Kitabı oku: «Praxisleitfaden Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG)»
Praxisleitfaden
Lieferkettensorgfalts-
pflichtengesetz
von
Holger Hembach
Fachmedien Recht und Wirtschaft | dfv Mediengruppe | Frankfurt am Main
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
ISBN: 978-3-8005-1802-9
© 2022 Deutscher Fachverlag GmbH, Fachmedien Recht und Wirtschaft, Frankfurt am Main
www.ruw.de
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Printed in Germany
Vorwort
Die Debatte im Vorfeld der Verabschiedung des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes war von ideologischen Gegensätzen und heftigen Debatten geprägt. Nun ist das Gesetz verabschiedet und Unternehmen sehen sich mit der Frage konfrontiert, wie sie es umsetzen sollten. Das Buch versucht hier eine erste Annäherung. Es ist unter doppelt schwierigen Bedingungen entstanden. Einerseits ist Literatur zum Gesetz naturgemäß noch rar. Andererseits waren Bibliotheken aufgrund der Corona-Pandemie lange Zeit nicht oder nur sehr eingeschränkt zugänglich. Beides hat dazu beigetragen, dass ich auch in großem Umfang auf frei im Internet zugängliche Quellen wie Ratgeber von Nichtregierungsorganisationen, internationalen Organisationen oder Wirtschaftsvereinigungen zurückgegriffen habe.
Ich danke dem Verlag für die engelsgleiche Geduld beim Warten auf das Manuskript und würde mich über Rückmeldungen und Anregungen zum Buch unter der e-mail: info@hembach.legal freuen.
Bergisch Gladbach im Februar 2022
Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort
2 Abkürzungsverzeichnis
3 A) Einführung
4 B) Der Weg zum LkSG I) Einführung II) Anfänge des Schutzes der Menschenrechte auf nationaler Ebene III) Der internationale Schutz der Menschenrechte 1) Anfänge 2) Die Zeit nach dem 2. Weltkrieg 3) Durchsetzung 4) Menschenrechte der ersten, zweiten und dritten Generation IV) Die Debatte über Wirtschaft und Menschenrechte V) Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte VI) Der Nationale Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte VII) Internationale Gesetzgebung zu menschenrechtlichen Pflichten von Unternehmen 1) Herangehensweisen 2) California Transparency in Supply Chains Act 3) Der UK Modern Slavery Act 4) Der Australische Modern Slavery Act 5) Modern Slavery Act 2018 (NSW) – New South Wales, Australien 6) Das Loi de Devoir de Vigilance VIII) Ausblick 1) Entwicklungen in anderen Ländern a) Niederlande b) Kanada c) Norwegen 2) Transnationale Entwicklungen a) Regelung auf EU-Ebene aa) Einführung bb) Entschließung des EU-Parlaments cc) Weitere Entwicklung dd) Richtlinienvorschlag der EU-Kommission b) Bindender Vertrag der UN
5 C) Das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz I) Anwendungsbereich 1) Unternehmen 2) Sitz 3) Zahl der Mitarbeiter II) Geschützte Interessen und Gegenstand der Sorgfaltspflicht 1) Überblick 2) Menschenrechtliche Risiken a) Überblick aa) Kinderarbeit (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2) bb) Zwangsarbeit (§ 2 Abs. 2 Nr. 3) cc) Sklaverei und ähnliche Praktiken (§ 2 Abs. 2 Nr. 4) dd) Pflichten des Arbeitsschutzes (§ 2 Abs. 2 Nr. 5) ee) Koalitionsfreiheit (§ 2 Abs. 2 Nr. 6) ff) Diskriminierungsverbot (§ 2 Abs. 2 Nr. 7) gg) Vorenthaltung eines angemessenen Lohns (§ 2 Abs. 2 Nr. 8) hh) Herbeiführung einer schädlichen Bodenveränderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 9) ii) Widerrechtliche Zwangsräumung und widerrechtlicher Entzug von Land (§ 2 Abs. 2 Nr. 10) jj) Beauftragung von Sicherheitskräften (§ 2 Abs. 2 Nr. 11) kk) Besonders schwerwiegender Eingriff in geschützte Rechtsgüter (§ 2 Abs. 2 Nr. 12) 3) Umweltbezogene Risiken III) Die Pflichten des LkSG 1) Überblick und Kernbegriffe a) Sorgfaltspflichten b) Geschäftsbereich c) Lieferkette aa) Reichweite der Lieferkette bb) Unmittelbarer und mittelbarer Zulieferer d) Substantiierte Kenntnis 2) Die Pflichten und ihre Umsetzung a) Allgemeines b) Vorgeschlagener Ablaufplan zur Umsetzung der Sorgfaltspflichten c) Risikomanagement (§ 4) aa) Festlegung der Zuständigkeit und Menschenrechtsbeauftragter d) Die Risikoanalyse (§ 5) aa) Allgemeines bb) Risiko cc) Die Durchführung der Risikoanalyse e) Präventionsmaßnahmen (§ 6) aa) Allgemeines bb) Grundsatzerklärung über Menschenrechtsstrategie cc) Maßnahmen im eigenen Geschäftsbereich dd) Maßnahmen bei unmittelbaren Zulieferern f) Abhilfemaßnahmen (§ 7) aa) Maßnahmen bb) Abbruch der Geschäftsbeziehungen g) Beschwerdemechanismen (§§ 8, 9) aa) Allgemeines bb) Anforderungen cc) Whistleblower-Richtlinie h) Berichtspflichten aa) Allgemeines bb) Dokumentationspflicht cc) Berichtspflicht IV) Durchsetzung 1) Das BAFA a) Allgemeines b) Handreichungen c) Kontrolle aa) Risikobasierter Ansatz bb) Kontrollanlässe cc) Kontroll- und Ermittlungsbefugnisse 2) Bußgeldvorschriften a) Überblick b) Verfassungsrechtliche Bedenken c) Täter und Teilnehmer d) Geldbuße für Unternehmen e) Sanktionsrahmen f) Bemessung des Bußgeldes 3) Vergaberechtliche Folgen 4) Haftung a) Allgemeines b) Gerichtsstand c) Anwendbares Recht d) Prozessstandschaft
6 Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
| a.A. | anderer Ansicht |
| Abs. | Absatz |
| AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union |
| AG | Aktiengesellschaft |
| Art. | Artikel |
| ARP | Arbeitsschutz in Recht und Praxis |
| Aufl. | Auflage |
| Az. | Aktenzeichen |
| BAFA | Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle |
| BAG | Bundesarbeitsgericht |
| BB | Betriebsberater |
| BDI | Bundesverband der Deutschen Industrie |
| BetrVG | Betriebsverfassungsgesetz |
| BGB | Bürgerliches Gesetzbuch |
| BGH | Bundesgerichtshof |
| BImSchG | Bundesimmissionsschutzgesetz |
| BKR | Zeitschrift für Bank- und Kapitalmarktrecht |
| BT-Drucksache | Bundestags-Drucksache |
| BVerfG | Bundesverfassungsgericht |
| BVerwG | Bundesverwaltungsgericht |
| CB | Compliance Berater |
| CIA | Central Intelligence Agency |
| CCZ | Corporate Compliance Zeitschrift |
| CEACR | Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations |
| CEDAW | Committee on the Elimination of Discrimination against Women |
| DAV | Deutscher Anwaltverein |
| DSG-VO | Datenschutzgrundverordnung |
| ECCHR | European Center for Constitutional and Human Rights |
| EGMR | Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte |
| EMRK | Europäische Menschenrechtskonvention |
| EU | Europäische Union |
| EuG | Europäisches Gericht |
| EuGH | Europäischer Gerichtshof |
| EuZPR/EuIPR | Europäisches Zivilprozess- und Kollisionsrecht |
| FARC | kongolesische Armee |
| g. | gegen |
| GG | Grundgesetz |
| GmbH | Gesellschaft mit beschränkter Haftung |
| GWB | Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen |
| HGB | Handelsgesetzbuch |
| HRIA | Human Rights Impact Assessment |
| Hrsg. | Herausgeber |
| KgaA | Kommanditgesellschaft auf Aktien |
| i.V.m. | in Verbindung mit |
| ICJ | International Court of Justice |
| ICTY | International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia |
| ILO | International Labour Organisation |
| IOM | Internationale Organisation für Migranten |
| IPBPR | Internationaler Pakt für bürgerliche und politische Rechte |
| IPWSKR | Internationaler Pakt über wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte |
| LAG | Landesarbeitsgericht |
| LG | Landgericht |
| LkSG | Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz |
| LKV | Zeitschrift für Landes- und Kommunalverwaltung |
| m.E. | meines Erachtens |
| NJW | Neue Juristische Wochenschrift |
| NZBau | Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht |
| NZG | Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht |
| NZWiSt | Neue Zeitschrift für Wirtschaftsstrafrecht |
| OECD | Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung |
| OHCHR | Office of the High Commissioner for Human Rights |
| OLG | Oberlandesgericht |
| OSCE | Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| OWiG | Ordnungswidrigkeitensgesetz |
| RAW | Recht der Automobilwirtschaft |
| Rn. | Randnummer |
| S. | Seite |
| SARL | Sociétes Anonymes à Responsabilité Limitée |
| SAS | Sociétes par Actions Simplifiées |
| SCA | Sociétes en Commandite par Actions |
| SE | Europäische Gesellschaften |
| THB | Trafficking in Human Beings |
| u.a. | und Andere |
| u.ä. | und ähnlich(es) |
| UmwRG | Umweltrechtsbehelfegesetz |
| UN/VN | United Nations/Vereinte Nationen |
| UNHCHR | United Nations High-Commissioner for Human Rights |
| UNICEF | United Nations International Children’s Emergency Fund |
| vgl. | vergleiche |
| VO | Verordnung |
| WRegG | Wettbewerbsregistergesetz (Gesetz zur Einführung eines Wettbewerbsregisters und zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen) |
| ZfBR | Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht |
| ZIP | Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| ZRP | Zeitschrift für Rechtspolitik |
| ZUR | Zeitschrift für Umweltrecht |
A) Einführung
Milton Friedmann schrieb Anfang der 60er Jahre des vorigen Jahrhunderts in seinem Buch „Kapitalismus und Freiheit“: „Es gibt eine, und nur eine, soziale Verantwortung eines Unternehmens – seine Ressourcen zu nutzen und Aktivitäten vorzunehmen, die dazu dienen, seine Profite zu steigern, solange es die Regeln beachtet, das bedeutet, sich an einem offenen und freien Wettbewerb ohne Täuschung oder Betrug beteiligt“.1
Unternehmen vertreten diese Auffassung, zumindest offen, kaum noch. Sie bekennen sich zum großen Teil zu ihrer Verantwortung für die Gesellschaft und die Umwelt. Dabei sehen sie sich Druck von verschiedenen Seiten ausgesetzt. Konsumenten und Mitarbeiter erwarten, dass Unternehmen hohen Standards in Bereichen wie Menschenrechte, Umweltschutz, Diversität und Inklusion gerecht werden. Davon machen sie in vielen Fällen Konsumentscheidungen oder Entscheidungen darüber, wo sie tätig werden möchten, abhängig.
Darüber hinaus spielen derartige Faktoren häufig auch bei Entscheidungen über Investitionen eine Rolle. 2006 entwickelte eine Gruppe institutioneller Investoren mit Unterstützung der UN die „Principles for Responsible Investment“; zahlreiche Investoren, darunter der weltweit größte Vermögensverwalter Blackrock, haben sich dieser Initiative angeschlossen. Die Prinzipien besagen im Wesentlichen, dass Investoren verstärkt sogenannte ESG-Kriterien bei Investitionen berücksichtigen werden und von Unternehmen Informationen hierzu verlangen.
Das Kürzel ESG steht für Environment, Social, Governance. Der Begriff geht zurück auf einen Bericht den die Finanz-Initiative des UN Umweltprogramms (UNEP Finance Initiative) 2004 veröffentlichte. Dieser trug den Titel „The Materiality of Social, Environmental and Corporate Governance Issues to Equity Pricing“ und befasste sich mit den möglichen finanziellen Folgen des Klimawandels, Beschäftigungsrisiken und Risken der öffentlichen Gesundheit, politischen Rechten und der Unternehmensführung,
Im Anschluss daran wurde im Auftrag der UNEP Finance Initiative 2005 ein Bericht mit dem Titel „A legal framework for the integration of environmental, social and governance issues into institutional investment“ veröffentlicht, der den Begriff in der heute üblichen Form etablierte. Er definierte ESG-Themen als solche, die eines oder mehrer der folgenden Charakteristika aufweisen:
• Sie sind im Fokus der öffentlichen Anliegen
• Sie sind qualitativ und nicht ohne weiteres finanziell mess- oder bewertbar
• Sie spiegeln äußere Faktoren wider, die von Marktmechanismen nicht gut erfasst werden (wie beispielsweise Umweltverschmutzung)
• Sie sind häufig der Gegenstand eines strenger werdenden regulatorischen Rahmens
• Sie tauchen in der Lieferkette eines Unternehmens auf
ESG-Kriterien sollen danach in zweifacher Hinsicht eine Rolle bei Entscheidungen über Investitionen spielen. Einerseits können sie Einfluss auf die künftige Wertentwicklung und damit das Risiko einer Anlage haben; andererseits sind sie bei der Einschätzung der Folgen eines Investments für die gesamte Gesellschaft zu berücksichtigen.
Inzwischen wird der Begriff ESG häufig auch allgemeiner im Zusammenhang mit der Nachhaltigkeit und der sozialen Verantwortung von Unternehmen gebraucht.
Schließlich haben auch Staaten ein Interesse daran, dass Unternehmen sich ihrer Verantwortung für Gesellschaft und Umwelt bewusst sind. Die Transformationsprozesse, die in vielen Bereichen als notwendig oder wünschenswert angesehen werden – beispielsweise, um den Klimawandel zu bekämpfen – sind häufig ohne Mitwirkung der Wirtschaft kaum zu bewältigen.2
Unternehmen haben auf diese Erwartungen in der Vergangenheit vor allem im Rahmen ihrer „Corporate Social Responsibility“ geantwortet. Allerdings sind solche Maßnahmen und ihre Ergebnisse für Verbraucher nur schwer überprüfbar. Aus Sicht des Unternehmens kann es daher genug sein, wenn Konsumenten glauben, das Unternehmen sei besonders nachhaltig.3 Das hat zum sogenannten „green-washing“ geführt, also den Versuch, das eigene Unternehmen oder bestimmte Produkte als ökologisch oder sozial besonders verantwortungsvoll darzustellen, ohne diesem Standard tatsächlich gerecht zu werden.
Eine mögliche Antwort darauf ist Transparenz. Je besser Verbraucher sich informieren können, wie „nachhaltig“ oder „fair gehandelt“ Produkte wirklich sind, desto geringer ist die Gefahr des Greenwashing. Es gibt inzwischen ein große Zahl and Siegeln und Zertifikaten, die bestätigen, dass Unternehmen oder Produkte bestimmten Anforderungen genügen. Gerade durch ihre Vielzahl erschweren sie aber die Information, denn kaum jemand möchte sich vor einer Kaufentscheidung zunächst ausführlich damit auseinander setzen, was ein bestimmte Zertifikat oder Siegel bestätigt und was nicht.
Auch der Gesetzgeber versucht in bestimmten Bereichen, die Transparenz zu erhöhen. Regelungen wie der UK Modern Slavery Act (dazu unten S. 28) oder die EU-Konfliktmineralienverordnung verpflichten Unternehmen zu bestimmten Informationen, um bestimmte Probleme im Zusammenhang mit der Produktion oder der Herkunft von Gütern sichtbar zu machen. Die Wirksamkeit solcher Maßnahmen wird von vielen bezweifelt.4
Deshalb gibt es international vermehrt Regelungen, die Unternehmen zu konkreten Maßnahmen verpflichten, um den Schutz von Menschenrechten und Umwelt zu gewährleisten. In dieses Umfeld fügt sich das LkSG ein.
Das Gesetz gehörte zu den umstrittensten der letzten Legislaturperiode. Die Kritik entzündete sich sowohl am Konzept des LkSG als auch an seiner konkreten Umsetzung. In konzeptioneller Hinsicht bemängelten Kritiker unter anderem, dass der Staat an der politischen Aufgabe, den Schutz der Menschenrechte im Ausland zu gewährleisten, gescheitert sei, und dies nun den Unternehmen aufbürde, dass die Gewährleistung der Menschenrechte eine staatliche Aufgabe sei und dass das Gesetz in geradezu imperialistischer Weise deutsche Wertvorstellungen ins Ausland exportiere. Bezüglich der Umsetzung wurde bemängelt, das Gesetz belaste Unternehmen übermäßig und sei wegen seiner Unbestimmtheit verfassungswidrig.
Es wird sich zeigen, ob diese verfassungsrechtlichen Bedenken durchgreifen. Jedenfalls langfristig werden Unternehmen mit Pflichten der Art, wie das LkSG sie vorsieht, leben müssen.
Einige Länder haben bereits Gesetze erlassen, die Unternehmen menschenrechtliche Sorgfaltspflichten auferlegen, in anderen werden sie ernsthaft erwogen. In der Endphase der Produktion dieses Buches legte die EU-Kommission einen Entwurf der „Corporate Sustainability Due Diligence Directive“ vor. Diese erlegt bestimmten Unternehmen Sorgfaltspflichten in Bezug auf Menschenrechte und Umwelt auf und orientiert sich u.a. an den UN Guiding Principles for Business and Human Rights (siehe dazu unten S. 21). Dieser Trend wird sich nicht zurückdrehen lassen.
1 Zitiert nach: The Social Responsibility of Business is to Increase its profits, The New York Times Magazine, September 13, 1970, 13. September 1970. 2 Nietsch, Corporate Social Responsibility Compliance, S. 3. 3 Vgl. Smith zum Slogan „ein verkaufter Kasten Bier schützt einen m2 Regenwald“, PR and Greenwashing: Wie wahr ist die Wahrheit, CSR-News, 06.06.2018 https://csr-news.org/2018/06/06/pr-und-greenwashing-wie-wahr-ist-die-wahrheit/. 4 Grabosch, Unternehmen und Menschenrechte, S. 4.
B) Der Weg zum LkSG
I) Einführung
Das Sorgfaltspflichtengesetz regelt Pflichten von Unternehmen zum Schutze der Menschenrechte und der Umwelt. Schon die Auferlegung solcher Pflichten ist ein kontrovers diskutiertes Thema. Es war und ist umstritten, ob Menschenrechte Unternehmen rechtlich binden. Klassischerweise werden Menschenrechte als Rechte gegenüber dem Staat verstanden und ihre Durchsetzung als staatliche Aufgabe. Das hängt einerseits mit der historischen Entwicklung zusammen. Die Festschreibung von fundamentalen Rechten wurde dem Staat als Begrenzung der Herrschaftsgewalt abgetrotzt. Andererseits ist es durch die Gegebenheiten des internationalen Rechts begründet. Der internationale Schutz der Menschenrechte beruht auf internationalen Verträgen; diese werden von Staaten als Subjekten des internationalen Rechts geschlossen und verpflichten daher auch Staaten.
Darüber hinaus begegnet es konzeptionellen Schwierigkeiten, Unternehmen für Verstöße gegen Menschenrechte verantwortlich zu machen. Es existieren sehr unterschiedliche Vorstellungen davon, welche Rechte zu den universal geltenden Menschenrechten gehören und wie diese zu verstehen seien.
Das vorliegende Buch, das in erster Linie ein Leitfaden für die Praxis ist, dient natürlich nicht dazu, zur Klärung dieser Fragen beizutragen. Dennoch sollen einige Anmerkungen zum Hintergrund der Menschenrechte und der Diskussion über die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen helfen, den Kontext des LkSG verständlich zu machen.
II) Anfänge des Schutzes der Menschenrechte auf nationaler Ebene
Es ist schwer, die Entstehung des Gedankens der Menschenrechte geschichtlich einzuordnen. Auch die Verortung in einer bestimmten Region begegnet Schwierigkeiten. Letztere brächte die Gefahr mit sich, ein bestimmtes Verständnis der Menschenrechte als originär oder vorzugswürdig zu betrachten.5 Ein Meilenstein für das Verständnis der Menschenrechte in westlichen Demokratien war die Abfassung der Virginia Bill of Rights vom 12.06.1776.6 In dieser war niedergelegt, dass alle Menschen ihrer Natur nach frei und unabhängig sind und, dass sie bestimmte Rechte haben, die ihnen nicht genommen werden können. Sie enthielt im Kern bereits alle heutigen Grundrechte, deren Gefährdung durch den Staat man sich vorstellen konnte.7 Am 04.07.1776 wurde dann die Amerikanische Unabhängigkeitserklärung verabschiedet, in der es als selbstverständliche Wahrheit bezeichnet wurde, dass alle Menschen gleich und von ihrem Schöpfer mit gewissen unveräußerlichen Rechten ausgestattet sind.8 Auf die Amerikanische Unabhängigkeitserklärung folgte 1791 die Bill of Rights, die zehn Zusatzartikel zur US-amerikanischen Verfassung enthält, in denen Grundrechte wie das Recht auf Meinungsfreiheit, der Schutz von unvernünftigen Durchsuchungen und Beschlagnahmen oder bestimmte Verfahrensrechte gewährleistet werden.9
Auf europäischer Ebene gilt als die erste Menschenrechtserklärung die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte, die am 26.08.1789 von der französischen Nationalversammlung verabschiedet wurde. Sie fokussierte sich auf Freiheit, Eigentum, Sicherheit und Widerstand gegen Unterdrückung.10 Die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte hatte Einfluss auf die Verfassungsbewegung in ganz Europa.11
Allerdings kamen diese Rechte nur einer kleinen Gruppe von Menschen zugute. Sie waren nicht anwendbar auf Frauen, Sklaven oder Angehörige der indigenen Völker.12 Der U. S. Supreme Court entschied 1857 in seinem Dred Scott-Urteil, dass Menschen afrikanischer Herkunft, seien sie frei oder versklavt, keine US-Staatsbürger seien. Bantekas und Oette bezeichnen es als „vielsagendes Paradox, dass es nicht als widersprüchlich angesehen wurde, dass diese Rechte erklärt wurden, während die Siedler in das Land indigener Amerikaner eindrangen und Sklaven hielten.“13
5 Bates, History, in: Moeckli/Shah/Sivakumaran, International Human Rights Law, S. 7. 6 Tomuschat, Human Rights, S. 13. 7 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 3. 8 Deutscher Text der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung: https://usa.usembassy.de/etexts/gov/unabhaengigkeit.pdf. 9 https://www.archives.gov/founding-docs/bill-of-rights/what-does-it-say#:~:text=The%20Bill%20of%20Rights%20is,in%20relation%20to%20their%20government.&text=It%20sets%20rules%20for%20due,the%20people%20or%20the%20States. 10 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 8. 11 Tomuschat, Human Rights, S. 14. 12 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 4. 13 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 8.
III) Der internationale Schutz der Menschenrechte
1) Anfänge
Die genannten Dokumente verbrieften (mit der eben angesprochenen Einschränkung) Rechte für Bürger des eigenen Staates. Die Menschenrechte wurden hier also als Bürgerrechte verstanden. Die Idee eines internationalen Schutzes der Menschenrechte wurde durch die Abschaffung der Sklaverei und durch das humanitäre Völkerrecht beeinflusst. Auch der Schutz bestimmter Minderheiten spielte und der Kampf für Arbeiterrechte spielten eine Rolle.
In England gab es bereits im späten 18. Jahrhundert eine Bewegung, die sich für die Abschaffung der Sklaverei einsetzte. Angehörige dieser Bewegung unterstützten die Klage des Sklaven James Somerset, der von seinem amerikanischen Eigentümer nach England gebracht worden und dort geflohen war. Sein Eigentümer hatte ihn an Bord eines Schiffes bringen lassen und beabsichtigte, ihn dort weiter festzuhalten. Somerset brachte eine habeas corpus-Klage ein. Das Gericht entschied, dass Somerset freigelassen werden müsse.14 Dies war das Ende der Sklaverei in England.
In den folgenden Jahren wurden Sklaverei oder der Handel mit Sklaven in verschiedenen Staaten verboten. 1804 hatten alle U.S. Staaten nördlich von Maryland die Sklaverei für rechtswidrig erklärt; Großbritannien verbot die Sklaverei in seinen Kolonien im Jahr 1807. 1819 verbot Frankreich die Sklaverei. Dennoch gestalteten sich Bemühungen, einen internationalen Vertrag zur Abschaffung der Sklaverei zu erreichen, schwierig. Die europäischen Mächte verabschiedeten beim Wiener Kongress zwar eine Erklärung, die die Sklaverei als Praxis verurteilte, die im Widerspruch zur Humanität und allgemeiner Moral steht. Diese Erklärung enthielt aber keine rechtlich verbindlichen Regelungen oder Verbote.15
Im Jahr 1839 wurde in England die „Britische Foreign and Anti-Slavery Society“ gegründet. Sie ist die älteste Menschenrechtsorganisation der Welt; heute firmiert sie unter dem Namen Anti-Slavery International und setzt sich gegen „moderne Sklaverei“ ein (zu diesem Begriff siehe unten S. 77).
1841 schlossen Österreich, Großbritannien, Russland, Frankreich und Preußen einen Vertrag, durch den sie sich verpflichteten, die Abschaffung der Sklaverei voranzutreiben und in dem ein Recht geschaffen wurde, Schiffe anzuhalten und zu durchsuchen, die des Sklavenhandels verdächtigt wurden. Nach einer Konferenz über Zentralafrika im Jahr 1885 schlossen 1890 18 Staaten einen Vertrag, der Maßnahmen zur Bekämpfung der Sklaverei vorsah. Dennoch dauerte es bis 1926, bis schließlich das Sklavereiabkommen abgeschlossen wurde, das Sklaverei und Sklavenhandel für illegal erklärte und Maßnahmen vorsah, um sie zu beenden.
Die Abschaffung der Sklaverei ist ein frühes Beispiel dafür, wie aufgrund eines wachsenden internationalen Konsenses Menschenrechte Eingang in das internationale Recht fanden.
Ein weiteres Beispiel hierfür ist, wie erwähnt, das humanitäre Völkerrecht. Es handelt sich dabei um Regelungen, die bei internationalen militärischen Konflikten gelten. Sie gingen von Anweisungen aus, die der amerikanische Präsident Lincoln während des Bürgerkrieges an seine Truppen für den Umgang mit der Zivilbevölkerung, Kriegsgefangenen und anderen Gruppen erließ („Lieber Code“ nach Francis Lieber, der den Code im Auftrag des Präsidenten abfasste).16 In Europa wurden sie maßgeblich durch die Initiative des Geschäftsmannes und Philanthropen Henri Dunant gefördert. Dunant war nach der Schlacht von Solferino erschüttert von der Lage der Verwundeten und dem Elend des Schlachtfeldes gewesen. Er gründete das „Internationale Komitee des Roten Kreuzes“. Dieses trieb die Idee bestimmter Regeln voran, um militärische Konflikte möglichst humanitär durchzuführen. Solche Regeln wurden schließlich zwischen zahlreichen Ländern in Form der Haager Konventionen, die Methoden der Kriegsführung zum Gegenstand haben, sowie der Genfer Konventionen erlassen, die sich mit dem Umgang mit Gefangenen, Verwundeten und anderen Personen befassen, die nicht mehr an Kampfhandlungen beteiligt sind. Die Regeln des humanitären Völkerrechtes betreffen nur bestimmte Gruppen in der Ausnahmesituation eines bewaffneten Konfliktes. Sie sind aber ein Beispiel für internationale Vereinbarungen, die bestimmte Verhaltensregeln aus der menschlichen Würde von Personen herleiten. Sie sind daher als „Menschenrechte in internationalen Konflikten“ bezeichnet worden.17 Insofern sind sie ein Vorläufer des internationalen Schutzes der Menschenrechte.
Nach der Pariser Friedenskonferenz von 1919, die den Ersten Weltkrieg beendete, wurde der Völkerbund („League of Nations“) gegründet. Er sollte nach der Präambel seines Gründungsvertrages den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit fördern und dadurch Krieg als die größte Bedrohung des menschlichen Lebens verhindern.18 Der Völkerbund hatte kein ausdrückliches Mandat zum Schutz der Menschenrechte.19 Da man davon ausging, dass die Behandlung bestimmter Minderheiten – vor allem in den europäischen Staaten – eine Gefahr für den Frieden mit sich bringen konnte, mussten Staaten, die dem Völkerbund beitreten wollten, bestimmte Verträge zum Schutz von Minderheiten unterzeichnen. Die Verträge sahen vor allem den Schutz des Lebens und der Freiheit, Religionsfreiheit und Freiheit von Diskriminierung, aber auch bestimmte Minderheitenrechte wie den Gebrauch der eigenen Sprache oder Erziehung entsprechend der eigenen Kultur vor.20 Der Völkerbund war für die Überwachung der Einhaltung dieser Verträge zuständig.21 Angehörige der genannten Minderheiten oder Organisationen, die ihre Interessen vertraten, konnten sich an den Völkerbund wenden, der in einem geregelten Verfahren versuchte, eine Lösung herbeizuführen.22
Darüber hinaus sah der Gründungsvertrag des Völkerbundes die Errichtung eines permanenten Internationalen Gerichtshofes vor, der (unter anderem) bei Disputen über Minderheitenrechte angerufen werden konnte.
Der Schutz von Minderheiten durch den Völkerbund unterscheidet sich vom heutigen Menschenrechtsschutz unter anderem darin, dass er nicht auf Individuen, sondern auf Gruppen ausgerichtet war. Auch war die Arbeit des Völkerbundes nicht effektiv. Dennoch stellt er einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Verankerung von Menschenrechten im internationalen Recht dar.23
Wie die Gründung des Völkerbundes sah der Vertrag von Versailles auch die Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation – ILO) vor. Der Schutz der Arbeiterschaft und die „soziale Frage“ waren wichtige Themen des 19. Jahrhunderts gewesen24. Die Teilnehmer der Pariser Friedenskonferenz waren sich daher einig darüber, dass „der Völkerbund die Begründung des Weltfriedens zum Ziel hat“ und „ein solcher Friede nur auf dem Boden der sozialen Gerechtigkeit gebaut werden kann“.25 Sie konstatierten „da ferner Arbeitsbedingungen bestehen, die für eine große Anzahl von Menschen mit so viel Ungerechtigkeit, Elend und Entbehrungen verbunden sind, dass eine den Weltfrieden und die Welteintracht gefährdende Unzufriedenheit entsteht, und da eine Verbesserung dieser Bedingungen dringend erforderlich ist, zum Beispiel hinsichtlich der Regelung der Arbeitszeit, der Festsetzung einer Höchstdauer der Arbeitstage und der Arbeitswoche, der Regelung des Arbeitsmarkts, der Verhütung der Arbeitslosigkeit, der Gewährleistung von Löhnen, welche angemessene Lebensbedingungen ermöglichen, des Schutzes der Arbeiter gegen allgemeine und Berufskrankheiten sowie gegen Arbeitsunfälle, des Schutzes der Kinder, Jugendlichen und Frauen, der Alters- und Invalidenunterstützung, des Schutzes der Interessen der im Ausland beschäftigten Arbeiter, der Anerkennung des Grundsatzes der Freiheit gewerkschaftlichen Zusammenschlusses, der Gestaltung des beruflichen und technischen Unterrichts und ähnlicher Maßnahmen, da endlich die Nichtannahme einer wirklich menschlichen Arbeitsordnung durch irgendeine Regierung die Bemühungen der anderen auf die Verbesserung des Loses der Arbeiter in ihrem eigenen Lande bedachten Nationen hemmt“ und sahen die Gründung der ILO vor, die sich dieser Fragen annehmen sollte.
In der ILO arbeiteten Vertreter der Regierungen, der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer zusammen. Bereits in den ersten zwei Jahren ihrer Existenz verabschiedete die ILO zehn Konventionen, die sich mit Kernfragen der Arbeitsorganisation wie Mutterschutz, Kinderarbeit, Arbeitslosigkeit und Arbeitszeiten befassten. Nach dem Ende des Völkerbundes wurde die ILO in die Vereinten Nationen überführt. ILO-Konventionen und Standards spielen heute noch eine wichtige Rolle; auch das LkSG nimmt auf sie Bezug. Für die Entwicklung des Systems des internationalen Schutzes der Menschenrechte ist die ILO unter anderem deshalb von Bedeutung, weil hier früh das soziale und ökonomische Element der Menschenrechte deutlich wird, das auch für den vorliegenden Zusammenhang wichtig ist.
2) Die Zeit nach dem 2. Weltkrieg
Der eigentliche Beginn des internationalen Schutzes der Menschenrechte fällt in die Periode nach dem 2. Weltkrieg. Die Erfahrungen des Nationalsozialismus hatten gezeigt, dass der Schutz der Menschenrechte auf nationaler Ebene nicht effektiv war. Die Ausbreitung des Stalinismus und Kommunismus stellten eine ständige Bedrohung für Grund- und Freiheitsrechte dar.
Bereits während des Krieges entstanden Pläne für die Nachkriegsordnung, die auch den Schutz der Menschenrechte mit einbezogen. Der amerikanische Präsident Roosevelt sprach 1941 in einer Rede an den amerikanischen Kongress von einer Welt, die auf vier Freiheiten gegründet sei, die Meinungsfreiheit, die Freiheit, Gott auf seine eigene Art zu verehren, die Freiheit von Mangel und die Freiheit von Angst. Winston Churchill sprach 1942 von einer Zeit, in der der Kampf der Welt mit der Inthronisierung der Menschenrechte enden werde.26 Im gleichen Jahr unterzeichneten 42 Staaten eine Erklärung, in der sie bestätigten, dass ein vollständiger Sieg über ihre Feinde essentiell sei, um Leben, Freiheit, Unabhängigkeit und Religionsfreiheit zu verteidigen, und um Menschenrechte und Gerechtigkeit sowohl in ihrem eigenen Land als auch in anderen Ländern zu erhalten.27
Bei der Gründungskonferenz der Vereinten Nationen wurde darüber diskutiert, einen Katalog von Menschenrechten in die Charta der Vereinten Nationen aufzunehmen. Dies erwies sich jedoch wegen der zeitlichen Beschränkungen als unmöglich.28 Die Präambel der UN-Charta nimmt jedoch auf das Konzept der Menschenrechte Bezug; sie führt unter anderem aus, die gründenden Staaten seien entschlossen, ihren „Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen“. Darüber hinaus weist die Charta an verschiedenen Stellen auf die Menschenrechte hin (vgl. Art. 55 zur internationalen Zusammenarbeit zur Förderung der Menschenrechte oder Art. 68 hinsichtlich der Aufgaben des Wirtschafts- und Sozialrates), ohne jedoch konkrete rechtliche Pflichten der Staaten in diesem Bereich zu postulieren.
Es bestand jedoch die Absicht, eine internationale „Bill of Rights“ zu verabschieden. Die VN setzten zu diesem Zwecke 1946 eine „Menschenrechtskommission“ ein, die – unter dem Vorsitz von Eleanor Roosevelt – den Text eines Dokuments zum Schutz der Menschenrechte ausarbeiten sollte. Dieser sollte aus drei Teilen bestehen: Einer allgemeinen Erklärung der Menschenrechte als Einführung, einem Katalog von Rechten sowie einigen Regeln zur Durchsetzung.29 Die Kommission entschied, den ersten Teil als nicht rechtsverbindliches Dokument zu veröffentlichen, das das Bekenntnis der Welt zu grundlegenden Rechten enthalten sollte.30
Die „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte“ wurde am 10.12.1948 verabschiedet. Schon bald wurde aber klar, dass es keine ausreichende politische Unterstützung für eine vollständige „Bill of Rights“ gab, unter anderem aufgrund des sich verschärfenden Ost-West-Konflikts. Die Menschenrechtskommission stellte den Entwurf der weiteren Teile erst 1954 fertig. Die USA erklärten, sie würden diese Teile nicht ratifizieren.31
Erst 1966 wurden der „Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte“ und der „Internationale Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“ für die Ratifizierung geöffnet, die auf den Arbeiten der Menschenrechtskommission beruhte. Sie traten 1976 in Kraft und bilden mit der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ die „International Bill of Rights“.32
Die „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte“ schreibt vor allem grundlegende Freiheitsrechte und politische Rechte fest, wie beispielsweise die Meinungs- und Ausdrucksfreiheit, die Versammlungsfreiheit, das Recht auf ein faires Verfahren, Schutz vor willkürlicher Verhaftung, das Folterverbot, das Verbot der Sklaverei oder das Recht auf Privat- und Familienleben. Trotz dieses Fokus auf individuellen und politischen Freiheitsrechten enthält sie jedoch soziale und ökonomische Rechte wie das Recht auf soziale Sicherheit (Art. 22) oder das Recht auf Arbeit und befriedigende Arbeitsbedingungen (Art. 23).
Obwohl sie kein rechtsverbindliches Dokument ist, gilt sie als Meilenstein des internationalen Schutzes der Menschenrechte.33 Sie hatte unter anderem erheblichen Einfluss auf die Europäische Menschenrechtskonvention.34
Wie erwähnt, wurden 1966 der „Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte“ und der „Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“ zur Unterschrift durch Staaten geöffnet. Der „Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte“, der auch als „Zivilpakt“ bezeichnet wird, enthält Freiheits- und Partizipationsrechte wie das Folterverbot, das Recht auf Respekt vor dem Privat- und Familienleben, das Recht auf freie Meinungsäußerung, Versammlungsfreiheit oder das Recht auf Teilnahme an freien Wahlen. Anders als die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist der Zivilpakt für die Staaten, die ihn ratifiziert haben, rechtlich bindend.
Für die Überwachung der Einhaltung des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte ist der UN-Menschenrechtsausschuss zuständig. Dabei handelt es sich um ein Gremium 18 unabhängiger Experten, die von den Vertragsstaaten vorgeschlagen und in einer Versammlung der Vertragsstaaten gewählt werden. Sie üben ihre Funktion unabhängig aus.
Ebenfalls im Jahr 1966 wurde der „Internationale Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“ zur Unterschrift geöffnet. Er wird auch kurz als „Sozialpakt“ bezeichnet und trat am 3.1.1976 in Kraft. Die Überwachung seiner Einhaltung erfolgt durch den UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“. Auch dies geschieht in Form eines Berichtssystems; daneben gibt es ein Fakultativprotokoll, durch dessen Unterzeichnung Staaten Personen das Recht zu individuellen Beschwerden einräumen.
Neben den genannten Pakten gibt es noch zahlreiche weitere internationale Verträge, die menschenrechtliche Gewährleistungen in bestimmten Bereichen oder für bestimmte Gruppen enthalten. Dazu zählen das „Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung“, die „UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau“, die „UN-Kinderrechte-Konvention“ oder die „Behindertenrechte-Konvention“, um nur einige wenige zu nennen. Diese gelten jeweils nur für die Staaten, die sie unterzeichnet haben. Es gibt jeweils Mechanismen zur Überwachung der Einhaltung.
3) Durchsetzung
Es gibt verschiedene Mechanismen zur Durchsetzung internationaler Menschenrechte. Diese richten sich in erster Linie an Staaten, die durch diese Menschenrechte verpflichtet werden. Dennoch sind sie auch für das LkSG von einer gewissen Bedeutung, denn die Begründung des Regierungsentwurfs weist ausdrücklich darauf hin, dass die Normen, auf die das Gesetz in § 2 verweist, durch langjährige Spruchpraxis der Vertragsausschüsse der UN konkretisiert worden seien.35
Die Verfahren zur Durchsetzung und Kontrolle internationaler Menschenrechte können in vertragliche und außervertragliche Mechanismen eingeteilt werden.36 Außervertragliche Mechanismen betreffen Verfahren vor politischen Organen, in nicht klar geregelten Verfahren, die häufig von politischen und dipolimatischen Erwägungen geprägt sind.37 Hier von Interesse sind die vertraglichen Verfahren. Diese sind in den jeweiligen Verträgen betreffend die Menschenrechte verankert.
Es gibt zehn Vertragsausschüsse, die zur Durchsetzung der menschenrechtlichen Verträge auf Ebene der Vereinten Nationen etabliert worden sind.38 Zu ihnen gehören der UN-Menschenrechtsausschuss, der die Einhaltung des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte überwacht; der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, der die Einhaltung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte überwacht; der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes, der die UN-Kinderrechtskonvention und ihre 3 Zusatzprotokolle überwacht und der UN-Ausschuss gegen Folter, der die Umsetzung des UN-Übereinkommens gegen Folter überwacht.
Die Ausschüsse sind zusammengesetzt aus unabhängigen Experten, die ihre Tätigkeit nicht weisungsgebunden ausführen und nicht als Repräsentanten der Länder angesehen werden, aus denen sie stammen bzw. die sie für ihre Position nominiert haben.39
Die Ausgestaltung der Überwachung und Kontrolle durch die Vertragsausschüsse hängt von den jeweiligen Verträgen ab. Grundsätzlich sind zwingende Mechanismen und freiwillige Mechanismen zu unterscheiden. Die zwingenden Mechanismen erkennt der Staat mit der Unterzeichnung des betreffenden Vertrages an; ein Staat kann also nicht den Vertrag unterzeichnen, ohne sich gleichzeitig dem Kontrollmechanismus zu unterwerfen. Dagegen sind freiwillige Mechanismen in (Fakultativ-)-Protokollen zu den jeweiligen Verträgen enthalten. Hier bleibt es dem Staat überlassen, ob er sich diesem Mechanismus unterwerfen will.
Ein häufiger zwingender Kontrollmechanismus sind Berichtspflichten.40 Staaten müssen regelmäßig (zumeist im Abstand von vier Jahren) darüber berichten, wie sie den Verpflichtungen nachkommen, die sich aus dem jeweiligen Vertrag ergeben. Der Vertragsausschuss prüft den Bericht und gibt gegenüber dem Staat Empfehlungen ab. Dabei greift er auch auf andere Informationen zurück, beispielsweise auf Berichte von Nichtregierungsorganisationen, die ebenfalls Berichte über die Situation in dem entsprechenden Land erstellen („shadow reports“).
Als freiwillige Kontrollmechanismen sehen viele Verträge die Möglichkeit einer individuellen Beschwerde bei dem jeweiligen Ausschuss vor. Dabei räumen Staaten Einzelpersonen die Möglichkeit ein, eine Beschwerde wegen der (angeblichen Verletzung von Rechten, die ihnen nach dem jeweiligen Vertrag zustehen, bei dem jeweiligen Auschuss einzulegen, der dann nach einem festgelegten Verfahren eine Entscheidung trifft.
Ein weiterer Mechanismus, der zur Klarstellung des Inhalts und der Reichweite bestimmte Rechte beitragen kann, sind die „Special Procedures“ des Menschenrechtsrats der Vereinten Nationen. Der Menschenrechtsrat hat die Möglichkeit, unabhängige Experten als Berichterstatter zu bestimmten Themen zu benennen. Das Mandat der Berichterstatter betrifft entweder die menschenrechtliche Situation in einzelnen Ländern oder ein bestimmtes Thema. Die Berichterstatter veröffentlichen dann Berichte, in denen Informationen gesammelt dargestellt werden. Beispiele sind der Sonderberichterstatter über das Recht zur Entwicklung oder der Sonderberichterstatter über das Recht auf Nahrung.
Für die Interpretation von Übereinkommen betreffend Arbeitsstandards spielen die Mechanismen der ILO zur Überwachung der Einhaltung von ILO-Abkommen eine wichtige Rolle. Die ILO entwickelt Übereinkommen und Empfehlungen. Übereinkommen sind nach Ratifizierung durch die Mitgliedsstaaten für diese rechtlich bindend; Empfehlungen können nicht ratifiziert werden, sondern enthalten Hinweise bezüglich der Gesetzgebung, politischer Maßnahmen und Praxis.41 Übereinkommen werden im Wesentlichen von der Konferenz, einem der Organe der ILO entwickelt, das aus Vertretern der Mitgliedsstaaten zusammengesetzt ist (Art. 2 1 a) der ILO-Verfassung).
Staaten informieren die ILO, wenn sie ein Übereinkommen ratifiziert haben (Art. 19 Abs. 5 d) der ILO-Verfassung). Die Ratifikation bringt die Verpflichtung mit sich, Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Inhalte des Übereinkommens wirksam werden (Art. 19 Abs. 5 der ILO-Verfassung); dies umfasst insbesondere die Umsetzung in nationales Recht. Sie sind darüber hinaus verpflichtet, gegenüber der ILO jährlich zu berichten, welche Maßnahmen sie zur Umsetzung des Übereinkommens getroffen haben (Art. 22 der ILO-Verfassung). Der Berichtszeitraum ist abhängig von dem Übereinkommen, um das es geht. Bei besonders wichtigen Übereinkommen, beispielsweise betreffend Kinderarbeit, beträgt er drei Jahre. Die Prüfung dieser Berichte ist dem Sachverständigenausschuss für die Anwendung von Übereinkommen und Empfehlungen (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations) übertragen. Dieser hat 20 Mitglieder, die in der Regel hoch anerkannte Juristen sind. Der Sachverständigenausschuss erstellt einen jährlichen Berichte, der auf der Webseite der ILO veröffentlicht wird. Diese Bericht enthält Stellungnahmen zu Themen, die aus Sicht des Ausschusses von allgemeinem Interesse sind. Vor allem aber besteht er aus Anmerkungen zur Praxis der Umsetzung von Übereinkommen in bestimmten Staaten.
Darüber hinaus gibt es Ausschüsse, die sich mit individuellen Beschwerden befassen. Einer davon ist der Ausschuss für die Vereinigungsfreiheit (Governing Body Committee on Freedom of Association). Verbände, die Arbeitgeber oder Arbeitnehmer vertreten, können dort Beschwerden bezüglich Verletzungen der Vereinigungsfreiheit einlegen. Der Ausschuss prüft dann den Fall und informiert den „Governing Body“ der ILO über seine Auffassung. Der Governing Body ist eines der Organe der ILO. Er ist aus Vertretern von Regierungen der Mitgliedsstaaten sowie Arbeitnehmer und Arbeitgebervertretern zusammengesetzt (Art. 2 i.V.m. Art. 7 der ILO-Verfassung).
4) Menschenrechte der ersten, zweiten und dritten Generation
In der Debatte um Menschenrechte wird häufig zwischen Menschenrechten erster, zweiter und dritter Generation unterschieden. Als Menschenrechte der ersten Generation gelten dabei Freiheitsrechte oder Abwehrrechte gegen den Staat; Menschenrechte der zweiten Generation sind in dieser Terminologie ökonomische und soziale Rechte, die Gewährleistungspflichten oder positive Pflichten des Staates beinhalten. Rechte der dritten Generation sind komplexe zusammengesetzte Rechte wie das Recht auf eine saubere Umwelt oder das Recht auf Frieden.42
Diese Terminologie ist insofern irreführend, als sie eine zeitliche Abfolge suggeriert, die es in dieser Form nicht gibt. Vor allem die Debatte über die Rechte der ersten und zweiten Generation erfolgte parallel und der „Zivilpakt“ und der „Sozialpakt“ der UN wurden im gleichen Jahr verabschiedet. Dennoch ist die Unterscheidung griffig und trägt dazu bei, grundsätzliche Unterschiede zwischen verschiedenen Kategorien von Rechten deutlich zu machen.
Die bürgerlichen Freiheitsrechte der ersten Generation sind unmittelbar umsetzbar und können rechtlich durchgesetzt werden. Staaten erfüllen ihre Pflicht, indem sie rechtswidrige Eingriffe in die Rechte unterlassen. Dagegen sind wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte nicht ohne weiteres einklagbar; denn ihre Umsetzung hängt in vielen Fällen davon ab, ob Ressourcen vorhanden sind und bzw. wie diese verteilt werden.43 Staaten trifft daher eine Pflicht zur fortschreitenden Verwirklichung („progressive realisation“) dieser Rechte (vgl. Art. 2 Abs. 1 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte- jeder Staat verpflichtet sich, Maßnahmen zu treffen (..), um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen“).
14 Bingham, The Rule of Law, S. 56. 15 Lesaffer, Vienna and the Abolition of Slave Trade, Oxford Public International Law https://opil.ouplaw.com/page/498#:~:text=But%20on%208%20February%201815,in%20%27all%20civilised%20nations%27. 16 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 12. 17 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 10. 18 Tomuschat, Human Rights, S. 17. 19 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 13. 20 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 13. 21 Bates, History, in: Moeckli/Shah/Sivakumaran, International Human Rights Law, S. 30. 22 Tomuschat, Human Rights, 21. 23 Shaw, International Law, S. 23; Crawford, Brownlie’s Principles of International Law, S. 635. 24 Kaelble, Massenarmut, soziale Ausgrenzung, Ungleichheit: Die soziale Frage, in: Welt- und Kulturgeschichte, S. 487. 25 Teil XIII – Arbeit – Abschnitt 1 – Organisation der Arbeit. 26 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 33. 27 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 34. 28 Tomuschat, Human Rights, S. 23. 29 Schabas, The European Convention on Human Rights, S. 1. 30 Banteakas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 16. 31 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 39. 32 Chinkin, in: International Human Rights Law, S. 106. 33 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 15. 34 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 6; Schabbas, The European Convention on Human Rights, S. 1. 35 BT-Drucksache 19/286649, S. 34. 36 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 232. 37 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 232. 38 Schabas, Nowak’s CCPR Commentary, S. 838. 39 Schabas, Nowak’s CCPR Commentary, S. 838. 40 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 369. 41 ILO, Handbook of procedures, S. 3. 42 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 36. 43 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 400.
IV) Die Debatte über Wirtschaft und Menschenrechte
Nach herrschender Auffassung sind Unternehmen keine direkten Träger menschenrechtlicher Pflichten. Menschenrechte wurden historisch gegen die Ausübung staatlicher Gewalt erkämpft; daraus resultiert ein Fokus auf eine Verpflichtung des Staates aus den Menschenrechten.44 Im internationalen öffentlichen Recht (Völkerrecht) gelten Unternehmen nicht als Rechtssubjekte. Sie sind daher weder aus internationalen Verträgen direkt verpflichtet, noch gilt für sie das völkerrechtliche zwingende Recht45, zu dem Teilbereiche der internationalen Menschenrechte wie das Folterverbot, das Verbot von Diskriminierung aufgrund der Rasse oder das Verbot der Sklaverei zählen.46 Menschenrechtliche Verträge sind traditionell von Staaten als Katalog staatlicher Pflichten verfasst und das entsprechende Kontrollsystem auf die hergebrachten Regeln staatlicher Verantwortung abgestimmt.47
Allerdings sind viele transnationale Unternehmen einflussreiche „global players“. Der Jahresumsatz einiger dieser Unternehmen geht oft über das Bruttoinlandsprodukt der meisten Staaten hinaus und ihre Wirtschaftskraft versetzt sie in die Lage, innerstaatliche politische Entscheidungen zu beeinflussen.48 Große Unternehmen beeinflussen in erheblichem Umfang internationale Regeln über den Handel, Investitionen oder Telekommunikation.49 Hieraus wird teilweise hergeleitet, dass mit dem großen Einfluss auch die entsprechende Verantwortung korrespondieren müsse.50 Es komme nicht in erster Linie darauf an, wer aus den Menschenrechten verpflichtet sei, sondern darauf, dass die Menschenrechte für alle Menschen jederzeit gewährleistet werden müssten.51 Darüber hinaus sei es widersprüchlich, dass Unternehmen beispielsweise nach der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zwar Träger von Menschenrechten – und damit Opfer von Menschenrechtsverletzungen – sein könnten,52 aber umgekehrt nicht aus den Menschenrechten verpflichtet sein sollten.53 Auch gebe es Fälle, in denen nicht-staatliche Akteure aus Normen des internationalen Rechts verpflichtet seien. Dies gelte beispielsweise bei Piraterie oder, wie der Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien im Fall Karadzic entschieden habe, bei bestimmten Verstößen gegen die Genfer Konventionen.54
Trotz dieser Argumente geht die herrschende Meinung weiterhin davon aus, dass Unternehmen nicht direkt aus den international anerkannten Menschenrechten verpflichtet werden. Die Frage der direkten Verpflichtung ist aber zu unterscheiden von indirekten Pflichten. Dabei geht es um Pflichten, die Staaten Unternehmen oder anderen nichtstaatlichen Akteuren auferlegen, um ihren eigenen Verpflichtungen nach internationalem Recht gerecht zu werden. Es ist anerkannt, dass dies möglich ist.55 Einige Autoren vertreten sogar die Auffassung, dass Staaten aufgrund ihrer Bindung an menschenrechtliche Verträge verpflichtet sein können, entsprechende Gesetze zu erlassen.56
Die Diskussion über derartige gesetzliche Vorschriften zur Regulierung menschenrechtlicher Pflichten von Unternehmen im weiteren Sinne reicht bis in die siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts zurück.57
In einigen westlichen Demokratien gab es Befürchtungen, der Einfluss transnationaler Unternehmen auf die Wirtschaft könne überhandnehmen.58 Die International Confederation of Free Trade Unions bemühte sich, die ILO zu bewegen, den sozialen Folgen der Aktivitäten transnationaler Unternehmen mehr Aufmerksamkeit zu schenken.59 Der Versuch der US-amerikanischen International Telephone and Telegraph Company (ITT), mithilfe der CIA die Wahl Salvador Allendes zu verhindern bzw. einen Staatstreich in Chile zu initiieren60 rief öffentliche Empörung hervor und war ein Schlaglicht auf die politische Dimension transnationaler Unternehmen.
Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (UN Economic and Social Council) verabschiedete 1972 eine Resolution, in der er den Generalsekretär der Vereinten Nationen aufforderte, eine Gruppe anerkannter Personen („eminent persons“) zu ernennen, um die Rolle multinationaler Konzerne im internationalen Recht und ihren Einfluss auf den Entwicklungsprozess von den Ländern zu analysieren.61 Die Gruppe veröffentlichte einen Bericht, in dem sie die Schaffung einer Kommission empfahl, die sich mit den Aktivitäten transnationaler Unternehmen befassen sollte. Aufgrund dieser Empfehlung wurden das „Center on Transnational Corporations“ (UNCTC) und die „Commission on Transnational Corporations“ gegründet. Dieses hatte unter anderem die Aufgabe, ein Regelwerk für das Verhalten transnationaler Unternehmen zu entwickeln.62 Das UNCTC verfasste in den Jahren 198363, 1988 und 1993 drei Entwürfe für einen „Code of Conduct“; alle sahen vor, dass die Pflichten, die sich aus dem internationalen Recht der Menschenrechte ergeben, auf Unternehmen anwendbar sein sollten.64 Diese Entwürfe stießen auf großen Widerstand aus Wirtschaftskreisen.65 Gleichzeitig bewirkte die Hinwendung zum Glauben an die freien Kräfte des Marktes, insbesondere in den USA unter Reagan, dass die politische Unterstützung für das Projekt bindender menschenrechtlicher Pflichten für Unternehmen schwand. Auch einige der sich entwickelnden Länder legten ihr Augenmerk in der Schuldenkrise der 80er Jahre eher darauf, ausländische Direktinvestitionen anzuziehen als Unternehmen zusätzliche Pflichten aufzubürden.66 1992 wurde das UNTCT abgeschafft.
Trotz des schlussendlichen Scheiterns des verbindlichen Code of Conduct hatten die Entwürfe, die das UNTCT verfasste, und die Analysen der Konsequenzen des Verhaltens transnationaler Unternehmen großen Einfluss auf die Diskussion über Ausgestaltung menschenrechtlicher Pflichten (oder Verhaltensrichtlinien) von Unternehmen.
Auch andere Richtlinien und Empfehlungen wurden in den 70er Jahren aufgrund eines gestiegenen Bewusstseins für die sozialen Folgen wirtschaftlichen Handelns verabschiedet. Die International Chamber of Commerce veröffentlichte 1972 erstmals die ICC Guidelines for international Investment; die OECD publizierte 1976 ihre „Guidelines on Multi-national Enterprises“ und die ILO verabschiedete 1977.die „Declaration of Principles Concerning Multi-national Enterprises and Social Policy“.
Trotz des Scheiterns des verbindlichen „Code of Conduct“ bekamen Bestrebungen, die sozialen Folgen wirtschaftlichen Handelns – vor allem großer Unternehmen – zu regulieren, in den 90er Jahren erneut Aufwind. Ein Schlüsselereignis war dabei die Hinrichtung des nigerianischen Journalisten Ken Saro Wiwa und acht weiterer Personen aus seinem Umfeld und die Rolle, die Royal Dutch Shell nach Meinung vieler Beobachter dabei spielte. Saro Wiwa stammte aus dem Volk der Ogoni, das im Nigerdelta ansässig ist. Shell und andere internationale Unternehmen fördern seit den 50er Jahren Öl im Nigerdelta; dies hat dort zu erheblichen Umweltschäden geführt und beeinträchtigt die Lebensgrundlagen der Anwohner. Saro Wiwa war der Kopf einer Bewegung, die sich dafür einsetzte, die Unternehmen für die Schäden verantwortlich zu machen und die Bewohner des Nigerdeltas an den Einnahmen aus der Ölförderung zu beteiligen, des „Movement for the Survival of the Ogoni People (MOSOP)“. Die nigerianischen Behörden versuchten, MOSOP zu unterdrücken. Es kam zu gewaltsamen Konflikten; Saro Wiwa wurde verhaftet, in einem Schauprozess zum Tode verurteilt und trotz internationaler Proteste hingerichtet. Zahlreiche Kritiker, darunter große internationale Menschenrechtsorganisationen warfen Royal Dutch Shell vor, für die Eskalation und die Hinrichtung der MOSOP-Angehörigen mitverantwortlich zu sein. Royal Dutch Shell habe die nigerianischen Behörden angehalten, gegen die Proteste vorzugehen und sie dabei logistisch unterstützt.67 Die Witwe Saro Wiwas, Esther Kiobel, initiierte Klageverfahren gegen Royal Dutch Shell in den USA und später auch in den Niederlanden, die zum Teil noch andauern.
Durch diesen und andere Fälle erhielt die Frage der menschenrechtlichen Verantwortung von Unternehmen erneut öffentliche Aufmerksamkeit. Große internationale Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International begannen, sich verstärkt des Themas anzunehmen.
Auf Ebene der UN entstand eine neue Initiative, Standards für das Verhalten internationaler Unternehmen zu entwickeln. Der „Unterausschuss für die Verhinderung von Diskriminierung und den Schutz von Minderheiten“ der UN-Hochkommissarin für Menschenrechte setzte eine Arbeitsgruppe ein. Diese sollte (unter anderem) Empfehlungen und Vorschläge unterbreiten, um sicherzustellen, dass die Tätigkeit internationaler Unternehmen im Einklang mit den wirtschaftlichen und sozialen Zielen der Länder stünden, in denen sie tätig seien; darüber hinaus hatte sie den Auftrag, den Umfang staatlicher Pflichten zu analysieren, die Aktivitäten derartiger Unternehmen zu regulieren.68 Auf dieser Grundlage entstand die „Working Group on the Working Methods and Activities of Transnational Corporations“. Die Arbeitsgruppe entwickelte – in einem breiten Konsultationsprozess mit verschiedenen Interessengruppen – unter Führung des Rechtsprofessors David Weisbrodt die „Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights“. Sie enthielten Regeln und Grundsätze für das Verhalten von Unternehmen in zahlreichen Bereichen, beispielsweise sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechten, bürgerliche Rechte und internationales Strafrecht.69 Das Dokument sah verbindliche Pflichten für Unternehmen und einen Mechanismus zur Durchsetzung vor.70 Der Unterausschuss nahm den Entwurf an und leitete ihn an die (damalige) UN-Menschenrechtskommission weiter. Diese dankte dem Unterausschuss für seine Arbeit, teilte aber mit, die Kommission habe den Entwurf nicht erbeten und dieser habe keine rechtliche Bedeutung.71
Die UN-Menschenrechtskommission beschloss, eine breite Konsultation durchzuführen und einen Bericht über die bereits existierenden Normen und Standards bezüglich der menschenrechtlichen Pflichten von Unternehmen zu verfassen. Verschiedene Staaten und Wirtschaftsorganisationen äußerten Kritik, die sich vor allem an der Einführung verbindlicher Regeln entzündete. Diese seien dazu angetan, die freiwilligen Bemühungen von Unternehmen im Bereich CSR zu unterminieren und sie dazu anzuhalten, lediglich minimale Standards zu gewährleisten72; Unternehmen seien bereits über den legalistischen Ansatz im Bereich ihrer sozialen Verantwortung hinweg.73 Auch könnten verbindliche Pflichten für Unternehmen die staatliche Pflicht zum Schutz der Menschenrechte verwässern.74
Dennoch verschwand das Thema nicht von der Agenda. UN Generalsekretär Kofi Annan initiierte eine Initiative, in deren Rahmen sich Unternehmen zu bestimmten Standards im Bereich der Menschenrechte, Arbeitsschutz und Korruptionsbekämpfung bekennen sollten. Der UN Global Compact wurde im Juni 2000 verabschiedet. Unternehmen, die ihm beitreten, müssen sich zu zehn programmatischen Grundprinzipien bekennen und sie im Rahmen ihrer Möglichkeiten umsetzen.75
Darüber hinaus empfahl die UN-Menschenrechtskommission die Ernennung eines Sonderbeauftragten, der sich mit der Frage von Wirtschaftsunternehmen und Menschenrechten auseinandersetzen sollte.76 Der Economic and Social Council der UN folgte der Empfehlung und beauftragte den Generalsekretär der UN, einen Sonderbeauftragten zu ernennen. Am 28.7.2005 verkündete UN-Generalsekretär Kofi Annan die Ernennung des Politikwissenschaftlers John Ruggie zum Sonderbeauftragten für Wirtschaft und Menschenrechte.
44 Bilchitz, in: Bilchitz/Deva: Building a treaty on Business and Human Rights, S. 7. 45 Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, S. 121. 46 Shaw, International Law, S. 93. 47 Clapham, Non-state Actors, in: Moeckli/Shah/Sivakumaran, International Human Rights Law, S. 562. 48 Herdegen, Principles of International Economic Law, S. 39. 49 Cassese’s International Law, S. 177. 50 Carrillo-Santarelli, Direct International Human Rights Obligations of Non-State Actors – a legal and ethical Necessity, S. 228ff. 51 Bilchitz, in: Deva/Bilchitz, Building a Treaty on Business and Human Rights, Corporate Obligations and a Treaty on Business and Human Rights – a constitutional law model?, S. 193. 52 Vgl. etwa EGMR Anheuser-Busch g. Portugal, Beschwerde Nr. 73049/01, Urteil der Großen Kammer vom 11.1.2007; Unistar Ventures GmbH g. Moldau, Beschwerde Nr. 19245/03, Urteil vom 9.12.2008; siehe auch Hembach, Die Beschwerde beim EGMR, S. 54. 53 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations – Global Prospects for Legal Action, S. 137ff. 54 Brief of amici curiae International Law Scholars in support of petitioners im Fall Kiobel v. Royal Dutch Petroleum, S. 8. 55 Lopez, Human Rights Legal Liability for Business Enterprises, in: Deva/Bilchitz, Building a Treaty on Business and Human Rights, S. 301f. 56 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 107. 57 Die Darstellung der Entwicklung in den 70er Jahren folgt: Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 29ff. 58 Hamdani/Ruffing, Lessons from the UN Centre on Transnational Corporation for the Current Treaty Initiative, in: Deva/Bilchitz, Building a Treaty on Business and Human Rights, S. 28. 59 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 25. 60 New York Times vom 22.3.1972 “I. T.T. said to seek Chile coup in 1970” https://www.nytimes.com/1972/03/22/archives/itt-said-to-seek-chile-coup-in-70-anderson-sayswhite-house-was.html. 61 https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/en/acn9_83_e.pdf (Annex IV). 62 Hamdani/Ruffing, Lessons from the UN Centre on Transnational Corporation for the Current Treaty Initiative, in: Deva/Bilchitz, Building a Treaty on Business and Human Rights, S. 29. 63 Nachzulesen hier: https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2891/download. 64 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 29f. 65 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 773. 66 Hamdani/Ruffing, Lessons from the UN Centre on Transnational Corporation for the Current Treaty Initiative, in: Deva/Bilchitz, Building a Treaty on Business and Human Rights, S. 34. 67 https://www.amnesty.org/en/latest/news/2017/11/investigate-shell-for-complicity-inmurder-rape-and-torture/. 68 The relationship between the enjoyment of economic, social and cultural rights and the right to development, and the working methods and activities of transnational corporations. , Sub-Commission resolution 1998/8. 69 Jernej Letnar Cernic, Two steps forward, one step back: The 2010 Report by the UN Special Representative on Business and Human Rights, German Law Journal, 2010, 1264, 1266; die Normen können hier heruntergeladen werden: https://digitallibrary.un.org/record/501576. 70 Miretski/Bachmann, Global Business and Human Rights – The UN “Norms on the Responsibility of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights”, S. 1, 3. 71 “has not been requested by the Commission and, as a draft proposal, has no legal standing, and that the Sub Commission should not perform any monitoring function in this regard.”, Brot für die Welt/Miserior/GPF, Working Paper Juni 2014; Corporate Influence on the Business and Human Rights Agenda of the United Nations, S. 10. 72 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 36. 73 Brot für die Welt/Miserior/GPF, Working Paper Juni 2014; Corporate Influence on the Business and Human Rights Agenda of the United Nations, S. 11. 74 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 36. 75 Spießhofer, in Nietsch (Hrsg.), Corporate Social Responsibility Compliance, S. 65. 76 UN Commission on Human Rights, Resolution 2005/69.
V) Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte
Ruggie erhielt den Auftrag, bestehende Standards und Gepflogenheiten („practices“) im Bereich menschenrechtlicher Pflichten von Unternehmen zu identifizieren und klarzustellen; sein Mandat war ursprünglich auf zwei Jahre begrenzt.77 2007 verlängerte der Human Rights Council das Mandat um ein Jahr und beauftragte Ruggie, Empfehlungen zu erstellen. Ruggie stellte fest, dass es verschiedene Initiativen gebe, die sich der Frage der sozialen und menschenrechtlichen Folgen des Handelns von Unternehmen widmeten. Diese seien jedoch fragmentarisch und keine habe die Größe und Durchsetzungskraft erreicht, um eine Veränderung auf den Märkten zu bewirken. Er empfahl daher dem Human Rights Council, den „Protect, Respect and Remedy“-Ansatz zu unterstützen, den er in den vergangenen drei Jahren entwickelt hatte.78 Am 18.6.2008 beschloss der Human Rights Council, Ruggies Mandat zu verlängern und beauftragte ihn, seinen Ansatz weiter auszubauen und konkrete Empfehlungen auf seiner Grundlage zu entwickeln; gleichzeitig bat er alle Regierungen, UN-Untergliederungen, Nichtregierungsorganisationen usw., mit dem Sonderbeauftragten zu kooperieren.79
Nach Veröffentlichung eines Entwurfs und einem öffentlichen Konsultationsprozess stellte Ruggie im März 2011 die „UN Leitprinzipien on Business and Human Rights“ vor. Der UN Human Rights Council verabschiedete diese am 16.6.2011 einstimmig.80
Die UN-Leitprinzipien sind kein verbindliches Recht, sondern „soft law“. Die Allgemeinen Grundsätze, die den Leitprinzipien vorangestellt sind, sagen ausdrücklich aus, dass die Leitprinzipen weder neue Pflichten nach internationalem Recht schaffen noch bestehende Pflichten von Staaten beschränken oder aushöhlen sollen.81 Allerdings sehen die Leitprinzipien ausdrücklich vor, dass Staaten Unternehmen gesetzliche Pflichten auferlegen, um der staatlichen Pflicht Genüge zu tun, Menschenrechte zu schützen. Der Kommentar zu Prinzip 3 der UN-Leitprinzpien spricht von einem „smart mix“ zwischen freiwilligen Maßnahmen und zwingenden Regeln.
Die UN-Leitprinzipien haben drei Säulen:82
– Die staatliche Pflicht, Menschenrechte zu schützen
– Die Verantwortung der Unternehmen, Menschenrechte zu achten
– Zugang zu Abhilfe.
Jede dieser Säulen besteht aus „grundlegenden Prinzipien“ („foundational principles“) und „betrieblichen Prinzipien“ („operational principles“). Insgesamt handelt es sich um 31 Prinzipien, die jeweils durch einen kurzen Kommentar erläutert werden.
Die erste Säule verpflichtet Staaten, Verstöße gegen die Menschenrechte auf ihrem Territorium durch Dritte – einschließlich Unternehmen – zu verhindern. Dies soll beispielsweise durch den Erlass von Gesetzen und Regeln, Ermittlungen bei möglichen Verstößen, die Bestrafung Verantwortlicher und die Schaffung von Abhilfe geschehen. Sie sollen Gesetze durchsetzen, die dazu beitragen, dass Unternehmen Menschenrechte nicht verletzen, die Angemessenheit entsprechender Gesetze prüfen und Unternehmen Hilfestellung bei der Einhaltung der Menschenrechte leisten. Darüber hinaus treffen Staaten nach den UN-Leitprinzipien erhöhte Pflichten zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen, wenn sie selbst diese Unternehmen kontrollieren oder diese unterstützen, beispielsweise durch Bürgschaften.
Wenn Staaten selbst mit Unternehmen in geschäftliche Transaktionen eingebunden sind, sollten sie ihr Augenmerk darauf legen, ob diese Unternehmen ihrer Pflicht zur Achtung der Menschenrechte entsprechen.
Die zweite Säule der UN-Leitprinzipien hat die Pflicht von Unternehmen zum Gegenstand, die Menschenrechte zu respektieren. Dies bedeutet nach Prinzip 11, dass sie es vermeiden sollten, die Menschenrechte anderer zu verletzen und sich um negative Auswirkungen auf Menschenrechte, an denen sie beteiligt sind, kümmern. Hierzu müssen sie nach dem Kommentar zum Prinzip 11 angemessene Maßnahmen ergreifen, um die Verletzungen zu verhindern, abzumildern und Abhilfe zu leisten, wo dies angezeigt ist.
Die Menschenrechte, um die es dabei geht, sind mindestens die Rechte, die in der „International Bill of Rights“ niedergelegt sind, also der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“, dem „UN-Zivilpakt“ und dem „UN-Sozialpakt“ (siehe oben S. 10; Prinzip 12). Darüber hinaus nennt Prinzip 12 ausdrücklich die Grundsätze bezüglich fundamentaler Rechte, die sich aus der „Erklärung der ILO über Grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit ergeben“. Die Erklärung der ILO über Grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit“ wurde am 18.6.1998 in Genf verabschiedet. Sie verpflichtet die ILO Mitgliedstaaten, bestimmte Rechte allein aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der ILO umzusetzen, auch wenn sie die Konventionen, in denen diese Rechte festgeschrieben sind, nicht ratifiziert haben. Es geht dabei um die Vereinigungsfreiheit und die effektive Anerkennung des Rechts zu Kollektivverhandlungen, die Beseitigung aller Formen der Zwangs- und Pflichtarbeit, die effektive Abschaffung der Kinderarbeit und die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.
Den Inhalt der Verpflichtung zum Respekt vor den Menschenrechten erläutert Prinzip 13 näher: Unternehmen sollten es vermeiden, negative Auswirkungen auf die Menschenrechte durch ihre Aktivität zu verursachen und sich um entsprechende Auswirkungen kümmern, wenn sie auftreten. Darüber hinaus sollten sie sich bemühen, negative Auswirkungen auf die Menschenrechte zu verhindern oder abzumildern, die direkt mit ihrer Geschäftstätigkeit verbunden sind. Das gilt selbst dann, wenn sie nicht zu diesen Auswirkungen beigetragen haben.
Die Verpflichtung gilt unabhängig von der Größe des Unternehmens, dessen Geschäftsbereich oder dessen Struktur. Allerdings kann sich der Umfang der Pflichten abhängig von diesen Faktoren und abhängig von der Schwere der Menschenrechtsverletzung unterscheiden (Prinzip 14). Auch hängen die Maßnahmen, die von Unternehmen erwartet werden, von deren Größe und Umständen ab (Prinzip 15). Unternehmen sollen ein Bekenntnis zur Achtung der Menschenrechte abgeben (Prinzip 16) und eine menschenrechtliche Risikoprüfung durchführen (Prinzip 17).
Die dritte Säule der UN-Leitprinzipien befasst sich mit dem Zugang zu Abhilfe. Staaten sind verpflichtet, Mechanismen bereitzustellen, um Abhilfe für Menschenrechtsverletzungen zu schaffen, die auf ihrem Territorium stattfinden. Entsprechende Maßnahmen können auf Ebene der Gesetzgebung, der Verwaltung oder der Gerichtsbarkeit erfolgen.
Die Leitprinzipien empfehlen ein Nebeneinander von gerichtlichen Abhilfemöglichkeiten und nicht-justiziellen Abhilfemöglichkeiten. Darüber hinaus werden Staaten ermutigt, auch nicht-staatliche Möglichkeiten zu fördern, um Abhilfe zu erlangen.
Die Bewertung der UN-Leitprinzipien ist unterschiedlich. Die einen sehen sie als Ergebnis erfolgreicher Lobbyarbeit von Wirtschaftsvertretern, die die Einführung rechtlich verbindlicher Standards verhindern wollten;83 andere loben den transparenten Entwicklungsprozess84 und sehen es als Erfolg, dass ein von der Wirtschaft mitgetragener und breit akzeptierter Standard für die wirtschaftliche Verantwortung von Unternehmen geschaffen worden ist.85
Zu konstatieren sind zwei Dinge: Die UN-Leitprinzipien sind weltweit anerkannt; zahlreiche Standards oder Dokumente, die sich mit der Verantwortung von Unternehmen für die Wahrung der Menschenrechte auseinandersetzen, nehmen auf sie Bezug. Beispiele sind die OECD-Leitsätze für internationale Unternehmen, deren Neufassung im Jahr 2011 an die UN-Leitprinzipien angepasst wurde, die „ICC Guidelines for International Investment“, der Nationale Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte in Deutschland und der Schweiz. Sie haben Gesetze wie den UK Modern Slavery Act beeinflusst;86 das Konzept der „human rights due diligence“, das in den Leitprinzipien entwickelt worden ist, ist ein Kernelement vieler Richtlinien und Hinweise, die die Auswirkungen wirtschaftlicher Tätigkeit auf Menschenrechte zum Gegenstand haben,87 wie beispielsweise die OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict Affected and High-Risk areas. Auch das LkSG entleiht wesentliche Konzepte und Anforderungen den UN-Leitprinzipien.
Andererseits hat sich herauskristallisiert, dass allein das Vertrauen auf die Selbstbindung der Wirtschaft keinen signifikanten Fortschritt gebracht hat.
77 Report of the Special Representative of the Secretary General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, A/HRC/17/31, 21.3.2011, S. 3. 78 Report of the Special Representative of the Secretary General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, A/HRC/17/31, 21.3.2011, S. 3. 79 Human Rights Council Resolution 8/7. Mandate of the Special Representative of the Secretary General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises. 80 UN Doc A/HRC/RES/17/4 vom 16.6.2011. 81 Siehe General Principles der UN Guiding Principles “Nothing in these Guiding Principles should be read as creating new international law obligations, or as limiting or undermining any legal obligations a State may have undertaken or be subject to under international law with regard to human rights”. 82 Es handelt sich hierbei also nicht um die „international anerkannten drei Säulen des Risikomanagements“, wie Ruttloff/Wagern/Reischl/Skoupil, CB 2021, 369, meinen. 83 Khoury/Whyte, Corporate Human Rights Violations, S. 54. 84 Re-righting business: John Ruggie and the struggle to develop international human rights standards for transnational firms, S. 5. 85 Wettstein, Journal of Human Rights 2015, S. 14, 162, 163. 86 Good Business, Implementing the UN Guiding Principles on Business and Human Rights, Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs by Command of Her Majesty, Mai 2016 (https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/522868/Good_Business_Implementing_the_UN_Guiding_Principles_on_Business_and_Human_Rights_print_version.PDF). 87 Study on due diligence requirements through the supply chain, Final Report, S. 161.
VI) Der Nationale Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte
Im Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode vom Oktober 2013 bis zum Oktober 2017 vereinbarten CDU, CSU und SPD, darauf zu dringen, „dass transnationale Unternehmen soziale, ökologische und menschenrechtliche Standards einhalten“ und die UN-Leitprinzipien auf nationaler Ebene umzusetzen.88 Verschiedene Ministerien begannen unter Federführung des Auswärtigen Amtes mit der Abfassung eines „Nationalen Aktionsplans für Wirtschaft und Menschenrechte“ (NAP). Er wurde im Dezember 2016 vom Bundeskabinett beschlossen. Im NAP kam die Erwartung der Bundesregierung zum Ausdruck, dass Unternehmen bestimmte Maßnahmen zum Schutz ergriffen. Zu diesen zählten vor allem die Verabschiedung einer Grundsatzerklärung zum Schutz der Menschenrechte, die Durchführung von Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher und potenziell nachteiliger Auswirkungen auf die Menschenrechte, die Umsetzung von Maßnahmen zur Abwendung negativer Auswirkungen und die Überprüfung dieser Maßnahmen, Berichterstattung über die Maßnahmen und die Einführung eines Beschwerdemechanismus.89 Der NAP sah darüber hinaus vor, dass die Umsetzung dieser Maßnahmen durch die Unternehmen überprüft werden sollte; für den Fall, dass die Überprüfung ergeben sollte, dass die Unternehmen die Vorgaben des NAP nicht in hinreichendem Umfang umsetzten, sah dieser weitergehende Maßnahmen „bis hin zu gesetzlichen Vorgaben“ vor. Die Koalitionsparteien hatten im Koalitionsvertrag vereinbart, dass sie national gesetzlich tätig werden und sich für eine EU-weite Regelung einsetzen würden, falls die Überprüfung des NAPs zu dem Ergebnis führe, dass die freiwillige Verpflichtung der Unternehmen nicht ausreiche.
Die Überprüfung der Umsetzung ergab, dass lediglich 13 – 17 % der betrachteten Unternehmen die Anforderungen des NAP erfüllten und sich weitere 10 bis 12 % auf einem guten Weg befanden.
Im Hinblick auf diese Ergebnisse befürworteten der Bundesarbeitsminister Heil und der Minister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Müller die schnelle Einführung eines „Lieferkettengesetzes“. Die angekündigte Veröffentlichung des Gesetzesentwurfs wurde jedoch mehrfach verschoben, weil es den beteiligten Ministerien nicht gelang, sich auf eine gemeinsame Linie zu verständigen. Der Bundeswirtschaftsminister fürchtete eine übermäßige Belastung der Unternehmen und Wettbewerbsnachteile. Umstritten war dabei vor allem die Frage, ob das Gesetz eine zivilrechtliche Haftung von Unternehmen wegen Verstößen gegen die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht vorsehen sollte; auch der Schwellenwert, ab dem das Gesetz auf Unternehmen anwendbar sein sollte und der Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten waren Streitpunkte.
Schließlich stellten aber die Minister Müller, Heil und Altmeier auf einer Pressekonferenz am 12.02.2021 einen gemeinsamen Gesetzesentwurf vor.
88 S. 125 des Koalitionsvertrages. 89 NAP, S. 8ff.
VII) Internationale Gesetzgebung zu menschenrechtlichen Pflichten von Unternehmen
1) Herangehensweisen
Wie ausgeführt, setzt sich zunehmend die Auffassung durch, dass die Selbstverpflichtung von Unternehmen auf menschenrechtliche Standards oder freiwillige Maßnahmen allein keinen effektiven Schutz der Menschenrechte im Zusammenhang mit wirtschaftlicher Tätigkeit gewährleisten können. Es gibt daher in vielen Ländern Gesetze oder konkrete Gesetzgebungsvorhaben, die Pflichten von Unternehmen zur Achtung menschenrechtlicher Standards zum Gegenstand haben.
Grundsätzlich lassen sich dabei zwei Ansätze unterscheiden. Einer besteht darin, die Risiken, die mit der Geschäftstätigkeit von Unternehmen verbunden sind, sowie die Maßnahmen transparent zu machen, mit denen die Unternehmen diese Risiken zu minimieren versuchen. Den Unternehmen werden dazu Berichtspflichten auferlegt. Diese Herangehensweise zielt auf die Macht des Marktes. Konsumenten sollen in die Lage versetzt werden, bei ihren Kaufentscheidungen zu berücksichtigen, inwieweit Unternehmen ihrer gesellschaftlichen Verantwortung gerecht werden; die Angst um die eigene Reputation soll Unternehmen dazu bewegen, menschenrechtliche Risiken im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit anzugehen. Beispiele für derartige Gesetze sind der UK Modern Slavery Act, der australische Modern Slavery Act oder der kalifornische Transparency in Supply Chains Act.
Andere Gesetze erlegen den Unternehmen konkrete Pflichten auf, um menschenrechtliche Risiken in ihrer Lieferkette abzumildern. Beispiele hierfür sind das französische „Loi relative au devoir de vigilance des société mères et des entreprises donneuse d’ordre“ oder das niederländische Gesetz über Sorgfaltspflichten bezüglich Kinderarbeit („Wet zorgplicht kinderarbeid“) – von dem allerdings nicht klar ist, ob es in Kraft treten wird.
2) California Transparency in Supply Chains Act
Der California Transparency in Supply Chains Act90 wurde am 30.09.2010 vom Governeur Kaliforniens unterschrieben und trat am 01.01.2012 in Kraft. Er verpflichtet bestimmte große Unternehmen, den Umfang und die Art der Maßnahmen offenzulegen, die sie treffen, um sicherzustellen, dass die Güter, die sie produzieren, nicht von Arbeitern produziert werden, die versklavt sind oder auf andere Weise zur Arbeit gezwungen werden.91 Die Vorschriften sind nicht in einem eigenständigen Gesetz enthalten; die Pflichten, die der California Transparency in Supply Chains Act vorsieht, werden durch Änderungen am „Civil Code“ und am „Revenue and Taxation Code“ normiert.
Das Gesetz findet Anwendung auf gewerbsmäßige Verkäufer („retail seller“) und Hersteller („manufacturer“), die in Kalifornien geschäftlich tätig sind und einen weltweiten Jahresumsatz von mehr als 100 Millionen Euro erzielen. Der Begriff des gewerbsmäßigen Verkäufers ist definiert durch Verweis auf Steuergesetze als ein Unternehmen, in dessen Steuerbescheid der Verkauf als Hauptgeschäftszweig angegeben ist (Section 1714.43 Civil Code i.V.m. Teil 10.2. der Division 2 des Revenue and Taxation Code).
Hersteller ist ebenfalls definiert über die steuerliche Behandlung als ein Unternehmen, in dessen Steuerbescheid die Herstellung als Hauptgeschäftszweig die Herstellung von Produkten ist.
Diese Unternehmen müssen in Kalifornien geschäftlich tätig sein und weltweite Bruttoeinnahmen von über 100 Millionen Euro erzielen. Ein Unternehmen ist geschäftlich in Kalifornien tätig, wenn es aktiv an geschäftlichen Transaktionen mit dem Ziel der Erzielung von Profit teilnimmt.92
Die betroffenen Unternehmen müssen auf ihrer Webseite Informationen über die Maßnahmen zur Verhinderung von Sklaverei und Menschenhandel in ihrer Lieferkette veröffentlichen. Die Webseite der Unternehmen muss einen gut sichtbaren Link zu dieser Information enthalten; falls das Unternehmen keine Webseite hat, muss es auf Anfrage diese Informationen binnen 30 Tagen zur Verfügung stellen. Die Unternehmen müssen in der Information offenlegen (Section 1714.43 c) des Civil Code):
– Ob und in welchem Umfang sie ihre Lieferketten verifizieren, um Risiken von Menschenhandel und moderner Sklaverei zu evaluieren und Maßnahmen zu ergreifen. Dabei sollen sie auch offenlegen, ob ein Drittunternehmen die Verifikation durchgeführt hat.
– Ob und in welchem Umfang sie Auditierungen von Lieferanten durchführen, um die Einhaltung von Standards bezüglich Sklaverei und Menschenhandel zu gewährleisten.
– Ob und in welchem Umfang es von direkten Lieferanten zertifizieren lässt, dass Materialien, die für das Endprodukt verwendet werden, den Vorschriften über Sklaverei und Menschenhandel in den Ländern entsprechen, in denen sie Geschäfte betreiben.
– Ob und in welchem Umfang es Standards für die interne Verantwortlichkeit und Regeln für Mitarbeiter oder Vertragspartner hat, die den Standards des Unternehmens bezüglich Sklaverei und Menschenhandel nicht entsprechen.
– Ob und in welchem Umfang sie Mitarbeitern oder Angehörigen des Managements, die direkte Verantwortung für die Lieferkette tragen, Training zum Thema Menschenhandel und Sklaverei anbieten, besonders im Hinblick auf die Minderung innerhalb der Lieferkette für Produkte.
Die Berichtspflicht trifft dabei auch Unternehmen, die keine dieser Maßnahmen treffen.93 (Verbraucher sollen sich ja gerade darüber informieren können, ob die Unternehmen in dieser Hinsicht aktiv sind).
3) Der UK Modern Slavery Act
Der „UK Modern Slavery Act“ gehört im Wesentlichen zu den Gesetzen, die zum Schutz vor Menschenrechten durch die Erhöhung von Transparenz und die Information von Verbrauchern beitragen sollen. Verbraucher und Nichtregierunsorganisationen sollen in die Lage versetzt werden, Druck auf Unternehmen auszuüben, damit diese effektive Maßnahmen gegen moderne Sklaverei und Menschenhandel ergreifen.94 Er verpflichtet bestimmte Unternehmen, über die Risiken moderner Sklaverei in ihren Lieferketten zu berichten und die Maßnahmen zu beschreiben, die sie ergreifen, um diese Risiken abzumildern bzw. moderne Sklaverei zu verhindern.
Darüber hinaus führt das Gesetz jedoch auch die Straftatbestände Menschenhandel, Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit ein. Des Weiteren enthält es Regelungen zur Einziehung von Vermögenswerten bestimmter Straftäter, zum Umgang mit Opfern moderner Sklaverei, zur Zuständigkeit bei Straftaten auf See und zur Schaffung des Amtes eines Anti-Sklaverei-Kommissars.
Seine Verabschiedung diente damit auch der Umsetzung internationaler Verpflichtungen95 nach der „Council of European Convention on Action against Trafficking in Human Beings“, nach der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05. April 2011 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer (2011/36/EU) sowie des Palermo Protokolls.96 Die Einführung spezifischer Delikte, die Sklaverei und Leibeigenschaft unter Strafe stellen, war auch eine Reaktion auf das Urteil des EGMR im Fall C. N. gegen das Vereinigte Königreich, in dem der Gerichtshof geurteilt hatte, dass die Gesetze im Vereinigten Königreich keinen hinreichenden strafrechtlichen Schutz gegen Verletzungen des Verbots von Sklaverei und Zwangsarbeit nach Art. 4 EMRK boten.97
Dementsprechend verweist Section 1 Abs. 2 des UK Modern Slavery Acts hinsichtlich der Definition der Begriffe Sklaverei und Leibeigenschaft auf Art. 4 EMRK. Nach Section 1 Abs. 1 macht sich strafbar, wer eine andere Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft hält, unter Umständen, unter denen der Täter wusste oder wissen musste, dass die andere Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten wird. Bei der Beurteilung, ob eine Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten wird, kommt es auf alle Umstände des Einzelfalles an (Abs. 3). Das Gesetz nennt beispielhaft den Umstand, dass es sich bei der betroffenen Person um ein Kind handelt, ihre familiären Verbindungen und jede physische oder geistige Krankheit, die sie verletzlicher als andere Personen machen.
Ein weiteres Kerndelikt des UK Modern Slavery Act ist das des Menschenhandels („human trafficking“). Die Straftat des Menschenhandels begeht, wer eine Reise einer anderen Person arrangiert oder durchführt, um die Ausbeutung dieser Person zu ermöglichen. Diese Definition unterscheidet sich von den Definitionen des Palermo Protokolls und der EU-Anti-Menschenhandel-Richtlinie insofern, als die Letztgenannten das Erfordernis der „Reise“ nicht nennen (siehe unten S. 64). Die britische Regierung ging jedoch davon aus, dass das Erfordernis der Reise im Palermo-Protokoll impliziert sei.98 Eine unabhängige Überprüfung des Gesetzes und seiner Umsetzung, die die Regierung in Auftrag gegeben hatte, kam zu dem Ergebnis, dass die Definition des Menschenhandels angepasst werden sollte.99
Der für Zwecke dieses Buches wichtigste Bereich ist die Berichtspflicht: Section 54 des UK Modern Slavery Acts verpflichtet Unternehmen einer bestimmten Größe, ein „modern slavery statement“ betreffend die Risiken von Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich oder ihrer Lieferkette zu veröffentlichen. Öffentliche Stellen oder Behörden sind also nicht berichtspflichtig. Dies wird häufig kritisiert.100
Zur Erstellung eines Modern Slavery Statement verpflichtet sind:
– Kommerzielle Organisationen, gleich welcher Rechtsform und unabhängig von ihrem Sitz oder dem Ort ihrer Registrierung
– die ein Geschäft oder einen Teil ihres Geschäftes im Vereinigten Königreich betreiben
– die Güter oder Dienstleistungen anbieten
– die einen jährlichen Gesamtumsatz von 36 Millionen Pfund oder mehr erzielen.
Gesamtumsatz bedeutet dabei der Umsatz der Organisation oder ihrer Tochterunternehmen, der durch die Veräußerung von Gütern oder Dienstleistungen erzielt wird, die zu den normalen Aktivitäten dieser Organisation oder ihrer Tochtergesellschaften gehören, nach Abzug von Umsatzsteuer, anderen Steuern und Rabatten.101 Das Fehlen einer Definition des Begriffs „Geschäftstätigkeit“ („carrying on a business“) erschwert es in einigen Fällen, festzustellen, ob ein Unternehmen der Berichtspflicht unterfällt. Nach den Hinweisen, die die Regierung zur Umsetzung des Gesetzes gibt, sind Kriterien, die auf eine Geschäftstätigkeit im Vereinigten Königreich hindeuten, eine Registrierung im UK Companies House, Geschäftsräume im Vereinigten Königreich, die Erbringung von Dienstleistungen im Vereinigten Königreich, das Erzielen von Einkommen im Vereinigten Königreich.102 Die Umsatzgrenze ergibt sich nicht aus dem Text des Gesetzes; sie wird auf Grundlage des Gesetzes vom Innenministerium festgelegt.
Der Bericht muss in jedem Geschäftsjahr veröffentlicht werden. Er muss, abhängig von der Gesellschaftsform, von der Führung des Unternehmens unterzeichnet sein, also etwa vom Vorstand im Falle einer Aktiengesellschaft oder von einem „General Partner“ im Fall einer „Limited Partnership“ (Section 54 Abs. 6).
Das „Modern Slavery Statement“ kann Informationen enthalten über (Section 54 Abs. 5)
– die Struktur der Organisation, ihr Geschäft und ihre Lieferketten
– ihre Herangehensweise („policies“) bezüglich Sklaverei und Menschenhandel
– ihre Prozesse zur Ausübung der Sorgfaltspflicht bezüglich Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich und in ihren Lieferketten
– die Teile ihres Geschäftsbereichs und ihrer Lieferketten, in denen es Risiken von Sklaverei und Menschenhandel gibt und die Schritte, die sie eingeleitet hat, um diese Risiken einzuschätzen und mit ihnen umzugehen
– die Effektivität dabei, sicherzustellen, dass Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich oder in ihren Lieferketten nicht stattfindet, auf Grundlage der Indikatoren, die sie für angemessen hält
– das Training, das sie ihren Mitarbeitern über Sklaverei und Menschenhandel anbietet.
Berichtspflichtige Organisationen müssen das „Modern Slavery Statement“ auf ihrer Webseite veröffentlichen und deutlich erkennbar verlinken, wenn sie über eine Webseite verfügen (Section 54 Abs. 7); andernfalls müssen sie es auf Anfrage zur Verfügung stellen (Section 54 Abs. 8).
Es gibt keine öffentliche Stelle, bei der die Berichte eingereicht oder deponiert werden müssen. Zunächst sammelten Nicht-Regierungsorganisationen die Modern Slavery Statements und stellten sie auf Webseiten zur Verfügung, um den leichten Zugriff zu ermöglichen und die Vergleichbarkeit zu erleichtern. Inzwischen stellt die britische Regierung eine solche Webseite (Modern Slavery Registry) zur Verfügung.103 Die Einreichung der Berichte auf dieser Webseite ist aber freiwillig. Die Nicht-Regierungsorganisationen haben daher ihre entsprechenden Webseiten geschlossen.104 Das Archiv mit früheren Berichten, Analysen der Berichte usw. ist aber weiterhin zugänglich.
Das Gesetz sieht keine echten Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht vor. Der zuständige Minister kann bei einem Gericht eine Anordnung beantragen, ein Modern Slavery Statement zu erstellen, wenn ein Unternehmen gegen die Berichtspflicht verstößt (Section 54 Abs. 11). Diese Vorschrift ist aber bislang nie angewandt worden,105 obwohl nach Berichten von Nicht-Regierungsorganisationen 40 % der berichtspflichtigen Unternehmen seit Inkrafttreten des UK Modern Slavery Acts konsistent gegen ihre Berichtspflicht verstoßen haben.106 Als Reaktion auf Berichte über Zwangsarbeit durch Uiguren in Xinjiang kündigte die britische Regierung im Januar 2021 an, künftig finanzielle Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht einzuführen.107
Die britische Regierung hat eine Handreichung zur Anfertigung der Modern Slavery Statements veröffentlicht.108 Dennoch ist es ein häufiger Kritikpunkt, dass die Berichte nach dem UK Modern Slavery Act nicht zu einer echten Information über die Risiken moderner Sklaverei in Lieferketten und über die Maßnahmen dienen, die Unternehmen ergreifen.109
4) Der Australische Modern Slavery Act
In Australien trat am 01.01.2019 der Modern Slavery Act in Kraft. Er lehnt sich in wesentlichen Punkten an den UK Modern Slavery Act an.110 Das Gesetz erlegt also bestimmten Einheiten die Pflicht auf, über die Risiken moderner Sklaverei im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit und in ihren Lieferketten zu berichten; dabei müssen sie auch darlegen, welche Maßnahmen sie ergreifen, um diese Risiken zu vermeiden bzw. abzumildern.
Wie der UK Modern Slavery Act, zielt also der Australische Modern Slavery Act darauf ab, durch Berichtspflichten die Transparenz zu erhöhen und so Verbraucher und andere Gruppen in die Lage zu versetzen, Druck auf die Einheiten auszuüben, die das „modern slavery statement“ erstellt haben.
Gleichzeitig versuchte der Gesetzgeber jedoch, erste Erfahrungen bei der Umsetzung des britischen Vorbildes zu berücksichtigen und dabei hervorgetretene Defizite zu vermeiden.111 Dies betrifft vor allem das Fehlen von Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht, den Kreis der verpflichteten Organisationen und die Qualität der abgegebenen „modern slavery statements“.112
Die Berichtspflicht trifft „Einheiten“, die in Australien ihren Sitz haben, registriert oder dort tätig sind und einen Umsatz von mindestens 100 Millionen australischer Dollar erzielen (Section 3). Der Begriff der Einheit umfasst dabei nicht nur Unternehmen, sondern auch Behörden oder nicht profitorientierte Organisationen. Dies ist eine Reaktion auf eine verbreitete Kritik, dass der UK Modern Slavery Act die öffentliche Hand von der Berichtspflicht ausschließt, obwohl gerade diese für Beschaffung im großen Umfang verantwortlich ist und mit gutem Beispiel vorangehen sollte.113
5) Modern Slavery Act 2018 (NSW) – New South Wales, Australien
In New South Wales, dem zweitgrößten Staat Australiens, verabschiedete das Parlament am 21.06.2018 den Modern Slavery Act 2018 (NSW). Das Gesetz trat jedoch nicht sogleich in Kraft. Drei Wochen später wurde auf Ebene des Gesamtstaates der Modern Slavery Act verabschiedet. Auch dieser trat nicht sofort in Kraft. Im Jahr 2019 wurde, unter anderem im Hinblick auf mögliche Widersprüche zwischen diesen beiden Gesetzen, das „Standing Committee on Social Issues“ des Parlaments von New South Wales beauftragt, die Umsetzbarkeit des Gesetzes, seine Auswirkungen auf Unternehmen sowie die Wechselwirkung mit dem Modern Slavery Act zu überprüfen.114
Nach der Debatte des Berichts verabschiedete das Parlament von New South Wales am 29.11.2021 den „Modern Slavery Amendment Act“, der bestimmte Änderungen am Modern Slavery Act vorsah. Der Modern Slavery Act (NSW) trat dann am 01.01.2022 in Kraft.
In der geänderten Fassung wurde vor allem die Berichtspflicht gestrichen. Nach der ursprünglichen Fassung sollten Unternehmen mit einem Umsatz von 50 Millionen australischer Dollar ein „Modern Slavery Statement“ abgeben. Dagegen lag die Schwelle beim Modern Slavery Act auf Ebene des Gesamtstaates bei 100 Millionen australischer Dollar.115 Die Pflicht zur Abgabe eines Modern Slavery Statement richtet sich damit allein nach dem Modern Slavery Act auf Ebene des „Commonwealth“.
Darüber hinaus wurde die Möglichkeit einer Geldstrafe gestrichen. Die Verhängung einer Geldstrafe ist ebenfalls auf Ebene des Gesamtstaates nicht möglich.
Dagegen sieht das Gesetz weiterhin das Amt eines Anti-Sklaverei-Kommissars vor. Dieser hat die Aufgabe, die öffentliche Aufmerksamkeit für moderne Sklaverei zu stärken; Möglichkeiten zu schaffen, Hinweise auf Fälle moderner Sklaverei zu geben, Fälle moderner Sklaverei in Lieferketten der öffentlichen Hand zu prüfen und die Effektivität von Maßnahmen gegen moderne Sklaverei zu prüfen.
Das Amt eines Anti-Sklaverei-Kommissars ist auch im UK Modern Slavery Act vorgesehen. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung im australischen Gegenstück war eine Quelle der Kritik.116 Das Standing Committee sah es als Argument für die Beibehaltung eines eigenständigen Modern Slavery Acts für New South Wales an, dass dieses das Amt eines Anti-Slavery Commissioners vorsah.117
Darüber hinaus schafft der NSW Modern Slavery Act neue Straftatbestände im Zusammenhang mit moderner Sklaverei, beispielsweise Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit durch Kinder, Zwangsehen von Kindern oder den Betrieb einer Plattform, um den Missbrauch von Kindern darzustellen.
6) Das Loi de Devoir de Vigilance
In Frankreich wurde 2017 die „loi n 2017-399 du mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et entreprises donneuses d’ordre“ verabschiedet. Es geht in zweierlei Hinsicht über den Ansatz des UK Modern Slavery Acts hinaus: Zunächst ist es nicht auf ein bestimmtes Thema – nämlich moderne Sklaverei – beschränkt, sondern bezieht sich auf ein breites Spektrum von Rechten. Erfasst sind Menschenreche und grundlegende Freiheiten, die Gesundheit und Sicherheit von Individuen und die Umwelt.
Darüber hinaus zielt das französische Gesetz nicht nur auf die Erhöhung der Transparenz und damit verbundenen Druck der Konsumenten ab, sondern erlegt bestimmten Unternehmen umfangreiche materielle Pflichten im Bereich der Menschenrechte auf und sieht eine Haftung für Verstöße vor. Diese Pflichten sind nicht in einem eigenständigen Gesetzestext enthalten, sondern werden durch Änderungen am „Code de Commerce“ etabliert.
Das französische Gesetz ähnelt dem LkSG hinsichtlich der Pflichten, die es etabliert, in vielerlei Hinsicht. Auch der Prozess, der zur Verabschiedung des Gesetzes führte, folgte einem ähnlichen Muster wie die Diskussion in Deutschland: Es gab bereits seit Anfang der 2000er Jahre Bestrebungen, die soziale Verantwortung von Unternehmen gesetzlich zu regeln.118 Nach dem Brand einer Textilfabrik in Rana Plaza, bei dem mehr als 1000 Menschen starben, nahmen die Debatten darüber an Fahrt auf und es formierte sich eine Initiative für den Erlass eines Sorgfaltspflichtengesetzes.119 Dabei spielten Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen eine zentrale Rolle.120 Ein erster Entwurf wurde im November 2013 eingebracht. Er sah strafrechtliche Sanktionen, eine Umkehr und eine Haftung auch für Fremdverschulden vor. Die Regierung hielt diesen Entwurf für zu weitgehend und forderte eine weitere Debatte, in die auch Ministerien eingebunden waren. Am 11.02.2015 wurde dann ein modifizierter Entwurf vorgelegt, der weitgehend dem aktuellen Gesetzestext entspricht.121
Wirtschaftsverbände und konservative Politiker äußerten heftige Kritik und sahen in dem Gesetzesvorhaben eine Gefahr für die französische Wirtschaft.122 Die Kritiker des Gesetzes machten vor allem geltend, dass der für das Gesetz zentrale Begriff des Risikos nicht definiert sei und, dass das Gesetz Kriterien für die Ermittlung des Umfangs von Risiken und ihrer Bedeutung vorgeben müsse.123 Die Regierung war jedoch der Auffassung, dass internationale Dokumente wie die UN Guiding Principles hinreichend klarstellten, wie die Risikoanalyse durchzuführen sei.124 Diese entspricht der Linie in der Begründung des Regierungsentwurfs zum LkSG. Der Conseil Constitutionel entschied, dass die Verpflichtung grundsätzlich hinreichend klar sei (aber nicht die Grundlage für eine Bestrafung oder Buße sein dürfe, siehe unten S. 191).125
Nach einer ausgedehnten parlamentarischen Debatte, in deren Verlauf mehrfach Entwürfe zwischen der parlamentarischen Versammlung und dem Senat hin- und hergeschickt wurden, verabschiedete die Nationalversammlung schließlich am 21.02.2017 einen Gesetzestext.126 Dieser sah zunächst noch eine Geldbuße für Unternehmen vor, die keine hinreichenden Maßnahmen umsetzten, um ihrer Sorgfaltspflicht gerecht zu werden. Eine Gruppe von 120 Abgeordneten hielt das Gesetz jedoch für verfassungswidrig und legte es dem Conseil Constitutionel zur Prüfung vor.
Diese Prüfung erstreckte sich auf mehrere Aspekte. Es ging dabei zunächst um Artikel 1 des Gesetzes, der betroffene Unternehmen verpflichtet, einen „Sorgfaltsplan“ („plan de vigilance“) zu erstellen und umzusetzen (Abs. 1). Dieser sah in Absatz 2 vor, dass Unternehmen gezwungen werden können, dieser Pflicht nachzukommen und, dass eine Geldbuße („amende civile“) bis zu zehn Millionen Euro gegen sie verhängt werden kann.
Darüber hinaus musste sich der Conseil Constitutionel auch mit der Pflicht zum Ersatz von Schäden befassen, die aus einer Verletzung der Sorgfaltspflicht resultieren (Art. 2 des Gesetzes) und Art. 4 des Gesetzes, der die Modalitäten der Anwendung zum Gegenstand hat. Der Conseil Constitutionel war der Auffassung, die Regel, die eine Geldbuße für Verstöße gegen die Sorgfaltspflicht vorsehe, sei verfassungswidrig. Das Gesetz beschreibe die Pflichten nicht hinreichend konkret und die Höhe der Geldbuße sei zu unbestimmt. Die Regelung verstoße daher gegen Art. 8 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789.
Hinsichtlich der übrigen Punkte hielt der Conseil Constitutionel das Gesetz für verfassungsgemäß.127
Mit der Feststellung, dass eine Geldbuße wegen Verstößen gegen das Sorgfaltspflichtengesetz gegen das Bestimmtheitsgebot verstoße, spiegelt die Entscheidung des Conseil Constitutionel Einwände wider, die auch im Rahmen des LkSG geltend gemacht werden (siehe dazu unten S. 191). Sie ist allerdings nur sehr kursorisch begründet und beschränkt sich im Wesentlichen auf die Feststellung der mangelnden Bestimmtheit der Norm, so dass sie nur begrenzt für die Diskussion in Deutschland fruchtbar gemacht werden kann.
Die Loi de vigilance ist anwendbar auf Unternehmen
– deren Rechtsform in den Anwendungsbereich des Gesetzes fällt
– die die Voraussetzungen hinsichtlich der Mitarbeiter erfüllen.
Die Loi de vigilance enthält keine ausdrücklichen Vorgaben darüber, Unternehmen welcher Rechtsformen in den Anwendungsbereich des Unternehmens fallen. Es ergeben sich jedoch Beschränkungen hinsichtlich der Rechtsformen von Unternehmen, auf die das Gesetz anwendbar ist, aus dem systematischen Zusammenhang. Darin liegt ein Unterschied zum LkSG, das rechtsformneutral ist.
Aus der Verortung der Vorschrift im Code de Commerce128 ist zu schließen, dass die Pflichten nach dem loi de vigilance zunächst nur sociétés anonymes treffen.129 Das Gesetz gilt auch für Sociéteés en Commandite par Actions (SCA).130
Dagegen ist umstritten, ob Sociétés par Actions Simplifiées (SAS) dem Gesetz unterfallen. Die wohl überwiegende Meinung befürwortet dies.131 Für diese weite Auslegung spricht, dass die Loi de vigilance der Umsetzung der UN Guiding Principles dient, die auf alle Unternehmen Anwendung findet.132 Ibanez u.a. weisen in einer Studie zur Umsetzung der Loi de vigilance darauf hin, dass sieben SAS ihre Überwachungspläne veröffentlicht und damit anerkannt hätten, dem Gesetz zu unterfallen.133
Das Gesetz gilt auch für Europäische Gesellschaften (SE)134, aber nicht für Sociétés Anonymes à Responsabilité Limitée (SARL) und Sociétés en Nom Collectif.135
Darüber hinaus ist die Loi de vigilance nur auf Unternehmen anwendbar, die bestimmte Voraussetzungen hinsichtlich der Mitarbeiter erfüllen. Es gilt für
– in Frankreich registrierte Unternehmen, die mindestens 5000 Mitarbeiter selbst oder in direkten oder indirekten Tochtergesellschaften beschäftigen, die in Frankreich registriert sind
– in Frankreich registrierte Unternehmen, die mindestens 10.000 Mitarbeiter selbst oder in direkten oder indirekten Tochtergesellschaften beschäftigen, wobei Tochtergesellschaften im Ausland mitgezählt werden.
Das Gesetz regelt nicht ausdrücklich, wie die Beziehung von zwei Unternehmen beschaffen sein muss, damit eines als Tochterunternehmen anzusehen ist. Eine Auffassung stellt auf Art. L 233-1 des Code de Commerce136, ab, nach dem ein Unternehmen – vergleichbar der Regelung in §§ 16ff. AktG – ein anderes beherrscht, wenn es die Mehrheit daran hält.137 Nach einer anderen Ansicht kommt es darauf an, ob ein Unternehmen ein anderes kontrolliert, beispielsweise durch Verträge, die ihm die Ausübung der Stimmenmehrheit ermöglichen (vgl. Art. L 233-3).138
Die Schwellenwerte für die Berechnung der Zahl der Arbeitnehmer unterscheiden sich von den sonst in Frankreich üblichen, etwa dem Gesetz zur Umsetzung der EU-Richtlinie zur nichtfinanziellen Berichterstattung sowie dem „Gesetz zur Transparenz, dem Kampf gegen die Korruption und zur Modernisierung des wirtschaftlichen Lebens“.139 Der Senat hatte im Gesetzgebungsverfahren versucht, diese Werte zu harmonisieren, sich aber letztlich nicht durchgesetzt.140
Die Berechnung der Arbeitnehmer in Frankreich folgt den Regeln des Arbeitsrechts.141 Wie Arbeitnehmer in Franchise-Betrieben einzuordnen sind, scheint dabei bislang ungeklärt.142 Auch die Berechnung der Zahl der im Ausland beschäftigten Mitarbeiter ist unklar.143
Diese Unternehmen müssen einen „Sorgfaltsplan“ („plan de vigilance“) erarbeiten, offenlegen und effektiv umsetzen. Ausgenommen von dieser Pflicht sind Tochterunternehmen oder von anderen kontrollierte Unternehmen, wenn das Unternehmen, das sie kontrolliert, einen Sorgfaltsplan bezüglich des Unternehmens und all seiner Tochterunternehmen erstellt und umsetzt (L. 225-102-4 I Code de Commerce). Die Vorschrift lehnt sich an das „Sapin II“-Gesetz, das Unternehmen, die in Frankreich tätig sind und mehr als 500 Mitarbeiter haben sowie deren Vorstand zur Einrichtung eines besonderen Compliance-Programms verpflichtet, das die Risiken von Korruption mindern soll. Auch hier stellt sich die Frage, was unter Tochterunternehmen zu verstehen ist.144
Der Sorgfaltsplan soll in Zusammenarbeit mit Betroffenen bzw. Interessengruppen oder innerhalb von gemeinsamen Initiativen erarbeitet werden.145
Er muss fünf Elemente enthalten:
– Eine Darstellung der Risiken für Menschenrechte und fundamentale Freiheiten, die Gesundheit und Sicherheit von Individuen und die Umwelt
– Verfahren für die regelmäßige Evaluierung, der Situation der Niederlassungen, der Subunternehmer oder der Zulieferer
– Maßnahmen, die getroffen werden, um die Risiken abzumildern und schwere Verletzungen zu verhindern
– ein Mechanismus für Hinweise und die Entgegennahme von Meldungen
– ein System, um die Maßnahmen nachzuvollziehen und ihre Effektivität zu beurteilen.
Die Pflichten sind also den UN Guiding Principles entnommen; sie sind eine Ausweitung des Begriffs der Sorgfaltspflicht aus der Sphäre der Vereinten Nationen in die nationale Sphäre Frankreichs.146 Sie entsprechen im Wesentlichen denjenigen des LkSG.
Unternehmen müssen diejenigen Risiken identifizieren, die sich aus ihren eigenen Aktivitäten sowie den Aktivitäten von Unternehmen ergeben, die sie direkt oder indirekt kontrollieren, und die sich aus den Aktivitäten von Subunternehmen oder von Lieferanten ergeben, mit denen sie eine etablierte Geschäftsbeziehung haben. Eine etablierte Geschäftsbeziehung ist im französischen Recht definiert als eine stabile, regelmäßige Geschäftsbeziehung, die mit oder ohne Vertrag stattfindet, mit Geschäften eines gewissen Umfangs und einer vernünftigen Erwartung, dass diese Beziehung andauern wird.147
Der Bericht muss veröffentlicht und in den Management-Bericht aufgenommen werden. Dieser ist wiederum ein Teil des Referenzdokuments (Document des références) oder des Allgemeinen Registrierungsdokuments, das Unternehmen veröffentlichen müssen. Das Gesetz ermächtigt den Conseil d’Etat, ein Dekret zu erlassen, das die Anforderungen an den Sorgfaltsplan näher erläutert.
Wenn ein Unternehmen seinen Berichtspflichten nicht nachkommt, wird es darauf hingewiesen. Legt das Unternehmen daraufhin nicht binnen drei Monaten den Bericht vor, kann das zuständige Gericht die Erstattung des Berichts anordnen und ein Zwangsgeld verhängen.
Darüber hinaus sieht das Gesetz eine zivilrechtliche Schadensersatzpflicht vor. Verletzen Unternehmen ihre Pflicht zur Veröffentlichung eines Sorgfaltsplans oder ist dieser Plan mangelhaft, können Personen, die dadurch einen Schaden erleiden, Schadensersatz geltend machen (L 225-102-5 Code Commercial i.V.m. Art. 1240, 1241 Code Civil). Der Anspruch hat damit drei Voraussetzungen:148
– Schaden
– Ingangsetzung des Verfahrens durch eine Person, die ein Interesse hat
– Eine nachgewiesene Beziehung zwischen dem Schaden und der Verletzung der Sorgfaltspflicht.
Die Beweislast trägt also der (angeblich) Geschädigte. Verschiedene Nicht-Regierungsorganisationen hatten sich in der Diskussion über das Gesetz für eine Beweislastumkehr eingesetzt, sich aber letztlich nicht durchgesetzt.
90 Senate Bill 657. 91 Harris, Attorney General California Department of Justice, The California Transparency in Supply Chains Act – A Ressource Guide, 2015, S. 15. 92 Harris, Attorney General California Department of Justice, The California Transparency in Supply Chains Act – A Ressource Guide, 2015, S. 3. 93 Harris, Attorney General California Department of Justice, The California Transparency in Supply Chains Act – A Ressource Guide, 2015, S. 4. 94 Home Office, Transparency in supply chains: a practical guide (p. 6); Nolan/Boersma, Addressing Modern Slavery (2019), S. 135. 95 Haynes, The Modern Slavery Act (2015): A Legislative Commentary, Statute Law Review 2016, 33, 34. 96 Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität. 97 C.N. g. Vereinigtes Königreich (Beschwerde Nr. 4239/08), Urteil vom 13.11.2012 Rn 76ff. 98 Independent Review of the Modern Slavery Act: final report, Mai 2019, Volume IV, 2.3.4. 99 Independent Review of the Modern Slavery Act: final report, Mai 2019, Volume IV, 2.3.6. 100 Independent Review of the Modern Slavery Act: final report, Mai 2019, Volume II, 2.6.1. 101 UK Government Guidance – Publish an annual modern slavery statement, zuletzt aktualisiert am 28.07.2021. 102 UK Government Guidance – Publish an annual modern slavery statement, zuletzt aktualisiert am 28.07.2021. 103 https://modern-slavery-statement-registry.service.gov.uk/search. 104 https://www.modernslaveryregistry.org/. 105 Independent Review of the Modern Slavery Act: final report, Mai 2019, Volume II, 2.5.2. 106 Business & Human Rights Resource Centre/Modern Slavery Registry, Modern Slavery Act: Five Years of Reporting, Februar 2021, S. 2. 107 https://www.gov.uk/government/news/uk-government-announces-business-measures-over-xinjiang-human-rights-abuses. 108 https://www.gov.uk/government/publications/transparency-in-supply-chains-a-practical-guide. 109 Business & Human Rights Resource Centre/Modern Slavery Registry, Modern Slavery Act: Five Years of Reporting, Februar 2021, S. 2. 110 Hembach, Compliance Berater 2019, S. 388; Fellows/Chong, Law Journal 2020, (209) 211. 111 Sinclair/Nolan, Business and Human Rights Journal 2020, S. 164, 165. 112 Sinclair/Nolan, Business and Human Rights Journal 2020, S. 165, 166. 113 Independent Review of the Modern Slavery Act: final report, Mai 2019, Introduction, Rn 18. 114 New South Wales, Parliament, Legislative Council, Standing Committee on Social Issues, Modern Slavery Act 2018 and associated matters, Report Nr. 56, März 2020. 115 https://www.corrs.com.au/insights/nsw-modern-slavery-act-to-commence-operationin-the-new-year. 116 Sinclair/Nolan, Business and Human Rights Journal 2020, S. 3, 5. 117 New South Wales, Parliament, Legislative Council, Standing Committee on Social Issues, Modern Slavery Act 2018 and associated matters, Report Nr. 56, März 2020, 1.1.4. 118 Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 11. 119 Friends of the Earth France and ActionAid France: End of the road for transnational corporations?, S. 7; Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 12. 120 Crossart/Chaplier/Beau de Lomenie, Business and Human Rights Journal 2017, S. 317. 121 Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 13. 122 Mouvement des Entreprises de France, Devoir de Vigilance: une loi inefficace qui menace notre économie https://www.medef.com/fr/communique-de-presse/article/devoir-de-vigilance-une-loi-inefficace-qui-menace-notre-economie. 123 Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 12. 124 Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 14. 125 Décision n. 2017-750 DC du 23 mars 2017 Rn 22. 126 Crossart/Chaplier/Beau de Lomenie, Business and Human Rights Journal, 2017, S. 317. 127 Décision n. 2017-750 DC du 23 mars 2017. 128 Die Vorschrift befindet sich in Buch 2, Titel II, Kapitel 5, Sektion 3, die sich mit Aktiengesellschaften befasst. 129 Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 17. 130 Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporatre Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, S. 1, 3. 131 Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 17, Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporatre Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, S. 1, 4. 132 Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporate Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, S. 1, 5. 133 Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 15. 134 Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporate Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, S. 1, 3. 135 Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 17. 136 Article L. 233-1 des Code Commerciale lautet: Lorsqu’une société possède plus de la moitié du capital d’une autre société, la seconde est considérée, pour l’application des sections 2 et 4 du présent chapitre, comme filiale de la première. 137 Nietsch, in: Nietsch, Corporate Social Responsibility Compliance, S. 178. 138 Vgl. zum Meinungsstand Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporate Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, 1,8; Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 13. 139 Loi n. 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparance, à la lutte controe la corruption et à la modernisation de la vie économique. 140 Meinungsstand Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporate Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, dort Fn 51. 141 Die Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 17, verweist auf die Artikel L 1111-2 und L 1111-3 des Code du Travail. 142 Ibanez/Bayer/Xu/Cooper, Devoir de Vigilance: Reforming Corporate Risk Engagement, S. 13. 143 Die Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 17. 144 Brabant/Savourey, Scope of the Law on the Corporate Duty of Vigilance, Revue internationale de la compliance et de l’ethique des affaires, 14 Decembre 2017, 1, 8. 145 Crossart/Chaplier/Beau de Lomenie, Business and Human Rights Journal 2017, S. 317, 320. 146 Crossart/Chaplier/Beau de Lomenie, Business and Human Rights Journal, 2017, S. 317, 320. 147 Crossart/Chaplier/Beau de Lomenie, Business and Human Rights Journal 2017, S. 321. 148 Evaluation de la mise en ouvre de la loi no. 2017-399 du 27 mars 2017, S. 26.
VIII) Ausblick
1) Entwicklungen in anderen Ländern
a) Niederlande
In den Niederlanden wurde am 13.11.2019 der „Gesetz über Sorgfaltspflichten bezüglich Kinderarbeit“ im Mitteilungsblatt der Regierung veröffentlicht.149 Das Gesetz sieht Sorgfaltspflichten für Unternehmen bezüglich des Verdachts von Kinderarbeit in ihren Lieferketten vor. Das Gesetz sollte ursprünglich im Laufe des Jahres 2022 in Kraft treten.150 Die niederländische Regierung äußerte jedoch mehrfach, dass eine Regelung auf EU-Ebene aus ihrer Sicht die vorzugswürdige Lösung sei und verzögerte deshalb die Umsetzung des Gesetzes über Sorgfaltspflichten bezüglich der Kinderarbeit.151
Im März 2021 brachten vier politische Parteien einen Entwurf für ein „Gesetz über verantwortliches und nachhaltiges Verhalten bei internationalen Geschäften“ (Wet verantwoord e duurzaam internationaal ondernemen) ein.152 Dieser wurde in enger Zusammenarbeit mit MVO Platform153, einem Netzwerk niederländischer Nicht-Regierungsorganisationen und Gewerkschaften entwickelt, die auf dem Gebiet verantwortlichen unternehmerischen Handelns tätig sind.154 Der Entwurf unterscheidet zwischen Pflichten, die alle Unternehmen treffen und Pflichten, die nur Unternehmen einer bestimmten Größe erfassen.
Alle Unternehmen, die wissen oder Grund haben, zu vermuten, dass ihre Aktivitäten negative Folgen für Menschenrechte, Arbeitsrechte oder die Umwelt haben, müssen alle Mittel ergreifen, die vernünftigerweise erforderlich sind, um diese Folgen zu verhindern, zu mildern, rückgängig zu machen und, wo notwendig, wiedergutzumachen. Diese Pflicht trifft Unternehmen, die in den Niederlanden oder in den dazugehörigen Gebieten registriert sind (Art. 1.2 des Gesetzes).
Große Unternehmen treffen weitergehende Pflichten. Sie sind definiert als Unternehmen, auf die zwei der drei folgenden Kriterien zutreffen:155
– Eine Bilanzsumme von 20 Millionen Euro
– Ein Nettoumsatz von 40 Millionen Euro
– Eine durchschnittliche Mitarbeiterzahl von 250.
Die Pflichten dieser Unternehmen umfassen die Erstellung einer Grundsatzerklärung, einer Risikoanalyse, eines Aktionsplanes, die Beendigung von Aktivitäten, die negative Einflüsse zur Folge haben, die Prüfung der Umsetzung und ihrer Ergebnisse, jährliche Berichterstattung und Wiedergutmachung in Form eines Beschwerdemechanismus (Art. 2 des Entwurfs).
Die Pflichten orientieren sich damit an den UN Guiding Principles und entsprechen weitgehend denjenigen, die die Loi de Devoir de Vigilance oder das LkSG vorsehen. Ob das Gesetz in dieser Form verabschiedet werden wird, bleibt abzuwarten.
Der niederländische Minister für Außenhandel und Entwicklungszusammenarbeit, Tom de Brujin, kündigte am 02.12.2021 an, dass die niederländische Regierung eine europäische Lösung für Sorgfaltspflichten von Unternehmen bevorzuge; da ein Vorschlag aus Brüssel jedoch noch länger dauere als angekündigt, müssten nun Gesetze auf nationaler Ebene erlassen werden.156
Wie diese Regelungen konkret aussehen werden und ob das Gesetz über Sorgfaltspflichten bezüglich Kinderarbeit noch in Kraft treten wird, bleibt abzuwarten.
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