Kitabı oku: «Ideas en educación III»

CAPÍTULO 5

IMPLEMENTACIÓN DE LEYES, CONTRARREFORMA, PENALIZACIÓN DE LA JUVENTUD Y CRISIS SOCIOSANITARIA.

UN ANÁLISIS DEL SISTEMA ESCOLAR

ENTRE 2018 Y 2021

ERNESTO TREVIÑO

Profesor Asociado, Facultad de Educación UC Centro de Justicia Educacional UC

CRISTÓBAL VILLALOBOS

CEPPE UC

INTRODUCCIÓN

Hoy, la educación escolar en Chile está al debe con las niñas, niños y jóvenes. Por una parte, el país lleva más de una década sin mejoras sustanciales en el aprendizaje de los estudiantes ni con disminuciones relevantes en las brechas de aprendizaje, convirtiéndose así —grosso modo— en un espacio que reproduce las diferencias de oportunidades y de desarrollo de las personas según el origen social. Por otro lado, la organización del sistema escolar sigue en gran parte estando sustentada por los principios del mercado y la competencia. Aunque desde comienzos de la década pasada se ha visualizado un giro en las políticas educativas, orientadas a desarrollar un “Estado Evaluador” (Bellei, 2015), que incluyó la creación de un Sistema de Aseguramiento de la Calidad, así como de otras instituciones gubernamentales (Subsecretarías y Superintendencia), a la fecha es posible aún afirmar que la configuración del sistema escolar y su funcionamiento parecieran estar alejados del propósito de apoyar el desarrollo integral de los estudiantes y acortar las brechas educativas y sociales existentes entre niños, niñas y jóvenes. Incluso más, los incentivos del sistema están lejos de apoyar trayectorias educativas positivas de los estudiantes, de fomentar la inclusión social y educativa de los niños y niñas, y de promover el bienestar de los estudiantes y otros actores educativos (Treviño, Villalobos y Castillo, 2020). Esta deuda, acumulada por años en el sistema escolar, es el telón de fondo del análisis que presenta este texto.

Teniendo como foco principal las políticas escolares del segundo gobierno de Sebastián Piñera (2018 a 2021), el presente capítulo busca indagar cómo estas políticas han aportado (o no) a la construcción de un sistema educativo más inclusivo, justo y orientado al bienestar de los niños, niñas y jóvenes del país. Sin seguir una completa linealidad histórica, reconocemos que la implementación de las políticas educativas ha estado marcada por tres grandes momentos o tópicos. En primer lugar, desde su inicio el gobierno del Presidente Piñera tuvo la responsabilidad de implementar importantes leyes educativas aprobadas por el Congreso Nacional durante el período anterior (2015 a 2018). De esta forma, el gobierno entrante tuvo que implementar, entre otras, la Ley de Inclusión (20.845), la Ley de Nueva Educación Pública (21.040), y la Ley del Sistema de Desarrollo Profesional Docente (20.903), todas aprobadas durante el período anterior y que han sido consideradas como las mayores reformas educativas de los últimos 30 años (Treviño, 2018; Bellei, 2016). En segundo término, y al poco andar de la presente administración, el Gobierno buscó implementar iniciativas que buscaron controlar y penalizar el actuar de los actores estudiantiles (especial, pero no únicamente, de los estudiantes), lo que cobró singular fuerza desde el segundo semestre de 2018, políticas que eclipsaron a partir de lo que se ha conocido como el “estallido social” en el 2019 (Araujo, 2020). Finalmente, y desde marzo de 2020, los planes del Gobierno debieron ajustarse nuevamente, esta vez para responder a la crisis sociosanitaria provocada por la pandemia del coronavirus, lo que marca un tercer punto de inflexión de la política educativa.

Como una forma de considerar este dinamismo, el capítulo se organiza en cuatro grandes apartados. Los primeros dos se focalizan en los procesos de implementación de legislaciones y el intento de contrarreforma de algunas de estas leyes. El primero, denominado “El proceso de implementación de leyes clave”, se focaliza en describir y analizar dos leyes (Nueva Educación Pública y Sistema de Desarrollo Profesional Docente) que implementaron —con descuidos, matices y bemoles— legislaciones aprobadas en el gobierno anterior. De manera complementaria, el segundo apartado, titulado “El intento de contrarreforma”, profundiza en otro eje de la reforma del gobierno pasado (la Ley de Inclusión), mostrando cómo, a diferencia de las leyes anteriores, el Gobierno desarrolló conscientes esfuerzos por realizar una contrarreforma, generando iniciativas que pusieran en competencia las lógicas originales de estas leyes. El tercer apartado, que denominamos “Penalización de la juventud y el cuestionamiento a la discusión política”, se concentra en los intentos de establecer medidas de control punitivo en las comunidades escolares y en especial a las y los estudiantes como forma de responder a los problemas de convivencia, falta de diálogo y algunos casos de violencia escolar. Finalmente, el cuarto apartado se denomina “La respuesta a la pandemia”, y en él se revisan las medidas de política educativa que se encaminaron a responder a la crisis del coronavirus y se valoran sus potencialidades. El capítulo se cierra con un apartado de discusión y conclusiones.

EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LEYES CLAVE

Como mencionamos, el gobierno de Sebastián Piñera a su llegada en 2018 recibía un conjunto de mandatos legales para la implementación de tres importantes leyes aprobadas años antes: la Ley de Inclusión (2015), la Ley de Nueva Educación Pública (2017) y la Ley del Sistema de Desarrollo Profesional Docente (2016). Dichos proyectos, aprobados en la administración de la Presidenta Michelle Bachelet, buscaban corregir externalidades negativas de las políticas de mercado y de nueva gestión pública en educación (Treviño, 2018). Aunque sin acabar ni transformar la lógica de mercado y de la competencia prevaleciente en el sistema escolar (Villalobos, Pereira y Quaresma, en prensa), estas reformas se orientaron a limitar la selección, el lucro y el copago en las escuelas, reestructurar el nivel intermedio de la educación pública y fortalecer la carrera docente, incluyendo a educadoras y docentes de centros educativos públicos o subvencionados desde la educación parvularia hasta la educación media. Sin duda, estas reformas constituyeron el mayor esfuerzo de reforma de la estructura del sistema escolar aplicado desde la implementación del sistema orientado al mercado a comienzos de los ochenta, hecha en dictadura y sin deliberación democrática.

En este apartado nos concentraremos en analizar la forma de desarrollo de la Nueva Educación Pública (NEP) y del Sistema Nacional de Desarrollo Profesional Docente (SDPD). Respecto de la Nueva Educación Pública, la administración actual recibió la nueva institucionalidad de la educación pública en pleno proceso de implementación. Así, el año 2017 se fundaron los dos primeros Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) (de un total de 70 planteados en la ley). Este proceso, coloquialmente conocido como “desmunicipalización de la educación”, implicó el traspaso de las escuelas y funcionarios desde los órganos municipales encargados de educación hacia un Servicio Local que agrupaba a los establecimientos públicos gestionados por un conjunto de municipalidades aledañas. Asimismo, se creó la Dirección Nacional de Educación Pública (DEP), con el propósito de orientar y coordinar las políticas educativas en los establecimientos públicos a nivel nacional (Bellei, 2018).

Desde sus inicios, la instalación de la Nueva Educación Pública (NEP) ha estado plagada de desafíos burocráticos, administrativos, políticos y educativos. En términos conceptuales, la NEP implica un desafío mayor, pues requiere conectar intereses diversos, generar una nueva cultura organizacional, cambiar mecanismos históricos de operación y comunicación territorial, mejorar el bienestar y aprendizaje de los estudiantes, promover procesos de colaboración entre docentes y escuelas y potenciar la alicaída educación pública (Villalobos et al., 2019; Uribe et al., 2019; Bellei, 2018). En términos prácticos, la operación misma de la NEP ha tenido que afrontar problemas, como las diferencias en condiciones laborales de los funcionarios municipales que se transfirieron a los nuevos SLEP, las deudas (incluyendo no pago de imposiciones) que tenían los municipios con los docentes, el déficit económico en las finanzas de la educación municipal, la sobredotación de personal para los SLEP (Donoso-Díaz, 2021) y las diferencias de opinión entre funcionarios de distintos domicilios políticos, todos aspectos que han hecho que este proceso sea aún más desafiante de lo que ya se anticipaba.

En este escenario, el desarrollo y fortalecimiento de la Nueva Educación Pública necesitaba de una política de gobierno focalizada en esta tarea. El despliegue del gobierno de Sebastián Piñera en esta materia ha sido, sin embargo, bastante escuálido, lo que puede verse en cuatro hechos. Por una parte, y relacionado con el cambio de gobierno, todos los cargos directivos de los SLEP, incluyendo el director de la DEP, fueron removidos en 2018, siendo reemplazados por personas con carácter de interino, lo que se mantuvo hasta mediados del 2019 (es decir, casi un año y medio), derivando en que la Nueva Educación Pública operara de manera básica e inercial por un tiempo considerable y cuando más se necesitaba (Donoso-Díaz, 2021).

En segundo término, los esfuerzos políticos puestos alrededor de la Nueva Educación Pública han sido bastante escasos. Aunque se han generado algunas iniciativas para anticipar problemas, como la generación de los llamados “territorios de anticipación” para preparar la implementación de los Servicios Locales de Educación, la NEP no ha recibido atención comunicacional relevante, ni mayores soportes técnicos para desarrollar su labor. De hecho, solo el 13 de mayo de 2020 y luego de recibir múltiples comentarios y críticas en la Cámara de Diputados, el Senado y el Consejo Nacional de Educación (proceso que duró más de un año), se logró aprobar la “Primera Estrategia Nacional de Educación Pública”, documento que debería guiar el desarrollo de la NEP y los SLEP, lo que refuerza la idea de que la actual administración se ha despreocupado de la implementación de la educación pública.

En tercer lugar, el gasto asociado a la Nueva Educación Pública y los Servicios Locales de Educación ha caído durante los últimos años. Tal como muestran Donoso-Díaz et al. (2019), a julio de 2019 la DEP había ejecutado el 21% de su presupuesto anual, bastante por debajo de lo esperado. En el caso de los SLEP, esta cifra alcanzó el 51% durante el año 2019, revelando así una deficiencia relevante en la ejecución del gasto y mostrando las dificultades del Gobierno para impulsar con fuerza este proceso y la inexperiencia de orientar el trabajo hacia lo público.

Finalmente, la implementación de la Nueva Educación Pública ha generado nuevos desafíos relativos a la gestión estratégica para lograr la creación de un sistema de educación pública escolar de calidad mundial. Así, se han generado problemas asociados a la reducción de los fondos adicionales (FAEP), pues la estructura y nociones de trabajo jerárquico instaladas en el Ministerio de Educación y en la Dirección de Educación Pública han representado barreras adicionales para la instalación de los SLEP. Además, evidencia empírica reciente (Donoso-Arias, 2021; Uribe et al., 2019; González, Ehren y Montecinos, 2020; Garretón, Sanfuentes y Núñez, 2019) ha mostrado cómo aspectos como la baja capacidad de planificación del sector público, la falta de una visión compartida, la baja densidad de las redes de colaboración o la poca información de los actores educativos son problemas adicionales que debe abordar la Nueva Educación Pública.

A pesar de estos problemas, lo cierto es que la Nueva Educación Pública continúa su implementación. En esta línea, el Gobierno anunció en 2021 la creación de 11 nuevos Servicios Locales de Educación para el año 2022, lo que representa un avance en el cumplimiento de la ley y del establecimiento de esta política educativa, aunque esta no se materialice en este gobierno, y sugiere una visión de largo plazo que excede la mirada cortoplacista sobre la educación pública. La generación de un sistema paralelo por más de 10 años (Donoso-Arias, 2021), las dificultades organizacionales (Uribe et al., 2019; Garretón, Sanfuentes y Núñez, 2019), la escasa sustentabilidad política de la NEP (Villalobos et al., 2019) y el nulo cambio al esquema de financiamiento de lo público (Treviño et al., 2020), sin embargo, permiten suponer un futuro incierto de esta política.

En cuanto al Sistema de Desarrollo Profesional Docente, el proceso de implementación de esta ley fue bastante distinto al de la Nueva Educación Pública. Por una parte, el Gobierno pareciera haber adoptado de mejor forma la implementación de esta ley, generando disposiciones y legislaciones para su avance. Por otra parte, el SDPD comenzó a instalarse en el 2016, por lo que el gobierno de Sebastián Piñera tuvo que continuar su implementación luego de dos años de operación. Finalmente, el proceso de implementación de esta ley se vio fuertemente interrumpido por el estallido social, en primera instancia, y por la pandemia, en segundo lugar. Así, por ejemplo, la suspensión de la obligatoriedad de la evaluación asociada al Sistema de Reconocimiento para los docentes en el año 2020 (a través de la Ley No 21.272) fue una acción necesaria, dada la contingencia. Estos tres elementos (mayor aceptación política, mayor avance en la implementación y mayor contingencia en la implementación) son aspectos que se deben considerar para entender la implementación de esta ley entre 2018 y 2021.

En términos de la política educativa, la implementación del Sistema de Desarrollo Profesional Docente introdujo cambios rápidos en el sistema escolar, pudiendo reconocerse especialmente dos ámbitos de impacto. Por un lado, los cambios promovidos por la ley han generado ajustes en la estructura de la formación inicial docente. Así, por ejemplo, durante 2020 se redujeron de cerca de 250 a 50 los programas no acreditados, producto de las exigencias incorporadas a la formación docente en la nueva ley. Estos programas atendieron a 54.676 aspirantes a docentes o educadoras de párvulos, de los cuales 64% eran mujeres (Treviño y Cáceres, en prensa).

De esta forma, pareciera ser que las exigencias desarrolladas por el SDPD generaron que la cantidad de estudiantes de pedagogía en el país fuera insuficiente para cubrir la demanda futura por profesores, al conjugarse con otros factores. Por un lado, estudios muestran que los docentes en Chile permanecen en la misma escuela básica en promedio 5 años y en la media 1,8 años antes de dejar el sistema escolar (Carrasco, Manzi y Treviño, 2018), revelando así un abandono temprano de la profesión. Por otra parte, es probable que la implementación de la gratuidad de la educación superior en conjunto con la exigencia de mayores puntajes esté generando una situación en la que jóvenes que pudieran ser docentes elijan otras carreras tradicionales, dado su mayor reconocimiento social y réditos económicos futuros (AEQUALIS, 2019). Finalmente, el SDPD impuso regulaciones a las carreras y universidades que ofrecen pedagogía, ya que no se acompañaron de las necesarias inversiones estratégicas para mejorar las plantas académicas de esas carreras a lo largo del país y tampoco se vieron reflejados en un arancel regulado que ayudara a proyectar las carreras de pedagogía para que, similar a lo que ocurre con las de la salud, tengan una sólida combinación teórico-práctica.

Un segundo ámbito de impacto tiene que ver con la incorporación de docentes al nuevo sistema de evaluación o reconocimiento. A julio de 2020, alrededor de 140 mil docentes, que equivalen al 56% de los profesores y profesoras en el sistema escolar, se habían categorizado en el sistema de evaluación creado por el SDPD (Treviño y Cáceres, en prensa). Esto les permitió ingresar a la carrera docente e incrementar sus ingresos, según lo ha mostrado evidencia administrativa (DIPRES, 2019) y una encuesta representativa a nivel nacional (Elige Educar y Centro de Políticas Públicas UC, 2018). Dentro de los docentes categorizados, se aprecia que cerca de la mitad se encuentran en los niveles de acceso o inicial. Los docentes en la categoría de acceso, que representan 21% del total, son aquellos que ingresan al SDPD por primera vez, y pueden considerarse noveles. Por su parte, un 27% de los docentes está en la categoría inicial y 21% en la categoría temprana. Si bien el sistema está en funcionamiento recientemente y hace falta conocer más elementos sobre la validez de la evaluación para predecir buenas prácticas en el aula, los resultados muestran una situación problemática en relación con la combinación entre conocimientos y desempeño docente, que hace que prácticamente dos tercios de los profesores de Chile se ubiquen en las tres categorías más bajas, generando sensación de insatisfacción (creciente) respecto de la ley (Elige Educar y Centro de Políticas Públicas UC, 2018).

Vale la pena indicar que la ley del SDPD priorizó en su implementación la inclusión inicial de los docentes de escuelas públicas. La totalidad de los docentes de escuelas públicas se incorporó a la carrera el primer año de implementación. En contraste, los docentes de escuelas particulares subvencionadas y de administración delegada ingresaron al sistema a partir del año 2018. De esta forma, los docentes de estas dos dependencias (que incluyen casi el 50% de ellos) se incluyen, por primera vez, en una política global de desarrollo profesional docente, pues hasta antes del 2016 no existía un esquema de carrera docente donde pudieran participar, en una razón de 15 mil docentes anuales entre 2021 y 2025. Hasta el año 2020, un total de 76.179 docentes de escuelas subvencionadas o de administración delegada permanecían fuera del sistema (Treviño y Cáceres, en prensa). De esta forma, si bien la implementación de esta ley va acorde con lo planificado, será necesario redoblar esfuerzos para incorporar a la totalidad de los docentes restantes hacia el año 2025, principalmente en virtud de los obstáculos que la pandemia pueda instalar en este aspecto.

Por último, vale la pena indicar qué ocurre con las educadoras de párvulos que laboran en centros educativos que reciben financiamiento estatal. Aquellas que trabajan en escuelas públicas en los niveles de prekínder y kínder ingresaron en el año 2017, mientras que aquellas en escuelas particulares subvencionadas han ingresado y lo seguirán haciendo paulatinamente hasta el año 2025. Un total de 2.376 educadoras de párvulos, que representan una quinta parte de las educadoras en jardines infantiles que se financian públicamente, ingresaron al SDPD en 2020. La ley mandata que se incorpore el resto de las educadoras de párvulos a razón de 20% del total anual, hasta completar la totalidad al año 2025, lo que también se constituye como un desafío de la implementación de esta política para los próximos años.

En síntesis, pareciera ser que, en estos dos casos, la política educativa del gobierno de Sebastián Piñera ha sido bastante distinta. Mientras en lo que se refiere al Sistema de Desarrollo Profesional Docente parecieran haberse desarrollado esfuerzos para cumplir con los plazos y temporalidades, en lo que respecta a la Nueva Educación Pública, el Gobierno no ha puesto la energía suficiente para apoyar o mejorar su implementación, condicionando su viabilidad y sustentabilidad futura, aunque sin llegar al extremo de que, por este hecho, sea una contrarreforma propiamente tal.

EL INTENTO DE LA CONTRARREFORMA

A diferencia de la implementación de la Nueva Educación Pública y del Sistema de Desarrollo Profesional Docente, la Ley de Inclusión ha sido objeto de una verdadera contrarreforma. Focalizada especialmente en las regulaciones respecto del nuevo Sistema de Admisión Escolar (SAE), más que en las reformas contra el lucro y el copago, el Gobierno del Presidente Piñera realizó, desde su llegada, esfuerzos constantes para deshacer parte de la Ley de Inclusión, buscando también promover cambios orientados a entregar mayor relevancia a los mecanismos de mercado en el sistema educativo. Este apartado se focaliza en describir los principales elementos de este esfuerzo de contrarreforma y de profundización del mercado.

Sin lugar a dudas, la iniciativa que mayor atención acaparó respecto de este ámbito fue la desarrollada por la ministra de Educación Marcela Cubillos, que se conoció como el proyecto de “Admisión Justa”. Considerado por Carrasco et al. (2021a) como un proyecto de corte populista, conservador y de orientación neoliberal, “Admisión Justa” buscó desarmar el Sistema de Admisión Escolar (SAE). Aunque el proyecto se desarrolló principalmente en la esfera legislativa, también incluyó de manera fuerte una dimensión comunicacional y un despliegue ideológico, que buscaron oponer dos visiones sobre la elección escolar y el ordenamiento de los estudiantes en el sistema escolar (Carrasco et al., 2021a).

En términos legislativos, el proyecto se dividió en dos iniciativas (una en el Senado y otra en la Cámara de Diputados) organizadas en torno a tres aspectos: i) permitir la selección en el 30% de los estudiantes de acuerdo con el proyecto educativo del establecimiento; ii) expandir la definición de selectividad académica a más escuelas (cerca de 1.000) de las definidas por el proyecto de Inclusión Escolar, y iii) permitir a estas escuelas seleccionar al ciento por ciento de su estudiantado buscando privilegiar el “mérito”, definido como los resultados en los notas de los estudiantes. Adicionalmente, incluía ajustes menores al proceso de admisión para estudiantes con necesidades educativas especiales y del sistema de protección estatal (Carrasco et al., 2021a).

Además del componente legislativo, el desarrollo de este proyecto implicó una serie de acciones de política educativa en planos no relacionados con las leyes. En términos comunicacionales, la estrategia de “Admisión Justa” utilizó el desconocimiento de una fracción de las clases medias del Sistema de Admisión Escolar (Hernández y Carrasco, 2021) para construir la idea de que el proyecto les devolvería su capacidad de elegir. Esta estrategia implicó un despliegue de acciones comunicacionales, que incluyeron la entrega de información masiva (por ejemplo, correos masivos, flyers, cápsulas audiovisuales) desprestigiando al SAE y promoviendo el nuevo proyecto como dos caras de la misma moneda. De manera paralela, y como forma de construir la “articulación ideológica” del proyecto, se promovió una agenda de acciones directas con un grupo reducido de padres y apoderados (primero, a través de encuentros, y luego, a través de cabildos) que buscaron mostrar la cercanía de la política y el alejamiento de las críticas “técnicas y burocráticas” (Carrasco et al., 2021a).

Frente a este despliegue, la investigación educativa demostró tres principales falencias del proyecto de “Admisión Justa”. En primer lugar, la evidencia nacional e internacional indicó que la posibilidad de que todos los estudiantes de alto rendimiento queden en su primera preferencia en el sistema escolar chileno, dadas las dinámicas de demanda y la escasez de oferta de escuelas de alto rendimiento, era bastante improbable. Es más, simulaciones realizadas por Carrasco y Honey (2019) mostraron que la incorporación de los criterios del proyecto de “Admisión Justa” no mejoraba la posibilidad de este grupo. En segundo lugar, un análisis de la evidencia nacional relativa a este proyecto mostró que los establecimientos de alto rendimiento académico no necesariamente generan valor agregado en el aprendizaje, que la segregación de estudiantes de alto y bajo rendimiento entre escuelas o salas es perjudicial para el aprendizaje de estos últimos, que los liceos de alta exigencia se caracterizan por la homogeneidad de su cuerpo estudiantil de nivel socioeconómico medio y medio alto, y que los primeros estudios del SAE concluyen que este no perjudicó a estudiantes de alto rendimiento (Gelber y Escribano, 2019), evidenciando así la escasa fundamentación técnica del proyecto. En esta misma línea, un análisis mixto (cuantitativo y cualitativo) reveló que el riesgo de los grupos medios por la implementación del SAE no tenía un correlato en la disminución de las ventajas de este grupo (Carrasco et al., 2021b), poniendo así en cuestión los fundamentos del proyecto. Finalmente, un reciente estudio (Fariña, 2020) indica que el SAE entrega un escenario más justo en lo que respecta a la elección de escuela que el escenario anterior, aunque en ciertos tipos de establecimientos hay un desbalance entre oferta y demanda.

Aunque el proyecto no fue aprobado finalmente, su desarrollo produjo dos consecuencias importantes en la implementación de la Ley de Inclusión. Por una parte, puso en cuestión el desarrollo del Sistema de Admisión Escolar, pues la propia autoridad encargada de implementarlo cuestionó y criticó el sistema. Por otro lado, desperdició la posibilidad de mejorar la calidad de la información y de elección de los padres en el sistema, generando desgaste en las comunidades escolares.

En una línea similar a “Admisión Justa”, otras dos iniciativas se pueden destacar como esfuerzos de contrarreforma. Por una parte, durante 2018 el Gobierno promovió la idea de incluir una subvención por asistencia para que las escuelas que ya ofrecen prekínder y kínder pudieran ofrecer también los niveles medios de la educación parvularia y recibir una subvención en base a asistencia (Boletín Nº 12.436-04). Aunque esta propuesta no prosperó en el Congreso Nacional, se desarrollaron dos críticas centrales a la misma. En primer lugar, la instalación de una subvención por asistencia para los niños y niñas de niveles medios es una medida regresiva, que afectaría negativamente a establecimientos que atienden a niños de menor nivel socioeconómico, que son los que asisten menos a este nivel (ELPI, 2017). Asimismo, se ha mostrado que el uso de subvenciones por asistencia en niveles medios de educación parvularia hace que los jardines infantiles Vía Transferencia de Fondos (subvencionados) tengan un 40% de menores recursos para atender a los niños y niñas en comparación con establecimientos JUNJI de administración directa (Treviño, 2014). De manera complementaria al proyecto de subvenciones en educación parvularia, también durante 2018 se envió un proyecto focalizado al nivel de sala cuna. Desarrollada desde el Ministerio del Trabajo (pero apoyada por el Ministerio de Educación), esta iniciativa, conocida como el “Fondo Solidario para la Sala Cuna”, creaba un fondo solidario donde cada trabajador, hombre o mujer, beneficiario o no, aportaría un 0,1% de su renta, la que sería complementada por el Estado para ampliar, vía subvención, la cobertura para estos niveles (Telias et al., 2020). Aunque este proyecto tampoco llegó a buen puerto y no fue aprobado en el Congreso Nacional, ambos son muestras adicionales del espíritu de contrarreforma, pues buscaron, a través de los hechos, instalar una política de subvención y copago contraria a la lógica de la Ley de Inclusión aprobada en el 2015.

Finalmente, en el año 2020 y 2021 (Boletín 12.979-04) el Gobierno propuso un ajuste a la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP). En su diseño original, la SEP apunta a beneficiar a escuelas gratuitas que atienden a estudiantes de bajo nivel socioeconómico, entregando mayores recursos a aquellos establecimientos por cada estudiante, así como a aquellos que tienen mayores niveles de concentración de estos alumnos. La propuesta del Gobierno, si bien apuntaba a desburocratizar algunos aspectos de la Subvención Escolar Preferencial, como la eliminación del “Convenio de Igualdad de Oportunidades”, dada la propuesta de expansión de la SEP a todo el sistema subvencionado y público, también introduce mecanismos contradictorios con el espíritu de la SEP. Entre ellos se cuentan la expansión de la SEP a escuelas particulares subvencionadas con financiamiento compartido (que, aunque marginales respecto del conjunto del sistema, aún existen), lo que generaría una importante desigualdad en la cantidad de recursos por alumnos a favor de estas escuelas, comparadas, por ejemplo, con todas las gratuitas, especialmente en este segmento de la clase media. Este proyecto sigue bajo análisis en el Congreso Nacional, a pesar de haber sido criticado por la Comisión de Educación del Senado por la inconsistencia entre las medidas propuestas y la búsqueda de una mayor equidad en el financiamiento, que busca favorecer a los estudiantes de menores recursos económicos.

En suma, todas las iniciativas destacadas en este apartado, y en especial el proyecto de “Admisión Justa”, pueden ser caracterizados como esfuerzos de contrarreforma, que intentaron, con distinta intensidad, retrotraer al sistema educativo en relación con las reformas impulsadas en el período presidencial anterior, lo que constituye una segunda característica de la política escolar del segundo gobierno de Sebastián Piñera.

LA PENALIZACIÓN DE LA JUVENTUD Y EL CUESTIONAMIENTO A LA DISCUSIÓN POLÍTICA

Además de la implementación de la reforma educativa heredada del gobierno anterior (revisada en los apartados anteriores), desde los primeros meses de 2018 el Ministerio de Educación desarrolló una política educativa que consideramos como políticas de penalización de la juventud. A partir de una visión crítica de los procesos de movilización estudiantil desarrollados durante 2006 y 2011, y partiendo de la idea de que los cambios en las formas de participación política juvenil —más orientadas a acciones contenciosas, con un foco identitario y con altas repercusiones públicas (Aguilera, 2016)— podían ser el caldo de cultivo de procesos generalizados de violencia al interior de las escuelas, durante el segundo semestre de 2018 el Gobierno promovió y potenció la aprobación del proyecto “Aula Segura”.

En términos resumidos, “Aula Segura” (Ley 21.128) fortalece las facultades de los/as directores educacionales en materia de expulsión y cancelación de matrícula en los casos de violencia al interior de los establecimientos. En rigor, el proyecto no entrega nuevas facultades ni crea un programa propiamente tal, sino que busca fortalecer la atribución de un actor (director/a) para acelerar los tiempos de los procesos, permitiendo separar y suspender a los estudiantes acusados y generando un deber de asumir estas medidas, sin entregar margen decisional a las comunidades educativas (Retamal, 2018). De esta forma, y utilizando hábilmente la coyuntura de inicios del segundo semestre de 2018 (donde se generaron hechos de violencia en algunos liceos emblemáticos de Santiago), el Gobierno argumentó que existía un entorno de creciente violencia que era necesario controlar y que podría apaciguarse a través de este proyecto.

El proyecto tuvo distintas fases de discusión legislativa (incluyendo indicaciones del Senado que se declararon inadmisibles por el Ejecutivo) y su tramitación no estuvo exenta de críticas. Por una parte, un conjunto de más de 40 académicas y académicos indicó que, si bien el problema de la violencia debería ser trabajado, el proyecto no entregaba garantías de debido proceso y además no generaba políticas de prevención escolar. Esta opinión fue compartida por centros de estudios y organizaciones no gubernamentales, como Educación 2020¹ o el Instituto Igualdad², que mostraron cómo el proyecto iba en contra de la noción de derechos de la niñez, no respetaba las normas básicas del debido proceso o descuidaba el deber del Estado respecto de la incorporación y mantención de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educacional.

Desde la vereda de los directivos, también se levantaron diversos cuestionamientos. Una encuesta aplicada en 2019 mostró que, si bien el proyecto era altamente conocido por las y los directivos y que más del 70% estaba de acuerdo con la necesidad de devolverles a ellos las facultades de expulsión, parte importante de estos creía que el proyecto no solucionaría el problema de la violencia y, además, el 57% reconocía que sería difícil reubicar a los estudiantes expulsados, y un 38% creía que se podía dar un mal uso a las expulsiones acogiéndose a esta ley (Rivero, Yáñez, Raczynski y Olmos, 2019). Además, se argumentó que el proyecto no implicaba un cambio sustantivo, limitándose más bien a modificaciones administrativas que no necesariamente mejorarían la capacidad de disminuir los problemas de violencia escolar (Santelices y Delgadillo, 2019). Finalmente, información entregada durante 2019 ha mostrado que el procedimiento establecido por “Aula Segura” ha sido muy poco utilizado por las y los directivos de las escuelas.

Desde nuestro punto de vista, la aprobación de esta ley tiene tres consecuencias importantes. Por un lado, el proyecto parte de una mirada de patologización de la juventud, enfatizando lo punitivo y lo reactivo, sin entender los problemas de convivencia escolar de forma amplia (Gallardo, 2019). De esta forma, se reduce el problema de la convivencia escolar a los mecanismos de expulsión, sin entender la complejidad de las relaciones que se desarrollan al interior de la escuela. Un estudio reciente, focalizado precisamente en entender los procesos de tomas en liceos emblemáticos de Santiago (Peña y Sembler, 2019), ha mostrado cómo estas acciones tienen carácter identitario, un fuerte sentido cívico y un componente histórico, que no se solucionará mediante expulsiones y decretos. En segundo término, el proyecto construye la idea de “solución de talla única”, estableciendo criterios uniformes, lo que ha implicado la adaptación de los reglamentos escolares de parte importante de los colegios del país. Esto desconoce las diferentes aproximaciones que existen, desde la perspectiva de las y los directivos, a los conflictos educativos. En Chile, los directores son verdaderos “absorbedores de shocks” (Aravena y Madrid, 2020), con alta capacidad de gestionar conflictos desde puntos de vista distintos, utilizando estrategias como la mediación, arbitraje, diseminación del conflicto, entre otros (Villalobos et al., 2017). Finalmente, la mirada impulsada por esta ley despoja a los estudiantes de su condición de sujetos y limita su capacidad de acción, entendiéndolos como sujetos pasivos, más que como actores constructores de sus propios aprendizajes.

Aunque pudiera parecer un proyecto aislado, la verdad es que “Aula Segura” se desarrolló en relación con otros programas que buscaron constreñir o limitar la capacidad de agencia ciudadana al interior de las escuelas. Así, por ejemplo, se trató (aunque no prosperó) de legislar para “prohibir el adoctrinamiento político” por parte de los docentes³ que implicara aplicar querellas a docentes, oficiar al Instituto de Derechos Humanos (INDH) para la protección de los estudiantes e incorporar como “infracción grave el propagar tendencias político-partidistas en establecimientos educacionales”, hechos que podrían implicar el cierre del establecimiento. En esta misma línea, el Ministerio de Educación se ha involucrado durante el 2021 en acciones en contra de docentes que han buscado discutir hechos y temas contingentes en las clases virtuales.

Aunque diferenciados, ambos grupos de iniciativas han compartido una mirada punitiva de la juventud y de los espacios escolares, analizándolos como reductos que no deben ser parte de la discusión política y social del país. De esta forma, y contrario a toda la evidencia nacional e internacional (Treviño et al., 2016; Knowles, Torney-Purta y Barber, 2018; Carrasco et al., 2019), que ha mostrado la relevancia de la discusión política abierta en la sala de clases, la incorporación de temáticas sociales, ciudadanas y políticas y de la importancia de que los y las estudiantes (así como de toda la comunidad) entiendan la escuela como un “motor de la vida cívica”, parte importante de las iniciativas del actual gobierno ha ido en contra de estas ideas, buscando precisamente lo opuesto: limitar el ejercicio y desarrollo de la democracia en la escuela.

LA RESPUESTA A LA PANDEMIA

En pleno despliegue de las políticas anteriormente descritas, desde marzo de 2020 la política educativa ha debido asumir un desafío mayor: responder a la crisis sociosanitaria provocada por el coronavirus. Al igual que en otros países de América Latina y el Caribe, la crisis del coronavirus ha golpeado fuertemente al sistema escolar chileno, generando un aumento en las desigualdades educativas y potenciando las brechas tecnológicas de los estudiantes (Busso y Messina, 2020; OCDE, 2020). En Chile, el Gobierno decretó la suspensión de las clases presenciales a nivel nacional el 16 de marzo de 2020 y, al finalizar el año escolar 2020, solo una de cada 10 instituciones educativas había retomado las clases presenciales (Ministerio de Educación, 2020).

Desde una perspectiva global, es posible afirmar que la respuesta educativa a la pandemia por parte del Gobierno fue tardía y ausente de liderazgos claros que trajeran calma al sistema escolar, focalizándose en apoyar el tránsito a la educación en línea de los estudiantes y entregar recursos pedagógicos digitales y capacitaciones a los docentes para las clases virtuales (Gelber et al., 2021).

En términos retrospectivos, las resoluciones gubernamentales han estado marcadas por una mirada de corto plazo. Así, por ejemplo, al inicio de la pandemia el Gobierno anunció que se adelantaban las vacaciones de invierno para abril de 2020, y que se regresaría a clases el 27 de abril de ese mismo año. Este diagnóstico optimista, que pudiera verse como un ejemplo aislado, se ha repetido en varias ocasiones hasta abril de 2021, manteniendo así la tónica gubernamental de promover las clases presenciales, a pesar de que ninguno de sus pronósticos para 2020 ni para 2021 se ha cumplido. Más allá de las dificultades de anticipar las situaciones de la pandemia y la complejidad del contexto, el punto clave que queremos destacar es la poca flexibilidad del Gobierno, la falta de conexión con la evidencia empírica de la pandemia y la constante pugna por intentar volver a clases presenciales a pesar de la situación sanitaria. Esta postura debilitó el liderazgo gubernamental y socavó el ánimo de las comunidades escolares.

Además, es importante mencionar que durante el año 2020 no se aumentaron los recursos destinados al sector educativo, a pesar de que cerca de 50% de los escolares quedó sin acceso a la educación por falta de computador o conectividad a internet⁴. De esta forma, fueron los establecimientos escolares los que debieron —de manera autónoma y con los recursos regulares disponibles— encontrar soluciones ad hoc para dar algo de continuidad educativa a los estudiantes, lo que aumentó las disparidades entre establecimientos. Así, por ejemplo, en el 2019, mientras en el sector privado un 85% de los docentes declaró haber realizado clases virtuales con interacción, esta cifra se redujo al 52% en el caso de la educación subvencionada y a solo un 33% en el sector público-municipal (Elige Educar, 2020). Esta situación no cambió radicalmente en el 2021, ya que el Gobierno insistió en la necesidad de volver a la presencialidad como norma para la oferta educativa escolar a partir de marzo; sin embargo, esta medida no logró sustentarse por más de un mes, por la extensión de las cuarentenas a casi todo el país.

Esta lógica de organización “desde arriba” y de promoción de la presencialidad como horizonte inmediato condicionó la estrategia de apoyos entregados por el Ejecutivo hacia el sistema escolar. Esquemáticamente, cinco principales medidas pueden describirse: tres de ellas son ajustes a la política educativa y dos constituyen iniciativas nuevas de apoyo durante la pandemia.

Respecto de los ajustes por política educativa, resalta, en primer lugar, el cambio de facto en el modelo de subvención por asistencia que prevalece en Chile como principal forma de financiamiento del sistema escolar. Así, y a través de la modificación de la Ley No 21.294, se establecieron dos normas clave relativas al financiamiento del sistema escolar. La primera de ellas consiste en no considerar la asistencia media en la fórmula de cálculo de la subvención, pues vale la pena recordar que las subvenciones se pagan en función de la asistencia promedio. En este sentido, se usaron las asistencias medias declaradas en 2019, aunque la ley deja claramente expresado que a partir del 1 de julio de 2020 los establecimientos que hubiesen retornado a clases presenciales tendrán la obligación de declarar asistencia efectiva a partir del momento de regreso a la escuela, y para la subvención se tomará la asistencia promedio de los meses de marzo, abril y mayo de 2019, lo que muestra, por una parte, el optimismo de las autoridades por volver a la presencialidad, aunque también revela una cierta capacidad de adaptación al contexto, abriendo la puerta para pensar en un nuevo enfoque para el financiamiento escolar en Chile más acorde a las necesidades de las niñas y niños en las escuelas.

El segundo ajuste a la política educativa recayó en el proceso de priorización curricular desarrollado por el MINEDUC. Este proceso consistió en realizar una selección de contenidos curriculares esenciales durante el año 2020 para focalizar los trabajos pedagógicos, dada la disrupción de las jornadas educativas de la pandemia (MINEDUC, 2020). De esta manera, se buscó concentrar los esfuerzos de enseñanza en temas y habilidades clave, considerando la disminución de la jornada escolar y la necesidad de adaptar las actividades al aprendizaje a distancia. Encuestas realizadas a los docentes (Elige Educar, 2020) han mostrado que este insumo ha sido altamente utilizado para planificar clases, tal como develó evidencia nacional e internacional disponible (Mesa Social, 2020).

El tercer ajuste realizado estuvo relacionado con los procesos de evaluación del sistema escolar. Luego de varios meses de espera, el MINEDUC suspendió la evaluación docente en el año 2020 y la Agencia de Calidad hizo lo propio con el SIMCE. En este último caso, la Agencia de Calidad dispuso un sistema para la evaluación de los aprendizajes integrales para el uso en los establecimientos escolares, de forma que se pudieran monitorear los avances en los aprendizajes. Aunque las medidas citadas avanzaron en el camino correcto de descomprimir la presión que estas evaluaciones con consecuencias tienen sobre el sistema escolar y los docentes, así como en la facilitación de un sistema de evaluación para dar seguimiento a los aprendizajes de los estudiantes, es importante destacar que estos ajustes se hicieron de manera bastante tardía, cuando la crisis del coronavirus ya llevaba varios meses de desarrollo. Además, en abril de 2021 se anunció la intención del Gobierno de restablecer al final del año el SIMCE presencial y reponer la prueba para segundo grado básico⁵.

Respecto de los apoyos entregados, el MINEDUC puso en marcha la plataforma virtual Aprendo en Línea, en la cual se ofrece un conjunto completo de apoyos para la educación parvularia y escolar. Se trata de una interesante plataforma que combina orientaciones para estudiantes, docentes y apoderados, que van desde aspectos curriculares, apoyos vía programas de televisión y radio, bibliotecas digitales, herramientas digitales, actividades de esparcimiento y de apoyo socioemocional, información de la Prueba de Transición a la educación superior y una sección dedicada a la educación especial, entre otros. Adicionalmente, dispuso de medidas focalizadas para incrementar el acceso a dispositivos y conexión a internet para estudiantes específicos (Gelber et al., 2021).

Aunque todas estas medidas apuntaron a facilitar el apoyo a las escuelas, el acceso a internet y dispositivos para estudiantes y docentes ha sido la falencia principal de la política, considerando las brechas tecnológicas existentes tanto en el acceso como en el uso de herramientas tecnológicas (Agencia de la Calidad, 2019). Por ello, el haber facilitado herramientas digitales sin haber considerado una inversión suficiente en conectividad hace que las políticas sean poco eficaces y que, en consecuencia, lleguen solo a un porcentaje de los beneficiarios de la política. Así, desde el punto de vista de la política pública, la falta de conectividad llevó a que las medidas privilegiaran a los más aventajados y no se hicieron inversiones para acelerar el acceso a internet. Por ello, no extraña que el desarrollo de clases virtuales haya aumentado las brechas sociales, dejando al descubierto importantes diferencias según las características de las viviendas (e.g., tamaño, disposición de un lugar para estudiar, y espacio exterior) y de dispositivos tecnológicos y conectividad a internet en contra de los estudiantes de la educación pública y de los grupos más vulnerables (Educación 2020, 2020; Ponce, Bellei y Vielma, 2020).

CONCLUSIONES

El presente capítulo buscó describir y analizar las políticas escolares del segundo gobierno de Sebastián Piñera, que estuvo marcado por inesperadas crisis (primero, una social y, luego, una sociosanitaria) y por la agenda de reformas del gobierno anterior. En este horizonte, las políticas educativas de 2018 a 2021 estuvieron caracterizadas por una débil implementación de la Nueva Educación Pública (NEP), por un intento de contrarreformar el Sistema de Admisión Escolar (SAE), por el desarrollo de políticas de penalización de la juventud (“Aula Segura”) y por el despliegue de planes de contingencia para hacer frente a la crisis del coronavirus, fundamentados en apoyos tecnológicos y en una constante búsqueda del retorno presencial a clases.

De este análisis, es posible extraer lecciones respecto de la forma de implementación de políticas educativas y de los nuevos desafíos que se avecinan para los próximos años en el sistema escolar del país. En lo que concierne a la implementación de políticas, el análisis muestra tres aspectos relevantes. Por una parte, es claro que el desarrollo de políticas fundamentadas en información sesgada y maniobras comunicacionales parece ser una constante de este período. La búsqueda de contrarreformar el Sistema de Admisión Escolar, la constante persuasión acerca del retorno a la presencialidad, la imposición de la aplicación de pruebas estandarizadas en tiempos extraordinarios (como una pandemia mundial) o el desmedro a la profesión docente dejan en claro que el desarrollo de políticas educativas durante el gobierno de Sebastián Piñera ha estado marcado por el establecimiento de políticas con sesgo ideológico y poca solidez técnica. En este sentido, volver a convertir la política educativa en un debate de ideas y evidencias es un primer desafío clave para el próximo gobierno. En segundo lugar, y relacionado con esto, es relevante resaltar el rol que otros actores educativos han cumplido en la implementación o crítica de las políticas de gobierno, como el SAE o el proyecto “Aula Segura”. Más que entes externos a las políticas, parece necesario recordar que todos los actores educativos (especialmente la academia, las organizaciones de la sociedad civil, los padres y apoderados y los y las estudiantes) son parte del desarrollo del sistema educativo, siendo necesario su aporte en la mirada de futuro. Finalmente, la poca claridad en la implementación de ciertas políticas (como la NEP) o el intento de desarmar otras (como el SAE) nos llevan a abrigar dudas sobre la extendida lógica de gradualidad con la que se piensan las reformas en Chile. Transitar desde una lógica de la gradualidad a una lógica de la sostenibilidad, que considere los tiempos de implementación, pero también los apoyos sociales y políticos de los cambios, parece ser una tercera lección que sacar a partir del análisis realizado.

Respecto de las políticas de los próximos años, se ve con nitidez que la crisis social, la crisis sociosanitaria y el debate constitucional nos invitan a pensar nuevas políticas para el futuro. Al respecto, creemos necesario destacar dos elementos. En primer lugar, está claro que ha llegado la hora de discutir dos aspectos fundamentales que organizan el sistema escolar del país: el sistema de financiamiento basado en vouchers y los mecanismos de rendición de cuentas con altas consecuencias. Ambos elementos siguen siendo ejes centrales del funcionamiento del sistema educativo que requieren revisarse y ponerse como aspectos a rediseñar en el mediano plazo. En segundo término, las recientes crisis nos han mostrado la centralidad de, por un lado, construir una sólida infraestructura digital escolar, que permita el acceso rápido a dispositivos y el apoyo directo a comunidades, como forma de mitigar las brechas educativas que serán visibles en el futuro pospandemia. Asimismo, es necesario configurar un sistema escolar que, más que expulsar y prevenir el disenso y el conflicto, tenga la capacidad de procesar las diferencias, construyendo un lugar de desarrollo de la convivencia cívica, promotor de la ciudadanía juvenil y potenciador de la democracia del futuro.

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1 https://educacion2020.cl/wp-content/uploads/2018/10/Presentacion-2020.pdf

2 https://institutoigualdad.cl/wp-content/uploads/2018/11/201810Doc11-X.pdf

3 https://www.mineduc.cl/mineduc-anuncia-medidas-por-adoctrinamiento-politico-en-los colegios/#:~:text=%E2%80%9CEl%20adoctrinamiento%20pol%C3%ADtico%20de%20 los,Ni%C3%B1ez%2C%20oficiaremos%20al%20INDH%20y

4 https://educacion2020.cl/noticias/encuesta-educacion-2020-y-estado-de-animo-de-estudiantes-ante-la-pandemia-63-se-siente-aburrido-y-solo-un-3-esta-feliz-en-casa/

5 https://www.emol.com/noticias/Nacional/2021/04/14/1017850/Prueba-lectura-segundo-basico-Simce.html

CAPÍTULO 6

SISTEMA DE ADMISIÓN ESCOLAR: DIFICULTADES CULTURALES Y POLÍTICAS DE UNA EXITOSA IMPLEMENTACIÓN

ALEJANDRO CARRASCO

Decano Facultad de Educación UC

Investigador Principal

Centro de Justicia Educacional UC

Profesor Asociado, Facultad de Educación UC

INTRODUCCIÓN

En el año 2021 finaliza la plena implementación del Sistema de Admisión Escolar, que comenzó su puesta en marcha gradual en 2016 como parte de la Ley de Inclusión de 2015 y que organiza la admisión de cupos escolares de alrededor del 90% de la matrícula escolar incluyendo colegios públicos, municipales y particulares subvencionados de todo el país. Si bien se requerirán algunos años para estimar su impacto profundo en oportunidades y segregación, este capítulo reflexiona sobre las dificultades que ha tenido su implementación y los desafíos futuros que esto plantea. En específico, las dificultades han sido principalmente culturales y políticas. Han emergido desde fuera del sistema mismo, desde actores sociales y políticos, sin corresponder a problemas determinantes de diseño o ejecución.¹

En primer lugar, en relación con las dificultades culturales, como se amplía en la sección 2, el SAE despertó resistencias en familias de algunas fracciones de estratos medios, quienes han visto en el SAE una pérdida de “privilegios” que el modelo de admisión previo garantizaba. Como se verá en la primera sección, aunque para muchas familias de diferentes estratos sociales, el SAE ha traído mejoras en oportunidades educacionales, comprender las razones de aquellas familias descontentas es indispensable para imaginar respuestas de política pública.

En segundo lugar, como se discutirá en la sección 3, el Ministerio de Educación de la actual administración, mientras cumplía su mandato constitucional de implementar el SAE en cuanto ley de la República, al mismo tiempo, emprendió una contrarreforma al Sistema de Admisión. Eso último fue impulsado mediante un Proyecto de Ley enviado al Congreso Nacional en 2019 denominado “Admisión Justa”. Si bien el proyecto fue rechazado en el Congreso luego de su tramitación, la sección 3 sintetiza los retrocesos que hubiese generado en caso de aprobarse, en comparación con los avances que ha mostrado el SAE. El propósito de revisitar el episodio es conocer las implicancias educacionales de propuestas presentes en algunos sectores políticos que desde el origen de la Ley de Inclusión se han opuesto a la creación de un sistema centralizado de admisión.

El propósito del capítulo, entonces, es llamar la atención sobre aspectos políticos y culturales latentes, que podrían eventualmente reemerger y afectar el proceso de implementación exitoso que ha tenido el SAE. Por lo mismo, se trata de aspectos que las futuras autoridades educacionales debiesen tener en consideración.

1. EL ÉXITO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SAE

El nuevo Sistema de Admisión Escolar (https://www.sistemadeadmisionescolar.cl), como parte de la Ley de Inclusión aprobada el 2015, elimina la selección escolar creando un sistema centralizado de información y postulación, a través de una plataforma en internet, donde las familias encuentran información de todos los colegios que les interesan y donde postulan, en orden de preferencia, a los establecimientos de su elección. Quedan excluidos del sistema los colegios particulares pagados y una fracción de cupos de los colegios de alta exigencia que cumplan determinados requisitos.

Los resultados generales del sistema han sido ampliamente difundidos y se han mantenido estables desde la incorporación de la primera región en 2016 (Magallanes) hasta la última en incorporarse en 2020 (Metropolitana). Alrededor del 80% de las familias quedó en alguna de sus primeras tres preferencias y el 60% en su primera (Eyzaguirre et al., 2018; Carrasco et al., 2019). Asimismo, el SAE mejoró la probabilidad de obtener cupos escolares en colegios deseados a estudiantes de menor rendimiento previo o nivel socioeconómico (Carrasco & Honey, 2019a).

El objetivo del sistema es eliminar la selección por parte de las escuelas, que ya no pueden exigir antecedentes de ningún tipo a las familias. En simple, lo que este sistema hace es otorgarles a todos los postulantes la misma probabilidad de quedar en el colegio de su preferencia, con independencia de las características del estudiante o sus familias. Por eso, en atención al principio moral de que todos somos iguales en dignidad y derechos elementales, especialmente en la infancia, este sistema ofrece justicia al tratar a todos los postulantes por igual. A su vez, representa un proceso de modernización, al eliminar las filas, las tómbolas y las peregrinaciones de las familias de colegio en colegio buscando un cupo para los hijos e hijas.

Todo sistema escolar, en cualquier lugar del mundo, tiene que resolver una cuestión básica: cómo distribuir a los estudiantes en las escuelas disponibles y especialmente cuando determinados colegios enfrentan sobredemanda. El SAE resuelve todos estos asuntos empleando un sistema centralizado, un algoritmo y criterios de prioridad. Como se ve, el sistema actual es muy distinto a una tómbola. Entre otras cosas, las tómbolas asignan cupos al azar, y son ciegas a consideraciones prácticas pero que son muy relevantes para los padres, como, por ejemplo, la asistencia de hermanos a la misma escuela.

En efecto, en el sistema anterior, ciertos estudiantes tenían menores probabilidades de ser aceptados: aquellos con necesidades educativas especiales, notas más bajas, menor nivel socioeconómico, problemas conductuales o cualquier otra dificultad social o de aprendizaje, eran descartados por los establecimientos educacionales empleando un amplio repertorio de mecanismos de selección (Carrasco, Gutiérrez, & Flores, 2017). En otros casos, también podían ser las características de las familias las que impulsaran a los colegios a negarle un cupo al estudiante. En cualquier caso, los criterios para tomar la decisión dependían enteramente de las escuelas, y no eran conocidos. Además, eran distintos para cada colegio y los procesos de admisión operaban con fechas y criterios muy distintos entre sí. Con el SAE, los criterios de admisión son comunes y conocidos por todos. Según establece la ley, si hay suficientes cupos, todos los estudiantes deben ser aceptados, cuestión que no ocurría hasta antes de la Ley de Inclusión.

En definitiva, es importante recalcar que el nuevo sistema representa una buena combinación entre el respeto a las preferencias de los padres y la igualdad básica para todos los niños y niñas en términos de oportunidades de acceso a la educación.

2. LA HETEROGÉNEA RECEPCIÓN DE LAS FAMILIAS AL NUEVO SISTEMA DE ADMISIÓN

Esta sección da cuenta de la reticencia que algunos sectores de clase media han mostrado sobre el SAE. Si bien se trata de un grupo específico que contrasta con la positiva recepción que el sistema ha tenido por parte de una mayoría de familias, incluidas otras fracciones de clase media, esta sección ejemplifica empíricamente sus visiones y respuestas a las nuevas reglas que introduce el SAE. En particular las ideas siguientes se basan en un estudio con familias postulantes en las cinco regiones donde se implementó el nuevo SAE el año 2017.²

En primer lugar, como reportan con mayor detalle Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019), el cambio en el modo de elegir colegio en Chile constituye un cambio cultural en marcha que se expresa en tres aspectos: en el (i) reequilibrio social de las oportunidades educacionales, en el (ii) desplazamiento desde una experiencia eminentemente presencial hacia una esencialmente virtual, y, por último, en el (iii) reemplazo de una ‘práctica compleja’ debido a su desarticulación, por un ‘sistema complejo’ en tecnología y reglas.

En relación con el (i) reequilibrio social de las oportunidades educacionales, el SAE reemplaza un sistema donde las ventajas culturales y sociales tenían un rol fundamental en la elección de escuela, por uno donde existe igualdad efectiva de oportunidades de acceso a toda la oferta escolar financiada por el Estado. Este cambio, sin embargo, posee una base de legitimidad moral aún frágil que podría comprometer su sustentabilidad. En particular en algunas clases medias emergentes, como veremos más adelante.

Por su parte, se constata el (ii) desplazamiento desde una experiencia eminentemente presencial hacia una esencialmente virtual: el SAE modifica un proceso de elección de escuela, muy arraigado en las familias, que era hasta hace poco eminentemente presencial, al introducir una mediación de tipo digital que genera distancia entre familias y escuelas. Este cambio es resentido por las familias al interceder, sin sustitutos equivalentes, en los modos de convivencia institucional aceptados por familias y colegios.

Como última expresión del cambio cultural se observa un (iii) reemplazo de una ‘práctica compleja’ debido a su desarticulación, por un ‘sistema complejo’ en tecnología y reglas: el SAE introduce sofisticación a una práctica que era artesanal en su forma, y atomizada e inequitativa en sus reglas, mediante una plataforma web de postulación remota e indiferente a las ventajas en recursos, pero que, al mismo tiempo, incorpora nuevas complejidades tanto en términos de reglas de uso como de tipo tecnológico.

En el siguiente cuadro, extraído de Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019), puede observarse con más detalle las reacciones de diferentes tipos de familias a cada uno de los tres cambios culturales en marcha, así como los dominios culturales a los que responden y el contraste que poseen respecto del sistema anterior. Destaca el hecho de que las respuestas de las familias son heterogéneas, abarcando desde una clara satisfacción a posiciones más críticas que analizamos en la Tabla Nº 1.

En segundo término, algunas fracciones de las clases medias en Chile se sienten desafectadas del nuevo SAE, dado que su funcionamiento vuelve infértil el uso de capitales antes valiosos con los mecanismos de admisión previa. Hernández & Carrasco (2020) ilustran una gama variada de respuestas de familias de clases medias que transitan de una franca oposición a políticas de desegregación, a un decidido apoyo en base a ideales de inclusión. Los autores muestran la ambivalencia en las respuestas de las clases medias ante una política que apunta a ampliar las oportunidades educacionales. Esto revela los desafíos culturales subyacentes en la implementación de políticas de desegregación escolar, y que comprometen su legitimidad moral.

Sin embargo, resulta paradojal la inconsistencia de algunas fracciones de clases medias entre sus visiones subjetivas de incertidumbre ante el nuevo SAE y los resultados favorables que el sistema les proporciona a sus hijos. Estos últimos son los resultados a los que llegan Carrasco, Hernández, Honey y Oyarzún (2021), quienes contrastan las visiones de las familias sobre el proceso de búsqueda de colegios y postulación con los resultados de esas postulaciones en términos de asignación efectiva. Por un lado, las familias declaran haber perdido la oportunidad de hacer uso de sus variados capitales para asegurar el colegio de sus hijos. Pero, por otro lado, el análisis agregado de los procesos de postulación arroja que los grupos socioeconómicos medios siguen accediendo a los mejores cupos y establecimientos en términos de calidad y reputación.

TABLA 1

CARACTERIZACIÓN DEL CAMBIO CULTURAL QUE INTRODUCE EL SISTEMA DE ADMISIÓN.

Fuente: Extraído de Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019).

Más en particular, el SAE neutraliza la influencia que tenían en el sistema anterior las ventajas culturales y sociales de algunos grupos de familias en sus probabilidades de obtener un cupo escolar para sus hijos. Dichas ventajas se desplegaban en mecanismos formales (pruebas, entrevistas, antecedentes), así como informales (contactos dentro del colegio, recomendaciones influyentes, acceso a información privilegiada sobre postulación y acceso). El SAE, al tiempo que elimina la selección escolar, es insensible a dichos atributos o estrategias, igualando el acceso a la oferta escolar a toda la ciudadanía, democratizando toda la información disponible sobre los establecimientos en una sola plataforma, y por lo tanto nivelando las posibilidades de acceso a las escuelas de mayor demanda.

En definitiva, contar con conocimiento sistemático sobre la experiencia de las familias puede contribuir a diseñar políticas comunicacionales, mejorar la usabilidad de la plataforma, y, especialmente, fortalecer en el mediano plazo la legitimidad sociocultural del nuevo sistema.

3. EL PROYECTO “ADMISIÓN JUSTA” COMO CONTRARREFORMA AL NUEVO SISTEMA DE ADMISIÓN

Esta última sección recapitula la iniciativa legislativa del actual gobierno (Proyecto de Admisión Justa) que intentó durante el 2019 reformar el actual Sistema de Admisión durante su plena implementación. Aunque la evidencia lo desaconsejaba (Gelber y Escribano, 2019), el proyecto buscó reintroducir principios de mérito y selectividad acotada, siendo rechazado en el Congreso. Sobre la base del análisis desarrollado por el Centro de Justicia Educacional, en particular los trabajos de Carrasco y Honey (2019b) y Carrasco, Honey, Oyarzún y Mendoza (2020), esta sección sintetiza el meollo de la discusión y algunas lecciones que arroja un debate aún inacabado.

El Proyecto de Ley Admisión Justa (PAJ), si bien mantuvo el carácter centralizado y las propiedades algorítmicas del actual Sistema de Admisión Escolar, introdujo un entramado de modificaciones que terminarían por desdibujar los principios que inspiraron el SAE.³ Al respecto, se encontró que los cambios planteados por PAJ en las reglas de distribución de cupos escolares serían un retroceso desde el punto de vista de la justicia educacional. Si bien hay medidas que favorecerán a algunas minorías específicas,⁴ en lo sustancial no logran ni responder al diagnóstico que la misma iniciativa de Ley esgrimió, ni mejoran las oportunidades educacionales con las que ya cuentan los estudiantes bajo SAE. Para el análisis, se utilizó una serie de Bases de Datos tanto del SAE 2018, Mineduc y la Agencia de la Calidad, para observar los escenarios probables que tendrían las medidas del PAJ.⁵

El objetivo del proyecto de ley, ampliamente promocionado por el Ejecutivo, fue “devolver la libertad de elección a las familias”. Ciertamente, se trató de un planteamiento paradojal, en dos sentidos. Primero, dado que el SAE por diseño está orientado a recuperar y satisfacer la libertad de elección con resultados satisfactorios, resultaba confuso erigir un objetivo de política pública ya alcanzado. Segundo, volver equivalente la noción de “mérito” con el ideal de “justicia” educacional constituyó una deformación extrema de una de las categorías más relevantes de la literatura educacional global reciente. Así las cosas, fue claro que en realidad la libertad de elegir que se buscaba fortalecer fue solo la de una fracción de familias (con hijos de alto rendimiento).

Resumiendo, el proyecto de Admisión Justa buscó modificar la norma de la Ley de Inclusión según la cual los colegios de alta exigencia pueden seleccionar a un 30% del estudiantado en base al rendimiento, medida que aún no está en régimen y cuya transitoriedad finalizaría no más allá de 2025.⁶ El PAJ introdujo cambios mediante dos medidas: elevar esa proporción a un 100% y redefinir los criterios para convertirse en colegios de alta exigencia (sobredemanda por cupos y desempeño alto según la clasificación de la Agencia de la Calidad).⁷ Es decir, se establecía que estos colegios podrán seleccionar al 100% de sus estudiantes sobre la base de rendimiento académico, mientras que la Ley de Inclusión actual solo permitirá en régimen seleccionar al 30%. Como indicaban las autoridades de la época, estas medidas permitirían al Ejecutivo reintroducir la noción de “mérito” en la distribución de cupos escolares y preservar a los liceos públicos de excelencia, sugiriendo de este modo que su calidad académica depende de su capacidad para seleccionar estudiantes que exhiban una mayor probabilidad de éxito en las pruebas de alta exigencia.

Para ello, en modo sintético, se desarrolló una proyección basada en la medida de aumentar a 30% la selección en todos los colegios según proyecto educativo, así como al 100% en base al rendimiento en aquellos colegios de alta exigencia. El resultado arrojó que en lugar de aumentar, dicha libertad se verá restringida mediante la creación de un subsistema escolar de alta selectividad.

En efecto, se encontró que el PAJ apuntó a mejorar los resultados que obtiene una minoría (estudiantes de alto rendimiento que no quedan en su primera preferencia) en la distribución de cupos escolares escasos mediante la incorporación de criterios distributivos injustos. Al hacerlo, el resultado sería la disminución de la libertad de elección de las familias, tanto en educación básica como en educación media, devolviendo el poder de selección a los colegios en una magnitud no despreciable para un país que enfrenta el desafío de reducir su aguda segregación escolar. En este caso, el PAJ hubiese permitido crear un subsistema selectivo de colegios de alta exigencia en el sistema escolar, no principalmente liceos públicos o emblemáticos, sino que mayoritariamente particulares subvencionados, con una fracción relevante que cobra financiamiento compartido, generando incentivos que podrían estimular prácticas selectivas soterradas. Al respecto, el PAJ introduciría un criterio distributivo que favorece a estudiantes de mayor ventaja previa (selección del 100% según rendimiento en colegios de alta exigencia), excluyendo con ello a estudiantes y familias de similares aspiraciones educacionales, pero de menor rendimiento, vulnerando la libertad de elección y quebrantando un principio elemental de justicia educacional.

Por su parte, la proyección arrojó que en términos de sus resultados esperados, el PAJ no sería más efectivo que el actual SAE. De un lado, el PAJ mejoraría la asignación del número de estudiantes de alto rendimiento, pero no en una magnitud elevada respecto de lo que hará el SAE en régimen. De otro lado, el PAJ no sería más inclusivo que SAE con los estudiantes prioritarios y preferentes “meritorios”, pues no serán más beneficiados en sus probabilidades de asignación a colegios de alta exigencia.

En definitiva, el Proyecto de Admisión Justa acarreaba importantes dilemas morales en cuanto a que algunas de sus propuestas buscaban mejorar la posición de unos pocos (estudiantes de alto rendimiento) a costa de las oportunidades de una mayoría, cuya posición ya está siendo mejorada por el SAE. En ese sentido, intentaba resolver un problema puntual —connatural a sistemas que distribuyen cupos escasos— generando otro mayor (un subsistema escolar selectivo que agudizaría la segregación).

Desde el punto de vista normativo, se observa que para los promotores del PAJ, la libertad de enseñanza sería un valor que estaría jerárquicamente por sobre otros valores justificando incluso la libertad del sostenedor de elegir estudiantes “educables”. Tal interpretación desatiende el principio educacional según el cual todo niño y niña cuenta con el derecho y la titularidad de la provisión educacional mediante dos principios cuya jerarquía está por sobre la libertad de enseñanza: la libertad de elección y el derecho a la educación, consagrados constitucionalmente y en convenciones internacionales.

Así las cosas, las soluciones públicas que resultan de las nociones previas estiman que la comunidad política no les debe nada a aquellos que, contra su voluntad, han sido perjudicados en sus oportunidades por razones inmerecidas y arbitrarias. Bajo esta gramática, la ilusión de definir el rendimiento académico temprano como mérito individual se eleva como un criterio distributivo aparentemente justo, que da a cada cual lo que merece.

Por estas últimas razones, el proyecto de Admisión Justa puede ser catalogado como una iniciativa de contrarreforma a la Ley de Inclusión que Carrasco et al. (2020) identifican como una iniciativa de populismo educacional.

REFERENCIAS

Carrasco, A., Hernández, M., Honey, N. y Oyarzún, J. (2021). School admission in Chile, new rules of the game, and the devaluation of Middle-class capitals. British Journal of Sociology of Education. DOI 10.1080/01425692.2021.1882835

Carrasco, A., Honey, N., Oyarzún, J., Mendoza, M. (2020). Counter-reforming through reactionary populism: a failing attempt to restrain a major school admission reform in Chile. Journal of School Choice. DOI: 10.1080/15582159.2020.185656.

Carrasco, A. y Honey, N. (2019a). Nuevo Sistema de Admisión Escolar y su capacidad de atenuar la desigualdad de acceso a colegios de calidad: al inicio de un camino largo. Estudios en Justicia Educacional, N° 1. Santiago: Centro Justicia Educacional.

Carrasco A. y Honey N. (2019b). Análisis del impacto del proyecto de admisión justa en las oportunidades educacionales. Debates de Justicia Educacional, N° 3. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/06/debates-n3.pdf

Carrasco, A., Oyarzún, J.D., Bonilla, A., Honey, N. y Díaz, B. (2019). La experiencia de las familias con el nuevo sistema de admisión escolar: un cambio cultural en marcha Estudios en Justicia Educacional, N° 2. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/08/estudios-n2.pdf

Carrasco, A., Honey, N., Oyarzún, J.D. y Bonilla, A. (2019). El nuevo Sistema de Admisión Escolar: ¿Conviene reformarlo? Capítulo 14. En: Carrasco, A. & Flores, L. (Eds.) (2019). De la reforma a la transformación. Capacidades, innovaciones y regulación de la Educación Chilena. Ediciones UC.

Eyzaguirre, S., Hernando, A. y Blanco, N. (2018). Cargando con la mochila ajena. Resultados y desafíos del nuevo Sistema de Admisión Escolar. Puntos de Referencia (498), Centro de Estudios Públicos.

Gelber D. y Escribano R. (2019). Informando la votación para el proyecto de ley de Admisión Justa desde la evidencia. Debates de Justicia Educacional, N° 4. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/04/debates-n4.pdf

Hernández, H. & Carrasco, A. (2020). The transition from a deregulated market to a centralised school admission system in Chile: mapping middle-class responses to new school choice rules. Compare: A Journal of Comparative and International Education, DOI: 10.1080/03057925.2020.1851592

1 Sobre problemas de diseño que el SAE debió ajustar, o está en camino de hacerlo, ver: Carrasco et al. (2019) y Eyzaguirre et al. (2018), incorporados en un proyecto de ley aún pendiente en el Congreso.

2 Como parte del Centro de Justicia Educacional UC, el estudio realizó 162 entrevistas y se desarrolló a través del seguimiento a 81 familias durante su proceso de elección, postulación y admisión a establecimientos para el año escolar 2018, realizando dos entrevistas semiestructuradas durante distintos hitos del proceso: una antes del inicio de las postulaciones al SAE, y otra una vez finalizado el proceso. El trabajo de campo se realizó en las principales ciudades de las cinco regiones donde se implementó el SAE para la admisión escolar 2018: Iquique, La Serena-Coquimbo, Rancagua, Puerto Montt y Punta Arenas (a lo que se suman entrevistas en la Región de La Araucanía a principios del 2019). La selección de casos fue llevada a cabo según su pertenencia a zonas muestrales homogéneas o mixtas en términos socioeconómicos. En adición, las familias fueron seleccionadas de acuerdo a un segundo criterio relativo a su experiencia de elección de escuela: un grupo con experiencia previa de postulación a un hijo bajo el sistema anterior, y otro sin ninguna experiencia previa.

3 El llamado proyecto de “Admisión Justa”, liderado por la exministra Marcela Cubillos, fue dividido en dos iniciativas de ley, una ingresada a la Cámara de Diputados y la otra al Senado. La primera destaca por ampliar al 100% la selección por rendimiento académico en colegios de alta exigencia (Mensaje Presidencial Nº 008-367), la segunda introduce una serie de modificaciones donde destacan cambios a los criterios de prioridad, aumento del 30% de selección según proyecto educativo y modificación del rol de las entrevistas (Mensaje Presidencial Nº 009-367).

4 El nuevo proyecto de Ley incorporó medidas necesarias y razonables bien específicas, como la incorporación de criterios de prioridad que favorecerán a estudiantes con necesidades educativas especiales permanentes, estudiantes que están bajo el cuidado del servicio de menores, así como la rectificación del criterio de prioridad a hermanos.

5 Se utilizó como fuente de información las bases de datos SAE de MINEDUC (para estimar sobredemanda) y la Agencia de Calidad de la Educación (para determinar categorías de desempeño).

6 La Ley de Inclusión estipula que los colegios de alta exigencia (definidos con un criterio diferente al de PAJ) podrán seleccionar de modo “transitorio” en los primeros años de implementación del SAE un 85%, 60%, hasta llegar en un máximo de cinco años, como tope y “en régimen”, a un 30% de sus estudiantes seleccionados en base al rendimiento académico.

7 El Proyecto de Ley establecía que dicho criterio operará en base a la última categoría de desempeño que estipule la Agencia de la Calidad. Sin embargo, aunque haya cierta estabilidad en la clasificación, se corre el riesgo de que la calidad de colegio de alta exigencia sea inestable y pueda en teoría cambiar anualmente.

CAPÍTULO 7

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN ESCOLAR

SHIRLEY REDROBAN

Clapes UC

SERGIO URZÚA

U. de Maryland & Clapes UC

1. INTRODUCCIÓN

Las condiciones bajo las que se desenvuelve el proceso educacional dependen, en gran medida, de los recursos destinados al sector y de la forma en que estos se distribuyen (Silva y Urzúa, 2018; Beyer, 2007). En el contexto del actual ordenamiento institucional, y considerando los recientes cambios al mismo, el modelo de provisión mixta configura un régimen que promueve el acceso a la educación de la población como también la libertad de enseñanza. Este ha permitido la participación de instituciones privadas en la provisión de servicios educacionales, contando con el apoyo de un sistema de financiamiento que mezcla recursos públicos y privados.

Por su obvia relevancia, el financiamiento de la educación ocupa un puesto destacado en el debate educativo. Aspectos relacionados con la delimitación de los actores que deberían contribuir al sistema, los montos deseables y su forma de distribución se han tornado de especial interés al ser elementos determinantes en la consecución de un sistema educativo que demanda mayor calidad y capacidad para atender las desigualdades.

Lo anterior, de una u otra forma, ha sido visible en las reformas educativas implementadas desde hace varias décadas. Precisamente, la baja calidad del sistema educativo hasta los años 80 repercutió en el traspaso de un sistema de subvención a la oferta a uno basado en subvenciones a la demanda, de modo de promover la competencia entre establecimientos e impulsar la calidad del sistema. Esto, junto con argumentos presupuestarios, también justificó la constitución del sistema de financiamiento compartido planteado primero durante los últimos años de la dictadura (1988) y luego perfeccionado en democracia (1993).

Es, precisamente, este esquema de subvenciones el que ha definido la forma de distribución de los recursos escolares en las últimas décadas. Pese a ello, las distintas modificaciones introducidas en el sistema desde sus inicios revelan la complejidad de construir un sistema de financiamiento eficiente y capaz de consolidar un sistema educativo de calidad.

Por esta razón, entender la organización y la evolución del sistema de financiamiento escolar es clave para la detección de desafíos y oportunidades que contribuyan a su perfeccionamiento. Este es el punto central del presente capítulo, que se organiza de la siguiente manera. La sección 2 ofrece una visión global del financiamiento educacional. La sección 3 describe el sistema imperante en Chile, mientras la sección 4 describe el impacto que han tenido algunos de sus elementos sobre la calidad de la educación. La sección final discute las implicancias de política y concluye.

2. INVERSIÓN EN EDUCACIÓN: VISIÓN GLOBAL

La relevancia asignada al sistema escolar es visible, entre otros aspectos, en los recursos asignados al sector. En lo que respecta al país, es notable el esfuerzo de los últimos gobiernos en aumentar los montos destinados a este ámbito. Precisamente, como se observa en la Figura 1, los dineros asignados a la educación han experimentado una tendencia creciente. Entre los años 2000 y 2020 los recursos totales destinados al sector como porcentaje del PIB crecieron en aproximadamente tres puntos porcentuales, llegando al 6,3% del PIB en el último año.

Desde una perspectiva comparada, el gasto que se destina a las instituciones de educación es superior al promedio de la OCDE. Esto se aprecia en la Figura 2, que presenta el gasto total (público y privado) asignado a instituciones educativas como porcentaje del PIB en distintos países del bloque para el año 2017. En promedio, los países de la OCDE destinan el 4,9% de su producto. Dicha cifra es superior en el caso de Chile, que destina el 6,3% del PIB al sector educativo. Así, Chile aparece en la actualidad dentro de los países que entregan mayores recursos a instituciones educativas como porcentaje del producto.

Desagregando el gasto por nivel educativo, la gráfica muestra que en los países miembros de la OCDE el gasto asignado a las instituciones de educación básica y media alcanza el 3,5% del PIB en promedio, mientras que los recursos que van a los establecimientos del nivel de educación superior es menos de la mitad, alcanzando el 1,4% del PIB. Esto difiere de lo que se observa en el caso de Chile. En el país, el monto asignado a los establecimientos de educación básica y media alcanza el 3,6% del PIB, cifra similar al promedio del bloque. Sin embargo, el monto destinado a educación superior asciende al 2,7% del PIB, casi el doble del monto asignado en la OCDE como bloque. Esta diferencia demuestra una de las anomalías que distinguen a Chile, siendo la gratuidad en la educación superior, instaurada a partir del 2016, un factor determinante tras la dominancia presupuestaria de ese nivel. Si se entiende el proceso educativo como uno gradual y secuencial, el aseguramiento de recursos en los primeros niveles debería ser una prioridad.

FIGURA 1

EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN (2000-2020)

Fuente: Elaboración propia en base a información DIPRES y Banco Central.

En esta línea, las comparaciones a nivel de estudiante ponen en perspectiva el impacto en la distribución de los recursos que ha tenido la reciente evolución de los recursos educacionales en Chile.

De acuerdo con los datos OCDE, en 2017 el gasto destinado por estudiante (educación primaria, media y terciaria) alcanzó los US$ 6.487 en el país, cifra distante de los US$ 11.231 destinados en promedio entre los países miembros del conglomerado de países. Es necesario poner tales cifras en contexto: mientras el PIB per cápita de Chile no superó los US$ 25.000 el 2017, el promedio de la OCDE fue de US$ 43.000. A pesar de lo anterior, en 2017 el país destinó un 25,9% del PIB per cápita por cada estudiante, apenas 0,2 puntos porcentuales por debajo de lo destinado en los países miembros de la OCDE (26,1%).

Por otra parte, al analizar el gasto según nivel educativo, emergen importantes diferencias. Precisamente, de acuerdo con la misma fuente, en 2017 los montos destinados por estudiante en educación superior fueron 1,8 veces mayores a lo que se destinó por estudiante en educación básica y media en Chile, mientras en los miembros de la OCDE dicha proporción fue de 1,6. De hecho, Chile es uno de los países que mayores recursos destinan a la educación superior como proporción de lo que aporta a los otros niveles educativos. Por lo mismo, el esfuerzo nacional en materia de presupuesto parece más orientado a la redistribución de recursos desde los niveles educacionales más altos hacia los primeros años. Esto sería consistente con la evidencia internacional, que identifica en los niveles educacionales iniciales (prebásico, básico y medio), foco de este capítulo, las mayores oportunidades para asegurar el retorno social de los recursos públicos y privados en el sector (Heckman, 2011).

FIGURA 2

GASTO EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS COMO % DEL PIB EN 2017

Fuente: elaboración propia en base a datos OCDE.

Los montos y el destino de los recursos orientados a la educación se explican por la estructura del sistema de financiamiento. Como se anticipó en la introducción, el origen del mismo se remonta a la reforma educativa de los años 80, que consolidó a las subvenciones escolares como instrumentos para la distribución eficiente de los recursos. Un análisis más detallado se presenta a continuación.

3. SISTEMA DE SUBVENCIONES COMO PILAR

Hasta inicios de la década de los 80, el sistema educativo fue mayoritariamente financiado por aportes fiscales directos a cargo del Ministerio de Educación, con la educación privada jugando un rol acotado. Así, el sistema de ese entonces adolecía de carencias e imperfecciones en respuesta a un bajo gasto en educación, a la falta de incentivos, una supervisión inadecuada del sistema y una baja participación comunitaria en los asuntos escolares (Gallego, 2002). Entonces, por ejemplo, mientras la educación preescolar se caracterizaba por las bajas tasas de asistencia, la educación básica soportaba altas tasas de repitencia escolar y de deserción, problemas que adquirían mayor relevancia en sectores de escasos recursos y en aquellos pertenecientes a zonas rurales (Prieto, 1983). Por su lado, la educación media padecía de un exceso de asignaturas y planes de estudio poco pertinentes, además de la saturación de alumnos en algunos establecimientos escolares.

En este contexto, y considerando que el mandato constitucional definía como obligación del Estado el diseñar un sistema de financiamiento que garantizase que la educación obligatoria fuera impartida de forma gratuita, de modo de asegurar el acceso a la educación de la población, en 1980 se inició una de las mayores reformas educativas del país¹, enfocada en la promoción de incentivos adecuados para el mejoramiento de la calidad del sistema y de la eficiencia en el uso de los recursos (González, 1998), dando origen al actual sistema de financiamiento basado en aportes o subvenciones escolares².

La reforma tuvo fundamentos financieros, de eficiencia y de distribución del poder (Cox, 2003). Precisamente, el sistema de subvenciones fue ideado considerando que, bajo libre acceso y financiamiento, independiente de la propiedad del establecimiento, se origina un régimen de libre competencia que permite el mejoramiento del sistema escolar y el uso eficiente de los recursos. En detalle, el esquema supone que las familias son agentes racionales que buscan maximizar su bienestar al escoger la escuela que satisface sus preferencias. Asimismo, supone que las escuelas son sensibles a las preferencias de los padres y que, por lo tanto, son dinamizadas a través de la competencia con otras escuelas (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019) De este modo, al posibilitar la libre elección del centro escolar, las escuelas se ven presionadas a mejorar su calidad, de modo de retener a sus estudiantes (Friedman, 1955).

La reforma repercutió en que la educación en Chile se organizara en un esquema mixto, en el que tanto el sector público como el privado participan en el financiamiento y en la provisión de la educación. En consecuencia, la legislación dio lugar al surgimiento de tres tipos de establecimientos: municipales, particulares subvencionados y particulares pagados, donde los dos primeros tipos son financiados a través de los aportes fiscales y pueden además aceptar aportes privados.

Como resultado de esta estrategia, Chile logró aumentar su cobertura escolar de forma importante. Esto se refleja, por ejemplo, en la evolución de los años promedio de educación de la población. Mientras en 1980 la cifra alcanzaba los 7,6 años, en 1990 alcanzó los 8,6 años, en el 2000 los 10,2 años y en el 2010 los 11,13 años. En la actualidad, el promedio de la población tiene al menos 12 años de educación, lo que equivale a educación media completa. La contribución del sector privado a este logro se puede ilustrar de la siguiente forma: mientras en 1990 el 39% de la matrícula en básica y media era privada, en el 2010 el porcentaje llegó al 58%. La Tabla 1 demuestra el éxito del sistema en cuanto a generar mayor diversidad y un crecimiento de la cobertura que actualmente supera el 100% (tasa de matrícula bruta).

TABLA 1 DISTRIBUCIÓN DE ESTABLECIMIENTOS POR TIPO DE FINANCIAMIENTO 2020

Fuente: Elaboración propia en base a datos de MINEDUC.

Nota: Otros incluye establecimientos de Administración Delegada y Servicios Locales de Educación.

En la práctica, a partir del establecimiento del sistema de subvenciones, el Estado flexibiliza la oferta de la educación y empieza a otorgar a las escuelas municipales y particulares subvencionadas un voucher por cada alumno que asiste a la escuela. Este consiste en una ayuda gubernamental que se manifiesta en un desembolso monetario, no devolutivo, desde el Estado hacia el beneficiario (Flores, 2013).

Para definir el monto a subvencionar por alumno, se ocupa una unidad de cuenta denominada Unidad de Subvención Escolar (USE)³ que es independiente del tipo de financiamiento de la institución (de modo de promover la competencia en la provisión de la educación) y que difiere de acuerdo con el nivel y modalidad de enseñanza (ver DFL 2-1998). De este modo, el monto mensual a ser percibido por el establecimiento se calcula a partir del respectivo valor unitario por estudiante multiplicado por la asistencia promedio, registrada por cada curso durante los (tres) meses precedentes al pago.

3.1 Evolución del sistema de subvenciones escolares

Compete señalar que, desde su implementación, el esquema de subvenciones ha estado sujeto a distintas modificaciones en pro de su perfeccionamiento. A continuación, se detallan los cambios más relevantes desde el siglo XX hasta la actualidad.

Modificaciones en los años 80 y 90. Las modificaciones implementadas en el siglo XX reconocen las debilidades del sistema en cuanto a la educación de estudiantes pertenecientes a grupos vulnerables. Precisamente, años después del inicio del nuevo sistema de subvenciones, las dificultades en cuanto al financiamiento de las escuelas rurales repercutieron en al menos dos modificaciones al esquema: la primera en 1987, que añadió un incremento por asistencia para establecimientos ubicados en zonas rurales; y la segunda en 1992, que creó una subvención mínima para los establecimientos rurales (piso rural) que garantizó la entrega de recursos a dichos establecimientos por al menos el equivalente a 35 alumnos.

Además del piso rural, uno de los cambios más relevantes de la década emergió a raíz de la Ley 18.768 de 1988, que, entre otros aspectos, introdujo el sistema de financiamiento compartido. La legislación autorizó que los establecimientos particulares subvencionados pudieran complementar la subvención estatal con aportes directos de los padres, siempre y cuando no superaran las cuatro USE. No obstante, fue en 1993, con la Ley 19.247, cuando el sistema de financiamiento compartido obtuvo mayor dinamismo, permitiendo el establecimiento de cuotas de copago en sectores de distintas clases sociales.

Aunque la legislación fue creada con el objeto de inyectar recursos adicionales al sistema, reducir las brechas de gasto entre la educación subvencionada y privada y agregar de manera colectiva aportes de los padres a la educación de sus hijos (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019), la evidencia sugiere que la medida podría haber fomentado dinámicas de segmentación y de segregación social del sistema educativo.

Así, años más tarde, en 1997, la Ley N° 19.532 creó un sistema de becas obligatorio para los establecimientos con financiamiento compartido, con el fin de introducir mecanismos para evitar la segregación de los estudiantes de menores recursos (Kutscher, 2014). De este modo, al menos el 30% de las exenciones en el copago debían otorgarse atendiendo exclusivamente a las condiciones socioeconómicas de los alumnos y su grupo familiar.

Al término de la década, dos nuevas subvenciones se añadieron al sistema de financiamiento: la subvención de refuerzo educativo y la subvención de apoyo a la mantención. La primera tiene por objetivo la atención de alumnos vulnerables con rendimientos deficientes, y la segunda busca apoyar el financiamiento de los gastos en los que repercute el mantenimiento de los establecimientos.

Modificaciones del siglo XXI. Las modificaciones al sistema mixto de financiamiento no concluyeron con el fin del siglo XX. A partir del año 2000 y de la mano de mayores recursos, se gestaron dos nuevos cambios, de modo de atender la desigualdad en los logros escolares a través de una estrategia de inversión y gasto diferenciado.

La primera gran modificación se remonta a inicios de 2008 con la promulgación de la Ley 20.248. Al igual que en la década pasada, la nueva legislación reconoció nuevamente que el costo de la enseñanza es mayor a medida que aumenta la vulnerabilidad socioeconómica de los estudiantes. De este modo, la nueva ley instauró un subsidio adicional a la subvención de escolaridad, denominado subvención educacional preferencial (SEP). El instrumento implicó la entrega de recursos suplementarios a la subvención regular, en función del nivel socioeconómico de los estudiantes, de modo de apoyar al mejoramiento de la calidad educativa en los sectores de bajos recursos.

La legislación estableció además que el monto adicional de la SEP alcanzaría el 50% de la subvención regular para los estudiantes pertenecientes al 40% de la población de menores ingresos. En complemento a lo anterior, la ley implicó que los establecimientos pudieran recibir montos adicionales en función de la concentración de alumnos preferenciales en la institución. Es decir, a mayor cantidad de estudiantes en situación de vulnerabilidad, mayor sería la cantidad de recursos adicionales destinados al establecimiento. Así, solo en 2008 la SEP implicó el desembolso de $64,3 miles de millones, beneficiando a aproximadamente 272 mil estudiantes.

La segunda gran modificación aconteció siete años más tarde, en 2015, con el concurso de la Ley 20.845 de Inclusión Escolar (LIE). La legislación buscaba equiparar las condiciones en el sistema educativo subvencionado, de modo de evitar que las condiciones socioeconómicas interfirieran en la educación. En esta línea, a partir de su promulgación se reguló el sistema de admisión escolar, se eliminó el financiamiento compartido y se prohibió el lucro en los establecimientos subvencionados que recibían aportes permanentes del Estado (para un detalle del contexto e impacto de estas ideas, ver Fontaine y Urzúa, 2018).

Particularmente, en lo que refiere a las subvenciones, la legislación implicó el aumento en los recursos orientados a la SEP. En detalle, la LIE implicó nuevos recursos para aquellos alumnos cuyas condiciones económicas dificultaban el proceso educativo (alumnos prioritarios) y para aquellos no catalogados como prioritarios, pero cuyas familias pertenecen al 80% más vulnerable del país. Así, la SEP para alumnos preferentes sería equivalente al 50% del valor unitario mensual para los alumnos prioritarios.

Además, en su objetivo por terminar con el copago (financiamiento compartido), la LIE significó la creación de un nuevo beneficio: aporte para la gratuidad (APG). La APG constituye una asignación que se entrega a los colegios municipales y particulares subvencionados gratuitos adheridos a la SEP y sin fines de lucro, de modo de incrementar sus fuentes de financiamiento.

Estado actual del sistema de subvenciones. En la Figura 3 se presenta la evolución de los montos asignados a las subvenciones escolares desde el año 2000 hasta el año 2020. En la gráfica es visible que en los últimos 20 años el gasto destinado a subvenciones se ha sextuplicado, pasando de $ 911 miles de millones en el año 2000 a $ 6.299 miles de millones en el año 2020.

FIGURA 3 EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO Y SUBVENCIONES 2000-2020 (MILES DE MILLONES DE PESOS)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Las subvenciones más cuantiosas son las destinadas al sector privado⁴, que en los últimos 20 años representaron, en promedio, casi el 90% del monto total destinado a subvenciones. De dichos aportes, la subvención escolar y la subvención escolar preferencial son los de mayor predominancia. De hecho, en 2020 ambas subvenciones explican el 86% de los montos destinados a ese ítem.

Aunque la subvención de escolaridad ha experimentado un crecimiento significativo desde el año 2000 (376%), la importancia que la SEP ha adquirido desde su implementación es destacable. Precisamente, desde su entrada en vigencia en 2008 hasta el año pasado, los montos destinados a dicho rubro crecieron en un 1.240%. Ello responde a un creciente aumento en el número de beneficiarios y a las modificaciones implementadas a partir de la LIE (ver Figura 4).

En lo que respecta al número de beneficiarios, mientras en 2008 la SEP beneficiaba a 271.868 estudiantes, en 2015 la cifra se quintuplicó, de modo que el número de beneficiarios ascendió a 1.250.180 estudiantes. Con la entrada en vigencia de la LIE el número de beneficiarios continuó en expansión. En el 2020 el número de beneficiarios alcanzó a 2.047.478 estudiantes (aproximadamente el 57% de la matrícula total de 2020).

En razón de lo anterior, mientras en 2008 el presupuesto destinado a la SEP ascendía a los $ 64 miles de millones, en 2015 la cifra llegó los $ 475 miles de millones. La LIE implicó mayores recursos para la SEP, de modo que en 2020 los montos destinados a la subvención alcanzaron los $ 839 miles de millones.

FIGURA 4 EVOLUCIÓN GASTO SEP Y NÚMERO DE BENEFICIARIOS

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Notas: Gasto SEP (miles de millones) en eje izquierdo y número de beneficiarios (miles) en eje derecho.

La cifra es incluso mayor si se consideran los aportes complementarios a la SEP: el aporte por concentración y el aporte por gratuidad. En efecto, cuando dichos rubros entran en cálculo, los montos destinados a la SEP se incrementan desde los $ 64,3 miles de millones en 2008 a los $ 1.311 miles de millones en 2020 (ver Figura 4).

4. FINANCIAMIENTO Y DESEMPEÑO ESCOLAR

En cuanto a los resultados del sistema de educación chileno, el desempeño del país en las pruebas estandarizadas internacionales arroja luces. Tal y como se observa en la Figura 5, y según los resultados de la evaluación PISA en matemáticas (panel a) y lenguaje (panel b) para el período 2006-2018, el país ha logrado posicionarse por encima de otros países de la región, revelando un rol favorable del actual sistema de financiamiento en el aprendizaje de los estudiantes. No obstante, la casi nula evolución de los puntajes desde 2009 revela un preocupante estancamiento de la educación.

FIGURA 5 EVOLUCIÓN PUNTAJES PISA 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.

Asimismo, en comparación con los resultados de la OCDE la posición del país es poco favorable. En efecto, la Figura 5 revela que el país permanece distante del desempeño del grupo de economías más desarrolladas. En este aspecto, y en razón de la cantidad significativa de recursos que se asignan año tras año a la educación, la implementación y el fortalecimiento de mecanismos que promuevan la calidad del sistema asoma como un desafío pendiente del sistema.

Desde esta perspectiva, es necesario discutir la asociación entre los niveles y las formas de financiamiento y el resultado educativo.

4.1. ¿Por qué el financiamiento importa?

El financiamiento de la educación debe entenderse como un componente fundamental de la política educativa cuya importancia radica en su capacidad de promover el acceso, la calidad y los beneficios potenciales asociados a la escolaridad. En este aspecto, investigaciones experimentales recientes en países desarrollados indican que el gasto adicional y sostenido de US$ 1.000 por alumno es capaz de incrementar el rendimiento escolar entre 0,12 y 0,24 desviaciones estándar (Jackson, 2020; Lafortune et al., 2016) y que el aumento del 10% en el gasto por estudiante durante toda la etapa escolar conduce a 0,31 años más de educación, un 7% más de salarios y a la reducción de 3,2 puntos porcentuales en la incidencia anual de la pobreza en adultos, siendo los efectos más pronunciados para los niños de familias de bajos ingresos (Jackson y Johnson, 2016). En este sentido, y dadas las diferencias en el estado de desarrollo, es presumible que el valor marginal de un peso adicional sea mayor en estudiantes de países de menores ingresos.

Las cifras de Chile permiten una primera aproximación para discutir esa idea. A nivel nacional, por ejemplo, los crecientes recursos destinados al sector educativo han estado acompañados, entre otros aspectos, de incrementos en la matrícula escolar, especialmente en los niveles de educación básica (1990-2000), media (1995-2005) y parvulario (2005 en adelante). La Figura 6 describe estas tendencias.

Ahora bien, la correlación entre ambas variables —recursos y matrícula— durante las tres últimas décadas ha sido positiva, sugiriendo que la dotación de US$ 100 adicionales en la educación está empíricamente asociada a un acceso a la educación de al menos dos estudiantes. La Figura 7 presenta tal correlación. Aunque el análisis anterior no refleja en lo absoluto un efecto causal, es evidente que la asignación de recursos al sistema educativo conlleva ventajas inherentes en cuanto a matrícula, aprendizaje y otras variables no cognitivas igual de relevantes en el desarrollo de los estudiantes.

FIGURA 6 MATRÍCULA TOTAL SISTEMA ESCOLAR EN CHILE: 1990-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC.

Nota: Matrícula en millones.

FIGURA 7 CORRELACIÓN ENTRE GASTO EN EDUCACIÓN Y MATRÍCULA (1990-2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos macro y MINEDUC.

Nota: Gasto en educación y matrícula en millones.

La literatura referente al financiamiento de la educación ha sido enfática en demostrar que el modo en el que los recursos son asignados es igual de fundamental. En efecto, cuando los fondos son asignados de forma inequitativa, los recursos no llegan a las escuelas o no se utilizan para los fines previstos, las decisiones sobre el uso de la financiación pública no están relacionadas con el aprendizaje y cuando los organismos gubernamentales carecen de capacidades para utilizar los dineros de forma eficaz, la inversión en educación no siempre conduce a mejores resultados escolares (Banco Mundial, 2018).

Por ello, el financiamiento de la educación no solo concierne a la cantidad de recursos desembolsados en el sistema, sino también a la forma de repartición de dichos recursos y a las formas en los que estos afectan a los actores del sistema (Hanushek, 2013). En esta línea, si bien la forma y la cantidad precisa en la que los recursos educativos deben administrarse y dirigirse no son obvias, la evidencia ha demostrado que los esquemas de financiamiento y políticas que otorgan incentivos financieros adecuados son capaces de promover mejoras sistemáticas en los esquemas de educación y en el aprendizaje y otras variables no cognitivas de los estudiantes (Hanushek, 2016).

De modo particular, y en lo que respecta a los modelos de financiamiento basados en subvenciones, estos han demostrado tener impactos favorables y de largo plazo en el rendimiento, el número de años de escolaridad y en la repitencia escolar (Angrist, Bettinger, Bloom, King y Kremer, 2002), especialmente en poblaciones vulnerables (minorías y mujeres) (Chingos y Peterson, 2015). Además, las subvenciones escolares han revelado ser eficaces en promover resultados de comportamiento (Reback, 2010) y variables no cognitivas como la autoeficacia de los estudiantes, junto con disminuir la discriminación y el acoso escolar (Kutscher, 2020). Aunque los mecanismos detrás de estos resultados son variados, la evidencia sugiere que la elección del establecimiento educativo constituye una de las claves para las mejoras experimentadas (Angrist, Bettinger y Kremer, 2006).

A continuación, se detallan dos aspectos del esquema de financiamiento nacional haciendo énfasis en la asociación empírica que estos tienen sobre distintos resultados del desempeño escolar.

Financiamiento compartido. Tal como se explicó en la sección 3, el financiamiento compartido, también conocido como copago, asomó como un régimen especial de subvención que facultó a los sostenedores de los establecimientos educativos para fijar cobros mensuales a las familias sin perder el derecho a la subvención otorgada por el Estado. No obstante, las instituciones pertenecientes a dicho esquema estaban sujetas a un descuento del subsidio estatal, progresivo de acuerdo con el monto cobrado.

Las cifras oficiales demuestran que tal esquema de financiamiento compartido repercutió en el aumento progresivo del número de colegios con copago por encima de la tasa de crecimiento del número total de instituciones, y en el incremento paulatino del cobro promedio real por alumno en razón de la disponibilidad del pago de las familias. El esquema implicó localizadas ganancias en el aprendizaje en función de los montos considerados. Por ejemplo, resultados positivos han sido documentados para escuelas con copago por más de diez años y con montos superiores a los $ 8.000 mensuales (Mizala y Saavedra, 2014). Así, la evidencia empírica indica que luego de controlar por distintos factores, el impacto del financiamiento compartido sobre pruebas estandarizadas (SIMCE) de matemáticas y lenguaje es acotado (Fontaine y Urzúa, 2018; Mizala y Torche, 2012; Contreras et al., 2018). Sin embargo, el análisis de Kutscher (2013) ofrece una perspectiva complementaria a las conclusiones anteriores. Sus resultados indican que el financiamiento compartido tuvo un impacto positivo sobre la comprensión lectora y auditiva en inglés, la disciplina (bullying físico, social y digital) y medidas que pueden ser asociadas a rasgos de personalidad (autoeficacia y formación valórica). En este contexto, y consistente con la idea planteada en Fontaine y Urzúa (2018), es posible identificar atributos asociados al copago que pueden ser, en principio, valorados por los padres al momento de elegir el establecimiento educacional para sus hijos e hijas.

No obstante dichos efectos, en 2015 la LIE planteó un proceso secuencial para terminar con el financiamiento compartido. Este implicó un congelamiento de los niveles de cobro existentes al momento en que los establecimientos optaran por tal posibilidad, con la promesa de aumentos graduales y compensatorios de los recursos públicos dirigidos a los mismos. En conformidad con lo anterior, el impacto en el gasto público durante los últimos años es notable. Mientras en 2016 la política implicó el desembolso de $ 85,2 miles de millones por concepto del Aporte por Gratuidad (APG), en 2020 la cifra ascendió a los $ 316,9 miles de millones. Ello es congruente con la adhesión de cientos de instituciones particulares subvencionadas a la gratuidad, particularmente de aquellas con copagos mensuales menores a los $ 50 mil pesos. En efecto, mientras en 2015 se contabilizaron 3.517 escuelas particulares subvencionadas gratuitas, en 2020 la cifra ascendió a 4.534, equivalente a un aumento aproximado de 1.000 establecimientos en apenas cinco años. La Tabla 2 presenta estas tendencias. La cuantificación del impacto de este proceso sobre el aprendizaje a nivel individual debe ser uno de los esfuerzos que motiven el trabajo académico de los próximos años.

TABLA 2 NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS PARTICULARES SUBVENCIONADOS POR TRAMO DE MENSUALIDAD 2015-2020

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Del mismo modo, dado que el fin del financiamiento compartido fue justificado utilizando la segregación socioeconómica dentro de las escuelas que podría generar (Valenzuela, Bellei y Ríos, 2014; Elacqua, 2012), los esfuerzos de investigación futuros también deben analizar si la LIE afectó en último término las disparidades escolares a nivel agregado. Por lo pronto, la evidencia ha señalado que solo entre un 10% y 23% de la segregación escolar podría explicarse por el copago (Arteaga, Paredes y Paredes, 2020). Asimismo, los efectos de la reforma en la calidad del sistema constituyen otro aspecto que deberá ser abordado en los años próximos.

Subvención escolar preferencial. Desde su creación en el 2008, la Subvención Escolar Preferencial (SEP) ha ocupado un puesto relevante en el sistema de financiamiento. En sus inicios, esta implicó recursos adicionales en aproximadamente un 50% por cada alumno prioritario en las escuelas públicas y privadas adscritas a la SEP, mismos que debían ser destinados y justificados en conformidad al Plan de Mejoramiento Educativo⁵. Años más tarde y de la mano de la LIE, la SEP se incrementó en un 20% para los alumnos prioritarios y en un 50% para estudiantes preferentes (aquellos pertenecientes al tercer y cuarto quintil de ingreso de los hogares). La política ha sido impulsada con el fin de aumentar el rendimiento promedio en las escuelas participantes y disminuir la brecha de aprendizaje asociada con el nivel socioeconómico de los estudiantes.

Aunque la evidencia inicial avaló la eficiencia de la política en cuanto a mejoras en el aprendizaje (Correa, Parro y Reyes, 2014; Villarroel, 2014; Mizala y Torche, 2013), investigaciones recientes han revelado nulos efectos de los recursos adicionales en el desempeño escolar (Feigenberg, Yan y Rivkin, 2019). Ello debido a que los establecimientos de mayor calidad continúan sin adherirse a la SEP y a la existencia de barreras, más allá de las económicas, que impiden a las familias elegir escuelas de mejor desempeño (Aguirre, 2020).

Los resultados de la última evaluación PISA son consistentes con los hallazgos anteriores. Tal y como lo muestra la Tabla 3, no solo las ganancias en el rendimiento son nulas en las tres competencias evaluadas entre 2015 y 2018; también las brechas en el rendimiento entre estudiantes de altos y bajos ingresos se han mantenido constantes.

TABLA 3 PUNTAJE PROMEDIO EN EVALUACIÓN PISA 2015-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.

No obstante, nuevos análisis han identificado la existencia de efectos positivos de la subvención preferencial en la disminución de la segregación escolar (Valenzuela, 2015) y en variables no cognitivas (Kutscher, 2020, 2013). Lo anterior en razón de las inversiones realizadas con los recursos percibidos por la SEP. En efecto, la evidencia ha documentado que las escuelas adscritas a la subvención preferencial invierten los recursos recibidos mayoritariamente en la contratación de personal de apoyo del aprendizaje, particularmente en profesionales del área psicosocial (psicopedagogos, psicólogos, entre otros) (Kutscher, 2020) impactando, de este modo, en resultados no cognitivos.

Aun así, la introducción de la normativa ha implicado distintas dificultades a los establecimientos. Por un lado, la rigidez asociada al gasto de los recursos que acarrea en problemas de gestión, dificultad visible en la baja ejecución de los recursos percibidos⁶ por la SEP (CPP, 2019). Por otro, las cargas administrativas relacionadas con la rendición de los recursos provenientes de la subvención preferencial, que repercuten en la burocratización excesiva de las instituciones (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019). Finalmente, aun cuando la subvención preferencial ha servido como un instrumento para dotar de mayores recursos a los estudiantes vulnerables, no existe una política clara que guíe a los establecimientos sobre las formas efectivas de mejorar el aprendizaje de los estudiantes prioritarios (Santiago, Fiszbein, García y Radinger, 2017). Estos son aspectos que deben ser considerados para el mejoramiento continuo de la SEP.

Los ejemplos anteriores constituyen un breve retrato de cómo el financiamiento de la educación puede impactar en los resultados escolares, especialmente en los estudiantes de entornos desfavorecidos. Los sistemas de financiamiento basados en criterios de eficacia y equidad garantizan la adecuada asignación de recursos, condición necesaria para la promoción del aprendizaje de los escolares y para la mejora sistemática de la calidad de la educación. No obstante, la existencia de desafíos latentes demanda la revisión de los esquemas de financiamiento, de modo de garantizar la promoción del sistema educativo.

5. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

El financiamiento de educación juega un rol fundamental en la política educativa. No solo se relaciona con los montos presupuestados, sino también con la forma en la que los recursos son asignados y sus impactos en los resultados educativos y en el sistema en su totalidad. Precisamente, la evidencia ha avalado que los esquemas de financiamiento que otorgan incentivos adecuados a los actores de la comunidad educativa son capaces de promover el acceso, garantizar mejoras en el aprendizaje y asegurar la calidad de la educación.

A nivel nacional, desde la década de los 80 el esquema de financiamiento se ha basado en vouchers educativos o subvenciones escolares, cuyo rol fundamental ha sido la promoción de la competencia entre escuelas, y a través de ello, de la calidad del sistema en general. No obstante, las distintas modificaciones introducidas al sistema desde su implementación han dado cuenta de las dificultades de construir un modelo de asignación de recursos eficiente, equitativo y capaz de promover la calidad educativa. En este sentido, aun cuando distintos estudios sustentan elementos del modelo vigente en varios resultados educativos, la existencia de desafíos inherentes (gestión de los recursos, burocratización del sistema, entre otros) demanda una revisión.

En particular, parece necesario continuar los esfuerzos por potenciar mecanismos de financiamiento destinados a estudiantes que requieren mayores apoyos. La constante revisión de los parámetros y montos tras la SEP pueden ayudar en esta línea (Fontaine y Urzúa, 2018). Del mismo modo, parece necesario revertir la anomalía nacional en cuanto al alto nivel de recursos destinados a estudiantes en el sector terciario en relación con los niveles iniciales. Esto puede ser reflejo de la economía política en torno a la educación superior (sus alumnos votan, no así los de prebásica hasta media), y representa un desafío para la instauración de una educación de calidad desde los primeros años.

En esta misma línea, otro de los retos pendientes del sistema de financiamiento es la promoción de la educación pública y la generación de mecanismos que apoyen su calidad. Esto puede ser generado a partir de mejoras al sistema de subvenciones o vouchers educativos, sin necesidad de desmantelarlo. Devolver el puesto relevante a la educación pública en el sistema educacional es clave para la generación de confianza de las familias y otros actores educativos en torno a la misma.

En este aspecto, el apoyo que sepa otorgarse a los nacientes Servicios Locales de Educación (SLE) en cuanto a recursos financieros, capacidades de gestión de los recursos y tareas pedagógicas también será fundamental para enfrentar los desafíos incipientes. Garantizar capacidades a los SLE para la administración del sistema de educación pública y para el aseguramiento de la calidad se posiciona como una de las tareas centrales en la agenda educativa de los siguientes años.

Adicionalmente, los mecanismos de financiamiento deben continuar con el esfuerzo de atraer a los mejores profesores al sistema de educación pública, y con esto, ojalá, hacer más atractiva la carrera docente en general. Sistema de sueldos de profesores y equipos directivos, que continúen explorando mecanismos de incentivos y premios de la mano de mayores niveles salariales, es otro de los aspectos a considerar. Esto debe ser complementado con recursos para la continua capacitación del docente.

Todo lo anterior debe además englobarse en un esfuerzo por reforzar la asociación pública y privada en el sector. Esto tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta educacional. Esto se hace aún más pertinente cuando se considera cómo la combinación de pandemia y revolución tecnológica está cambiando la forma de enseñar. Un sistema de financiamiento que no reconozca el histórico aporte del sector privado no podrá hacerse cargo de los desafíos (conectividad, innovación y modernización educacional para todos y todas) ni aprovechar las oportunidades futuras que entregará el nuevo mercado laboral (habilidades para el mundo pospandemia).

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1 Además del establecimiento de un sistema de subvenciones por alumno, la reforma implicó la descentralización de la gestión del Estado, materializado en el traspaso de la administración de los establecimientos fiscales a las respectivas municipalidades. El objetivo de la medida fue acercar el sistema escolar a la ciudadanía y al control local, de modo que las escuelas respondieran a las necesidades de la población bajo una gestión local más razonable (Jofré, 1998).

2 Compete mencionar que, aunque la reforma legitimó a las subvenciones como pilar del actual sistema de financiamiento en la década de los 80, el empleo de la herramienta se remonta varios años atrás. Por ejemplo, la Ley 9.864 de 1951 definió la entrega de subvenciones a escuelas primarias, secundarias, profesionales y normales particulares. Otros ejemplos son la Ley 10.343 de 1952, el Decreto con Fuerza de Ley 1-2.155 de 1961, entre otros.

3 El monto de la USE se establece en función del nivel y modalidad de enseñanza.

4 Incluye subvención de escolaridad, subvención de ruralidad, subvención de internado, subvención escolar preferencial, subvención de pro-retención, entre otras.

5 El Plan de Mejoramiento Educativo (PME) es la herramienta central de planificación, implementación y evaluación del mejoramiento educativo en las escuelas, colegios y liceos adscritos a la SEP.

6 La baja ejecución de los recursos percibidos ha repercutido en la acumulación de los saldos por parte de los sostenedores, los que en 2017 consignaron el 44,7% del presupuesto de la SEP para ese año (CPP, 2019).

CAPÍTULO 8

NUEVA EDUCACIÓN PÚBLICA: DESAFÍOS DE IMPLEMENTACIÓN

VERÓNICA CABEZAS

Profesora Asistente, Facultad de Educación UC Núcleo Milenio en Desarrollo Social UC

IGNACIO IRARRÁZAVAL

Director Centro de Políticas Públicas UC

NICOLÁS MUÑOZ

Subdirector de Investigación Aplicada Centro de Políticas Públicas UC

1. INTRODUCCIÓN

El nuevo sistema de educación pública surge a partir de la Ley 21.040, aprobada el año 2017, que busca a través de los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) sustituir a las municipalidades como sostenedoras de los establecimientos educacionales. Los Servicios Locales son entidades públicas con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya función es gestionar toda la oferta de educación estatal en un territorio. Para cumplir este objetivo, el nuevo sistema busca sustituir a las 345 municipalidades como sostenedoras de los establecimientos educacionales por 70 Servicios Locales de Educación Pública (SLEP). Actualmente existen 11 SLEP ya instalados, y según la planificación inicial, entre 2022 y 2025 deben establecerse los 59 restantes. Además, la planificación considera el 2021 como un año de evaluación, en donde se plantean posibles mejoras a la instauración del nuevo sistema de educación pública y también una posible extensión del plazo de implementación, que tiene como máximo el año 2030.

La ley también contempló la creación de la Dirección de Educación Pública (DEP), servicio público descentralizado y dependiente del Ministerio de Educación, que busca establecer un trabajo en red y coordinado entre los distintos Servicios Locales. La función de la DEP se centra en dirigir estratégicamente el sistema, generando instancias de aprendizaje mutuo entre los servicios y entregando el apoyo necesario para el funcionamiento de dichos servicios.

Parte de las justificaciones para implementar la Nueva Ley de Educación Pública, además de la disparidad del sector municipal, es que la matrícula escolar municipal venía presentando una baja sostenida desde el año 2006, motivada por aspectos demográficos, oferta territorial, cambios en las preferencias de los padres, entre otras causas (Cabezas et al., 2016). La baja en las matrículas de educación municipal que es superada por alternativas particulares subvencionadas revela una pérdida de confianza en el sistema municipal. Aun así, el principal problema de las escuelas municipales no es la baja matrícula per se, sino el bajo logro académico de los estudiantes que asisten a dichas escuelas (Cabezas & Irarrázaval, 2018). De esta forma, se plantea que la implementación de cambios institucionales en la educación pública debiese tener como foco el fortalecimiento de las escuelas y el aprendizaje de los estudiantes.

Como se analizó en un artículo previo de los autores¹, desmunicipalizar la educación pública puede traer mejoras en la calidad educativa siempre que se ponga en el centro el aprendizaje de los estudiantes (Cabezas & Irarrázaval, 2018). En ese documento se analizaron los desafíos institucionales de la provisión pública municipal que son críticos para facilitar las mejoras en el aprendizaje de los estudiantes, y a partir de estas problemáticas, se reflexionó en los posibles desafíos que la Nueva Educación Pública debía abordar (Cabezas & Irarrázaval, 2018). A continuación, se describen las principales temáticas desarrolladas en ese artículo.

Primero, se planteó que la capacidad de gestión de los directores de establecimientos educacionales, es decir, que cuenten con recursos y atribuciones para liderar el establecimiento educacional, contribuye al logro educativo de los estudiantes. Contar con directores que sean líderes en términos pedagógicos y que sean capaces de responsabilizarse por los resultados de sus escuelas es un punto importante a abordar en la NEP.

Segundo, también se mencionó que parte de las críticas al sistema municipal es que depende de los ciclos políticos de los alcaldes. La NEP considera esta aprensión y cuenta con planes estratégicos nacionales y locales que duran 8 y 6 años respectivamente. De esta forma, la implementación de los Servicios Locales contribuye, en cierta medida, a una educación pública con proyecciones a largo plazo.

Respecto de la vinculación local de los establecimientos educacionales, la reflexión llevó a plantear que los nuevos SLEP se van a hacer cargo de una mayor diversidad de alumnos y territorios, alejándose de las comunidades, en vez de incluir a estos actores en las decisiones educacionales y fortalecer el componente local de la educación. Por lo tanto, una de las preocupaciones de este nuevo sistema es lograr reconocer las particularidades de cada territorio y sus estudiantes, además de articular políticas locales que complementan los servicios educacionales.

Otro ámbito importante de análisis fue la rendición de cuentas. La nueva institucionalidad no es muy precisa para explicitar los niveles de coordinación de funciones entre sus instituciones ni los mecanismos de exigencia para los directores de los Servicios Locales. La DEP posee atribuciones de control sobre los SLEP, mientras que actores más cercanos al territorio no cuentan con atribuciones para formular exigencias al director del SLEP. La precisión de las responsabilidades a nivel central (DEP, Subsecretaría y SLEP) y a nivel local (SLEP, Comité Directivo Local, Consejos Locales de Educación) permitirá un mejor funcionamiento y coordinación entre las distintas instituciones educativas.

Por último, se plantearon dudas sobre el traspaso de los jardines infantiles que operan bajo vía transferencia de fondos (VTF). A pesar de que administrativamente los jardines cambiarán de sostenedor, no se abordan los desafíos integrales que esto genera en términos de enseñanza. Al mismo tiempo, la ley contempla poco la formación técnico-profesional en la educación media, a la cual se debe dar mayor protagonismo. La ley velará por la oferta de estas especialidades, pero en aspectos de calidad, administración y perfil de los docentes aún queda por resolver (Cabezas & Irarrázaval, 2019).

A dos años de ese trabajo, este capítulo se centra en el proceso mismo de implementación de los SLEP. Teniendo en cuenta que los servicios locales ya implementados fueron traspasados entre el año 2018 y 2020, es difícil adjudicar cambios en los logros de aprendizaje de los estudiantes a este nuevo servicio, al ser traspasos recientes. Por lo mismo, el foco del capítulo está en hacer un diagnóstico de los factores críticos del proceso de instalación de los SLEP y en plantear recomendaciones para mejorar este proceso. Esto va en la línea de reconocer la implementación de los SLEP como un elemento clave dentro de la teoría de cambio de esta política educativa (CEPPE & DESUC, 2018) y, de esta forma, asegurar un mejor desarrollo de las escuelas y sus nuevos sostenedores que permita generar las condiciones adecuadas que logren llevar los temas pedagógicos a un primer plano.

El Centro de Políticas Públicas UC, a través de un análisis cualitativo de los actores clave involucrados, y cuantitativo para caracterizar a los SLEP ya implementados, estudia las proyecciones de los diferentes escenarios de la segunda etapa de implementación (entre 2022 y 2025). Los resultados del estudio revelan que es de suma importancia que esta segunda etapa pueda contar con los recursos financieros, recursos humanos y tiempos necesarios para instalar de forma óptima cada uno de los 59 SLEP que faltan, y con ello resguardar que cada proceso involucrado en esta etapa se desarrolle de buena forma. En esta línea, los resultados arrojan que debido a la complejidad de implementación es conveniente utilizar la extensión de los plazos que permite la ley e implementar los SLEP de manera gradual. Actualmente, la decisión de la extensión de plazos depende del Presidente de la República, el que será asesorado por el Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, y tiene como plazo máximo para finalizar la instalación de los Servicios Locales diciembre del 2030. Llevar a cabo los traspasos de buena forma es fundamental para lograr las metas de esta reforma, y de este modo evitar que sea un mero cambio en los sostenedores, con pocas mejoras en la gestión administrativa y aún menos en los aspectos pedagógicos.

En el marco de lo anterior, el mejoramiento de la educación pública se debería entender como un proceso permanente, en donde los establecimientos educativos deben generar capacidades internas para sustentar cambios en el mediano y largo plazo. Llevar a cabo una buena implementación permite sostener procesos educativos exitosos que no se vean entorpecidos por problemas organizacionales y administrativos.

A continuación, se analizan los antecedentes formales de los servicios locales ya implementados y los principales desafíos y aprendizajes que han presentado. Primero, se hace una breve descripción de los SLEP ya implementados, la cantidad de comunas que abarcan, los establecimientos y cambios en matrícula. Luego, se realiza un análisis preliminar de los resultados; como se dijo anteriormente, la instalación de los SLEP es reciente, por lo que los resultados existentes son parciales. Después de esto, se hace un análisis de las recomendaciones que otros estudios han propuesto para la segunda etapa de implementación de los SLEP. La siguiente sección corresponde a las dimensiones y procesos críticos analizados en la primera fase de implementación de la Ley Nº 21.040 y sus proyecciones para la segunda etapa a partir del estudio del Centro de Políticas Públicas UC. Esta sección se divide en las dimensiones del estudio, identificación de procesos críticos, análisis de las complejidades de implementación, descripción de los posibles escenarios de implementación y sus desafíos. Finalmente, este documento termina con una serie de recomendaciones para la segunda etapa de la implementación de la Ley Nº 21.040.

2. NUEVA EDUCACIÓN PÚBLICA: AVANCES Y APRENDIZAJES DE LA PRIMERA FASE DE IMPLEMENTACIÓN

Actualmente existen 11 SLEP instalados, los que integran a 41 municipios en nueve regiones de Chile. La segunda etapa, en su planificación inicial, establece que para el año 2025 deben estar instalados los 59 SLEP restantes, que integran a 304 municipalidades.

TABLA 1

PROYECCIÓN DE INSTALACIÓN DE LOS SLEP

Fuente: Elaboración propia en base a lo mandatado por la Ley Nº 21.040.

En los últimos tres años, 649 establecimientos municipales han pasado a depender de los Servicios Locales de Educación. En promedio, los Servicios Locales administran 58 establecimientos educacionales. El SLEP de Costa Araucanía, que integra 5 comunas de la región, está a cargo de la mayor cantidad de establecimientos (75), mientras que, en el otro extremo, el SLEP de Gabriela Mistral es responsable de 34 establecimientos en las 3 comunas que incluye. Por otro lado, los SLEP implementados cuentan con una matrícula promedio de 15.925 estudiantes. Destaca el SLEP de Atacama, que está a cargo de la mayor cantidad de estudiantes (28.751), y Costa Araucanía, que, a pesar de ser responsable de más establecimientos, tiene a cargo la menor cantidad de estudiantes (8.711), lo que guarda relación con el alto porcentaje de colegios rurales que pertenecen a este servicio local.

TABLA 2

ASISTENCIA, MATRÍCULA Y RURALIDAD POR SLEP

Fuente: Centro Políticas Públicas UC, 2021.

*Nota: Puerto Cordillera: Andacollo y Coquimbo; Barrancas: Cerro Navia, Lo Prado y Pudahuel; Costa Araucanía: Carahue, Nueva Imperial, Saavedra, Teodoro Schmidt y Toltén; Huasco: Alto del Carmen, Freirina, Huasco y Vallenar; Chinchorro: Arica, Camarones, General Lagos y Putre; Gabriela Mistral: La Granja, Macul y San Joaquín; Andalién Sur: Concepción, Chiguayante, Florida y Hualqui; Atacama: Copiapó, Caldera, Chañaral, Tierra Amarilla y Diego de Almagro; Valparaíso: Valparaíso y Juan Fernández; Colchagua: San Fernando, Chimbarongo, Nancagua y Placilla; Llanquihue: Fresia, Frutillar, Los Muermos, Llanquihue y Puerto Varas.

**Nota: El año t-1 corresponde al año previo a la instalación del SLEP, es decir, cuando el servicio educacional dependía del municipio. Mientras que el año t+1 corresponde al año en que el servicio educacional está a cargo del SLEP.

Los cambios porcentuales en la matrícula de los establecimientos después de la implementación de los Servicios Locales son variables. Costa Araucanía aumentó en un 3,5% su matrícula escolar, mientras que Andalién Sur la disminuyó en un 3,1%. Al ser cambios recientes y pequeños es difícil adjudicar los resultados a la implementación de los nuevos Servicios Locales.

2.1. Análisis preliminar de resultados de aprendizaje

La Agencia de Calidad de la Educación analiza a través de distintos indicadores la calidad, funcionamiento y desarrollo del servicio educativo provisto en cada territorio. Como los Servicios Locales se encuentran en sus primeros años de funcionamiento, aún están enfocados en aspectos administrativos y organizacionales, por lo que no se espera una injerencia directa en el desarrollo pedagógico de los estudiantes (Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2020). Estudios previos presentan bastante consenso en que, por las demandas de los temas administrativos, no priman los aspectos pedagógicos y de desarrollo integral de los estudiantes (CEPPE & DESUC, 2018; Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2020 & Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2021). Aun así, destacan ciertos indicadores que permiten una mirada general de las implicancias del traspaso de sostenedor.