Kitabı oku: «Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano»

Prefacio

Este libro se publica en el año que se conmemora el Bicentenario de la declaración de Independencia, proclamada el 28 de julio de 1821 por el general San Martín, cuando el Perú todavía seguía sometido a la dominación colonial de España. Aborda aspectos relacionados con el diseño constitucional, la evolución y el funcionamiento de diversas instituciones del régimen político peruano, buscando analizar las relaciones y conflictos que se establecen entre el Gobierno y el Parlamento.

Se presentan también nuevos problemas observados en la interpretación y aplicación de algunas de estas instituciones durante el último quinquenio, período que ha estado marcado por la permanente crisis política entre el Gobierno y el Congreso. Interesa reflexionar y buscar soluciones políticas frente a la constatación de evidentes vacíos en la regulación constitucional, que han propiciado diversas y muy controvertidas interpretaciones de la Constitución, favorecidas por no haber sido mayormente advertidas ni esclarecidas en la doctrina nacional, en buena medida al estar referidas a situaciones no vividas anteriormente durante la vigencia de la Constitución de 1993.

Si bien el debate inicial sobre la forma de gobierno a adoptar en el Perú, tras la declaración de independencia, se resolvió rápidamente en favor de la república frente a la monarquía, durante las primeras décadas de nuestra vida republicana la elección popular democrática no fue la forma habitual de acceder al gobierno, siendo los golpes de Estado por insurrecciones militares y las dictaduras lo predominante. En contraste con esta inestabilidad política y falta de funcionamiento real de la democracia representativa, desde nuestra primera Constitución de 1822, y las otras cinco que la sucedieron hasta llegar a la Carta de 1860, se estableció formalmente un régimen político de corte presidencial, al que desde el inicio y progresivamente se le fueron incorporando instituciones tomadas de los regímenes parlamentarios.

El régimen político peruano resulta así ser el más singular e hibrido a nivel latinoamericano, que ha solido caracterizarse como presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”. Un régimen político donde el Presidente de la República es elegido por votación popular directa y concentra las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; quien carece de responsabilidad política por sus actos y cuenta con un régimen muy limitado de causales para su acusación constitucional o penal mientras ejerce el cargo. Donde existe el Consejo de Ministros con su Presidente, que son elegidos por el Presidente de la República, quienes están sujetos a responsabilidad política, constitucional y penal ante el Congreso, tanto por sus propios actos como por los que aprueban el Presidente y el Consejo de Ministros. Un régimen político donde la validez de los actos del Presidente está condicionada a que cuenten con refrendo ministerial, existe compatibilidad entre las funciones de ministro y congresista, los ministros pueden ser censurados o plantear una cuestión de confianza ante el Congreso, y el Presidente de la República puede disolver el Parlamento.

Los excesos y arbitrariedades políticas de los Presidentes llevaron a que desde mediados del siglo XIX se fueran incorporando en la Constitución, las leyes o la práctica parlamentaria instituciones surgidas en los regímenes parlamentarios, para introducir mayores mecanismos de control político al Presidente, tanto al interior del propio Poder Ejecutivo (Consejo de Ministros, Presidente del Consejo de Ministros) como desde el Congreso (interpelación y censura de los ministros).

Tras las Constituciones de 1860 y 1920, la continuidad de esta situación llevó al Anteproyecto de Constitución de 1931 a debatir la posibilidad de transitar hacia un régimen político de tipo parlamentario, lo que si bien fue rechazado no impidió que la Constitución de 1933 contemple o “constitucionalice” mecanismos para debilitar el poder del Presidente. Como consecuencia de ello, ninguno de los gobiernos elegidos democráticamente durante la vigencia de dicha Constitución pudo concluir su mandato cuando enfrentó una mayoría parlamentaria de oposición, sucumbiendo ante crisis políticas que culminaron con golpes militares.

Quizás por ello, las Constituciones de 1979 y 1993 apostaron resueltamente por fortalecer al Poder Ejecutivo y disminuir algunas atribuciones del Congreso; contemplando mayores facultades legislativas para el Gobierno, incrementando su manejo del Presupuesto Público y prohibiendo al Congreso la aprobación de cualquier iniciativa que genere gasto público, así como incorporando la posibilidad de disolución del Congreso.

Sin embargo, a pesar que el mismo diseño constitucional del régimen político peruano se mantuvo, en sus principales rasgos, a lo largo de los últimos ciento cincuenta años, ha quedado evidenciado que puede funcionar de manera bastante distinta según si el Gobierno cuenta con una mayoría parlamentaria funcional a sus intereses, o enfrenta a un Congreso controlado políticamente por la oposición. La reciente experiencia de este último quinquenio de gobierno (2016-21), la más grave crisis política vivida durante la vigencia de la Constitución de 1993, se ha producido cuando por primera vez el Congreso estuvo dominado por una mayoría absoluta opositora al Gobierno; en una primera etapa en manos de una sola agrupación política, y luego, tras la disolución del Congreso y la elección de uno nuevo, a cargo de un conglomerado de distintas organizaciones políticas. Esta crisis política se ha manifestado en la experiencia inédita de contar con cuatro presidentes y dos Congresos en solo cinco años; donde dos de los Presidentes se vieron forzados a renunciar (ante el riesgo de ser vacados) y otro resultó vacado por incapacidad moral.

Superado desde hace algunas décadas el riesgo de golpes de Estado a cargo de los militares, la amenaza de inestabilidad política e ingobernabilidad se ha trasladado a la posibilidad de declaración de vacancia del Presidente de la República por decisión de una mayoría calificada en el Congreso, aduciendo la anteriormente rara vez invocada causal de vacancia por incapacidad moral; en realidad una suerte de (inconstitucional) “censura parlamentaria” al Presidente, o de “golpe de Estado” parlamentario. La responsabilidad política de la grave crisis vivida en este último quinquenio, si bien tuvo como principal promotor a la mayoría opositora confrontacional que controlaba el Parlamento, también fue agudizada por el gobierno del Presidente Vizcarra, que no buscó establecer algún tipo de acuerdo de gobernabilidad con el nuevo Congreso, elegido en reemplazo del disuelto, a pesar que su composición fraccionada pudo facilitarlo.

En pleno proceso electoral para el período 2021-26, todos los pronósticos electorales y evidencias fácticas vaticinan que el escenario político vivido recientemente parece que se repetirá. Es decir, que tendremos un Presidente o una Presidenta de la República sin mayor representación parlamentaria y un Congreso fuertemente fraccionado, con diversas agrupaciones de bancadas parlamentarias poco numerosas en sus integrantes, y sin mayor cohesión orgánica ni consistencia política.

El desprestigio de la política y de los políticos, su falta de representatividad y legitimidad social, hacen asomar nubes negras sobre la estabilidad del próximo régimen político a instaurarse. El escaso volumen de respaldo electoral que congregan las numerosas candidaturas presidenciales y parlamentarias, donde a pocos días de las elecciones ninguna agrupación supera el 15% de preferencias electorales y la mayoría se encuentra por debajo del 10%, evidencian el descrédito de los partidos políticos, la decepción y escepticismo de importantes sectores de la ciudadanía, que indican que no votarán por ningún candidato o que siguen sin definir su voto.

Recordemos que, en los últimos dos años, mediante referéndum popular se aprobó la reforma constitucional para prohibir la reelección inmediata de los congresistas y se rechazó el (necesario) retorno a la bicameralidad en el Congreso. Que la disolución del Congreso, dispuesta por el entonces Presidente Vizcarra, fue ampliamente respaldada por la ciudadanía; que tras la posterior vacancia de Vizcarra, aprobada por el nuevo Congreso, la movilización juvenil y popular forzaron a renunciar al Presidente Merino (electo por el Congreso); que el Congreso ha tenido que aprobar recientemente una modificación constitucional que restringe los alcances de la inmunidad parlamentaria.

Así las cosas, en pleno Bicentenario y en medio de una profunda crisis política, acentuada por la grave pandemia de la COVID-19 y una severa crisis económica, se impone una reflexión seria sobre el futuro de nuestro régimen político. Diversos sectores de la sociedad reclaman un nuevo Pacto Social, a plasmarse en una nueva Constitución surgida de la convocatoria a una asamblea constituyente, pero ambos mecanismos no se encuentran previstos en la vigente Constitución de 1993.

Ello sin perjuicio de que se puedan realizar necesarias reformas constitucionales puntuales para precisar los vacíos normativos observados en la crisis política de los últimos años, respecto de temas tales como los alcances y materias en la utilización de la cuestión de confianza por el Consejo de Ministros, los supuestos para la disolución del Congreso, las potestades legislativas del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, los mecanismos para limitar los abusos del Congreso en la vacancia por incapacidad moral del Presidente de la República, etc.

El debate constitucional actual sobre nuestro régimen político ha dejado de ser sobre los golpes de Estado militares o si resultaría positivo transitar del régimen presidencial híbrido hacia uno más parlamentario; asunto este último descartado principalmente por la crisis de legitimidad de los partidos y del Congreso. Antes que un problema de revisión del diseño constitucional del régimen político mantenido por más de ciento cincuenta años, el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad política parecen apuntar a la necesidad de emprender cambios sustantivos en nuestro sistema electoral y en la regulación de los partidos políticos, para procurar dotarlos de una significación y representatividad de las que hoy ostensiblemente carecen.

Resulta ilustrativo de la justificada preocupación que hoy padecen amplios sectores de la ciudadanía, ante las amenazas de inestabilidad política e ingobernabilidad que se ciernen para el régimen político a instaurarse en nuestro país tras las próximas elecciones generales, que un talentoso politólogo haya planteado a las agrupaciones políticas que ocupen el Gobierno y el Congreso establecer un pacto o compromiso político, para los próximos cinco años, consistente en no aprobar la disolución del Congreso ni la vacancia del Presidente de la República. ¿Pero quién podría garantizar que ello se cumpla, en un régimen político que viene funcionando sin mayor rumbo ni verdaderos partidos políticos?

Lima, marzo de 2021