Kitabı oku: «Тенденции развития агломераций. Зарубежный опыт»

Введение

Изучение зарубежного опыта планирования, проектирования и развития градообразований регионального уровня приобретает актуальность в связи с тем, что в период с 2004 по 2009 гг. в Российской Федерации поочередно декларируется создание ряда агломераций. При этом к началу проектирования понятие «агломерация» не получило теоретической, прикладной и регламентно-нормативной разработки в отечественной науке и не включено в Градостроительный кодекс. До указанных событий, в 1996 г., выходит монография «Самарско-Тольяттинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития», подытожившая исследование под руководством Г.Р. Хасаева, В.Я. Любовного, О.С. Пчелинцева, где доказана устойчивость и способность территориального производственного комплекса городской агломерации к адаптации к новым экономическим условиям в силу его диверсифицированности и возможности перераспределения функций и различных ресурсов между элементами. Одна из идей регулирования агломераций в настоящее время, по мнению Е.Н. Перцика, заключается в том, чтобы предотвратить «спекание» населенных мест, сохраняя незастроенные пространства. По мнению Е.А. Ахмедовой, И.Н. Яковлева, наоборот, одним из проявлений агломерационных связей является обстройка магистралей и появление новых коттеджных участков вдоль региональных дорог. Однако, например, в попытке создания Красноярской агломерации, было заявлено: «…феномен Красноярской агломерации состоит в том, что мы не ставим во главу угла перестройку территорий, изменение административного статуса. Главная цель этого масштабного проекта – помочь развитию естественного агломерационного процесса…»¹ без каких-либо разъяснений, что есть агломерационный процесс. Затем последовал традиционный конкурс на разработку проектной документации и определение генерального проектировщика в лице единственной проектной организации – института «Гипрогор». Администрация института, в свою очередь, заявила о намерениях ввести в проектирование ряд зарубежных проектных компаний: AREP Ville, Perkins Eastman Int., Ove Arup при поддержке администрации края. В целом «планирование» агломерации следовало традиционной для последнего десятилетия организации проектной практики и нормативным документам градостроительного проектирования, введенным к концу ХХ в. в СССР. Местные административные органы и проектные организации были ориентированы на рассмотрение «новой субурбии»: несколько бессистемного привязывания поселков или микрорайонов разной типологии (от высотных до дачных) в пригородной зоне Красноярска².

Отечественные градостроительные проекты регионального и федерального уровня – Генеральная схема расселения на территории России и групповые системы населенных мест (ГСНМ) – были разработаны к началу 90-х гг. прошлого столетия как централизованно-плановые альтернативы малоуправляемым агломерациям зарубежных стран и не предполагали широкого «естественного» развития градостроительных процессов вне запланированных.

На титулах проектных документов в зарубежных странах для региональных групп населенных мест, как правило, не используется термин «агломерация» – они именуются по ядру, т.е. самому крупному градостроительному объекту региона, например: «Стратегия развития Регионального округа Большой Ванкувер», «Стокгольм как центр региона Малар», «Статистический округ метрополии Атланты», др. Редко регион – объект проектирования – определяется по главному экономико-географическому объекту, например: «Стратегия развития Темзы» или «Эмшер-парк». В зарубежных странах термин «агломерация» носит, скорее, историко-культурологическое значение и трактуется по-разному. Тем не менее, складывается довольно ясный «собирательный образ» градообразования регионального уровня (округа/ метрополии/агломерации /статистического округа), в основу которого положен ряд концепций, общепризнанных в разных странах. Причем крупный город, рассматриваемый в отечественных исследованиях и проектных документах как ядро агломерации, в зарубежной практике все чаще трактуется как город-метрополия, неотделимый и равноправный структурный фрагмент агломерации, и в отличие от ее малых элементов – полицентричный.

Глава 1
Методы формального и неформального планирования региональных объектов градостроительства

1.1. Неформальный метод

Система концепций региональных объектов градостроительства формировалась во многом благодаря «неформальному планированию». Поскольку движущей силой развития агломерации считается местное население, представители малого и среднего бизнеса, их диалог, рынок, «цементирующие» социально-коммерческие, профессиональные, частно-государственные отношения складываются наиболее прочно на территории элементарных жилых планировочных единиц (микрорайонов ̸ нейборхудов ̸ коммьюнити ̸ др.). Планировочные структурные жилые единицы рассматриваются как «ядра урбороста» агломерации, оттягивающие на себя активную коммерческую и строительную деятельность. В их пределах развиваются многофункциональные коммерческие и производственные ареалы, системы предприятий обслуживания.

Принцип формулирования задач градостроительства «по потребности» населения «снизу вверх» складывался в североамериканских странах с середины XIX в. Инструмент социальной составляющей «Сообщества сообществ» – «неформальное планирование» – занимает начальную ступень проектного процесса (формулирование задания на проектирование «по потребности» населения «снизу-вверх») и конечную (принятие проектного решения к воплощению). Традиционно начальная стадия – формулирование проектной задачи – осуществляется на собраниях совета микрорайонов (нейборхудов, коммьюнити) со свободным доступом всех желающих жителей микрорайона при постоянном консультировании и координировании действий специалиста отдела по вопросам градостроительства администрации города. На основе этого же принципа организации планировочно-проектного дела и с развитием широкого «ландшафтного мышления» в процесс регионального планирования вовлекаются все более и более широкие круги жителей сельскохозяйственных ареалов, малых населенных пунктов, графств, муниципалитетов и округов.

Поэтому особенно актуальной становится «образовательная» плоскость работы с гражданами города – ядра агломерации и других населенных пунктов. Она включает популяризацию общенаучных и мировоззренческих основ современного градостроительства в большей степени через социальную и волонтерскую профессиональную работу как подготовку к диалогу с административными органами и проектировщиками. В этой связи особенную значимость приобретают четко сформулированные прикладные концепции, кратко и исчерпывающе раскрывающие преимущества той или иной идеальной модели. В последние двадцать лет постепенно на примерах разных агломераций сформированы приемлемые для гражданского общества понятия, формирующие градостроительный «язык» общения с профессиональными кругами и контроля за их деятельностью. Неформальный метод ориентирован на активное участие всех заинтересованных слоев населения (организаций, обществ, фирм и т.д.) региона в направленном «коллективном» создании динамически развивающегося регионального, статистического округа/ агломерации и обладает рядом преимуществ и недостатков. И те, и другие могут быть использованы в формулировании задач планирования и проектирования развития региона, как показывает, например, опыт создания «Стратегического плана развития Большого Ванкувера».

Неформальное планирование «завоевывает» все новые страны, в том числе постсоветские пространства. Например, в процессе реконструкции городов и регионов восточной Германии делается акцент на активные сообщества граждан, формируемые в микрорайонах. «Проектирование и реконструкция микрорайонов требуют от проектировщиков смены профессиональной позиции – знание местных условий, взгляд на окружение глазами обитателей, учет их точки зрения на городскую действительность. В немецкой проектной практике разработаны методы вовлечения населения в решение градостроительных задач»³. В результате «смешанного функционирования» местной экономики владельцы компаний и жители становятся коммерческими партнерами, которые заинтересованы в развитии общей территории. Возникают новые формы делового партнерства между представителями бизнеса, развивающими компаниями, жильцами, архитекторами и другими участниками строительного процесса. В немецкой практике планирования на постсоциалистическом пространстве закрепляет свои позиции принцип «общественно-частного партнерства», что влечет за собой изменение представлений об управлении микрорайоном. Партнерство в развитии и управлении микрорайоном состоит из нескольких разного рода процедур: обмена информацией в процессе разработки проекта между проектировщиками и всеми заинтересованными в проекте гражданами и организациями; участия местных политиков и делегатов от ассоциации собственников, на которых возложена ответственность за проектирование и выполнение плана. Формы организации общественного участия простые (круглый стол, «стендовый» метод, метод «изображений»), что помогает непрофессионалам активно участвовать в дискуссиях и выдвигать свои аргументы, принимать участие в голосовании за те или иные предложения [35].

Под общественным участием понимается гражданская активность населения в форме действий, связанных с представлением и защитой своих интересов и интересов соответствующих социальных групп на разных уровнях принятия решений. Так, в микрорайонах Горбитц и Пролис в Дрездене и Матцан и Хеллерсдорф в Берлине были созданы общественные организации местного самоуправления, которые осуществляют организацию всех процессов сотрудничества. Демократизацию общественно-частного партнерства обеспечивает политика информационно открытого микрорайона: информатизация и популяризация динамики градостроительных, социальных и экономических процессов, для того чтобы оперативно реагировать на мнения граждан, их пожелания, и в результате – осуществлять безболезненную процедуру согласования проектных решений (рис. 1). Началом такого согласования является публикация стратегических планов развития на сайте микрорайона, общественные обсуждения, выставки проектных предложений на общественных площадках, которые могут служить отправной точкой публичных дискуссий.

Рис. 1. Информационные системы микрорайона (из научного архива А. Потаповой)

В связи со сказанным, программа по реновации микрорайонов 1970–1980-х гг. строительства в Восточной Германии опирается на двустороннее информирование и непрерывное планирование: специалисты информируют горожан о целях разрабатываемых планов градостроительного развития, а горожане информируют специалистов об условиях жизни в микрорайонах и о своих запросах, после чего специалисты разрабатывают базовые варианты проекта. Жители оценивают их и выдвигают альтернативные предложения. Например, в результате последовательных согласований был сформирован «дежурный план» реновации микрорайонов Горбитц и Пролис, рассчитанный на реализацию до 2025 г., в котором прописаны механизм, периодизация выполнения, финансы, полномочия структур. «Микрорайон меняет свое первоначальное определение, перестает быть спальным районом с первичными потребностями вблизи мест приложения труда. С развитием смешанного функционирования местной экономики, интеграции трудовой деятельности в жилую среду, пространственной локализацией «сообщества-соседства», а также повышением демократизации проектного процесса жилая единица становится элементом гибкого развития города, способным реагировать на меняющиеся потребности общества, при этом оставаясь наиболее оптимальной и рациональной моделью комфортного проживания человека»⁴ (рис. 2, 3).

Рис. 2. Обсуждение «проектного задания» в нейбохуде Сиэтла (США) (научный архив К.Д. Кэмпбелла)

Рис. 3. Последовательность согласования градостроительного проектного решения (опыт США) (научный архив К.Д. Кэмпбелла)

В североамериканских странах правомерность, реальность, качество проектного решения и «доведенность» его глубины до понимания граждан проверяется более чем прагматичной сущностью человека – готовностью оплатить строительство запроектированного объекта через возрастание суммы налогов. На конечной стадии планирования граждане города голосованием принимают изменения списка дополнительных собственных налогов на воплощение того или иного крупномасштабного проекта или содержания той или иной административно-управленческой единицы градообразования.

Столь сложная система градостроительного планирования приводит к известной гибкости, допущению многовариантности сценариев развития субъектов агломераций и в то же время может значительно тормозить, а зачастую и делает невозможным, строительство или реконструкцию тех или иных, казалось бы, очевидно значимых объектов.

Неформально-профессиональным методом участия в проектно-поисковой работе, безусловно, можно считать конкурсную деятельность, а также коллективную пилотно-эскизную работу. Последняя организуется в форме сессий, проводимых дважды в год поочередно в странах Северной Америки и Европы в рамках деятельности научно-практической Ассоциации городов, пригодных для жизни.

Для осознания долговременных целей проектирования и особенностей администрирования сложнейшим процессом развития регионов оказались важными результаты конкурса, проведенного международным Союзом производителей горюче-смазочных материалов (International Gas Union), на план перспективного развития градостроительных систем на 100 лет. Проект Канады под девизом citiesPLUS, объектом которого снова стал Региональный округ Большой Ванкувер, был отмечен первой премией. Период развития региона в 100 лет потребовал понимания глобальных процессов, обычно недооцениваемых в генеральном градостроительном проектировании на 20–25 лет, таких как изменение климата, рост численности населения и изменения этнико-национального и демографического состава, истощение природных ресурсов, геологической стабильности, уровней развития технологий. Названные процессы невозможно запланировать с достаточной степенью реальности. Масштабность временного периода привела к не менее широкому взгляду на градообразование как на пользователя: «…Вместо того, чтобы быть потребителями природных ресурсов и загрязнителями окружающей среды, могут ли города включиться в реставрацию природных систем через свое функционирование?»⁵. Британский эксперт урбанизации Герберт Гирардет доказал, что у человечества нет другого выхода, как изменить метод отношения градосистем к биосфере: «…не может быть устойчивого мира без устойчивых городов». Следует рассматривать каждый регион земли как удаленный район, который поставляет необходимые ресурсы Большому Миру, при этом исчерпывая собственные без компенсации. Так, каждый город имеет свой «экологический отпечаток», например, таковой для Лондона простирается до сельскохозяйственных земель Индии или лесных ресурсов Бразильской Амазонки⁶. Гирардет подчеркивает, что город имеет свой «физический» метаболизм, многократно превышающий суммарный жителей, живущих в его границах. Учитывая огромное влияние на окружающую среду, города действительно следует признавать супер-организмами в биосфере. Опять же «экологический отпечаток» в 100 лет весьма сложно поддается прогнозированию.