Colección Biblioteca Universidad de Lima
Los retos del cambio climático: un estudio sobre las respuestas legales del Perú
Primera edición impresa: septiembre, 2019
Primera edición digital: abril, 2020
© José Félix Pinto-Bazurco
De esta edición:
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ISBN 978-9972-45-515-5
PRÓLOGO
PREFACE
PRESENTACIÓN
OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS Y MOTIVACIÓN
PRIMERA PARTE. CONCEPTOS GENERALES
1. Método de investigación
1.1. Presunciones preliminares
1.2. Objetivos
1.3. Observaciones generales
2. Tratando de entender el problema
2.1. ¿Qué es el cambio climático?
2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?
2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?
2.4. El informe sobre los 1,5 grados
2.5. Aún así, ¿por qué se niega la existencia del cambio climático?
3. Los retos de los países en vías de desarrollo
3.1. Las negociaciones internacionales
4. La efectividad del Acuerdo de París y las NDC
5. El paquete climático de Katowice
6. El rol de los países desarrollados
7. ¿Son las Cortes la solución del futuro para el problema del cambio climático?
SEGUNDA PARTE. EL CASO PERUANO
1. El Perú y el cambio climático
1.1. El medio ambiente
1.2. Emisiones y energía
1.3. Impactos
2. Marco político
2.1. La estrategia nacional ante el cambio climático
2.2. La contribución nacionalmente determinada (NDC)
3. Marco institucional
3.1. Instituciones que implementan las acciones climáticas en el Perú
3.2. La Comisión Nacional sobre Cambio Climático
3.3. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (Senamhi)
3.4. El papel de los gobiernos subnacionales
4. Marco legal
4.1. La Ley General sobre Cambio Climático
4.1.1. Establece instrumentos vinculantes
4.1.2. Integra las consideraciones sobre el cambio climático en los proyectos de inversión pública
4.1.3. Crea una Comisión Nacional
4.1.4. Mandato para informes anuales
4.1.5. Planes para la migración climática
4.1.6. Reconoce la participación de actores no estatales
4.1.7. Interpreta de manera flexible la ambición de contribución al Acuerdo de París
4.1.8. Desarrolla las directrices para el financiamiento climático
4.1.9. Apoya la investigación científica, pero no establece una entidad especializada en ciencia del clima
4.2. Normas que contribuyen a la reducción de gases de efecto invernadero
4.2.1. Eficiencia energética
4.2.2 Promoción de fuentes de energía renovable
4.2.3. Conservación de sumideros de carbono
4.3. Normas que contribuyen a la adaptación al cambio climático
4.3.1. Gestión de riesgo de desastres
4.4. Normas que establecen procedimientos para la implementación de acciones climáticas
4.4.1. Implementación subnacional
5. Evaluación del sistema legal
5.1. El problema con la LMCC
TERCERA PARTE. OTROS EJEMPLOS EN AMÉRICA LATINA
1. Chile
1.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
1.2. Impactos
1.3. Marco político
1.4. Marco institucional
1.5. Marco legal
1.5.1. Normas que aportan a la mitigación de gases de efecto invernadero
1.5.2. Normas de procedimiento
1.6. Adaptación
2. Colombia
2.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
2.2. Impactos
2.3. Marco político
2.4. Marco institucional
2.5. Marco legal
2.5.1. Ley 1931, que establece los lineamientos para la gestión del cambio climático
2.5.2. Ley 1819 (2016)
2.5.3. Ley 1715 (2014), por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional
2.5.4. Ley 1523, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
2.5.5. Ley 1450 (2011), que expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
2.5.6. Ley 788 (2002), por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones
2.5.7. Ley 697 (2001), mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones
3. México
3.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
3.2. Impactos
3.3. Marco político
3.4. Marco institucional
3.5. Marco legal
3.5.1. Ley General de Cambio Climático (2012)
3.5.2. Ley de Transición Energética (2015)
3.5.3. Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica (LIE, 2014)
3.5.4. Reforma energética
3.5.5. Ley para la Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008)
3.5.6. Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2005)
3.5.7. Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (1980)
3.5.8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976)
CUARTA PARTE. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Conclusiones
2. Recomendaciones
2.1. Recomendaciones generales
2.2. Recomendaciones específicas
REFERENCIAS
ANEXO. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGALES CLIMÁTICOS EN EL PERÚ
AP | Acuerdo de París |
ASCC | Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático (Chile) |
BaU | Business as Usual |
C3 | Consejo de Cambio Climático (México) |
CANCC | Comisión de Alto Nivel sobre el Cambio Climático (Perú) |
CBDR-RC | Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas y Capacidades Respectivas |
CCMA | Consejo Consultivo del Medio Ambiente (Chile) |
CCS | Captura y Almacenamiento de Carbono |
CEL | Certificados de energía limpia (México) |
Cenace | Centro Nacional de Control de Energía (México) |
CER | Reducciones Certificadas de Emisiones |
CICC | Comisión Interinstitucional de Cambio Climático (Colombia) |
CICC | Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (México) |
CIJ | Corte Internacional de Justicia |
CLGI | Climate Law and Governance Initiative |
CMNUCC | Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático |
CNCC | Comisión Nacional sobre el Cambio Climático (Perú) |
CNE | Comisión Nacional de Energía (Chile) |
CO2 | Dióxido de Carbono |
Conuee | Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (México) |
COP | Conferencia de las Partes |
Corecc | Comité Regional de Cambio Climático (Chile) |
CRE | Comisión Reguladora de Energía (México) |
CREG | Comisión de Regulación de Energía y Gas (Colombia) |
DPN | Departamento de Planeación Nacional (Colombia) |
ECDBC | Estrategia colombiana de desarrollo bajo en carbono |
EEUU | Estados Unidos de América |
EIA | Estudio de Impacto Ambiental |
ENCC | Estrategia Nacional sobre Cambio Climático (Perú) |
ENCC | Estrategia Nacional de Cambio Climático (México) |
ENREDD+ | Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación y la degradación forestal (Colombia) |
ERCC | Estrategia Regional de Cambio Climático (Perú) |
ERNC | Energías Renovables no Convencionales |
ETS | Sistemas de comercio de emisiones |
FENOGE | Fondo no convencional de gestión de energía eficiente y energía (Colombia) |
FNCER | Fuentes no convencionales de energía renovable |
FONAM | Fondo Nacional de Medio Ambiente |
G77 + China | Grupo de los 77 más China |
GCF | Fondo Verde para el Clima |
GEI | Gases de Efecto Invernadero |
Gg | Gigagramo |
IGP | Instituto Geofísico del Perú |
IIAP | Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana |
INDC | Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional |
INECC | Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (México) |
INEI | Instituto Nacional de Estadística e Información del Perú |
IPCC | Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático |
IPCC | Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático |
Irena | Agencia Internacional para las Energías Renovables |
KP | Protocolo de Kioto |
Laerfte | Ley para el Uso de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (México) |
LASE | Ley para el Uso Sostenible de la Energía (México) |
LGA | Ley General del Ambiente (Perú) |
LGCC | Ley General de Cambio Climático (México) |
LIE | Ley de la Industria Eléctrica (México) |
LMCC | Ley Marco sobre el Cambio Climático (Perú) |
LULUCF | Land use, land-use change, and forestry (USCUSS) |
MADS | Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Colombia) |
MDS | Ministerio de Desarrollo Social (Chile) |
MEF | Ministerio de Economía y Finanzas (Perú) |
Minagri | Ministerio de Agricultura y Riego (Perú) |
Minam | Ministerio del Ambiente del Perú |
Minambiente | Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Colombia) |
Minem | Ministerio de Energía y Minas (Perú) |
MMA | Ministerio del Medio Ambiente (Chile) |
MRE | Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú |
MW | Megawatio |
NAFTA | Tratado de Libre Comercio de América del Norte |
NAMA | Acciones de mitigación apropiadas a nivel nacional |
NDC | Contribución determinada a nivel nacional |
OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos |
ONU | Organización de las Naciones Unidas |
PANCC | Plan de Acción Nacional de Cambio Climático |
PAWP | Paris Agreement Work Programme (Programa de Trabajo del Acuerdo de París) |
PECC | Programa Especial de Cambio Climático (México) |
Pemex | Petróleos Mexicanos |
PIB | Producto Bruto Interno |
PNACC | Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático |
PNCTE | Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de Gases de Efecto Invernadero (Colombia) |
PNUD | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo |
Pronase | Programa Nacional para el Uso Sostenible de la Energía (México) |
Proure | Programa para el uso racional de la energía y el uso de formas de energía renovables (Colombia) |
REDD+ | Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques |
Semarnat | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (México) |
SEN | Sistema Eléctrico Nacional (México) |
Senace | Servicio Nacional de Certificación Ambiental |
Senamhi | Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú |
SER | Secretaría de Relaciones Exteriores (México) |
Sernanp | Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado |
SINACC | Sistema Nacional de Cambio Climático (México) |
SINAGERD | Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres |
Sisclima | Sistema Nacional de Cambio Climático (Colombia) |
TLC | Tratado de Libre Comercio |
UE | Unión Europea |
UNEP | Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UN Environment) |
UNGA | Asamblea General de las Naciones Unidas |
UNSC | Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas |
UPME | Unidad de Planeación Minero Energética (Colombia) |
USCUSS | Uso de Suelo, Cambio en el uso del Suelo y Silvicultura |
La comunidad internacional ha estado tratando de lidiar con el problema del cambio climático durante más de treinta años. En 1988, las Naciones Unidas crearon el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) y le encomendaron la tarea de recopilar y evaluar los últimos conocimientos científicos. En 1992, se negoció en Río de Janeiro la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y casi todos los países del mundo la ratificaron. La CMNUCC estableció el objetivo de prevenir la interferencia antropogénica peligrosa en el sistema climático, pero dejó la decisión de cómo lograr ese objetivo a negociaciones posteriores.
El Protocolo de Kioto de 1997 intentó cumplir los objetivos de la CMNUCC adoptando un enfoque vertical descendente (top-down), en el que cada país desarrollado debía reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje determinado. Sin embargo, el Protocolo de Kioto falló. El país emisor más grande en ese momento, Estados Unidos, nunca se unió a él. Los países en rápido desarrollo, incluidas China (cuyas emisiones superaron a las de Estados Unidos a fines de la década del 2000) e India, no estaban obligados a controlar sus emisiones en absoluto. Así, las emisiones globales siguieron aumentando.
Se discutió un nuevo enfoque en la conferencia de la CMNUCC en Copenhague en el 2009, que se adoptó formalmente en París en el 2015. Fue un enfoque vertical ascendente (bottom up). Cada país presentaría su propio compromiso voluntario para lo que estaría dispuesto a hacer: una contribución determinada a escala nacional (NDC). Estos compromisos no serían jurídicamente ejecutables; el derecho internacional no tiene un proceso para imponer sanciones a los países que no las cumplen. Además, incluso si todos los países cumplen sus compromisos a cabalidad, las temperaturas globales seguirán aumentando de manera peligrosa, muy por encima de los niveles que el Acuerdo de París decidió que serían tolerables. Para empeorar la situación, Estados Unidos ha indicado que planea retirarse del Acuerdo de París (aunque esta decisión podría revertirse dependiendo del resultado de la próxima elección presidencial estadounidense en noviembre del 2020).
Mientras tanto las emisiones globales y los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera continúan aumentando cada año. Del mismo modo, la tendencia en las temperaturas continúa al alza.
En resumen, los acuerdos internacionales sobre el clima no están resolviendo el problema. Después de treinta años de esfuerzo, ha quedado claro que las soluciones deben provenir de las acciones de los países individuales. Las Naciones Unidas no nos salvarán.
Por ello, el libro de José Félix Pinto-Bazurco es una contribución sumamente importante. Se enfoca, con más profundidad que nunca, en los esfuerzos de cambio climático de un país, Perú, y también analiza en detalle los NDC, los impactos climáticos y los marcos políticos, institucionales y legales en Chile, Colombia y México.
La documentación exhaustiva y el análisis cuidadoso en este libro serán útiles para los encargados de formular políticas, los abogados y los académicos, no solo en el Perú y los otros tres países estudiados, sino en toda América Latina. Cada país está trabajando para adoptar y llevar a cabo sus propios programas para combatir el cambio climático. Todos ellos se beneficiarán de lo que este libro enseña acerca de lo que se ha creado o intentado hacer en estos cuatro Estados.
Esto no quiere decir que los esfuerzos internacionales son irrelevantes. La mayoría de los países de América Latina siguen creciendo en sus economías y dependen en gran medida de los acuerdos internacionales con el fin de proporcionar apoyo financiero para sus propios esfuerzos. La mayoría de estos países también participarán en los mecanismos que se están estableciendo de conformidad con el Acuerdo de París para recibir créditos de los países más ricos por sus reducciones de gases de efecto invernadero. Este libro también ayudará a los países latinoamericanos a facilitar el entendimiento de estos programas complejos y a la correspondiente toma de acciones.
El libro destaca una deficiencia especialmente importante en el enfoque del Perú. A diferencia de otros países de América Latina, Perú no tiene un plan nacional de adaptación. Los informes más recientes del IPCC y muchas otras instituciones científicas han demostrado que incluso en los escenarios más optimistas, las temperaturas globales continuarán aumentando durante muchos años y los impactos climáticos empeorarán. Por lo tanto, las medidas de adaptación son las acciones más importantes que pueden tomar los países como el Perú, que sufrirán las consecuencias adversas del cambio climático, pero en sí mismas hacen contribuciones muy pequeñas a las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Esperamos que este libro contribuya a producir una mayor acción con el fin de avanzar con los planes de prevención contra los impactos climáticos que se avecinan, ayudando a los funcionarios peruanos a revisar lo que ha sido adoptado por otros países de América Latina. (Traducción al español del texto original: José Félix Pinto-Bazurco)
Michael B. Gerrard
Director del Centro Sabin para la Ley del Cambio Climático,
Escuela de Derecho de la Universidad de Columbia
Profesor de Práctica Profesional, Andrew Sabin