Kitabı oku: «Bürgermeister und interne Kommunikation»

2.4.3Rechtlicher Rahmen

Interne Kommunikation folgt aber nicht nur strategischen Grundprinzipien und dem Stellenplan, sondern muss sich auch nach Recht und Gesetz ausrichten.

Wir bekommen es dabei mit diesen Sparten zu tun:

–Personalvertretungsrechte,

–Persönlichkeitsrechte,

–Urheber- und Verwertungsrechte.

Wir geben dem hier ein wenig mehr Raum, als er dem Nichtjuristen angemessen scheinen mag; aber wir werden sehen, wie schnell Paragrafen querschießen und den Alltag der Internen Kommunikation einer rechtsstaatlichen Behörde beeinflussen.

Eine wichtige Grundlage legen zunächst die Personalvertretungsgesetze der Länder. Sie setzen den Rahmen für Personalversammlungen und die Arbeit des Personalrats. In bestimmten Fragen tut die Interne Kommunikation daher gut daran, die Mitarbeitervertretung ins Boot zu holen, wenn sie etwa Einzelheiten zum geplanten Jobticket veröffentlicht oder wenn demnächst eine Personalversammlung läuft, bei der die Mitarbeitervertretung sogar gesetzlich verbrieft das Hausrecht hat. Um es auf den Punkt zu bringen: In letzterem Fall haben der Bürgermeister oder Landrat und die von ihm gesteuerte Interne Kommunikation juristisch nichts zu melden.

Für die Praxisarbeit der Internen Kommunikation spielen aber eher die allgemeinen Gesetze zu Meinungsfreiheit und Persönlichkeitsrechten eine Rolle. Zum Beispiel dürfen sich Mitarbeiter in virtuellen Foren des Intranets ebenso wenig beleidigen wie im reellen Büroalltag, und bevor Schnappschüsse vom jüngsten Sommerfest online gestellt werden, muss das Recht der Mitarbeiter am eigenen Bild beachtet werden, und das heißt: Die abgebildeten Personen müssen damit einverstanden sein.

Dieser Grundsatz leitet sich aus dem Kunsturhebergesetz ab: „Bildnisse dürfen nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder öffentlich zur Schau gestellt werden.“²⁵ Aber selbst wenn der Abgebildete einverstanden ist, kann sein Foto nicht automatisch so verwendet werden, wie es dem Fotografen oder seinem Auftraggeber beliebt.²⁶ War der Betroffene zum Beispiel einverstanden, in einer Bildergalerie zum Sommerfest im Intranet aufzutauchen, gilt die Erlaubnis rein juristisch nur für diesen einen Zweck; sein Foto dürfte also zum Beispiel nicht in einer Hochglanz-Imagebroschüre der Verwaltung erscheinen. Es sei denn, er hat die Verwendung seines Bildes auch für andere Zwecke erlaubt. Insofern wäre der Arbeitgeber auf der sicheren Seite, wenn er die Einwilligung für eine generelle Verwendung explizit einholen würde. Das sollte dann auch ausdrücklich die Verwendung des Bildes im Internet und in Sozialen Netzwerken einschließen, denn was dort verbreitet wird, folgt ganz eigenen Gesetzen. Während die Verbreitung einer Broschüre letztlich begrenzt ist, steht das Bild eines Mitarbeiters im Internet und den Sozialen Medien sekundenschnell weltweit zur Verfügung und kann kaum verlässlich gelöscht werden.

Verkompliziert wird alles noch dadurch, dass der Betroffene eine Einwilligung widerrufen kann. Es sei denn, sie erfolgt zur Unzeit, etwa wenn die Mitarbeiterzeitung, für die er die Erlaubnis erteilt hatte, schon gedruckt ist.²⁷

All das wirkt auf den ersten Blick aus Sicht des Behördenalltags wie Haarspalterei. Nach dem Motto „Ich kann doch nicht immer mit Genehmigungsformularen für alle erdenklichen Fälle unter dem Arm herumlaufen“ oder auch „Die sollen sich nicht so anstellen. Schließlich kriegen sie ihr Gehalt und sie haben doch keinen Schaden“. In der Tat mag eine lockere Übereinstimmung zwischen den Beteiligten laufen, wenn die Situation unverfänglich ist und jemand von der Pressestelle oder dem Bürgermeisterbüro das Foto macht, der bekanntermaßen für das Intranet der Verwaltung zuständig ist. Das ändert aber nichts am Recht der Mitarbeiter am eigenen Bild, und die Kommunikationsverantwortlichen sollten die Rechtslage kennen, um im Ernstfall Konflikte zu vermeiden.

Praktiker der Internen Kommunikation fragen sich nun: Wie und wann hat jemand einem Bild zugestimmt?²⁸ Grundsätzlich auf zwei Arten. Die erste ist umständlicher, aber sicherer: Der Abgebildete erklärt schriftlich oder mündlich unter Zeugen ganz klar, dass sein Konterfei verbreitet werden darf. Neben dieser so genannten expliziten Zustimmung kann er auch auf die zweite Art sein Placet geben, nämlich „implizit“, also durch die Umstände. Präsentiert ein Projektleiter als festgelegter Programmpunkt in einer internen Dienstversammlung auf der Bühne im Rathaus-Sitzungssaal die Ergebnisse seiner Arbeitsgruppe und wird er anderntags mit dem Hinweis im Intranet abgebildet „Projektteamleiter XY stellte die Eckpunkte des Projekts dar“, dann nennen das Juristen ein konkludentes Verhalten, also ein stillschweigendes Einverständnis nach dem Prinzip „Wer sich so exponiert, muss einkalkulieren, dass sein Gesicht gezeigt wird“. Die Datenschutzgrundverordnung fasst die explizite und die konkludente Zustimmung umständlich formuliert so zusammen: Eine Einwilligung ist

„jede freiwillig für den bestimmten Fall, in informierter Weise und unmissverständlich abgegebene Willensbekundung in Form einer Erklärung oder einer sonstigen eindeutigen bestätigenden Handlung, mit der die betroffene Person zu verstehen gibt, dass sie mit der Verarbeitung der sie betreffenden personenbezogenen Daten einverstanden ist.“ ²⁹

Problem, Problem.

Stellen wir uns folgende Situation vor: Das Rathaus hat eine große interne Party organisiert. Der Internen Kommunikation ist klar: Wenn ich jemanden in Großaufnahme ablichte, brauche ich seine Einwilligung. Aber was ist, wenn ich auf der Veranstaltung herumlaufe, mal die Besuchermenge, mal eine Gruppe von zehn bis zwanzig Leuten fotografiere, die locker beieinanderstehen? Rein juristisch wäre ich aus dem Schneider, wenn sich jeder Teilnehmer aktiv angemeldet und dabei angekreuzt hat, er sei mit der Veröffentlichung seines Bilds einverstanden. Eine andere, etwas einfachere Variante: Auf der Einladungskarte, am zentralen Eingang und an anderen markanten Punkten hängt oder steht ein großer Hinweis, dass fotografiert wird und die Bilder auch zur Veröffentlichung vorgesehen sind. Allerdings ist das Rathaus oder Landratsamt damit nicht hundertprozentig auf der rechtlich sicheren Seite. Rein theoretisch könnte jemand behaupten, er habe das entsprechende Schild nicht gesehen, und dann müsste ihm das Gegenteil nachgewiesen werden.

Und selbst wenn vorher die Genehmigungen eingeholt werden: Was ist mit denen, die nicht zustimmen? Von der Veranstaltung ausschließen? Das kann bei verwaltungsinternen Feiern rein personalrechtlich ein Problem werden, einmal ganz abgesehen von den internen Querelen, wenn derlei ruchbar und von den Betroffenen oder vom Personalrat verbreitet wird. Eine andere Lösung: Jeder, der nicht mit der Veröffentlichung seines Bilds einverstanden ist, trägt eine Markierung, etwa einen roten Punkt, den er sich beim Einlass abholen und an die Kleidung heften kann. Dann allerdings haben wir, für alle sichtbar, in der Party eine Zwei-Klassen-Gesellschaft. Eine sonst gelöste Stimmung würde durch ein Gesprächsthema belastet: „Du trägst einen roten Punkt? Warum willst du dich nicht fotografieren lassen?“

Je näher wir uns all diese Optionen und Konsequenzen vorstellen, desto mehr schütteln wir den Kopf. Schließlich sprechen wir nicht über die weltweite Zurschaustellung von Nacktbildern der Kollegen, sondern über unverfängliche Momentaufnahmen einer internen Rathaus- oder Landratsamtsfeier im Sitzungssaal.

„Wo kein Kläger, da kein Richter“, weiß der Volksmund. Tatsächlich dürfte das Gros der Mitarbeiter im Haus die Lage weit unkomplizierter sehen, als es Juristen in ausladenden rechtlichen Erörterungen meinen. In aller Regel dürfte die Mehrheit der Mitarbeiter nichts dagegen haben, in unverfänglicher Pose als Teilnehmer einer Veranstaltung für interne Zwecke abgelichtet zu werden. Die Praxis – das ist die Natur des Rechtsstaats und damit der Kommunalverwaltung als staatliche Behörde – befreit die Verantwortlichen aber nicht von der juristischen Verantwortung: Persönlichkeitsrechte gelten für alle.

Die Datenschutzgrundverordnung hat viele verunsichert - auch Pressestellen von Kommunalverwaltungen, wie es der Autor im Kontakt mit Kollegen diverser Landkreise erlebt hat. Wenig Klarheit schaffte es da, als selbst Vertreter der Bundesregierung meinten, sie müssten erst einmal die laufende Rechtsprechung abwarten.³⁰ Die Verwaltung sollte hier, am besten in Zusammenarbeit mit Rechtsamt und Personalrat, eine tragfähige Lösung finden. Am besten freilich ist es, wenn ein verwaltungsinternes Klima herrscht, in dem solche feinsinnigen juristischen Regularien sich erübrigen, weil die Mitarbeiter darauf vertrauen, die Interne Kommunikation werde das nötige Fingerspitzengefühl haben, um Kollegen nicht bloßzustellen oder deren Konterfeis nicht in einem Zusammenhang zu veröffentlichen, den sie nicht wollen. Auch das ist, jenseits aller juristischen Erwägungen, letztlich eine Frage der bereits erwähnten Organisationskultur.

Aber nicht nur bei Fotos muss die Interne Kommunikation aufpassen. Der Datenschutz greift auch bei der Veröffentlichung sonstiger persönlicher Daten im Intranet. Und erst recht, wenn die Verwaltung für die Interne Kommunikation externe Social-Media-Plattformen nutzt, wie es in heutigen Diskussionen über moderne Mitarbeiterkommunikation bereits erörtert wird. Dann nämlich gelten die Nutzungsbedingungen und Datenschutzregelungen des jeweiligen Dienstes.³¹ Konsequenz: Wer für den Informationsaustausch neben Intranet und E-Mail auch Global Player wie Facebook und WhatsApp nutzt, der gibt seine Daten in die Hand von Mark Zuckerberg & Co. Ein gewichtiger Grund also, für interne, sensible Kommunikation eben nicht auf die leicht verfügbaren, allgegenwärtigen Netze zurückzugreifen, sondern Kanäle und Plattformen zu nutzen, über die das Rathaus oder Landratsamt selbst die Daten- und Inhaltshoheit hat, wie offizielle E-Mail-Kanäle. Faktisch ist es in der täglichen Praxis kein großes Problem, wenn ein Mitarbeiter den unmittelbaren Kollegen im Büro morgens eine „WhatsApp“ schickt mit dem Hinweis „Stau. Komme später.“ Für fachliche Details zu einem laufenden Projekt oder gar für Bürgerfragen zu einem Verwaltungsvorgang sind derlei Messenger-Dienste kaum das richtige Forum.

Neben dem Recht am eigenen Bild und dem persönlichen Datenschutz werden oft die Urheber- und Verwertungsrechte vernachlässigt, auch in der Internen Kommunikation. Viele glauben, es bleibe ja alles im eigenen Haus, daher brauche sich niemand um irgendwelche Rechte zu scheren. Doch die Gesetze sagen etwas ganz anderes. Wenn selbst in internen Zirkeln mehr Personen als die unmittelbar Beteiligten eine Information, ein Textdokument, ein Bild erhalten, dann gilt das als Verbreitung. In diesem Sinn „verbreitet“ eine Mitarbeiterzeitung Texte und Bilder ebenso wie das Intranet, auf das alle Verwaltungsmitarbeiter zugreifen können. Auch das Versenden von Pressespiegeln im eigenen Haus gilt als Verbreitung. Und da haben die Juristen ein Wort mitzureden.

Wir müssen hier kurz den Unterschied zwischen Urheber- und Verwertungsrecht festhalten: Das Urheberrecht kann nicht übertragen werden, der Schöpfer bleibt geistiger Eigentümer, auch wenn andere seine Texte und Bilder nutzen. Das Verwertungsrecht hingegen lässt sich sehr wohl weiterreichen, auch verkaufen. Damit erlaubt zum Beispiel ein Fotograf seinem Auftraggeber, sein Bild in externen oder internen Veröffentlichungen zu verwenden. Bei externen Fotografen wird das in der Regel über Honorarverträge geregelt. Wer jetzt ein wenig weiterdenkt, wird sofort auf die Konsequenz stoßen, dass eine weit verbreitete Praxis schlichtweg illegal ist. Wer sich zum Beispiel über das allseits beliebte „Google Bilder“ aus dem Netz Bilder herunterlädt, um damit ein Veranstaltungsplakat, ein Intranetposting für die Mitarbeiter oder den Flyer zum Fortbildungsprogramm optisch aufzupeppen, weil es an Archivfotos und -grafiken in den eigenen Datenbänken fehlt, verstößt gegen das Verwertungsrecht; es sei denn, er hat sich dieses Recht explizit gesichert. Ein konkretes Beispiel: Lädt die Interne Kommunikation für einen Beitrag zur gesunden Haushaltslage einen Dagobert Duck im Geldbad als Illustration herunter, ohne sich um die Erlaubnis geschert zu habe, dann verstößt sie gegen das Gesetz. Nur weil ein Bild ins Netz gestellt wird, kann es nicht frei genutzt werden, da hilft auch kein Feigenblatt nach dem Prinzip „Quelle: Google“ oder „Quelle: Walt Disney“. Mit anderen Worten: „Google – copy - paste“ ist nicht.

Praktiker wenden an dieser Stelle drei Dinge ein: „Wir nehmen das Bildchen doch nur rein intern als Gag, wir verdienen damit keinen Cent, und Disney kriegt das eh nicht mit. Wo kein Kläger, da kein Richter.“ Ein schmaler Grat. Den ersten Punkt haben wir schon geklärt; auch eine interne Verbreitung ist eine Verbreitung. Der zweite Punkt ist juristisch unerheblich: Auch wer mit seinem Rechtsbruch kein Geld verdient, begeht immer noch einen Rechtsbruch. Und der dritte Punkt: Ja, kann sein, dass Disney das nicht mitbekommt, wenn die 3000-Seelengemeinde XY im internen Rundschreiben den Dagobert Duck abbildet. Aber da stellt sich für die Gemeinde die Gewissensfrage: Sollte sie sich als Behörde und damit Organ des Rechtsstaats über die Gesetze stellen, die für jeden ihrer Bürger gelten? Wenn der Staat hier Recht bricht – wie kann er es dann einem privaten Häuslebauer verübeln, der Teile seines Eigenheims anders nutzt als im B-Plan vorgesehen, oder der die Gebäudehöhe in der Baugenehmigung um einen halben Stock überschreitet?

Um aus der Bredouille zu kommen, bietet sich als kostenlose Alternative zum Beispiel die Plattform Pixabay³² an. Dort ist eine Masse von Bildern eingestellt, die über Suchbegriffe erschlossen und frei verwendet werden können. Dazu muss die Verwaltung nicht einmal das Portal als Quelle angeben – freilich wäre es ein fairer Zug, das zu tun, um zumindest auf diese Weise den Fotografen eine Anerkennung zukommen zu lassen. Selbst übergeordnete Behörden bedienen sich dieser Plattform; der Autor hat es selbst erlebt: Während der ersten Phase der Krise um das Corona-Virus 2020 suchte der Autor für eine Intranet-Meldung eine Illustration zum Thema „Virus“. Er fand sie auf der Plattform, lud sie herunter – und stellte ein paar Minuten später fest: Das für die Bekämpfung der Pandemie zuständige Landesministerium hatte für seine Internetseite exakt die gleiche Illustration genutzt.

Soweit die Frage von externen Quellen. Was aber ist, wenn Kollegen der eigenen Verwaltung solche Werke als Text oder Foto herstellen? Sind das nicht eigene Mitarbeiter, die jegliches Schaffen in den Dienst des Arbeitgebers gestellt und ihm damit sämtliche Rechte übertragen haben?³³ Nicht ganz. Die Interne Kommunikation kann solche Schöpfungen nicht ohne Weiteres nutzen, bloß weil die Urheber auf der Gehaltsliste der eigenen Kommune stehen. Wir unterscheiden dabei zwei Arten von Werken: das, was im Verlauf der ureigenen Arbeit und Zuständigkeit entsteht, und das, was der Mitarbeiter darüber hinaus quasi als Privatperson schafft, auch wenn es Dienstliches oder Quasi-Dienstliches berührt.

Der erste Fall – die Werke entstehen im Rahmen der eigenen Arbeit und Funktion – ist für die Verwaltung unproblematisch. Nehmen wir einen Pressesprecher, der den Text für den internen Flyer zum Fortbildungsprogramm entworfen hat. Er behält zwar das Urheberrecht; aber er überträgt seinem Arbeitgeber automatisch das Verwertungsrecht, weil das Schreiben solcher Texte zu seinen beruflichen Aufgaben gehört. Ähnliches gilt etwa für die Autoren von internen Berichten wie dem Rapport der Frauenbeauftragten oder der Schwerbehindertenvertretung. Zwar wird unter Juristen diskutiert, ab welcher Grenze ein solches Werk als „persönliche geistige Schöpfung“ gilt, wie es das Urheberrechtsgesetzes (UrhG) formuliert. In aller Regel aber muss jemand, der interne Berichte oder zum Beispiel dienstliche Texte für das Intranet erstellt, in Kauf nehmen, dass sie auch ohne seine ausdrückliche Einwilligung im Rahmen der Internen Kommunikation vielfältig genutzt werden.

Anders die Lage im zweiten Fall. Schreibt ein Mitarbeiter Texte, die über das rein Fachliche hinausgehen, und will die Interne Kommunikation das in hausinternen Kanälen veröffentlichen, sollte sie das mit ihm geklärt haben. Wenn jemand etwa in einer persönlichen Mail an ein paar Kollegen Anekdoten vom jüngsten Betriebsausflug schildert, darf die Interne Kommunikation den Text nicht einfach als Randschmankerl in die Mitarbeiterzeitung übernehmen; sie muss seine Erlaubnis einholen. Auch wenn ein Mitarbeiter zum Beispiel als Privatperson Internet-Postings veröffentlicht, darf die Verwaltung solche Texte nicht ohne seine Erlaubnis für interne Zwecke verwenden.

Vom Text nun zum Bild. Juristisch betrachtet überlagern sich in einem Foto Fragen des Urheberrechts, des Verwertungsrechts und des Persönlichkeitsrechts.³⁴ Schießt zum Beispiel beim internen Sommerfest ein externer Fotograf das Bild eines Mitarbeiters und die Intranet-Redaktion veröffentlicht anderntags ohne Einwilligung beider den Schnappschuss auf der hausinternen Plattform, dann könnten – zumindest theoretisch – beide klagen: der Fotograf, weil sein Urheber- und Verwertungsrecht verletzt wurde, und der Fotografierte, weil das Bild sein Persönlichkeitsrecht verletzt, nämlich das Recht am eigenen Bild. Zivilrechtlich könnten beide die Entfernung des Bildes fordern; strafrechtlich könnte der Fotografierte Schadensersatz verlangen, wobei er allerdings beweisen müsste, welchen Schaden er erlitten hat. In aller Regel aber landet derlei nicht vor Gericht, sondern Fotograf, Mitarbeiter und Intranet-Redaktion werden sich auf dem kurzen Dienstweg einigen, ob sie das Foto stehen lassen oder aus der Bildergalerie des Sommerfestes entfernen. Dennoch ist es wichtig, die zumindest möglichen Konsequenzen zu kennen. Die Interne Kommunikation als Teil der öffentlichen Verwaltung sollte rechtlich sauber arbeiten.

Wieder anders liegt der Fall beim hausinternen Pressespiegel. Da geht es nicht um persönliche Absprachen, da geht es um genau definierte Rechte, die gegen Geld erworben werden. Auf den ersten Blick hat der Pressespiegel nichts mit Interner Kommunikation zu tun – geht es hier doch um externe Texte und Veröffentlichungen. Genauer betrachtet können wir das Presseclipping aber doch zur Internen Kommunikation zählen; schließlich stellt sich hier die Frage, auf welchen Wegen intern Informationen übermittelt werden.

Egal, wie der Pressespiegel verbreitet wird – als Printkopie, per pdf und Mail oder als Modul auf der Intranetseite: Die Verwaltung muss die Rechte geklärt haben. Sie muss die Erlaubnis der großen Verwertungsgesellschaften einholen, bei der PMG für elektronisch verbreitete Pressespiegel, bei der VG Wort für Papierversionen. Und diese Organisationen mit Monopolstellung lassen sich das gut bezahlen; sie streichen für die Verwendung von Artikeln saftige Gebühren ein. Je nach Größe des Verteilers kann selbst ein Einspalter aus der FAZ an die zwei Euro kosten. Es gibt verschiedene Varianten für die so genannte Lizensierung – also die Erlaubnis, Medienartikel einer bestimmten Zahl von Nutzern im Haus zugänglich zu machen. Die Günstigere ist die Option nach § 49 des Urheberrechtsgesetzes. Sie erlaubt die Vervielfältigung von Artikeln zum politischen, wirtschaftlichen und religiösen Tagesgeschehen. Nicht darunter fallen beispielsweise Artikel aus dem Bereich kulturelles Leben oder – kurz gesagt – mehr oder weniger Geschichten jenseits des Tagesgeschäfts. Auf den Punkt gebracht: Der Artikel zur Haushaltsrede des Bürgermeisters zählt dazu, der Bericht über die neue Kunstausstellung im Rathaus nicht. Die Verwaltung muss sich also überlegen, wie breit das Spektrum sein soll, das der Pressespiegel abdeckt.

Die Lizensierungsfrage ist äußerst komplex; das Dickicht wird ein wenig gelichtet durch Rahmenvereinbarungen, die die kommunalen Spitzenverbände mit den Verwertungsgesellschaften abgeschlossen haben. Wer hier rechtssicher sein will, informiert sich folglich nicht nur bei den Verwertungsgesellschaften³⁵, sondern auch beim Städte- und Gemeindebund oder dem Landkreistag. Seine Gedanken haben sich vor ihm schon viele andere gemacht.

Es mag grotesk wirken: Selbst wenn eine Zeitung einen Text eins zu eins in voller Länge aus einer Medieninformation der Pressestelle kopiert hat, kommt die Kommune um die Gebühren nicht herum. Sie muss quasi für die Nutzung ihrer eigenen Texte zahlen. Das kann je nach Umfang des Pressespiegels und der Größe des hausinternen Verteilers pro Jahr eine vier- bis fünfstellige Summe ausmachen. Will die Kommune die Kosten senken, kann sie alternativ auch prüfen, ob ein solcher Pressespiegel wirklich nötig ist. In einem Rathaus eines kleinen Ortes reicht es vielleicht aus, wenn der Bürgermeister die führende oder einzige Lokalzeitung abonniert hat und sie im Büro querliest.

Die Interne Kommunikation kann aber nicht nur bei Text und Bild in Konflikt mit Rechtsfragen kommen, sondern auch bei der Musik. Wenn zum Beispiel bei einer Versammlung im Rathaus oder einem Betriebsfest ein Schulorchester Werke aufführt oder Konserven aus Lautsprechern eingespielt werden, dann fallen Gebühren an die Verwertungsgesellschaft GEMA an.