Kitabı oku: «Социальная помощь населению Сибири в годы мировых войн XX века», sayfa 2

1.2. Законодательное регулирование социальной поддержки рядовых солдат и их семей в Русско-японскую войну

В ходе Русско-японской войны принципы организации помощи призванным, раненым, инвалидам, их семьям на уровне государства не менялись. Были уточнены источники финансирования. 11 августа 1904 г. Всемилостивейшим манифестом помощь детям-сиротам призванных нижних чинов оказывалась двумя путями: денежное пособие от казны и содействие начальному обучению (снабжение необходимыми для посещения школы теплой одеждой, обувью, учебными принадлежностями). Было создано Попечительство императрицы Марии Федоровны о семействах воинов, призванных в ряды армий на Дальнем Востоке, которое осуществляло обеспечение сирот за счет казны. После окончания войны средства комитета (казны) были направлены в Алексеевский главный комитет по призрению детей чинов, погибших в войну с Японией. Расход казны был не более 15 руб. на каждого ученика за два года при условии посещения школы. Затем решение о пособии принималось вторично (пролонгировалось). Пособие на сироту равнялось 24 руб. в год. Для детей, имевших место постоянного проживания в городах или городских поселениях, – до 30 руб. В городах с населением больше 150 тыс. человек пособие составляло до 42 руб. в год.

Уже в ходе революции, 30 мая 1905 г., для упрощения порядка назначения пособий для лиц, утративших трудоспособность в войне, были изданы правила, заменявшие правила 1877 г. Законом 16 июня 1905 г. (Собрание узаконений 1036, приложение 1 к ст. 356, примечание 3 Устава общественного призрения, по продолжению 1906 г.) были установлены правила в отношении обеспечения и воспитания детей жертв войны, с принятием всех расходов на средства казны. Положением Военного совета, утвержденным императором, «осиротелые семьи военных и гражданских чинов, лишивших себя жизни на театре военных действий», имели право на все виды помощи, которые были определены для нижних чинов армии и флота, убитых или умерших от ран¹⁷. Высочайше утвержденными мнениями Госсовета 2 января и 26 апреля 1906 г. были указаны меры по обеспечению за счет казны вдов защитников Порт-Артура и «вообще всех» низших чинов, погибших на войне.

Законодательно было сделано специальное дополнение для местностей азиатской части Российской империи (кроме городов, призрение в которых осуществлялось на общей для городов империи основе). В эту местность государством выдавались не ссуды, а безвозвратные пособия. Как объяснялось в документе, население этой обширной окраины по первой мобилизации 28 января 1904 г. отправило в ряды войск не только весь контингент нижних чинов запаса, но и ратников государственного ополчения. Кроме того, льгота для Сибири объяснялась тем, что многие переселенцы только обосновались на новой территории и уже понесли потери в ходе кампании 1900 г. в конфликте с Китаем.

Некоторые положения Временных правил 1877 г. и сопутствующих им правовых документов в ходе Русско-японской войны пересматривались, о чем следовали специальные разъяснения (циркуляры) МВД. Если по циркуляру МВД от 5 декабря 1878 г. за № 53 крестьянские общества могли отобрать наделы призванных в случае недоимок, то циркулярным разъяснением МВД к высочайшему повелению от 5 августа 1904 г. о призрении семейств нижних воинских чинов циркуляр 1878 г. отменялся, и уточнялось, что с отменой круговой поруки сельские общества не имеют права снимать надела с неисправных налогоплательщиков, им могут быть предоставлены льготы¹⁸. Другим вопросом, подвергнутым корректировке в законодательстве, стал вопрос о праве на попечение при смене места жительства. Если ранее семьи нижних воинских чинов утрачивали право на призрение при смене места жительства, то в начале ХХ в. их попечение было поставлено на бессословную почву, независимую от места приписки. Они имели право на «получение от земства, города и сельского общества обязательных пособий в том месте, где они поселятся на постоянное жительство», и лишь в местах временного пребывания не пользовались такими пособиями¹⁹.

21 января 1905 г. приняты Правила о порядке призрения сирот воинов, погибших в войну с Японией, законы о распространении призрения на семьи раскольников, о выдаче пособий в заранее назначенные сроки, о пособиях вернувшимся больным и раненым, закон о пенсиях вдовам погибших на войне и без вести пропавших чинов (26 апреля 1906 г.) и др. В июне 1905 г. создан Алексеевский комитет по призрению детей лиц, павших во время Русско-японской войны. Он разработал анкету о погибших. Собранные в ней сведения посредством воинских начальников дополнялись удостоверениями волостных правлений об имущественном положении павших на войне. Таким образом, даже в случае гибели призванных помощь оказывалась не всем семьям, а только «особо нуждающимся». О пособиях нужно было «хлопотать»²⁰. По «раненому билету» выдавалась еда, для получения пособий документы нужно было отправлять в Москву, Петербург. Согласно брошюре «Заботы о раненых нижних чинах», разосланной Главным штабом, пособия по 3–5 руб. выдавались через Красный Крест и управления уездных воинских начальников. Безрукие и безногие, согласно циркуляру, должны были получать пособие от 500 до 1 000 руб.²¹ Из общего числа призванных из запаса и ополчения пособие получали около 73 %²².

Таким образом, в ходе и после Русско-японской войны были произведены изменения в законодательстве, однако они касались конкретно солдат и семей этой войны.

После Русско-японской войны правительство организовало специальную комиссию для изучения опыта попечения о семьях призванных и раненых воинах. Циркуляром Министерства внутренних дел от 21 апреля 1906 г. «Об отчетных данных о призрении семейств запасных нижних чинов» было дано распоряжение Главному управлению по делам местного хозяйства, отделу народного здравия и общественного призрения организовать сбор соответствующих сведений. Ответы собирались по видам призрения: 1) земскому, 2) городскому, 3) сельско-общественному, 4) сословному, 5) благотворительному. По организациям, ведавшим попечением, были разосланы анкеты.

В результате опроса выяснилось, что население было против существовавшего в правилах 1877 г. разделения родственников на имеющих право на пособия и не имеющих его, при котором не подлежали обязательному попечению родители призванного и другие находящиеся на иждивении призванного родственники. Это недовольство объяснялось исторически сложившимся понятием о семье как совокупности лиц, имеющих общее проживание под одной кровлей и существующих на общий заработок всех членов семьи. Население разных губерний высказывало пожелания, чтобы все члены семьи, «существующие трудом призванного», призревались наравне с женой²³.

При определении критериев, обеспечивающих помощь для семей призванных (по возрасту детей, по размеру пайка и т. п.), по стране наблюдалась «пестрота», что вызывало недовольство населения. В Сибири констатировалось беспорядочное отношение к делу призрения со стороны сельских властей, выразившееся в постоянных задержках в выдаче пособий и небрежном обследовании состояния семей, что вызывало обращение уездных комитетов к крестьянским начальникам об усилении надзора за действиями низших сельских властей. Семьи призванных из Сибири выступали за увеличение пайка, так как в нем отсутствовали жиры²⁴. Недовольство размерами и качеством пайка высказывали и жители других районов.

Таким образом, по результатам тщательного обследования, проведенного МВД, выявилось недовольство населения тем, что помощь оказывалась только женам и детям призванных, что пособие назначалось дифференцированно в зависимости от состоятельности семьи и что большая часть средств на призрение шла через земства. В целом люди считали существовавшее в этот период законодательство несправедливым. Комиссия МВД признала, что трехлетний опыт попечения о семьях воинов наглядно обнаружил дефекты смешения в призрении двух начал – государственно-правового и благотворительного. В финансовом отношении система 1877 г. потерпела крах, и производство обследования имущественного положения семейств призванных оказалось для уездных земств непосильным, так же как и при обследовании крестьянских хозяйств во время неурожаев, из-за обширности территории уездов. Стало считаться, что призрение семейств призванных должно быть общегосударственной, следовательно, казенной повинностью²⁵. У местных органов не хватало средств на обеспечение призрения нижних чинов и их семей, и расходы приходилось списывать «на казенный счет».

В казачьей среде существовали традиции социальной помощи. В XIX в. создавались обязательные общественные запашки и запасные хлебные магазины (фонд поддержки). Работы на общественном поле носили не добровольческий, а обязательный характер. Не имевший возможность явиться на общественную работу нанимал за себя другого, а сам должен был отрабатывать на следующий год²⁶. С течением времени пополнение хлебных магазинов происходило не за счет общественных запашек, а больше за счет подворного обложения. Казачьи общины выполняли из этих средств функции социальной защиты нуждающихся в помощи. В 1909 г. был выпущен сборник «Правила призрения семейств нижних чинов войскового сословия, находившихся на действительной службе», в котором разъяснялось, что семьям воинов разрешалось к паевым наделам дополнительно выделять сенокосные и пахотные участки, а также содержался призыв оказывать им помощь в проведении сева и уборочных работ.

Начало ХХ в. характеризовалось обращением юристов, занимавшихся военным законодательством, к сфере помощи в условиях войны и на международном уровне. 6 июля 1906 г. (в дополнение положений, принятых в Женеве 22 августа 1864 г.) принята Конвенция по улучшению участи раненых и больных в армиях в поле. В главе I (ст. 5) указывалось, что «военные власти могут обращаться к благотворительному рвению жителей, чтобы получить и под их наблюдением заботиться о больных и раненых армий, предоставляя людям, отвечающим на такие обращения, специальную защиту и некоторый иммунитет»²⁷.

Вопросы об изменении количественных показателей (размера помощи) и принципов оказания помощи военным и их семьям рассматривались Государственной думой. Так, при обсуждении законопроекта о продлении срока действия Временных правил на заседании 8 декабря 1908 г. было обращено внимание на то, что оклады пенсий воинам, потерявшим способность к труду, являются «при современных условиях жизни совершенно недостаточными для самого скромного обеспечения этих лиц»; что выдача пенсий из-за формальностей затягивается (от 6 месяцев до полутора лет). Думой признано необходимым изменение всех норм, касающихся пенсий воинов²⁸.

Подготовка вопроса по изменению законодательства возлагалась на совещание при МВД под председательством товарища министра А. И. Лукошина. К работе совещания были подключены представители министерств финансов, военного, морского, внутренних дел, Государственного контроля, Александровского и Алексеев-ского комитетов, РОКК и Управления общества повсеместной помощи пострадавшим на войне нижним чинам. Материалы этого совещания стали основой будущего закона.

6 октября 1910 г. состоялось заседание Совета министров по проекту Правил о призрении нижних чинов и их семейств, который представило МВД. В проекте, подписанном императором и направленном для дальнейшей разработки в МВД, Государственной думе и Государственному совету, оговаривалось обязательное попечение государства, распространяющееся на всех зависимых родственников нижних чинов до 16-летнего возраста. Причем Правила имели по проекту «обратную силу» – т. е. распространялись на всех солдат с начала Русско-японской войны и включали заботу о семьях тех воинов, смерть которых наступила в течение трех лет после окончания войны²⁹. Управление по делам о воинской повинности МВД подготовило Представление на Государственную думу от 3 января 1911 г. о призрении нижних чинов и их семейств. Оно содержало три раздела: об обеспечении пострадавших воинов, о призрении семей погибших, о призрении семей нижних чинов, призванных в военное время. Все виды помощи должны были обеспечиваться за счет государства. Исключение составляли разделы об обеспечении казачества, которое осуществлялось из войсковых капиталов. Обеспечение восходящих и боковых родственников оставалось по проекту в ведении местного управления.

Дума (законодательное заявление 96 депутатов) внесла в проект изменения, указав на скудость капиталов казачьего войска и на невозможность за счет местных средств содержать нуждающихся родственников призванного. Было указано также на то, что несогласованность между проектом и правилами действия Александровского комитета о раненых приводит к неравномерности, несправедливости и формализму при выдаче пособий. В результате вся социальная помощь воинам и их семьям должна была быть организована за счет государства. Критике подвергалась также формулировка о праве на помощь, если потеря трудоспособности произошла при «исполнении служебных обязанностей». В этом случае могли быть лишены помощи лица, которые потеряли трудоспособность вследствие инфекционного заболевания, переутомления, психического расстройства и проч. Если потеря трудоспособности произошла в период военных сборов, пособия от казны должны были, по мнению депутатов, тоже выплачиваться³⁰.

1.3. Закон о призрении нижних воинских чинов и их семейств от 25 июня 1912 г

После анализа опыта социальной поддержки населения в годы Русско-японской войны и с учетом общей растущей тенденции страхового принципа в деле оказания помощи в кризисных ситуациях был сформулирован принятый Государственной думой и Государственным советом Закон о призрении нижних воинских чинов и их семейств 25 июня 1912 г., который начинал действие с 1 января 1913 г. Закон вошел в Устав о пенсиях и единовременных пособиях (ст. 807–888) и Устав о воинской повинности.

Закон содержал обязательства государства по трем направлениям.

1. Призрение призванных нижних чинов, утративших трудоспособность вследствие ран, болезни и повреждения в военное и мирное время, если они связаны со службой. Годовые оклады пенсий назначались в зависимости от степени утраты трудоспособности и возможности пострадавшего находиться без постороннего ухода. Пенсии выплачивались по пяти разрядам: 216, 168, 108, 66, 30 руб. При временной утрате трудоспособности пенсии назначались на определенные сроки и могли быть возобновлены при переосвидетельствовании раненого или инвалида. Пенсии увеличивались для унтер-офицеров и сверхсрочников при определенном стаже. Вопросы решались в уездных или городских присутствиях по воинским делам на первом же очередном заседании при получении документа об освидетельствовании. Если освидетельствование происходило в другом населенном пункте, то выдавались кормовые деньги – 25 коп. в сутки – и прогонные на нужное расстояние. В случае отказа – повторное ходатайство не ранее, чем через год. Пенсии не подлежали взысканиям за долги, могли пересылаться в местные управления для удобства. Жалобы направлялись в Сенат и должны были быть рассмотрены вне очереди, решения по ним принимались простым большинством голосов.

2. Призрение вдов и сирот нижних чинов осуществлялось через систему пенсий, которая не зависела от их материального положения. Пенсии назначались семьям погибших на войне, пропавшим без вести, умершим от ранений, болезней, вызванных условиями военного времени (до истечения одного года после окончания военных действий либо пяти лет, если будет доказано, что смерть наступила от повреждений военного времени). Также пенсии назначались умершим в мирное время на военной службе, если смерть последовала от ран или болезней, однако не более чем три года после ухода со службы. Пенсии назначались получавшим выплаты при жизни воина, если они вступили в брак не менее чем за один год до смерти воина. Годовые оклады пенсий зависели от ранга и времени службы нижнего чина (84, 60, 48 руб.). Круглым сиротам до достижения 17 лет назначались пенсии в размере: одному – половина оклада матери, двум – три четверти, трем и больше – полный оклад. Назначение пенсий возлагалось на казенные палаты. Помощь семьям призванных на войну нижних чинов обеспечивалась через пособия до возвращения воинов домой или до получения постоянной пенсии. Они назначались: 1) женам и детям независимо от того, вместе или отдельно они жили; 2) отцу, матери, деду, бабке, братьям и сестрам, если они содержались трудом призванного. Детям до 5 лет пособие определялось в половинном размере. В законе не содержалось указаний на возраст и трудоспособность родственников. Одному ребенку начислялась половина пенсии, двум – две трети, трем и больше сиротам – полная сумма материнской пенсии. Пособия перечислялись в основном в денежном варианте и равнялись примерно 3 руб. в месяц, что соответствовало стоимости солдатского месячного пайка-довольствия (те же, что и в конце XIX в., 1 пуд 28 фунтов муки, 10 фунтов крупы, 4 фунта соли и добавленные «жиры» – 1 фунт постного масла в месяц). Вдовы и круглые сироты обеспечивались до поступления в благотворительные заведения³¹. Члены «большой» семьи: родители, сестры, братья – могли рассчитывать на пособия, при условии, что до призыва воина содержались его трудом. Сыновья и незамужние дочери сохраняли права на пособия, только если были нетрудоспособными. Эти и другие указания в условиях больших сложных крестьянских семей, включавших сирот-племянников, пасынков, падчериц, не обеспечивали по закону помощь всем зависимым от призываемого солдата членам семьи³².

3. Выяснение при мобилизации личного состава имеющих право на призрение возлагалось в сельской местности на избираемые уездные попечительства, в случае их «неизбрания» – на волостных старшин. В городах – на городские управы или особые городские попечительства. Если призывник был из «казенного» учреждения, то за ним могла быть сохранена заработная плата при условии отказа от «пайка». Точная стоимость пайка рассчитывалась губернским или областным присутствием при участии управляющих казенной и контрольной палатами или их заместителями. По закону впервые стоимость пайка определялась в начале войны, а затем пересматривалась 1 сентября каждого года и «при всяком существенном изменении цен продуктов», «дабы при подъеме цен не поставить нуждающихся в явно затруднительное положение». Если население города было свыше 75 тыс. человек, то в нем учреждалось особое присутствие по призрению семейств нижних воинских чинов, которое занималось расчетом пайков и их выплатой. Контроль за выплатой пособий возлагался на губернаторов и градоначальников. Выдаваться пайки должны были так: в городах – за один месяц вперед, в сельской местности – 4 раза в год: в марте, июне, сентябре и декабре. Введение закона в жизнь предполагало обследование личного состава семей на местах, что должны были осуществлять избираемые попечительства: в деревнях – волостные, гминные, станичные, сельские; в городах – городские управы. По решению городских дум в случае необходимости создавались особые исполнительные комиссии или городские попечительства. Создание института попечительства деятели сферы общественной помощи считали особенно важным, так как это могло стать основой для дальнейшего развития попечения³³.

Значение данного закона по сравнению с законами и правилами, действовавшими до его введения, было большим. Он расценивался общественностью как признак правового прогресса, как вид социально-страхового законодательства. Попечение по закону 1912 г. означало, по сути, государственное призрение, оказание помощи вне зависимости от материального положения семьи. Организация обследования семей призванных изымалась у уездных земств и передавалась в нововведенные волостные попечительства, избранные на волостных сходах. Реформа была направлена на организацию бессословных волостных попечительств, в работе которых мог принять участие любой человек, проживающий в данном районе, независимо от пола и сословия. Реформа задумывалась на основе удачного опыта организации и деятельности подобных попечительств во время Русско-японской войны в Полтавской и Тобольской губерниях. Попечительства в этих районах, кроме обследования положения семей и распределения пособий, производили сбор пожертвований и распределяли их между особо нуждающимися. Японский ученый К. Мацузато предположил, что, видимо, в конце своей жизни П. А. Столыпин был намерен, руководствуясь своей идеей строительства государства, способного выдержать мировую войну, создать заменитель волостных земств, введение которых затормозилось. В представлении правительства Государственной думе объяснялось, что

«c развитием начального образования среди сельского населения и при ожидаемом преобразовании волостного управления на началах всесословности можно предполагать, что в самых глухих уголках обширной империи окажется достаточное число лиц, с полной готовностью согласных безвозмездно принять на себя несложные по существу обязанности попечителей»³⁴.

Городские попечительства по призрению бедных проявили себя успешно в период Русско-японской войны в Москве, Риге, Троицке³⁵.