Kitabı oku: «Земельное право»

© И. С. Петров, составление, 2011

© ООО «Издательство “Сова”», 2011

Основы земельного права

По традиции земельное право считается обособленной отраслью права, хотя, как никакая другая отрасль права, земельное право имеет постоянные пересечения с гражданским правом, поскольку регулирует имущественные отношения граждан между собой или с государством, связанные с владением или использованием такого ресурса, как земля. В связи с этим земельное право обязано рассматривать все вопросы, которые касаются земли как объекта правовых отношений, – начиная от установления прав гражданина на участок под сад или огород и завершая защитой прав самого государства на природные богатства, которые таит или производит земля.

Как отрасль права земельное право представляет собой упорядоченную систему правовых норм, направленную на государственное регулирование общественных отношений для рационального землепользования и сбережения земельных ресурсов страны для производства материальных ценностей, которые составляют национальное достояние государства.

Особенности регулирования общественных отношений в области землепользования связаны с тем, что земля является возобновляемым ресурсом, то есть при разумном хозяйствовании она дает прирост благосостояния тому, кто ею владеет по праву собственности, и в то же время этот ресурс продается, покупается, отчуждается, иными словами на него распространяются нормы гражданско-правовых отношений.

Именно поэтому государственное регулирование земельного вопроса сразу же сталкивается с нормами частного права, а законы, которыми государство стремится упорядочить отношения землепользования, не всегда стыкуются с положениями гражданского права.

Основным земельным законом России является Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 г. и многократно после этого дополненный и измененный. Основным гражданско-правовым документом, рассматривающим землю как частную собственность гражданина, а право владеть землей – как имущественное право гражданина, является Гражданский кодекс РФ.

Кроме того, ввиду необычайной широты и всеохватности земельных отношений их регулирует большое количество отдельных федеральных и региональных документов – ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О плате за землю», ФЗ «О землеустройстве», а также отдельных Кодексов – градостроительное, лесное и водное законодательство, законодательство о недрах и т. п.

Как и любое законодательство, законодательство РФ по земельному вопросу строится по определенным правилам и обладает определенной структурой. Поскольку законов, прямо или косвенно связанных с имущественными правами на землю и элементами землепользования, очень много, важен принцип их приоритетности в правоприменительной практике.

Приоритетность определяется наибольшей весомостью и значимостью таковых законодательных актов. Земельный кодекс РФ указывает, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оно состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Особо подчеркивается, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Кроме того, земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Земельному кодексу РФ и федеральным законам. В иерархической структуре ЗК РФ, ФЗ РФ, законы субъектов РФ и указы Президента РФ занимают главенствующее место.

Ступенью ниже следуют решения Правительства РФ: Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

Далее по нисходящей следуют акты органов исполнительной власти субъектов РФ: на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Замыкают список акты органов местного самоуправления: на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Основные принципы земельного законодательства

Земельное законодательство РФ основывается на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Основные принципы землепользования

Учитывая, что земля является общим достоянием граждан РФ и должна охраняться как важнейший источник богатства страны, и опираясь на понимание того, что любые действия, производимые с землей, на земле и под землей не должны приводить к экологической катастрофе, а граждане, общественные и религиозные организации имеют полное право воздействовать на властные структуры при решении земельных вопросов, необходимо соблюдать:

1) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков;

2) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;

3) платность использования земли;

4) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

5) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

6) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

7) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Отношения, регулируемые земельным законодательством

ЗК РФ дает следующую общую формулировку: «Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)». Поскольку любая территория – это прежде всего земля, то для обозначения регулируемых ЗК РФ отношений необходима дополнительная расшифровка. Требуется определить, нормы каких отраслей права охватывают в той или иной мере более узкие области землепользования.

ЗК РФ указывает, что к отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

Однако к земельным отношениям нормы всех перечисленных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

ЗК РФ оговаривает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Кроме отечественного законодательства возможно и применение положений международных договоров Российской Федерации, причем, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора.

Участники и объекты земельных отношений

Земельный кодекс РФ определяет, что участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также в связи с включением России в международные отношения – иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица. Причем права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, то есть в вопросах землепользования ориентация на внутреннее право РФ.

По характеру имущественных прав на землю участники земельных отношений разделяются на следующие категории:

– собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;

– землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

– землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

– арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

– обладатели сервитута – лица, имеющие сервитут – право ограниченного пользования чужими земельными участками.

Наибольшими имущественными правами на землю обладают соответственно собственники земельных участков, наименьшими – обладатели сервитута.

Объектом земельных правоотношений, которые регулирует земельное законодательство, является земля, которая может рассматриваться в трех позициях:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

В этом делении заложена иерархичность земельного права – от глобального к частностям, от более крупного к более мелкому, от общих случаев к частным. Но какое бы место в этой иерархии не занимал объект земельных правоотношений, правоприменение к нему возможно только исходя из российского законодательства.