Kitabı oku: «Globalisierung»

1 Globalisierung

»Der Flügelschlag eines Schmetterlings in Brasilien kann einen Tornado in Texas auslösen. Und das ist nicht nur abstrakte Theorie. Die globalisierte Wirtschaft von heute (…) ist so ein komplexes System geworden, in dem nicht vorhersagbare Dinge passieren, z. B. Finanzkrisen und eben Pandemien.«¹

1.1 Merkmale der Globalisierung²

Globalisierung bezeichnet einen »Prozess zunehmender Verbindungen zwischen Gesellschaften und Problembereichen dergestalt (…), dass Ereignisse in einem Teil der Welt in zunehmendem Maße Gesellschaften und Problembereiche in anderen Teilen der Welt berühren. Bei diesen Verbindungen ist erstens eine quantitative Zunahme, zweitens eine qualitative Intensivierung und drittens eine räumliche Ausdehnung feststellbar.«³ Ähnlich definiert Giddens Globalisierung als »Intensivierung weltweiter sozialer Beziehungen, durch die entfernte Orte durch Vorgänge geprägt werden, die sich an einem viele Kilometer entfernten Ort abspielen, und umgekehrt.«⁴ Zürn beschreibt Globalisierung als »das Entstehen einer Welt, deren Mitglieder durch unterschiedlichste Handlungszusammenhänge miteinander verbunden sind wobei die Bedeutung nationaler Grenzen abnimmt«⁵, wobei allerdings der Umfang grenzüberschreitender Transaktionen immer noch erheblich zwischen den Bereichen und auch im Hinblick auf verschiedene Staaten und Regionen variiert.

Der KOF Globalisierungsindex ist der am weitesten verbreitete Index zur Messung der Globalisierung. Er misst die ökonomische, soziale und politische Dimension der Globalisierung⁶, basierend auf folgender Definition: »Globalization describes the process of creating networks of connections among actors at intra- or multi-continental distances, mediated through a variety of flows including people, information and ideas, capital, and goods. Globalization is a process that erodes national boundaries, integrates national economies, cultures, technologies and governance, and produces complex relations of mutual interdependence.«⁷ Alle Dimensionen werden bei der Berechnung des Gesamtindex gleich gewichtet. Die nachfolgende Abbildung informiert über die Struktur des Globalisierungsindex. Rechts der Index, in dem die jeweiligen Subindikatoren in ihrer tatsächlichen Entwicklung (»de facto« also nach »Lage der Dinge«) gemessen werden (bspw. Ausländische Direktinvestitionen) und auf der linken Seite jener Index, für den die jeweiligen Subindikatoren nach den rechtlichen bzw. amtlichen Veränderungen (»de jure«), also Politikmaßnahmen und Bedingungen, die im Prinzip internationale Handelsströme und finanzielle Ströme sowie Aktivitäten erleichtern oder erschweren, bestimmt werden.

Globalization Index, de factoWeightsGlobalization Index, de jureWeights

Abb. 1.1: Struktur des KOF Globalisierungsindex⁸

Die nachfolgende Abbildung zeigt die Entwicklung seit 1970. Deutlich sichtbar ist die rasante Zunahme der Globalisierung zwischen den Jahren 1990 und 2007. Nach der Weltfinanzkrise und der darauffolgenden Rezession 2008/09 hat die Dynamik tendenziell nachgelassen.

Abb. 1.2: Entwicklung der Globalisierung anhand des KOF Globalisierungsindex‘⁹

Die Schweiz, die Niederlande und Belgien, Schweden, das Vereinigte Königreich und Dänemark sind die insgesamt am stärksten globalisierten Länder weltweit (Stand 2017). Obgleich in die Festlegung der Dimensionen und ihrer Subindikatoren subjektive Elemente einfließen, zeigt der Maastrichter Globalisierungsindex ein ähnliches Ergebnis. An erster Stelle rangiert hier Belgien, vor den Niederlanden, der Schweiz, dem Vereinigten Königreich und Österreich (Stand 2012).

Die ökonomische Globalisierung kommt seit der Finanzkrise 2008 kaum noch voran, was vor allem an der Abschwächung des Handels liegt. Die internationalen Finanzflüsse haben dagegen bei gleichbleibenden Rahmenbedingungen seit einigen Jahren wieder zugenommen. Auch die soziale Globalisierung stagniert seit einigen Jahren. Die Informationsflüsse gemessen etwa durch Patentanmeldungen oder Hochtechnologiehandel nahmen zu, bei der kulturellen Globalisierung zeigt sich hingegen ein leichter Abwärtstrend. Der Grad der politischen Globalisierung nimmt derweil weiter zu. Bei der ökonomischen Globalisierung liegt Singapur vor den Niederlanden und Belgien. Das Ranking der sozialen Globalisierung führt Luxemburg vor Monaco, Norwegen und der Schweiz an und der politische Globalisierungsindex sieht Frankreich vor Italien, Deutschland und Spanien.¹⁰

Schumann bezieht sich auf bestimmte Institutionen, wenn er unter Globalisierung vereinfacht die Verschmelzung von Märkten und Unternehmen versteht.¹¹ Im wirtschaftlichen Bereich zeigt sich die Globalisierung vor allem in der Internationalisierung der Märkte für Güter und Dienstleistungen, der Entstehung international integrierter Kapitalmärkte und Arbeitsmärkte sowie der Internationalisierung der Produktion.¹²

Internationalisierung der Märkte für Güter und Dienstleistungen

Kaum etwas veranschaulicht die Globalisierung so deutlich wie die steigende ökonomische Bedeutung des Außenhandels. Die nachfolgende Abbildung zeigt die Veränderung des Verhältnisses von Warenhandel und Weltwarenproduktion in den letzten Jahrzehnten. Demnach erhöhte sich der Welthandel, gemessen an den Warenexporten zu konstanten Preisen, seit 1960 um den Faktor 20,0 und die Weltwarenproduktion um den Faktor 7,5. Von den weltweit produzierten Waren ist auch ein immer größerer Teil für den Export bestimmt. Der Anteil des Warenexports am Welt-BIP lag 2019 bei mehr als einem Fünftel (21,5 %).

Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 führte zum stärksten Rückgang des Warenhandels seit 1950 (real um 12,1 %). Dieser krisenbedingte Rückgang wurde inzwischen ausgeglichen. Die Außenhandelsquote, der prozentuale Anteil der Warenexporte und -importe am weltweiten BIP stieg von 19,0 % im Jahr 1970 bis zum Jahr 2019 auf über 43,5 %.¹³

Abb. 1.3: Entwicklung des weltweiten Warenexports und der Warenproduktion (1960-2019)¹⁴

Die Entstehung international integrierter Kapitalmärkte

Traditionell waren die Finanz- bzw. Kapitalmärkte eng an die realökonomischen Vorgänge auf den Güter- und Dienstleistungsmärkten gekoppelt. Dies hatte zu einer weitgehend parallelen Entwicklung der Märkte geführt. Inzwischen hat sich aber die Geldsphäre von der Gütersphäre abgekoppelt.¹⁵ Die Finanz- bzw. Kapitalmärkte haben das größte Ausmaß der Globalisierung angenommen. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Die rasante Verflechtung der Finanz- und Kapitalmärkte kann auf die Liberalisierung des Kapitalverkehrs,¹⁶ den verstärkten Technologieeinsatz und die steigende Bedeutung institutioneller Anleger zurückgeführt werden. Die zunehmende Staatsverschuldung vieler Länder und der große Finanzierungsbedarf vieler Unternehmen trugen ebenfalls dazu bei. Besonders explosionsartig ist zudem der weltweite Handel mit Finanzderivaten gewachsen. Sie werden sowohl als Absicherungsinstrumente als auch als Spekulationsinstrumente eingesetzt.¹⁷ Was den Kapitalmarkt betrifft, ist einer Studie der Beratungsfirma Ernst & Young zufolge jede zweite Aktie (55 %) der 30 Dax-Konzerne im Depot eines ausländischen Investors. Damit haben Internationale Investoren (insbesondere amerikanische Pensionsfonds) die Mehrheit an den DAX-Konzernen übernommen.

Internationalisierung der Produktion durch die Zunahme von ausländischen Direktinvestitionen

Die durchschnittlich pro Jahr getätigten Ausländischen Direktinvestitionen (ADI) haben sich bei einem Vergleich der Jahre 1970 bis 1979 mit den Jahren 2010 bis 2014 nahezu verfünfzigfacht. Dabei hat die relative Bedeutung der ökonomisch entwickelten Staaten deutlich abgenommen. Von diesen Entwicklungen profitierten die ökonomisch sich entwickelnden Staaten sowie die Staaten Süd-Osteuropas und der GUS, wobei insbesondere Asien (ohne Japan) hervorzuheben ist. Unter den einzelnen Staaten sind die USA und China die wichtigsten Ursprungs- und Zielländer von ADI.

Abb. 1.4: Ausländische Direktinvestitionen nach Regionen¹⁸

Rund 37 % aller weltweiten Exporte wurden 2015 durch ausländische Töchter internationaler Unternehmen realisiert. Die Aktivitäten der Direktinvestitionen sind mithin überdurchschnittlich stark auf den Weltmarkt ausgerichtet. Internalisiert werden in besonderem Maße grenzüberschreitende Transaktionen. Die Exporte können einen Absatzkanal darstellen oder sich auf innerbetriebliche Leistungen beziehen, die zu anderen Unternehmensstandorten zugeliefert werden.¹⁹

Entscheidend für die Internationalisierung sind die Produktion war bzw. ist die Herausbildung globaler Waren- und Produktionsketten.²⁰ Vor allem der große Fortschritt im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie ermöglicht es den Unternehmen, komplexe Produktions- und Dienstleistungsaktivitäten über weite Entfernungen mit deutlich geringeren Kosten als zuvor zu koordinieren und zu steuern. Große, vertikal integrierte Unternehmen konnten sich so auf ihre wertschöpfungsintensiven Kernkompetenzen konzentrieren und kosten- bzw. Know-how-intensive Teilaktivitäten an spezialisierte Zulieferer auslagern.²¹

Globale Warenketten (Global Commodity Chains) sind grenzüberschreitende vertikale Netzwerke, (Abnehmer-Zulieferer-Beziehungen), die sich um eine Ware oder ein Produkt herum gruppieren und die sich zwischen großen und kleinen Unternehmen sowie zwischen Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern spannen.²² In vereinfachter Unterscheidung lassen sich neben 1 herstellergesteuerten Warenketten (producer-driven commodity chains) zudem käufergesteuerte Warenketten (buyer-driven commodity chains) unterscheiden.

Herstellergesteuerte Warenketten finden sich häufig in kapital- und technologieintensiven Bereichen. Meist werden diese Ketten von oligopolistischen Unternehmen auf der Stufe der Produktion gesteuert und kontrolliert. Aufgrund ihrer dominierenden Machtposition kontrollieren diese Unternehmen (z. B. Volkswagen) sowohl Unternehmen auf vorgelagerten Ebenen (bspw. Rohstoff- und Vorleistungslieferanten), als auch Unternehmen auf nachgelagerten Wertschöpfungsstufen (Distribution und Handel).²³

Käufergesteuerte Warenketten finden sich häufig in arbeitsintensiven Konsumgüterindustrien. Käufer sind hier große Einzelhandelsketten (z. B. Wal-Mart oder Aldi) und Markenproduzenten (z. B. Nike) aus den Industrieländern. Sie verfügen kaum noch über eigene Produktionskapazitäten, sondern entwerfen und vermarkten nur noch ihre Produkte.

Werden die globalen Wertschöpfungsketten nicht nur von der Unternehmensstrategie bestimmt, sondern berücksichtigt man auch die Einbindung der Unternehmen in Strukturen und Institutionen der Wirtschaft und Gesellschaft, handelt es sich um globale Produktionsketten bzw. Produktionsnetzwerke. Dabei umfasst der Begriff »Institutionen« nicht nur formale Organisationen mit Akteursqualität (Welthandelsorganisation, Nationalstaaten, Internationale Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften usw.), sondern auch normgeleitete, regelgebundene Handlungsmuster bis hin zu kulturell bedingten Gewohnheitsrechten.²⁴

Beispiel: Staatliche Beeinflussung globaler Netzwerke

Ein Beispiel für eine gelungene staatliche Beeinflussung globaler Produktionsnetzwerke zugunsten heimischer Wirtschaft stellt die chinesische Automobilindustrie dar. Der chinesische Staat verfügt über eine starke Verhandlungsposition gegenüber ausländischen Investoren, da er den Zugang zu einem enorm großen, wachsenden Markt kontrolliert. Local-Content-Vorschriften und Joint-Venture-Regelungen führten dazu, dass ausländische Automobilhersteller bei einem Engagement in China gezwungen waren (werden), mit lokalen Unternehmen zusammenzuarbeiten und Zuliefernetzwerke vor Ort aufzubauen.²⁵

Die Entstehung internationaler Arbeitsmärkte

Auch die Arbeit ist im Zuge der Internationalisierungsprozesse und des Ausbaus weltumspannender Netzwerke mobiler geworden. Dies ist u. a. eine Antwort darauf, dass Arbeit von gleicher Qualität in verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich entlohnt wird. Unter den Bedingungen der Globalisierung wird das Wissen um die Einkommensunterschiede auch überall verbreitet und zudem haben sich die Mobilitätskosten verbilligt. Zum anderen führte und führt der Fachkräftemangel in einigen Ländern zu einer erhöhten Mobilität von qualifizierten Arbeitskräften und Führungsnachwuchs weltweit.²⁶ Allerdings ist die Migration von Arbeitskräften in ihrem quantitativen Ausmaß bislang hinter den Entwicklungen anderer Märkte zurückgeblieben.²⁷

1.2 Ursachen der Globalisierung

Ursächlich für die zunehmende internationale Verflechtung sind hauptsächlich der technologische Fortschritt in der Informations- und Kommunikationstechnologie sowie die Reduzierung der Transportkosten.²⁸ Der technologische Fortschritt in der Informations- und Kommunikationstechnologie ermöglicht es, dass alle Informationen jederzeit für alle – zumindest theoretisch – verfügbar sind und dadurch der weltweite Austausch von Ressourcen zwischen Unternehmen sowie innerhalb von Unternehmen erleichtert wird. Die Digitalisierung bringt nicht nur eine zunehmende Vernetzung von Mensch und Maschine sowie von Herstellern und Kunden mit sich, sondern macht auch die Logistik entlang weltweiter Lieferketten effizienter. Sämtliche für die Produktion und den Handel relevanten Daten können elektronisch gesammelt und allen Teilnehmern gleichzeitig zur Verfügung gestellt werden. Maschinen erkennen selbständig den Bedarf an zu verarbeitenden Komponenten, an Containern angebrachte Sensoren liefern wichtige Informationen zum Transportverlauf.

Vor allem auch die enormen internationalen Kapitalströme wären ohne die neuen Kommunikationstechniken nicht denkbar. Die Reduzierung der Transportkosten wirkt sich vor allem auf die für den Welthandel bedeutende Luft- und Schifffahrt aus. Erwähnenswert ist hier insbesondere auch die Erfindung der Container als Transportmittel.²⁹ Container schützen die Waren besser – wodurch die Versicherungskosten sanken – und sie ermöglichen eine schnellere Verladung sowie große Einsparungen bei Abfertigung, Lagerung und Verpackung.

Der Abbau von Handelsbeschränkungen sowie die umfassende Etablierung von regionalen Wirtschaftsräumen gelten als weitere Treiber der Globalisierung. So fanden vor allem über die letzten Jahrzehnte hinweg unter der Ägide des GATT bzw. seit 1994 der Welthandelsorganisation (WTO) zahlreiche Aktivitäten statt, um den Abbau von Handelsbeschränkungen zu fördern. Über insgesamt acht Verhandlungsrunden – wobei der sog. Uruguay Runde (1986-1994) besondere Bedeutung zukommt – kam es zu einem massiven Abbau der Zölle. Beispielsweise wurden die durchschnittlich deutlich zweistelligen Zölle der Nachkriegszeit mit der Uruguay-Runde schrittweise auf weniger als 4 % reduziert. Dies senkte die Kosten und machte ausländische Beschaffungs- und Absatzmärkte für die Unternehmen leichter zugänglich. Bedeutsamer einzuschätzen ist jedoch, dass die internationalen Vereinbarungen auf multinationaler Ebene »Spielregeln« und deren Überwachung formulierten, die von nahezu allen Ländern akzeptiert wurden und so den internationalen Handel möglichst frei von Beschränkungen hielten. Die nachfolgende Abbildung fasst die Verhandlungsrunden zusammen. Wie aus der Abbildung ersichtlich stieg die Verhandlungsdauer mit der Anzahl der teilnehmenden Länder und der Themenvielfalt. Die Doha-Runde wurde zwischenzeitlich als gescheitert erklärt.

Von den diversen Erklärungsansätzen für Handel bieten sich vor allem die neueren Ansätze an, um die Motive des beschleunigten Abbaus der Handelsbeschränkungen zu verstehen. Traditionelle Ansätze erklären im Wesentlichen den interindustriellen Handel. Dieser Handel wird zwischen Ländern abgewickelt, die sich vor allem darin unterscheiden, dass sie unterschiedliche Waren zum Tausch anbieten und/oder aufgrund von Kostenunterschieden bei der Herstellung der Güter eine (Teil-)Spezialisierung sinnvoll erscheinen lassen. Klare Unterschiede gibt es zwischen Industrieländern und den weniger entwickelten Ländern. Hier werden komplexe Industriegüter gegen Rohstoffe, Halbfabrikate und einfache Industriegüter gehandelt.

Abb. 1.5: Verhandlungsrunden GATT/WTO

Neuere Erklärungsansätze beziehen sich auf den Handel gleichartiger Güter zwischen den Industrieländern (sog. intraindustrieller Handel). Der Handel von gleichartigen Produkten zwischen industrialisierten Ländern wird u. a. erklärt durch die Ausnutzung steigender Skalenerträge bei gleichzeitigem Auftreten von monopolistischer Konkurrenz als dominierender Marktform sowie der gewünschten Produktvielfalt der Konsumenten.

Ein Grund für Handel ist die Nichtverfügbarkeit von Gütern und Produktionsfaktoren. Ursächlich hierfür können natürliche Gegebenheiten sein, wie bspw. das Klima, mangelnder Zugang zu Rohstoffen oder das Fehlen von Know-how. Kostendifferenzen bei der Herstellung der Güter sind ein weiteres wesentliches Argument für Handel zwischen den Staaten. Bei absoluten Kostenvorteilen – ein Land kann ein Gut mit geringeren Kosten produzieren als die Konkurrenz – soll sich jedes Land auf die Produktion derjenigen Güter und Dienstleistungen spezialisieren, die es am preiswertesten herstellen kann.

Bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts zeigte David Ricardo in einem Zwei-Güter-Zwei-Länder-Modell auf, dass sich Handel zwischen zwei Ländern auch dann lohnt, wenn ein Land bei beiden Gütern absolute Kostenvorteile besitzt. Das mit diesem Theorem der komparativen Kostenvorteile begründet bis heute noch größtenteils den Handel. Voraussetzung ist, dass sich das Land mit den absoluten Kostennachteilen bei beiden Gütern auf die Produktion und den Export desjenigen Gutes spezialisiert, das es mit dem kleinsten absoluten Nachteil (dem vergleichsweisen Kostenvorteil) herstellen kann. Der reale Wohlfahrtseffekt liegt dann in einer Erhöhung der Produktivität für die beiden Länder insgesamt.³⁰

Während Ricardo die Kostendifferenzen in erster Linie auf das Klima und die geologischen Verhältnisse in den jeweiligen Ländern zurückführte, begründeten die beiden Ökonomen Heckscher und Ohlin diese primär mit einer unterschiedlichen Ausstattung der Länder mit den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital.

Handel entsteht demzufolge aufgrund unterschiedlicher Ausstattung an Produktionsfaktoren. Angenommen, der in einem Land relativ reichlich zur Verfügung stehende Faktor wird gering entlohnt, folgt daraus das sog. Heckscher-Ohlin-Theorem (Faktorproportionentheorem): Jedes Land wird diejenigen Güter exportieren, bei deren Produktion jener Faktor relativ intensiv verwendet wird, mit dem das Land relativ reichlich ausgestattet ist und die Güter deswegen entsprechend günstig angeboten werden können.³¹

Nach Vernon ist bei der Ausstattung der Länder nicht nur nach der Quantität, sondern auch nach der Qualität zu differenzieren. Nicht alle Länder verfügen über dieselbe Technologie und Humankapital. Unter Berücksichtigung dieser Erkenntnis kombinierte er das Heckscher-Ohlin-Modell mit dem Produktlebenszyklustheorem und erreichte somit eine dynamische Erweiterung. Betont wird dabei vor allem die Rolle des Humankapitals und Wissen als Ursache zeitlich begrenzter komparativer Kostenvorteile.³²

Generell ist zu beobachten, dass Länder sich hinsichtlich ihrer Exporte immer weniger spezialisieren. Die Verbesserungen in den Bereichen Transport, Telekommunikation, Informationstechnologie auf der einen Seite und die steigende ökonomische Integration sowie die generelle Öffnung der Märkte auf der anderen, führen zu einer verbesserten Mobilität der Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital und Wissen. Daraus folgt, dass die komparativen Kostenvorteile für viele Länder immer mehr an Bedeutung verlieren.³³

Auch Krugman verweist darauf, dass Außenhandel nicht unbedingt auf komparative Kostenvorteile zurückgehen muss. Außenhandel kann auch durch zunehmende Skalenerträge verursacht werden – d. h. durch das tendenzielle Sinken der Kosten pro Einheit mit wachsender Produktionsmenge aufgrund der Tatsache, dass sich die Fixkosten auf immer mehr Einheiten verteilen. Skalenerträge bieten Ländern den Anreiz, sich zu spezialisieren und auch mit denjenigen Ländern zu handeln, die über die gleichen Ressourcen und Technologien verfügen. Die Skalenerträge können intern (mit zunehmender Unternehmensgröße) oder extern (mit zunehmender Größe der Branche) anfallen.³⁴

Nach Linder wird ein Gut erst dann zum Exportgut, wenn eine repräsentative Binnennachfrage vorhanden ist (Theorie der repräsentativen Nachfrage). Die Eroberung der Auslandsmärkte findet erst nach Ausschöpfen der inländischen Marktmöglichkeiten statt.³⁵ Was den Umfang und die Struktur der Handelsgüter angeht, sind diese mithin durch die interne, »repräsentative« Nachfrage determiniert. Der Handel ist dabei umso intensiver, je ausgeglichener das Pro-Kopf-Einkommensniveau – bzw. je ähnlicher die Präferenzen nach bestimmten Produkten – der Handelspartner ist.

Box: Exportgut Autobahn?

Kein anderes Land mit einem ausgebauten Straßennetz ähnlich wie jenes in Deutschland ermöglicht die »freie Fahrt für freie Bürger«, wie der ADAC vor vielen Jahren die Ablehnung eines Tempolimits auf Autobahnen begründete. Die Autobahn ist geradezu ein Alleinstellungsmerkmal Deutschlands auf den Absatzmärkten seiner Autoindustrie und damit ein starkes Verkaufsargument geworden, wie Piper in der Süddeutschen Zeitung formulierte.

Porsche bewarb einst seine Auslandsmärkte mit dem Slogan ›in Deutschland konkurriert Porsche nicht mit Autos, sondern mit Flugzeugen.‹ Und Piper merkt noch an: Als Zyniker, sollte man den deutschen Autobauern wegen des vielen Ärgers auf dem Absatzmarkt Amerika wenigstens nicht auch noch das Verkaufsargument Autobahn wegnehmen.³⁶

Eine weitere Ursache für Handel sind unternehmensstrategische Überlegungen. Ausländische Direktinvestitionen beeinflussen in zunehmendem Maße den Handel von Gütern und Dienstleistungen zwischen den Ländern sowie die Richtung der Handelsströme.³⁷

Die Handelsströme zwischen den verschiedenen, weltweit verteilten Standorten bzw. Wertschöpfungseinheiten multinationaler Unternehmen (Intra-Unternehmenshandel) nehmen ständig zu. Dies mag damit zusammenhängen, dass eine immer stärkere Fragmentierung der Wertschöpfungsketten zu beobachten ist.³⁸ Nur noch sehr wenige Produkte werden an einem Produktionsstandort hergestellt. Gegenwärtig fallen schätzungsweise über 50 % des weltweiten Handels auf den Warenhandel innerhalb multinationaler Konzerne.

Insbesondere sein den 1990er Jahren kam es zudem zu einer Zunahme von regionalen Wirtschaftsräumen. Diese verschaffen ihren Mitgliedern die Möglichkeit, sich gegenseitige Privilegien einzuräumen. Zwar müssen die Abkommen von der WTO genehmigt werden, aber die WTO sieht darin eine Förderung des internationalen Freihandels, da regionale Abkommen Meilensteine auf dem Weg zur weltweiten Verwirklichung dieses Ziels sind. Andere sehen darin einen fruchtbaren Wettbewerb zwischen Regionen. Kritiker wiederum halten diese Entwicklung kaum vereinbar mit der Vorstellung von globalem Freihandel.

Als »regionaler Wirtschaftsraum« haben Teile der EU eine weltweit einzigartige Vertiefung der Integration erreicht. Als Integrationsstufen unterscheidet man:

Freihandelszone

Freihandelszonen entstehen durch Freihandelsabkommen oder sog. Präferenzhandelsabkommen. In erster Linie geht es dabei um den Abbau der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten. Neuere Abkommen vereinheitlichen Normen und Standards. Da weiterhin gegenüber Drittstaaten die Mitgliedsländer ihre eigene Handelspolitik betreiben können, bleibt die Souveränität der beteiligten Nationalstaaten gegenüber Drittstaaten weitestgehend erhalten. Um auszuschließen, dass Waren über jenes Mitgliedsland in die Freihandelszone gelangen, das den niedrigsten Außenzoll hat, bedarf es eines sog. Urspruchzeugnisses, das für jede gehandelte Ware mitzuführen ist und als offizielle Bestätigung der Herkunft einer Ware dient.

Zollunion

Auch in der Zollunion sind die Zölle zwischen den Mitgliedstaaten abgeschafft. Im Gegensatz zur Freihandelszone besteht ein gemeinsamer Außenzoll und die Handelspolitik ist weitgehend in der Kompetenz einer supranationalen Organisation. Dadurch ist die handelspolitische Souveränität eines Mitgliedstaates extrem eingeschränkt.

• Binnenmarkt: In Abgrenzung zur Zollunion geht es hier um die sog. »Vier Freiheiten«: Freiheit des Warenverkehrs, Freiheit im Dienstleistungsverkehr, freier Kapitalverkehr und Freiheit im Personenverkehr.

• Wirtschaftsunion: In einer Wirtschaftsunion koordinieren die Mitglieder verschiedene, ausgewählte wirtschaftspolitische Bereiche.

• Währungs- und Wirtschaftsunion: Mit einer Wirtschafts- und Währungsunion gehen die Mitgliedstaaten bei der wirtschaftlichen Integration über die Schaffung eines gemeinsamen Marktes (Binnenmarkt) und einer Koordinierung verschiedener wirtschaftspolitischer Bereiche wie in einer Wirtschaftsunion hinaus. Es ist die engste Form der wirtschaftlichen Integration von selbständigen Staaten. Die teilnehmenden Länder betreiben eine einheitliche gemeinsame Geld- und Währungspolitik. In der Regel wird in den Mitgliedsländern gleichzeitig eine einheitliche Währung eingeführt und die Geldpolitik einer allein verantwortlichen Zentralbank überlassen.

Abb. 1.6: Wichtige Freihandelszonen der Welt³⁹

Mitunter wird in der Zunahme regionaler Wirtschaftsräume eher tendenziell eine Regionalisierung der Weltwirtschaft gesehen als eine Globalisierung. So wurde im Jahr 2013 mehr als die Hälfte des Weltwarenexports intraregional, also innerhalb der einzelnen Regionen, gehandelt. Weiter entfiel gut ein Fünftel auf den interregionalen Handel zwischen den drei stärksten Wirtschaftsregionen der Welt Europa, Asien und Nordamerika (sog. Triade-Regionen). Der interregionale Handel zwischen den Triade-Regionen und dem Rest der Welt machte knapp ein Viertel des weltweiten Warenexports aus.⁴⁰

Box: Freihandelszone EU mit Mercosur?

Die EU ist seit 2019 über ein politisches Rahmenabkommen mit den Mercosur-Staaten in Südamerika (Argentinien, Brasilien, Uruguay und Paraguay) bestrebt, die größte Freihandelszone der Welt zu schaffen. Durch den Abbau von Zöllen sollen vor allem die Exportindustrie und die Verbraucher profitieren. Allerdings kann dieses Abkommen in der vorliegenden Form noch scheitern, so dass es nicht zu dem erhofften Abbau von Zöllen zwischen den Handelspartnern kommt. Grund hierfür ist die von Kritikern beklagte unzureichende Berücksichtigung von Umwelt und Klimaschutz in eben diesem Rahmenabkommen, obwohl einige europäische Staaten das Pariser Klimaschutzabkommen als ein wesentliches Element in Handelsabkommen aufnehmen wollen. Das Fehlen von Umwelt- und Klimaschutz macht es der EU aber dann kaum möglich, Strafen zu verhängen, wenn ein grob umweltschädliches Verhalten von den Mercosur-Staaten vorliegt. Zum Beispiel wenn Brasilien die Entwaldung des Amazonas durch neue Gesetze erleichtert sollte oder aus dem Pariser-Klimaabkommen austreten würde.⁴¹

Die Liberalisierung der Geld- und Kapitalströme wurde vor allem vom Internationalen Währungsfonds (IWF) seit Anfang der 1980er Jahre u. a. über den Abbau von Kapitalverkehrskontrollen vorangetrieben. Der freie Zahlungsverkehr erleichtert sowohl die monetären Transaktionen bei Import- und Exportgeschäften als auch die zahlreichen Transaktionen innerhalb internationaler Unternehmen (bspw. Abrechnung konzerninterner Leistungen, Gewinntransfers). Hinzu kam die schrittweise massive Deregulierung der Finanzmärkte bzw. des Bankenwesens durch Nationalstaaten wie insbesondere den USA und England. Damit war der Weg frei für eine stärkere Konzentration im Bankgewerbe verbunden mit einer wachsenden politischen Macht. Neue Regulierungen konnten dadurch blockiert und weitergehende Deregulierungen durchgesetzt werden.⁴² Ja, die Finanzmärkte wurden gar zu den Richtern und Geschworenen jeder Wirtschaftspolitik ernannt, da sie über steigende Risikoprämien aufgrund schlechter Wirtschaftspolitik bzw. zu hoher Staatsverschuldung ausgabenfreudige Politiker zu mehr Disziplin zwingen und aufziehende Schuldenkrisen damit im Keim ersticken.

Die Liberalisierung der Kapitalmärkte beruhte im Wesentlichen auf der sog. Effizienzmarkthypothese. Demnach führt Wettbewerb auf den Finanzmärkten zu fairen Preisen, die ihrerseits verlässliche Signale für Investoren und ein effektiver Maßstab für wirtschaftliche Entwicklung sind. Die Preise, die sich auf dem Markt bilden, reflektieren nämlich die Einschätzung der Investoren wider – welche die zuverlässigsten Informationen über Projekte ermitteln und finden – und die Preise selbst stellen damit alle verfügbaren Informationen bereit, so dass auf diese Weise Kapital nur in die profitabelsten Projekte investiert wird.

Als weitere Ursachen der Globalisierung gilt das Ende des Ost-West-Konflikts insbesondere der Zusammenbruch der Sowjetunion und Jugoslawiens sowie die damit verbundene Zunahme der Nationalstaaten. Die meisten dieser Staaten schotteten sich weniger gegenüber dem Ausland ab und öffneten sich zunehmend den Weltmärkten. Aber nicht nur ehemalige Planwirtschaften, sondern auch zunehmend Länder aus Asien (bspw. Indien und China) und Südamerika banden sich mehr und mehr in die Weltwirtschaft ein. Im Zuge dieser Öffnung kam es zu bedeutenden Ausweitungen der Handels- und Investitionsströme.

1.3 Folgen der Globalisierung
1.3.1 Verbesserung des materiellen Lebensstandards

Empirische Studien legen nahe, dass Globalisierung ökonomisches Wachstum fördert.⁴³ Parallel zur Steigerung des Welthandels gelang es, die weltweite Armut deutlich zu senken. Innerhalb von etwas mehr als 30 Jahren sank der Anteil der sehr Armen an der Weltbevölkerung um rund 75 %, wobei nahezu die Hälfte der Armutsreduktion in China erfolgte.⁴⁴

Die Gründe hierfür sind vielfältiger Natur. Mitentscheidend sind die Spillover-Effekte bei der Wissensverbreitung, erleichtert durch neue Technologien. »International knowledge spillovers will certainly help to increase economic growth. They occur when knowledge acquired in one country may also be used in another country. Citizens exchange knowledge across borders. Knowledge exchange and information flows are facilitated by better infrastructure to do so: in previous decades, fax and telephones were prime examples of such infrastructure; internet access is arguably most important in this regard today.«⁴⁵ Auch der mit ausländischen Direktinvestitionen verbundene Zufluss von technischem sowie organisatorischem Know-how hat zumindest in den Schwellenländern zu deutlich höheren Wachstumsraten geführt.

Des Weiteren erlaubte die Erhöhung des Offenheitsgrads sowie die zunehmende Arbeitsteilung eine zunehmende Spezialisierung und in der Folge Produktivitätssteigerungen. »Entrepreneurs may well exploit comparative advantages and receive gains from specialization during globalization. Production will become more efficient and increase a country’s economic growth.«⁴⁶ Hinzu kommen Skalenerträge durch größere Märkte und der Wettbewerbsdruck, der zu Kostensenkungsmaßnahmen führt. Die Konsumenten profitieren von niedrigen Preisen für Tausende von Gütern und einer zunehmenden Produktvielfalt.⁴⁷ »Entrepreneurs have access to larger potential markets in open than closed economies. An entrepreneur, who used to serve the domestic market of its home country, enjoys much more opportunities to attract customers in foreign countries when governments abolish tariffs and capital account restrictions and international trade and investment in foreign countries become more attractive. Economic globalization also increases competition because foreign investors enjoy the very same benefits than domestic entrepreneurs and enter domestic markets.«⁴⁸

Box: Globalisierungsgewinner: Japan, Irland und die Schweiz

Der von der Prognos AG erstellte Globalisierungsreport der Bertelsmann-Stiftung misst anhand eines Globalisierungsindexes, dessen Konzeption sich an den KOF Globalisierungsindex anlehnt, den Grad der internationalen Verflechtung von 45 Industrie- und Schwellenländern und berechnet auf dieser Basis die aus der Globalisierung resultierenden direkten Wohlfahrtsgewinne. Dabei verzeichnen alle untersuchten Länder im Zeitraum zwischen 1990 und 2018 Zuwächse beim realen BIP je Einwohner, die sich auf die Globalisierung zurückführen lassen.

Abb. 1.7: Globalisierung im Zeitverlauf. Ausprägungen des Globalisierungsindex für ausgewählte Länder (1990-2018)⁴⁹

Absolut betrachtet haben vor allem entwickelte Industrienationen von den Globalisierungszuwächsen profitiert. Japan liegt dabei an der Spitze vor Irland und der Schweiz. Deutschland rangiert auf Platz sieben.

Die Messung des Zusammenhangs zwischen Globalisierung und Nachhaltigkeit (basierend auf ausgewählten Nachhaltigkeitsindikatoren der Sustainable Development Goals (SDG) der Vereinten Nationen) zeigt, dass stärker globalisierte Volkswirtschaften wie die Niederlande, Belgien und Irland höhere Werte für soziale Nachhaltigkeit aufweisen als weniger globalisierte Volkswirtschaften. Offensichtlich schaffen die Globalisierungsgewinne zusätzlichen Spielraum für Politikmaßnahmen zur Verbesserung der Nachhaltigkeit.⁵⁰

Doch so gerne Globalisierungsbefürworter behaupten, dass alle (!) von der Globalisierung profitieren, die Realität sieht doch anders aus. Sie bringt sowohl innerhalb eines Landes (für Konsumenten und Produzenten, für die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital⁵¹ sowie für MNU und KMU) als auch zwischen Ländern (Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer sowie Ländergruppen bzw. regionale Wirtschaftsräume) und zwischen unterschiedlichen Akteuren der Globalisierung (internationale Organisationen, MNU, NGO usw.) nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer hervor.⁵²

Box: Wachstum versus Wohlstand

Die Tatsache, dass einzelne Länder Gewinner der Globalisierung sind, erlaubt jedoch keine Aussage über die Verteilungssituation innerhalb dieser Länder. »In Äquatorialguinea liegt das Pro-Kopf-Einkommen bei nahezu 30.000 $ pro Jahr, nicht weit unter dem Niveau Spaniens. (…) Für eine winzige Nation von 700.000 Einwohnern sollte man erwarten, dass das weitverbreiteten Wohlstand bedeutet. Aber die Wirtschaft ist extrem auf Öl konzentriert. (…) Der Ölverkauf macht 98 % der Exporte aus, eine Zahl, die nur ein wenig höher liegt als der Stimmenanteil des Präsidenten, die er sich normalerweise in gefälschten Wahlen sichert.

Sein Sohn erhielt offiziell nur eine bescheidenes Ministergehalt, nennt aber dennoch eine dreißig Millionen Dollar teure Villa in Malibu, Immobilien in Cape Town und auf der Avenue Foch in Paris, eine Flotte von Ferraris und Rolls-Royces, einen Gulfstream-Jet, Gemälde von Renoir und Matisse einen von Michael Jacksons diamantbesetzten Handschuh sein Eigen.

Der Rest Äquatorialguineas muss einen Lebensstandard ertragen, der auf Platz 136 von insgesamt 186 Länder liegt, hinter Guatemala (BIP pro Kopf: 5.000 $) und hat eine Lebenserwartung wie Somalia von 51 Jahren.«⁵³

Weitere Folgen der zunehmenden Verflechtung der Volkswirtschaften sind: die leichtere Übertragung von wirtschaftlichen und politischen Krisen auf andere Länder durch die zunehmende Interdependenz zwischen den Volkswirtschaften, die Beeinflussung in der Gestaltung nationaler makroökonomischer Politik und der teilweise damit verbundene Verlust an nationalstaatlicher Souveränität,⁵⁴ die Schwächung der Arbeitnehmervertretungen und die Stärkung der Unternehmensvertretungen, der Machtzunahme der multinationalen Unternehmen einschließlich der Finanzintermediäre sowie die Stärkung von international agierenden Nichtregierungsorganisationen.

Die Globalisierung hat insbesondere auch dazu geführt, dass sich bestimmte Konsequenzen wirtschaftlichen Handelns zunehmend zu universellem Nutzen oder globalen Problemen ausweiten, die nicht nur die Verursacher, sondern – im Extremfall – die gesamte Menschheit betreffen (Global Externalities). Üblicherweise wird diese Problematik unter dem Begriff Global Public Goods behandelt, wobei nicht zwischen positiven und negativen Auswirkungen unterschieden wird.

1.3.2 Global Externalities: Global Public Goods und Global Public Bads

Globale öffentliche Güter sind »Güter«, deren Auswirkungen auf der ganzen Welt spürbar sind und nicht nur innerhalb nationaler Grenzen.⁵⁵ Nach Kaul »pertain global public goods to things and conditions that transcend national borders and often affect many, if not all countries. Moreover, some of these challenges spread their costs and benefit across several generations – past, current and future. (…) GPGs are things and conditions that are, as economists say, globally public in consumption.«⁵⁶ Weiter heißt es »global public goods are goods, whose benefit or costs are of nearly universal reach or potentially affecting anyone anywhere. (…) It is important to emphasise that, (…) the term ›good‹ has no value connotation. It is used as a short term for the goods or products as well as services and conditions that exist in the public domain.«⁵⁷

Analog zu lokalen oder nationalen rein öffentlichen Gütern sind globale öffentliche Güter durch zwei Eigenschaften, nämlich Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität charakterisiert.⁵⁸ Nicht-Ausschließbarkeit⁵⁹ bedeutet, dass auch Staaten von Nutzen eines globalen öffentlichen Gutes nicht ausgeschlossen werden können, die zu seiner Bereitstellung nicht beitragen oder das globale öffentliche Gut auch dann »konsumieren« müssen, wenn dies mit negativen Auswirkungen auf die Gesellschaft verbunden ist. Die Betroffenen können sich dem »Konsum« nicht entziehen. Nicht-Rivalität bedeutet, dass der »Konsum« eines solchen Gutes durch ein Land den »Konsum« aller anderen Länder nicht beeinträchtigt. Zu den Charakteristika der Nicht-Ausschließbarkeit und der Nicht-Rivalität kommt hier noch die Eigenschaft der Universalität hinzu. Universal bedeutet in diesem Fall, dass die Auswirkungen zumindest auch für den größten Teil der Erdpopulation spürbar und auch generationsübergreifend sind.⁶⁰

Vor allem wenn man sich die Beispiele für globale öffentliche Güter vor Augen führt, wird schnell deutlich, dass die Auswirkungen auf die Wohlfahrt der Menschheit positiver und negativer Art sein können. Zur Unterscheidung von positiven und negativen globalen Auswirkungen macht es daher Sinn, nur dann von Global Public Goods zu sprechen, wenn es sich um globale positive Effekte (Externalitäten) handelt. Falls die Auswirkungen der Globalisierung negative Effekte mit sich bringen, sollten diese als Global Public Bads (globale öffentliche Übel) benannt werden.⁶¹

Die Kombination fehlende Ausschließbarkeit bei gleichzeitiger Rivalität kennzeichnet sog. Allmendegüter. Aufgrund der mangelnden Ausschließbarkeit nimmt i. d. R. jeder (potenzielle) Nutzer Zugriff auf diese Güter, ohne einen entsprechenden Preis zu bezahlen und zwar so lange, bis sein Grenznutzen gleich null ist. Erfahrungsgemäß kommt es in diesem Fall ohne Regelungen zur Ausbeutung der Ressourcen. Das rationale Verhalten Einzelner möglichst viel von diesem Gut zu nutzen, ruiniert langfristig die Lebensgrundlagen aller (sog. »tragedy of the commons«).⁶²

Bei einer weiteren Differenzierung nach dem Ursprung der »Güter« zeigt sich dann u. a. welchen Anteil die Globalisierung zur Entstehung und globalen Verbreitung der Auswirkungen der Global Public Goods und Global Public Bads beigetragen hat. Scharnagel⁶³ unterscheidet generell zwischen naturgegebenen und von Menschenhand geschaffenen globalen öffentlichen Gütern. Als natürlich existierende Global Public Goods benennt Scharnagel die Ozonschicht, stabile Klimaverhältnisse sowie die Erdanziehungskraft. Eine intakte Ozonschicht schützt die gesamte Menschheit vor schädlicher Strahlung; niemand kann von diesem Nutzen ausgeschlossen werden und der »Konsum« dieses »Gutes« rivalisiert auch nicht und die positive Auswirkung ist generationsübergreifend gegeben. Naturkatastrophen wie Erdbeben, Vulkanausbrüche sowie Tsunami sind naturgegebene Global Public Bads.

Ein naturgegebenes Global Public Good ist z. B. die Ozonschicht zu den durch global koordinierte kollektive Entscheidungen geschaffenen Global Public Goods zählen bspw. die internationalen Maßeinheiten, die Zeitzonen, das Kyoto-Protokoll und das Pariser Klimaschutzabkommen.

Global Public Bads, als Folge global unkoordinierter Entscheidungen der Menschen, sind Scharnagel zufolge u. a. die Zerstörung der Ozonsicht⁶⁴, der Klimawandel⁶⁵ (Treibhauseffekt), die Instabilität des internationalen Finanzsystems, die Verletzung der universellen Menschenrechte, Korruption im internationalen Geschäftsverkehr, die Verbreitung von Computerviren via Internet, der internationale Terrorismus sowie die Antibiotikaresistenz und Aids.⁶⁶ Unerwähnt sind die Existenz der Steueroasen, Mikroplastik, das Aussterben der Artenvielfalt, Pandemien⁶⁷, die Gefahren von Cyberangriffen auf die Infrastruktur und auf Daten, die Urbanisierung, die Zerstörung des tropischen Regenwaldes sowie die zunehmende Ungleichheit im Einkommen und Vermögen zwischen und innerhalb der Länder.

Box: Globalisierung und Artenvielfalt

Die Vorteile einer verflochtenen Weltwirtschaft sind weitaus größer als ihre Nachteile! »Sagen wir mal so: Wer das ernsthaft ausrechnen will, braucht einen sehr, sehr langen Griffel. Finanzkrise, Klimakrise (…) Corona, Flüchtlingsaufnahmebereitschaftskrise – die negativen Folgen der Globalisierung sind wahrscheinlich schwer zu berechnen. Und bei den hier aufgezählten Krisen handelt es sich ja nur um die sichtbaren Konsequenzen folgenblinder Globalisierung.« (…) Die Art der Welthomogenisierung ist dabei »in hohem Tempo Tier- und Pflanzenwelt auszurotten, und zwar ohne dass einem einzigen Tier oder einer einzigen Pflanze unmittelbar etwas angetan würde (was anderorts natürlich auch noch passiert, etwa um anstelle von Regenwald Soja für die deutschen Schweine anzubauen, die dann als Nackensteak nach China verkauft werden).« (…) Durch »all jene Frachtschiffe etwa, die heute die globalen Lieferketten erst ermöglichen (…) findet unablässiger Artenaustausch statt. Eine Pflanze, die in ihrer Heimat durch evolutionär entstandene Feinde gebändigt wurde, kann in ihrer neuen Heimat feindlos – Dutzende heimische Arten verdrängen. Dasselbe geschieht auch mit Landtieren und mit Krankheiten. (…) Für die Natur ist in der Globalisierung immer Corona.«⁶⁸

Der Global Risk Report von 2020, den das World Economic Forum (WEF) regelmäßig veröffentlicht, nennt als wahrscheinlichste Risiken der nächsten zehn Jahre extreme Wetterereignisse, das Scheitern von Klimamaßnahmen und von Menschen verursachte Umweltschäden sowie die Konzentration digitaler Macht, digitale Ungleichheit und das Versagen der Cybersicherheit sowie das Artensterben und Infektionskrankheiten. Die Jahre zuvor wurden als weitere Risiken noch die unfreiwillige Migration, Einkommensungleichheit und der Datenbetrug und Datendiebstahl identifiziert ( Abb. 1.8).

Bis auf wenige Ausnahmen wie z. B. die Naturkatastrophen stehen die meisten aufgeführten Global Public Bads bzw. globale Risiken mehr oder weniger mit der Globalisierung in Zusammenhang.⁶⁹ Für Beck produzieren moderne Gesellschaften als Nebenprodukt im Zuge des ökonomischen, technischen und wissenschaftlichen Fortschritts zunehmend Risiken.⁷⁰

Abb. 1.8: Entwicklung der Wahrscheinlichkeit globaler Risiken⁷¹

Box: Die Externalisierungsgesellschaft

Nach Lessenich lagern die reichen, hochindustrialisierten Gesellschaften dieser Welt die negativen Effekte ihres Handelns auf Länder und Menschen in ärmere, weniger entwickelte Weltregionen aus.

Externalisierung betrifft in diesem Sinne u. a. die Ausbeutung fremder Ressourcen, die Abwälzung von Kosten auf Außenstehende sowie die Aneignung der Gewinne im Innern. Die damit verbundenen externen Effekte sind: Schmutzarbeit in den Werkhallen des globalen Südens; Giftmülldeponien in den Metropolregionen Afrika und Asiens; Umweltzerstörung, Krankheiten; Tod, geringe Lebenserwartung, Flüchtlingslager an den Grenzen von Drittstaaten; Herrschaft von Despoten; Korruption und erhöhte Kindersterblichkeit.

Dass dies möglich ist, liegt seines Erachtens an der dominanten Position der Länder des globalen Nordens, an der Verschränkung von ökonomischer und politischer Macht. Macht, über die Folgen des Handelns keine Rechenschaft ablegen zu müssen und diese Folgen, nicht einmal zur Kenntnis nehmen zu müssen.⁷²

1.3.2.1 Wachsende Einkommens- und Vermögensungleichheit

Die Globalisierung wird häufig für die wachsenden Einkommens- und Vermögensunterschiede zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern sowie innerhalb der Länder mitverantwortlich gemacht. Begleitet wird diese Entwicklung durch einen nennenswerten Abbau sozialer Errungenschaften in den Industrieländern, was letztlich wieder auf den Standortwettbewerb zurückzuführen ist.

»One of the most important factors of rising income inequality is the impact of globalisation, or the process through which the global economy has become more integrated through a complex series of ›flows‹, including technology and information, trade and investment. Just as it has in the past, technology is destroying old jobs and creating new ones. This is making high-skilled workers even more valuable and killing off the jobs of some middle and low-skilled workers. It´s also helping to shift the balance between labour vs. capital, delivering a larger share of income to the owners of capital, such as entrepreneurs, and a smaller share to the people who work for them.«⁷³

Weitere Ursachen neben der Globalisierung bzw. des damit induzierten technologischen Fortschritts, der mit einer größeren Nachfrage nach ausgebildeten Arbeitskräften verbunden ist, sind die höhere gesellschaftliche Akzeptanz der Lohnspreizung, die Schwächung der Gewerkschaften, das erhöhte globale Arbeitskräfteangebot einschließlich der Produktionsverlagerung⁷⁴ sowie eine weniger aktive staatliche Umverteilungspolitik, da die Reichen einen zunehmend stärkeren Einfluss auf die Politik haben.⁷⁵

Eine weitere wichtige Ursache für die sich verschärfende Ungleichheit in der Einkommens- und Vermögensverteilung ist die wachsende Macht der multinationalen Unternehmen aufgrund der Globalisierung. Hohe Gewinne aufgrund ihrer marktbeherrschenden Stellung und/oder diverser Steuervermeidungspraktiken ermöglichen vor allem ihren Aktionären enorme Vermögenszuwächse.

Wenn eine hochentwickelte Volkswirtschaft mit einer weniger entwickelten Volkswirtschaft verflochten wird, in der es ein großes Angebot an geringqualifizierten, billigen Arbeitskräften gibt, dann gehören die Arbeitnehmer, vor allem die weniger gut ausgebildeten, in den entwickelten Volkswirtschaften zu den Verlierern.⁷⁶ Ähnliche Effekte zeitigen die neuen Technologien als zentrale Treiber der Globalisierung. Immer leistungsfähigere Computer, Industrieroboter und Künstliche Intelligenz haben die Produktionsprozesse immer stärker automatisiert. Von dieser Automatisierung profitiert in erster Linie das Kapital und hochqualifizierte Arbeitskräfte, die Arbeitsplätze der gering qualifizierten werden dagegen wegrationalisiert. Nach Ansicht von Acemoglu u. a. hat diese Kombination von Globalisierung und Automatisierung zu größerer Ungleichheit geführt.⁷⁷

Einen Beitrag zur wachsenden Ungleichheit im Zuge der Globalisierung leistete auch die Deregulierung der Finanzmärkte. Die dadurch ausgelöste zunehmende Konzentration im Bankgewerbe förderte einen Trend zu riskanteren Geschäften, bspw. mit Finanzderivaten, was zu höheren Einnahmen und Profiten führte. »Die Mega-Profite an der Wall Street machten (aber) nicht nur die Finanzinstitute und Betreiber von Hedgefonds reich, die sich auf riskante Geschäfte im Namen wohlhabender Kunden spezialisierten, die hohen Vergütungspakete und Bonuszahlungen der Spitzenmanager verstärkten auch allgemein die Ungleichheit.«⁷⁸

Die nachfolgende Abbildung 1.9 aus dem World Inequality Report dokumentiert für ausgewählte Länder welchen Anteil die Top 10 % der Einkommensbezieher am Nationaleinkommen ihres jeweiligen Landes haben. Der Anteil stieg in allen Ländern, wenn auch mit unterschiedlicher Geschwindigkeit.

Abb. 1.9: Einkommensanteil der Top 10 % in ausgewählten Ländern (1980-2016)⁷⁹

Abbildung 1.10 macht zudem deutlich, dass sich die Einkommensungleichheit in den meisten OECD-Ländern seit den 1980er Jahren deutlich zugenommen hat.

Abb. 1.10: Zunehmende Ungleichheit im Einkommen in OECD-Länder 1980-2013⁸⁰

Unter nahezu allen Ökonomen besteht mittlerweile Konsens darüber, dass eine zu große Einkommens- und Vermögensungleichheit sich negativ auf das Wachstum auswirkt. In den Jahrzehnten zuvor hoben Ökonomen oft die positiven Effekte der Ungleichheit hervor. Demnach strengen sich Ärmere in einer Gesellschaft stärker an, wenn sie sich an Besserverdienern orientieren.

Die OECD geht davon aus, dass die zunehmende Ungleichheit den Industrieländern seit Anfang der 1990er Jahre durchschnittlich fünf Prozentpunkte Wachstum kostete. Umgekehrt gilt, dass weniger Ungleichheit im Einkommen und Vermögen Wachstum fördert, da dadurch Finanzkrisen weniger wahrscheinlich werden, die politische Stabilität weniger gefährdet ist und das Arbeitspotenzial nicht durch soziale Verwerfungen (psychische Krankheiten, Kriminalität, mangelnde Bildung) geschwächt wird. Vor allem die fehlenden Mittel ärmerer Schichten für Bildung reduzieren langfristig das Humankapital und das Wachstum.⁸¹

»But there‘s growing concern over what happens when the gap between rich and poor grows too wide and when economic growth delivers benefits only to the well off. Evidence increasingly suggests that high inequality slows economic growth and reduces social mobility. Many also fear that widening divisions threaten the stability of our societies and could hold back the development of consensus on meeting common challenges.«⁸²

Der serbisch-amerikanische Ökonom Branko Milanovic hat die Entwicklung der Einkommens- und Vermögensverteilung weltweit untersucht und dabei zwischen der Ungleichheit innerhalb der Länder und zwischen den Ländern unterschieden. Die nachfolgende Abbildung zeigt, dass nicht alle im selben Maße von der Globalisierung profitieren.

Abb. 1.11: Anstieg des realen Pro-Kopf-Einkommens in Relation zum globalen Einkommensniveau 1988-2008⁸³

Auf der horizontalen Achse finden sich die ärmsten Menschen der Welt, ganz rechts die Reichsten (die globalen »ein Prozent«). Die vertikale Achse gibt Aufschluss über das kumulative Wachstum des Realeinkommens zwischen 1988 und 2008. Am stärksten stiegen die Realeinkommen der Personen um das 50. Perzentil der globalen Verteilung (beim Median, bei Punkt A wozu in erster Linie die Mittelschicht in den asiatischen Ländern zählt⁸⁴) und die der reichsten Personen (des reichsten 1 Prozents bei Punkt C). Am geringsten waren die Einkommenszuwächse der Personen rund um das 80. Perzentil (Punkt B); diese Personen gehören überwiegend der unteren Mittelschicht der reichen Länder an.⁸⁵ In Asien hat sich mithin dank relativ großer Einkommensgewinne eine neue Mittelschicht gebildet, wenn auch noch deutlich niedrigerem Einkommens- und Vermögensniveau als in den Industrieländern. Die Mittelschichten der »alten« Industrieländer haben relativ wenig profitiert. Die einkommensmäßig untere Hälfte der Bevölkerung von Westeuropa und Nordamerika hatte kein oder nur geringe Einkommensgewinne und hat damit relativ gesehen verloren. Entstanden ist eine globale Plutokratie, eine Gruppe besonders politisch einflussreicher Superreicher. »Die soziale Ungleichheit in vielen westlichen Industrieländern ist dadurch gestiegen, von Kompensation keine Spur.«⁸⁶

Die Autoren des World Inequality Reports präsentierten nachfolgende Abbildung 1.12, in der die Entwicklung der globalen Ungleichheit daran gemessen wird, welche Perzentile in welcher Höhe einen kumulativen Zuwachs am Einkommen zwischen den Jahren 1980 und 2016 realisierten. Im Unterschied zu Milanovic stützen sich ihre Daten nicht auf Haushaltbefragungen, sondern auf Steuerdaten. Dadurch ergeben sich deutlich höhere Einkommenszuwächse der oberen 1 Prozent, während der Zugewinn der globalen Mittelschicht geringer ausfällt. Der Rücken wird also flacher und der Rüssel reckt sich steiler in die Höhe.⁸⁷

Abb. 1.12: Die Elefantenkurve der globalen Ungleichheit und Wachstum 1980-2016⁸⁸

Milanovic dokumentiert zudem überzeugend, dass mit der Verringerung des Bevölkerungsanteils der Mittelschicht in ausgewählten westlichen Demokratien sowie dem steigenden Einkommensanteil der reichsten fünf Prozent seit Anfang der 1980er Jahre der Stimmenanteil verschiedener rechtspopulistischer europäischer Parteien bei Parlamentswahlen deutlich zugenommen hat.⁸⁹ »Globalisation figures prominently in discussions of populism. Especially in its post-1990s variant – which might be better called ›hyperglobalization‹ – international economic integration seems to have produced domestic disintegration in many countries, deepening the divide between the winners and losers of exposure to global competition. (…) The high points of globalization in previous eras have also been marked by a populist backlash.«⁹⁰

Nach Acemoglu u. a. sind vor allem gesellschaftliche Gruppen, die sich ökonomisch abgehängt fühlen und das Vertrauen in die Institutionen verlieren, bevorzugt Zielgruppen von Bewegungen, die das politische System destabilisieren wollen. Einkommensungleichheit, Arbeitslosigkeit, geringe Produktivität sowie Vertrauensverlust in die Institutionen gehörten zu den Faktoren, die aus der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre auch eine Zeit der politischen Instabilität machten.⁹¹

Die Einkommenspolarisierung – es gibt mehr Personen an beiden Enden der Einkommensverteilung und weniger in der Nähe des Medianwerts – bedingt durch die Schrumpfung der Mittelschicht und die Verringerung ihres relativen Einkommens – führt nach Milanovic zudem zu einer Krise des Wohlfahrtsstaats. Staatliche Sozialversicherungssysteme kommen unter Druck, weil die Reichen sich immer weniger solidarisch mit den Ärmeren zeigen und vielmehr ihre eigenen privaten Sicherungssysteme errichten. Das Ergebnis ist eine soziale Segregation (adverse selection) und es fällt einer sehr ungleichen oder polarisierten Gesellschaft immer schwerer, einen großen Sozialstaat zu erhalten.⁹²

Viele Studien belegen zudem, dass Reiche einen unverhältnismäßig großen Einfluss auf die Politik ausüben, sei es durch Parteienspenden oder (bezahlten) Lobbyismus. Auf diese Weise erreichen sie wirtschaftspolitische Eingriffe, die ihnen zugutekommen und ihre Position sichern: niedrige Steuern auf höhere Einkommen, höhere Steuerabsetzbeiträge, Steuersenkungen für die Unternehmen, die zu höheren Gewinnen aus privaten Veräußerungsgeschäften führen, weniger Vorschriften usw.⁹³

Ökonomische Ungleichheit wird größtenteils durch ungleiche Eigentumsverhältnisse bei Kapital bestimmt.⁹⁴ Seit 1980 kam es in fast allen Industrie- und Schwellenländern zu einem Transfer von öffentlichem Vermögen auf privates. Während nationales Vermögen in beträchtlichem Umfang gestiegen ist, liegt öffentliches Vermögen in reichen Ländern nun negativ oder nahe null. Dies begrenzt natürlich auch die Möglichkeiten der Regierungen, die Ungleichheit zu bekämpfen.⁹⁵

Abb. 1.13: Privates und öffentliches Vermögen in ausgewählten Ländern 1970-2016⁹⁶

1.3.2.2 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Umwelt wurde lange Zeit nur als kostenloses Rohstoffvorkommen und Mülldeponie angesehen. Die Globalisierung hat dazu beigetragen, die großen Umweltschäden, mit denen wir heute konfrontiert sind, zu verschärfen, selbst wenn sie nur indirekt dafür verantwortlich ist.⁹⁷ So lässt das Wachstum der internationalen Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalströme, die weltweite Vernetzung der Unternehmen sowie das durch die Globalisierung induzierte zusätzliche Wirtschaftswachstum die Umweltbelastung zweifelsfrei ansteigen. Obgleich man die konkreten Auswirkungen generell noch schwer beurteilen kann, sind sie in einigen Bereichen offensichtlich.

Die Verkehrssysteme, die wichtige Antriebskräfte der Globalisierung sind, haben sich parallel zum internationalen Handel und den globalen Lieferketten vervielfacht. Eine wichtige Quelle für CO₂-Emissionen ist der Straßenverkehr, der durch die Schaffung regionaler Wirtschaftsräume mit der Abschaffung der Grenzkontrollen zwischen den Ländern deutlich zugenommen hat. Der wichtigste Verkehrsträger, der die Globalisierung in den letzten Jahrzehnten charakterisiert hat, ist jedoch das Flugzeug. Auch der Seeverkehr ist wesentlich mitverantwortlich für die in der Atmosphäre freigesetzten Treibhausgasemissionen (THG).⁹⁸ Erschwerend wirkt hierbei, dass in vielen Ländern die Transportpreise durch Steuererleichterungen subventioniert werden etwa im Fall von Flugbenzin/Kerosin.

Lange Zeit waren die entwickelten Länder die weltweit größten Verursacher von Umweltschäden und für den Großteil der THG-Emissionen verantwortlich. Inzwischen sind die Schwellenländer die Hauptverantwortlichen für steigende THG-Emissionen.⁹⁹ Die Entwicklung dieser Länder basiert zum großen Teil auf der Globalisierung, die die Industrialisierung vor allem von China, Indien und Brasilien förderte und das oft auf Kosten der Umwelt.¹⁰⁰ Hinzu kommt, dass Schwellen- und Entwicklungsländer häufig nur in der Lage sind, Wettbewerbsvorteile durch die strategische Nutzung niedriger inländischer Schutzniveaus im Umwelt- und Sozialbereich zu erzielen.¹⁰¹

Durch die gezielte Externalisierung von Produktionskosten seitens multinationaler Unternehmen mittels der Auslagerung umweltschädlicher Produktion und der Müllentsorgung verringern sich zwar die Produktionskosten der Unternehmen und stärkt deren internationale Wettbewerbsfähigkeit, für die Empfängerländer sind damit aber erhebliche Umwelt- und Gesundheitsschäden verbunden. Letztlich ist die Entwaldung gefördert durch die Globalisierung eine weitere bedeutende Ursache des Treibhauseffekts.¹⁰²

Mit der Übernutzung und Zerstörung der Natur sind auch gesellschaftliche Spannungen zwischen Staaten und unterschiedlichen Bevölkerungsschichten verbunden. Ungleichheit offenbart sich nämlich auch in den Belastungen beim Überschreiten ökologischer Grenzen. Die einen können die ökologische Krise externalisieren, die anderen werden dadurch in ihrer Lebensführung eingeschränkt und belastet. Vor allem viele Menschen im Globalen Süden können sich nicht ausreichend gegen klimabedingte Veränderungen schützen. Die soziale Zugehörigkeit entscheidet darüber, welche Bevölkerungsgruppen verwundbar sind und welche sich anpassen können.

Box: Müllentsorgung in unterverschmutzte Länder

In einem internen Memorandum, das der damalige Chefökonom der Weltbank am 12.12.1991 für die Mitarbeiter der Weltbank verfasste, kommt der komplette Zynismus einseitiger ökonomischer Denkweise zum Ausdruck. Darin heißt es:

»… Die Kosten gesundheitsschädlicher Verschmutzung bemessen sich nach den entgangenen Einnahmen durch erhöhte Krankheit und Sterblichkeit. So gesehen sollte die Verschmutzung in dem Land mit den geringsten Kosten stattfinden (…). Die ökonomische Logik eine Ladung Giftmüll in dem Land mit den niedrigsten Löhnen loszuwerden, ist untadelig (…). Ich war immer der Meinung, dass unterbevölkerte Länder in Afrika deutlich unterverschmutzt sind. Ihre Luftverschmutzung ist vergleichen mit Los Angeles oder Mexiko City, ineffektiv gering.

Nur die bedauerliche Tatsache, dass so viel Verschmutzung nicht verschiebbar ist (Transport, Stromproduktion) und dass die Transportkosten pro Festmülleinheit so hoch sind, verhindern einen Handel mit Luftverschmutzung und Müll, der den Wohlstand der Welt zugutekäme.

Das Bedürfnis nach sauberer Umwelt aus ästhetischen und Gesundheitsgründen ist stark einkommensabhängig. Die Besorgnis etwa über einen Stoff, der die Wahrscheinlichkeit von Prostata-Krebs erhöht, ist erheblich größer in einem Land, in dem die Menschen lange genug leben, um überhaupt Prostata-Krebs zu entwickeln, als in einem Land, in dem die Kleinkinder-Sterblichkeit bei 200 von 1000 liegt.«¹⁰³

Ein indirekter Zusammenhang besteht auch zwischen der Globalisierung und dem Aussterben der Artenvielfalt. Die Globalisierung schafft weltweit neue Bedürfnisse und eine zunehmende Nachfrage nach Produkten, sie verstärkt damit die Industrialisierung und die Suche nach neuen Flächen, Bodenschätzen und Ressourcen sowie deren Ausbeutung, wodurch viele Ökosysteme geschwächt werden.¹⁰⁴

Es soll an dieser Stelle jedoch auch darauf hingewiesen werden, dass die Globalisierung, bzw. global koordinierte Aktionen die negativen Auswirkungen der Globalisierung auf die Umwelt abgeschwächt haben.¹⁰⁵ So haben die entwickelten Länder in den letzten dreißig Jahren die Umweltverschmutzung reduziert und seit 1980 findet eine Entkoppelung zwischen dem ökologischen Fußabdruck der entwickelten Länder und dem BIP-Wachstum statt.¹⁰⁶ Zudem können global agierende Unternehmen dazu beitragen, über ausländischen Direktinvestitionen ausgereifte Umweltlösungen zu verbreiten. Hinzu kommt der Trend, sich auch durch umweltfreundlichere Produkte und Verfahren, sowohl auf Unternehmensebene wie auch auf Länderebene zu profilieren.¹⁰⁷ Umgekehrt wird umweltschädliches Verhalten seitens der Unternehmen durch soziale Medien viel schneller publik gemacht, was für die betroffenen Unternehmen mit erheblichen Imageschäden verbunden sein kann.

1.4 Global (Economic) Governance

Üblicherweise wird die Bereitstellung öffentlicher Güter (Public Goods) und das Verhindern bzw. Eindämmen von öffentlichen Übeln (Public Bads) bzw. die Internalisierung externer Effekte traditionell als nationale Aufgabe verstanden. Im nationalen Kontext kann der Staat, basierend auf seinem Machtmonopol, bspw. mittels Steuern, intervenieren. Bei Global Public Goods funktioniert das so nicht, da es keine Weltregierung mit einem Machtmonopol gibt, das zur Durchsetzung geeigneter Maßnahmen erforderlich ist.

1.4.1 Probleme bei der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter

Die Nichtausschließbarkeit auch hinsichtlich der Bereitstellung¹⁰⁸ und nicht nur des »Konsums« bringt daher die Risiken mit sich, die für öffentlich Güter typisch sind: ein Trittbrettfahrer-Verhalten« und die Verschleierung der »wahren Präferenzen«, wenn es darum geht, die Kostenbeteiligung bei der Bereitstellung dieser Güter festzulegen. Staaten, die nicht bereit sind, Maßnahmen zur Begrenzung der Klimaerwärmung zu ergreifen, profitieren trotzdem von den Anstrengungen anderer Länder. Sie haben daher wenig Anreize, sich selbst aktiv für den Klimaschutz einzusetzen (das Kollektivgut zu konsumieren, ohne für einen Teil der Kosten aufkommen zu wollen¹⁰⁹ – sie agieren als Trittbrettfahrer. So kommt es zu einer unzureichenden Korrektur von Global Public Bads bzw. es wird zu wenig für Global Public Goods getan. Es geschieht etwas, aber niemand hat es getan oder es geschieht etwas und niemand tut etwas dagegen.

»This is the story about four people: Everybody, Somebody, Anybody and Nobody. There was an important job to be done and Everybody was asked to do it. Everbody was sure Somebody would do it. Anybody could have done it, but Nobody did it. Somebody got angry about that because it was Everybod´s job. Everybody thought Anybody could do it, but Nobody realized that Everybody wouldn´t do it. It ended up that Everybody blamed Somebody when actually Nobody asked Anybody«. Eine Trittbrettfahrermentalität eines Landes ist dabei umso wahrscheinlicher, je mehr Länder betroffen sind, da der Beitrag des einzelnen Landes i. d. R. unbedeutender wird, das opportunistische Verhalten weniger auffällt, je heterogener die Interessen sind, es an Bereitschaft fehlt, nationalstaatliche Souveränität¹¹⁰ aufzugeben und es keine effektiven Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten nach einer freiwilligen Kooperation gibt. Außerdem sind auch die Transaktionskosten umso höher, je mehr Länder betroffen sind.¹¹¹

Das Trittbrettfahrer-Verhalten von Staaten bei globalen Belangen wird zudem begünstigt durch jenes der Bürger (Wähler), für die globale Probleme kaum fühlbar und interessant sind. Sie verlassen sich im Zweifelsfall auf die eher kleine Gruppe aktiv engagierten Mitbürger, in der Erwartung, dass diese Lösungen für die globalen Übel einfordern werden, von denen sie dann auch profitieren. Von den nationalen Politikern werden die globalen Übel daher auch nicht als wahlentscheidend angesehen. Die Regierungen der Nationalstaaten verlassen sich ebenfalls auf die Gegenmaßnahmen anderer Staaten zur Beseitigung oder Einschränkung der Probleme. Da zukünftige Generationen an der Entscheidung nicht beteiligt sind, und altruistisches Verhalten eher unwahrscheinlich ist, geht Trittbrettfahrer-Verhalten der Staaten zudem häufig zu Lasten nachfolgender Generationen. Auf diese Weise kommt es zu einem mehrstufigen Trittbrettfahrer-Verhalten.¹¹²

Da sich Staaten aufgrund ihrer Souveränität und unterschiedlicher Präferenzen als Trittbrettfahrer verhalten können, liegt für die Bereitstellung öffentlicher Güter eine Situation vor, die in einem Dilemma enden kann, da sich für ein Land ein nicht-kooperatives Verhalten¹¹³ als dominante Strategie darstellt. Zwar würden alle am meisten profitieren, wenn jedes Land seinen Beitrag zur Bereitstellung leistete, doch für den das einzelne Land lohnt sich das Free-Rider-Verhalten, denn es kann sich dadurch in eine relativ bessere Position bringen. Zur Analyse nicht-kooperativen Verhaltens wird u. a. das sog. »Gefangenendilemma« herangezogen.¹¹⁴

Abbildung 1.14 stellt beispielshaft die Auszahlungsmatrix für ein Gefangenendilemma dar und modelliert eine Situation wie sie etwa für zwei Staaten in der internationalen Umweltpolitik anzutreffen ist. Das typische beim Gefangenendilemma ist die strategische Interdependenz des Verhaltens. Der Beitrag der beiden Akteure beruht sowohl auf der eigenen Strategie als auch auf derjenigen des anderen Akteurs.

So wäre es die insgesamt beste Lösung, wenn beide Staaten sich für ein kooperatives Verhalten entscheiden würden, um aktiv das Klima zu schützen oder Korruption zu bekämpfen (Lösung I). Da es sich jedoch für den einzelnen Akteur lohnt, weiterhin die Umwelt zu verschmutzen, wenn der andere Akteure Einsparungen von Treibhausgasemissionen erreicht, wird dieser rational aufgrund ökonomischer Erwägungen vom kooperativen Verhalten abweichen (II bzw. IV). Demjenigen Akteur, der zwar aktiv Klimaschutz betreibt, jedoch wirtschaftlich dafür bestraft wird, bleibt somit als einzige Möglichkeit, um wirtschaftlich nicht schlechter gestellt zu sein, dass er ebenfalls nicht kooperiert. Somit wird bei (III) ein sog. »Nash-Gleichgewicht« erreicht, da sich an diesem Punkt die beiden dominanten Strategien treffen.¹¹⁵ Die für beide Länder beste Lösung (I) wird deswegen verfehlt, weil beide kein Vertrauen in die Aufrichtigkeit des anderen haben. Das Vertrauensproblem verschärft also die Schwierigkeiten, ein Kollektivgut bereitzustellen.

Akteur A

Abb. 1.14: Auszahlungsmatrix für Gefangenendilemma¹¹⁶

Die Probleme bei der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter lassen sich mithin wie folgt zusammenfassen: Ein einzelner Staat versagt bei der Lösung eines globalen Problems, da dies seine Kompetenzen überschreitet.¹¹⁷ Aufgrund der nationalen Souveränität der Staaten und dem Fehlen einer Weltregierung mit Machtmonopol kann die internationale Entscheidungsfindung nur auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhen. Die Staaten treffen dabei ihre Entscheidungen unabhängig voneinander darüber, ob sie einem Abkommen über die Bereitstellung globaler Güter beitreten werden oder nicht; zwischen den Staaten besteht jedoch eine Abhängigkeit bezüglich der Folgen ihrer unabhängig getroffenen Entscheidungen, so dass eine Entscheidung für oder gegen die Teilnahme mit wichtigen Implikationen sowohl für die eigene als auch für die gesamte Wohlfahrt verbunden ist.

Hinzu kommt, dass sich die Staaten aufgrund ihrer Souveränität nicht nur vor, sondern auch nach einem freiwillig eingegangenen Vertragsabschluss noch unkooperativ verhalten. Die nachfolgende Abbildung zeigt die ganze Dimension und Problematik der Etablierung und Umsetzung internationaler Abkommen zur Bereitstellung eines globalen öffentlichen Gutes auf.

Allein das Erkennen und die klare Abgrenzung eines globalen Problems, das einer Lösung bedarf, scheitern mitunter schon an der unterschiedlichen Prioritätensetzung der (betroffenen) Länder. Dasselbe gilt für die Festlegung geeigneter Maßnahmen für die Problembewältigung. Allein der Vertragsabschluss garantiert noch keine Vertragserfüllung durch die Unterzeichnerstaaten, weshalb es kluger Überwachungsmechanismen und irgendwelcher Sanktionsinstrumente bedarf.

Abb. 1.15: Die Schaffung und Durchsetzung von Regeln im Zeitablauf¹¹⁸

Tatsächlich sind in der Praxis immer wieder Fälle zu beobachten, in denen einzelne Staaten oder Staatengruppen mehr oder weniger erfolgreich versuchen, gemeinsam gefundene, globale Regeln zu unterlaufen.

Um eine kontinuierliche Problembearbeitung globaler Herausforderungen und grenzüberschreitender Phänomene zu ermöglichen, bedarf es mithin der Entwicklung von Institutionen und Mechanismen internationaler Kooperation, die globales Regieren im Sinne einer Weltinnenpolitik erlauben.¹¹⁹ Letztlich geht dabei um die Frage, wie die zunehmende internationale Verflechtung »politisch so gestaltet werden kann, dass deren Risiken minimiert und Chancen optimiert sowie existierende Fehlentwicklungen korrigiert werden können.«¹²⁰

1.4.2 Global Governance: Strukturen und Instrumente

Bei Global Governance handelt es sich um das »Regieren jenseits des Nationalstaates«¹²¹ oder um eine Form des »Regierens ohne Regierung«¹²² im internationalen Kontext, in der staatliche und nichtstaatliche Akteure zusammenwirken, in dem Bemühen »to bring more orderly and reliable responses to social and political issues that go beyond capacities of states to address individually.«¹²³ Governance umfasst dabei den zu regelnden Inhalt wie auch die Normen, die den Prozess beschreiben, über den eine Regelung zustande kommt und durchgesetzt wird.¹²⁴

Nach Boughton u. a. ist «the ideal of global governance (…) a process of cooperative leadership that brings together national governments, multilateral public agencies, and civil society to achieve commonly accepted goals. It provides strategic direction and then marshals collective energies to address global challenges. To be effective, it must be inclusive, dynamic, and able to span national and sectoral boundaries and interests. It should operate through soft rather than hard power. It should be more democratic than authoritarian, more openly political than bureaucratic, and more integrated than specialized.¹²⁵

Global Governance bedeutet auch, dass staatliche wie nichtstaatliche Akteure zur Norm- und Regelsetzung bzw. deren Umsetzung beitragen. Politische Regulierung findet dabei auf verschiedenen, miteinander interagierenden Ebenen statt. Internationale Politik ist nicht mehr nur horizontale Politik zwischen Staaten, sondern besitzt auch vertikale Komponenten zwischen internationalen Institutionen einerseits und Staaten sowie Individuen andererseits. Internationale Normbildungsprozesse werden auch durch lokale Akteure angestoßen, und globale Normen wirken auch lokal bzw. werden auf lokaler Ebene entsprechend angepasst. An die Stelle des hierarchischen Regierens tritt zunehmend die horizontale Steuerung.¹²⁶

Dieser Trend und die Zunahme an relevanten Akteuren in den internationalen Beziehungen sowie die damit einhergehenden immer komplizierteren Wirkungsketten, die zunehmenden Interdependenzen und die Machtdiffusion erschweren das Regieren der Welt. Interessenausgleich wird schwieriger, Problemlösungen werden komplexer und politische Steuerung wird aufwendiger.¹²⁷ Hinzu kommt, dass sich über die Jahrzehnte eine Vielzahl von Formen globalen Regierens etabliert hat.

Dabei ist Governance nicht zwingend an Staaten gebunden. Neben »Governance by Government« gibt es auch »Governance with Governments«, Staaten verpflichten sich im Umgang miteinander auf bestimmte Normen und Regeln, ohne dass diese von einem übergeordneten Akteur beschlossen und durchgesetzt werden können, und »Governance without Government.«¹²⁸ In diesem Fall legen sich gesellschaftliche Akteure in Form der Selbstregulierung ohne Beteiligung von Staaten selbst Normen und Regeln auf, wie z. B. den Verhaltenskodex für multinationale Unternehmen oder die Domain-Namen im Internet, die ohne formale Beteiligung von Regierungen durch ICANN vergeben werden.

In einer Mischform gehen Staaten sog. öffentlich-private Partnerschaften (Public Private Partnerships) als Teil eines transnationalen Arrangements ein. In diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure eine Reihe von Governance-Leistungen oder produzieren globale öffentliche Güter, die allein von Staaten nicht bereitgestellt werden können. Schließlich sind noch Elitenetzwerke wie bspw. das jährlich in Davos stattfindende World Economic Forum (WEF) zu nennen. Hier treffen sich Individuen, Staaten, Unternehmen, Medien, Verbände und Nichtregierungsorganisationen, um informell auszuloten, was im globalen Geschehen wichtig oder weniger wichtig ist und entsprechend mehr oder weniger politische Aufmerksamkeit bedarf.¹²⁹

Neben den internationalen Organisationen wie der UN, dem IWF oder der WTO gewinnen zunehmend sog. Clubs Einfluss in der Weltpolitik. Clubs sind eher flexible, relativ schwach institutionalisierte vergleichsweise unverbindliche Zusammenkünfte von Staatengruppen. Die »Clubs der Lobbyisten« agieren innerhalb der bestehenden internationalen Organisationen (z. B. G33 innerhalb der WTO), »Clubs der Willigen« außerhalb. Primär verfolgen diese Clubs eigene Interessen (z. B. OPEC; Anti-Irak-Koalition). Die »Clubs der Relevanten« agieren ebenfalls außerhalb internationaler Organisationen. Darin finden sich für eine Problembewältigung relevante Akteure, die über entsprechende Ressourcen und Macht verfügen, wie die G8 und G20. Vor allem diese neuen Formen von Global Governance – bezeichnet auch als »open method of governance« oder als »Ad-hoc-Kooperation« – werden zum bestimmenden Muster der Zusammenarbeit von Staaten des 21. Jahrhunderts.¹³⁰ Sie oder gelten als flexibel gestaltbar und effektiv. Allerdings fehlt es ihnen an repräsentativer Legitimität.¹³¹

Box: Kommt ein »Klimaclub«?

Auf Vorschlag des wissenschaftlichen Beirats des Bundeswirtschaftsministeriums hat das Bundeskabinett im August 2021 die Eckpunkte für die Gründung eines Klimaclubs verabschiedet. Die Idee an sich geht auf den US-Ökonomen und Nobelpreisträger William Nordhaus zurück, um das Trittbrettfahrerproblem im internationalen Klimaschutz in den Griff zu bekommen.

Die Mitgliedsstaaten der Klimaallianz sollen sich demnach auf gemeinsame Emissionsstandards sowie einen gemeinsamen Mindestpreis für Kohlendioxid festlegen, der auf jede Tonne CO² anfiele, die in der Staatengruppe von Unternehmen ausgestoßen wird. Um einen möglichen Wettbewerbsnachteil gegenüber jenen Unternehmen auszugleichen, die in Staaten produzieren, die nicht Clubmitglied sind, soll beim Import aus diesen Ländern – vorausgesetzt sie halten sich nicht an die vorgegebenen Umweltstandards – ein Aufschlag (Klimazoll) anfallen.¹³²

Um die vielfältigen, in globaler Abhängigkeit stehenden Akteure mit ihren unterschiedlichen Präferenzen trotz möglichem Trittbrettfahrer-Verhalten dennoch zu einem kooperativen Verhalten bewegen zu können, sind gewisse Anreize notwendig. »Ways and means must be found to make international cooperation an attractive, or at least, acceptable proportion for all.«¹³³

Zunächst stellt sich jedoch die Frage, wie globale öffentliche Übel (bspw. der Klimawandel) überhaupt auf die internationale Tagesordnung kommen, nachdem die Ignoranz gegenüber dem Problem erst einmal überwunden ist.¹³⁴ Voraussetzung ist ein fundierte wissenschaftliche Bestätigung der Existenz des globalen Problems, ein langfristiger Dialogprozess der Wissenschaftler mit den politischen Entscheidungsträgern, die Wahrscheinlichkeit, dass das Problem grenzüberschreitend ist, wenn sie große und/oder dramatische Risiken bergen oder gar eine unmittelbare Bedrohung für die Menschheit darstellen wie bspw. die Covid-19 Pandemie. Außergewöhnliche Ereignisse wie Atomreaktorunfälle, das Schaffen von Problembewusstsein und die Verbreitung von Kenntnissen durch internationale Nichtregierungsorganisationen sowie die Unterstützung internationaler Organisationen (bspw. durch die OECD) und jene durch mächtige und einflussreiche Staaten sind weitere Bedingungen dafür, dass die Korrektur global öffentlicher Übel auf die internationale Politikagenda kommen und die Bereitstellung korrigierender globaler öffentlicher Güter eingeleitet werden.¹³⁵

Ist die Anzahl der Betroffenen und Beteiligten eher klein oder das Interesse an einer Lösung für einige wenige Länder besonders groß, so kommt es tendenziell auch eher zu konkretem kollektiven Handeln. Je kleiner die betroffene Gruppe ist, desto homogener dürften die Interessen und der Beitrag des Einzelnen für das Gelingen des gemeinsamen »Projekts« sein sowie genügend Vertrauen innerhalb der Gruppe vorliegen. Zudem ist es auch möglich, in kleinen Gruppen eher als in großen das Verhalten einzelner Mitglieder zu überwachen. Die Wahrscheinlichkeit, dass es dann zu einem Trittbrettfahrer-Verhalten kommt und ein kooperatives Handeln ausbleibt, eher gering sein.¹³⁶ Kollektives Handeln wird zudem begünstigt, wenn die beteiligten Akteure ohnehin in verschiedenen Politikfeldern miteinander kooperieren und/oder eine privilegierte Ländergruppen (sog. Clubs) bestehen, die einseitig die Kosten für die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter tragen, weil sie selbst sehr stark davon profitieren.¹³⁷

Um zu erreichen, dass sich möglichst viele Staaten an den internationalen Vereinbarungen beteiligen haben sich unterschiedliche Formen internationaler Regelbildungen in der Praxis etabliert.¹³⁸ In erster Linie dienen hierzu völkerrechtliche Verträge, die nach Ratifikation des Vertrages durch die beteiligten Ländern eine Bindungswirkung für die Länder haben. Wie eine Vereinbarung durchgeführt wird, bleibt den Staaten allerdings selbst überlassen. Das »Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen« (GATT), das zwischenzeitlich in der Welthandelsorganisation aufgegangen ist, stellt ein typisches Instrument dieser Art dar.¹³⁹ Ein weiteres Durchsetzungsinstrument das eine gewisse Bindungswirkung hat, sind die von internationalen Organisationen bspw. der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) gesetzten Normen. An internationalen Verhaltenskodizes können sich Unternehmen orientieren und durch freiwillige Einhaltung (Selbstverpflichtung) solcher Kodizes ihr Image verbessern. Ein Beispiel hierfür ist der »Anti-Korruptionskodex« der Vereinten Nationen oder die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen.

Um die Befürchtungen von Staaten zu verringern, dass sich einzelne oder mehrere Staaten nicht an die Vereinbarungen halten, kommt u. a. als Durchsetzungsinstrumente internationaler Regelungen dem Reziprozitätsprinzip eine entscheidende Bedeutung zu. Dieses Prinzip sichert den betroffenen Staaten zu, dass die Leistungen wechselseitig erfolgen, was maßgeblich zur Vertrauensbildung beiträgt. Weitere Möglichkeiten durch Durchsetzung sind Retorsionen, Repressalien und Sanktionen. Alle drei Instrumente sind staatliche Gegenmaßnahmen, um sich als Opfer gegen ein rechtswidriges Verhalten eines anderen Staates »zu wehren«. Die WTO erlaubt bspw. einen Retorsionszoll; wirtschaftliche Sanktionen gehören zwischenzeitlich immer mehr zum geopolitischen Alltag.

Gerichtliche und schiedsgerichtliche Verfahren werden regelmäßig in Freihandelsabkommen integriert. Mit einem umfassenden Berichtssystem und Überwachungsverfahren, das sogar Sanktionsmöglichkeiten einschließt, versuchen die EU-Mitgliedstaaten die Durchsetzung ihrer Regelungen bspw. im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts sicherzustellen. Ein möglicher Reputationsverlust durch den Einsatz von »Naming and Shaming« kann ebenfalls zur Einhaltung international abgestimmter Regelungen beitragen. Ein Beispiel hierfür ist die »Schwarze Liste« der EU, auf der die bedeutendsten Steueroasen aufgeführt sind. In letzter Konsequenz bedarf es Kompensationszahlungen, um die Verantwortlichen zu regelkonformen Verhalten zu bringen.

Box: »Laissez-faire-Regel« versus »Verursacherregel«

Zur Internalisierung von Externalitäten stehen generell drei Prinzipien zur Verfügung¹⁴⁰. Der sog. » Laissez-faire-Regel« zufolge ist es dem Verursacher gestattet, die Aktivität, die negative externe Effekte (Global Public Bads) verursacht, ohne Zustimmung der Geschädigten auf beliebigem Niveau auszuüben. Mit anderen Worten die Verfügungsrechte über bspw. den tropischen Regenwald liegen beim Verursacher. Nach der » Verursacherregel« dürfen dagegen negative externe Effekte nicht ohne Zustimmung der Betroffenen ausgelöst werden. Die Verfügungsrechte liegen bei den externen Betroffenen.

Gilt die »Laissez-faire-Regel«, so wird der Verursacher zur Verminderung der Schädigung nur gegen Zahlung einer Kompensation bereit sein. Umgekehrt werden bei der »Verursacherregel« die Betroffenen nur gegen Erhalt einer Kompensation dem Verursacher eine Schädigung erlauben.

Die nationalstaatliche Souveränität und die mit dem Westfälischen Frieden von Münster und Osnabrück 1648 etablierte Nichteinmischung in innerstaatliche Angelegenheiten lässt im globalen Kontext die Verursacherregel gar nicht zu. Es fehlt eine supranationale Organisation mit Machtmonopol, die diese Regel durchsetzen könnte. Zur Durchsetzung internationaler Regelungen bleibt dann mitunter nur die Kompensationszahlung der extern Betroffenen vor allem dann, wenn alle anderen Durchsetzungsinstrumente und die Selbstbindung des vermeintlich »kooperativen« Staates nicht zum Ziel führen. In der Praxis finden sich viele Beispiel, die Entwicklungshilfe, quasi als Kompensationszahlung, an die Umsetzung internationaler Regelungen seitens der Verusacherstaaten binden.

1.4.2.1 Die globale Akteurslandschaft

Die nachfolgende Abbildung zeigt die Akteurslandschaft der Global Governance und den wechselseitigen Einfluss zueinander sowie speziell auf (multinationale) Unternehmen.

1.4.2.2 Die Vereinten Nationen (UN)

Die UN sind eher ein politischer als ein ökonomischer Akteur auf der globalen Bühne. Die Charta der Vereinten Nationen, die im Jahr 1954 von Abgesandten aus 50 Ländern unterzeichnet wurde, formuliert die grundlegenden Werte und Interessen der Weltgemeinschaft wie u. a. die multinationale Zusammenarbeit der Staaten, das Versprechen Konflikte friedlich zu lösen sowie sich um die Linderung der humanitären Not zu kümmern. Heute leiden die Vereinten Nationen unter der Blockadehaltung einzelner Länder im Sicherheitsrat, unter der mangelnden Vertretung afrikanischer und lateinamerikanischer Staaten in den Gremien und der zunehmenden Komplexität der Problembewältigung in der Welt. Dies gilt auch für diverse Sonderorganisationen der UN wie der Welternährungsorganisation (FAO) oder der Weltgesundheitsorganisation (WHO).

Abb. 1.16: Globale Akteurslandschaft

Unter ökonomischen Gesichtspunkten sind das zwischenstaatliche Gremium ECOSOC, der Wirtschafts- und Sozialrat der UN sowie UNCTAD, die Konferenz für Handel und Entwicklung, relevant. Die UN veranstaltet auch mehr oder weniger regelmäßig sog. Weltgipfel, themenspezifische Konferenzen, die allen UN-Mitgliedern offenstehen. Diese tragen zur Normbildung und damit zu einer weitergehenden Institutionalisierung bei. Die Thematik reicht von der Weltkonferenz über Menschenrechte (1993), die Weltbevölkerungskonferenz (1994), der UN-Weltfrauenkonferenz (1995) sowie dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung (2015). An diesen sog. »Lernwerkstätten« für Global Governance nehmen i. d. R. tausende offizielle Delegierte aus über 150 Ländern teil und weitere tausende Repräsentanten von Internationalen Nichtregierungsorganisationen sowie Privatpersonen.

Die UNDP, die viele Entwicklungsprogramme in der Dritten Welt fördert, hat auch als Alternativkonzept zum Bruttoinlandsprodukt als Wohlstandsindikator den Human Development Index entwickelt, der regelmäßig jährlich veröffentlicht wird.

Die UN sind auch das Forum, in dem Regelwerke wie die Millenniumsentwicklungsziele und deren »Nachfolger« die sog. Sustainable Development Goals (SDG) beschlossen wurden. Sie stehen für das gemeinsame Ziel, eine nachhaltige Entwicklung bis 2030 anzustreben. Die 17 Ziele und ihre 169 Unterziele adressieren gleichermaßen die Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer. Sie fordern alle Akteure aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft dazu auf, ihren Beitrag zur Erreichung der sog. Agenda 2030 zu leisten. Unternehmen können entscheidend zur Umsetzung der SDG beitragen, da insbesondere technologischer Fortschritt Lösungsansätze für soziale und ökologische Probleme liefert.

1.4.2.3 Der Internationale Währungsfonds (IWF)

Der IWF wurde im Jahre 1944 in Bretton Woods als Sonderorganisation der Vereinten Nationen gegründet. Derzeit (Stand 2021) gehören dem IWF 190 Mitgliedsländer an. Zentrales Ziel des IWF war die Förderung der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik sowie die finanzielle Hilfe zur Überwindung von Zahlungsbilanzdefiziten. Zentrales Ergebnis der Konferenz von Bretton Woods war die Schaffung eines Systems fester Wechselkurse. Dies sollte gewährleisten, dass Währungen jederzeit gegeneinander getauscht werden können (Konvertibilität) und so ein ausgewogenes Wachstum des Welthandels zwischen den Staaten erleichtert wird. Für die Einhaltung der Regeln im System fester Wechselkurse war der IWF maßgeblich verantwortlich.

Heute besteht der Hauptzweck des IWF weiterhin darin, die Stabilität des internationalen Währungssystems zu sichern, obgleich sich die Rahmenbedingungen gegenüber den ersten zweieinhalb Jahrzehnten seit Gründung des IWF wesentlich verändert haben, nachdem 1973 das System fester Wechselkurse aufgegeben wurde und zwischenzeitlich sich eine Vielzahl unterschiedlicher Wechselkursregime herausgebildet haben, wobei tendenziell flexible Wechselkursvereinbarungen vorherrschen.

Exkurs: Flexibles versus festes Wechselkurssystem

Der Wechselkurs gibt das Austauschverhältnis zwischen zwei Währungen an. Wie bei Gütern wird der Preis durch Angebot und Nachfrage an bzw. nach dieser Währung bestimmt. Die konkrete Form der Bestimmung des Preises hängt von den von Regierungen und Zentralbanken gewählten Wechselkursregimen ab. Dabei sind insbesondere die beiden Idealformen »flexibles Wechselkurssystem« und »festes Wechselkurssystem« zu unterscheiden.¹⁴¹

In einem System flexibler Wechselkurse bildet sich der Wechselkurs (der Preis einer Währung) tagtäglich am Devisenmarkt im Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage. Der Wechselkurs schwankt frei, ohne dass die Zentralbank versucht, durch Käufe und Verkäufe fremder Währungen den Kurs zu beeinflussen. Erhebliche Kursausschläge sind möglich.

In langfristiger Perspektive sind es vor allem makroökonomische Fundamentalfaktoren, die auf den Wechselkurs einwirken. Hierzu zählen die Differenz der Inflationsrate zweier Länder, ebenso die Zinsdifferenzen und Differenzen in der Wachstumsrate. Unterschiede in der Inflationsrate wirken sich auf die Handelsströme aus. Zinsdifferenzen bewirken Kapitalbewegungen, die ihrerseits die Wechselkurse beeinflussen. Mittel- bis langfristig höheres Wirtschaftswachstum stimuliert die Anlagebereitschaft ausländischer Investoren, weil hierdurch eine Teilhabe am Wirtschaftswachstum ermöglicht wird.¹⁴²

Eher kurzfristiger Natur sind die anderen Faktoren wie drastische Veränderungen in den Rohstoffpreisen, (politische) Krisenzeiten, die eine Flucht in sichere Währungen auslösen und natürlich immer mehr die Spekulationsgeschäfte.

In einem System fester Wechselkurse wird das Austauschverhältnis von den Zentralbanken bilateral festgelegt. Damit ist ein bestimmter Umtauschkurs zwischen zwei Währungen garantiert. Die Zentralbanken müssen sich daher gleichzeitig dazu verpflichten, den festgelegten Kurs durch Interventionen am Devisenmarkt zu halten.

Die Vorteile flexibler Wechselkurse liegen darin, dass die Zentralbanken nicht zu Interventionen auf den Devisenmärkten gezwungen werden. Sie behalten die geldpolitische Autonomie und die damit verbundene Möglichkeit binnenwirtschaftliche, stabilitätspolitische Ziele zu verfolgen.

Flexible Wechselkurse erleichtern zudem den Ausgleich von Handelsbilanzungleichgewichten zwischen den Ländern. Bei einem Handelsbilanzüberschuss (Exporte > Importe) in einem flexiblen Wechselkurssystem ist auf dem Devisenmarkt das Angebot an ausländischer Währung größer als die Nachfrage (ausländische Importeure bieten die eigene Währung auf dem Devisenmarkt an, um die Währung des Exportlandes zur Bezahlung der Rechnung kaufen zu können. Derselbe Effekt entsteht, wenn die Exporte mit der Währung des Importlandes direkt bezahlt werden). Es kommt zu einer Aufwertung der inländischen Währung, was dazu führt, dass einerseits inländische Waren im Ausland teurer werden und umgekehrt ausländische Waren im Inland billiger. Die Exporte gehen tendenziell zurück und die Importe steigen an. Die konkreten Auswirkungen hängen von der Preiselastizität der Nachfrage nach Import- und Exportgütern ab. Exportmindernd für das Inland wirkt zudem ein möglicher negativer Einfluss der Importrückgänge auf Wachstum und Beschäftigung im Ausland. Der Wechselkurs sorgt somit für einen Ausgleich der Handelsbilanz.¹⁴³

Die Nachteile flexibler Wechselkurse liegen zum einen in dem hohen Maß an kurzfristigen Schwankungen mit negativem Einfluss auf die Planungssicherheit von international agierenden Unternehmen und Anlegern. Hinzu kommen mögliche langfristige Abweichungen des Wechselkurses, von dem als fundamental erachteten gleichgewichtigen Wechselkurs, mit der Folge ausgeprägter Unter- oder Überbewertungen der Währungen, was wiederum maßgeblich die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft beeinflusst.

Die Vorteile fester Wechselkurse liegen eindeutig in der Einsparung von Transaktionskosten beim Kauf und Verkauf von Devisen und bei Absicherungsgeschäften. Von Bedeutung ist auch die Planungssicherheit für langfristig orientierte Unternehmen und die erhöhte Preistransparenz. In der Summe erwarten die Befürworter dadurch von festen Wechselkursen einen positiven Einfluss auf den Handel und die Investitionsbereitschaft von Unternehmen. Der dadurch angefachte, stärkere grenzüberschreitende Wettbewerb unter den Anbietern führt – so die Argumentation – zu Prozess- und Produktinnovationen, zu Preissenkungen, Wachstum sowie zur Sicherung und Entstehung von Arbeitsplätzen.

Der Nachteile fester Wechselkurse wird im Souveränitätsverlust der nationalen Geldpolitik gesehen und dem damit verbundenen Verlust, auf länderspezifische gesamtwirtschaftliche Schocks mit einer Änderung des Wechselkurses gegenüber anderen Währungen reagieren zu können (eingeschränkte Möglichkeit der Konjunkturpolitik). Außerdem besteht Inflationsgefahr über die Ausweitung der nationalen Geldmenge durch die Interventionspflichten der nationalen Zentralbank zur Aufrechterhaltung der festen Wechselkursparität.¹⁴⁴

Feste WechselkurseFlexible Wechselkurse

Abb. 1.17: Pro und Contra fester und flexibler Wechselkurse

Inzwischen gehören zu den Hauptaktivitäten des IWF die

• »Beobachtung der weltwirtschaftlichen und regionalen Entwicklung sowie die Offenlegung von Risiken und Empfehlungen zu deren Begrenzung (multilaterale Surveillance),

• Analyse und Bewertung der Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik jeden einzelnen Mitgliedslandes sowie die Beratung mittels wirtschafts- und währungspolitischer Empfehlungen (bilateraler Surveillance),

• Beratung der Mitglieder zu Politikmaßnahmen, die ihnen helfen können, Finanzkrisen vorzubeugen oder diese beizulegen, makroökonomische Stabilität zu erreichen, ihr Wirtschaftswachstum zu beschleunigen und die Armut abzubauen,

• Gewährung vorübergehender Finanzhilfen an Mitgliedsländer, um sie bei der Bewältigung von akuten Zahlungsbilanzproblemen (Devisenknappheit) zu unterstützen, und um den Ländern die Wiedererlangung einer tragfähigen Zahlungsbilanzposition zu ermöglichen, sowie

• Bereitstellung technischer Hilfe und Ausbildung, auf Antrag eines Landes, für den Aufbau von Fachkenntnissen und Institutionen, die das Land für die Verfolgung einer soliden Wirtschaftspolitik benötigt (technische Hilfe und Kapazitätsaufbau).«¹⁴⁵

Die Kreditvergabe ist i. d. R. an bestimmte Bedingungen (»Konditionen«) geknüpft. Das kreditnehmende Land verpflichtet sich damit, eine Reihe von Reformen durchzuführen, die bspw. »die Ursache der Zahlungsbilanzschwierigkeiten beseitigen und den Boden für ein wirtschaftliches Wachstum ›von hoher Qualität‹ bereiten.«¹⁴⁶ Die »Konditionalität« beinhaltet regelmäßige Prüfungsverfahren der konkreten Anforderungen an wirtschaftspolitische Maßnahmen, die vom IWF – wenn auch in Absprache mit dem betroffenen Land – vorgegeben werden. Mitunter entwickelt er auch komplette Wirtschaftsprogramme. Erwartet wird, dass sich dadurch die Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes verbessert (Katalysatorfunktion des IWF).

Hauptfinanzierungsquelle des IWF sind die Subskriptionszahlungen bzw. Quoteneinzahlungen seiner Mitglieder, deren Höhe u. a. von dem Entwicklungsniveau der Mitgliedstaaten abhängt (konkret vom realen BIP, dem Anteil am Welthandel sowie dem Umfang an Kapitalflüssen und Währungsreserven) und auch die Stimmrechtsverteilung bestimmt. Aktuell (Stand 2021) besitzen die USA wegen ihres Stimmrechtsanteils von mehr als 16 % als einziger Staat eine Sperrminorität.

Die Kritik am IWF richtet sich in erster Linie an die wirtschaftstheoretische Konzeption, die hinter den geforderten wirtschaftspolitischen Einzelmaßnahmen steht. Der sog. Washington Consensus forderte regelmäßig Haushaltsdisziplin, Handelsliberalisierung, Privatisierung, Deregulierung und Steuersenkungen, mithin einen Abbau staatlicher Einflussnahme.

Weitere Kritikpunkte betonen das Fehlen länderspezifischer Lösungen, dass also die Besonderheiten der jeweiligen Staaten bei den Auflagen nicht ausreichend berücksichtigt werden und diese somit auch der Souveränität der einzelnen Staaten entgegenstehen. Zudem wird die mit den IWF-Hilfsprogrammen verbundene Verteilungsungerechtigkeit kritisiert und vor allem auch die Gefahr, dass der IWF mit seiner umfangreichen Kreditvergabe Moral-Hazard-Verhalten fördert.

Der IWF hat darauf wie schon zuvor flexibel reagiert und bspw. seine Haltung gegenüber der Rolle des Staates für Wachstum und Entwicklung sowie seine Konditionalität bei der Schuldenvergabe neu überdacht. Er hat zudem sein Engagement für fragile Staaten ausgebaut und sich neuen Herausforderungen wie der zunehmenden Ungleichheit im Einkommen und Vermögen, der Genderproblematik, der Korruption und dem Klimawandel gestellt.

Um den Herausforderungen des sich verändernden Umfelds gerecht zu werden, in dem der IWF agiert, werden neuerliche Anpassungen in der Stimmenverteilung, eine größere finanzielle Ausstattung sowie eine ausgewogenere Besetzung der Spitzenjobs im Wissenschaftsbereich und der Verwaltung diskutiert. Die wesentlichen Veränderungen im Umfeld betreffen die generelle Abschwächung des Globalisierungsprozesses, die Verschiebungen im ökonomischen und politischen Machtverhältnis insbesondere zwischen den westlichen Industriestaaten und China, den zunehmenden Populismus, der sich u. a. aus der Kritik an technokratisch dominierten Entscheidungsprozessen speist, der zunehmenden Digitalisierung der Weltwirtschaft und Fragilität der Finanzmärkte bedingt durch die steigenden öffentlichen Schulden, die prognostizierte »säkulare Stagnation« aufgrund der globalen Nachfrageschwäche sowie den Klimawandel.¹⁴⁷

1.4.2.4 Die Weltbankgruppe

Die Weltbank (Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) ist ebenfalls eine Sonderorganisation der UN und wurde ebenfalls 1944 auf der Konferenz von Bretton Woods gegründet. Im Gegensatz zum Internationalen Währungsfonds liegt der Fokus ihrer Aktivitäten fast ausschließlich auf der Zusammenarbeit mit Entwicklungs- und Schwellenländern. Hier ist es ihre zentrale Aufgabe, die Armut zu bekämpfen und zum wirtschaftlichen Aufbau und der Förderung von Unternehmen beizutragen.¹⁴⁸ Weitere strategische Aufgaben betreffen die Förderung guter Regierungsführung (Good Governance), Risikomanagement und Krisenprävention in fragilen Staaten.

Die Weltbankgruppe besteht aus fünf Organisationen. Die Aufgabe der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) besteht darin, Darlehen an Entwicklungs- und Transformationsländer mit mittlerem Pro-Kopf-Einkommen zu gewähren.

Die Internationale Entwicklungsagentur (IDA) gewährt Kredite zu Vorzugsbedingungen an die ärmsten Entwicklungs- und Transformationsländer, die Internationale Finanz-Corporation (IFC) fördert das Wachstum in den Entwicklungs- und Transformationsländer durch die Unterstützung des Privatsektors. Die Multilaterale Investitionsgarantie-Agentur (MIGA) trägt dazu bei, Auslandsinvestitionen in Entwicklungs- und Transformationsländer zu fördern, indem sie ausländische Investoren gegen Verluste aus politischen Risiken versichert und die Länder bei der Behandlung von Fremdinvestitionen berät. Das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) berät bei Streitigkeiten zwischen ausländischen Investoren und dem Investitionsland.

1.4.2.5 Die Welthandelsorganisation (WTO)
Ziele und Struktur der WTO

Die WTO wurde 1995 als Rechtsnachfolgerin des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) gegründet. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen von 1947 war ursprünglich als Teil der Grundlagen für eine Internationale Handelsorganisation (ITO) geplant, die jedoch nicht zustande kam. Das GATT blieb so bis 1995 die höchste internationale Institution zur Regelung des Welthandels. Die Unterzeichnerstaaten des GATT hatten sich zum Ziel gesetzt, einen multinationalen Vertrag zwischen möglichst vielen Staaten mit verbindlichen Regeln für den Welthandel zu schaffen, damit protektionistische Tendenzen in Zukunft vermieden und dadurch der Lebensstandard der Mitgliedsstaaten erhöht werden könnte.

Globale Handelsregeln bieten den Unternehmen und Konsumenten Sicherheit und Stabilität. Sie verfügen damit über ein sicheres Angebot und eine größere Auswahl von Fertigprodukten, Vorprodukten, Rohstoffen und Dienstleistungen, die sie nutzen. Unternehmen und Exporteure können damit rechnen, dass die ausländischen Märkte für sie offenbleiben.¹⁴⁹ Die Regeln sind auch für alle Länder einheitlich. Die USA müssen sich an die gleichen Regeln halten wie bspw. Costa Rica. Allerdings müssen die Regeln der WTO im Konsens entwickelt werden, was die Aushandlung dieses Regelwerkes schwierig macht. Alle Mitgliedsländer der WTO müssen bei einer Verhandlungsrunde zustimmen. Erst wenn das Gesamtpaket einstimmig angenommen wurde, ist ein Abschluss möglich (»Nothing is agreed until everything is agreed«).

Formal blieb das GATT ein völkerrechtlicher Vertrag, dessen Weiterentwicklung in sog. Ministerkonferenzen stattfand, die nach ihrem Tagungsort oder -land benannt wurden. Ging es in den ersten sechs Verhandlungsrunden ausschließlich um den Zollabbau kamen mit der Zeit mehr und mehr Themenfelder (bspw. Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse sowie die Bestimmung von Antidumping Maßnahmen) hinzu. Mit der sog. Uruguay-Runde (1986-94) entstand faktisch eine neue Welthandelsordnung mit den zentralen Bausteinen. Unter dem Dach der neu geschaffenen Word Trade Organisation (WTO) finden sich neben dem ursprünglichen GATT – das Abkommen, das für den Güterhandel zuständig ist – das Abkommen über den internationalen Dienstleistungshandel (GATS) sowie das Abkommen über geistigen Eigentums und Urheberrechte (TRIPS).

Abb. 1.18: Mitgliedstaaten der WTO und Beobachter¹⁵⁰

Derzeit hat die WTO 164 Mitglieder, auf die rund 98 % des weltweiten Warenhandels entfallen. Die letzten großen Ereignisse waren die Aufnahme Chinas (2001) und Russlands (2012) in die Welthandelsorganisation. Vorrangiges Ziel der WTO bzw. des GATT ist weiterhin der Abbau aller Hindernisse im weltweiten Handel. Dazu gehören tarifäre und nicht tarifäre Handelshemmnisse. Zudem strebt die WTO an, eine vorhersehbare und transparente Handelspolitik zu gewährleisten.

Box: Tarifäre und nichttarifäre Handelshemmnisse

Der Zoll ist ein tarifäres Handelshemmnis. Er ist einer indirekten Steuer vergleichbar und wird erhoben, wenn eine Ware oder eine Dienstleistung die nationale Grenze überschreitet. Für Entwicklungsländer spielen Zölle noch eine bedeutende Rolle für die staatliche Einnahmenerzielung (fiskalische Funktion). Seine nichtfiskalische Funktion besteht i. d. R. darin, die heimische Industrie vor ausländischer Konkurrenz zu schützen.

Eine optimale Schutzwirkung wird durch die Kombination von hohen Zöllen auf Konkurrenzprodukte und niedrige Zölle auf notwendige Importgüter wie Rohstoffe und Vorprodukte erreicht. Entscheidend für die effektive Protektion einer Industrie ist daher die gesamte Zollstruktur nicht allein die Zollbelastung auf das Endprodukt. Grundsätzlich schützen also niedrige Zölle auf Rohstoffe die eigene Wettbewerbsposition und stellen kein besonderes Entgegenkommen gegenüber rohstoffexportierenden Entwicklungsländern dar.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang zwischen dem Nominalzollsatz und dem Effektivzollsatz zu unterscheiden. Der Nominalzollsatz entspricht bei einem Wertzoll dem Zollsatz, der im Zolltarif für die entsprechende Ware genannt ist. Der Effektivzollsatz wird auf der Basis der heimischen Wertschöpfung berechnet. Er gibt an, um wie viel die Wertschöpfung einer Industrie diejenige Wertschöpfung übersteigt, die unter Freihandelsbedingungen erbracht würde. Damit zeigt er an, in welchem Ausmaß die heimische Industrie effektiv vor ausländischer Konkurrenz geschützt wird.

Die Bedeutung von Zöllen als Handelsbarrieren hat in den letzten Jahrzehnten nachgelassen. Die ist insbesondere den Zollsenkungsrunden der WTO zu verdanken. Gleichzeitig greifen jedoch mehr und mehr Länder auf nichttarifäre Handelshemmnisse zurück. Dieser Trend hat seit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08 noch stark zugenommen.

Nichttarifäre Handelshemmnisse sind protektionistische Maßnahmen, die von Staaten getroffen werden, um ihre heimischen Wirtschaften auf indirektem Wege – also nicht über Zölle – zu schützen sowie den Außenhandel durch Erschwerung des Marktzutritts ausländischer Anbieter zu beschränken.

Beliebte indirekte protektionistische Maßnahmen sind z. B. Importquoten, freiwillige Exportbeschränkungen, administrative Behinderungen, technische und rechtliche Normen sowie Local-Content-Klauseln, in welchen festgelegt wird, dass ein bestimmter Anteil des Endprodukts (z. B. eines fertig montierten Autos) aus inländischer Produktion stammen muss, Buy-National-Strategien sowie die Abwertung der heimischen Währung und die staatliche Subvention heimischer Industrien.

Nichttarifäre Handelshemmnisse sind sehr flexibel einsetzbar, können besser auf die spezifischen Bedürfnisse einzelner Branchen abgestimmt, eingesetzt und legitimiert werden und sie sind vor allem weniger transparent, was sie auch korruptionsanfällig macht.

Neben den Vereinigten Staaten haben vor allem Entwicklungs- und Schwellenländer zwischen 2009 und 2017 nichttarifäre Handelshemmnisse eingeführt. Aber auch Industrieländern haben gegenüber anderen Industrieländern dieses handelspolitische Instrument zunehmend eingesetzt, um Importe zu verteuern. Nach einer Studie der Bertelsmann Stiftung ist Deutschland das Land, dessen Exporte am häufigsten von den nichttarifären Handelshemmnissen betroffen waren. Mit Ausnahme von China finden sich unter den zehn Volkswirtschaften, gegen die sich die meisten dieser Instrumente richten, ausschließlich Industrienationen. Wer viel handelt, steht auch eher im Fokus von nichttarifären Handelshemmnissen der übrigen Handelspartner.¹⁵¹

Abb. 1.19: Nichttarifäre Handelshemmnisse betroffene Länder (Top-10) 2009-2017¹⁵²

Nach Berechnungen der Bertelsmann Stiftung waren die zwischen 2010 und 2015 eingeführten NTH für rund 16 % des im Jahr 2015 ausbleibenden Welthandels verantwortlich.

Ähnlich wie das GATT im Güterhandel soll das Übereinkommen GATS die Märkte der Mitgliedsländer für den Handel mit Dienstleistungen öffnen. Zugangsbeschränkungen zu den Märkten der Mitgliedstaaten sollen reduziert, diese transparent oder ganz abgeschafft werden. Dabei bietet es eine weitgehende Flexibilität, da jedes Land selbst entscheiden kann, welche Dienstleistungsbereiche es in welchem Umfang für internationale Wettbewerber öffnen möchte. Die Liberalisierungsschritte, die es dabei festlegt, gelten dann jedoch für alle WTO-Mitglieder gleichermaßen. GATS deckt alle Dienstleistungen ab, vom Tourismus bis zum Bankensektor.

Das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum (TRIPS) ist eine internationale Vereinbarung auf dem Gebiet der immateriellen Güter, beispielweise des Patentrechts. Die Ratifizierung des TRIPS-Abkommens ist für eine WTO-Mitgliedschaft verpflichtend. Die Frage, ob eine Idee jemandem gehören kann und wie viel diese Idee wert ist, spielt im Welthandel eine wachsende Rolle. Bei vielen Produkten wird der materielle Wert immer unwichtiger, während die geistige Arbeit, die in die Erfindung, Entwicklung und Konstruktion des Produktes eingeflossen ist, den hauptsächlichen Wert bestimmt.

Abb. 1.20: Struktur der Welthandelsorganisation