Kitabı oku: «Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho»

Castaño Peña, Jairo Andrés

Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho : la sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España / Jairo Andrés Castaño Peña – Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2020.

453 páginas ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas (páginas 423-453).

ISBN: 9789587903317

1. Derecho fiscal – Colombia 2. Estado de derecho -- Aspectos económicos –Colombia 3. Intervención del Estado -- Aspectos económicos – Colombia 4. Economía -- Aspectos constitucionales – Colombia I. Universidad Externado de Colombia III. Título

342SCDD 15

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. MRJ

Marzo de 2020

ISBN 978-978-958-790-331-7

©2020, JAIRO ANDRÉS CASTAÑO PEÑA

©2020, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1-17 este, Bogotá

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Primera edición: abril de 2020

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Santiago Perea Latorre

Composición: Precolombi EU-David Reyes

Impresión y encuadernación: Xpress Estudio Gráfico Digital S.A.S. - Xpress Kimpres

Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares

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Diseño epub:

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CONTENIDO

Prólogo

Antonio López Castillo

Agradecimientos

Introducción

Fines de la investigación

Estructura de la investigación

Estado de la cuestión. Oportunidad de la investigación para el derecho constitucional

Capítulo primero. La articulación entre Estado, economía y Constitución y los fines sociales

1. Formación del constitucionalismo y su componente económico

2. Constitución económica: origen, definición del concepto y contenido

3. Conceptos jurídicos abiertos o vagos en la Constitución

4. Una consideración sobre la neutralidad de la Constitución económica

5. La Constitución económica del Estado social de derecho

a. Origen de la noción de Estado social de derecho

b. Formulación teórica del Estado social de derecho

c. Fines y valores del Estado social de derecho

6. El Estado social de derecho en Colombia y en España y la configuración de su Constitución económica

a. Los derechos sociales, económicos y culturales o principios rectores de la política social y económica

b. Configuración constitucional del derecho a la propiedad privada

c. La libertad de empresa en el marco del Estado social de derecho

d. El derecho al trabajo y su relación con la cláusula de Estado social de derecho

7. Constitución económica europea

8. La intervención del Estado en la economía en el marco de una Constitución económica y el cumplimiento de los contenidos sociales

Capítulo segundo. Las cláusulas de disciplina fiscal

1. Los problemas del gasto público. Presión fiscal e inclinación al déficit: hacia una fundamentación teórica de las reglas fiscales

2. Las reglas fiscales. Concepto, origen, finalidades y modalidades

3. La “regla de oro”: Alemania como paradigma de contención del gasto público

4. El debate de las reglas fiscales en la Constitución estadounidense

5. Recapitulación

Capítulo tercero. El criterio de sostenibilidad fiscal en la Constitución colombiana

1. El perfil fiscal de la Constitución colombiana

a. Incentivos para el aumento de la deuda pública y el déficit en la Constitución

b. Antecedentes de la disciplina fiscal en Colombia (reglas de gasto, regla de balance, regla de límite al endeudamiento)

2. La Constitución colombiana y la reforma por acto legislativo

3. El debate sobre la sostenibilidad fiscal

4. Incorporación del criterio de sostenibilidad fiscal en la Constitución

5. La sostenibilidad fiscal y la intervención del Estado en la economía

6. La sostenibilidad fiscal y la actividad judicial: el incidente de impacto fiscal

a. El incidente de impacto fiscal en la Constitución

b. Desarrollo legal del incidente de impacto fiscal y procedimiento

c. Decisiones que han resuelto de fondo incidentes de impacto fiscal

7. La sostenibilidad fiscal y la función de planeación del Estado: el Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto nacional (arts. 339 y 346 CP)

a. Desarrollo legal de la regla fiscal cuantitativa

8. Conclusiones preliminares

Capítulo cuarto. El principio de estabilidad presupuestaria en la Constitución española

1. Contexto europeo y antecedentes de disciplina fiscal en el ordenamiento español: caminos casi paralelos (gobernanza económica europea)

a. El Tratado de la Unión Europea - Maastricht

b. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

c. Desarrollo legal en España y su relación con las disposiciones europeas

d. El pacto fiscal y otros mecanismos de contención del gasto y de la deuda

2. La reforma constitucional y su relación con la crisis económica

3. El principio de estabilidad presupuestaria: el nuevo artículo 135 CE y su desarrollo legal

4. Ámbito subjetivo de aplicación del principio de estabilidad presupuestaria

5. Tratamiento del déficit estructural en el artículo 135 CE y su desarrollo legal

6. Los límites a la deuda pública en el artículo 135 CE y la protección reforzada de los acreedores

7. La cláusula de escape en el artículo 135 CE: nuevas competencias del Congreso de los diputados

8. El establecimiento de la regla de gasto

9. Alcance del principio de estabilidad presupuestaria en materia de competencias de coordinación económica

10. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF)

11. Consecuencias sobre el Estado de bienestar español

a. Transferencia de soberanía y el marco de la “Constitución europea”

b. Centralización de competencias

c. El control jurisdiccional de la disciplina fiscal

d. Algunos problemas de pluralismo y apertura constitucional

e. Los cambios en materia de derechos sociales en virtud de la estabilidad presupuestaria

12. Conclusiones preliminares

Capítulo quinto. Los efectos de la disciplina fiscal en la Constitución del Estado social de derecho

1. Aspectos teleológicos del Estado social de derecho y las cláusulas de disciplina fiscal

2. Hacia una interpretación sistemática de la disciplina fiscal

3. La satisfacción de los derechos y su relación con la disciplina fiscal

4. Los estudios de factibilidad y la provisión de prestaciones sociales

5. La realización de los derechos sociales: la administración pública y la justicia constitucional como ámbitos de cumplimiento

6. La cláusula constitucional de disciplina fiscal como nuevo ingrediente de interpretación del ordenamiento jurídico

Conclusiones

El Estado social de derecho

La constitución económica y la necesidad de interpretarla a la luz del principio de Estado social y de la dignidad humana

Las reglas fiscales y la cláusula de Estado social de derecho

El criterio de la sostenibilidad fiscal en Colombia

El principio de estabilidad presupuestaria en España

Futuras líneas de investigación y reflexión final

Referencias

Notas al pie

PRÓLOGO

El doctor Castaño Peña presenta aquí una notable contribución que, con ligeras modificaciones, reproduce su tesis doctoral, defendida el pasado curso académico 2018-2019 en la Universidad Autónoma de Madrid. La tesis, que tuve la satisfacción de dirigir, recibió la máxima calificación, por unanimidad.

Al objetivo mérito de abordar el detalle de la gestación, el recorrido aplicativo y la interpretación de las cláusulas de disciplina fiscal y de estabilidad presupuestaria, de reciente articulación en las constituciones de Colombia y España, suma esta obra el acierto de su consideración en relación con la cláusula constitucional de Estado social. Y en eso estriba, sin duda, el mayor interés de esta relevante aportación doctrinal.

A lo largo del estudio relativo a esas constitucionalizadas cláusulas muestra el autor una gran desenvoltura tanto en el manejo de conceptos basilares de la teoría del Estado y de la Constitución como en el tratamiento de las cuestiones concretas en uno y otro ordenamiento y mediante un aseado empleo de categorías económicas de un modo solvente y, por lo demás, inusual entre los constitucionalistas.

Seguramente, el autor habría podido ampliar el foco de su estudio a fin de apreciar el grado de incidencia que esas cláusulas hayan podido tener en la vertiente democrática y de derecho del Estado constitucional (ahondando, incluso, en su caracterización tipológica entre las normas constitucionales). Y ello le habría permitido, quizás, enfatizar lo que de constreñimiento del pluralismo encierran articulaciones tan puntillosas de contenidos disciplinarios de las políticas democráticas. Sin embargo, lo cierto es que, mediante su restricta consideración de la vertiente social de la definitoria cláusula de Estado social y democrático de derecho, el autor alcanza a poner de manifiesto su propósito de avanzar en el anclaje constitucional de su faceta o vertiente social, mediante una interpretación comprensiva de las cláusulas de disciplina fiscal y presupuestaria que, lejos de automatismos simplificadores contrarios a la exigencia de sistemática interpretación de las previsiones constitucionales, se pretende contextualizar y modular en consonancia con las finalidades de las cuales es cifra la constitutiva cláusula de Estado social.

En esa disposición, el autor apunta a la conclusión de que la articulación constitucional de esas exigencias de disciplina fiscal y presupuestaria no supone per se un cuestionamiento de la efectiva vigencia de la cláusula de Estado social. Sin perjuicio, pues, de la episódica regresión en unos u otros ámbitos de la política social, a resultas de la efectiva práctica del pluralismo político y, en todo caso, de coyunturas económicas (pues solo al amparo de un férreo dogmatismo cabría imaginar políticas sociales indemnes y a salvo de toda posible regresividad), esas previsiones constitucionales demandarían interpretaciones equilibradas, menos desajustadas, mediante una lectura comprensiva a la luz de la definitoria cláusula de Estado social.

En este punto, el trabajo encierra un gran potencial de desarrollo, incluso en su faceta argumental. Tanto por lo que se propone, aun si ello no se alcanza a desarrollar en sus detalles, como por todo aquello que del mismo cabe inferir.

En cuanto a lo primero, es preciso subrayar aquí el paralelismo que el doctor Castaño Peña ha sabido trazar entre lo constitucionalmente previsto y lo constitucionalmente previsible, apuntando a la pertinencia de una compensatoria articulación constitucional de cláusulas de disciplina tributaria. La salvaguarda de un mínimo social en las políticas del Estado constitucional de nuestro tiempo no estaría ya tan expuesta, en la medida en que a la estricta disciplina del gasto se viniese a sumar, en un mismo plano de constitucionalidad, una explícita previsión de disciplina tributaria, de modo que, sobre su parificación normativa, los gastos y los ingresos tornasen a representar las dos caras de unas finanzas públicas sin las que apenas es gobernable el Estado y sin las que resultaría impracticable su afirmada dimensión social. En la sencillez de esa propuesta anida un potencial de desarrollo y sostenibilidad de las políticas sociales tan evidente que su articulación constitucional pareciera imponerse como una exigencia, si no ínsita, sin duda conexa o relativa a la cláusula de Estado social.

Las alternativas políticas habrían de partir, desde entonces, de un anclaje constitucional de esta relativa correspondencia de la disciplina del gasto y la garantía de una suficiencia de ingresos. La articulación concreta, el alcance y los límites de unas u otras previsiones normativas y de las correspondientes medidas recaudatorias seguirían siendo un asunto ligado al pluralismo democrático (dejando de lado aquí una concreción acerca del grado mayor o menor de una competencia estatal que, según se trate de un Estado u otro –así, por ejemplo, de Colombia o España–, estará o no liberada de adicional encuadramiento supranacional). Pero, sujeto ya a una explícita previsión constitucional que, así como podría contribuir a asegurar su perdurabilidad, vendría a suponer una garantía normativa reforzada de la faceta social del Estado constitucional.

Y respecto de lo segundo bien puede comprenderse que, del pormenorizado estudio de unas u otras políticas relativas al Estado social, en su caso, mediante una semejante aproximación comparativa (no necesariamente en relación con los casos de Colombia y España), cabría poner de manifiesto concreciones de interés, a propósito, por ejemplo, de las políticas de vivienda, de sanidad, etc. En el intento de asegurar el anclaje constitucional de la basilar dimensión social de políticas públicas que, en su confluente tráfago con limitaciones presupuestarias y condicionalidades diversas (así, por ejemplo, a propósito de la sostenibilidad del sistema de pensiones, o atendiendo a las demandas ligadas a la salvaguarda del medio ambiente, etc.), bien podría llevar a la caracterización de criterios instrumentales al efecto de asegurar la perduración del Estado social.

Procediendo a diferenciar lo inexcusable de lo disponible, a fin de salvaguardar la sostenibilidad del Estado social y democrático de derecho, sin perjuicio de la divergente articulación de unas u otras medidas de política social, mediante el desenvolvimiento del pluralismo democrático del que todo ordenamiento constitucional necesariamente se nutre.

En ese sentido, la obra, que resulta de un esfuerzo continuado en el tiempo, lejos de agotarse en sí misma, abre caminos. Y del propio autor, o de aquellos otros que se animen a transitarlos, cabe esperar un complementario impulso de desarrollo doctrinal que, partiendo de las bases aquí sentadas, pueda avanzar en la identificación de los presupuestos, condicionantes y límites de la sostenibilidad de la cláusula de Estado social, en un orbe constitucional en crisis.

A ese propósito conviene recordar que las pulsiones de desarticulación generalizada de certezas presupuestas, como la de relativa correspondencia entre espacios políticos y económicos, al hilo de las tribulaciones de la globalización, vienen generando reacciones diversas, cuando no contrapuestas, al interno de Estados constitucionales; se hallen expuestos a ello en solitario o en confluente convergencia con otros, ninguno puede permitirse eludir la penosa tarea de reinterpretación de su constitutiva, por estructural, cláusula de Estado social y democrático de derecho.

Las reactivas decisiones de restricción del gasto puestas en marcha durante la reciente crisis económico financiera, de las que esas reglas de disciplina fiscal y presupuestaria son particular exponente, sobre su dimensión coyuntural, han podido causar un contraproducente efecto destructivo, al interrumpir programas y dañar infraestructuras, pues, más allá de recortar actuaciones o suprimir medidas concretas, han supuesto una desinversión y han dañado el tejido social de un modo de difícil reversión o premiosa reposición.

La cuestión está lejos de ser opinable. Puede decirse, incluso, que concita al conjunto de los operadores económicos y políticos, como bien se advierte con los llamamientos a la reflexión, desde el centro neurálgico del capitalismo contemporáneo (Davos)¹, para no seguir cerrando los ojos a la realidad de la creciente desigualdad, entre empleados y desempleados, pero también al hilo de unas relaciones laborales de dudosa racionalidad económica, incidiendo severamente en esa línea de continuidad intergeneracional sin la que apenas es imaginable la sostenibilidad precisa al efecto de perpetuar una concreta comunidad política y de salvaguardar su singular articulación constitucional.

Pero, una cosa es tratar de reconocer los problemas reales que lastran la trayectoria reciente del sistema económico mundial y otra cosa, distinta, sería el enfoque proyectado al efecto de su pretendida superación. Insistir por ello en la autorregulación de la actividad económica aun avanzando, como es ya recurrente en el derecho de la economía, en la consideración del sustrato social y del entorno medioambiental, en la demanda de acrecida responsabilidad social corporativa, si bien contribuye a cuestionar planteamientos de mero economicismo crematístico, sigue siendo un modo impropio de afrontar problemas que, a medida que devienen de coyunturales en estructurales, solo mediante una congruente reformulación del sentido y una medida relativización del alcance de la cláusula de Estado social podrían afrontarse. Dicho sea, sin perjuicio de reconocer que la satisfacción de los estándares propios del Estado constitucional pudiera experimentar modulaciones (según se trate de cuestiones de restricto ámbito nacional o de tareas abordadas en un espacio, internacional o supranacional, superpuesto).

Pretender paliar, si no sustituir, las políticas sociales del Estado constitucional invocando una acrecida responsabilidad social corporativa, en la que los objetivos económicos y la pretendida obtención de beneficios aparezcan, no sujetos a regulación (laboral, tributaria, de consumo, medioambiental, etc.), sino trufados de consideraciones de tono moral (acerca, no ya solo de los socios, sino también de los trabajadores y empleados, y proveedores, como de los consumidores y, por extensión, de la sociedad en general, actual y de futuro, propiciando acaso patrocinios culturales o medioambientales, etc.), tal vez pueda parecer, a primera vista, un desarrollo positivo (sobre todo si se formula envuelto en papel de celofán, como una especie de exigencia moral de equitativa contribución impositiva, apelando a la transparencia y a la observancia de los derechos fundamentales); pero lo cierto es que, bien mirado, a medio y largo plazo, en el referido contexto de debilitamiento global de la funcionalidad del Estado, resulta ello más bien un atajo que aleja a la sociedad de su confortable senda constitucional.

La globalización es una ocasión para el ensayo de regeneración de espacios políticos, estatales y supraestatales, al efecto de regular y ordenar la actividad económica, asegurando la continuidad intergeneracional de un modo que ni la pretendida exigencia moral de la economía, ni alternativas éticas de diverso origen pueden pretender alcanzar. En consonancia con la propia evolución del estado de la cuestión (atendiendo a su orientación, más que a lo magro de iniciativas como el muy publicitado eslogan neozelandés del “presupuesto del bienestar”²), la normativización de la cláusula de Estado social deviene ya una exigencia doctrinal; instrumental, además, a la pervivencia de los estándares constitucionales. Si en este tránsito de siglos esta faceta social alcanza a tener eco en la doctrina económica³, no se entiende por qué no haya de sustentar las reflexiones constitucionales acerca de cláusulas que, como la de Estado social, fungen como muelle y sostén del propio Estado constitucional de derecho.

Se trata de una dimensión constitutiva del Estado de derecho que (así como la democrática⁴) en un futuro inmediato se expone a nuevos embates como consecuencia, en particular, de la creciente incidencia en la economía y en la sociedad en general de la inteligencia artificial⁵.

Finalmente, para concluir, quisiera volver a subrayar la relevancia constitucional del empeño acometido en esta obra. Con la publicación de Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España la eximia Universidad Externado de Colombia suma un activo valioso a su amplio fondo de publicaciones. Y, con ello, el constitucionalismo colombiano en su conjunto.

El buen sentido doctrinal y el criterio inteligente de su exposición permiten augurar la calurosa acogida que, sin duda, merece el esfuerzo así culminado por el doctor Castaño Peña.

Antonio López Castillo

Profesor titular de Derecho Constitucional

(acreditado para catedrático por ANECA)

Universidad Autónoma de Madrid