Kitabı oku: «Políticas públicas y omnijetividad»

Name: Políticas públicas y omnijetividad
Author: Jenny Elisa López Rodríguez
ISBN: 9789587947007

Jenny Elisa López Rodríguez

Yazı tipi:

Políticas públicas y omnijetividad

Una alternativa para las políticas públicas centradas en la vida

Políticas públicas y omnijetividad

Una alternativa para las políticas públicas centradas en la vida

Jenny Elisa López Rodríguez

Instituto de Investigación Sociojurídica

“Gerardo Molina” - Unijus

Bogotá D. C., 2022

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

López Rodríguez, Jenny Elisa, 1974-

Políticas públicas y omnijetividad : una alternativa para las políticas públicas centradas en la vida / Jenny Elisa López Rodríguez, docente investigadora Universidad Nacional de Colombia. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Vicedecanatura de Investigación y Extensión. Instituto de Investigación Sociojurídica “Gerardo Molina” (Unijus), 2022.

ilustraciones en blanco y negro, diagramas, mapas. -- (Colección Gerardo Molina ; 95)

Incluye referencias bibliográficas e índices de materias y onomástico

ISBN 978-958-794-698-7 (rústica). -- ISBN 978-958-794-700-7 (e-pub). -- ISBN 978-958-794-699-4 (impresión bajo demanda)

1. Democracia 2. Política pública 3. Decolonialidad 4. Paradigmas (Ciencias sociales) 5. Objeto (Filosofía) 6. Sujeto (Filosofía) 7. Grupos étnicos -- Política y gobierno -- Bogotá -- Colombia -- 2004-2008 8. América Latina -- Política y gobierno I. Título II. Serie

CDD-23 321.8098 / 2022

Políticas públicas y omnijetividad

Una alternativa para las políticas públicas centradas en la vida

Colección Gerardo Molina

Sede Bogotá

y Sociales

“Gerardo Molina” - Unijus

Primera edición, 2022

ISBN (impreso): 978-958-794-698-7

ISBN (IBD): 978-958-794-699-4

ISBN (digital): 978-958-794-700-7

Dolly Montoya Castaño

Rectora Universidad Nacional de Colombia

Hernando Torres Corredor

Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Alejo Vargas Velásquez

Vicedecano de Investigación y Extensión

Preparación editorial

Instituto de Investigación Sociojurídica “Gerardo Molina” - Unijus

Pedro Elías Galindo León

Director Unijus

Viviana Zuluaga Zuluaga

Coordinadora editorial

Julieth Constanza Leal García

Asistente coordinación editorial

Hernando Sierra

Asistente coordinación editorial

Fabio Toro Lugo

Coordinador académico

Luis Miguel Solórzano

Asesor administrativo y financiero

Nathaly Rodríguez Sánchez

Correctora de estilo

Juan Sebastián Bazzani Delgado

Diagramador

Luis Ignacio Martínez-Villalba

Imagen de cubierta

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

CONTENIDO

Lista de tablas

Lista de figuras

Introducción

Crisis de la existencia humana y de las diversas expresiones de la vida

El campo de las políticas públicas: perspectiva hegemónica, crítica y límites

Enfoques de políticas públicas: perspectiva hegemónica y críticas

Modernidad y crítica a la Modernidad

Democracia liberal

Un nuevo marco de la política para las políticas públicas

Posicionamiento poscolonial y decolonial

Complejidad y teorías de la complejidad

Democracia

Políticas públicas como políticas de la vida

La omnijetividad: un nuevo paradigma de conocimiento

Las políticas públicas como procesos de la vida

Procesos políticos

Las políticas públicas orientadas a los grupos étnicos en Bogotá (2004-2008)

Conclusiones

Bibliografía

Autora

LISTA DE TABLAS

El campo de las políticas públicas: perspectiva hegemónica, crítica y límites

Tabla 1. Características de enfoques fuertemente racionalistas

Tabla 2. Dimensiones de la crítica a la Modernidad

LISTA DE FIGURAS

Introducción

Figura 1.Cambio porcentual en la población de migrantes internacionales (2000-2013)

El campo de las políticas públicas: perspectiva hegemónica, crítica y límites

Figura 2.Estructura de los núcleos de las coaliciones de apoyo

Figura 3.Liberalismo-democracia/democracia liberal

Figura 4.Democracia liberal hoy

Figura 5.Límites de las políticas públicas y la democracia liberal

Un nuevo marco de la política para las políticas públicas

Figura 6.Bases de la perspectiva emancipatoria de las políticas públicas

Figura 7.Bases del posicionamiento poscolonial y decolonial

Figura 8.Elementos de la diversidad epistémica

Figura 9.Bases del paradigma de la complejidad

Figura 10.Aspectos de la democracia en clave emancipatoria

Políticas públicas como políticas de la vida

Figura 11.Características de los paradigmas del conocimiento

INTRODUCCIÓN

Las políticas públicas, entendidas como resultado de procesos sociopolíticos por parte del Estado que concretan posiciones, acciones y decisiones y que buscan dar salida a problemas y demandas de la sociedad o de sectores específicos de ella, se constituyen, sin lugar a duda, en mecanismos centrales que materializan y dinamizan tanto el campo relacional Estado/sociedad/mercado, como las características del sistema y del régimen político en un espaciotemporalidad específica. En esta medida, la configuración y la trayectoria de las políticas públicas están enmarcadas en las tensiones políticas que implican, por un lado, el mantenimiento del statu quo y, por el otro, las expectativas de fuerzas sociales y económicas de carácter opositor, contrasistémico o emancipatorio.

La dinámica de estas tensiones políticas en la actualidad está marcada por una serie de procesos que definen en el límite, no solo de la existencia humana, sino también de la existencia de gran parte de las diferentes expresiones de la vida. Esto significa que los problemas de política pública están relacionados tanto con las demandas tradicionales de bienes y servicios, los cuales buscan satisfacer mínimos materiales de calidad de vida, como con el derecho a la existencia y a su expansión. Por lo tanto, los problemas de política pública tienen que ver con demandas que cuestionan el actual statu quo basado en estructuras de dominación, de explotación y negación. Estas estructuras niegan, por definición, las posibilidades de la emancipación y profundizan estados de alienación y de sinsentido.

En este contexto, existe una respuesta institucional y hegemónica que plantea al mercado y la democracia liberal como las instituciones más apropiadas para la organización social. En este sentido, tanto el mercado, que a través de la libre competencia genera eficiencia y, por tanto, la mejor asignación de recursos, como el Estado, como regulador y garante de los derechos de propiedad y administrador de justicia, se constituyen en los pilares donde se cierra y se funde el orden deseable. Sin embargo, esta nueva fase del proyecto hegemónico exige, además, que el Estado adopte una forma especial en el sistema político y esta forma es la democracia liberal. Esto debido a que la democracia liberal introduce en el sistema político la competencia como mecanismo asignador de pérdidas y ganancias y, a su vez, asegura la consistencia del proyecto liberal en términos de protección de sus valores fundamentales como son la igualdad, la libertad y la propiedad privada.

Según varios autores, pese a que el neoliberalismo no constituye en sí mismo una teoría uniforme ni consolidada (Escalante, 2015; Springer, 2016; Cahill, Cooper, Konings y Primrose, 2018), es posible rastrear argumentos que lo sustentan y actualizan como práctica y como imaginario colectivo y que desembocan en la supremacía de los criterios de eficiencia y eficacia en la organización de la vida social y en la acción política. Esto obliga a dar una breve definición del neoliberalismo como punto de partida. Así pues, al retomar inicialmente a Leopoldo Múnera, aquí se entenderá el neoliberalismo en su dimensión de “corriente de pensamiento e imaginario colectivo que sirve de sustento ideológico para la definición de políticas públicas preponderantes dentro de una nueva fase de acumulación de capital, caracterizada por la liberación de las fuerzas del mercado” (Múnera, 2003, p. 44).

El principal pilar que sostiene las prácticas neoliberales es la reanudación y reformulación de algunos planteamientos del liberalismo clásico, particularmente en lo relativo a la concepción del papel del Estado, la propiedad privada, la libertad individual y la democracia (Escalante, 2015). En esta perspectiva, el Estado se ve como un “mal necesario” que garantiza el interés general del capitalismo, incluso contra algunos individuos que estén actuando de acuerdo con sus libertades, y también se ve al Estado como mecanismo de contención para evitar la desintegración social (Buchanan y Tullock, 1980). Por otro lado, se concibe al Estado como un “[…] ‘acondicionador institucional’, proveedor de normas colectivas generadoras de un ambiente político y social que garantiza el libre desarrollo de la economía, sobre la base de la propiedad privada y el mercado, extendido a todo tipo de bienes materiales o simbólicos” (Múnera, 2003, p. 47).

El supuesto que subyace a lo dicho es que el mercado es el mejor mecanismo para la asignación de recursos, por cuanto incita a la competencia como mecanismo más eficiente para la coordinación de los esfuerzos humanos individuales sin intervención coercitiva o arbitraria de la autoridad. En el mercado se argumenta que los individuos intercambian libremente y que el mecanismo de la “mano invisible”, autorregulador, estructurado sobre una serie de reglas (propiedad, infracción y acuerdo), se encarga de asignar los recursos de la mejor forma a disposición al depurar las actividades, insumos o agentes improductivos o incompetentes. De este proceso, que dentro del neoliberalismo es asimilado como una especie de “selección natural”, resulta la mejor asignación de recursos posible, es decir, la más eficiente. Según Friedrich von Hayek (2006), entonces, el Estado debe limitarse a fijar normas determinantes de las condiciones bajo las cuales pueden utilizarse los recursos disponibles y deja a los individuos la decisión sobre los fines para los que serán usados.

De esta forma, el neoliberalismo como imaginario no solo tiene efectos en el dominio de lo cognitivo y simbólico con relación al Estado, sino que, además, tiene implicaciones concretas en las orientaciones de la acción pública y, de manera específica, de las políticas públicas que respalda. Esto porque construye modos de aproximación a la realidad y a los problemas sociales desde una perspectiva de desarrollo donde el crecimiento económico se considera una conditio sine qua non para mejorar las condiciones de vida de las personas. Aún más, para algunos de ellos (Hayek, 2006; Downs, 1957; Schumpeter, 1961), esta perspectiva de desarrollo es concebida como la única forma posible y suficiente para mejorar las condiciones de vida de las personas, en función del predominio de la libertad sustentada en la visión individual y la propiedad privada). Como señala Consuelo Corredor (2003), la forma de construcción de problemas de interés primordial en el manejo de las políticas públicas trae consigo soluciones esbozadas de antemano desde una lógica económica ortodoxa, donde el crecimiento económico es el objetivo en sí mismo y sin tener en cuenta otros procesos como la distribución de la riqueza. Tal lectura ha generado brechas de desigualdad social muy grandes, tanto entre países, como al interior de estos.

Ahora bien, la centralidad de los criterios de eficiencia y eficacia tiene, además, fundamentos filosóficos en el liberalismo clásico, pues están inexorablemente ligados a una concepción e ideal de justicia. Oscar Mejía Quintana hace una aproximación a la concepción neoliberal de la justicia plasmada en las obras de Robert Nozick, James Buchanan y Niklas Luhmann, que surge como respuesta a la polémica liberal-comunitarista tras la publicación de la Teoría de la Justicia de John Rawls. Allí, Mejía (2003) presenta los fundamentos morales del neoliberalismo y cómo estos se derivan de supuestos económicos. A partir de sus reflexiones el autor obtiene tres conclusiones importantes:

La justificación moral del neoliberalismo no es sino la proyección del principio de competencia de la economía de mercado, lo que pone en evidencia la dimensión ideológica de su discurso ético. En efecto, tanto en Nozick como en Buchanan, la competencia salvaje y sus derivaciones son elevadas a principio moral fundante, que la moral ausente de la dinámica sistémica eleva a su máxima expresión. (Mejía, 2003, p. 151)

En este sentido, para el neoliberalismo no hay realmente contrato social y, en cierto sentido, ni siquiera democracia:

[…] no existe un acuerdo deliberativo por el cual el conjunto de la sociedad acceda a un orden justo. Su concepción de justicia social es el privilegio del fuerte, derivado en la competencia, el cual es insensible a todo reclamo de corrección moral o reivindicación social. (Mejía, 2003, p. 151)

Finalmente, para el neoliberalismo no existe el dominio de lo público. Toda la sociedad es concebida como el patrimonio de los vencedores, es decir, de los fuertes que vencieron en la competencia natural y que, por tanto, tienen derecho moral de usufructuar “lo público” como si fuera privado. James Buchanan y Gordon Tullock proponen una posición moderada a través del mecanismo del intercambio como mecanismo de obtención del consenso social. Como consecuencia de esto, tanto en la doctrina como en la práctica, el modelo neoliberal hace una subordinación de dos aspectos cruciales para la comprensión de las demandas vinculadas al reconocimiento de la existencia: el carácter del colectivo de lo común y el sentido de lo político. Aquí se sostiene que precisamente la subordinación de estos dos aspectos es uno de los factores que explica la incomprensión de la problemática desde la perspectiva hegemónica de las políticas públicas y que, además, contribuye a la aceleración de la crisis que hoy se manifiesta. La comprensión de las demandas de reconocimiento de la existencia y sus posibilidades de expansión debe pasar por una reconstrucción de lo común y de lo político en un marco de eticidad democrática.

En Colombia, el establecimiento del modelo neoliberal significó no solo la transformación del modelo de desarrollo, sino la necesaria transformación institucional que encontró como catalizador importante la Constitución Política de 1991 (Estrada, 2006), a pesar del carácter contradictorio de la definición de Colombia como un Estado social de derecho (Corredor, 2003; Botero, 2003; Múnera, 2003; Quintana, 2003). En este marco, las políticas públicas entran a operar el proyecto neoliberal y se constituyen en espacios de tensión y contradicción política y social. En el caso de las políticas sociales, focalizadas hacia los más pobres y vulnerables, tal como lo señaló el Consenso de Washington, deben simular y promover la lógica de mercado en su diseño y operación. Con ello, se profundizan los procesos de fragmentación social, exclusión y marginación no solo en Colombia, sino en América Latina:

En este contexto, uno de esos cambios importantes en la plataforma institucional fue el tránsito del dispositivo de la planeación del desarrollo hacia el andamiaje conceptual y metodológico de las políticas públicas centradas en perspectivas racionalistas, que permite así la concreción y consolidación del modelo de desarrollo neoliberal. Por tanto, las políticas públicas se caracterizan por tres elementos centrales: 1. El predomino de una concepción antropocéntrica que además limita la comprensión de lo humano a partir de la racionalidad instrumental, 2. Una perspectiva de futuro anclada en la lógica del progreso (democracia liberal y capitalismo) y, finalmente, 3. Una acción que se legitima en función del domino que implica el contar con un soporte técnico-científico. (Sader, 2006, p. 52)

Por tanto, cabe preguntarse qué salidas de carácter emancipatorio se pueden y deben plantear tanto desde procesos específicos como desde los procesos de política pública. Para ello, el presente libro plantea la necesidad de cuestionar los fundamentos teóricos del campo de estudio de las políticas públicas y su paradigma dominante. So pena de continuar difundiendo y reproduciendo discursos y dispositivos de intervención que, finalmente, bajo el ropaje del progreso, se muestran como emancipatorios, pero que, finalmente, como es el caso de las políticas públicas dirigidas a comunidades históricamente negadas, explotadas, discriminadas y subalternizadas, son solamente continuadores de dichas prácticas.

En este sentido, el libro sostiene como hipótesis que el enfoque dominante de las políticas públicas, sustentado en el paradigma moderno de ciencia, en la exaltación de la racionalidad instrumental y en la consideración de la democracia liberal y del mercado como las instituciones base de la organización social, reproduce fundamentalmente estructuras de negación, dominación y explotación que han llevado al límite las posibilidades de existencia de la humanidad y de gran parte de las diferentes expresiones de la vida. En esta medida, las posibilidades de procesos emancipatorios en los procesos de política pública estarían relacionados al menos con dos elementos: el primero, el cuestionamiento del paradigma moderno de la ciencia en sus dimensiones ontológica y epistemológica a partir de uno no antropocéntrico y, el segundo, derivado del primero, la recomposición de lo político como espacio de construcción de sentido, así como de lo común y de la democracia plena como dispositivos emancipatorios. A partir de ello, se definen las bases de un marco teórico alter-nativo al enfoque hegemónico de las políticas públicas, uno sustentado en la perspectiva decolonial, así como en el paradigma de la complejidad y de las ciencias de la complejidad, y en la valoración de las posibilidades de la radicalización de la democracia y de los procesos de política pública como posibilidadaes emancipatorias.

Para ello, es importante tener presente que se está cursando por una crisis que pone en el límite las posibilidades de la vida, esto es, de sus múltiples expresiones. Además, que dicha crisis puede ser leída como una expresión concreta de la profundización de los procesos de alienación que los dispositivos de intervención pública como las políticas públicas reproducen y que, por tanto, requieren de un nuevo paradigma para ser transformadas en procesos sociopolíticos con posibilidades emancipatorias.

CRISIS DE LA EXISTENCIA HUMANA Y DE LAS DIVERSAS EXPRESIONES DE LA VIDA

Ahora bien, la crisis de la existencia humana y de las diversas expresiones de la vida debe ser abordada como expresión y causa de la profundización de los procesos de alienación, en tanto esta se entiende como la pérdida del vínculo del sentido de la vida, en tanto un olvido de la unidad ser humano/naturaleza, en tanto extrañamiento y en tanto cosificación. Es por ello que podemos decir que la gran contradicción que vive el mundo hoy es, por un lado, el logro de los mayores avances en términos del conocimiento del universo y de la vida, así como del desarrollo de instituciones validadas ampliamente en el mundo sobre valores compartidos alrededor de la dignidad humana, representados en los derechos humanos y, por otro, el recrudecimiento injustificado del sufrimiento humano y la negación sistemática de las posibilidades de existencia y de expansión de la vida.

Los términos de las alternativas para superar esta situación, dados en el mundo por quienes detentan los órdenes de dominación, están representados por las promesas de la democracia liberal, el mercado capita-lista y la ciencia. Esta tríada democracia/capitalismo/ciencia se presenta como la salida definitiva a la crisis y, por tanto, en ella está puesta la fe para superar los escollos de este tiempo, los cuales se entienden como temporales. Es decir, la crisis hoy es solo la experiencia de un proceso de transición hacia la consolidación del libre mercado, hacia el cambio de la matriz energética, los cambios demográficos orientados a reducir la sobrepoblación y el establecimiento de la democracia cosmopolita. Por tanto, la crisis no invita a cuestionar las bases de la organización social y económica hoy dominante, ya que, en últimas, la crisis no existe.

Sin embargo, la evidencia muestra lo contrario. La tesis de un tiempo de transición solo puede ser leída en términos antropocéntricos y esto de manera muy estrecha si se considera que, de acuerdo con el incremento de la población humana, esta no está en riesgo de desaparición. Es decir, si no incluimos en el riesgo las condiciones materiales de existencia en clave ecosistémica, no podremos superar dicha visión estrecha. Si, por el contrario, se incluyeran estos riesgos, los resultados del balance serán diferentes. La lectura se transforma si asumimos la desaparición de miles de especies animales y vegetales; por ejemplo, el Informe Planeta Vivo (WWF, 2016) señala cómo el Índice Planeta Vivo (ipv) global, que mide la abundancia de diversidad de los vertebrados, disminuyó en un 58 % entre 1970 y 2012. El panorama es más desolador para las poblaciones de agua dulce que, según el ipv, se redujeron en un 81 %. La principal amenaza que explica tal situación es la pérdida y degradación del hábitat producida por sistemas agrícolas insostenibles, así como la tala indiscriminada de bosques, el desarrollo de sistemas de transporte, desarrollos urbanos y la producción energética y minera (WWF, 2016).

Lo anterior, visto desde una perspectiva antropocéntrica, señalará que la presión humana sobre los ecosistemas ha puesto a estos en riesgo. Por otra parte, una mirada ecológica señalará que el ser humano se ha puesto en peligro tanto a sí mismo, como al planeta. Es tal la ruptura que, de acuerdo con el Centro de Resiliencia de Estocolmo (WWF, 2016) (centro interdisciplinario donde se estudian los sistemas en torno a la unidad ser humano/naturaleza), para el 2016 la humanidad ya había llegado a la zona de riesgo, al desbordar el marco de los límites planetarios (enfoque que permite ver la tierra como un sistema complejo y en sus relaciones con las poblaciones humanas).

Esto quiere decir que los patrones mundiales de producción y consumo han sobrepasado la zona de operación segura y que, por tanto, lo que peligra en este momento son los flujos de la vida. Se han sobrepasado cuatro de los nueve límites, a saber: el cambio climático, la integridad de la biósfera, los flujos biogeoquímicos y el cambio del uso del suelo (Steffen et al., 2015a citado por WWF, 2016). De la misma manera, el informe de Planeta Vivo señala que el uso del agua dulce, de acuerdo con otros estudios, también ha rebasado el límite de seguridad. Por tanto, si bien en términos cuantitativos la población humana está lejos de desaparecer, lo que es claro es que la tierra, como soporte de la vida humana, está llegando a sus límites, debido a los patrones económicos de producción y de consumo y, más aún, debido al modelo de acumulación.

Ahora bien, si se plantean las condiciones de existencia humana, los hallazgos presentados en The Global Risk Report 2016 (Foro Económico Mundial, 2016) demuestran cómo cada vez más los riesgos globales tienden a materializarse y, con ello, a poner en riesgo las formas de vida actual y a profundizar las situaciones precarias de existencia de gran parte de la población. Este informe identifica y mapea veintinueve riesgos agrupados en cinco categorías diferentes: económicos, medioambientales, geopolíticos, societales y tecnológicos. Las categorías y los riesgos, a su vez, están constituidos por 10 niveles de riesgos en términos de probabilidad de ocurrencia. Para el 2016, se estimaba que la probabilidad de ocurrencia era la siguiente: migración involuntaria a gran escala, fenómenos climáticos extremos, fallos en la mitigación y adaptación al cambio climático, conflictos interestatales, catástrofes naturales, fallos de las gobernanzas nacionales, desempleo o subempleo, fraudes o robos informáticos, crisis de agua y comercio ilícito.

Por ejemplo, las migraciones involuntarias están relacionadas especialmente con los procesos de reorganización productiva que han llevado a cambios en los mercados de trabajo y a rupturas en los sistemas políticos y conflictos bélicos. Respecto a la primera razón, las migraciones por razones económicas consisten en incorporar a la población en un solo sistema migratorio que se fundamenta en cualidades eurocentradas y colonial-modernas (Pérez, 2014). Lo anterior, a partir de la expansión del capitalismo mercantil manufacturero, la imposición de distintos modelos coloniales europeos en América, África y Asia, y la conectividad del mundo a partir de los canales oceánicos como una “red de transporte única”. En cuanto al establecimiento de un sistema de migraciones y de flujos de capital, estos se encuentran orientados a la consolidación económica del centro del ejercicio de poder en el escenario global, es decir, los Estados que son potencias en la actualidad, y que además van en detrimento de los países que son llamados periféricos. Una de las dimensiones de la crisis se desata por la reducción de las condiciones y las garantías laborales, pues los procesos migratorios mayoritariamente se han empezado a contemplar como una oferta mundial del trabajo barato (Pérez, 2014) con distintas formas de incorporación, según las condiciones de los lugares de llegada.

Las políticas públicas de flexibilización laboral han conducido así a favorecer la desprotección estatal de los trabajadores y de la sociedad en su conjunto, al quitar garantías que históricamente habían sido obtenidas a partir de procesos colectivos de movilización relacionados con jornadas laborales, sistemas de protección social, entre otros. Ha cambiado entonces la manera de concebir el trabajo. Se presenta el efecto de la flexibilización laboral que consiste en individualizar al trabajador y lo hace responsable de la satisfacción de sus propias necesidades que, anteriormente, estaban respaldadas por el Estado. De esta manera, se supone que el trabajador tiene la libertad de moverse hacia los lugares donde haya mayor posibilidad de maximización de recursos sin ninguna atadura geográfica o con algún Estado en particular, pues, en el mercado global, el trabajador puede satisfacer sus necesidades como la salud, la educación, la vivienda, etc. De esta manera, los derechos conocidos anteriormente como de segunda y tercera generación se empiezan a desdibujar en su condición de garantías estatales y se empiezan a concebir como bienes y servicios transables en el mercado, a los que cualquier individuo puede acceder, siempre y cuando tenga una posición favorable.

Pero los flujos migratorios masivos, propios de las últimas décadas, como arriba se anotó, no solamente responden directamente a los procesos económicos, sino que también son respuestas a procesos de rupturas abruptas en el sistema y régimen político, y en los conflictos bélicos que se dan generalmente en los países de origen, que constituyen la segunda razón en importancia. En el siguiente mapa (véase figura 1), se muestra que, en los primeros 13 años del siglo XXI, aumentó la migración en países que o bien se encuentran en conflictos armados o amenazas de grupos armados ilegales –como es el caso de los países en el Medio Oriente y México –o que enfrentan crisis ambientales y que poseen gran densidad poblacional –como lo es China– o que se encuentran en crisis económica –como lo es el Sur de Europa–. En el periodo 2018-2020 se siguen sumando migrantes por conflictos como en Siria, Yemen, República Centroafricana, República Democrática del Congo y Sudán del Sur (OIM, 2019, p. 2). De igual manera, se han recrudecido los procesos de migración en el caso venezolano.

De acuerdo con la Organización Internacional de Migraciones, los procesos migratorios se han acelerado, para el año 2018 se esperaba que la población migrante alcanzara un total del 2.5 % de la población mundial, sin embargo, los cálculos realizados señalan que se ha llegado al 3.5 %, proyección esperada para el año 2050, llegando a 275 millones de migrantes internacionales (OIM, 2019).

FIGURA 1. Cambio porcentual en la población de migrantes internacionales (2000-2013)

Fuente: elaboración propia con base en OECD y Undesa (2013).

El más reciente y alarmante ejemplo de agudización de flujos migratorios debido al desplazamiento por causas violentas al interior de sus propios países, con muy bajas probabilidades y deseos de retorno, lo constituye la llamada crisis migratoria de Medio Oriente que se desató por el incremento drástico de migrantes refugiados provenientes de países como Siria, Irak, Afganistán, Sudán, entre otros, y que migraron hacia países de Europa. Según cifras de la Agencia de la onu para los Refugiados Acnur, las tendencias migratorias que se dieron entre enero y julio del 2015 superarán muy probablemente todos los registros anteriores sobre desplazamiento forzado a nivel mundial, bajo las modalidades de refugiados, solicitantes de asilo y personas forzadas a huir dentro de sus propios países. En un comunicado de prensa del 18 de diciembre del 2015, Acnur revela:

El total mundial de refugiados, que hace un año era de 19,5 millones, a mediados de 2015 había superado el umbral de los 20 millones (20,2 millones) por primera vez desde 1992. Por otra parte, las solicitudes de asilo aumentaron un 78 por ciento (993.600) respecto al mismo período en 2014 y el número de personas desplazadas dentro de sus países se incrementaron en casi 2 millones hasta casi 34 millones. Teniendo en cuenta que el informe solo contabiliza a los desplazados internos protegidos por Acnur (el total global, incluyendo tanto a las personas que están dentro como fuera de la protección de Acnur, solo estaría disponible a mediados de 2016), 2015 va camino de ver cómo los desplazamientos forzados de todo el mundo superan los 60 millones por primera vez en la historia. Actualmente, una de cada 122 personas en el mundo es una persona que se ha visto forzada a huir de su hogar. (Acnur, 2015, p. 4)

Es evidente que la denominación de riesgo pierde su papel proactivo cuando se observa que este no existe como probabilidad de ocurrencia y que aparece como hecho materializado. El mismo informe de la Acnur señalaba que en 2012 la concentración de la riqueza se constituía en un riesgo para la estabilidad social. Hoy, las condiciones de desigualdad social son insostenibles y demuestran el empeoramiento de las condiciones de vida de la gran mayoría de las personas en el planeta. De acuerdo con el informe de Oxford Committee for Famine Relief Oxfam (2017), denominado una “Economía para el 99 %” y presentado en enero del 2017, solo ocho personas en el planeta concentran los ingresos de las 3 600 millones de personas más pobres en el mundo y considera que esto revela las falsas premisas en los que se fundamenta el mercado. Esta realidad es palpable tanto en los países con mayores ingresos como en los países más pobres.

De acuerdo con el mismo informe, los ingresos de los trabajadores en Estados Unidos se han congelado en los últimos 30 años, mientras que, en América Latina, se detuvo, por un lado, el índice de pobreza y, por otro, se ha aumentado el hambre en la región. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), se corre el riesgo de no contar con la sostenibilidad suficiente para mantener los logros que hasta ahora se habían obtenido en América Latina en temas de desarrollo humano (Cepal, 2014). De igual forma, sostiene que en la Región no se han transformado las condiciones estructurales de vulnerabilidad frente a los ciclos económicos y que existe un estancamiento en los logros alcanzados en el panorama social de América Latina (Cepal, 2014).

El mantenimiento de las condiciones estructurales de las economías latinoamericanas señala su fragilidad y los mayores riesgos que enfrenta la región. De igual forma, se subraya que se ha profundizado en la vocación productiva que se sustenta en la tendencia a la extracción, explotación y exportación de bienes primarios. Especialmente, en la extracción de “recursos minerales y energéticos, basada en una relación destructiva y depredadora con la naturaleza y acompañada del debilitamiento de los aparatos productivos y de la mayor desindustrialización” (Estrada, 2013, p. 93), la cual ha causado que emerjan transformaciones sobre la concepción del territorio y de las relaciones sociales que se dan en la interacción con la naturaleza. La pauperización de las condiciones para la promoción de una industria, que no devenga únicamente en la extracción de los recursos naturales, ha generado una configuración conflictiva del subcontinente.

Además de estos problemas, el avivamiento del racismo, la xenofobia y la discriminación se ha recrudecido. Esto claramente articulado a los procesos de migración y a la crisis económica que evidencian lo que denuncian las líneas de pensamiento decolonial y poscolonial, pues abordan el proceso globalizador como un proceso de actualización del proyecto civilizatorio occidental en el cual subyace en la matriz de dominación colonial. Estos fenómenos son igualmente una actualización de dichas condiciones estructurales.

De esta manera, parece urgente reconocer los procesos de políticas públicas como procesos sociales con potencialidades emancipatorias. Empero, esto requiere fundamentar desde un marco teórico alternativo para el campo de las políticas que lo constituye, a su vez, en el objetivo central del proceso investigativo, es cual es definir, primero, las bases para un marco teórico alternativo al enfoque hegemónico de las políticas públicas, sustentado a partir del cuestionamiento del paradigma moderno de la ciencia en sus dimensiones ontológica y epistemológica, desde un paradigma no antropocéntrico y; en un segundo momento consecuente, recomponiendo lo político y la democracia plena como dispositivos emancipatorios.

Para ello, el proceso de investigación que presenta este libro se organizó en tres momentos (el concepto de momento no implica orden, pero sí comprende la simultaneidad). El primero de ellos corresponde a un momento analítico explicativo a partir del cual se identificaron las características que configuran el campo hegemónico de las políticas públicas. Esto está consignado en el primer capítulo, en el que se señalan los principales desarrollos del campo del conocimiento de las políticas públicas, al destacar cómo el enfoque hegemónico de políticas públicas está sustentado en el paradigma moderno de ciencia, así como en la exaltación de la racionalidad instrumental y en la consideración de la democracia liberal y del mercado como las instituciones base de la organización social y el imaginario de progreso. Estos elementos concretan de manera sustantiva el proyecto de modernidad y se actualizan con el proceso de globalización como un proyecto civilizatorio con fuertes tintes de orden neoliberal. De esta manera, se presentan los desarrollos en el campo de las políticas públicas a partir de una diferenciación de orden epistemológico. Luego se abordan tres elementos claves del paradigma hegemónico de las políticas públicas que corresponden al proyecto de modernidad del cual se derivan la concepción de ciencia, el papel de racionalidad instrumental en la acción individual y colectiva y el concepto de progreso que, conjuntamente, soportan la legitimidad del mismo proyecto. Finalmente, se aborda la democracia liberal como la institución política que le da soporte a los enfoques de análisis de políticas públicas.

Un segundo momento normativo de carácter hermenéutico, cuyos propósitos fueron, por un lado, la construcción de un marco teórico alternativo para el análisis de las políticas públicas (capítulo 2) y, por otro lado, el establecimiento de las bases conceptuales de un marco conceptual alternativo para las políticas públicas en clave emancipatoria (capítulo 3). Las bases teóricas del marco teórico alternativo para las políticas públicas corresponden al capítulo 2, en el que se reconocen tres aportes fundamentales: el primero de ellos se refiere a la contribución del posicionamiento poscolonial y decolonial en la comprensión de la transmodernidad y la vigencia de los procesos emancipatorios, la valoración de la ciencia como un tipo de conocimiento y la diversalidad epistémica como fundamento del reconocimiento de diferentes futuros posibles, donde el aquí y el ahora encierran el potencial de transformación en clave intercultural. El segundo aporte se concentra en el estudio del paradigma de la complejidad y de las ciencias, permitiendo de esta forma abordar una nueva forma de relación del conocimiento a través de la omnijetividad como una concepción alternativa de los procesos a partir de su tendencia a la complejización y a la ruptura de falsas dicotomías (todo/parte, individuo/sociedad, azar/necesidad). Y, finalmente, se abordan los aportes orientados a la reconstrucción dados desde el concepto de democracia plena propuesta por Marx, que permite reconstruir propuestas alrededor de una eticidad democrática, esto es, en otras palabras, la democracia como forma de vida social con fuerza emancipatoria.

En el capítulo tres se presentan los fundamentos de las políticas públicas como políticas de la vida sustentadas en un paradigma de la complejidad en clave de omnijetividad, basados en una comprensión de los procesos de políticas públicas como procesos complejos y como procesos políticos. Así, desde esta perspectiva, se señala un tránsito desde los supuestos de libertad negativa, competencia, eficiencia y eficacia, como criterios fundamentales de los procesos de políticas públicas hacia criterios determinantes de unidad en la diversidad, autonomía y amor, como elementos estructurantes de las políticas públicas de la vida. Esto implica que las formas organizacionales privilegiadas son aquellas formas de redes descentralizadas y heterárquicas, donde las fuerzas del reconocimiento, la cooperación y la solidaridad, como fuerzas agregativas, demarcan límites a las fuerzas disgregativas, las cuales hoy exacerbadas generan el sufrimiento humano y limitan la vida y su expansión.

Igualmente, en el capítulo tres se realizó un análisis empírico donde, a través del estudio de las políticas dirigidas a los grupos étnicos de Bogotá durante el periodo 2004-2008, se pretende ilustrar tanto las características del enfoque hegemónico de políticas públicas, como su potencial emancipatorio. Esto, en la medida en que la actualización de las luchas de los grupos étnicos muestra la complejidad para comprender que el derecho a existir y a ser en su posibilidad individual no se puede entender sin su posibilidad colectiva y, menos aún, sin el territorio. Lo anterior significa que la clave de su posibilidad emancipatoria está en la omnijetividad, es decir, en una perspectiva no antropocéntrica, en el marco del principio ecológico de la unidad en la diversidad. El análisis se plantea en el final del mencionado capítulo.

EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: PERSPECTIVA HEGEMÓNICA, CRÍTICA Y LÍMITES

Este capítulo tiene como objetivo señalar los principales desarrollos del campo del conocimiento de las políticas públicas al destacar cómo el enfoque hegemónico de estas está sustentado en el paradigma moderno de ciencia, así como en la exaltación de la racionalidad instrumental y en la consideración de la democracia liberal y del mercado como las instituciones base de la organización social y el imaginario de progreso, que concretan de manera sustantiva el proyecto de Modernidad y que se actualiza con el proceso de globalización como un proyecto civilizatorio con fuertes tintes de orden neoliberal (Ianni, 1996; Beck, 1993; Wallerstein, 2005; Furtado, 2003). Para ello, este capítulo da cuenta de tres grandes componentes. El primero está orientado a presentar los desarrollos del campo de las políticas públicas. El segundo presenta el análisis de sus fundamentos en la Modernidad que dan cuenta de tres elementos claves del paradigma hegemónico de las políticas públicas, los cuales son: la concepción de ciencia, el papel de racionalidad instrumental en la acción individual y colectiva, y el concepto de progreso. El tercero aborda el concepto de democracia liberal y sus desarrollos que sustentan la democracia liberal de mercado.

Al tener en cuenta lo anterior, el capítulo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se presentan los desarrollos en el campo de las políticas públicas a partir de una diferenciación del paradigma epistemológico, esto es, de la relación sujeto cognoscente y objeto/sujeto de conocimiento al cual pertenecen. A partir de esta relación, se identifican categorías referentes a la condición humana y al sujeto en la relación de conocimiento, a la concepción de la realidad en términos de la relación triádica de orden/desorden/nuevo orden y a la concepción de la realidad en términos de la relación todo/parte, a las lógicas metodológicas, como son los órdenes de causalidad y de procesos, así como los criterios de cientificidad. Categorías alrededor de la cuales es posible construir una imagen compartida que estructura cada uno de los paradigmas científicos. Es importante señalar que esta distinción se puede entender burda; sin embargo, también se señala que, para efectos del análisis, la distinción aquí propuesta es pertinente para evidenciar las concepciones de base que subyacen tras los diferentes enfoques de políticas públicas y que tienen una correspondencia tanto con las apuestas metodológicas como con las lógicas normativas de la acción pública.

En segundo lugar, el capítulo aborda tres elementos claves del paradigma hegemónico de las políticas públicas que corresponden al proyecto de Modernidad del cual derivan la concepción de ciencia, el papel de racionalidad instrumental en la acción individual y colectiva, y el concepto de progreso que conjuntamente soportan la legitimidad del mismo proyecto. Este último concepto encierra un elemento que lo integra, el cual es la noción de democracia que será abordada en un tercer momento como escenario que se entiende propio a las políticas públicas, tanto en el proyecto original como en sus desarrollos, puesto que no se puede hablar de políticas públicas sin democracia. En ese sentido, el último apartado de este capítulo se dedica a la democracia liberal como la institución política que le da soporte a los enfoques de análisis de políticas públicas y que se integra, en su perspectiva normativa, al sistema político.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: PERSPECTIVA HEGEMÓNICA Y CRÍTICAS

El estudio de las políticas públicas surge en los Estados Unidos como el proyecto que intentaba articular conocimiento científico y decisión política. En este sentido, el proyecto planteado por Harold Lasswell en 1951 y 1971 (Lasswell 2000a, 2000b) significaba un esfuerzo de diálogo entre las ciencias desde el reconocimiento de los problemas a los cuales se veía enfrentado el gobierno y que exigían un conocimiento interdisciplinar, así como el establecimiento de diálogo con los políticos frente a criterios de análisis y de decisión que no correspondían necesariamente a la lógica académica.

La propuesta de Lasswell, que se dio en un periodo de consolidación de las ciencias y de las perspectivas positivistas, se percibió en su momento como un proyecto revolucionario en al menos tres aspectos: 1) generación de diálogo entre ciencia y política, 2) consolidación de estudios interdisciplinares para el abordaje de problemas sociales, y finalmente, 3) el establecimiento de estrategias de articulación entre la investigación y su soporte cuantitativo y cualitativo. Lo anterior se lograría, de acuerdo con Lasswell (2000b), en la integración de lo que él llamó el estudio del proceso de la política y que conformarían, de manera conjunta, las ciencias de las políticas. En otras palabras, Lasswell buscaba articular sistemáticamente la ciencia interdisciplinaria y la toma de decisiones democráticas del gobierno de forma tal que los gobiernos tuvieran un mayor conocimiento en la toma de decisiones públicas a partir de la integración de diferentes saberes científicos (Aguilar, 2000):

[…] podemos considerar las ciencias políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de políticas en un periodo determinado. (Lasswell, citado por Aguilar 2000, p. 47)

Sin embargo, tal integración no ha sido posible y las razones explican de manera importante las tendencias de desarrollo que han tenido las políticas públicas como campo de estudio. Se pueden identificar, entonces, dos tendencias en el campo de estudio de las políticas públicas que se pueden vincular a paradigmas epistemológicos concretos: el de la objetividad y el de la subjetividad. Desde el paradigma de la objetividad, el campo de las políticas públicas se asume como un ejercicio eminentemente técnico en una relación de legitimidad fundamentada en tres elementos: la legitimidad de la democracia liberal, la legitimidad ofrecida por el conocimiento científico y la eficiencia ofrecida por las estructuras de mercado competitivo. En cuanto al paradigma de la subjetividad, los procesos de política pública se asumen como procesos sociopolíticos, donde la legitimidad se deriva de la dinámica social y política en la que se inscriben los procesos de las mismas y donde estos se constituyen en escenarios de la contienda política que evidencia las asimetrías de poder, la perspectiva relativa de la realidad y, por tanto, la relatividad de las acciones públicas con el fin de transformar las condiciones sociales. No obstante, en ambas perspectivas predomina una mirada de las políticas públicas como instrumento de intervención pública que traducen un orden hegemónico que ellas mismas no pueden transformar.

A pesar de la prevalencia de ambas tendencias, es claro que la primera, es decir, la objetividad, tiene primacía tanto en el campo académico como en el institucional debido a su funcionalidad con el orden propio de una democracia liberal de mercado y se concreta en el establecimiento del criterio de eficiencia como eje articulador de la decisión en el análisis de las políticas públicas. Lo anterior también explica cómo los estudios de políticas públicas han tenido un mayor desarrollo en los ámbitos de ingenieros y economistas, quienes han centrado sus preocupaciones en plantear modelos que otorgan fuerza científica a la toma de decisiones políticas y que se entienden como modelos científicos en la medida en que atienden lógicas de la objetividad.

Al tener en cuenta lo precedente, se presenta en este capítulo un mapa de los enfoques desarrollados en el campo de las políticas públicas y que se diferencian a partir del paradigma epistemológico. Es importante señalar que esta distinción se puede entender burda si se asume la distinción como la definición de límites de conjuntos mutuamente excluyentes; sin embargo, esta distinción reconoce la imposibilidad de hacerlo al tener en cuenta que los desarrollos académicos se alimentan de diferentes tradiciones académicas. Además, para efectos del análisis, la distinción aquí propuesta es pertinente para evidenciar las concepciones base que subyacen tras los diferentes enfoques y que tienen una correspondencia tanto con las apuestas metodológicas como con las lógicas normativas de la intervención de la acción pública a través de las políticas públicas.

Las concepciones base están relacionadas al menos con las siguientes categorías:

Referentes de la condición humana.

Concepción de la realidad en términos de la relación triádica orden/desorden/nuevo orden.

Concepción de la realidad en términos de la relación todo/parte.

Concepción de la realidad en términos de la relación tiempo y espacio.

Lógicas de procesos: órdenes de causalidad, reversibilidad/irreversibilidad de procesos.

Criterios de cientificidad.

Estas concepciones permiten identificar las características y, por tanto, las diferencias en las posturas derivadas de los paradigmas de objetividad y subjetividad que se desarrollarán a continuación.

El paradigma de la objetividad, por su lado, establece en la relación sujeto/objeto donde el sujeto cognoscente es el ser humano y el objeto de conocimiento es la realidad, la cual se constituye en la base de la construcción de la ciencia clásica moderna que fundamenta su cientificidad en el método como medio de conocimiento científico y como garante de la separación entre sujeto y objeto y evita la contaminación del segundo por el primero. De acuerdo con lo anterior, se entiende que el conocimiento científico es neutral, que sus conclusiones están libres de consideraciones de orden filosófico, ético o místico. Adicionalmente, el método –cuya base estratégico-metodológica es el análisis, es decir, el conocer por las partes– define el conocimiento disciplinar como evidencia de rigurosidad científica.

Este sujeto absoluto es un sujeto independiente en la relación de conocimiento y puede conocer por su condición de ser racional. Esta característica se va a entender en la Modernidad de manera reducida, en la medida en que el ser humano se asume como un ser racional, esto es, como el ser vivo que tiene la capacidad de ajustar fines y medios. La racionalidad instrumental como determinante de la condición humana va a proveer, para el campo de las políticas públicas, el sustento de parte importante y, más precisamente, mayoritaria de los estudios de la política pública desde el paradigma de la objetividad, ya que estos se sustentan en el modelo de elección racional como base de la comprensión del comportamiento individual y social. Ahora bien, la racionalidad instrumental no solo se define en función del ajuste de medios y fines, sino en una forma específica de relacionarlos, y se refiere a aquella que busca minimizar los costos y maximizar los beneficios. Por tanto, el cálculo racional, como mecanismo que opera el proceso de toma de decisiones, tiene una forma particular de contrastar medios y de establecer la relación entre fines y medios. Lo anterior es importante tenerlo en cuenta porque gran parte de las reformulaciones del modelo de elección racional plantean una comprensión más compleja de los fines, lo cual genera una variación en la perspectiva de los enfoques de políticas públicas, pero no transforman en nada el mecanismo de decisión (calculo racional) y, dado este motivo, continúan alimentando perspectivas hegemónicas de los procesos de políticas públicas, como se verá más adelante.

La concepción que subyace tras el paradigma de la objetividad es la existencia de un universo ordenado y es el paraíso de la perspectiva mecanicista que hace consistente dos pretensiones: por un lado, la identificación de las lógicas de los procesos que se explican a partir de la comprensión de los mismos como regidos por una causalidad lineal, esto es, como manifestación de la ley de la acción y reacción y, segundo, la pretensión de predictibilidad. Desde la pretensión de identificación de la lógica de causalidad lineal es posible explicar la realidad y, desde la segunda, reducir la incertidumbre que se manifiesta en el campo de la intervención con el desarrollo de instrumentos para controlar el futuro. En este sentido, los procesos de planeación y los procesos de formulación de políticas públicas se constituyen en instrumentos para controlar el futuro, mientras que se ajustan, con su perspectiva lineal de tiempo, a un pasado que está atrás y que explica el presente y a un presente desde el cual se vislumbra adelante un futuro.

Por otra parte, el universo ordenado está compuesto por partes cuya sumatoria constituye el todo. Esta mirada del universo soporta la estrategia metodológica más importante del paradigma de la objetividad, es decir, el análisis, el cual valida la organización disciplinar del conocimiento existente, esto es, que se produce conocimiento en el seno de las disciplinas que se construyen alrededor de la identificación y la delimitación de sus objetos de estudio. Desde los campos disciplinares se aporta a la sumatoria de conocimiento de la realidad. De esto deducimos que, necesariamente, la organización del conocimiento sustentado en la división y en la especialización son otra expresión de la lógica de la Modernidad.

Entre tanto, el paradigma de la subjetividad se sustenta en la relación epistemológica sujeto/sujeto-objeto de conocimiento, donde el sujeto cognoscente es el ser humano y el objeto de conocimiento es la realidad, la cual no está separada del sujeto y produce la transformación del sujeto en el proceso de conocimiento. Esto significa que el proceso de conocimiento siempre está mediado por el sujeto cognoscente, por lo que las predicciones sobre la realidad siempre tendrán que estar referidas a la perspectiva desde el sujeto que conoce y quien ya ha sido transformado por la realidad. En dicho escenario, el conocimiento siempre será un conocimiento parcial y un conocimiento que se construye en la relación indisoluble entre sujeto y objeto.

En este marco se asume que el conocimiento científico no puede ser neutral, ya sea desde lógicas del individualismo metodológico o del colectivismo metodológico. En ese sentido, el conocimiento se entiende como la realidad y como una construcción social que, de manera significativa, va a estar mediado por el lenguaje, como se va a reconocer desde diferentes tradiciones científicas y filosóficas hacia los años setenta y que, además, no tiene la pretensión de totalidad.

Dentro de esta perspectiva, las explicaciones están mediadas por el contexto espaciotemporal, es decir, el tiempo y espacio como unidad que constituye y configura la realidad que busca conocerse y, por tanto, no puede existir un sujeto separado de la experiencia. Sin embargo, el proceso de conocimiento de esta realidad está mediada por la razón moderna.

El paradigma de la subjetividad, de igual forma, asume la existencia de un universo ordenado que, a diferencia del paradigma de la objetividad, encuentra en la tríada orden/desorden/nuevo orden parte de la explicación de su dinámica interna. Un elemento transformador en la comprensión del universo se va a dar desde el plano físico, desde las perspectivas de las que da cuenta la física relativa y, por otro lado, la dialéctica. A partir de estas perspectivas, se conciben varios elementos que van a dar cuenta de un universo dinámico, en el cual la causalidad de orden lineal no es suficiente porque se identifican lógicas circulares que evidencian, para la ciencia, la existencia de las relaciones causa-efecto, donde el efecto se convierte en causa y da origen a diferentes lecturas de los procesos. Esto último, de manera especial, no ha podido ser repensado de manera sistemática en el campo de análisis de las políticas públicas donde predominan análisis.

Con lo expuesto anteriormente, podemos decir que el paradigma de la subjetividad da un salto importante en la comprensión de los procesos, puesto que se considera que el conocimiento, como universo ordenado, se puede comprender a través del establecimiento de una relación todo/parte, según la cual el todo es más que la suma de las partes, ya que este tiene propiedades emergentes que solo pueden ser identificadas y explicadas en el vínculo entre la parte y el todo. De esta forma, se dan tendencias que fijan su mirada a partir de elementos estructurantes del todo, como el sistema, la estructura y la relación social de producción y se vinculan como referentes espaciotemporales concretos. Dentro de las tradiciones científicas propias de este posicionamiento epistemológico, están el historicismo, la fenomenología, el existencialismo, la hermenéutica y el pragmatismo desde el individualismo metodológico.

A continuación, se presentan los principales enfoques de políticas públicas desde el paradigma de la objetividad y de la subjetividad. Se resalta que lo que construye la diferenciación va a ser la relación epistemológica fundamental sujeto cognoscente y objeto de conocimiento. En cada uno de los enfoques que se analizan se destacan las características generales que dan cuenta de la identidad frente al paradigma y, finalmente, se establece un balance entre los enfoques para acentuar sus diferencias y aportes en la comprensión de procesos de políticas públicas. También se pone en evidencia que, a pesar de sus diferencias, comparten elementos que alimentan las perspectivas hegemónicas y contrahegemónicas frente a las políticas públicas y que, en especial estas últimas, las contrahegemónicas, no son suficientes para proponer alternativas de análisis de intervención que potencien el aquí y el ahora en clave emancipatoria.

Paradigma de la objetividad y enfoques de políticas públicas

En el marco del paradigma de la objetividad, las tradiciones científicas de mayor peso han sido las perspectivas positivista y pospositivista, en las que ha predominado la consideración de la racionalidad instrumental como característica determinante de la condición humana, así como la afirmación de la neutralidad de la ciencia, la existencia del conocimiento objetivo, el conocimiento disciplinar como evidencia de rigurosidad científica y la modelación matemática como expresión del conocimiento científico (este último aspecto es clave para explicar el dominio del análisis económico en el campo de las políticas públicas).

Dentro de esta perspectiva, el análisis de políticas públicas se asume como un campo eminentemente técnico que fundamenta su legitimidad en tres elementos: primero, la legitimidad de la democracia liberal, la legitimidad ofrecida por el conocimiento científico y la eficiencia; segundo, la expresión de la racionalidad instrumental; tercero, el logro derivado de la división del trabajo y la estructura de la competencia.

Desde el paradigma de la objetividad, se identifican al menos tres tipos de enfoques: el primero es el de los fuertemente racionalistas quienes tienen de base argumentativa el modelo de elección racional. El segundo será de aquellos que, siendo racionalistas, amplían el análisis e integran la perspectiva política del proceso. Finalmente, el tercer enfoque es el de aquellos que, aunque intentan cuestionar el modelo de elección racional como base explicativa del comportamiento humano, su andamiaje epistemológico sigue anclado a la perspectiva objetivista.

Enfoques fuertemente racionalistas

Los enfoques fuertemente racionalistas parten del modelo de elección racional como fuente explicativa para modelar la decisión y el comportamiento humano en la lógica individual y colectiva. El comportamiento colectivo se entiende, en algunos casos, como el resultado de la sumatoria de los comportamientos individuales y, en otros casos, a partir de un salto metodológico que, sin mayor argumentación, asume la equivalencia para el análisis entre un actor colectivo y un actor individual. El modelo de elección racional, como lo plantea Tsebelis (1991, pp. 24-31), tiene su fuerza en la capacidad de predictibilidad más que en su existencia en la vida real. La capacidad de predictibilidad depende del cumplimiento de una serie de requisitos que los han clasificado entre débiles y fuertes. Los requisitos débiles, por un lado, aseguran la consistencia interna del modelo y se refieren a la correspondencia entre creencias y preferencias de los individuos. Los requisitos fuertes, por otra parte, describen las condiciones que aseguran la consistencia externa, esto es, la correspondencia entre preferencias y frecuencias objetivas. Gracias a lo anterior, varios científicos sociales consideran que el enfoque de elección racional se constituye en el más fuerte, para el desarrollo de las ciencias sociales en la medida en que permite a través, por ejemplo, de la teoría de juegos, modelar el comportamiento humano. Dentro de los enfoques fuertemente racionalistas se analizan, a continuación, los siguientes (véase la tabla 1):

Enfoques neoclásicos.

Enfoques neoinstitucionalistas.

Enfoques sistémicos.

Enfoque de políticas públicas basadas en evidencia.

TABLA 1. Características de enfoques fuertemente racionalistas

Enfoque	Concepción políticas públicas	Objetos de análisis	Métodos
Neoclásico	Instrumento mediante el cual el Estado ofrece bienes y servicios para responder a demandas de la sociedad	Fallas de Estado y fallas de mercado	Cuantitativos
Neoinstitucional	Las instituciones son determinantes para comprender los marcos de decisión y el diseño de las políticas	Instituciones formales e informales	Mixtos
Sistémico	Son respuestas (outputs) del sistema a las demandas de la sociedad (outputs)	Inputs, outputs, flujos de información	Mixtos
Políticas públicas basadas en evidencia	El diseño de políticas públicas debe basarse en la evidencia científica	Relaciones de causalidad, evidencias, impactos	Cuantitativos

Fuente: elaboración propia.

Enfoques neoclásicos

En los enfoques neoclásicos, se considera que las políticas públicas son instrumentos a través de los cuales el Estado ofrece bienes y servicios para responder a las demandas de la sociedad; su análisis se centra en la relación de costos entre las fallas del Estado y las fallas del mercado. Dentro de esta perspectiva, tanto la institución del mercado como la institución del Estado asignan bienes y servicios bajo mecanismos diferenciados. El Estado, bajo la lógica política que algunos denominan precios políticos y, el mercado, bajo el mecanismo de la competencia, el cual es considerado el más eficiente en la asignación de bienes y servicios.

Derivado de esto último, ante la ausencia de un mercado de compentencia perfecta, el mercado competitivo se convierte en la mejor opción como mecanismo de asignación de recursos (Wiemar y Vining, 2011). Lo que tiene implicaciones concretas en el diseño y estructuración de las políticas públicas que estarán orientados a dos programas de intervención íntimamente ligados. Por un lado, la participación directa de los privados en los procesos de política pública a través de mecanismos de privatización, tercerización, concesión, entre otros y, por el otro, a través de diseños institucionales que reproduzcan la lógica de la competencia.

Así como el mercado opera en la asignación de bienes y servicios, la perspectiva neoclásica, en el campo de las políticas públicas, considera que la democracia liberal permite identificar, a través de la competencia entre las alternativas políticas, las preferencias colectivas, lo que afecta en menor medida los valores de libertad e igualdad. Sin embargo, consideran que la competencia en el marco de la democracia tiene igualmente fallas a las que se les denomina fallas de Estado.

Las fallas consideradas como fallas de Estado se agrupan en tres grandes conjuntos claramente interrelacionados desde la perspectiva del sistema y del régimen político. El primero se relaciona con la democracia vista como un mecanismo de elección social. El segundo grupo de fallas se refieren a su estructura organizativa denominadas como disfuncionalidades burocráticas. Finalmente, el tercer grupo lo constituyen las fallas relacionadas con el cumplimiento del mandato y del control.

Las fallas del Estado relacionadas con la democracia se presentan tanto en su versión de democracia directa como en la democracia representativa. Algunas de estas fallas se relacionan con los sistemas de votación, tal como lo señala Arrow (1989), para quien existe una imposibilidad de contar con una regla de decisión que sea consistente y, a su vez, totalmente democrática. Por otro lado, están las fallas derivadas de la estructura de los órdenes de votación que dan origen a los resultados descritos entre otros, en la paradoja de Condorcet, donde el orden de la votación da como resultado la elección de la opción menos preferida o los derivados del voto no sincero o voto estratégico (Ovejero, 2002).

En el caso de la democracia representativa, el dilema de la democracia liberal está constituida por la pregunta frente al tipo de relación entre representantes y representados. Así, por un lado, algunos consideran que los representantes deben responder a los representados en función de los intereses particulares por los que fueron elegidos y, por otro lado, los que consideran que los representantes deben acogerse, en primera instancia, a la representación del interés general, lo que implica un alejamiento de sus representados en la medida en que se debe superponer el interés general a los intereses particulares. Además de lo anterior, se señalan los problemas de representación desde la perspectiva del territorio que comprenden las diferencias en la representación propias de la existencia, ya sea desde grandes concentraciones o desde una amplia dispersión territorial, así como los problemas de representación debido, por ejemplo, a la existencia de grupos sociales en contextos de fuertes inequidades sociopolíticas y económicas.

El segundo conjunto de fallas están relacionadas con las llamadas disfuncionalidades burocráticas o los problemas del Estado derivados de su estructura institucional y organizativa basada en la centralización del poder, así como la autoridad legal racional, la rígida estructura jerárquica, la regulación del conflicto vía el conducto regular, la comunicación escrita, la estabilidad laboral como base de la especialización, entre otras que dan origen a la lentitud y altos costos en la toma de decisiones, la baja capacidad de adaptación, el usufructo del cargo (creación del nido de Perrow, 1990), la excesiva reglamentación, entre otros, que, finalmente, derivan concretamente en ineficiencia en la asignación y utilización de recursos.

El tercer grupo de fallas se relacionan con la corrupción y las fallas de control. La corrupción, fenómeno que tendría una relevancia en términos discursivos y de acción política a finales de los ochenta, se lee dentro de esta perspectiva como costos de transacción. La corrupción, entonces, es una falla de Estado que se concreta en los buscadores de renta, en el riesgo moral y en las fallas de la regulación formal e informal que permiten el abuso del mandato. En ese sentido, la perspectiva economicista plantea que la corrupción es un asunto de responsabilidad únicamente del Estado, ya que el Estado es, en sí mismo, ineficaz en la asignación de bienes y servicios y que, si en algo ha de influir en el mercado, es en el momento en que el Estado intenta regularlo.

No obstante, la comprensión de la corrupción se ha transformado de manera importante en la última década, cuando cada vez más se evidencia y se afirma que la corrupción no es una falla exclusiva del Estado, sino que también afecta las lógicas del mercado (López, 2015), lo cual es clave para explicar las decisiones de los privados soporte a la afirmación de la imposibilidad de la autorregulación de los actores privados en función de los mensajes del mercado (Stiglitz, 2010). Las fallas de control están íntimamente relacionadas con la corrupción y comprenden tanto los costos del control del mandato y de la sanción, como de los costos de información necesarios para hacerlos efectivos.

Como lo señalan Weimar y Vining (2011), no existe una teoría tan fuerte sobre fallas de Estado como la de fallas del mercado. Las fallas de Estado se han ido consolidando ante la necesidad de explicar el giro hacia el mercado y, especialmente, hacia el mecanismo de competencia como base del diseño institucional.

Las fallas del mercado, entonces, se han estructurado en función del modelo de competencia perfecta. Esto significa que las fallas, en algunos de los supuestos del modelo, se constituyen en las fallas del mercado. Es así como se tiene, en primera instancia, las fallas en la información derivadas de la imposibilidad de contar con información simétrica y completa (información perfecta), así como las fallas de la una posición privilegiada en el mercado (monopolio, monopsonio, oligopolio, oligopsonio), las externalidades como imposibilidad de concentrar en el precio los efectos de la actividad económica, y los bienes públicos cuyo carácter de no exclusión impiden que sean transados de manera eficiente en las lógicas del mercado. Frente a estas fallas, la perspectiva neoclásica considera que el papel central de la economía es el desarrollo de políticas regulatorias, al entenderlas como las políticas orientadas a generar las condiciones para la operación y expansión de mercados competitivos.

Al tener en cuenta lo anterior, desde la perspectiva neoclásica, la pregunta fundamental del análisis de políticas públicas está articulada a la valoración de los costos de las fallas del Estado y del mercado y la tendencia a que la respuesta dé prioridad al mercado o a los mecanismos del mercado. Dentro de esta mirada, se plantea, después de casi tres décadas de participación del tercer sector en los procesos de políticas públicas, ampliar el análisis de costos de las fallas del Estado y del mercado a las fallas del tercer sector. Esto con el propósito de determinar si es posible, dentro de la lógica liberal, ampliar nuevamente el campo de acción del Estado, producto de las fallas del mercado, o bien, reducirla al producto de las fallas del Estado (Kleiman y Tels, 2006), o, como claramente se puede derivar del supuesto inicial, prevalece el mecanismo de competencia. Cualquier tipo de controversia, en tanto se consideren asuntos públicos, pueden ser resueltos por medio de mecanismos de competencia en ámbitos del mercado o por su simulación a través de la creación de mercados institucionales, de procesos de descentralización, de asignaciones de recursos derivadas de estructuras de costos de gestión en escenarios de competencia, o de promover procesos de participación con estructuras de incentivos que promuevan la competencia.

Así, al ser analizados y contrastados los costos de las fallas de Estado, las fallas del mercado y, eventualmente, las fallas del tercer sector, el análisis de políticas públicas se limita a la aplicación de modelos que permitan cuantificar y monetizar las eventuales acciones del Estado, ya sea de forma directa o a través de terceros.

Enfoques neoinstitucionalistas

Los planteamientos de Herbert Simon (1970), Douglas North (1993) y John Nash (1996) allanaron el camino para dar un salto importante en la comprensión de los procesos de decisión individual y colectiva al ser concebidas las instituciones en escenarios determinados y no en escenarios vacíos, como hasta el momento se habían concebido los procesos decisorios. De esta forma, las instituciones, entendidas como conjuntos de normas formales e informales que regulan los ámbitos de la vida humana, entran a jugar un papel importante en la determinación de las motivaciones humanas, así como en el establecimiento y delimitación de universos de decisión de los individuos y de las organizaciones, en el diseño de normas de interacción y como eje importante en el cambio de dinámica y en el establecimiento de relaciones recíprocas entre organizaciones, individuos e instituciones.

Los planteamientos de Simon (1970) señalan la imposibilidad de la existencia de una racionalidad total debido a que la presencia de las limitaciones de orden cognitivo y cultural pusieron en el centro del análisis su concepto de racionalidad limitada que –sin subvertir el supuesto de un ser humano racional, esto es, de un individuo que toma decisiones bajo el mecanismo del cálculo racional– señaló su imposibilidad de la maximización total. En este sentido, propuso como reemplazo de la función objetivo de maximización, la satisfacción como nueva función objetivo y, al hombre administrativo, como contrapeso al hombre económico. El hombre administrativo, al conocer su entorno y las limitaciones de su condición cognitiva, establece un nivel de satisfacción al cual aspira para, luego, seleccionar igualmente el criterio que operacionaliza el proceso de racionalización como opción que le permite alcanzar el nivel de satisfacción esperado bajo el criterio de eficiencia. Es así como Simon desvirtúa el supuesto de información perfecta del modelo de elección racional al dar lugar a desarrollos importantes en ciencias políticas, administrativas y del comportamiento y, asimismo, señala la relación entre el proceso de cálculo racional con las condiciones de información de los individuos; condiciones tales, que se traducen, según Simon (1970), en marcos institucionales de orden formal e informal.

Por otro lado, North (1993) señaló la importancia de las instituciones en el desempeño económico a partir de su función en la determinación de los marcos de decisión, los cuales reducen la incertidumbre, pues “junto con las limitaciones ordinarias de la teoría económica, determinan las oportunidades que hay en una sociedad” (North, 1993, p. 18). De igual forma, los marcos definen tanto la estructura de las reglas, como los sistemas de obligatoriedad y los pagos positivos y negativos que se recibirán de acuerdo con las decisiones adoptadas por los individuos y por las organizaciones.

Estos elementos se reflejan en la eficiencia de las organizaciones, pues estas “dependen de percibir y realizar esas oportunidades (las probabilidades del éxito para captar utilidades potenciales). En la medida en que hay muy buenas razones para influir en las normas y en su cumplimiento obligatorio” (North, 1993, p. 115), al tener en cuenta las limitaciones informales que surgen de los contextos históricos y culturales de las sociedades y las economías.

Con ello, North identifica la existencia de instituciones eficientes, las cuales pueden ser leídas en dos sentidos: por un lado, como las instituciones que orientan claramente la toma de decisiones hacia la obtención de resultados eficientes y que permiten la operación del mercado y, por otro, como las instituciones que, desde la formulación e implementación de políticas, promueven la reducción de costos, como son los costos de transacción, lo que genera una afectación menor en la dinámica del mercado.

De igual forma, John von Neumann y Oskar Morgenstern (2007), a través de la teoría de juegos, y los desarrollos de Nash –quien evidenció las limitaciones en la obtención de resultados eficientes a partir de la agregación de decisiones individuales racionales– señalaron la importancia determinante de las reglas en las decisiones. Así, desde la perspectiva de la teoría de juegos, cualquier interacción puede modelarse como un juego y, por tanto, se presenta como la piedra angular para dar soporte a las ciencias sociales y a la posibilidad de una teoría racional de la sociedad (Elster, 1997). Sin embargo, para otros existen aportes importantes, especialmente para rebatir la perspectiva neoclásica frente al mecanismo de decisión individual (Hargreaves y Varoufaquis, 2002).

Lo anterior ha dado origen a diversos desarrollos en el campo de las políticas públicas en las últimos tres décadas. Se puede identificar, por ejemplo, líneas de trabajo importantes frente a las políticas regulatorias, donde estas se entienden como las políticas orientadas a que las empresas puedan operar en arreglos de mercados competitivos y que, además, tomen decisiones orientadas a la maximización de beneficios (North, 1993; Weimer y Vining, 2011). En el marco de estos análisis, se destaca la teoría del agente –principal desde la perspectiva de la economía política–, la cual analiza los problemas de información asimétrica y, en este caso, las relaciones del gobierno con las empresas, los operadores y los consumidores como participantes de los procesos de políticas públicas (Lane, 2005; Noll, 1999).

Por otro lado, la perspectiva neoliberal y su vínculo con el neoinstitucionalismo ha permitido que en el campo de las políticas públicas se parta del supuesto según el cual el mercado es la institución más eficiente en la asignación de bienes y servicios (Weimer y Vining, 2011), con la consecuente implicación de que los procesos de políticas públicas se entiendan, por un lado, como estructuración de marcos de incentivos positivos y negativos para orientar decisiones de orden individual y colectivo en la toma de decisiones racionales; y, por el otro, como procesos para la provisión de bienes y servicios públicos, con lo cual es necesario la creación de mercados institucionales y la reproducción en el diseño institucional de la lógica de la competencia.

Entre los aportes más recientes e importantes, se encuentran la propuesta de Elinor Ostrom, premio nobel de Economía 2009, quien centra su estudio en los bienes comunes bajo la idea de autogobierno y arreglos institucionales vinculantes y propone formas autogestionarias de administración de bienes comunes frente a las tradicionales salidas representadas en el Estado y el mercado (Ostrom, 2005). Para ello, se apoya en el neoinstitucionalismo, el cual brinda a la elección racional un elemento de carácter estructural para analizar el proceso de toma de decisiones, esto es, que el individuo y las organizaciones como tomadores de decisiones estén sujetos no solo a su lógica racional, sino al marco de instituciones formales e informales en el cual están circunscritos.

Sustentada en esta idea fuerza, Ostrom (2005) concentra su atención en el estudio de las reglas al considerar que son estas las que pueden ser transformadas y generadoras de cambios en los comportamientos. Para ello, la autora propone una sintaxis en el análisis de las normas, la cual aborda cinco componentes: “atributos”, “deontológica”, “objetivos”, “condiciones” y “y si no…” (o ADICO). La modificación de cualquiera de estos cinco componentes cambiaría las condiciones para la elección individual y colectiva (Ostrom, 2005). Dentro de este marco, Ostrom va a demostrar cómo el conjunto de instituciones informales, ligadas fundamentalmente a la cultura, se constituyen en un factor determinante para el análisis y construcción de formas organizativas de administración de bienes comunes. No obstante, en su análisis de las instituciones informales no permite desligarse del cálculo racional para operacionalizar las transformaciones en los comportamientos de los individuos derivados de la manipulación de los componentes de las normas. Lo anterior se debe a que toma la teoría de juegos como soporte teórico en la modelación de los comportamientos y esto requiere, necesariamente, de la agrupación de opciones, del establecimiento de unos mínimos de ordenación de preferencias, de la definición de los resultados esperados y de mecanismos de comparación de costos y beneficios a partir de los cuales serán validadas las diferentes opciones, es decir, desde el cálculo racional.

En contraposición, el reconocimiento de la complejidad humana y, con ello, de la complejidad social, no le permite evidenciar los problemas del poder y del Estado que subyacen tras los procesos de política pública, aún cuando se esté abordando el problema de bienes comunes. En esta medida, a pesar de reconocer la importancia de la contextualización, de la identificación y análisis de las instituciones formales e informales en el cual se circunscriben los procesos, no existe ninguna referencia que reconozca al menos cuatro aspectos importantes: las fuentes de poder existentes en cada contexto, la dinámica que adopta las asimetrías existentes, la legitimidad y la capacidad del régimen como salvaguarda de los bienes comunes. Estos puntos, sin lugar a dudas, son fundamentales en al menos tres aspectos: primero, para comprender el papel de la política en los procesos de acción colectiva de manera general y, específicamente, en los procesos de política pública; segundo, en la comprensión de la dinámica de las instituciones; tercero, en la comprensión de las posibilidades de establecimiento de nuevos escenarios de cooperación como conditio sine qua non del manejo de bienes comunes.

Estudios como los de North (1993) representan una línea de análisis que centra sus estudios en la importancia de la confianza, la reciprocidad, la cooperación y la reputación como elementos que operan, en la mayoría de los escenarios, bajo la estructura de dilemas sociales en la identificación y análisis de las instituciones como marcos para la gestión de bienes públicos y comunes. En esta perspectiva, se destacan los trabajos de Elinor Ostrom y James Walker (2002), Nick Hanley, Jason Fredrick, Ben White (2002), Russell Hardin (2002; 2004), Karen Cook, Russell Hardin y Margaret Levi (2005), Robert Axelrod (1989), Mancur Olson (1992), entre otros. Dentro de esta misma línea, se pueden ubicar los estudios sobre el fortalecimiento de instituciones democráticas como elemento en el diseño de políticas públicas (Conglenton y Swedenborg, 2006). En este sentido, también se encuentran los estudios sobre el diseño institucional y los sistemas de votación (Arrow, 1989; Frey y Stutzer, 2006), así como los estudios sobre descentralización, mecanismos de participación y constitución de escenarios de deliberación y participación de las cortes en la configuración de políticas públicas (Bozeman, 2000).

En el caso latinoamericano, la perspectiva neoinstitucionalista ha jugado un papel fundamental en los cambios institucionales propuestos para soportar, en un primer momento, el tránsito del modelo de desarrollo de sustitución de importaciones al modelo de desarrollo neoliberal y, en un segundo momento, para dar cuenta de los procesos de la llamada transición democrática. Es así como, claramente lo señalan Shahid Burki y Guillermo Perry (1998), las razones que explican los resultados precarios de la instauración de las reformas estructurales no pueden encontrarse en el mismo modelo neoliberal, sino en las fallas institucionales. Por ello, se propone una segunda etapa de reformas denominadas de segunda generación que, en una perspectiva normativa (es decir, con el fin de generar las condiciones de funcionamiento del mecanismo de competencia), se han constituido en un pilar importante de las reformas en los campos de intervención pública, tanto en el marco de las instituciones formales, como en los contenidos de la intervención, principalmente en las políticas públicas, donde las mismas cobran valor como estructuras de incentivos positivos y negativos que orientan el comportamiento individual y social.

De esta manera, los procesos de políticas públicas se direccionan a partir de la capacidad de modelación de las instituciones para obtener comportamientos racionales tanto de los individuos, como de las organizaciones. Se considera, de manera previa, que estos comportamientos llevan a elevar la eficiencia global del sistema y, con ello, a alcanzar el crecimiento económico y los objetivos de bienestar social propuestos, los cuales claramente están alineados en función de una perspectiva de futuro señalada por la lógica del progreso.

Perspectivas sistémicas

El enfoque de sistemas, sin lugar a dudas, ha impactado las formas de comprensión de la realidad y esto ha dejado huella en el campo de la ciencia política. David Easton (1969), con la categoría de “sistema político”, permitió el desarrollo de una línea de análisis de políticas públicas en la cual el proceso se concibe como una transformación de insumos y demandas de la sociedad en políticas públicas, entendidas como respuestas del sistema político. En esta perspectiva, se inscriben también los modelos de los autores que cita y articula por Wayne Parsons (2007), para quienes los insumos de políticas están constituidos por percepción/identificación, organización, demandas, apoyos o apatías. En función de esas demandas, se generan políticas públicas de diverso orden y se obtienen resultados que pueden ser de aplicación, cumplimiento, legitimación, entre otros. Otro aporte importante en la perspectiva sistémica la ha hecho William Dunn (2008), para quien el análisis de políticas públicas es un proceso de investigación multidisciplinaria dirigido a crear, evaluar y comunicar información para comprender y proveer políticas públicas. En esta medida, la lógica sistémica se sustenta en la obtención y procesamiento de información que tiene una función fundamental en la estructuración del problema.

Finalmente, dentro de los desarrollos de la perspectiva sistémica, están los aportes de la dinámica de sistemas que, como dispositivo, asume el proceso de políticas públicas como sistemas dinámicos (Gil-García, 2010) y que ve, en los procesos de simulación, vía modelación, una herramienta robusta para el análisis de políticas públicas. En esta corriente, son importantes los aportes de Flood y Jackson (1991) para la teoría de las organizaciones y las decisiones. Estos autores proponen una taxonomía de las metodologías basadas en análisis de sistemas para diversos tipos de problemas clasificados en función de la complejidad y del tipo de relación de los actores. De esta forma, los problemas organizacionales se abordan a partir de dos variables: por un lado, la complejidad del problema y, por el otro, el nivel de acuerdo o desacuerdo entre los intereses y los valores de los actores.

A pesar de que la teoría de sistemas traslada la base de la explicación a la existencia y dinámica del sistema, los desarrollos en el campo de las políticas públicas adoptan el modelo básico del sistema (inputs, caja negra, outputs), ajustado a escenarios de democracias liberales. Por tanto, la lectura de inputs, entendidos como las demandas al sistema político, son satisfechas a través de las políticas públicas (outputs del sistema), al tener en cuenta que la caja negra es el lugar del análisis de políticas públicas. En la versión de Dunn, la capacidad de la caja negra está determinada por las posibilidades de procesamiento de la información y, en términos de Flood y Jackson (1991), se plantea la necesidad de tener en cuenta que ese procesamiento de la información depende de la complejidad del problema a tratar y de la posición de los actores frente a él.

Políticas públicas basadas en evidencia

El enfoque de políticas públicas basadas en evidencia, cuyos antecedentes están en el enfoque de medicina basada en evidencia del siglo XIX, va a tener un desarrollo importante en la década de los noventa en el Reino Unido, donde se adoptó como una estrategia para superar la crisis del sistema de salud (Bedregal y Cornejo, 2005). Dicho enfoque, como perspectiva, recogió el proyecto original de Lasswell, en el sentido de construir información científica en la toma de decisiones y en el que predominaban las estrategias metodológicas de orden experimental y cuasi experimental. En este sentido, la construcción de modelos y la estructuración de pilotos fueron estrategias importantes en la producción de información, así como las afirmaciones soportadas en datos duros que fueron la base en la toma de decisiones (Davies, 1999, 2004; Pfeffer, 2006) y como fuente de información en la promoción de la innovación en políticas públicas.

El programa de investigación de esta corriente va a encontrar tantos adeptos como opositores, especialmente, en aquellos que consideran su inaplicabilidad en la comprensión de problemas sociales y que le encuentran limitaciones en la comprensión de la dimensión política de los problemas de política pública, así como en la disposición y capacidad de los gobiernos para consolidar la investigación como base de la toma de decisiones. A pesar de ello, consideran que la fuerza de la investigación y la producción de conocimiento científico, en sí mismo, es una presión tanto para la toma de decisiones por parte de los gobiernos, como una fuerza para lograr consensos entre diferentes sectores sociales en la medida en que la deliberación está soportada en la construcción de evidencia científica (Pinilla, 2006).

El enfoque de políticas públicas basadas en evidencia es ampliamente promovido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y se le reconocen avances importantes en el Reino Unido, donde organizaciones como Campbell Collaboration tienen como objetivo promover y difundir las investigaciones en campos como la educación, el crimen y la justicia, el desarrollo internacional y el bienestar social. En algunos escenarios latinoamericanos, las pruebas piloto y su evaluación se han convertido es una estrategia para obtener evidencia, y así convertirse en escenarios de experimentación de las hipótesis que soportan las acciones de intervención.

Aunque no promueven un modelo de base en la comprensión de la realidad social, sí se hace un llamado para que ciencias como la sociología, la antropología y la psicología generen conocimiento orientado hacia las políticas (Davies, 2004). Sin embargo, la mirada limitada frente a la experimentación, que exige un control de las condiciones y el análisis de un número limitado de variables, excluye otras formas de comprensión y de conocimiento de posibles impactos de la acción pública sobre la vida de las personas, sin asumir, además, las implicaciones éticas de los procesos de selección de los participantes. De esta forma, el enfoque de políticas públicas basadas en evidencia considera que la evidencia habla por sí sola; es decir, que la observación y la clara determinación de las redes causales y de los efectos se derivan de manera directa de los hechos observados (Bedregal y Cornejo, 2005).

Perspectivas racionalistas con la perspectiva política del proceso

El incrementalismo de Lindblom

Frente al enfoque de racionalidad fuerte en el análisis de políticas públicas, Charles Lindblom (2000a, 2000b) propone el enfoque incremental, también llamado enfoque marginalista o método de las comparaciones sucesivas (Lindblom, 2000a, 2000b). Este enfoque ha influenciado de manera significativa los estudios de las políticas públicas en la medida en que parte de una revisión de los supuestos del modelo de elección racional y retoma, no solo lo expuesto por Herbert Simon en el sentido de acotar la racionalidad a una racionalidad limitada, sino que señala cómo en los procesos de decisión pública se evidencian nuevas limitaciones, tales como la existencia de objetivos en tensión, así como las limitaciones de orden legal e institucional, las limitaciones en el orden temporal propias de las democracias y su característica relacionada con la alternancia en el poder.

Las principales implicaciones en este contexto de decisión se refieren, en primera instancia, a una transformación de la función objetivo. De esta manera, los individuos que se enfrentan al proceso de decisión optarán por obtener un resultado satisfactorio o incluso esperar un cambio marginal frente a la imposibilidad de maximización. En segunda instancia, se encuentra la pretensión de identificar los cursos de decisión posible y de contrastar, entre ellos, su posible viabilidad. Por lo tanto, se considera que la selección de alternativas se ajusta normalmente a tres, donde la primera alternativa de política a estudiar será la que está operando, la segunda y tercera alternativas se derivan de cambios marginales a la política que está operando. El proceso de análisis entonces está vinculado a una lógica de prueba y error.

El análisis de políticas públicas se enfrenta entonces a la complejidad de definir cursos de acción sobre diversos valores, los cuales además no son fácilmente jerarquizables. Por tanto, la definición de objetivos está mediada por la vinculación de diversos tipos de metas que, además, obedecen a la complejidad política existente y determinan, de manera simultánea, los tipos de políticas. Por otro lado, argumenta Lindblom (2000a, 2000b), la selección de objetivos/valores está ligada a la búsqueda de cambios marginales e incrementales que, en las comparaciones limitadas sucesivas realizadas bajo un análisis estratégico, irá limitando el escenario de análisis a alternativas específicas y que, como se argumentó antes, tendrá como primer referente la experiencia lograda. El enfoque de análisis, además, será valorado más por su preocupación de análisis frente a los problemas y por la identificación de alternativas de cambio que por las mismas metas positivas a alcanzar.

En este punto, es importante hacer claridad que la perspectiva incrementalista asume como una imposibilidad práctica la propuesta de racionalidad absoluta o de racionalidad limitada. Esto se debe al carácter político de las decisiones que expresan las interacciones de diversos actores y no exclusivamente al análisis académico de estas, donde el análisis partidario tiene igualmente un papel importante en el incremento de la inteligencia frente a los problemas sociales y a la acción del gobierno. Sin embargo, el mecanismo de toma de decisiones obedece fundamentalmente a una perspectiva estratégica de los decisores donde opera el cálculo racional con las limitaciones ya descritas.

Enfoque de coaliciones promotoras de políticas (Advocacy Framework Coalitions)

El enfoque de coaliciones de apoyo, inicialmente propuesto por Paul Sabatier y Hank C. Jenkins con el apoyo de Chistopher Weible (Sabatier y Weible, 2007), se circunscribe dentro de la tradición neopositivista. El objetivo de la propuesta es sugerir un marco analítico de cambio en las políticas al tener como soporte el papel que juegan los sistemas de creencias en el marco de un sistema político democrático. De esta forma, se concentra, de manera especial, en las transformaciones de las políticas públicas que surgen de los cambios en los sistemas de creencias y que son promovidas por los diversos actores, los cuales se configuran –para efectos del análisis– en coaliciones promotoras.

El enfoque de Advocacy Framework Coalitions (afc) se basa en cuatro premisas: 1) se requieren al menos diez años de trayectoria para entender el cambio de una política; 2) el análisis debe centrarse en el subsistema de la política, el cual está conformado por el conjunto de actores asociados en coaliciones que, con base en sus creencias y recursos, generan estrategias para influir en las decisiones, además que, en las coaliciones, están los mediadores de la política que intentan articular y buscar soluciones entre las diferentes coaliciones de apoyo; 3) los subsistemas de la política deben ser concebidos desde una mirada intergubernamental; y 4) las políticas públicas deben ser consideradas como un conjunto de valores priorizados y supuestos de causalidad acerca de cómo realizarlos.

Ahora bien, los autores del enfoque afc sostienen que el cambio de política es función de tres conjuntos de procesos: el primero está constituido por la competencia e interacción de las coaliciones de apoyo en el subsistema de la política; el segundo, por los cambios externos al subsistema de la política; por último, el tercer cambio se constituye en los efectos de los parámetros estables del sistema que pueden ser leídos como marcos institucionales. El segundo y el tercer grupo de procesos señalan las restricciones y recursos con los que dispone el subsistema de actores y que, además, son los factores más importantes en la transformación del conjunto de creencias; como lo anotan los mismos autores, pesan más los factores no cognitivos de tipo estructural, tales como los sociales, económicos, culturales, entre otros, ya que de estos dependen las alteraciones que puedan ocurrir en la política pública más allá del aprendizaje y del conocimiento (lo cognitivo).

La estructura del enfoque de coaliciones de apoyo, como se muestra en la figura 2, está determinada por la estructura interna de cada uno de los conjuntos de procesos que influyen en el cambio institucional. Es así que dentro del conjunto de parámetros estables del sistema están los atributos básicos del problema o del bien, la distribución natural de recursos, la estructura social y la cultura y la estructura legal. En el conjunto de eventos externos al subsistema de la política, se tienen las condiciones socioeconómicas y de tecnología, así como los cambios en las coaliciones de gobierno y los efectos o cambios generados por decisiones o las acciones de otros subsistemas. Finalmente, en el subsistema de la política están las coaliciones que comprenden tanto los actores como los potenciales actores y los mediadores de la política.

FIGURA 2. Estructura de los núcleos de las coaliciones de apoyo

Fuente: elaboración propia.

Al tener en cuenta lo anterior, Sabatier y Weible (2007) desarrollan un conjunto de hipótesis que dan cuenta de la dinámica de cambio de las políticas públicas. Entre las hipótesis se pueden destacar varios elementos que evidencian los supuestos que subyacen tras al menos dos aspectos importantes para los análisis aquí propuestos, a saber: los supuestos sobre la democracia y los supuestos sobre los que se consideran conocimiento válido. En ese sentido, es importante señalar que el referente frente al sistema político es el sistema democrático liberal, por lo tanto, no existe ninguna hipótesis que dé cuenta de las relaciones entre el tipo de sistema político o las variaciones del sistema político democrático, la dinámica de las coaliciones promotoras y los cambios en las políticas públicas. De igual forma, las posibilidades de las diferentes coaliciones promotoras de políticas están mediadas por la relación entre coaliciones mayoritarias y minoritarias que se refieren al número de integrantes, traducido en el número de votos, pero no necesariamente en minorías con gran poder o mayorías con poco poder. Esto se debe a que, según Sabatier y Weible (2007), las creencias que se encuentran en el núcleo de la política son un mejor predictor del comportamiento coordinado que las percepciones de poder, ya que es sumamente improbable que los miembros de una coalición cambien sus creencias de manera voluntaria.

Por otra parte, a lo largo de las hipótesis, se asume que el conocimiento es científico, en la medida en que cumpla con los criterios de cientificidad del paradigma de la objetividad y en que su existencia se constituye en un elemento fuerte de las transformaciones del sistema de creencias. Según esto, Sabatier y Weible (2007) plantean:

los problemas para los cuales existen teoría y datos cuantitativos aceptados son más conducentes al aprendizaje orientado a las políticas entre sistemas de creencias, que esos en los cuales los datos y la teoría son generalmente cualitativos, bastante subjetivos, o faltan totalmente. (p. 220)

Además, advierten que hay que tener en cuenta aquellos problemas que incluyen sistemas naturales, puesto que estos

son más conducentes al aprendizaje orientado a las políticas que aquellos que incluyen sistemas puramente sociales o políticos, porque, en los primeros, muchas de las variables críticas no son estratégicas en sí mismas y porque la experimentación controlada es más factible. (Sabatier y Weible, 2007, p. 220)

En otras palabras, entre mayor sea el conocimiento científico, más puede movilizar transformaciones en el sistema de creencias y, por tanto, puede movilizar transformaciones en las coaliciones promotoras. De acuerdo con las hipótesis planteadas por Sabatier y Weible, dicho conocimiento científico y el aprendizaje resultante se dará más probablemente en un espacio como el foro que es: “a) Suficientemente prestigioso para forzar a los profesionales de las distintas coaliciones a participar; y b) Dominado por normas profesionales” (Sabatier y Weible, 2007, p. 220). Finalmente, estos autores sostienen que es posible que el conocimiento científico y la información técnica que se maneja no genere cambios en los puntos de vista de la coalición opositora, pero que es cierto que puede tener impactos importantes en la política en el corto plazo y alterar, asimismo, los puntos de vista de los policy brokers o de otros funcionarios gubernamentales importantes.

Enfoques no racionalistas

Los enfoques no racionalistas presentados a continuación cuestionan el modelo de elección racional como base explicativa del comportamiento humano; aún así, su andamiaje epistemológico sigue anclado a la perspectiva objetivista y está representado especialmente por la línea de estudios de ciencias del comportamiento aplicado a las políticas pública y a los enfoques de economía conductual.

Economía conductual y ciencias del comportamiento aplicadas a la política

El papel del desarrollo de las ciencias del comportamiento y, específicamente, de la psicología en el campo de las políticas públicas se nutre de tres líneas de trabajo: la economía del comportamiento, la psicología social y las ciencias del comportamiento aplicadas a las políticas públicas. Estas tres líneas de trabajo tienen un tienen un punto de partida común que es el reconocimiento de los límites del modelo de elección racional para la explicación del comportamiento individual tanto de manera individual como colectiva.

La economía del comportamiento tiene como propósito analizar las implicaciones en las decisiones económicas de los individuos y de las organizaciones frente a las capacidades cognitivas y de aprendizaje, la cultura, la información y los propósitos no racionales, entre otros (Altman, 2006). Con ello, pretende alejarse de los supuestos neoclásicos de la racionalidad en el análisis del comportamiento económico y así poder incorporar las decisiones irracionales definidas por algunos como anomalías humanas (Kosciuczyk, 2012) en el análisis económico. En este punto, es importante tener en cuenta que la Modernidad y la ciencia moderna definieron el comportamiento humano a partir de la dicotomía, racionalidad/ irracionalidad. Por ello, aquello que no se ajuste a la lógica de la racionalidad instrumental se entiende como irracional. Por ello, una de las críticas a esta epísteme es la reducción de la razonabilidad a la racionalidad instrumental.

Ahora, desde la economía del comportamiento, la importancia de estudiar los procesos de decisión que conducen a decisiones irracionales (es decir, las no regidas por la lógica de la racionalidad instrumental) está relacionada con el carácter sistemático y recurrente que estas decisiones adquieren y que hacen posible identificar parámetros de regularidad en ellas, así como es el caso de las interpretaciones sesgadas de las probabilidades. Ante esta sistematicidad y recurrencia, la identificación de los parámetros que las explican puede eventualmente ser la base de la predictibilidad de las decisiones. La perspectiva metodológica de la economía del comportamiento es igualmente experimental y ha sido analizada por Reinhard Selten (1999), Vernon Smith (2007) y Daniel Kahneman (2003).

Por su lado, la psicología social surge de la confluencia de los estudios de los factores sociales en los procesos cognitivos dados desde la psicología y la influencia individual en los procesos sociales analizados desde la sociología (Estramiana y Garrido, 2007). Dentro de la psicología social, igualmente existen diversidad de enfoques: por un lado, aquellos en los que se considera que los determinantes sociales, junto con el papel de la comunicación y los procesos de socialización, van a ser fundamentales en la comprensión del comportamiento humano, y por otro lado, a partir del texto de Floyd Allport (1924), la psicología social va a tener un camino más psicologista y centrado en una perspectiva de carácter individual y un soporte experimental que va a aportar y a alimentar las perspectivas económicas.

La distinción entre economía conductual y la nominación de ciencias del comportamiento aplicadas a la política es una propuesta realizada por Kahneman (2003), quien considera que tanto la denominación de economía del comportamiento o psicología social llevan a confusiones en la medida en que los psicólogos no son economistas y no intentan pensar como tales. El punto central, según Kahneman, es cómo la psicología, como disciplina cercana a la ciencia política y a la economía que puede contribuir a la comprensión del comportamiento humano, tiene un impacto directo en las políticas públicas. Por tanto, Kahneman (2003) considera que son tres los pilares de comprensión de la ciencia política y la administración pública: la economía, la política y la psicología. Esta última, según este autor, debería ser la base de formación de politólogos y administradores públicos.

Ahora bien, al tener en cuenta el mapa anterior es posible identificar características recurrentes que determinan una identidad de los enfoques abordados y que justifican su clasificación como enfoques objetivistas. En primera instancia, los autores analizados comparten la relación epistemológica de la objetividad sujeto de conocimiento y objeto de conocimiento. Con ello se plantea que existe un mundo ajeno a la existencia del sujeto que es susceptible de ser conocido y aprehendido. Esto implica la existencia de un sujeto absoluto frente a una realidad que requiere ser descubierta. Sin embargo, en el campo de las políticas públicas, el descubrimiento de la realidad parte de tres supuestos sobre el funcionamiento del orden social y político, a partir del cual se tejen los análisis sobre políticas públicas. El primer supuesto hace referencia al orden social, producto de una lógica individual donde ha predominado la visión de la sociedad como sumatoria de individuos o la comprensión del fenómeno organizacional de los seres humanos como un costo a la libertad individual (Olson, 1992).

El segundo supuesto asume al Estado como la institución que permite a la sociedad salir de un estado de naturaleza a un orden en el cual es posible la vida pacífica. Esta visión del origen del Estado es propia del iusnaturalismo (Bobbio y Bovero, 1996), donde el estado de naturaleza se caracteriza por la existencia de individuos aislados que orientan sus acciones por las pasiones, instintos e intereses, lo que hace imposible la realización individual. A pesar de ser esta la norma general dentro del modelo iusnaturalista, existen diferencias entre los autores frente al carácter real o hipotético del estado de naturaleza, así como frente a la connotación positiva o negativa. En cuanto al carácter real o hipotético, se destacan las posturas de Thomas Hobbes y John Locke (Bobbio y Bovero, 1996), para quienes la sociedad natural es esencialmente una categoría hipotética pero nunca un hecho real; contrario a lo que plantea Jean Jacques Rousseau, quien considera que la vida de los pueblos salvajes es el ejemplo típico de lo que es una sociedad natural. El segundo aspecto, relacionado con la connotación positiva o negativa de estos puntos de partida, merece la siguiente precisión y es que, a pesar de la existencia de diferencias en cuanto a considerarlo un estado belicoso (Hobbes y Spinoza) o un estado de paz pero inestable (Punferdof y Locke), los autores coinciden en la necesidad de salir del estado de naturaleza para alcanzar la realización de los individuos. La vía de superación del estado de naturaleza es la realización de un contrato social, por medio del cual todos los individuos entregan parcial o totalmente sus derechos naturales, con el fin de alcanzar mayores beneficios que se derivarían de su nueva condición como hombres civiles. Es así como el consenso, sea explícito o implícito, se constituye en la base de legitimación del Estado moderno, el cual no entra en cuestión en los enfoques de políticas públicas.

El tercer supuesto hace referencia a la idea de progreso bajo la cual se entiende la existencia de un orden donde se asume que las políticas públicas son el instrumento que restablece el orden, en el entendido de que los problemas que enfrentan son expresiones de algún tipo de desorden que es necesario deshacer. En este sentido, las políticas públicas están amarradas a un imaginario de orden social que se lee en clave de progreso. Este último entendido en sus expresiones de bienestar material va a ser actualizado en el marco del modelo neoliberal, de economía capitalista y de una democracia liberal, las cuales reproducen el mecanismo natural que permite la evolución y genera eficiencia. La eficiencia se constituye en el criterio de decisión principal frente a las alternativas de política, mientras otros criterios, como la justicia y la equidad, se entienden como auxiliares. En ese sentido, los diseños institucionales y las estrategias de políticas públicas promovidos y establecidos se fundamentan en la estructura de mercado. De manera tal que la tercerización, la privatización, las concesiones y la creación de mercados institucionales son los mecanismos propios de soporte de las políticas públicas y el escenario de relación política entre los sectores sociales y sus formas organizativas, la institucionalidad pública y los privados.

A partir de esta referencia sobre el tipo de Estado y a la orientación de la acción de la sociedad, se dan por descontadas las preguntas políticas de las políticas públicas, tales como: ¿qué nos une?, ¿cuál es nuestro proyecto de sociedad que debe orientar los procesos de políticas públicas?, ¿cómo lo podernos construir?, entre otras no menos importantes.

En segunda instancia, los autores se refieren a la condición de lo humano y a la lógica de la racionalidad instrumental. Partir del ser humano como un ser racional va a tener al menos tres implicaciones: la primera de ellas es soportar la dicotomía entre lo racional y lo irracional que sustenta además la diferencia entre lo humano y lo natural, entre el animal humano y los otros humanos y deriva en la ruptura entre el pensamiento, el sentimiento y las lógicas de trascendencia. La segunda implicación es la de supeditar los procesos de decisión individual y colectiva al cálculo racional que impactan de manera concreta los análisis de políticas públicas en al menos dos sentidos: por un lado, como soporte de los procesos de modelación del comportamiento y, por otro, como definición del criterio de eficiencia como el central para la decisión. La tercera implicación es considerar que el único conocimiento válido se obtiene a través de la aplicación del método científico que se constituye en otro nivel de operacionalización de la racionalidad instrumental, es decir, en el proceso de conocimiento.

La concepción de la realidad en términos de orden/desorden/nuevo orden está anclada a una concepción dicotómica de orden/desorden. De esta manera, la realidad está regida por un orden, cuyo desarreglo se traduce en desorden, que es necesario intervenirlo y que la ciencia tiene como propósito descubrir. Frente al desorden, es necesario retornar al orden, donde las políticas públicas se entienden como dispositivos ordenadores de la sociedad y de sus problemas.

En tercera instancia, la relación epistemológica de la objetividad asume la dinámica de la vida atada a las lógicas de causalidad lineal y, con ello, todo proceso puede ser leído desde los principios de la física mecánica como acción/reacción que se constituye en una de las dicotomías centrales de las cuales se derivan tres dicotomías que configuran la lectura de las políticas públicas. La primera de ellas es poder y contrapoder, lo que limita la lectura de las relaciones de poder y de sus manifestaciones institucionales en órdenes de la jerarquía y de las díadas de relación arriba/abajo, abajo/arriba, donde se privilegia la primera sobre la segunda. La segunda es la dicotomía causa/efecto, la cual va determinar el universo metodológico de las políticas públicas al señalar que cualquier análisis de políticas públicas parte de la identificación del problema de política para luego establecer sus causas que, al ser intervenidas, llevarán al manejo o solución del problema. Las causas que se relacionan entre sí y con el problema solo lo hacen de forma lineal, lo que limita con ello la complejidad del análisis e ignora las lógicas dialécticas, es decir, las causalidades circulares o redes de causalidad, cuya trama lleva a identificar condiciones de emergencia, como se verá más adelante. El ejercicio de reducción se hace en función de la concentración de la atención organizacional del Estado y de la sociedad y de la eficiencia de la intervención. La tercera dicotomía trata sobre el problema/solución que asimila las políticas públicas como las soluciones a los problemas sociales. Esta mirada alimenta los análisis superficiales de los problemas de políticas públicas que se realizan al considerar que estos problemas son estructurados, es decir, que es posible identificar sus causas y relaciones entre ellas y que por ello son susceptibles de control y son dóciles y que, una vez intervenidos, se terminan. Así pues, se desconoce que en esencia son problemas complejos y perversos.

En cuarto lugar, el conocimiento científico se asume como el único conocimiento válido de la realidad y evidencia al menos tres características importantes de los enfoques de políticas públicas. La primera hace alusión a una mirada excluyente de los procesos de política pública en la medida en que solo los técnicos son los protagonistas del análisis requerido. No obstante, hay que aclarar que esto no tiene ningún nivel de contradicción con la perspectiva de una democracia liberal, ya que está mediada por la legitimidad de la separación entre política y administración. La segunda característica es la presunción del carácter de neutralidad del conocimiento científico, que implica, por ende, la presunción de neutralidad de los procesos de análisis de políticas públicas. En cambio, sus resultados son los que deberían soportar el debate público, esto es, el escenario de los políticos y la ciudadanía leída en clave de representación. La tercera es el predominio de la información y los análisis cuantitativos sobre metodologías de orden cualitativo.

Finalmente, una mirada del todo como la suma de las partes –propia del paradigma de la objetividad y de su estrategia metodológica, el análisis– afirma cómo la acción a través de las políticas públicas, las cuales están delimitadas a problemas específicos de la sociedad, pueden conducir al bienestar social desde la lógica de la sumatoria. En otras palabras, la intervención parcializada por problemas y por sectores que son sustentados desde el conocimiento disciplinar conduce, en su conjunto, a una acción transformadora hacia el progreso.

Perspectivas de la subjetividad: los procesos de política pública como procesos sociopolíticos

El paradigma de la subjetividad señala la importancia del sujeto en los procesos de conocimiento, a diferencia de la estructura del modelo de la ciencia clásica, la cual ve en el sujeto el agente contaminador del proceso de conocimiento. La subjetividad parte de reconocer que todo lo que se concibe como realidad está en relación con la perspectiva del sujeto cognoscente y donde este es afectado en su relación con el objeto de conocimiento. Este sujeto es entonces un sujeto relativo (Izquierdo, 1999).

Dentro de esta perspectiva, las explicaciones están mediadas por el contexto espaciotemporal del sujeto cognoscente. El tiempo y el espacio son una unidad que constituyen y configuran la realidad que busca conocerse. Esto implica que no existe un sujeto separado de la experiencia y, por tanto, el sujeto no se puede abstraer de la experiencia para conocer la realidad, como tampoco puede negar, con ello, la existencia de un conocimiento neutral y afirmar el propósito transformador del proceso de conocimiento con referencia contextual específica.

Como elemento fundamental para la comprensión de la relación epistemológica alrededor de la cual se levanta el paradigma de la subjetividad, está la concepción del sujeto cognoscente, esto es, lo que determina la condición de lo humano. Mientras el paradigma de la objetividad concibe lo humano en tanto ser racional y, de ahí, la perspectiva dicotómica de racionalidad/irracionalidad, la subjetividad explora la tríada racionalidad/irracionalidad/no racionalidad y retoma, al mismo tiempo, el concepto de razonabilidad para la explicación de la decisión humana, tanto en su dimensión individual como en su dimensión colectiva. En este proceso, la subjetividad identifica la importancia del lenguaje como condición, como estructura mediadora del proceso de conocimiento y como determinante de la condición humana. Es así como en este marco se cuestiona de manera pertinente si la condición humana se desarrolló gracias al mecanismo de la competencia o al mecanismo del amor, comprendido dentro del marco de la relación de aceptación del otro como interlocutor válido.

Sin embargo, el conocimiento de esta realidad está mediado por la razón moderna, lo que implica compartir con el paradigma de la objetividad elementos centrales respecto a la concepción de la realidad y que, por lo tanto, va a determinar las lógicas de su análisis. Una de estas características se refiere a la concepción de orden, donde la subjetividad igual considera que existe un orden que es necesario explicar pero que, además, se crea en la experiencia humana y que la define como una de las funciones centrales del conocimiento como proceso transformador de la realidad en sí mismo. Los procesos que estructuran el orden no solo están determinados por lógicas de causalidad lineal, sino especialmente por lógicas de causalidad circular. En ese sentido, la lectura lineal se entiende como una lectura válida pero no suficiente, por lo que es considerada una lectura parcial. Por su parte, la causalidad circular implica retroalimentación y, en algunos casos, tambien procesos de reforzamiento que cambian el establecimiento de la relación del todo y las partes en una lógica no sumativa. Así, la causa tiene un efecto y este, a su vez, se convierte en causa que reconstruye el ciclo. Más adelante, con la teoría de los sistemas complejos, se evidenciará que la causalidad circular no reconstruye el ciclo en las mismas condiciones, sino que genera e incluye nuevas condiciones propias de los cambios espaciotemporales.

Junto con la causalidad circular, la subjetividad parte de una mirada de la realidad donde la relación todo-parte se transforma en la medida en que el todo es más que la suma de las partes. Es decir que se reconocen las propiedades emergentes del todo que no es posible identificarlas ni explicarlas a partir de las partes. De ahí que la relación entre el todo y las parte se complejiza en la medida en que se plantea como necesario establecer el carácter de esa relación. Lo anterior impacta de manera importante las lógicas metodológicas, en la medida en que el análisis solo permite avanzar en una línea del proceso y en abordar las partes, pero presenta graves dificultades para establecer y comprender los marcos de relación.

Dentro de estas tradiciones científicas propias de este posicionamiento epistemológico están el historicismo, la fenomenología, el existencialismo, la hermenéutica, el marxismo neoidealista, el pragmatismo desde el individualismo metodológico, entre otras. Por lo tanto, en el paradigma de la subjetividad se puede ubicar las lecturas marxistas y neomarxistas de las políticas públicas y, con ellas, la teoría crítica y el paradigma construccionista, que tienen un elemento en común, el reconocimiento del carácter social y político del campo de las políticas públicas.

Perspectiva marxista

Dentro de las teorías marxistas y neomarxistas existen diversas concepciones de Estado que van desde la concepción de “Estado parásito”, pues el Estado es solo un instrumento de dominación de clase, lo que significa con ello su neutralidad, la cual se transforma de acuerdo con los intereses de quienes, en un momento determinado, detentan el poder y pasa por aquellos que consideran al Estado como un sistema de dominación política con implicaciones en la lucha de clases. Así, en este contexto, la diferencia entre uno y otro concepto radica, tal como anota Bob Jessop (1982), en que mientras el primero se pregunta por quién gobierna, el segundo se pregunta por cuáles son los mecanismos de representación política e intervención estatal. Sin embargo, en ambos conceptos, la lucha de clases y el poder se constituyen en elementos centrales de comprensión del Estado y de sus acciones.

La amplitud y profundidad de las discusiones en torno a la autonomía del Estado ocuparon en las discusiones marxistas parte importante del siglo XX. Por un lado, está Ralph Miliband que representó la primera posición y para quien el Estado y sus acciones estaban orientadas a concentrar la riqueza en la clase burguesa y eran el instrumento de dominación de la clase obrera por excelencia. Lo anterior, se evidencia en al menos tres argumentos (Hill y Varone, 2013):

La similitud en el trasfondo social (social background) entre la burguesía y los miembros de la élite estatal (como el alto gobierno, militares, el servicio civil, entre otros).

El poder de la burguesía para ejercer presión a través de redes y contactos personales para la obtención de beneficios.

Las restricciones impuestas al Estado por el poder del capital.

Según lo dicho con anterioridad, las políticas públicas son solo expresiones del carácter instrumental del Estado. Por otra parte, están aquellos que reconocen una dimensión de autonomía del Estado y que comparten en esencia la posición marxista de comprenderlo como una relación social. En esta línea de discusión, están Nicos Poulantzas (1991), James O’Connor (1973), Jessop (1982), entre otros, quienes ven en la acción del Estado no solo la concreción de la persecución de los intereses del capital, sino que señalan, en función de su autonomía, el papel contradictorio y paradójico que tienen las acciones del Estado frente a los mismos. La importancia de sus planteamientos en la comprensión de las políticas públicas es su preocupación por los mecanismos de intervención del Estado.

En el primer caso, al evidenciar su materialidad institucional. En el segundo caso, a través del análisis de las finanzas públicas. Y en el tercero, al profundizar en una perspectiva relacional del Estado para explicar sus cambios en el marco de las transformaciones de la sociedad y del sistema capitalista.

Desde aquí, partir del reconocimiento de una autonomía relativa del Estado permite comprender que sus mecanismos de intervención, dentro de los cuales están las políticas públicas, no solo pueden verse bajo el compromiso directo con los intereses del capital, sino que se ven acciones positivas, denominadas así por Poulantzas (1991), con el fin de mantener las relaciones de poder y de generar situaciones de consenso, o de contribuir a la reproducción del capital con acciones de regulación y gobernanza, de acuerdo con Jessop (1982), o funciones de legitimación, en términos de O’Connor (1973).

En el marco de estos puntos de acuerdo, también existen diferentes líneas de análisis que son pertinentes tener en cuenta, porque pueden cumplir una función complementaria en la comprensión de las políticas públicas. Por un lado, Poulantzas (1991) afirma que el Estado tiene un papel constitutivo en la existencia y reproducción de los poderes de clase, pero que el Estado, en sí mismo, no agota ni el poder ni la lucha de clases. Por otra parte, Poulantzas afirma que el Estado es un aparato especial y que, por tanto, no todas sus acciones pueden ser entendidas solo como acciones de dominación política, sino que claramente están constituidas por esa dominación y por las relaciones que las soportan (Poulantzas, 1991). En este sentido, Poulantzas identifica que el Estado no solo produce acciones en el sentido negativo, es decir, en el sentido del ejercicio de la dominación, sino que igualmente produce acciones positivas que buscan la generación de un consenso, no solo en el plano de la ideología, sino que además están soportadas en medidas materiales positivas. Con ello pretende salir del binomio represión-ideología (Poulantzas, 1991). En el marco de esta serie de medidas positivas, se despliega lo que hoy se llama políticas públicas, las cuales concretan en su abordaje de la problemática social las lógicas de división del trabajo (como son salud, educación, seguridad social) y fundamentan su lógica argumental de intervención en una de las divisiones centrales del capitalismo entre trabajo manual y trabajo intelectual. El Estado se concibe, entonces, como uno de los aparatos que encarna la separación entre estos tipos de trabajo (Poulantzas, 1991). Esto da paso a uno de los escenarios de legitimación ideológica del poder bajo la forma de técnica científica (Poulantzas, 1991) que, en últimas, en el campo de las políticas públicas, es su principal eje de legitimación tanto en la dimensión académica, como en la dimensión de la intervención que muchos autores entienden como separada.

Por otra parte, James O’Connor pretende desarrollar una teoría económica del crecimiento en sistemas avanzados –en especial en el caso de Estados Unidos– a partir del análisis de la relación entre gasto privado y gasto público, desde el cual logra rastrear sus implicaciones en políticas públicas. Su análisis parte de dos premisas básicas y dos tesis: en la primera de las premisas, O’Connor (1973) afirma que el Estado capitalista tiene dos funciones centrales: la acumulación y la legitimación, entendida esta última como “las razones que ofrece el Estado para ocultar los verdaderos objetivos de su programa de acumulación” (p. 322). La segunda premisa señala que la crisis fiscal solo puede ser entendida a partir de las categorías marxistas: capital social, constituido por los gastos que requiere el proceso de acumulación y por los gastos sociales como los gastos necesarios para mantener la armonía social (pp. 26-27). Las tesis que desarrolla O’Connor se refiere, en primera instancia, a que el crecimiento de las actividades y, con ello, los gastos del Estado, son causa y efecto de la expansión capitalista monopolista y, segundo, que la acumulación de capital social y los gastos sociales son un proceso dialéctico que genera tendencias hacia las crisis que se manifiestan en diferentes órdenes (económicas, sociales y políticas) (O’Connor, 1973, p. 29).

De esta forma, O’Connor explica cómo el aumento de los gastos en acumulación de capital social está directamente relacionado con las necesidades de acumulación privada, tanto en términos del capital físico (v. gr las comunicaciones) como del capital humano (v. gr. la producción de conocimiento y la integración de ciencia y técnica), los cuales terminan siendo procesos de socialización de costos del capital monopolista (es decir, costos que este capital no asume exclusivamente). Además, O’Connor señala cómo los gastos del consumo social se destinan a dos líneas de gasto: los bienes y servicios de consumo colectivo y los gastos en protección social contra la inseguridad económica. Sin embargo, al alejarse de la perspectiva marxista ortodoxa, el autor considera que los gastos en inseguridad económica, específicamente el gasto en seguro social, debe catalogarse como gasto en capital social, porque contribuye fundamentalmente a la acumulación y al incremento de la producción y que es una evidencia más de cómo el excedente social continúa siendo apropiado por el sector privado.

O’Connor explica de esta manera que para él las acciones del Estado –incluyendo a las políticas públicas– permiten concretar el papel del este dentro del sistema capitalista a través de las funciones de acumulación y legitimación, las cuales operan de manera contradictoria pero que buscan, por un lado, el consenso para la estabilidad y, por otro, socializar los costos que el sector privado no quiere o no puede asumir en el crecimiento de la producción. En este marco, puede leerse cómo las políticas públicas no están determinadas por la oferta y la demanda de bienes –sean públicos o privados–, sino que evidencian estructuralmente los conflictos económicos y sociales, los cuales circulan por el sistema político (O’Connor, 1973, p. 30). Es por esto que el autor considera que la lucha de los movimientos sociales y las luchas por los procesos de democratización se constituyen en una vía importante de transformación y de triunfo de la sociedad sobre el Estado y el capital (O’Connor, 1973, p. 333). Asimismo, señala cómo los límites de la democracia representativa profundizan las diferencias e inequidades sociales y deja a la clase trabajadora y a los discriminados y excluidos del sistema en condiciones estructurales de mayores desventajas.

Finalmente, Jessop (1982), a partir de su enfoque estratégico relacional del poder del Estado (que es concebido como una condensación material de equilibrios siempre cambiantes de las fuerzas políticas que están tanto dentro como fuera de él y que comprende tanto las relaciones propias del sistema político como las relaciones sociales en las cuales se circunscribe) considera que tal estructura no ejerce el poder, sino que sus diversos poderes –tal como lo anotaba Poulantzas– son agenciados en espaciotemporalidades concretas por grupos específicos de políticos y de funcionarios que activan dichos poderes (Jessop, 1982).

Ahora bien, esas formas de agenciamiento del Estado están relacionadas con la incapacidad del mercado para reproducirse a sí mismo a partir de las leyes del mercado y, por tanto, requiere de estructuras complementarias de reproducción, regulación y gobernanza (Jessop, 1982). Así, el Estado asegura no solo las condiciones para la reproducción del capital, sino que también tiene la función de lograr cohesión social, lo cual se profundiza cuando la acumulación se constituye en el principio de socialización (Jessop, 1982) y en el elemento central que explica cómo la acción del Estado hoy, en general y, en específico, en el campo de las políticas públicas evidencia este predominio, el cual explica Jessop que se da por cuatro procesos: 1) la determinación económica que en esencia explica la primacía de los procesos de producción en el circuito capitalista, 2) el dominio ecológico que explica cómo la lógica del sistema capitalista influencia los demás sistemas, 3) la dominación económica que explica cómo las decisiones se orientan a las necesidades de acumulación del capital y, 4) la hegemonía económica que demuestra cómo, alrededor de una determinada estrategia de acumulación, se alcanzan determinados consensos.

El Estado, al actuar en nombre del interés común, logra parte de sus propósitos; empero, están presentes las resistencias que se originan, como bien lo señala Jessop (1982), en las lógicas de la vida. Es importante señalar que parte de las novedades en el análisis propuestas por Jessop descansan en el soporte en la teoría de sistemas complejos y en el análisis crítico del discurso, al ser la primera, la teoría de sistemas complejos, relevante en el marco teórico de esta investigación.

Son varios elementos comunes en las perspectivas marxistas. El primero de ellos es asumir un nivel de autonomía relativa del Estado que implica una mirada más amplia y compleja frente a su relación con los procesos de acumulación y al marco de relaciones sociales en los cuales está circunscrito. Una segunda perspectiva es reconocer, en la lucha de clases, un escenario de las luchas de poder pero que no las agota (género, identidad) y que, por tanto, no pueden ser traducidas de manera automática como luchas de clases, sino que, así como lo anota Poulantzas (1991), se pueden eventualmente circunscribir en escenarios de la división de clases. Y tercero, la perspectiva de las políticas públicas como parte de la acción del Estado que se encuentra en el marco de las relaciones sociales y de las relaciones que poder que, por tanto, se constituyen también en escenarios de luchas y de resistencias. Estos elementos son fundamentales en la comprensión de la complejidad de los procesos de políticas públicas y permiten sacar los procesos de las visiones limitadas, tales como aquellas que miran a las políticas públicas como ejercicio meramente técnico que pretenden resolver, en lo operativo, dilemas éticos y políticos a partir de ejercicios de análisis económicos y donde la pregunta se concentra y se resuelve en la selección de las dinámicas más eficientes, o bien, como otras miradas deterministas que consideran que los procesos de política pública son solo instrumentos de dominación y de reproducción de la dominación y de explotación del sistema capitalista.

Estas visiones comparten una característica: la negación de la política. Por tanto, no pueden dimensionar los procesos de las políticas públicas como procesos sociopolíticos con potencial para crear y transformar las condiciones de existencia. Unas, las visiones positivistas, porque se sustentan en la visión de progreso que sostiene que la política se puede obviar y que la democracia liberal y el mercado generan las condiciones de emancipación humana, y otras, las que consideran que, solo dada la eliminación de las relaciones de producción capitalista, se pueden generar escenarios de transformación y, por ende, se desestiman de manera importante las formas de resistencia y de supervivencia sustentadas en relaciones no capitalistas pero que coexisten con ellas.

Por otra parte, se señala la importancia de la democracia como condición para la transformación y el escenario de las luchas sociales y las resistencias que, ante el predominio de la perspectiva enajenante instrumental, obvian su potencial vínculo con la política. Esta mirada sobre la democracia parte de reconocer la incapacidad de la democracia liberal como sistema político que genera las condiciones de transformación y, por el contrario, profundiza las situaciones de explotación y dominación.

El giro argumentativo

El lenguaje y su posición en la comprensión de los procesos de conocimiento, así como las reflexiones sobre su papel en la configuración de lo humano, van a ser fundamentales desde los años setenta y se convierten en un eje común de análisis desde diversas tradiciones y áreas de conocimiento como la psicología, la pedagogía, la biología, la neurofisiología y la política.

La explicación de la génesis del lenguaje, al entender este como la característica que determina la condición de lo humano, va a poner en discusión al menos dos aspectos en la perspectiva de la objetividad. El primero de ellos es el papel que juega la racionalidad en la determinación de lo humano; el segundo aspecto se refiere a la competencia como mecanismo que subyace bajo el proceso de evolución. Desde el paradigma de la subjetividad se señala que la racionalidad instrumental es solo un tipo de racionalidad que opera en el mundo de la vida y, segundo, que el mecanismo que permitió el desarrollo del lenguaje fue la de la aceptación del otro como interlocutor válido y que señala mecanismos como el amor o la emoción de aceptación del otro como interlocutor válido (Maturana, 1992 y 1993).

Desde otra perspectiva, en la tradición analítica, el lenguaje determina el pensamiento, pues sin este no hay pensamiento, así como claramente no existe una disolución del ser en el lenguaje. En cambio, en la tradición continental es en donde se desarrollan enfoques como el estructuralismo, el postestructuralismo y la hermenéutica, donde el lenguaje es la manifestación del ser, bien sea desde la mirada individual o desde la mirada histórica. Se es en tanto se es en el lenguaje, el cual expresa nuestra relación con el mundo, que es un interpretar del mundo. No obstante, el lenguaje no determina el pensamiento, como en la tradición analítica, sino que existe un pensamiento prelingüístico, tal como lo señala la fenomenología (D’Agostini, 2000).

En este escenario, se inicia una tradición en las políticas públicas fuertemente influenciada por la perspectiva crítica y, específicamente, desde la acción comunicativa propuesta por Jürgen Habermas. Los procesos de políticas públicas, en este contexto de la acción comunicativa, están ligados a reconocer la construcción dialógica de las políticas públicas en el marco de unas relaciones de poder que están condicionadas y condicionan las posibilidades y los límites de la relación Estado/sociedad y que permiten mantener relaciones de dominación o que dan espacio o ventanas de oportunidad a procesos emancipatorios.

El proceso de política pública, desde esta perspectiva y tal y como lo anota el profesor André-Noël Roth (2007), se da en tres etapas:

Primero, considera la construcción histórica de los problemas de políticas públicas como una selección condicionada de las demandas. Segundo, el desarrollo e implementación de las políticas se puede entender como procesos que modifican la infraestructura comunicativa de la sociedad. Con eso, se condicionan los fundamentos, normativas […] y las expectativas de la ciudadanía, lo que permite mantener y reproducir la dominación. (Roth, 2007, p. 74)

Esta línea, que se conoce como el giro argumentativo (Parsons, 2007), tiene como elemento central el lenguaje y se constituye a partir de cómo este configura el mundo y el sentido de los que hacen parte de los procesos de política pública y cómo estos logran procesos de argumentación y de persuasión (Majone, 2000).

Desde el construccionismo propuesto por Peter Berger y Luckman, la realidad y, en ese sentido, las políticas públicas son construcciones sociales. Por lo tanto, el reconocimiento de diferentes sujetos se constituye en un elemento fundamental de identificación de los diferentes discursos sobre políticas públicas. En este sentido, la capacidad argumentativa de los diferentes actores juega un papel fundamental en la comprensión, no solo de lo que se constituyen en problemas de política pública sino de su contenido y transformación en la definición y en la operación. Así, para algunos autores, cobran fuerza propuestas como la de Frank Fisher (2003), quien plantea el análisis de políticas públicas como análisis de narrativas, las cuales están en la base tanto de la definición del problema como en la comprensión del proceso de la política pública. Las narrativas develan los marcos de interpretación y, por tanto, los conceptos y las relaciones de causalidad que soportan las alternativas de intervención propuestas por los diferentes actores. Dentro de esta misma línea, están las propuestas de Murray Edelman (1991), Emery Roe (2006) y el análisis de la argumentación de Giandomenico Majone (2000).

Frank Fischer (2003) tiene como propósito articular el análisis del discurso en las políticas públicas y la necesidad de fortalecer espacios de deliberación como punto central de fortalecimiento de la democracia. Fischer considera el análisis de políticas públicas como el análisis de narrativas que permiten develar los marcos de interpretación y, por tanto, los conceptos y las relaciones de causalidad que soportan las alternativas de intervención propuestas por los diferentes actores.

Fischer propone, específicamente, como enfoque innovador dentro del análisis de políticas públicas la incorporación del análisis del discurso y de las prácticas de deliberación que están implícitas, lo que implica dar un salto hacia una perspectiva postempiricista en el análisis de las políticas públicas que se origina en el construccionismo social, en la teoría crítica y en el postestructuralismo (Fischer, 2003). En esta perspectiva, el discurso es central y la política pública se asume como un constructo discursivo, por ende, el análisis se debe concentrar en los significados en la construcción y comprensión de la realidad social. Es importante tener en cuenta que los significados sociales están en profunda transformación y que, por tanto, las estrategias metodológicas deben estar orientadas a conectar diferentes experiencias basadas en similitudes percibidas (Fischer, 2003). En este sentido, el análisis interpretativo es importante en la medida en que permite comprender los motivos, los valores y las intenciones de los actores en la comprensión de la acción social. Esto genera una transformación frente a los criterios de validación del conocimiento que implica recrear la tensión existente entre democracia y ciencia. Esta tensión ha dado como resultado el alejamiento de la sociedad de la discusión académica, lo cual se constituye en un problema en el campo de las políticas públicas donde la participación de la sociedad se juega de manera importante en espacios especializados.

En este marco, Fischer (2003) destaca cómo la participación ciudadana es la piedra angular del proceso democrático político, ya que la participación ciudadana contribuye no solo a la consolidación de la democracia en sí misma, sino, de forma especial, a la legitimación del desarrollo e implementación de la política. En esta medida, la participación se puede entender como un mecanismo de fortalecimiento de la capacidad en la toma de decisiones, es decir, como una forma de fortalecimiento de la capacidad comunicativa de una sociedad. Por consiguiente, la participación en espacios de deliberación implica la creación de consensos que tengan en cuenta los diferentes discursos y que, por ende, hagan posible la identificación y el desarrollo de nuevas ideas para coordinar las acciones de otros agentes competitivos. Es así como a través de diferentes formas de transformación de la organización y del saber, la deliberación participativa, por ejemplo, tiene la posibilidad de construir nuevas culturas políticas que aumenten las posibilidades de la acción comunicativa.

Como es evidente, la propuesta de Fischer (2003) es sugerente, no solo porque plantea la necesidad de realizar una ruptura con la perspectiva empiricista del análisis de políticas públicas que, a su vez, supone una ruptura de orden epistemológico, sino porque pone en el centro de la discusión de los procesos de políticas públicas la relación entre academia y sociedad. Sin embargo, el reconocimiento de las que llama características del ejercicio político, como las asimetrías de poder o la existencia de fuerzas autoritarias, se analizan únicamente en el estudio interpretativo de las diferentes narrativas en los procesos de políticas públicas, sin explorar el carácter configurativo de dichas características de dichos procesos. Esto es, no existe una relación entre régimen y sistema político y tales procesos.

Sustentado en el estructuralismo (semiótica, como estudio de sistemas de significación) y en el posestructuralismo (lenguaje), Emery Roe (2006) plantea el análisis de las narrativas como categoría que permite identificar los supuestos de decisión en las políticas públicas, así como demostrar cómo mantienen un nivel de estabilidad ciertas narrativas a pesar de que en muchos casos la evidencia empírica sea contraria. De esta forma, el núcleo de su análisis es la controversia alrededor de la cual se puede indagar por las relaciones de poder y los grupos de interés a partir de la identificación de las historias, las narrativas y las contranarrativas. La controversia se puede identificar, bien sea por la vía de la identificación de las narrativas, las contranarrativas o a través del análisis intertextual, específicamente desde la propuesta de Michel Riffaterre (1990). En ambos casos, la posibilidad de construir metanarrativas se constituye en el papel del analista, con lo cual puede dar voz al que no la tiene, develar o decir lo que no se ha expresado y generar escenarios de tolerancia, que no siempre implica consensos sino también se aborda la alternativa de la exacerbación de las controversias como camino a la generación de estas narrativas.

Es por ello que podemos inferir que el análisis narrativo de las políticas comprende cuatro pasos: el primer paso para el analista es identificar las narrativas de política, entendidas como aquellas historias que estabilizan y respaldan los supuestos sobre los cuales se construyen las políticas alrededor de problemas donde el acuerdo es poco o ninguno y donde existen niveles de desconocimiento importante y altos niveles de interdependencia (Roe, 2006). En este sentido, las narrativas tienen el carácter de constituirse en las interpretaciones dominantes. El segundo paso es identificar otras narrativas que no están conforme a las hegemónicas. En este caso, las otras narrativas pueden ser de dos tipos: las no-historias que son diferentes a la dominante y las que expresamente están en contra de ella. Estas últimas narrativas reciben el nombre de contranarrativas. El tercer paso es comparar las narrativas con las no historias y las contranarrativas y generar las metanarrativas para, finalmente, analizar cómo esta última genera escenarios de mayor comprensión y flexibilidad del problema (Roe, 2006).

Uno de los aportes centrales es que el análisis narrativo permitirá contribuir al estudio de los problemas sociales caracterizados por su complejidad, por la incertidumbre y por estar en medio de la disputa política (polarización) y, con ello, ofrecer otra mirada a los enfoques tradicionales de las ciencias económicas, administrativas y organizacionales, propias de lectura cientificistas de las políticas públicas.

Majone (2000) plantea una concepción dialéctica de las políticas públicas, según la cual, en los sistemas de gobierno donde sea posible la deliberación pública, el análisis de políticas públicas tiene que ver más con el proceso de argumentación que con las técnicas formales de análisis y de planteamiento de soluciones de problemas públicos (Majone, 2000). Por ello, considera que hay dos ejes fundamentales por tener en cuenta en los procesos de políticas públicas, los cuales son la argumentación y la persuasión. En virtud de ellos, el autor plantea el papel del analista, quien no solo es responsable de las restricciones técnicas, sino también de comprender las restricciones del contexto que permitan alimentar los escenarios de deliberación pública. Esto último implica a su vez asumir la tensión dialéctica entre lo practicable y lo ideal (Majone, 2000) y que se pueda comprender y evidenciar el lugar de los órdenes de realidad impuesto por las restricciones, así como también la superación de la frontera frente a lo políticamente posible; de aquí que el criterio fundamental, en el análisis de alternativas de políticas públicas, está determinado por la factibilidad que en un punto está soportado por los consensos logrados en la deliberación pública.

La razón fundamental de plantearse una perspectiva dialéctica de las políticas públicas es que esta no produce pruebas formales sino argumentos persuasivos que son los que alimentan la deliberación pública. Por ello, Majone considera:

El punto de partida de un argumento dialéctico no es un conjunto de supuestos abstractos, sino puntos de vista existentes en la comunidad; su conclusión no es una prueba formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discusión; y mientras las disciplinas científicas son formas especializadas de conocimiento solo al alcance de expertos, todos pueden utilizar dialéctica porque –como dijera Aristóteles–todos tenemos ocasión de criticar o defender un argumento. (Majone, 2000, p. 41)

De igual forma, Majone asume un concepto de democracia como arreglo formal que debe regular la deliberación pública so pena de caer en la violencia. Este proceso de regulación entonces permitirá que la dinámica de la argumentación y la retórica se constituyan en procesos de aprendizaje social donde los participantes y las comunidades de políticas puedan cambiar sus valores, concepciones, argumentaciones y posiciones frente a los asuntos de políticas.

En este marco, Majone plantea que el desarrollo de las políticas públicas se da en la interacción entre las comunidades de políticas y las arenas de políticas. Mientras en las comunidades de políticas –compuestas por académicos, profesionales, analistas, planeadores de políticas, periodistas y expertos de grupos de interés– se produce la innovación conceptual, en la arena política se produce el proceso de selección de las alternativas (Majone, 2000).

Finalmente, Majone, por un lado, desvirtúa la dicotomía entre política y administración, al considerar que los procesos de políticas públicas, entre ellos el análisis de políticas públicas, están impregnados de la política y, por el otro, Majone considera que el analista de políticas públicas participa en el proceso de fijación de valores públicos.

Políticas públicas y movimientos sociales

En la literatura sobre políticas públicas y movimientos sociales, se destacan tres miradas para escudriñar las relaciones existentes entre unas y otros. Por un lado, prima el análisis sobre los movimientos sociales que dan cuenta de su génesis y trayectoria en escenarios de confrontación frente a las políticas públicas. Especialmente en América Latina donde la literatura es amplia y continúa creciendo debido a la profundización de las formas de conflicto social que, en el marco de escenarios de una democracia formal, muchas veces invisibiliza la fuerza creciente de los movimientos en asuntos de política pública como son los temas ambientales, minero energético, de reivindicaciones de grupos étnicos, de género y diversidad sexual.

Por otro lado, se tienen los análisis que establecen la relación entre políticas públicas y la influencia de los movimientos sociales, leídos a partir de los éxitos (o de la eficacia de los movimientos en la influencia en las políticas públicas) y la importante utilización de la estructura de oportunidades políticas para la evaluación de dicha influencia.

Un tercer grupo de propuestas, que apuntan a descentrar el estudio de las políticas públicas y ponerlas en la base del conflicto social, consideran que los movimientos sociales y las redes críticas se constituyen en actores claves en la configuración de las políticas públicas, donde sus posibilidades están determinadas por la red de governance que determinaría el papel y la posición de estos actores sociales (Ibarra, Martí y Gomà, 2002). El análisis de los movimientos sociales, desde esta perspectiva, mostró cómo, en la constitución de redes críticas de políticas públicas, se dieron dos caminos de influencia. Por un lado, aquellos movimientos que creaban espacios de autonomía radicales y que obligaban a generar transformaciones desde la institucionalidad y aquellos movimientos que penetraban directamente en las redes de governance. No obstante, en ambos casos la dinámica era la creación de espacios de autonomía (Ibarra, Martí y Gomà, 2002).

La relación de los movimientos sociales con las políticas públicas evidencia, de manera contundente, no solo la naturaleza sociopolítica de los procesos de políticas públicas, sino que, más importante aún, en momentos donde la identidad de los límites entre los poderes constituidos y los poderes constituyentes se diluyen en favor de los primeros, permiten evidenciar el potencial de la política como eje transformador de los segundos y se habla de política y no de democracia. En este punto, es importante tener en cuenta que, para algunos, los movimientos sociales se dan en el marco de democracias fuertes, mientras que, para otros, son las debilidades de los sistemas políticos los que generan las condiciones para su surgimiento.

No cabe duda que las diferentes posiciones del paradigma de la subjetividad dan una perspectiva más amplia para el análisis de políticas públicas al destacar, como arriba se mencionó, su carácter sociopolítico y, con ello, el reconocimiento de su esencia como concreciones de relaciones de poder. Igualmente, en términos de la comprensión del proceso, permite:

Reconocer la existencia de diferentes actores en el proceso con lógicas que no siempre están ligadas a la lógica de la racionalidad instrumental y que, en su encuentro, develan la naturaleza conflictiva de las políticas públicas.

Reconocer las diferentes realidades relacionadas con los diversos actores y sus respectivas condiciones.

Establecer marcos espaciotemporales que permitan identificar los campos relacionales de los diferentes actores y las asimetrías de poder.

Establecer las implicaciones de la intervención de las políticas públicas en la construcción de proyectos sociales de futuro.

Asimismo, es posible identificar características recurrentes que determinan una identidad de los enfoques abordados y que justifican su clasificación como unos ubicados en el paradigma de la subjetividad. El fundamento de estos enfoques radica en que consideran que la concepción de lo humano se transforma en la medida en que se amplía la lógica dicotómica de racionalidad/irracionalidad a una lógica triádica donde lo no racional entra en juego en la comprensión de lo humano. Esta comprensión de lo no racional pasa por reconocer que existe y que configura la condición de lo humano. En esta misma perspectiva, la relación con la realidad, en términos de conocimiento, es una relación indisoluble que implica que los procesos deben ser leídos en clave de espaciotemporalidades específicas y en la comprensión del lenguaje como elemento estructurante de esa realidad. Esto implica que los procesos de política pública tengan un contexto específico donde la compresión de la realidad es de orden situacional.

La realidad, al igual que en el paradigma de la objetividad, se lee en clave de orden. Sin embargo, la salida del desorden no es el orden sino un nuevo orden. Esto bajo el entendido de que la realidad es una construcción social, así como las políticas públicas son un campo de transformación y, por tanto, de deconfiguración de nuevos órdenes en marco de la democracia. En tradiciones marxistas, por ejemplo, el nuevo orden estaría constituido por regímenes comunistas. En este punto, se establece una diferencia importante con los enfoques racionales de políticas públicas, en la medida en que el tipo de democracia propuesto se aleja de la democracia liberal y explora escenarios de nuevas comprensiones de la democracia, entre ellas modelos republicanos, deliberativos y radicales de democracia.

Para la subjetividad, por otra parte, la realidad está mediada no solo por órdenes de causalidad lineal que se entienden como una lectura parcial, sino por órdenes de causalidad circular que ponen en el centro la lógica dialéctica de comprensión del mundo y dan lugar a la exploración de procesos de retroalimentación y reforzamiento. En términos metodológicos, esto permite la comprensión de los problemas de políticas públicas desde dos entradas diferentes pero relacionadas: la causa y el efecto. Esto significa que es posible pensar los procesos de intervención de manera indistinta. Sin embargo, es dominante que en las apuestas metodológicas prime la causa como eje de intervención, así se entienda en el marco de una decisión que tiene un nivel de arbitrariedad que necesariamente está en relación con la perspectiva situacional del abordaje propuesto. Junto con la causalidad circular (dialéctica), la perspectiva de la subjetividad parte de la comprensión del principio de que el todo es más que la suma de las partes. Esto implica la existencia de las relaciones entre el todo y las partes, donde las relaciones (entendidas como el elemento que configura el todo a partir de la parte) y los procesos de políticas públicas (como procesos sociopolíticos) se entienden en el marco de las estructuras de dichos procesos. Especialmente, en las lecturas neomarxistas, es imposible el estudio de procesos de políticas públicas sin contar con el marco del campo relacional Estado/sociedad/mercado.

El para qué del sentido de las políticas públicas, en el marco de la subjetividad, se puede entender en al menos dos perspectivas: 1) desde los planteamientos neomarxistas que están orientados al cuestionamiento del orden capitalista y al papel de la democracia en la transformación del orden social; y 2) desde el giro argumentativo en la develación de las lógicas de dominación de los discursos y de la construcción de alternativas que, en algunos casos, serán producto de consensos y en otros, profundizarán las divergencias.

Pero, ¿quiénes son los protagonistas en los procesos de políticas públicas? Bajo el entendimiento de los procesos de políticas públicas, los actores son diversos y con perspectivas diferentes que juegan en distintos momentos y con los recursos que cada uno posee. En este escenario, el análisis de políticas públicas y el papel del analista se transforma no solo porque sus análisis son producto de una perspectiva específica que no es única y que juega con otras con igual validez, sino porque que además asume las implicaciones normativas de los mismos analistas.

La dinámica de los procesos de políticas públicas, entonces, se desmarca de un predominio tecnocrático para entrar en escenarios de orden sociopolítico, cuya complejidad se profundiza si se asume la imposibilidad de un conocimiento neutral, o bien, si consideramos que sus criterios de validez están ligados a su capacidad de transformación y a la identificación de nuevos criterios de decisión que, sin abandonar la eficiencia, se supedita al análisis de factibilidad, viabilidad y gobernabilidad que tienen en cuenta los escenarios de argumentación, estrategias (incluida la coerción desde actores institucionales y no institucionales) y las condiciones del contexto como elementos culturales y sociales.

Así, las políticas públicas son dispositivos de intervención que encierran una complejidad más allá de ser solo instrumentos de dominación o de direccionamiento de comportamientos individuales y sociales (lógicas racionales) que se comprenden únicamente desde una relación jerárquica de arriba hacia abajo. Tanto en la mirada marxista de Poulantzas (las políticas públicas como parte de las medidas materiales positivas del Estado), así como en el cumplimiento de las funciones de legitimidad reconocidas por O’Connor (referidas a dispositivos discursivos que señalan órdenes simbólicos específicos), los escenarios de transformación requieren al menos dos condiciones, que podemos enunciar como: los procesos de políticas públicas que tengan como elemento estructurante de la develación de las relaciones de dominación que subyacen en ellos, y como procesos que generen condiciones democráticas para su desarrollo.

A pesar de que son evidentes los aportes al análisis de las políticas públicas desde la perspectiva de la subjetividad, es necesario profundizar en los cimientos que constituyen los enfoques positivistas de las políticas públicas y que explican su papel hegemónico. Con este propósito, se abordan, a continuación, los fundamentos de la modernidad y su crítica en tres sentidos: como crítica a la ciencia, a la racionalidad instrumental y a la idea de progreso e instrumentalización de la política.

MODERNIDAD Y CRÍTICA A LA MODERNIDAD

La Modernidad como una nueva época que se ubica espaciotemporalmente como posterior al feudalismo que se originó en Europa (Giddens, 2000). Se caracteriza por una transformación de la cosmovisión, lo cual implica un cambio fundamental en la concepción del ser humano, en la relación ser humano/naturaleza y en la transformación del tiempo y del espacio.

La Ilustración, como el gran proyecto de la Modernidad, prometía la emancipación del ser humano, la cual se entendía como una superación del dominio de la naturaleza sobre el ser humano a través del conocimiento soportado en la razón, es decir, a través de la ciencia, tal como lo expresan Max Horkheimer y Theodor Adorno: “La Ilustración, en el más amplio sentido del pensamiento en continuo progreso, ha perseguido desde siempre el objetivo de liberar a los hombres del miedo y constituirlos en señores” (1994, p. 59). Esta característica fundamental de la Modernidad se constituye en una manifestación de otra característica más general de la época que es la necesidad de su autocercioramiento, tal como lo expresa Habermas:

[l]a modernidad ya no puede ni quiere tomar sus criterios de orientación de modelos de otras épocas, tiene que extraer su normatividad de sí misma [cursiva propia del autor]. La modernidad no tiene otra salida, no tiene más remedio que echar mano de sí misma. (1994, p. 18)

El autocercioramiento está ligado a uno de los principios de modernidad, tal como lo plantea Georg Wilhelm Friedrich Hegel, y es el de la subjetividad, el cual va a tener una de sus expresiones más contundentes en la ciencia con el sujeto cognoscente, y, en la idea de progreso, una de sus dispositivos ideológicos más potentes. El principio de subjetividad origina rupturas importantes. La primera, en la relación ser humano/ naturaleza, y la segunda, en la del ser humano consigo mismo. Por otro lado, la subjetividad genera el surgimiento de dicotomías, tales como natural/cultural, racional/irracional o corporal/espiritual, las cuales han moldeado el pensamiento occidental y el pensamiento científico.

De igual forma, pensar la Modernidad implica pensar el capitalismo y los procesos de industrialización. El capitalismo, como modo de producción sustentado en la mercancía y en el dinero, transformaría sin lugar a dudas los conceptos de productividad y de riqueza que ya no estarían ligados a la tierra bajo la concepción de que esta era la única generadora de riqueza (fisiocracia) y anulaba la productividad humana que solo podía verse como un apéndice de la productividad de la tierra y darían paso al desarrollo de una conciencia de la autosustentación, es decir, a una nueva relación entre ser humano y el trabajo. Con ello, no solo se transformó la forma organizativa de satisfacer las necesidades materiales, sino que transformó la condición humana en términos de nuevas formas de enajenamiento y alienación (Marx, 1980; Arendt, 2006; Foucault, 1986a). La consolidación del capitalismo, a través de la industrialización, está soportada en el avance de la ciencia y la tecnología, los cuales generaron cambios fundamentales en la concepción y vivencia del tiempo y del espacio. Frente al tiempo se producen tres fenómenos: medición, segmentación y acortamiento del mismo. El acortamiento del tiempo se entiende como los procesos de aceleración del tiempo y la separación entre pasado y futuro (Luhmann citado por Beriain, 2005), donde el futuro es definible en el presente (ideal de progreso) y le da un carácter lineal.

Así como el capitalismo significó un nuevo modo de producción, el Estado-nación se constituyó en la forma organizativa del poder y del dominio político que se concretaba, en parte, con la burocracia y su legitimidad legal-racional que se consideraba específicamente moderna (Weber, 1977). El Estado-nación concretó la centralización del poder y estableció la diferencia entre poder constituido y poder constituyente. Junto con el Estado, la democracia liberal se estableció como el gran deseable en términos de organización política, en la medida en que protegía los valores fundamentales del liberalismo político, es decir, la libertad y la igualdad. En este sentido, se plantea que la razón emancipatoria recaía en la tríada libertad, igualdad y propiedad y, de esta forma, el mercado y el Estado se convirtieron en los ejes de las instituciones modernas, el mercado con su mano invisible que logra la coordinación social y el Estado con su puño visible (Amin, 2006) que logra la obediencia social.

Esta caracterización de la Modernidad como momento y proyecto de la civilización en el cual la ciencia, el mercado, el Estado y la democracia liberal, se constituyen en la base de la organización y se ve profundamente cuestionada, especialmente en su origen, es decir, en Europa, no solo por los principios de base sino por el incumplimiento de sus promesas: la eliminación de la violencia (Beriain, 2005), prosperidad, igualdad y libertad. A continuación, en la tabla 2 se presentan tres elementos claves que soportan el paradigma hegemónico de las políticas públicas y que corresponden con el proyecto de modernidad del cual se derivan. Ellos son: la concepción de ciencia, el papel de racionalidad instrumental en la acción individual y colectiva y el concepto de progreso que conjuntamente soportan la legitimidad del mismo progreso.

TABLA 2. Dimensiones de la crítica a la Modernidad

Como crítica a la ciencia	Como crítica a la racionalidad instrumental	Como crítica al progreso
• Cuestionamiento del cáracter neutral de la ciencia.• El método cientifico ha llevado a una hiperespecialización de conocimiento.• Proceso de validación de la ciencia positivista se reduce a la formalidad del método.• La supremacía de la ciencia moderna ha llevado al desconocimiento e invalidación de otras formas de conocimiento.	• Racionalidad instrumental es fuente de alienación y de totalitarmismo.• Proceso de racionalización elimina la esfera pública.• Racionalidad instrumentaliza la naturaliza y la reduce a ser un instrumento del ser humano.• El proyecto de racionalización ha derivado en la legitimación de actos violentos orientados a llevar “modernidad y progreso”.	• Cestionamiento del “mito” del proyecto de modernidad que se autocomprende como el más desarrollado y superior.• Visión del progreso como un miedo basado en la convicción de que la ciencia permite a la humanidad hacerse cargo de su destino.• Existencia de riesgos derivados de la visión del progreso como único futuro deseable.• El progreso entra en contradicción con elementos de la democracia.

Fuente: elaboración propia.

Crítica a la Modernidad como crítica a la ciencia moderna

El proyecto de la Ilustración sustenta una ciencia con carácter emancipatorio que parte del principio según el cual solo la razón es el medio de conocimiento que tiene carácter de validez universal (Adorno y Horkheimer, 1994; Santos, 2009; Morin, 2003). El paradigma de la objetividad se establece a partir de la relación sujeto/objeto de conocimiento, en el cual el sujeto adquiere las características del sujeto absoluto (Ibáñez, 1990). Es decir, el sujeto se caracteriza por su total independencia respecto al objeto, lo cual permite la neutralidad de la ciencia y la validación del conocimiento derivado de su objetividad. En palabras de Boaventura de Sousa Santos: “El conocimiento científico fue diseñado originariamente para convertir este lado de la línea en un sujeto de conocimiento, y el otro lado en un objeto de conocimiento” (Santos, 2010, p. 52). A su vez, señala, como principal pretensión de la ciencia, la identificación, explicación y modelación de las leyes y regularidades de los procesos y fenómenos que configuran la realidad. El método es el propio de las ciencias empíricas donde la observación, la clasificación, la medición y la deducción son fundamentales en la medida en que el método y su adecuada aplicación se constituyen en la fuente de la validez de sus hallazgos. Dentro de esta relación, podemos encontrar principalmente el empirismo, el positivismo, la filosofía analítica y el racionalismo crítico (D’Agostini, 2000). Los límites, frente al conocimiento, están dados por las siguientes características:

La identificación de la razón como la única vía de conocimiento de la realidad que, además, sustenta la separación entre naturaleza y ser humano, entre sujeto que conoce y objeto de conocimiento y, entre los desarrollos en ciencias naturales y ciencias sociales que han impedido abordar de manera integral la relación física-biológica-antroposocial de la realidad, tal como lo plantea Edgar Morin: “Así, la relación sujeto/objeto es disociada, apoderándose la ciencia del objeto, la filosofía del sujeto” (2006).

La razón, como aspecto que define la condición humana, implica que la ciencia, desde el paradigma de la objetividad, solo reconoce lo racional y expulsa lo irracional. Desde el paradigma de la subjetividad, la razón reconoce la triple dimensión entre lo racional, lo no racional y lo irracional, y en cambio, solo aborda lo racional y lo no racional desde sus posibilidades de operacionalización.

El método basado en la separación, la reducción y la abstracción han conducido a una hiperespecialización que, como lo plantea Edgar Morin (2003), nos ha llevado a creer que el corte más o menos operado sobre la realidad es la realidad misma. Esta contradicción, entre avance del conocimiento especializado e incapacidad de comprensión e intervención de la realidad, es un síntoma más que se hace más palpable cuando demandamos salidas integrales. Dicho en otros términos, por salidas con una mayor consistencia con las dinámicas sociales. Junto con el método la ciencia moderna, ha privilegiado la causalidad formal que le da importancia al cómo funciona o se explica frente a los agentes de los procesos o el fin de las cosas, lo que implica, necesariamente, un olvido de la intencionalidad (Santos, 2009). Esta forma de causalidad es la que rige los análisis racionalistas de los procesos de políticas públicas y que es posible gracias a la ruptura entre la intencionalidad propia del ámbito de la política y el ámbito de lo técnico. Aquí, el análisis de políticas públicas se centra en el cómo, y encuentra en el criterio de la eficiencia el soporte para establecer ese cómo.

La consideración, según la cual, el conocimiento científico adquiere su máximo estatus a través de la formalización, donde existe un predominio de lo cuantitativo sobre lo cualitativo. La modelación matemática –la llamada matematización– se centra en los números y produce una reducción de categoría fundamental de las matemáticas que no es el número sino el orden, tal como lo plantearía Russell (citado por Ibáñez, 1994, p. 32). De esta forma, la cuantificación se asume como la lectura de las cualidades de los procesos y de los fenómenos. Sin embargo, como se verá más adelante, existe una falsa dicotomía entre lo cuantitativo y lo cualitativo y, por ello, se trata de captar dichas cualidades a través de los números y de la medición pero que continúa siendo una reducción, ya que existe lo matemático sin métrica.

Frente a las mediciones, se plantea, de manera generalizada, que deben cumplir con dos requisitos: la confiabilidad y la validez. El primero se refiere a la obtención de los mismos resultados de medición en repetidas oportunidades, y el segundo se refiere a que el método de medición realmente mida la variable que se quiere medir. En el campo de las políticas públicas, los problemas de políticas públicas deben ser expresados en hipótesis. Cuyas formas de relación causal son lineales y deben ser destacables las variables, las subvariables y los criterios que, a su vez, deben ser susceptibles de operacionalización y donde un requisito es ser cuantificables en el marco de las restricciones de esta cuantificación, es decir, a través del número y la métrica.

La concepción de orden del mundo que subyace en el conocimiento científico considera el universo regido por un orden aprehensible y al desorden como la distorsión y la negación de ese orden. Este último debe ser descubierto por la ciencia y expresado formalmente. De esta forma, el conocimiento del orden nos lleva a disciplinar el desorden. En el marco de las políticas públicas y desde una perspectiva hegemónica, se asume el orden del mundo sustentado en al menos tres pilares: la actuación racional del ser humano, el dominio del ser humano sobre la naturaleza y el orden humano alcanzado a través del Estado, la democracia y el mercado. Por ello, las políticas públicas tienen como fin establecer ese orden.

Pretensión de verdad que resulta en una lógica de la certeza. Así, el conocimiento científico lleva a descubrir las leyes que operan la realidad y, en consecuencia, nos lleva a obtener la verdad que, al ser conocida, da lugar a la certeza. Esto significó que la Modernidad cuestionara la relación pasiva de conocimiento (las cosas transmiten la verdad) por una relación activa en el proceso de conocimiento donde el ser humano investiga sobre la verdad (método científico) y genera certezas derivadas de su capacidad para proveer. Esto a su vez rompió la relación de subordinación y, por tanto, aceptó aquello que se podía constatar y, en ese espacio de la constatación de la realidad, se da el proceso de la autoconstatación, es decir, surge el sujeto como instancia de constatación de sí mismo.

La crítica a la Modernidad, como crítica a la ciencia moderna, se ha desarrollado desde distintas corrientes epistemológicas y filosóficas. Desde la racionalidad crítica de Popper, pasando por la crítica de la Escuela de Fráncfort y los aportes críticos de Maturana, Morin, Foucault, entre otros, y se ha cuestionado y puesto en debate los postulados de la ciencia moderna, tales como la pretensión objetivista y su carácter de validez universal.

Karl Popper (1983), uno de los padres del racionalismo crítico, hace un profundo cuestionamiento sobre varios de los supuestos que tenía la ciencia moderna a finales del siglo XIX. Para él, las confirmaciones de las teorías, que suponen un proceso de verificación y experimentación positivista, son el resultado de un interés ciego por validar y confirmar los propios supuestos. “Es fácil obtener confirmaciones o verificaciones para casi cualquier teoría, si son confirmaciones lo que buscamos” (Popper, 1983, p. 61). En ese sentido, Popper cuestiona fuertemente la facilidad con la que la ciencia positivista dice validar. Esto se debe a que, para este autor, la ciencia se dedica a confirmar predicciones que van de acuerdo a lo postulado en la teoría:

Las confirmaciones solo cuentan si son el resultado de predicciones riesgosas, es decir, si, de no basarnos en la teoría en cuestión, habríamos esperado que se produjera un suceso que es incompatible con la teoría, un suceso que refutara la teoría. (Popper, 1983, p. 61)

En el mismo sentido, Popper plantea que “una teoría que no es refutable por ningún suceso concebible no es científica. La irrefutabilidad no es una virtud de una teoría (como se cree a menudo) sino un vicio” (Popper, 1983, p. 61). Para este autor, la cientificidad reside en la predisposición de la teoría en ser refutada, testeada y verificada por sucesos que puedan controvertirla. No como lo pretende la ciencia positivista que busca que sus teorías no puedan ser refutadas y cuyas comprobaciones tienen la pretensión de irrefutabilidad. “Todo genuino test de una teoría es un intento por desmentirla, por refutarla. La testabilidad equivale a la refutabilidad […]. El criterio para establecer el status científico de una teoría es su refutabilidad o su testabilidad” (Popper, 1983, p. 61).

Así pues, para Popper, la ciencia positivista es un dogma más que una ciencia, puesto que, para él, “la actitud dogmática se halla claramente relacionada con la tendencia a verificar nuestras leyes y esquemas tratando de aplicarlos y confirmarlos, hasta el punto de pasar por alto las refutaciones; mientras que la actitud crítica es una disposición a cambiarlos, a someterlos a prueba, a refutarlos, si es posible” (Popper, 1983, p. 77). En ese sentido, Popper propone que, para contrarrestar este dogma de la irrefutabilidad, es necesario tomar una postura crítica con la que se sometan a prueba las leyes y esquemas establecidos previamente y, si es el caso, refutarlos.

La crítica, como dije, es un intento por hallar los puntos débiles de una teoría, y estos, por lo general, solo pueden ser hallados en las más remotas consecuencias lógicas derivables de la teoría. Es en esto en lo que el razonamiento puramente lógico desempeña un papel importante en la ciencia. (Popper, 1983, p. 78)

De esta forma,

[…] [l]a crítica debe ser dirigida contra creencias existentes y difundidas que necesitan una revisión crítica, en otras palabras, contra creencias dogmáticas […] la ciencia pues debe comenzar con mitos y con la crítica de mitos; no con la recolección de observaciones ni con la invención de experimentos, sino con la discusión crítica de mitos y de técnicas y prácticas mágicas. (Popper, 1983, p. 77)

Como podemos apreciar en la cita, es posible decir que Popper no desprecia lo que denomina como “metafísica” y admite que hay otro tipo de conocimientos no científicos que son válidos e importantes. No obstante, advierte que no, por ello, se puede considerar que ese tipo de conocimientos puedan ser respaldados por elementos de juicio empíricos de tipo científico, pero que son un tipo de conocimiento útil para comenzar una discusión crítica y adoptar una posición razonable.

Al valorar la importancia que tienen otro tipo de conocimientos, Pooper critica la pretensión de verdad que tiene la ciencia positivista:

Ninguna regla puede garantizar la verdad de una generalización inferida a partir de observaciones verdaderas, por repetidas que estas sean. El éxito de la ciencia no se basa en reglas de inducción, sino que depende de la suerte, el ingenio y las reglas puramente deductivas de argumentación crítica. (Popper, 1983, p. 80)

Popper hace una crítica al método de la ciencia que, para hacer las conjeturas, parte de lo particular hacia lo general. En otras palabras, critica que la ciencia positivista construya teorías generales y universales a partir de observaciones dado desde lo particular. Para este autor, la inducción es solo el comienzo de la ciencia, es decir, el primer paso, el mito, mas no un hecho de la vida cotidiana, ni un procedimiento científico. Propone entonces que se emplee también el razonamiento lógico deductivo puesto que “nos permite descubrir las implicaciones de nuestras teorías y, de este modo, criticarlas de manera efectiva” (Popper, 1983, p. 77).

Así como Popper, desde el paradigma de la subjetividad, la Escuela de Fráncfort y sus desarrollos teóricos en torno a la denominada teoría crítica de la sociedad, cuestionaron fuertemente las concepciones de ciencia moderna, particularmente las desarrolladas en el marco del positivismo. En este contexto, Max Horkheimer hace una crítica a cuatro aspectos de la ciencia moderna que identifica como problemáticos: la cosificación de la vida por medio de la ciencia, el excesivo cuantitativismo, el funcionalismo de la ciencia a los fines comerciales y, finalmente, la relación entre la ciencia y sus categorías respecto a los conflictos sociales.

Para Horkheimer (2007), uno de los puntos más problemáticos a los que conlleva la ciencia moderna y sus desarrollos es la cosificación de la vida. Para él,

[…] la ciencia moderna, tal como la entienden los positivistas, se refiere esencialmente a enunciados respecto de hechos y presupone, por lo tanto, la cosificación de la vida en general y de la percepción en especial. Esa ciencia ve al mundo como un mundo de hechos y de cosas y descuida la necesidad de ligar la transformación del mundo en hechos y en cosas con el proceso social. Precisamente el concepto del “hecho” es un producto: un producto de la alienación social en este concepto el objeto abstracto del trueque es concebido como modelo para todos los objetos de la experiencia en la categoría dada. (Horkheimer, 2007, p. 86)

De esta manera, Horkheimer intenta ir más allá que Popper al cuestionar no solamente los criterios de validación de la ciencia en sí misma, sino también el papel que tiene la ciencia en la vida en general y en el desarrollo de la sociedad. En ese sentido, para Horkheimer (2007), la ciencia debe superar la fase de observación de hechos (cosificación) para pasar a un momento de transformación del mundo en relación con el proceso social.

Horkheimer plantea el problema de enajenación a partir del concepto del yo como el sujeto racional que, en su afán por luchar contra la naturaleza y dominarla (tanto la interna del ser como externa física), se vacía de toda sustancia. El yo, vacío entonces, solo tiene como propósito garantizar su existencia por medio de la dominación.

Como resultado final del proceso tenemos, por un lado, el yo, el ego abstracto, vaciado de toda substancia salvo de su intento de convertir todo lo que existe en el cielo y sobre la tierra en medio para su preservación y, por otro, una naturaleza fuera, degradada a mero material, mera substancia que debe ser dominada sin otra finalidad que la del dominio. (Horkheimer, 2007, p. 99)

En cuanto principio de identidad (“el yo”) que se empeña por triunfar en la lucha contra la naturaleza en general, contra otros hombres en particular, y sobre sus propios impulsos, el yo se siente como algo ligado con funciones de dominio, mando y organización. El principio del yo parece manifestarse en el brazo extendido del soberano que ordena marchar a sus hombres o que condena al acusado a ser ejecutado. (Horkheimer, 2007, p. 106)

Otro de los aspectos problemáticos que Horkheimer denuncia es el del excesivo cuantitativismo. Para el desarrollo y aplicación de la ciencia moderna, se han desarrollado múltiples instrumentos que permiten, por medio de la aplicación del método científico, la generación de conocimiento y de leyes de carácter universal. Pese a que existe una gran variedad de instrumentos y de métodos, la ciencia moderna se caracteriza por darle una mayor preponderancia a los métodos cuantitativos, puesto que con estos la medición se hace de manera más exacta y objetiva. De acuerdo con Horkheimer, los positivistas suelen considerar los hechos obtenidos a través de los métodos cuantitativos como los únicos hechos científicos, no obstante, “son a menudo fenómenos de superficie que más contribuyen a oscurecer que a develar la realidad de fondo” (Horkheimer, 2007, p. 87). De esta manera, Horkheimer denuncia una suerte de sesgo al que se puede llegar con la absoluta creencia y exclusiva aplicación de los métodos cuantitativos en el proceso científico y que puede derivar en alienación. Es decir, en ignorar o no profundizar en el estudio de hechos y fenómenos relevantes que no pueden ser observados únicamente con los limitados métodos cuantitativos, puesto que ningún método es perfecto o completo.

El tercer asunto problemático es el del funcionalismo de la ciencia a los fines comerciales. Según Horkheimer, a la ciencia moderna se le ha dado un papel fundamental en los procesos de culturalización alrededor de lo comercial. El autor plantea que la ciencia de los positivistas es utilizada como instrumento para sofisticar el aparato de producción y universalizarlo en beneficio de la comercialización para la dinamización del capital.

Debido a la identificación de conocimiento y ciencia, el positivismo limita a la inteligencia a funciones necesarias para la organización de un material ya conformado por los moldes de esa cultura comercial que requeriría la crítica de la inteligencia. Semejante limitación convierte a la inteligencia en sierva del aparato de producción y seguramente no en su amo. (Horkheimer, 2007, p. 87)

En ese sentido, Horkheimer identifica que no es la ciencia la que transforma el mundo más allá de la producción, sino que es el aparato productivo el que somete a la ciencia para que le sirva a este.

Ahora, es necesario aclarar que la ciencia se ha puesto al servicio del aparato productivo, no solo para sofisticarlo en términos tecnológicos, sino para universalizarlo. Esto se debe a que la ciencia también cumple un papel de legitimación que el mismo aparato productivo requiere para llegar hasta el más recóndito de los lugares. Al tener en cuenta que la ciencia positivista, gracias a sus pretensiones objetivistas, ha hecho pensar a muchos que es la única que provee verdad, que siempre está en lo correcto y que, además, es aplicable en todas las circunstancias y contextos.

Una posición similar es la que tiene Poulantzas en cuanto a la relación que hace entre el conocimiento puesto al servicio del aparato productivo del capital. Sin embargo, Poulantzas tiene una visión más estatista del problema, puesto que plantea que es el Estado el que encarna el papel organizador:

Una de las funciones del Estado –que desborda el mecanismo de la inversión-ocultación propio de la ideología– concierne en este caso a su papel organizador específico respecto a las mismas clases dominantes y consiste, también, en decir, formular y declarar abiertamente las tácticas de reproducción de su poder […]. El Estado, a un cierto nivel, no solo dice la verdad, declama la verdad de su poder, sino que asume igualmente los medios de elaboración y de formulación de las tácticas políticas. Produce saber y técnicas de saber que, aunque imbricadas en la ideología, la desbordan con mucho. (Poulantzas, 2005, pp. 32-33)

Igual que Horkheimer, Poulantzas plantea que la ciencia cumple un papel legitimador de la ideología del poder instituido bajo la modalidad de técnica científica. En otras palabras, “la legitimación de un poder como derivado de una práctica científica racional” (Poulantzas, 2005, p. 60).

Santiago Castro-Gómez (2000) plantea el “proyecto de la modernidad”, el cual consiste en someter la vida al control absoluto del hombre racional y encaminarla por un sendero seguro guiado por el conocimiento. Dicho hombre que actúa con base en la razón, conoce la naturaleza, descifra las leyes naturales y las coloca a su servicio. En ese sentido, Castro-Gómez también reconoce que uno de los postulados más importantes de la ciencia moderna es su utilización para garantizar el dominio del hombre sobre la naturaleza donde el Estado se convierte en la instancia central en la organización racional de la vida humana. No obstante, el Estado requiere de una plataforma de observación científica sobre el mundo social que quiere gobernar: las ciencias sociales (Castro-Gómez, 2000). La ciencia, en general, y las ciencias sociales en particular le permiten al Estado realizar y ejecutar programas gubernamentales con los que genere legitimidad política debido a que la ciencia permite avalar la realidad social de forma generalizada.

Posmodernistas, como Josetxo Beriain, difieren en este aspecto al plantear que para finales del siglo XX, la sociedad vivía una época de Modernidad tardía en la que predominaba el modelo de racionalización socio-cultural occidental y estaba influenciada por el proceso histórico- social, caracterizado por tener un pluralismo de valores que se traduce en

[…] la posibilidad real de elegir entre diferentes valores, creencias, modos de vida, y en la quiebra del finalismo de un horizonte de expectativas que se proyectaba como destino ineludible, se manifiesta también como un relativismo; ya no existe una sobredeterminación cosmológica o metasocial sobre lo que es el Bien y el Mal, proveniente de un Fundamento o Razón que procure los criterios de plausabilidad a todos los universos simbólicos de un sistema cultural postradicional, sino que más bien, cada formación discursiva –derecho, moral, ciencias, tecnología, arte, etc.– se autoproclama sus propios criterios de validez, dentro de un “plexo” de espacios simbólicos que no ostentan ya el monopolio sobre el Bien y el Mal, la verdad, la belleza, etc. (Beriain, 1994, p. 134)

En ese sentido, si bien es cierto que aún predomina un modelo de sociedad basado en la razón y la ciencia, también lo es que la Razón había dejado de ser el único criterio válido de los imaginarios sociales.

Finalmente, el cuarto asunto problemático que Horkheimer planteó es el de la relación que tiene la ciencia con los conflictos sociales. Según este autor, la ciencia de los positivistas tiene la pretensión de estudiar los fenómenos sociales como se hace con los fenómenos físicos. Sin embargo, al igual que con los fenómenos físicos, los positivistas consideran la ciencia superior y ajena a los fenómenos sociales. Por lo que tienen la autoridad de experimentar con ella para corroborar sus tesis, por ejemplo, sobre los conflictos. Horkheimer advierte que:

[…] ni el contenido, los métodos y las categorías de la ciencia son una instancia superior a los conflictos sociales, ni se ven estos conflictos conformados de tal modo que los hombres, a fin de liquidarlos, aprobarían una experimentación ilimitada respecto de valores fundamentales. Tan solo bajo condiciones armoniosas ideales podrían provocarse mediante la autoridad de la ciencia cambios históricos progresistas. (Horkheimer, 2007, p. 87)

Para este autor, la ciencia no es una instancia superior a los fenómenos sociales, ni tiene los métodos y categorías únicas ni perfectas para su entendimiento. Por ende, es imposible que con esa ciencia positivista se logren generar cambios históricos progresista que rompan con los esquemas preestablecidos y legitimados por la ciencia.

En el mismo periodo histórico en el cual se desarrolla la crítica a la Modernidad por parte de la Escuela de Fráncfort, desde la escuela de la fenomenología trascendental, Husserl realiza una crítica a la ciencia europea que ha adquirido unas características especiales, luego de la incorporación continuada del método científico como forma de validación del conocimiento. Para él, la creencia y la aplicación exhaustiva del método científico en las ciencias ha generado un olvido de las preguntas estructurales de la sociedad. Estas preguntas “metafísicas” han sido reemplazadas por preguntas más pequeñas y enfocadas en fenómenos particulares. De esta manera, las ciencias positivas se han alejado de preguntas “decisivas para una auténtica humanidad. Meras ciencias de hechos hacen meros seres humanos de hechos” (Husserl, 2008, p. 4).

En este contexto, la filosofía ha sido drásticamente transformada:

El positivismo, por así decir, decapita la filosofía. Ya en la idea de filosofía, que tiene su unidad en la inseparable unidad de todo ser, estaba comencionado un orden pleno de sentido del ser y, por eso, de los problemas del ser. En consecuencia, le sobrevino a la metafísica, a la ciencia de las preguntas supremas y últimas, la dignidad de reina de las ciencias, cuyo espíritu proporcionaba su sentido último a todos los conocimientos de todas las otras ciencias. (Husserl, 2008, p. 53)

Ante este escenario, Husserl propone la fenomenología trascendental, como proyecto filosófico para hacer una ciencia de carácter universal que fuera capaz de responder a las grandes preguntas sobre la humanidad que la ciencia moderna ha dejado de responder.

Foucault también tiene un acercamiento al problema de la ciencia y a los fenómenos sociales. Según este filósofo francés, el problema radica en que la ciencia moderna ha creído que los fenómenos sociales son diferentes a los del mundo físico y, por ende, los primeros deben ser abordados por la filosofía y los segundos por la ciencia. No obstante, Foucault advierte que los fenómenos sociales de la cotidianidad, del pensamiento y de la vida no son diferentes a los físicos, puesto que ambos hacen parte de la misma organización sistémica.

El esfuerzo que realizan actualmente las personas de nuestra generación no consiste en reivindicar el hombre contra el saber y contra la técnica, sino que consiste precisamente en mostrar que nuestro pensamiento, nuestra vida, nuestra manera de ser, hasta la forma de ser más cotidiana, forman parte de la misma organización sistemática y por tanto entran de lleno en las mismas categorías que el mundo científico y técnico. (Foucault, 1985, p. 36)

De esta manera, Foucault rompe con los supuestos de diferenciación que se han hecho frente a las “ciencias duras” y a las “ciencias blandas”, en donde las segundas han sido supeditadas y subestimadas en relación con las primeras.

La ciencia y el Estado moderno

Uno de los autores más representativos que aborda la relación que tiene el Estado moderno con la ciencia y el aparato productivo es Poulantzas. Según este autor, el mantenimiento del orden y la reproducción del capital depende en gran medida del Estado, el cual tiene diversas formas para hacerlo.

Si el Estado tiene un papel constitutivo en las relaciones de producción y en la delimitación-reproducción de las clases sociales, es porque no se limita al ejercicio de la represión física organizada. El Estado tiene igualmente un papel propio en la organización de las relaciones ideológicas y de la ideología dominante. (Poulantzas, 2005, p. 27)

Si se tiene en cuenta que, para este autor, la ideología hace referencia a las prácticas materiales que se extienden a los hábitos, las costumbres y el modo de vida de los agentes, quiere decir que el Estado tiene el papel no solo de ejercer la violencia física para la represión social, sino también de organizar la vida de todos aquellos que hagan parte de ese Estado por medio de la ciencia como mecanismo de poder.

A diferencia de Horkheimer, quien tiene una postura más instrumentalista de la ciencia al servicio del aparato productivo, Poulantzas considera que, aunque el capital se apropia de la ciencia, el Estado también incorpora la ciencia en la organización de su discurso, más allá de una simple instrumentalización y manipulación. Según este autor, “el Estado capitalista regimenta la producción de la ciencia, que se convierte así en una ciencia del Estado imbricada, en su textura intrínseca, en los mecanismos del poder” (Poulantzas, 2005, p. 63). Esto con el objetivo de garantizar las relaciones internas del aparato estatal, así como también legitimar sus prácticas hacia afuera. De esta forma, el saber-poder es fundamental para la legitimación de las prácticas estatales y la de sus agentes como portadores de un saber particular basado en una racionalidad intrínseca.

Es necesario agregar que el discurso del Estado que incorpora la ciencia conecta el saber y el poder y no es un discurso único y homogéneo. El discurso que maneja el Estado, para garantizar su legitimación interna y externa, es un discurso “segmentado y fragmentado según los designios estratégicos del poder y de las diversas clases a las que se dirige” (Poulantzas, 2005, p. 64). Así Poulantzas reconoce las divisiones sociales de clase al interior del Estado y, a partir de las dinámicas que se generan entre estas, admite que el Estado debe manejar un discurso que permita organizar a la clase dominante y regular a la clase trabajadora. Para ello, el discurso no solo debe ser segmentado y fragmentado, sino que, al mismo tiempo, debe ser comprendido y escuchado por todos, quizás no de forma unívoca. Para lograr esto, Poulantzas sugiere la existencia de un super-código estatal que funciona como un marco referencial que homogeniza los segmentos discursivos, así como los aparatos que los transmiten: la lengua nacional. Sin esta, no existirían los mercados nacionales y los Estados capitalistas no tendrían el papel político que tienen.

En este escenario, la ciencia se constituye en una relación orgánica entre el saber y el poder, generada por la división que el Estado ha hecho entre el trabajo manual y el trabajo intelectual. En otras palabras, “las relaciones orgánicas establecidas en lo sucesivo entre el trabajo intelectual, aislado así del trabajo manual, y las relaciones políticas de dominación, o sea, entre el saber y el poder capitalistas” (Poulantzas, 2005, p. 60). La ciencia cumple, entonces, un papel fundamental para el Estado en la organización de procesos discursivos que moldean la materialidad del pueblo-nación y la formación ideológica. En esos procesos organizacionales, el Estado ha constituido a los intelectuales en un cuerpo especializado, profesionalizado y portador de saber-ciencia y los ha convertido en funcionarios del Estado, tal y como convirtió a los funcionarios del Estado en intelectuales (Poulantzas, 2005, p. 63).

Al igual que Poulantzas, Foucault reconoce el papel del Estado en la organización de la sociedad y en la funcionalidad que tiene la ciencia en este proceso. Pero, al mismo tiempo, Foucault advierte que no todas las subjetividades se generan y se transforman a través del Estado. La alteración y la articulación de las subjetividades no dependen únicamente del Estado; por lo tanto, hay relaciones que se construyen y se desarrollan de manera invisible, por debajo y desde abajo del Estado. En ese sentido, si bien es cierto que la institucionalidad del Estado tiende a centralizar el poder y a incorporar a la ciencia en su discurso, los procesos organizacionales no necesariamente tienen que pasar por este. Se profundizará sobre la postura de Foucault más adelante.

Otros aportes críticos

Si bien es cierto que Karl Popper reconoce la importancia de otras formas de conocimiento diferentes a la científica, Boaventura de Sousa Santos va mucho más allá y plantea que, a pesar de que la ciencia moderna ha logrado cierta superioridad en algunos aspectos de la vida sobre otros tipos de conocimiento,

[…] hay otras intervenciones en el mundo real que hoy en día son valiosas para nosotros y en las cuales la ciencia moderna no ha sido parte. Está por ejemplo la preservación de la biodiversidad posibilitada por las formas de conocimiento rurales e indígenas las cuales, paradójicamente, se encuentran bajo amenaza desde el incremento de las intervenciones científicas. (Santos, 2010, p. 53)

Popper no alcanza a evidenciar esta contradicción puesto que reduce los otros tipos de conocimiento a lo que él denomina “metafísica”, es decir, el primer paso para la construcción de un conocimiento científico. Santos, por su lado, logra mostrar esta contradicción de la ciencia totalizadora y aplastante que, al servicio del capital, no se permite cohabitar con otro tipo de intervenciones, puesto que sus prioridades son diametralmente diferentes.

De esta manera, Santos deja ver que la ciencia moderna no puede dar explicación de todos los fenómenos del mundo, así como tampoco lo pueden hacer otros tipos de conocimiento por separado. Esto se debe a que, según él, ningún tipo de conocimiento es completo, pues cada uno lo percibe de diferente manera (Santos, 2010). Sin embargo, uno de los problemas que la ciencia moderna ha tenido es que se le ha concedido el monopolio de la distinción universal entre lo verdadero y lo falso. Esto es lo que Boaventura ha denominado pensamiento abismal. Lo que ha conllevado el detrimento de otros cuerpos alternativos de conocimiento, como son la filosofía y la teología (Santos, 2010).

Otro problema de la ciencia que Santos plantea es la pretensión de universalidad que esta tiene. Para él, es una equivocación pensar que los postulados científicos son universales y que se aplican en todo momento y en todo lugar. Por el contrario, “la validez universal de una verdad científica es obviamente siempre muy relativa, dado que puede ser comprobada solamente en lo referente a ciertas clases de objetos bajo determinadas circunstancias y establecida por ciertos métodos” (Santos, 2010, p. 31). Cada contexto es diferente y las verdades que cada uno contiene también lo son. Por lo que se puede ciegamente aplicar teorías, métodos y técnicas científicas simplemente porque se autoproclaman portadoras de la verdad.

Humberto Maturana, por su lado, puede complementar esta posición puesto que, para él, ha sido el método científico el mecanismo de validación de la ciencia moderna. Esto se debe a que el método científico, ya sea a través de la verificación, la comprobación o de la refutación de la falsación, proclama la revelación o connotación de una realidad objetiva que existe independientemente de lo que los observadores hacen o desean, incluso si no puede ser conocido totalmente. Asimismo, el método científico permite afirmar que la validez de las explicaciones y afirmaciones científicas se basa en su conexión con esa realidad objetiva (Maturana, 1994).

Otro autor que aborda el asunto de la verdad científica es Foucault. Para él, no existe “la verdad” [comillas propias de la autora] en ninguna de las ciencias ya que parte de la premisa de que no existe una única verdad sino múltiples verdades que se construyen socialmente:

La episteme no es una especie de gran teoría subyacente, es un espacio de dispersión, un campo abierto y sin duda indefinidamente descriptible de relaciones. Permiten además describir, no la gran historia que abarcaría todas las ciencias en una sola y única panorámica, sino los tipos de historia –es decir, de permanencia y de transformación– que caracterizan los diferentes discursos: la episteme no es una rama de la historia común a todas las ciencias, es un juego simultáneo de permanencias específicas […]. La episteme no es un estadio general de la razón, es una relación compleja de desniveles sucesivos. (Foucault, 1985, p. 51)

En ese sentido, tanto las ciencias sociales como las “ciencias exactas” son producidas socialmente, lo que implica una ruptura de la dependencia y subordinación de las ciencias sociales frente a las exactas. Para este autor, entonces, los estatutos de verdad están siempre en conflicto y mediados por las relaciones de poder que se materializan en los enfrentamientos sociales por las disputas del mismo poder.

Al tener en cuenta lo anterior, Foucault afirma que los criterios de validación de la verdad se encuentran en disputa por diversos grupos sociales que luchan por el poder. Esto se debe a que este autor parte de la premisa de que la sociedad produce múltiples subjetividades, entendidas como una multiplicidad de formas de vivir las relaciones. Aquí se puede ubicar una de las críticas que le hace Foucault a la ciencia moderna procurando suprimir la dicotomía sujeto-objeto. Para este autor, todo sujeto es tanto productor como producto. En términos concretos, todo sujeto es productor de subjetividades, pero es, al mismo tiempo, producto de la sociedad.

Edgardo Lander también identifica esta dicotomía. Según él, la ciencia moderna se basa en la ruptura ontológica entre la razón y el mundo, donde el mundo es estático y está muerto. Como consecuencia de esta ruptura, la comprensión del mundo ya no tiene como objetivo estar en sintonía con el cosmos, como lo era para los pensadores griegos clásicos. Por el contrario, “el mundo se convirtió en lo que es para los ciudadanos el mundo moderno, un mecanismo desespiritualizado que puede ser captado por los conceptos y representaciones construidos por la razón” (Lander, 1993, p. 5). Además, este autor relaciona la ruptura ontológica con el orden colonial de la sociedad moderna. En términos concretos, en la autoconciencia europea de la Modernidad, estas sucesivas separaciones se articulan con aquellas que sirven de fundamento al contraste esencial que se establece a partir de la conformación colonial del mundo entre occidental o europeo (concebido como lo moderno, lo avanzado) y los “otros”, es decir, el resto de los pueblos y culturas del planeta (Lander, 1993). En ese sentido, la ciencia moderna y las ciencias sociales tienen un papel fundamental en las disputas de poder en el mundo, ya que permiten la conformación y la conservación de un orden mundial hegemónico por medio de la cientifización de la sociedad liberal, su objetivación y universalización y, por lo tanto, su naturalización.

Foucault, por su parte, reconoce que la ciencia es fundamental en la disputa por el poder, es decir, en las relaciones sociales. ¿Por qué la ciencia es tan importante para Foucault? Según él, la ciencia entendida en la relación saber-poder hace parte del proceso genético del poder en el que se relacionan estrategias antagónicas: dominantes visibles y subordinadas invisibles. En ella, se cristalizan las relaciones de dominación y resistencia y, en ese sentido, las relaciones construyen posiciones asimétricas en la sociedad.

La ciencia cumple otro papel en la sociedad que consiste en la normalización del sujeto. En términos de Foucault, las relaciones de poder-saber definen lo que en una sociedad debe considerarse un sujeto enfermo (loco) y un sujeto sano (cuerdo). Esta escisión le permite a la ciencia realizar un tratamiento objetivante del sujeto para normalizarlo, es decir, para curarlo. Quien domine la ciencia y defina los criterios de escisión podrá definir también la producción de la subjetividad y normalizarla. Para que dicha normalización se dé, son necesarios los dispositivos de poder, como son la clínica, la prisión y el Estado, tal y como lo precisa Foucault.

Lander, desde una perspectiva latinoamericana, también tiene un acercamiento con la normalización de las características de la sociedad. Para él, el pensamiento científico moderno, en sus hegemónicas expresiones tecnocráticas y neoliberales,

[…] es lo que puede ser descrito literalmente como la naturalización de las relaciones sociales, la noción de acuerdo a la cual las características de la sociedad llamada moderna son la expresión de las tendencias espontáneas, naturales del desarrollo histórico de la sociedad. (Lander, 1993, p. 4)

La ciencia moderna ha servido de elemento principal para mantener la hegemonía de la sociedad moderna por encima de otros tipos de comunidades y de otras maneras de vivir y de relacionarse, puesto que sus pretensiones de verdad universal han calado en los discursos de aquellos que detentan el poder político y económico mundial.

Un último autor que es necesario abordar en este texto es Edgar Morin, quien pone de presente la necesidad de cuestionar el conocimiento científico, cuya misión ha sido la de “disipar la aparente complejidad de los fenómenos, a fin de revelar el orden simple al que obedecen” (Morin, 2003). En ese sentido, la ciencia moderna se ha caracterizado por basarse en un tipo de pensamiento racional que pretende simplificar la realidad con el fin último de controlarla y dominarla. En otras palabras, para este autor, dicho pensamiento simplificador desintegra la complejidad de lo real.

El pensamiento simplificador tiene la ambición de rendir cuentas de las articulaciones entre dominios disciplinarios quebrados. Este tipo de pensamiento además pretende separar y aislar los saberes con el objetivo de obtener un completo conocimiento multidimensional. En ese sentido, el pensamiento simplificador maneja lo que Morin denomina saberes parcelados, divididos y reduccionistas que tienen la absurda pretensión de completud del conocimiento con el propósito de acabar con la incertidumbre y la ambigüedad. En otras palabras, Morin plantea el problema de la inteligencia ciega que caracteriza el paradigma de simplificación, cuya causa profunda del error no está en el error de hecho (falsa percepción), ni en el error lógico (incoherencia), sino en el modo de organización de nuestro saber en sistemas de ideas (teorías, ideologías).

Al igual que para Morin, quien considera que el problema no es la ciencia en sí misma, sino la forma como organizamos nuestro conocimiento, Foucault cree que uno de los problemas de este es el sistema educativo que intenta transmitir y reproducir dicho conocimiento:

Lo que he visto condenado no es el hombre corriente sino nuestra enseñanza secundaria (gobernada por el humanismo). No adquirimos en absoluto conocimiento de las disciplinas fundamentales que nos permitirían comprender lo que ocurre entre nosotros y sobre todo lo que ocurre fuera […] si el hombre corriente de hoy tiene la impresión de encontrarse ante una cultura bárbara erizada de cifras y de siglas ello se debe simplemente a un hecho: nuestro sistema de educación data del siglo XIX y en él vemos reinar aún la psicología más desabrida, el humanismo más anticuado, las categorías de gusto, de corazón humano […] si existe el sentimiento de que no se comprende nada la culpa no la tienen ni los hechos ni el hombre de la calle sino la organización de la enseñanza. (Foucault, 1985, p. 36)

Al retomar a Morin y el problema de la inteligencia ciega, la ciencia moderna se preocupa por rechazar el desorden y de descartar lo incierto, es decir, de seleccionar los elementos de orden y de certidumbre, de eliminar la ambigüedad y de clarificar, distinguir y jerarquizar. Pero tales operaciones, necesarias para la inteligibilidad, corren el riesgo de producir ceguera si eliminan a los otros caracteres de lo complejo. La inteligencia ciega destruye los conjuntos y las totalidades y aísla los objetos de sus ambientes. La metodología dominante produce oscurantismo porque no hay más asociación entre los elementos disjuntos del saber y, por lo tanto, tampoco posibilidad de articularlos y de reflexionar sobre ellos.

Crítica a la Modernidad como crítica a la racionalidad instrumental

La racionalidad instrumental, como el acuerdo de fines y medios, se constituye en el soporte de la Modernidad y de los procesos de modernización. Por tanto, parte de la crítica y de la crisis de la Modernidad y va a ser planteada como crítica de la razón instrumental.

La Escuela de Fráncfort, con Adorno y Horkheimer (1994), ubica en la racionalidad instrumental la fuente de alienación y del totalitarismo de la ilustración debido a que ella permite la dominación a través del cálculo y la manipulación. La crítica a la Modernidad se centra en crítica a la razón instrumental como base del conocimiento y la transformación de la realidad. De esta forma, se retoma la discusión de la alienación (reificación como olvido) (Adorno y Horkheimer, 1994) como un problema de Occidente, donde la alineación es producto de la división del trabajo y de la racionalidad instrumental como ordenadora de la vida humana.

La alineación es ordenadora de la vida humana porque ha determinado las pautas para la forma de vivir racionalmente. Se ha definido, entonces, que los propósitos de las acciones del ser humano están destinadas a su supervivencia por encima de cualquier obstáculo y utiliza las herramientas dispuestas, es decir, la naturaleza. ¿Cómo ha sido generalizado este pensamiento racional en gran parte del mundo? La sociedad moderna industrializada, por medio de la alienación producto de la división del trabajo, ha logrado que la adaptación sea la forma de autoconservación del hombre en la sociedad.

La adaptación se ha vuelto ahora deliberado y es, por lo tanto, total. Así como se tiende hoy a someter toda vida cada vez más a la racionalización y a la planificación, la vida de todo individuo –incluyendo sus impulsos más secretos que antes formaban su esfera privada– debe observar ahora las exigencias de la racionalización y la planificación: la autoconservación del individuo presupone su adaptación a las exigencias de la conservación del sistema. Ya no le queda posibilidad alguna de sustraerse al sistema. (Horkheimer, 2007, p. 98)

Dentro de esta misma línea, Habermas considera que la racionalización elimina la esfera pública y profundiza los fenómenos de cosificación, especialmente a través de la colonización del mundo de la vida por el derecho racional. En este sentido, las posibilidades del mundo de la vida están determinadas por las posibilidades de la esfera pública. Es decir, en el plano de una racionalidad comunicativa que orientan la racionalidad instrumental:

[…] Pero estas acciones instrumentales están entrelazadas con las comunicativas, por cuanto representan la ejecución de planes que quedan ligados con los planes de otros participantes en la interacción a través de definiciones comunes de la situación y de los procesos de entendimiento. (Habermas, 1989, p. 381)

Frente a este análisis, Axel Honneth reconsidera la separación propuesta por Habermas entre la racionalidad instrumental y la racionalidad comunicativa, entre el trabajo y la interacción y entre el mundo administrado y el mundo de la vida, y define especialmente el carácter potencial del conflicto surgido entre los dos mundos, donde el conflicto fundamental es el conflicto por el reconocimiento. Por tanto, Honneth (2007) plantea que la cosificación (olvido del reconocimiento) se traduce en “heridas morales” de negación y desconocimiento cotidiano del otro (Mejía, 2009), donde la cura es el reconocimiento y la aceptación de uno mismo y la proyección de ello a sus pares. Lo que está ligado entonces a la posibilidad de tres formas de reconocimiento intersubjetivo: el amor, el derecho y el aprecio social.

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