Kitabı oku: «Saqueo y exterminio de la clase campesina chilena»

Historia A cargo de esta colección: Julio Pinto

©LOM ediciones. Primera edición en Chile, Julio 2019 Impreso en 1.000 ejemplares ISBN: 9789560011978 eISBN: 9789560012647 RPI: 304.511 Las publicaciones del área de Ciencias Sociales y Humanas de LOM ediciones han sido sometidas a referato externo. Motivo de portada: Manuel 1962, de Hugo Villela. Edición y maquetación LOM ediciones. Concha y Toro 23, Santiago Teléfono: (56-2) 2860 68 00 lom@lom.cl | www.lom.cl Tipografía: Karmina Impreso en gráfica LOM Miguel de Atero 2888, Quinta Normal Impreso en Santiago de Chile

Preámbulo
Breve historia de este texto

El presente texto que se ofrece bajo la forma de un libro es el Informe Final de una Investigación sociológica, planteada como un estudio preliminar de la Contra Reforma agraria llevada a cabo por el régimen civil y militar chileno, entre los años 1973 y 1976.

En el tiempo de las dictaduras cívico-militares del Cono Sur, CLACSO (CONSEJO LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES) organizó un programa de becas de investigación abierto a investigadores de nivel equivalente mínimo al de graduado universitario en ciencias sociales de Argentina, Chile y Uruguay con residencia en cualquiera de estos países.

Por orden del rector interventor de la Universidad Católica de Chile, en agosto de 1975¹, cinco profesores investigadores fuimos expulsados del Instituto de Ciencia Política. En esas circunstancias, tuve la oportunidad de postular a una beca de investigación de Clacso para la realización de un proyecto de investigación que presenté: «El destino del sector agrario: Estado, fuerzas sociales y desarrollo, Chile 1973 – 1975». El Jurado designado por Clacso acordó por unanimidad otorgar la beca para la realización del proyecto².

Realicé el estudio sorteando las dificultades de obtención de datos confiables y de desplazamiento en un país con territorios clausurados. Llegué a un Informe Final que tuvo la circulación restringida de muchas publicaciones y textos: Una edición a mimeógrafo de 80 ejemplares.

Era el tiempo en que nadie ha rememorado lo que sucedió con los trabajos acumulados en los escritorios de académicos, profesores y estudiantes que, de un día para otro, vieron interrumpidas sus búsquedas, porque debieron emigrar furtivamente de sus lugares de trabajo, o de su país, o fondear los estudios cuyas temáticas pasaban a ser perseguidas.

Era el tiempo de la persecución de personas, ideas, libros y pensamientos libres.

El tiempo de los asesinatos, torturas, encarcelamiento de académicos, profesores, alumnos y alumnas, trabajadores y trabajadoras administrativas de las universidades.

El tiempo de las quemas de libros o del picado de publicaciones en imprentas serviles. Por esto, el texto circuló bajo la cobertura de un pseudónimo de apellido germánico para despistar; lo que en esos años se conocía con el nombre de «chapa»³.

También era el tiempo de los y las académicos y académicas serviles que se ofrecieron solícitos a contribuir a la «limpieza» iniciada en el golpe de Estado; tiempo de delatores en busca de un reconocimiento y un premio.

Pero el tiempo pasó, colocando perspectivas.

En enero de 1977, el profesor Rolando Ames, del Taller de Estudios Políticos de la Universidad Católica de Lima, - Con el patrocinio de Clacso,- organizaba un seminario dedicado al examen de los fenómenos políticos socio-coyunturales. Me invitó a exponer sobre la cuestión agraria en Chile. En 1979, los trabajos expuestos en ese seminario fueron publicados todos en la Revista Mexicana de Sociología⁴.

En marzo de 2014, Fernando Campos Medina, joven doctor en sociología, profesor de paso en Sociología de la Universidad de Chile, me invita a exponer en su curso del Magíster sobre Modernización del Estado. Creo que ambos vivimos una enriquecedora experiencia intergeneracional en el ámbito de la docencia y de la construcción de conocimiento de frente a un interesado grupo compuesto por mujeres y hombres sorprendidos ante una historia reciente que no conocían a través de la cercanía a los acontecimientos.

La Modernización del Estado aparecía bajo la forma paradojal de una Reforma Agraria llevada a cabo desde el Estado, en nombre de la modernización del agro y sus actores; y el mismo Estado tres años después negaba la Reforma Agraria, a través de un autoritario movimiento de Contra Reforma, en nombre también de la modernización del agro y sus actores.

Ejerciendo la docencia como una relación social de intercambio, profundizamos en diversos tópicos de la voluntad política de realizar una Reforma Agraria; (los gobiernos de Frei y Allende) y luego entramos en la otra cara de la realidad: un Estado que, a través del uso de la violencia en todos los planos, desconocía las transformaciones aún en curso, y destruía vida y destino de la clase campesina; invocando una voluntad modernizadora que levantaba a los beneficiarios de siempre.

Este último proceso, que está sintetizado en el artículo de la Revista Mexicana de Sociología; lo ofrecí como soporte bibliográfico para la discusión y pude constatar el interés de la generación joven que desconocía estos hitos de la historia reciente. Generación a quienes les ha sido negado un tramo de la historia del pensamiento que contribuye a explicar el Chile de Hoy.

La discusión con mis alumnas y alumnos del Magíster en Modernización del Estado el año 2014, las conversaciones con el profesor Campos Medina; las discusiones y las relecturas atentas de la colega socióloga Luz Lagarrigue y del joven sociólogo Sebastián Biedma, me llevaron a valorar este texto que hoy ofrezco, señalando los jalones de la vida y destino de un sector, el campesinado, hoy fragmentado en los quebrantamientos de la negación hasta su exterminio como clase social, es decir como relación histórica de experiencias comunes⁵.

Hugo Villela Guerrero

1 En la U.C., un grupo de militantes del gremialismo católico –porque también existió un gremialismo laico fuera de esa universidad– colaboraba cumpliendo las órdenes de «operación limpieza» que conllevaba la intervención militar dirigida por un almirante. Porque nadie olvida el rostro de quien violó sus derechos, en ese grupo, distinguía –en ese entonces– un joven militante gremialista que colaboraba con la intervención militar. A lo largo de décadas aquel joven dejó de serlo, pero se mantuvo aferrado a la telaraña de la derecha hasta hoy ocupar un puesto de ministro de Estado.

2 Carta de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.

3 El texto circuló clandestinamente bajo el título: «Las modificaciones de la tenencia de la tierra realizadas por el régimen civil y militar chileno 1973 – 1976» por Christopher Riker. Mimeo 1976.

4 «Autoritarismo y Tenencia de la Tierra», separata de Revista Mexicana de Sociología; 1979.

5 «…la clase cobra existencia cuando algunos hombres, de resultas de sus experiencias comunes (heredadas o compartidas), sienten y articulan la identidad de sus intereses a la vez comunes a ellos mismos y frente a otros hombres cuyos intereses son distintos (…) La clase la definen los hombres mientras viven su propia historia y, al fin y al cabo, esta es su única definición». E.P.Thompson. La formación de la clase obrera en Inglaterra, Prefacio, p. XIII a XV.

Introducción general

A lo largo de este trabajo, intentaremos realizar dos objetivos respecto a la comprensión de las modificaciones de la tenencia de la tierra introducidas por el régimen cívico militar. El primero es globalizar un volumen de información existente a fin de tener un panorama general de la situación, más allá de la forma fragmentaria con que ha sido manipulada, distorsionando muchas veces su contenido y significado social. El segundo es tratar de explicar la racionalidad del autoritarismo en la formulación y aplicación de una política concreta. No hemos tomado la totalidad de la política agraria, sino un aspecto específico dentro de ella, la política de tenencia del recurso tierra.

Si bien la tenencia de la tierra es un aspecto parcial de la política agraria, envuelve bastante más que una problemática jurídica o un debate doctrinario. Es uno de los puntos obligados por donde han pasado y pasan las coordenadas del poder en esta sociedad. Es en torno a él –no exclusivamente– que los sectores dominantes han debido probar su capacidad de redefinición interna en su proceso de desarrollo político; formular su proyecto de dominación; experimentar la debilidad de su proyecto; sufrir el surgimiento de metas de revolución social; recurrir y desaparecer en el autoritarismo, para reaparecer juntos –esta vez los sectores dominantes como «inspiradores»– en un «nuevo y aún inacabado proyecto de dominación».

Es en torno a la tenencia de la tierra que los sectores campesinos entran a plantear el problema del poder, más allá de un puro intento de modernización capitalista. La redistribución de la tierra y la reforma agraria en su totalidad implicaban el surgimiento de nuevas relaciones sociales y nuevos valores de comportamiento social; era un proceso que requería tiempo y voluntad política y ponía en peligro la estabilidad del sistema. El proceso es cortado violentamente por el «argumento» de la fuerza. Los sectores dominantes recuperan su «seguridad» e inician su reconstrucción material y la implementación de sus metas.

Pero el problema de la tenencia de la tierra no es un problema meramente técnico, como ha querido siempre presentarlo la derecha política y las fuerzas sociales que ella aglutina. La reforma de la tenencia ha envuelto como elemento constitutivo un problema político que expresa la crisis de un tipo de dominación social y que se coloca como desafío a superar en un nuevo nivel, en un nuevo tipo de dominación, a través de un proceso de restauraciones sucesivas.

La historia de la reforma agraria chilena, desde la perspectiva de los sectores dominantes, puede ser interpretada, tanto en el intento alessandrista como luego bajo el régimen democristiano, como expresión del «reajuste restaurador» de estos sectores.

En el caso de Jorge Alessandri (1958 – 1964), el problema de la Reforma Agraria se pone como un modo de ampliar su base de poder demasiado restringida al apoyo de la derecha política (Partido Liberal y Partido Conservador), a través de la incorporación de sectores de clase media (Partido Radical) que condicionaban su apoyo a la realización de ciertas «reformas estructurales» (propuestas por la Alianza para el Progreso). Se dicta así la ley 15.020 de Reforma Agraria. La ley fue presentada como un esfuerzo del sistema por abordar «técnicamente» el problema de la racionalización del sector agrario. Sus objetivos no llegaban más allá de acelerar un programa de colonización y de una reforma de la tenencia muy limitada. Se trataba más bien de una medida que conciliaba los intereses de los sectores terratenientes y las demandas de aquellos grupos medios que estimaban necesaria la implementación de cambios profundos en el campo. La ley intentaba restaurar así la propiedad en un nuevo nivel de «racionalidad».

El centrismo político de la administración democristiana (1964 – 1970) puso menos énfasis en el aspecto restaurador y más en el ímpetu modernizador de la sociedad. En este sentido, la gestión democristiana aparece como el gran ajuste modernizador del proceso de desarrollo capitalista chileno. Más que restaurar una fórmula de dominación estrecha que ensayara hacer viable el desarrollo capitalista a partir de una base social restringida (Alessandri), pone el acento en la restauración de aquellos elementos del sistema, cuya reformulación permite transformar la fórmula de dominación desplazando a la derecha política y permitiendo el acceso de los sectores medios al poder político, sin abandonar su función mediadora respecto a los sectores capitalistas. El centrismo político asume el papel de mediador en el intento más estructurado de incorporar al sistema a amplios sectores populares en función de la estabilización de un pacto de dominación. En este sentido, las líneas centrales del proyecto implicaban:

 Negociaciones con el capital internacional para «chilenizar» el cobre.

 Considerables subvenciones al capital nacional para impulsar la industrialización.

 Formulación de políticas de «promoción» de ciertos sectores de la sociedad especialmente pobladores y campesinos: «Promoción Popular» y «Sindicalización campesina» y,

 en esta misma dirección, reestructuración capitalista del campo: «Reforma Agraria».

La Reforma Agraria es colocada en la línea del apoyo a la estrategia de industrialización, y en su racionalidad implicará:

1 Una redefinición de la propiedad privada en función de criterios de eficiencia capitalista. Esto significa el desplazamiento del latifundio como empresa económica de productividad baja y su reemplazo –en el nivel de los propietarios privados y no de los asignatarios de la Reforma Agraria− por una empresa de tamaño más reducido: 80 hectáreas de riego básico, la cual está destinada a mejorar la tasa de productividad.

2 Desarticulación de los intereses potenciales del campesinado frente al sector capitalista privado, a través de:

3 La creación de un estrato campesino, el sector reformado, base de la clientela campesina de la Democracia Cristiana; y la ampliación de la base de asalariados rurales. Esta modificación de la estratificación interna del campesinado tiene como motor una nueva forma de explotación: el asentamiento, unidad empresarial autogestionada que será portadora de valores de comportamiento capitalista y que contribuirá al desarrollo de una ideología propietarista.Delimitación de los márgenes de conflicto en el campo. La incorporación del sector campesino al sistema lleva a la institucionalización del conflicto y a la regulación tanto en la organización como en su funcionamiento de los procesos participatorios (por ejemplo, la ley de sindicalización campesina).

Es esta herencia de reordenación capitalista la que recibe el gobierno de la Unidad Popular.

Las contradicciones que plantea esta reordenación capitalista bajo el régimen democristiano, hicieron posible una progresiva toma de conciencia campesina del problema de la Reforma Agraria como problema político; el creciente proceso de «toma de predios» era el planteamiento de dicha reforma en torno a la cuestión del poder.

La Unidad Popular llegó al poder apoyada en forma importante por estos sectores campesinos. Su problema era: orientar la Reforma Agraria en la dirección de una transformación que llevara a estructuras y relaciones sociales de tipo socialistas; canalizar el apoyo de estas bases en la misma dirección manteniendo un nivel de eficiencia en la producción; pero todo esto dentro de los límites que imponía la legalidad con que se había intentado la modernización en el período anterior, y con la herencia de reordenación capitalista que significaba: la existencia de un sector privado fortalecido en sus estratos modernos –sólo había sido golpeado el latifundio− y, la presencia de un estrato campesino, el sector reformado, en importante medida portador –a nivel micro social– de una cierta racionalidad capitalista⁶. La persistencia de motivaciones, valores y comportamientos capitalistas en sectores campesinos fue el gran obstáculo que debió afrontar la Unidad Popular en su intento de reformular nuevas relaciones sociales en el campo, además de la acción de un sector capitalista privado que le era militantemente adverso.

No es nuestra intención realizar un esbozo histórico de este período; existe un acopio de literatura que lo problematiza⁷.

Lo que sí nos interesa señalar es cómo la lógica de los reajustes restauradores, especialmente el reformismo centrista con sus ampliaciones democráticas, expresan una crisis de dominación que pone en peligro la estabilidad del sistema. El ascenso de la Unidad Popular al poder es la mayor evidencia de la crisis de los sectores dominantes; sus realizaciones tendientes a desarticular al sistema muestran un nivel de peligrosidad no conocido por los sectores del capitalismo nacional y sus aliados del capital internacional. La salida a que acuden estos sectores autodenominados «democráticos» será negar la forma democrática y reiniciar un reajuste restaurador que consiga un nuevo nivel de estabilidad bajo la forma autoritaria.

El régimen militar tendrá la misión «delegada» de construir este nuevo nivel de estabilidad que haga posible liberar las fuerzas de un desarrollo capitalista.

Su reajuste restaurador comenzará desahuciando al reformismo como vía de desarrollo y conjuntamente negará la noción de democracia de la cual este era portador. A partir de una noción sui generis de modernización, desarrollará una simbiosis entre desarrollo y seguridad interna en el intento de definir un nuevo marco de ordenación social. En este nuevo marco, el actor privilegiado será el empresario privado. La «liberación» de la sociedad consistirá en proclamar e implementar el libre juego del capital en el mercado, en un movimiento donde las fronteras del «nacionalismo» declarado tienden a borrarse.

En cuanto a las modificaciones de la tenencia de la tierra realizadas por el régimen militar, el reajuste restaurador estará dado por los siguientes elementos concurrentes:

Primero, una noción fundante de «modernización», cuyo contenido esencial es el de homogeneizar y elevar al capitalismo agrario preexistente a un nivel de desarrollo cualitativamente superior. Por tanto, rechazo a postulados que envuelvan una reivindicación tradicionalista.

Segundo, incorporación de la demanda campesina por la propiedad individual de la tierra y ensayo de cooptación de una base social campesina a través de la asignación de parcelas. Se sugiere una «apertura reformista» que no va más allá de un «simbolismo populista».

Tercero, creación de mecanismos estructurales que, prácticamente, vienen a negar la aparente afirmación del sector campesino como beneficiario y a consolidar la dominación en un nuevo nivel.

Por referirnos al problema de tenencia de la tierra, deberemos circunscribirnos al estudio de la situación de una parte del campesinado⁸, el denominado «sector reformado». En parte es una limitación impuesta por el grado de «visibilidad» y acceso a la información –hoy día– existente en la sociedad chilena.

El carácter coyuntural del estudio y la falta de distancia del proceso que se analiza, nos ha impedido madurar más ampliamente la formulación de algunas hipótesis; lo mismo que alcanzar una precisión más adecuada en la utilización de algunos conceptos empleados en el plano de la descripción. Tal es el caso de la problemática que encierra el concepto de «revolución restauradora» y su capacidad para explicar ciertas formas del desarrollo político de la sociedad chilena, frente al contenido más o menos formalizado del concepto de «reformismo». En esto, como en otros aspectos más específicos del problema agrario, se hizo notar la escasa posibilidad de discusión e intercambio con los colegas chilenos dedicados a este tipo de análisis. Ello obedece principalmente a los condicionamientos sistémicos que ha recibido todo el trabajo intelectual que busca desarrollarse en un marco de libertad de pensamiento.

Dentro de los objetivos planteados al comenzar esta introducción, nuestro trabajo desarrollará tres dimensiones de análisis:

Una primera, dedicada a explicitar la racionalidad de la política agraria del régimen militar, con especial énfasis en la política de tenencia de la tierra.

Además de exponer el contenido de dicha política, nos hemos interesado por rescatar aquellos elementos a través de los cuales es construida una conceptualización de la realidad agraria. Hemos creído de interés intercalar una larga nota sobre los antecedentes de esta política que preexistía en el seno del aparato técnico de la derecha política.

La segunda está destinada al estudio de los cambios concretos realizados por el régimen y su repercusión en distintos planos de la sociedad agraria chilena. En el ámbito de la clase campesina, sólo hemos abordado la problemática del sector reformado o, más bien, «ex y reformado».

Nuestro interés principal ha sido detenernos en el análisis de las nuevas estructuras en proceso de creación; es aún temprano para decir consolidación.

Una tercera dimensión es la que hemos denominado «el punto de vista de los actores». Hemos reunido un conjunto de opiniones en un texto. No han sido actores seleccionados por muestreo estadístico, no hemos tenido pretensiones de este tipo. Nuestro interés es el de identificar las coordenadas subjetivas a través de las cuales se va construyendo lo que hemos llamado «un sentido común crítico» sobre el significado de las modificaciones llevadas a cabo.

Hemos agregado dos tipos de anexos; uno legal, que reúne el conjunto de decretos que constituyen la «nueva legalidad» de la tenencia de la tierra, y que nos parece útil como material de ulteriores estudios. El otro tipo de anexos se refiere al material estadístico que nos ayuda a visualizar el movimiento de la estructura.

6 En cuanto en el asentamiento conviven, en un mismo actor campesino, el empresario privado de la explotación individual (cerco, goce) con el campesino asentado de la explotación colectiva.

7 Jacques Chonchol, El Desarrollo de América Latina y la Reforma Agraria. Santiago de Chile: Editorial del Pacífico, 1965. Solon Barraclough y José Hernández, Diagnóstico de la Reforma Agraria Chilena, México: Siglo XXI, 1974. René Billaz y Eugenio Maffei, “La Reforma Agraria Chilena y el camino hacia el Socialismo. Algunas consideraciones”, en Cuadernos de la Realidad Nacional Nº 11, Centro de Estudios de la Realidad Nacional (CEREN), Universidad Católica de Chile, Santiago, 1972. Wilson Cantoni, “Poder Popular en el Agro Chileno”, en Cuadernos de la Realidad Nacional Nº 11, CEREN, Santiago, 1972. Eugenio Maffei y Emilio Marchetti, “Estructura Agraria y Consejos Comunales Campesinos: situación actual, análisis y estrategia”, en Cuadernos de la Realidad Nacional Nº14, CEREN, Santiago, 1972. Juan Carlos Marín, “Las tomas (1970-1972)”, y del mismo autor “Asalariados Rurales en Chile”, en Revista Latinoamericana de Sociología, Nº 2, 1969. Cristóbal Kay y Peter Winn, “La Reforma Agraria en el Gobierno de la U.P.” en Revista Sociedad y Desarrollo Nº 3, Santiago, 1972. Silvia Hernández, “El desarrollo capitalista del campo chileno”, en Revista Sociedad y Desarrollo Nº3; Santiago, 1972. José Bengoa, “Movilización Campesina. Análisis y Perspectivas”, en Revista Sociedad y Desarrollo Nº 3, Santiago, 1972. Sergio Gómez, “El rol del sector agrícola y la estructura de clases en Chile”, en Revista Sociedad y Desarrollo Nº3, Santiago, 1972.David Lehman, “La agricultura chilena y el período de transición”, en Revista Sociedad y Desarrollo Nº 3, Santiago, 1972. Manuel Castells, “Reforma Agraria, lucha de clases y Poder Popular en el campo chileno”, en Documentos de Trabajo del Centro de Investigaciones y Desarrollo Urbano (CIDU), Nº 58 Universidad Católica de Chile. De los años recientes: José Bengoa, Reforma Agraria y Revuelta Campesina: Santiago: LOM ediciones, 2016. Jacques Chonchol, Por una nueva Reforma Agraria para Chile, Santiago: LOM ediciones, 2018. En el terreno de las evaluaciones del período realizadas por los actuales técnicos e “inspiradores” del régimen cívico-militar, es importante destacar: James Locke y José Garrido, “La situación de la agricultura y sus perspectivas”, en Revista Portada Nº 28, Santiago, Marzo 1972. José Garrido Rojas, “Origen y alcances de la crisis alimenticia”, en Fuerzas Armadas y Seguridad Nacional. Santiago: Ediciones Portada, 1973.Margarita María Errázuriz, “Participación en el sector rural”, en Participación para una nueva sociedad (Selección y edición de José Garrido). Santiago: Ediciones Portada, 1973. Rodrigo Mujica y Fernando Martínez, “Los efectos de la Redistribución de los Ingresos en la demanda de Alimentos, Chile 1970 -1980”. Programa de postgrado, Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 1973. Alberto Valdés y Rodrigo Mujica, “Producción e Importaciones agropecuarias en 1973”. Programa de postgrado, Economía Agraria, Universidad Católica de Chile. Mimeo, 41 p., 1973. Más allá del ámbito académico, es interesante tener en cuenta el análisis de la Reforma Agraria realizado por el Sr. Sergio Romero Pizarro, actual subsecretario de Agricultura y ex secretario general de la Sociedad Nacional de Agricultura por casi una década. El análisis nos ilustra sobre el tipo de diagnóstico y conceptualización de la realidad que están a la base de la política de tenencia de la tierra: “Análisis y conclusiones de un proceso fracasado: la Reforma Agraria”, en Revista El Campesino Vol. CV, Nº 7, Santiago, 1974.

8 Al referirnos a un proceso de Reforma Agraria, el uso del término campesino ocupa un lugar clave, especialmente cuando su uso generalizado lo convierte en una noción imprecisa. Con el fin de dar al concepto una consistencia acorde con la realidad a la que se refiere, en este trabajo hemos adoptado la formulación construida por el sociólogo Raúl Urzúa, y la cual ofrece en su investigación sociológica «La Demanda Campesina» : «En este trabajo se entenderá por campesino a un cultivador rural (propietario o no, dependiente o independiente) que produce para mantener el nivel de subsistencia, en que tradicionalmente ha vivido, y que ocupa una posición comparativamente inferior tanto desde el punto de vista económico como desde el social y el político», Raúl Urzúa, La Demanda Campesina, Santiago, Ediciones Nueva Universidad; 1969; pág. 23.

Capítulo I
El trasfondo «modernizador» de la política agraria del régimen civil y militar
Introducción

En el presente capítulo nos interesa exponer y examinar los elementos centrales en los cuales se apoya la racionalidad de la política agraria del autoritarismo cívico-militar. A partir de ella es necesario ubicar la política y las realizaciones en torno a la tenencia del recurso tierra.

En esta parte, nuestro análisis estará referido predominantemente al nivel del discurso. Intentaremos explicitar y exponer el tipo de conceptualización de la realidad social; los supuestos subyacentes a la formulación de la política agraria y las tendencias principales del proceso que se pretende desarrollar.

La falta de distancia social, es decir, la ausencia de mediaciones críticas y de debate social amplio por parte de todos los sectores de la sociedad involucrados por esta política agraria, hace más necesario el análisis en el nivel del discurso de las autoridades del agro. Este constituye el canal privilegiado de expresión de la voluntad política del autoritarismo cívico-militar cuando intentamos exponer el contenido formal de su política.

Pero es en este nivel donde podemos comprobar la ausencia de un proyecto político, ya sea sectorial o nacional por parte de los militares, y donde podemos calibrar el verdadero contenido de su imperativo de «apoliticismo» y «pragmatismo» con que verbalizan y conceptualizan su gestión.

La postura apolítica del autoritarismo cívico-militar chileno referido a la formulación de políticas públicas, es expresada como «pragmatismo» pretendiendo exaltar el juicio técnico sobre el juicio político partidario. El pragmatismo declarado por el gobierno militar consistiría en el modo de imponer al conjunto de la sociedad, una noción de «bien común», en la cual estarían integrados –al menos doctrinariamente– los intereses particulares de los diversos sectores sociales en un todo armónico.

Pero el apoliticismo y el pragmatismo de civiles y militares en el caso de la política agraria, ha consistido sólo en asumir en casi su totalidad el proyecto político agrario que la derecha formuló como plataforma de la candidatura de Jorge Alessandri en las elecciones presidenciales de 1970⁹. Al proyecto de «modernización» del agro, formulado por la derecha política, el régimen militar ha agregado nuevos componentes de «seguridad nacional» y de «regionalización administrativa» del país, en una simbiosis estabilizadora de la sociedad. Es más, existe también continuidad en los equipos técnicos: muchos de los policy makers del equipo técnico de la candidatura de Alessandri, lo son ahora del régimen militar, ocupando cargos como mandos medios o altos en el aparato estatal del agro¹⁰.

Esta simbiosis en que el régimen militar asume la política diseñada por la derecha política en los comienzos de la década de los setenta, tiene el imperativo de ser presentada como interés general de la sociedad, formulado de manera apolítica y pragmática. De aquí el gran énfasis en el juicio tecnocrático sobre la realidad y sobre el deber ser del agro chileno. La formulación tecnocrática de la política agraria será la única formalidad útil para encubrir la identidad del régimen militar con los intereses de un sector de la sociedad. Identidad que constituye el verdadero contenido de la noción de «bien común» que preside la declaración de principios del régimen¹¹.

El contenido de la política agraria del régimen civil y militar

Interesa exponer la política agraria, intentando explicitar el tipo de conceptualización que realizan los «policy makers» del régimen militar sobre la realidad agraria chilena.

Al centro de la conceptualización tecnocrática se ubica una noción de «modernización», a través de la cual la política agraria pretende construir una base amplia de consenso y una legitimidad de «interés general». Esta noción de modernización es el elemento rector de todo el planteamiento del régimen respecto al agro; por esto, intentaremos exponer el contenido de la política como una secuencia de instancias en que se expresa la voluntad modernizante.

Nuestra hipótesis es que la voluntad política expresada en la «asepsia» de la modernización, define un nuevo tipo de dominación económica, pero es incapaz de sentar las bases de una nueva hegemonía para el sector agrario. El énfasis colocado en el predominio económico de una clase –la burguesía propietaria restituida-, énfasis entendido como desarrollo económico del sector, de frente a la involución del desarrollo social y político de los estratos medianos y pequeños y del sector reformado (beneficiarios de la Reforma Agraria en el período 1965 – 1973), no sólo crea contradicciones entre la «nueva burguesía» y el campesinado, sino que introduce una dinámica conflictiva al interior de los tradicionales aliados de esta burguesía, que tan importante papel jugaron en la movilización social agraria que precedió al golpe militar.

Este desfase entre la instauración de una nueva dominación económica y la ausencia de mecanismos eficientes de «participación y movilización» del resto de los sectores, tradicionalmente actores en el desarrollo del agro, lleva a afirmar una situación tecnocrático-autoritaria como consolidación del «momento de la fuerza» sin apertura real al momento de la construcción de un consenso. En este sentido son ilustrativos: el deterioro de la base social del «movimiento gremial patronal» en el agro anterior al golpe de Estado; y los voluntarísticos esfuerzos por crear un movimiento campesino de unidad nacional.

En cuanto al concepto y la voluntad de modernización pretende crear un nuevo tipo de dominación –dominación que reproduzca las condiciones de acumulación capitalista en un nuevo nivel– se presenta como una «revolución restauradora»¹².

Se trata de reconstruir y profundizar un tipo de racionalidad capitalista, a través de la rearticulación de un estrato social empresarial moderno que, transformado en el polo dinámico del sector, monopolice el poder de las decisiones económicas, y dentro del nuevo contexto de «orden» y «eficiencia» haga factible la existencia de un marco de «seguridad» y «rentabilidad» para la inversión extranjera.

La modernización, entendida como «revolución restauradora» es el aspecto más recurrente en la formulación de la política agraria del régimen militar, y es bajo esta dimensión que nos interesa exponer su contenido. Distinguiremos cuatro facetas de la política agraria que construyen la noción de modernización como «revolución restauradora»:

1. La modernización como restauración de actores sociales

El primer contenido del concepto de modernización se refiere a la definición del tipo de actores que deberán intervenir en el proceso de desarrollo del sector. A este respecto, el punto de partida de la formulación de la política agraria es la identificación de «modernización» con «empresa privada» y atraso con «intervención estatal».

Dentro de la conceptualización realizada, la noción de atraso viene a sintetizar todo un diagnóstico–denuncia sobre el desarrollo de las estructuras agrarias en las últimas décadas. El diagnóstico señala un conjunto de causalidades negativas de orden psicológico–social y de tipo estructural; en ambas, el elemento determinante es la extirpación del factor «inseguridad» del empresariado privado.

Este «factor inseguridad» socialmente articulado por el movimiento gremial-patronal, jugó un papel importante en la gestación del golpe militar; actualmente transformado en «seguridad conquistada» es uno de los argumentos usados por el régimen en su intento por ampliar su base social.

En el nivel estructural, el atraso tiene su explicación en el «intervencionismo del Estado», el cual habría generado un circuito de «inseguridades» tanto respecto al comportamiento del mercado como más radicalmente frente a la tenencia de la tierra. La amenaza constante sobre la inversión y sobre la propiedad privada del empresario habría provocado el éxodo de este actor del sector agrícola, hacia áreas más rentables de la economía:

la principal causa del atraso fue esa creciente intervención estatal en prácticamente todos los ámbitos de la vida económica del país y, en forma especial, en los controles de precios de productos, insumos, tasas de cambio, interés corriente y otros. Esto produjo una baja en la rentabilidad de la renta agropecuaria, y de este modo el capital generado que debió haberse invertido en mejoras directamente productivas, en infraestructura de comercialización y transporte, en desarrollo científico y asistencia técnica, en educación, salud y otros, fueron desviados a otras actividades más rentables en el comercio o en la industria¹³.

De este rapidísimo vistazo a la situación actual, se puede obtener la conclusión que en el pasado no ha habido ningún productor con seguridad para invertir, y para planificar a mediano y largo plazo, lo cual junto con otras políticas inadecuadas aplicadas al sector, tales como las políticas de comercio exterior, salarios, precios y tributación son insuficientes para explicar el mayor atraso y el retroceso de nuestra agricultura en los últimos tres años¹⁴.

Es evidente que la inversión de grandes capitales con recuperación a largo plazo, como son las plantaciones frutales, de viñas, forestales, la formación de planteles de ganado fino, etc. nunca se producirán si existe una legislación vigente que da amplias facultades a organismos del Estado para expropiar predios rurales¹⁵.

En definitiva, la noción de «atraso» utilizada en el diagnóstico-denuncia del agro, implica el reconocimiento de que el Estado de la democracia formal, en cuanto mediador de intereses antagónicos, realiza una mediación deficiente para el proceso de acumulación del sector empresarial-propietario; derogadas las formalidades democráticas se puede imponer un tipo de acumulación más directo, no mediado, que constituye uno de los elementos definitorios del autoritarismo. El antiestatismo de esta noción de atraso se refiere, pues, a las condiciones necesarias para un tipo de acumulación capitalista. Se trata de recrear un espacio y de liberar a los sectores empresariales privados.

El antiestatismo postulado como «voluntad general» de la sociedad, tiene sus destinatarios en los sectores empresariales privados; el resto de la sociedad recibe como contrapartida un mayor grado de presencia del Estado, a través del reforzamiento de estructuras represivas en los diversos niveles de las relaciones sociales; de esta manera, es posible crear un grado de estabilidad social que haga viable un proceso sostenido de acumulación.

La nueva institucionalidad del agro debe tender a facilitar a los productores agrícolas en general, que asuman la responsabilidad específica de hacer producir la tierra de acuerdo a su potencialidad óptima, excluyendo al Estado de ejercer cualquier acción directa en este sentido¹⁶.

El Estado podrá ir teniendo una menor ingerencia en el proceso productivo a medida que los productores privados, organizados en cooperativas u otras formas, absorban las responsabilidades actualmente en manos estatales¹⁷.

Este desplazamiento del Estado de la esfera productiva implica también una redefinición del aparato estatal presente en el agro y del rol de la burocracia:

i. Reducción de la pluralidad de agencias estatales:

Para estos efectos, la nueva institucionalidad del sector público agrícola consulta en su organización, la concentración en una sola institución de los equipos y recursos que el Estado tiene destinados a proporcionar asistencia técnica a los productores que actualmente se encuentran diseminados en una multiplicidad de organismos. De la misma manera debe procederse con las otras funciones especializadas que realiza el Estado, tales como infraestructura y mecanización agrícola¹⁸.

ii. El agente de la burocracia como «colaborador»:

Esto implica un cambio total en la mentalidad de los funcionarios públicos del sector agrícola, toda vez que del papel tradicional de fiscalizador y de autoridad que impone su criterio, deberán pasar a ser colaboradores inmediatos de los productores agrícolas para que sean éstos los que adopten sus propias decisiones en materias productivas¹⁹.

2. La modernización como restauración de la estructura de valores

Un segundo contenido del concepto de modernización de la política agraria del régimen es el que se refiere a los valores de funcionamiento de la actividad del sector.

Las transformaciones realizadas por el gobierno de la Unidad Popular en el campo no llegaron a modificar las relaciones sociales como para desterrar las pautas capitalistas de producción. La mantención de un espacio para la propiedad individual de los campesinos junto a la propiedad y gestión colectiva de los Centros de reforma agraria, por ejemplo, impidió el desarrollo abierto y generalizado de valores de tipo socialista.

La convivencia de una racionalidad de pequeño empresario capitalista, junto a la racionalidad de los colectivos de producción, facilitó la sobrevivencia de una estructura de valores propietario–empresariales, cuyo carácter latente y/o manifiesto, el autoritarismo modernizante se propone recuperar.

Al centro de esta acción recuperadora del régimen se encuentra el valor propiedad privada cuyo contenido clasista es aminorado por la formulación de un cierto populismo propietarial. Se trata de ampliar la base social de la propiedad privada y a partir de ello plantear un nuevo valor de funcionamiento: el de la «igualdad». «Ahora que todos somos propietarios, todos somos iguales». La igualdad consistirá en la asignación parcializada e interclasista de la propiedad de la tierra.

Propiedad privada e igualdad empresario-propietarial serán los dos valores reguladores del sector. Ambos miran a recuperar la «seguridad amenazada»:

Se esta cumpliendo con uno de los objetivos primordiales de la reforma agraria chilena, de asignar tierras a los campesinos del sector reformado en propiedad individual y dar definitivamente confianza a los productores²⁰.

(…) se asegurará la tenencia del sector privado agrícola, que se podrá dedicar con confianza a recuperar y aumentar los niveles de producción mediante el esfuerzo en el trabajo, la capitalización y el empleo de mejor tecnología²¹.

Restaurada la propiedad privada, el valor igualdad no queda totalmente definido por la ampliación de la propiedad a un número de campesinos del sector reformado. Será necesario un mecanismo que asegure la consecución de la igualdad en el proceso productivo mismo, tal es el mercado, concebido como el aparato de asignación de recursos y generador de planos de igualdad dentro de la gran diversidad de productores concurrentes.

El mercado como espacio social y económico, donde tiene lugar la «libre competencia» de los productores, viene a desplazar al Estado de su rol de planificador para liberar la espontaneidad de las fuerzas económicas –históricamente coartadas– según el diagnóstico-denuncia. Surge así un concepto de «libertad» cuyo soporte sociológico es también una noción de mercado, que para hacer posible su existencia depende de tres supuestos básicos:

 La igualdad de oportunidades de los distintos productores.

 La perfecta transparencia del mercado. Transparencia que hace posible la igualdad de los productores ( y consumidores). Esta transparencia se refiere especialmente a la posibilidad de asegurar el perfecto conocimiento de las decisiones económicas de los diversos productores que concurren en el mercado. A su vez, la oportuna información sería un obstáculo para la constitución de decisiones monopólicas.

Teniendo presente las nuevas condiciones en materia de precios que afectan al sector productivo agrícola, las que han pasado de un sistema de fijación de precios por parte del Estado a un sistema gradual de fijación de precios por el mercado, se hace necesario que Comunicaciones del Agro asuma la responsabilidad de establecer un Sistema Nacional de Informaciones de Precios y Mercados para productores del sector agropecuario.

En consecuencia se dará prioridad a la formación de un sistema que tenga como función fundamental el informar periódica y oportunamente sobre la situación de precios y mercados a los productores agrícolas, tanto a nivel regional como nacional. Se estaría cumpliendo así el eficiente cumplimiento de las normas adoptadas en materia de precios y mercados²².

El desarrollo de los sistemas de información sobre precios, mercados, intenciones de producción y otros indicadores básicos a niveles regional y nacional será una de las acciones prioritarias en el Ministerio de Agricultura (Oficina de Planificación Agrícola); es información que debidamente procesada debe llegar en forma rápida y de fácil interpretación a los productores²³.

 La perfecta competencia en el mercado: la igualdad de los productores, asegurada por la transparencia del mercado, hacen posible un marco de perfecta competencia, donde el Estado tiene el papel de impedir el surgimiento de tendencias monopólicas.

El gobierno asegurará a la agricultura una comercialización libre de excesos monopólicos, ya sea en la compra de productos o en la venta de insumos, aplicará los instrumentos que tiene a su disposición incluyendo la fijación de dichos precios²⁴.

La restauración de la propiedad privada y la instauración del «libre mercado» serán pues los dos principios motores de una política agraria que pretende modificar radicalmente: la estructura social del sector; el contenido de las relaciones sociales dentro del proceso productivo y, por tanto, el modo de producir valores sociales y el significado de los valores mismos.

Tales modificaciones que deberán llevar a cabo la recuperación capitalista del campo, bajo la conducción de la clase empresarial modernizada, tiene como punto de partida y soporte inmediato la transformación autoritaria de la estructura de poder gestada por el régimen cívico militar. Pero en definitiva, el problema para los nuevos sectores dominantes consistirá en pasar del momento de la fuerza, al momento de la «hegemonía» entendida como la capacidad de los dominadores para imponer su interés particular como interés general de la sociedad.

En este sentido, la vinculación de la propiedad privada a valores de tipo igualitario y libertario, obedece a la búsqueda de un soporte hegemónico por la vía de ampliar la base social en torno al proyecto de los dominadores.

3. La modernización como funcionalización de la estructura de clases

Un tercer contenido del concepto de modernización que está presente en la política agraria, es el que se refiere a la modificación de la estructura de clases del sector.

El nuevo ordenamiento que se pretende imponer y que implica la rearticulación de un proyecto capitalista para el campo, necesita como condición indispensable de una redefinición de la estructura de clases. Se trata de reordenar dicha estructura en función de las metas globales de acumulación capitalista, tanto para el desarrollo del capital nacional como para provocar el flujo del capital internacionalizado. Por tanto, el imperativo será el de construir una estructura de clases que dé garantías de estabilidad social, sin la cual el flujo necesario de inversión extranjera no llega a concretarse en aportes significativos.

En la construcción de este marco de estabilidad convergen dos diseños de políticas llamadas a tener una profunda repercusión en cuanto a funcionalizar a los diversos sectores: por una parte, la política de tenencia de la tierra y, por otra, la que se refiere a las nuevas bases de organización campesina utilizando el sistema cooperativo preexistente. Ambas políticas imponen una dialéctica de incorporación-expulsión de sectores campesinos, en vías a consolidar el espacio económico-político de aquellos estratos patronales-empresariales y, a expropiar dicho espacio a importantes estratos campesinos del denominado «sector reformado».

3.1. Política de tenencia de la tierra

Constituye uno de los pilares de la estabilización y coloca a la propiedad privada como centro y motor de la nueva estructura de producción del agro.

La restauración de la propiedad privada como valor y como estructura de funcionamiento, pretende ser presentada como el nuevo resorte de la igualdad que produciría la identificación entre el patrón históricamente propietario y el campesino, nuevo beneficiario de la propiedad y del status que esta le confiere.

Tres elementos caracterizan la modernización de esta noción de propiedad:

 El reconocimiento de una cierta «función social» de la propiedad privada, que viene a invalidar la situación de una concentración en una minoría.

 La ampliación de la base social de la propiedad privada, a través de la extensión de la meta de la propiedad individual, por la cooptación de una parte de los campesinos del sector reformado. Esta cooptación de un estrato del sector reformado hace posible alcanzar un plano de igualdad formal dentro del sector agrario, condición indispensable para la instauración de un «libre mercado»

 Los campesinos del sector reformado tienen como meta el llegar a la posesión material de la tierra, en forma individual en un sistema de propiedad en el cual se establezca claramente la relación de dominio y bajo el cual el dueño podrá disponer del uso y goce de los beneficios y, al mismo tiempo, asumir las responsabilidades inherentes a la posesión de los bienes25.

 La definición de nuevas bases para la construcción de una nueva estructura de poder dentro del sector, privilegiando a un estrato propietario–empresarial económicamente dinámico y desarticulando internamente al sector reformado al cooptar a una parte y expulsar a otra. Bajo el signo de la propiedad privada se crea un nuevo estrato propietario y un nuevo estrato de mano de obra disponible al interior del sector anteriormente «beneficiario de la reforma agraria».

Es un hecho evidente que la tierra agrícola de Chile no alcanza para todos los que actualmente trabajan en ella; en otras palabras, hay un excedente de población y de mano de obra en el sector²⁶.

La formulación de la nueva política de tenencia de la tierra distingue tres niveles de situaciones:

3.1.1. Política para el sector reformado.

3.1.2. Política para el sector privado.

3.1.3. Política respecto al «mercado de tierra».

3.1.1. Política para el sector reformado

Dos modalidades permiten la vigencia de la relación de propiedad privada en este sector:

 Las unidades agrícolas familiares y, por la vía de la excepción,

 Las sociedades agrícolas.

La primera asegura al campesinado la propiedad sobre un predio físicamente delimitado, mientras que en la segunda la propiedad se ejerce sobre una parte de acciones de la sociedad.

Se deja en claro que, tanto en la asignación de parcelas, como en sociedad, la relación de propiedad privada está claramente establecida sin limitaciones adicionales²⁷.

a. Asignación de tierras en unidades familiares

Las Unidades Agrícolas Familiares (UAF) han sido definidas por la ley como «la superficie de tierras que, dada la calidad del suelo, ubicación, topografía, clima, posibilidades de explotación y otras características, en particular la capacidad de uso de los terrenos y, siendo explotada personalmente por el productor, permite al grupo familiar vivir y prosperar merced a su racional aprovechamiento»²⁸.

Las unidades agrícolas familiares, dentro de la perspectiva del régimen cívico-militar, son portadores de toda la racionalidad que el régimen ha deseado imponer respecto al «sector reformado».

 En primer lugar: expresar la voluntad de promoción de un cierto populismo propietarial en los sectores campesinos utilizando las motivaciones de «confianza», «seguridad» y «progreso» a nivel de la existencia del grupo familiar:El asignar la tierra en unidades familiares tiene la ventaja de ser ampliamente atractiva para los campesinos del sector reformado, lo que es absolutamente claro y justificable.Además incentiva a un mayor esfuerzo, ya que la unidad familiar da confianza y seguridad al agricultor para invertir, permitiendo que se desarrollen su iniciativa y capacidad de progresar29.

 En segundo lugar: expresa la creación y consolidación de un estrato propietario – empresarial–campesino cooptado por el sistema de empresa privada.

En cuanto tal, este nuevo estrato debe entrar en competencia con el sector empresarial privado, que es el principal beneficiario del régimen, (en el que están los patrones expropiados entre 1965–1973) y debe enfrentarse también con aquel estrato del sector reformado que ha sido excluido de los beneficios de la asignación de tierra. Se crea una situación en la cual el nuevo sector empresarial campesino se convierte en comprador de fuerza de trabajo, respecto a los campesinos del sector reformado no beneficiarios de la propiedad. Esta eventualidad es mayor en la medida que las características económicas de las UAF aseguren trabajo fundamentalmente al núcleo familiar, y sólo secundariamente pueden transformarse en fuente de trabajo para la mano de obra expulsada de los predios anteriormente reformados.

En tercer lugar: las UAF expresan la voluntad, por parte de la política del autoritarismo, de implementar un diseño conservador para el agro, apoyados en la familia, entendida como reducto de estabilidad social, y, en la manipulación de una ancestral aspiración de acceso a la propiedad de la tierra por parte de los sectores campesinos.

Los sectores rurales que se han desarrollado en esta forma, en base a sistemas familiares, se caracterizan por una gran estabilidad tanto social como económica³⁰.

De esta manera, las UAF son concebidas como «unidades económicas» básicas de funcionamiento de lo que fue el «sector reformado»; por otra parte, son «unidades sociales» que permiten el desarrollo de un amplio control social y político ejercido desde las cúspides de poder regionales y locales. Es importante señalar cómo la constitución de las UAF en estos dos años, ha significado un sistema de delaciones a partir de la aplicación del decreto ley Nº 208 del 19 de diciembre 1973. (Cfr. Anexo jurídico de la Contra Reforma agraria) donde se establecen las nuevas condiciones para postular a asignación de tierras.

El imperativo de la «eficiencia»,colocado dentro del marco de una competencia en igualdad de condiciones con el sector empresarial dinámico, y el imperativo de «orden» custodiado por el aparato militar del régimen, son dos factores que dentro de la política agraria están llamados a «despolitizar» definitivamente a los sectores reformados otrora.

b. Asignación de la tierra en sociedades agrícolas

Las Sociedades Agrícolas están en la categoría de «caso excepcional» por la imposibilidad de división en unidades familiares debido a sus características.

En este caso, el criterio de la propiedad privada se hace efectivo de manera más abstracta: a través de un paquete de acciones que expresa el derecho de propiedad del campesino dentro de la sociedad. No existen restricciones para la comercialización de las acciones, de tal modo que se asegura una máxima movilidad intra y extra sector reformado, quedando sujeto al libre juego del mercado de tierras.

3.1.2. Política para el sector privado

Es respecto al sector privado donde se vuelca, en forma más lineal, toda la voluntad restauradora del concepto de modernización del autoritarismo cívico militar. La restauración del empresario privado en el agro constituye la clave del «reordenamiento» económico y social del sector agrario. El diseño de la política le entrega un papel conductor en la reconstrucción de un tipo de acumulación capitalista por encima de cualquier injerencia proveniente del aparato estatal. El Estado pasa a tomar un papel eminentemente subsidiario, especialmente respecto a aquellas esferas que son condiciones o efectos de la instauración del imperio de la iniciativa privada. Se vislumbra que el Estado deberá tomar a su cargo –al menos en parte– el proceso de marginalización campesina y, existe claridad de la importancia del aporte del Estado en la construcción de un marco de «paz social» y control represivo de los sectores sociales afectados por la nueva política agraria.

Iniciativa privada, gobiernos locales y regionales,, servicios de inteligencia y mandos medios de la burocracia del agro, marcharán juntos en la construcción de condiciones nuevas para el desarrollo del sector.

La política de tenencia para el sector privado consistirá en un gran acto masivo y rápido de restitución de la tierra expropiada. Es el primer paso de rearticulación de la clase empresarial en el campo, la cual deberá llevar a cabo la conducción del desarrollo económico del sector y deberá tener el peso del apoyo político al régimen, ampliando la base social de apoyo hacia el interior de los nuevos estratos «empresariales – campesinos» que pertenecían al sector reformado.

La restitución de la base material de la clase empresarial implica también la restitución de su marco de libertad, y por lo tanto, la supresión de las constantes «amenazas estatistas» sobre las iniciativas de acumulación privadas. Así, devolución de la tierra es también devolución de la confianza, la seguridad.

El estado de desconfianza de la clase empresarial en el campo pasó a convertirse en una situación endémica, a partir de la reforma agraria democristiana, y alcanza un nivel más alto en el período de la Unidad Popular. Allende duplica el total de las expropiaciones realizadas en el periodo Frei. Las expropiaciones y los nuevos tipos de tenencia y explotación agrícola atentaban contra la racionalidad misma del sistema, basado en la propiedad privada de los medios de producción. El régimen cívico militar desde sus orígenes, buscó fundamentar su legitimidad en el imperativo de devolver la confianza a la iniciativa privada.

Es la firme intención del gobierno dar definitivamente confianza a todos los agricultores, dejándolos en plena libertad para que se adecuen al modo de producir que ellos estimen más conveniente para maximizar la producción; esto incluye la aparcería y el arriendo u otras formas de organización del trabajo.

En consecuencia, y con objeto de estimular las inversiones y la productividad del sector, se asegurará la tenencia del sector privado agrícola, que se podrá dedicar con confianza a recuperar y aumentar los niveles de producción, mediante el esfuerzo en el trabajo, la capitalización, y el empleo de la mejor tecnología, consecuentemente con esto, se implementará una política tributaria basada en la capacidad potencial de producción de la tierra, de modo que se estimule la eficiencia de los agricultores, ya que en caso contrario no podrán superar la barrera tributaria³¹.

El acto autoritario de restitución pretende ser masivo y corto en el tiempo (y así lo ha confirmado el comportamiento de la realidad en estos últimos años):

A la brevedad posible se regularizará el estado de todos los predios en situación legal y definidas las reservas en los casos que proceda. Esta definición, junto con la política agraria general ya enunciada por la Honorable Junta de Gobierno, hará que los agricultores vuelquen todos sus esfuerzos en producir, invertir y prosperar.

CORA está dando rápida solución al problema de todos aquellos predios cuya expropiación ha sido acordada y que se encuentran en trámites de tasaciones, cumplimiento de sentencias judiciales, determinaciones de reservas, reclamos administrativos y judiciales.

Los predios (menores de 40 HRB) expropiados por cualquier causal, pero que no se han tomado en posesión se devolverán a sus propietarios, revocando los acuerdos de expropiación correspondientes en forma inmediata.

En aquellos casos en que el predio (entre 40 y 80 HRB) fue expropiado por otra causal que mala explotación y abandono, será devuelto a sus legítimos propietarios si no hay posesión³².

Una vez terminados los procesos de restitución de los predios expropiados a sus antiguos propietarios, y asignación de parcelas a un estrato de campesinos del sector reformado, se da por finiquitada las restauración de la propiedad privada en el agro, objetivo que, en la interpretación de los policy makers del régimen, sería la meta perseguida por todo el proceso de reforma agraria desarrollado en los últimos diez años.

Así se pretende establecer continuidad entre la lucha de la última década por democratizar y reformular las relaciones sociales en el campo, y la restauración autoritaria de las estructuras de poder y de explotación realizada por el régimen cívico-militar:

Una reforma, de cualquier tipo que sea, implica una acción conducente a rehacer algo y, por lo tanto, una vez cumplido el objetivo ella debe cesar.

El principal objetivo de la reforma agraria chilena es el logro de una mejor y más justa redistribución de la propiedad de la tierra y de los derechos de agua, mediante la cual se persigue el aumento de la producción y de la productividad de la tierra y la transformación del campesinado en agricultores que constituyan una fuerza social de carácter dinámico en la vida y el acontecer nacional. Después de 10 años de reforma agraria, se debe entrar a una etapa de consolidación, especialmente en lo referente a la propiedad, en la que la producción pueda ser aumentada hasta permitir la transformación de la agricultura en un sector desarrollado de la economía, ya que las posibilidades de nuevas expropiaciones de acuerdo a la Ley de Reforma Agraria están prácticamente agotadas³³.

3.1.3. El mercado de la tierra

La voluntad de afirmar el carácter necesario que deberá tener la existencia de un libre mercado de la tierra, es un tercer elemento complementario para comprender el significado de las transformaciones de la tenencia de la tierra que formula el régimen.

Se trata de rectificar –por la vía del mercado– la distribución de la propiedad individual de la tierra, realizada por la vía de la política pública. Esta rectificación consiste en el «reajuste del tamaño» de acuerdo a la capacidad económica individual, por tanto, no será difícil prever quiénes serán los beneficiarios de la libertad del mercado.

Es conveniente, como se señalara anteriormente, la existencia de un mercado para la tierra agrícola. A este mercado concurrirían aquellas personas que desean adquirir o vender predios rústicos.

De este modo se permitirá a los empresarios agrícolas ajustar el tamaño de su propiedad a su capacidad individual, lo que es muy importante para la eficiencia económica³⁴.

Lo anterior llevará a modificar el marco de legalidad preexistente respecto a las prohibiciones de división y venta de parcelas, al mismo tiempo que planteará la necesidad de abrir poderes financieros que hagan posible la existencia de un «mercado flexible».

Deberá crearse un sistema de financiamiento a largo plazo. Tal sistema puede basarse en instituciones descentralizadas de tipo similar a las Asociaciones de ahorro y préstamo, siendo un factor importante para incentivar la productividad y promover la salida de los empresarios ineficientes, constituyendo además una herramienta poderosa para inducir a la reagrupación de los minifundios³⁵.

3.2. La «igualdad empresarial»: el sistema cooperativo agrario

El plano de «igualdad formal» que se pretende conseguir a través de la ampliación de la propiedad privada a un estrato del sector campesino reformado, debe ser complementado por un marco de funcionamiento que convierta a los nuevos beneficiarios de la tenencia de la tierra en «empresarios agrícolas» Esta sería la función que vendría a cumplir el «Sistema de Cooperativas Agrícolas»:

la aplicación inmediata de una política de tenencia de la tierra basada en la entrega en propiedad individual a campesinos del sector reformado, obliga a disponer de toda una estructura que permita a este nuevo agricultor contar con servicios propios de asistencia técnica, planificación, créditos y otros, sin los cuales no vemos posibilidad alguna de surgimiento de los nuevos beneficiarios de la tierra³⁶.

En la perspectiva del autoritarismo militar, el sistema cooperativo está dirigido a desarrollar tres funciones principales en cuanto al «reordenamiento del agro»:

 Imponer de manera generalizada la racionalidad empresarial capitalista sobre todos los sectores de productores agrícolas: «Las cooperativas deberán ser entidades de gran eficiencia empresarial, con un esquema de administración profesional y ampliamente representativas de todos los productores en sus zonas. Su manejo democrático velará por los intereses de cada uno de los cooperados, por medio de la utilización racional de sus medios»37.

 Redefinir y regular las funciones del aparto del Estado respecto al sector agrario: «El Estado podrá ir teniendo una menor injerencia en el proceso productivo a medida que los productores privados, organizados en cooperativas u otras formas absorban las responsabilidades actualmente en manos estatales»38.

 Estratificación entre sector privado y ex-sector reformado, respecto al poder y a los recursos. «Una agricultura constituida –como lo será en el futuro– por un sinnúmero de pequeños y medianos agricultores, requiere de un sistema cooperativo fuerte y eficiente para que pueda proporcionar economías de escala, junto con las ventajas de la empresa familiar manejada por su dueño y familia». «Concordante con este propósito se implementarán dos tipos de organizaciones: 1) La Cooperativa Agropecuaria que será una cooperativa empresa lo suficientemente fuerte como para ofrecer a todo agricultor, sin discriminación, la gran cantidad de servicios que precisa para realizar su explotación agrícola en la forma más eficiente posible. 2) La Sociedad de Cooperación Agrícola que está concebida como organización de base destinada principalmente a los nuevos propietarios que se están formando como producto de la asignación de tierras del sector reformado»39.

El «desarrollo rural» como modernización del aparato de «seguridad interna»

Un cuarto contenido de la noción de modernización subyacente a la política agraria, es el que se refiere al control social y político de los sectores asalariados rurales, incluido también el nuevo excedente de población expulsado en el proceso de asignación de la tierra.

Bajo este aspecto, el ímpetu modernizador del régimen toma la denominación de «desarrollo rural». Dentro de esta perspectiva, la política de «desarrollo rural» es definida como un conjunto de medidas y mecanismos destinados a «permitir la integración y participación del habitante rural a la vida moderna»⁴⁰.

Se trata de crear un espacio claro y definido para los mismos sectores que el sistema expulsa o que es incapaz de absorber. Es un problema que no sólo atañe al sector agrícola, sino a toda la sociedad: «Es obvio que la solución al desempleo y miseria rural no puede buscarse exclusivamente en la agricultura y no es posible en condiciones de dispersión de la población rural»⁴¹.

La «integración y participación del habitante rural a la vida moderna», consistirá fundamentalmente en una meta de articulación y ordenamiento de un ejército laboral de reserva en condiciones tales, que sea posible evitar su dispersión en movimientos migratorios rural-urbanos, y al mismo tiempo, evitar el surgimiento de su potencial de conflicto social.

La supresión de cualquier potencialidad conflictiva y el asegurar la presencia regional de bolsones de mano de obra disponible, pasan a ser los objetivos básicos de la política de «desarrollo rural».

El control del conflicto a través de los aparatos especializados del régimen pasa a tener entonces el status de «política social». Esta convergencia de metas de «desarrollo rural» con metas de seguridad interna constituyen una nueva faceta de la noción de modernización que preside la política agraria del régimen militar:

No se puede continuar permitiendo las constantes migraciones rural-urbano, que sólo generan problemas los sociales de todos conocidos: desempleo, tensiones sociales, poblaciones marginales, mayores costos de urbanización y de creación de lugares de trabajo, etc., sino que además, la pérdida de los mejores terrenos agrícolas por la expansión tan indiscriminada como rápida.

La marginalidad del habitante rural (…) los afecta tanto en la aparición de un sentimiento de frustración y resentimiento, como por la no creación de oportunidades de trabajo no agrícola en el sector rural⁴².

La excesiva migración rural urbana crea alrededor de las metrópolis cinturones de poblaciones marginales donde proliferan ciudadanos frustrados, inadaptados, proclives a la delincuencia y a aceptar ideas foráneas o a la subversión⁴³.

Dentro de la simbiosis «desarrollo-seguridad» el diseño de la política rural consulta tres líneas de acción:

a.- Creación de «villas rurales» que delimiten demográficamente la extensión de la población flotante en cada área. Para estos efectos, se transfiere el problema del desarrollo rural a cada región a través de la creación de «áreas económicas funcionales»: «La base para una política de desarrollo integral de las áreas rurales está en el desarrollo regional. Para ello debe comenzarse por determinar lo que se puede llamar «áreas económicas funcionales». Se puede definir un «área económica funcional» como un distrito rural que constituiría un complejo económico social integral; deberá tener como eje un pueblo establecido en forma de «villa rural», que represente el centro motor del área, es decir, se ubican en él los servicios básicos y los servicios sociales: educación, salud pública, servicios públicos, industrias, mercados, etc»⁴⁴.

b.- Transformación de la masa campesina flotante en asalariados industriales por la instalación de industrias en «zonas críticas»: «Al mejorarse las condiciones generales en el sector rural y dentro de esquemas de planificación regional, podrán instalarse industrias y crearse empleos en zonas críticas. Las industrias que se promuevan pueden ser ligadas a la agricultura, agroindustria o industrias generales; es decir indiferentemente a que sean tradicionalmente urbanas o netamente rurales»⁴⁵.

c.- Construcción de la infraestructura de la «vida moderna». «Dentro de este mínimo, es indispensable que se incluya, además del mejoramiento de los caminos, la instalación de electricidad y servicio telefónico. Paralelamente se debe mejorar las condiciones de vida de estos pueblo y aldeas a través de la vivienda, dotándolas de equipamiento comunitario y servicios básicos como policlínicos, escuelas que a lo menos tengan un octavo grado, etc»⁴⁶.

Los aspectos de la política agraria del régimen militar que hemos analizado*.

nos muestran, no sólo el marco general dentro del cual se implementará la política de tenencia de la tierra, sino también el tipo de conceptualización de la realidad que orienta la definición de prioridades, la visualización de las áreas problemáticas, y la estrategia de tratamiento del sector agrario.

En este sentido hemos querido resaltar el concepto de «modernización» y la voluntad de modernización restauradora que ha llevado a redefinir:

 Los actores sociales: se restaura a la empresa privada eficiente como actor clave en el desarrollo del sector. En un papel secundario y de cooptación se ubica a un estrato del campesinado reformado como actor legitimador del proceso a llevar a cabo. Se desplaza «definitivamente» al Estado como actor articulador entre los distintos sectores sociales que cede el paso al mercado, como gran regulador y asignador de recursos.

 Los valores de funcionamiento del sector: Se restaura la «propiedad privada», ampliando su base social a un estrato campesino. En función de esta ampliación se postula el valor de la «igualdad» propietario-empresarial. La «libertad» surge como emanación de la competencia en un mercado libre por oposición a un mercado intervenido por el Estado. Todos estos valores son vehiculizados por la restauración de la «seguridad y confianza» en el sector.

 La estructura de clases: En la medida de que la voluntad de modernización implica un proyecto de inserción en la economía mundial, aprovechando las ventajas comparativas de la economía chilena, la estructura de clases es funcionalizada alrededor de esta meta.

 La situación de «pobreza y desocupación rural»: que es definida en su tratamiento como problema de convergencia entre, unas meta de largo plazo como es el así llamado »desarrollo rural» y un objetivo inmediato de seguridad nacional que se traduce en «control social» y «guerra interna».Así, de este concepto de »modernización» llega a desprenderse una simbiosis entre «desarrollo y seguridad». Nueva pareja de conceptos que aporta el bagaje doctrinario del autoritarismo.

Excurso: sobre los antecedentes de la política agraria del régimen civil y militar

El régimen cívico-militar ha sostenido reiteradamente a lo largo de sus tres años de gobierno, que tanto su política general como las sectoriales, no responden a criterios ideológicos y/o partidistas, sino a una orientación pragmática destinada a promover la reconstrucción del país sentando las bases de un desarrollo económico, autosustentado a partir de las nuevas condiciones imperantes después de septiembre de 1973.

Tales afirmaciones son inconsistentes en la práctica.

En términos generales, la política del nuevo régimen es producto de un modelo ideológico cuyas bases se encuentran elaboradas en el programa electoral de la candidatura de Jorge Alessandri para la elección presidencial de 1970⁴⁷.

En líneas gruesas, ellas están definidas en la «Nueva República» cuyos principios reflejan una actitud antipartidista, «no ideológica», para un gobierno presidencial fuerte, autoritario e impersonal, bajo el manto del «pensamiento portaliano» postulados que han sido recogidos por el actual régimen. Específicamente, en lo que se refiere al sector agrario, es posible establecer un cierto paralelo entre el programa diseñado por la candidatura de la derecha política y la política agraria actualmente aplicada por el régimen cívico-militar, especialmente la política de tenencia de la tierra. El análisis de la «Nueva República» y los estudios realizados por el Centro de Estudios Socio Económicos (Cesec) para la candidatura alessandrista, nos revelan en cuanto a la política agraria, la permanencia en el tiempo de las bases ideológicas que informan la política que el actual régimen implementa⁴⁸.

I. El Centro de Estudios Socio Económicos (cesec)

El CESEC, formado por un conjunto de especialistas de diversas áreas de la política, bajo una conducción ideológica de derecha, se constituyó en el departamento técnico de la candidatura de Jorge Alessandri en 1970. Esta organización existía con anterioridad, financiada por empresas privadas y cuya expresión fundamental se encontraba en el «Comentario Económico» de El Mercurio. Además llegó a a realizar estudios y encuestas por encargo de los partidos de la derecha política.

Siguiendo el ejemplo sentado por los departamentos técnicos del Partido Demócrata Cristiano y de los Partidos de Izquierda en la elección de 1964, en cuanto tuvieron capacidad para formular los diagnósticos y programas de gobierno de sus respectivos candidatos, en 1970 el CESEC asumió dicho rol en la candidatura de Alessandri.

Para ello incorporó a un número importante de técnicos provenientes del Partido Nacional, independientes, empresarios, «gremialistas»,etc. La comunidad de puntos de vista surgía de la necesidad compartida de estos sectores, de detener el proceso de cambios desatado por el reformismo del gobierno demócrata cristiano. Se propugnaba la modificación del régimen político para asegurar un Ejecutivo fuerte frente al Congreso Nacional; la disminución del rol del Estado en la economía a favor de la iniciativa privada; y la tecnificación de las tareas de gobierno y administrativas con el fin de atenuar el impacto de los partidos políticos sobre ellas. Una de las metas que aglutinaba al grupo de técnicos era asegurar la propiedad privada como base del sistema económico. Es en el CESEC donde se agrupan los economistas seguidores de la «Escuela de Chicago» inspirada por Milton Friedman y representada mayoritariamente en Chile por la Escuela de Economía de la Universidad Católica de Chile. En torno a este núcleo dominante se aglutinaron abogados, ingenieros, sociólogos y empresarios.

Con la victoria de la Unidad Popular, el CESEC se desintegra paulatinamente como resultado de la paralogización que afectó a las fuerzas de la derecha, en particular, durante el primer año del gobierno de Allende. En consecuencia, los programas elaborados por los técnicos alessandristas quedaron como un diagnóstico y un conjunto de medidas que respondían a la época anterior a 1970. Sin embargo, a medida que creció la oposición activa al gobierno, sirvieron de base ideológica y metodológica a la crítica generada por la polarización política.

En esta época el CESEC es reemplazado por el Instituto de Estudios Generales (IEG), que funcionó bajo el amparo de la Municipalidad de Providencia y su Instituto Cultural. El IEG se convirtió en el editor de la revista «Portada», publicación esporádica, y sus miembros participaron también activamente en el semanario Qué Pasa. Además, el IEG editó tres libros entre 1972 y 1973: Visión crítica de Chile⁴⁹; Participación para una nueva sociedad⁵⁰; y Fuerzas armadas y seguridad nacional⁵¹. Al mismo tiempo, algunos técnicos del CESEC o IEG asumen cargos directivos en el movimiento gremial que surge durante el periodo de la Unidad Popular.

La tecnocracia civil de alto nivel del actual régimen ha sido reclutada significativamente entre profesionales que formaron el CESEC o el IEG. Así, por ejemplo: Pablo Barahona, vicepresidente del Banco Central; Carlos Graniffo, ministro de vivienda; Germán Vidal, vicepresidente del Servicio de Seguro Social; José Garrido, primer director de Odepa; Jaime Guzmán, asesor político de la junta de gobierno; Enrique Campos M. asesor cultural; Tomás Mac Hale, asesor cultural; Carlos Ruiz Tagle, ICIRA; etc.

II. El cesec y el ieg en los orígenes de la política agraria del régimen civil y militar

Desde la perspectiva de la política agraria aplicada por el autoritarismo cívico-militar, es de gran importancia el rol desempeñado por estos organismos de estudio. Así, el CESEC desarrolló durante la campaña electoral de 1970 un completo estudio sobre la situación del sector agrario, que contiene un diagnóstico y un conjunto de medidas a aplicar. Los datos y planteamientos del CESEC sirvieron de base más tarde, durante el gobierno de la Unidad Popular, a las posiciones sobre agricultura preconizadas por el IEG y además, a las asumidas por el Partido Nacional, el sector «gremialista» y los sindicatos empresariales agrícolas.

Es por esta razón que, en primer término, parece de utilidad analizar los planteamientos básicos del CESEC sobre desarrollo rural y reforma agraria⁵². En torno al tratamiento de estas dos áreas problemáticas se establecen las bases de transformación del sector rural, a partir de la situación creada por la reforma agraria iniciada por el régimen democristiano.

1. El enfoque sobre «desarrollo rural»

El estudio sobre desarrollo rural fue realizado por José Garrido –primer director de la Oficina de Planificación Agrícola (ODEPA) y actual decano de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Chile– bajo la dirección del economista Pablo Barahona. Su importancia reside en que se abandona la concepción de la reforma agraria como política para resolver las tensiones y desigualdades en el agro, en función de una política más amplia de desarrollo rural. De especial significación en esta nueva concepción es la introducción del problema del minifundio en Chile, que no fue abordado ni en la reforma agraria de Alessandri ni en la de Frei.

En líneas generales, la argumentación a favor de la denominada política de desarrollo rural, se resume en las siguientes afirmaciones:

1 El sector rural comprende una población dedicada a actividades agrícolas y «no agrícolas». La tendencia a la disminución de la población «activa rural no agrícola» implica bajas oportunidades de trabajo, desempleo y bajos salarios, lo que determina una acelerada migración rural urbana.

2 El minifundio en cuanto problema de eficiencia agrícola y de marginalidad social, determina un alto grado de insatisfacción de la población de este sector, que en 1970 alcanzaba a 215.000 personas, es decir un 29,5 por ciento de la población rural.

3 La marginalidad e insatisfacción como problema generalizado especialmente entre la población «activa no agrícola», de acuerdo a los estudios realizados por Desal53 y Raúl Urzúa54. Esta marginalidad se traduce en la falta de participación en bienes y servicios, comunicación social, etc., todos representados por bajos indicadores relativos a educación, salud, vivienda, etc.

4 La falta de equipamiento fundamental: caminos, teléfonos, servicios básicos para la comunidad, etc., ha frenado el desarrollo rural al impedir la instalación de industrias en el sector rural, generándose así un círculo vicioso de subdesarrollo.

5 La falta de oportunidades de empleo se deriva en la tecnificación del sector rural y en el hecho de que en este aspecto la reforma agraria sólo es una solución de corto plazo.

6 El problema rural no tiene solución agrícola: la reforma agraria está limitada en cuanto a modificación de los sistemas de tenencia de la tierra por las disponibilidades de suelo para las asignaciones y su uso potencial."En el hecho, el CESEC estimaba que la tierra expropiada y entregada en asentamiento, daba un promedio de 7,27 hás/familia, mientras que la hipótesis de entregar tierra a todos los asalariados agrícolas –sobre la base del total de tierra en el país de 1.400.000 hás. de riego básico– el promedio sería de 4,5 hrb. Y, si a ello se sumara la población minifundista, el promedio sería de 2,54 hás/familia55. De aquí que se descarte la solución «agropecuaria» y debe buscarse nuevas condiciones para asegurar el desarrollo rural.

7 Finalmente, el estudio del CESEC considera el problema de la migración rural–urbana con su secuela de desempleo, inversiones en urbanización, pérdida de terrenos agrícolas, y tensiones sociales urbanas potencialmente explosivas.

Sobre este diagnóstico Garrido elabora las proposiciones generales de una estrategia para el desarrollo rural. Para ello, limita las políticas de reforma agraria y de fomento agrícola a elementos de una política de desarrollo rural⁵⁶.

En consecuencia, la política de desarrollo rural integral tiene como objetivo fundamental el cambiar las condiciones que limitan la creación de oportunidades de trabajo no agrícola, en las zonas rurales, y las condiciones de vida que estimulan la migración rural–urbana.

De esta manera, el desarrollo rural integral debe apoyarse en el desarrollo regional sobre la base de lo que se denomina «áreas económicas funcionales», definidas como «zonas rurales que constituirían complejos económico-sociales integrales, con un pueblo que represente el centro motor del área»⁵⁷.

Estas medidas implican el empleo de la planificación regional interdisciplinaria encuadrada en un esquema de planificación nacional e incluso multinacional.

Sobre la base del mejoramiento de las condiciones generales del sector rural, pueden establecerse las industrias, preferentemente agro industrias, que permitan resolver los problemas del empleo rural.

Todo ello requiere un conjunto de programas específicos entre los cuales se proponen la organización de la comunidad rural; la solución de los problemas de los minifundistas, mejoramiento de las comunicaciones rurales, electrificación, mejoramiento del hogar rural, de la vivienda y del equipamiento comunitario; la asistencia a la pequeña industria y artesanía rural; y finalmente la conservación de recursos y parques nacionales y el desarrollo del turismo popular⁵⁸.

Como medida complementaria e indispensable, el CESEC propuso diversas reformas administrativas para que los organismos del agro (SAG; INDAP, CORA), implementen la política de desarrollo rural y los programas específicos enumerados.

En suma, al centrar la solución del programa agrario en una concepción de desarrollo rural, el CESEC pretendía trasladar el debate desde el conflicto en torno a la tenencia de la tierra (reforma agraria) a una política de desarrollo con participación indirecta del Estado. La igualdad no es ya producto del acceso a la propiedad de la tierra –meta irrealizable en esta perspectiva–, sino de mejoramiento de las condiciones de vida por la vía del empleo particularmente en actividades no agrícolas.

En este sentido, desde la perspectiva del CESEC, no se discute la situación derivada de la ineficiencia en los latifundios no expropiados hasta 1970; implícitamente la reforma agraria debería detenerse y ser reemplazada por las medidas ya señaladas y dentro del contexto de la propiedad privada.

Esta concepción de desarrollo rural es complementada y reafirmada en el análisis que el CESEC hace de la reforma agraria.

2. El «examen de la Reforma Agraria»

El análisis de la reforma agraria constituye la sección 6 de las «Bases de una política Agropecuaria y Rural». El informe fue realizado principalmente por los ingenieros agrónomos Carlos del Campo y Samuel Irarrázaval y se reconoce la participación de Cristóbal Unterrichter, Pablo Eguiguren⁵⁹, Héctor Ríos⁶⁰ y Luis Valdés⁶¹.

El informe sobre la reforma agraria reconoce que esta involucra problemas políticos e ideológicos, así como sociales y económicos pero explícitamente rechaza la consideración de ellos por la complejidad que deberán enfrentar; por tal razón tratan de ubicarse fuera de este contexto: «la decisión política o ideológica no se deduce de consideraciones económicas, aunque deba tenerlas presente; este trabajo contiene algunas consideraciones económicas sobre el tema de la Reforma Agraria. Este trabajo está, en cierto sentido al margen del problema político e ideológico»⁶².

Después de esta declaración de «asepsia», el análisis se enmarca políticamente al agrupar las alternativas políticas e ideológicas en tres categorías básicas:

1 «concentración de los esfuerzos en la consolidación de los actuales asentamientos, facilitando la división de la propiedad de la tierra sin medidas impositivas, esencialmente a través del sector privado, con el objeto de que aquellos más capacitados tengan acceso a su propiedad.

2 Reforma agraria tendiente a crear una estructura de tenencia basada principalmente en la propiedad familiar, (Unidad Agrícola Familiar) mediante la aplicación de la ley de parcelaciones (Ley 15.465) conjuntamente a la ley 16.640.

3 Realización de una Reforma Agraria masiva con el objeto de crear una agricultura colectiva o comunitaria»63.

En consecuencia, se descarta rápidamente y sin mayor justificación la tercera alternativa y se fijan los objetivos de una reforma agraria en el marco de las dos primeras. Estos objetivos son:

 «Aumento de la producción y eficiencia de la agricultura, acompañada con un aumento de los niveles de ingreso de los sectores laborales y una disminución de los niveles de desempleo.

 Eliminación de las tensiones dentro del sector agrícola como una manera de aumentar la seguridad de tenencia, y lograr la estabilidad necesaria que garantice la formación de una agricultura eficiente.

 Creación de una estructura basada en la propiedad privada y en la libre iniciativa.

 Difusión de la propiedad de la tierra»64.

Estos objetivos, de acuerdo con los planteamientos del CESEC, no serían aplicables a las condiciones agrícolas chilenas de la época. En términos generales, se rechazan las justificaciones económicas de una reforma agraria por cuanto la productividad de la tierra sería independiente del tamaño de las propiedades pero dependería de la disponibilidad de factores complementarios como insumos, tecnología y capacidad empresarial. A esto se agrega que la agricultura chilena ha respondido históricamente a los incentivos y cambios del mercado. Justificar la Reforma Agraria en términos de empleo tampoco es aceptable, ya que el desempleo se generaría en los minifundios y este es sólo un problema transitorio. También se hace presente la caída de la productividad y, por ende, desajustes mayores a nivel de ingreso, la Reforma Agraria es un proceso inflexible que no considera la capacidad empresarial del asignatario. Finalmente, la tierra agrícola del país no alcanza para todos –si es que hubiera una presión por la tierra– puesto que, según sus cálculos, el CESEC estima que aquella puede ser dividida sólo entre el 30 por ciento de la población rural, sobre la base de una parcelación de 9 hás. equivalentes por familia. Por esta misma razón, las tensiones en el sector sólo pueden ser disminuidas a través de una agricultura eficiente y próspera⁶⁵.

De aquí que el CESEC opte por la primera alternativa y sobre esta base elabora los planteamientos principales para fijar la política de reforma agraria. Estos son:

a) Expropiación, tenencia y mercado de la tierra:

Expropiación: Es rechazada por generar desconfianza. Por tanto, se proponen mecanismos alternativos para la acción del gobierno sobre la tenencia de la tierra: estímulos, medidas impositivas. La expropiación sólo debe llevarse a cabo en los casos de predios mal explotados –con indicadores adecuados-; minifundios –para su agrupación– y predios que sean ofrecidos a CORA por sus propietarios ⁶⁶. Debería ser inaplicable en lo referente a excesos de superficie, personas jurídicas; áreas de ñadis y de riego.

Tenencia y mercado de tierras. Dado que el supuesto económico básico del programa del CESEC es la creación de un mercado, la situación de la propiedad agrícola debe adquirir las características de fluidez necesarias para el funcionamiento de aquel. Por esta razón deben crearse las condiciones de mercado para los minifundios, derogar las prohibiciones de venta de la tierra asignada por la CORA y liberalizar la subdivisión de los predios agrícolas superiores a 80 hás de riego básico (HRB). Consecuentemente con estas proposiciones, deben fijarse criterios para la que comercialización libre de la tierra no genere la subdivisión excesiva ni desempleo, y por el contrario, asegure el acceso de los empresarios a la propiedad agrícola. Para la época se propone la creación de una institución financiera que facilite las transacciones de predios de acuerdo a consideraciones económicas y de productividad, aislando a la agricultura del problema político y social de Chile.⁶⁷ Uno de los aspectos más relevantes del informe sobre reforma agraria, es el relativo a los asentamientos, asignaciones y formas de operación de los asignatarios, todo lo cual afectaría la política de CORA. En la medida en que la propiedad asignada debe entregarse en propiedad individual, el CESEC adopta como criterio básico la Unidad Agrícola Familiar (UAF) definida ya en la ley 16.640 sobre Reforma Agraria como «la superficie de tierras que, dadas la calidad del suelo, ubicación, topografía, clima, posibilidades de explotación y otras características, en particular la capacidad de uso de los terrenos, y siendo explotada personalmente por el productor, permite al grupo familiar vivir y prosperar merced a su racional aprovechamiento»⁶⁸. Sin embargo, rechaza para la determinación de la superficie de la UAF, el concepto de «hectárea de riego básico» (HRB) como factor de equivalencia dada la desigualdad productiva de la tierra en Chile. Por tal motivo, CESEC recurre a una tabla de equivalencias basada en el avalúo fiscal de la tierra de acuerdo con la clasificación de uso de los suelos del Proyecto Aerofotogramétrico y que tendría la ventaja de una adecuación permanente⁶⁹.

El estudio determina sobre la base de las asignaciones efectuadas por CORA en 1969 que la superficie promedio por familia llegaba a 7, 27 HRB. Por otra parte, los estudios de rentabilidad realizados por el CESEC recomendaban la asignación de 9 hás. equivalentes por familia. De aquí que ya en esa época estimaban que para fines de 1970 las asignaciones crearían un excedente de 6.600 familias⁷⁰. Como estas cifras se basaban en la política agraria implementada por la democracia cristiana, no se consideraban nuevas expropiaciones.

b) La acción del Estado

La acción del Estado a través de su aparato agrario debería orientarse hacia las siguientes metas:

 Asignación individual en UAF. Salvo excepciones muy calificadas que hiciesen técnicamente imposible la división de predios en parcelas individuales como ocurre con los terrenos de veranadas en cordillera.

 La CORA deberá formar empresarios capacitados en el menor tiempo posible a través de los recursos que entrega el asentamiento. En consecuencia el período de asentamiento debería cumplir con los objetivos primordiales de organización de los campesinos para fines de explotación de sus predios y de participación en organismos cooperativos y gremiales; así mismo debería servir para hacer la selección de los futuros propietarios; permitir a la burocracia realizar los estudios para hacer una parcelación más eficiente71 y, finalmente permitir la opción libre del campesinado entre propiedad privada y propiedad comunitaria72.

Paralelamente debería existir una política de infraestructura en vivienda, de explotación del predio, cierros, caminos y obras de riego, que deberían ceñirse a costos mínimos con responsabilidad compartida por los asignatarios y de acuerdo, como siempre, a criterios de eficiencia y productividad.

Por último, el CESEC aborda la organización de los asignatarios de la reforma agraria que llevaría a cabo el eventual gobierno alessandrista.

En forma reiterada, se habla de organización eficiente en cuanto a logros económicos y sociales directos y que los «integre al resto de los pequeños, medianos y grandes agricultores del país»⁷³.

Para ello sería necesario garantizar la libertad de asociación de los campesinos en cooperativas, asociaciones, sociedades u otras organizaciones que se formen. Se buscaría, entonces, el establecimiento de comités o asociaciones o comités de parceleros para el uso de bienes comunes (tranques, bodegas, instalaciones para la elaboración de productos, campos deportivos, sedes sociales, etc.); distribución de aguas de riego o con fines sociales y de solución de problemas locales, estas organizaciones tendrían el carácter de obligatorias.

En segundo lugar, la formación de cooperativas u otro tipo de sociedades de cualquier naturaleza, tendrían a su cargo la producción agropecuaria. Con esto se propone la eliminación de las Cooperativas de Reforma Agraria y la asimilación del campesinado a la categoría de empresario libre, rompiendo el control de CORA sobre el proceso productivo de los asentamientos. Esta política estaría complementada por la formación de sociedades con capitales privados que cooperarían al desarrollo agrícola del país, mediante la prestación de servicios, de maquinarias, transportes, aporte de ganado en mediería, etc., como forma de aportar capitales a las UAF.

El tercer trabajo de importancia del CESEC –en el ámbito de la problemática «Reforma Agraria-Desarrollo Rural»– es el informe sobre «Organizaciones Rurales»⁷⁴, elaborado por José Garrido, y Hernán Valdés y en el que colaboraron Pablo Eguiguren, Simón Figueroa y Héctor Riesle.

Las organizaciones rurales son concebidas como «complemento indispensable» de la política de desarrollo rural, razón por la cual debería propenderse al fortalecimiento de ellas y reglamentar los conflictos de intereses por la acción del Estado. La justificación de las organizaciones rurales se encuentra en la necesidad de una expresión de grupo en el proceso de decisiones, la defensa del interés común, la solidaridad y la superación de la marginalidad.

El estudio analiza superficialmente las organizaciones rurales existentes, sindicatos campesinos, sindicatos de agricultores, «asociaciones gremiales»: SNA, CAS, organizaciones de innovación tecnológica, etc. Posteriormente, describe las instituciones del sector público y privado vinculadas con las organizaciones rurales⁷⁵.

La acción de promover las organizaciones rurales y como forma de superar la «marginalidad» y la «frustración» debería ser dirigida –según el CESEC− hacia el minifundista (posición que es coherente con el informe sobre desarrollo rural) sector donde la insatisfacción sería mayor como resultado de la preocupación estatal por el inquilino a través de la reforma agraria.

Para el CESEC esto significa que el Estado ha desarrollado el paternalismo estatal y el clientelismo político en el sector reformado. En este sentido, se ve que «las organizaciones de base» son las que podrían corregir en la medida en que sus metas sean las del individuo y con una estructura que permita la ligazón entre el individuo y su medio. Por esta razón son rechazadas formas organizacionales como el asentamiento y las cooperativas de producción:

Cierto tipo de organizaciones como el asentamiento y las cooperativas de producción, en las que la propiedad no es individual sino cooperativa o comunitaria, producen una dependencia mayor y quizás más peligrosa que la tradicional; pues, el «patrón paternalista» es reemplazado por el funcionario público que actúa en función de una ideología política determinada⁷⁶.

De aquí que se definan como funciones de las organizaciones de base:

 La participación y acción responsable de los campesinos en los programas de desarrollo rural.

 La integración en la sociedad del sector rural.

 El cambio (o recuperación) de valores sociales y culturales tradicionales del habitante rural, mediante, la erradicación del analfabetismo y la promoción de valores éticos que destaquen el éxito, trabajo y progreso económico social.

 Incorporación de la mujer como elemento central del núcleo familiar.

 Representación de los intereses de campesinos, minifundistas y agricultores previamente a la toma de decisiones gubernamentales.

Los tipos de organizaciones que se proponen son territoriales y funcionales. Se da más importancia en el Informe a las organizaciones de base funcionales y distingue dos grandes grupos:

a.- Organizaciones con finalidades Socio económicas: Sindicatos, cooperativas y juntas de vecinos. El énfasis del informe está dado en torno a las cooperativas que son desde esta perspectiva, organismos débiles e ineficientes por el pequeño número de asociados con que cuentan. Además, el paralelismo promovido por CORA, INDAP, SAG, para atender a «sus propias cooperativas» es lo que ha promovido el «paternalismo estatal». Por lo tanto, sería necesario formar cooperativas regionales poderosas, «integradas sin discriminaciones clasistas» para prestar un servicio adecuado a los afiliados⁷⁷.

b.- Organizaciones de acción comunitaria: Deben promover el desarrollo de la comunidad en el orden familiar, social, educacional recreativo y ambiental. Su organización debería estar centrada en comités para cada uno de estos aspectos.

En lo relativo a la acción del Estado, se proponía que los servicios gubernamentales abandonasen la promoción de la sindicalización campesina en favor de las confederaciones respectivas. Serían las confederaciones las encargadas también de capacitar dirigentes mediante convenios con organismos especializados. Igual cosa debería ocurrir con las cooperativas y las demás organizaciones comunitarias, en un esquema en que el Estado actúe técnica y despolitizadamente.

De todos los informes del CESEC aquí bosquejados, este es el más débil en cuanto a análisis. Los criterios «técnicos» y «apolíticos» pretenden superar las diferencias existentes y/o creadas por la reforma agraria; las organizaciones funcionales amplias permiten su control y la cooptación por parte de los más capacitados, i.e. los agricultores y terratenientes. Así, aun en la política de desarrollo rural del CESEC, las organizaciones campesinas sólo llegan a ser coherentes con el modelo general, si rompiendo con el esquema de politización se integran a una perspectiva «gremialista».

En conjunto, estos tres informes son los que sirven de base a la acción de los grupos y partidos de derecha durante el gobierno de la Unidad Popular. Ellos son recogidos en las alternativas propuestas en las obras del IEG citadas y terminan, en la práctica, por constituir los criterios básicos de la política agraria del régimen cívico-militar, lo que significó una adecuación al marco autoritario, de este conjunto de postulados elaborados dentro de las exigencias de la etapa democrática en la cual pretendían constituir un proyecto alternativo al «reformismo vigente». Por tanto, no se trata de postular una «aplicación lineal» del programa de la derecha en 1970, hay una mediación que pasa por el desahucio de la forma democrática.

9 Cfr. «Excurso sobre los antecedentes de la política agraria del régimen civil y militar», pág. 40 de este texto.

10 Ibid.

11 «Declaración de principios del gobierno de Chile». 11 de Marzo de 1974.

12 El uso del concepto «revolución restauradora» tomado de la lectura de Antonio Gramsci, no se inscribe en un intento de teorización, sino más bien de descripción. Creemos que tiene una virtualidad interpretativa de la situación que analizamos y ayuda a aclarar el verdadero carácter de la política agraria del régimen, destruyendo la hipótesis de que se trata de una regresión directa, una «vuelta al latifundio» pura y simplemente. Lo fundamental en el concepto de «revolución restauradora» es que está construido a partir de una situación en que los sectores dominantes asumen las demandas provenientes de las clases subalternas (reformas), llegando a redefinir una nueva situación en otro nivel que perfecciona y moderniza la dominación, negando el verdadero sentido de las demandas asumidas. Incluye las demandas de la clase campesina pero en forma parcial y fragmentaria, cooptando y desarticulando, para llegar en definitiva a una negación del significado de la demanda absorbida por el sistema. En este sentido, la «revolución restauradora» se inscribe en la línea de un eficiente movimiento de «Contra Reforma».