Kitabı oku: «Ética de la comunicación televisiva»

Introducción

En vista de que se habla poco, se escribe menos y a veces equivocadamente, acerca de las responsabilidades de diversa índole que conlleva el desarrollo de la actividad de la televisión, en la introducción de esta obra se va a reseñar el principio y fundamento de las normas legales básicas que la rigen, pues es también dentro de ellas que se enmarcan fundamentalmente las que atañen al ámbito ético.

Hay que partir de recordar una vez más que la excepcionalidad de la televisión de señal abierta radica en la utilización del espectro radioeléctrico, que es un recurso natural, escaso y de propiedad de la nación, el cual es asignado por el Estado, solo en calidad de uso, a algunas personas jurídicas particulares, con el fin de que a la vez que lo exploten y aprovechen en su favor, atiendan mediante determinados servicios a la comunidad —que es el auténtico titular de dicho bien— en la satisfacción de las necesidades que están reconocidas por la ley.

En el caso de la televisión comercial, la explotación de dicho bien se viabiliza mediante la venta de tiempo de transmisión publicitaria por los canales del espectro radioeléctrico, la cual va a generar los principales ingresos y la rentabilidad de los accionistas o socios de las empresas operadoras.

La Ley de Radio y Televisión Nº 28278, promulgada el año 2004, con palabras semejantes a las de todas las normas constitucionales y legales precedentes sobre la materia, se refiere en el artículo 11 a la naturaleza del espectro radioeléctrico. A fin de facilitar la atención de los lectores sobre el punto que se quiere destacar, el autor se ha permitido resaltar con negrita las palabras que considera claves en todos los textos legales de esta introducción:

Artículo 11.- Del espectro radioeléctrico.

El espectro radioeléctrico es un recurso natural de dimensiones limitadas que forma parte del patrimonio de la Nación. Su utilización y otorgamiento para la prestación del servicio de radiodifusión, se efectúa en las condiciones señaladas en la presente Ley y las normas internacionales de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.

La Ley también determina que la asignación en uso de este bien nacional en favor de algunas personas privadas es para que lo destinen exclusivamente a los fines señalados por las normas constitucionales y legales pertinentes, como las citadas a continuación.

Constitución Política del Perú del año 1993:

Artículo 14.- Educación para la vida y el trabajo. Los medios de comunicación social.

(…)

Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural de la nación.

Ley de Radio y Televisión Nº 28278:

Artículo 4.- Fines del Servicio de Radiodifusión.

Los servicios de radiodifusión tienen por finalidad satisfacer las necesidades de las personas en el campo de la información, el conocimiento, la cultura, la educación y el entretenimiento, en un marco de respeto de los deberes y derechos fundamentales, así como de promoción de los valores humanos y de la identidad nacional.

Hay muchas personas en el país, entre las que también se hallan empresarios, productores, directores, conductores y periodistas dedicados a la televisión, algunos de los cuales son citados en esta obra, que siempre han creído y defendido que este medio de comunicación en general, pero sobre todo si es operado por una persona jurídica que persigue una finalidad comercial y si está dedicado primordialmente y en forma reconocida legalmente al entretenimiento, no tiene obligación alguna en relación a la educación, al conocimiento, a la formación moral y cultural, y a la promoción de los valores nacionales y de la identidad nacional. También han dicho que cuando la televisión actúa en algunas de esas áreas lo hace libremente y por propia voluntad. Afirman, por desconocimiento, o por conveniencia, que el desempeño de estos deberes educativos y formativos corresponde exclusivamente a la televisión del Estado y a la privada de carácter educativo. Pero como debe haber sido apreciado por la lectura pausada de los textos legales citados arriba, y cuya constante relectura se recomienda, ellos no admiten en absoluto esta clase de interpretación y bien sabemos que “nadie puede distinguir donde la ley no distingue”.

Por tanto, debe reconocerse de una vez por todas y ser asumido por todos, no solo con convicción, sino con entusiasmo, y como un nuevo reto profesional mediático a afrontarse en el país, que son deberes (no facultades) de la televisión en general, colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural del país (artículo 14 de la Constitución Política de 1993), así como satisfacer las necesidades de educación, conocimiento, formación moral y cultural, promoción de valores y de identidad nacional (artículo 4 de la Ley de Radio y Televisión). He aquí el núcleo básico, el principio y fundamento, del cual emana la responsabilidad legal y ética que compete a toda actividad de televisión que se realiza en el país, tenga carácter comercial, educativo o comunitario, y sea que su programación se dedique a la información o al entretenimiento¹.

El principio y fundamento general de la responsabilidad legal y ética de la televisión nacional también se aplica al deber primordial de respetar los principios esenciales que rigen la prestación de todo tipo de servicio de televisión en nuestro país. Estos principios fundamentales son obligatorios para todos los operadores (erga omnes), ya sea que los titulares del servicio de televisión estén clasificados como comerciales, educativos o comunitarios y con prescindencia del tipo de programación que difundan, sea informativa o de entretenimiento.

Ley de Radio y Televisión Nº 28278:

Artículo II.- Principios para la prestación de los servicios de radiodifusión.

La prestación de los servicios de radiodifusión se rige por los siguientes principios:

a) La defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad.

b) La libertad de expresión, de pensamiento y de opinión.

c) El respeto al pluralismo informativo, político, religioso, social y cultural.

d) La defensa del orden jurídico democrático, de los derechos humanos fundamentales y de las libertades consagradas en los tratados internacionales y en la Constitución Política.

e) La libertad de información veraz e imparcial.

f) El fomento de la educación, cultura y moral de la Nación.

g) La protección y formación integral de los niños y adolescentes, asícomo el respeto de la institución familiar.

h) La promoción de los valores y la identidad nacional.

i) La responsabilidad social de los medios de comunicación.

j) El respeto al Código de Normas Éticas.

k) El respeto al honor, la buena reputación y la intimidad personal y familiar.

l) El respeto al derecho de rectificación.

Una vez que se ha admitido el principio y fundamento de carácter obligatorio general sobre el que descansa la concepción jurídica y ética esencial que es aplicable a toda la televisión nacional, así como una vez que se ha reconocido el carácter de exigencia universal que rige para todos los canales de televisión en lo que atañe al respeto por los principios fundamentales, también hay que reconocer con igual convicción que según el tipo específico del servicio de televisión que se preste, son distintas la exigencia y la aplicación de dichos principios fundamentales. Los deberes de la televisión de colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural del país, así como de cumplir con la finalidad de servir al conocimiento, la promoción de los valores y la identidad nacional, pueden variar según los diferentes tipos de clasificación legal que tengan los servicios de televisión que se brindan en el país.

Determinar cada día, en cada horario y en cada programa, cuál es la medida específica de exigencia y de aplicación concretas que han de tener dicho principio y fundamento y las obligaciones derivadas de él, constituye el derecho y el deber primordial e ineludible de los operadores del servicio de la televisión, conforme al sistema de autorregulación ética contenido en la Ley de Radio y Televisión. Según esta misma norma legal, también tienen injerencia en la administración de dicho sistema de autorregulación ética, aunque en forma secundaria o subsidiaria, tanto el público como el Estado, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Ley de Radio y Televisión Nº 28278:

Artículo 9.- Por su finalidad.

a) Los servicios de radiodifusión, en razón de los fines que persiguen y del contenido de su programación, se clasifican en:

b) Servicios de Radiodifusión Comercial: Son aquellos cuya programación está destinada al entretenimiento y recreación del público, así como a abordar temas informativos, noticiosos y de orientación a la comunidad, dentro del marco de los fines y principios que orientan el servicio.

c) Servicios de Radiodifusión Educativa: Son aquellos cuya programación está destinada predominantemente al fomento de la educación, la cultura y el deporte, así como la formación integral de las personas. En los códigos de ética incluyen los principios y los fines de la educación peruana.

La tesis sobre el principio y fundamento de la normativa legal y ética de la televisión nacional, cuyos rasgos principales se han ido reconociendo a medida que se realizaba esta investigación y que se escribía esta obra, está contenida en la Ley de Radio y Televisión. En ella se ha establecido que la autorregulación ética de la televisión privada (comercial y educativa) es la vía principal a través de la cual este medio de comunicación social ha de ejercer sus deberes de colaboración con el Estado para el logro de los fines antedichos de educar y formar moral y culturalmente al país, sea cual fuere la programación que produzca y difunda. Es también a través de la vía de la autorregulación ética que la televisión nacional debe cumplir sus finalidades de atender al público en sus necesidades de información, educación, conocimiento, promoción de valores y de identidad nacional, a través de cualquier tipo de programación.

Por consiguiente, hay que concluir que nuestro sistema normativo legal ha desechado la tesis de la desregulación absoluta de los contenidos de la televisión de entretenimiento, ocasionalmente sostenida por algunos empresarios y comunicadores. Ni siquiera los programas de entretenimiento, que son los que principalmente producen y difunden las empresas u operadores comerciales de conformidad con su objeto legal, y cuyo propósito fundamental es divertir, distraer, es decir apartar al público de su realidad, pueden desentenderse del cumplimiento de los deberes y finalidades de orden legal y ético que atañen a todo operador del servicio de televisión y a todo tipo de programación que se produce y difunde por dicho medio.

Lo mismo hay que concluir de la tesis de la regulación o de la sobrerre gulación oficial, que suele ser invocada con más frecuencia por algunos funcionarios y políticos. Nuestro sistema normativo legal también ha desestimado la opción de imponer administrativamente un conjunto de reglas minuciosas determinando las características nacionales —y a veces nacionalistas— de la programación de la televisión de entretenimiento que debe producirse y difundirse, estipulando una serie de prohibiciones y restricciones a los horarios de transmisión, señalando las normas de actuación o de participación de los menores de edad en los programas y fijando un severo régimen de infracciones y sanciones para ser aplicado directa y exclusivamente por funcionarios públicos frecuentemente proclives al poder político².

En suma, la opción normativa nacional sobre la televisión de entretenimiento reside fundamentalmente en la propuesta de autorregulación ética contenida en la Ley de Radio y Televisión Nº 28278 del año 2004. Diez años después de su puesta en vigencia hay que preguntarse si la norma legal ha logrado ser conocida, si su propuesta de autorregulación ética ha sido asimilada y si se cumple con seriedad y de manera significativa, sobre todo por los operadores de la televisión, pero también por los televidentes y los funcionarios del Estado, y, finalmente, si dicha aplicación ha producido los bienes esperados. Si la respuesta es positiva podemos estar tranquilos de que con los constantes arreglos que siempre requiere toda obra humana, será posible persistir y lograr cada vez más éxito en la realización del modelo normativo escogido. Si, por el contrario, la respuesta es negativa, podemos empezar a preocuparnos de que mañana la televisión vuelva a la situación de anomia a la que la llevaron los empresarios y sus colaboradores en los años noventa, o a que sufra la imposición estatal de una nueva ley restrictiva y represiva de las libertades, como también ya conocimos de sobra en los años setenta.

Desde hace tiempo la gente tiene en sus manos el aparato de control remoto que le sirve para cambiar fácil y rápidamente la programación de la televisión que no le gusta, mediante el llamado zapping. Nadie se ha quejado de la existencia de este instrumento, por el contrario su invención y utilización son celebradas cotidianamente por todos. De manera semejante, los operadores de la televisión y la gente en general también tienen la posibilidad de ejercer algún tipo de control legal y social —así, dicho sin ambages— sobre la conducta profesional de las personas naturales y jurídicas que operan dicho medio de comunicación, si se les provee del conocimiento sobre el sistema de autorregulación ética, libre y responsable, que está contenido en la Ley de Radio y Televisión. La esperanza de esta obra es contribuir a dotar de dicho instrumento o herramienta a los interesados en que nuestra televisión empiece a recorrer esta vía cuya construcción hace una década fue una obra de todos.

Primera parte
La propuesta de autorregulación ética de la Ley de Radio y Televisión
ANTECEDENTES

El propósito de la primera parte de esta obra se centra en plantear algunas de las cuestiones relativas a la autorregulación ética de la televisión en el país y a su conexión con la regulación estatal. La exposición se inicia con un sucinto recuento histórico sobre el origen y el desarrollo del itinerario seguido a este respecto desde el año 2001 hasta el año 2014. En forma específica la reseña se detiene en conocer y entender cabalmente los lineamientos principales de la propuesta ética que contiene la Ley de Radio y Televisión y su aplicación en la realidad.

Una aspiración de esta investigación es ayudar a juzgar, con mayor conocimiento y fundamento, si diez años después de la puesta en vigencia de dicha Ley, la expectativa social tan grande que la originó y que fue recogida por el Estado, ha venido siendo satisfecha. Se trata de saber si los principios, reglas y valores contenidos en esta legislación están presentes o no en la realidad cotidiana de la televisión, si sus postulados son suficientes para darle un nuevo cariz ético a la actividad, o si requieren ser revisados y quizás sustituidos completamente por otros que ofrezcan más esperanzas de realización eficiente y efectiva.

Las interrogantes antedichas sobre el origen y el destino de la propuesta de autorregulación ética contenida en la Ley de Radio y Televisión se irán respondiendo paulatinamente en las páginas de este libro y quizás podrían ser despejadas más fácilmente si se tienen en cuenta dos de los males que aquejan secularmente y de modo general la realidad del derecho en nuestro país, por lo que conviene detenerse a pensar un poco en ello.

Un primer mal que pesa sobre el derecho en el país es el continuo afán de muchas personas y grupos de interés por buscar intensamente la dación de nuevas leyes, creyendo que estas van a solucionar los problemas que se tienen, cuando ya debería saberse de sobra que las leyes no actúan automáticamente sobre la realidad. Son las personas las que resuelven los problemas y a veces les ayuda contar con una ley idónea para dicho propósito.

Un segundo mal que azota al derecho en nuestro país y que aparentemente es contradictorio con el primero, aunque en realidad es complementario para revelar nuestro peculiar modo de ser, es el manifiesto desprecio o menosprecio que a nivel general se tiene por las leyes. Muchas de ellas ni siquiera nacen con vocación de realización, lo que podría explicarse porque no hemos vivido suficientes experiencias que nos hayan hecho comprender los provechos que brindan las leyes, sino, por el contrario, los perjuicios que ellas causan. El llamado imperio de la ley no ha ganado prestancia en nuestro medio, no cuenta con suficientes adeptos en el país y, por eso, gran parte de las normas legales suelen ser archivadas y olvidadas luego de su aprobación.

Después del anuncio de la puesta en vigencia de una nueva norma legal y de las habituales declaraciones oficiales laudatorias sobre sus bondades, más la difusión de la foto celebratoria en que aparecen sus reales o supuestos progenitores, es escaso o insuficiente el seguimiento que se hace de aquella con el fin de asegurar la ejecución de la totalidad de su articulado. Esto se debe, en parte, a que los regulados la desconocen, o que conociéndola se resisten a acatarla. También a la falta de compromiso y a la frecuente desidia de los agentes del Estado que están encargados de velar por su aplicación, o a que no se les asignan los recursos necesarios para su cumplimiento, por lo que este solo se va a exigir selectivamente. Basta mencionar, como ejemplo más que suficiente para probar la validez del argumento esgrimido, la lamentable experiencia cotidiana en la aplicación fallida del Reglamento de Tránsito Vehicular. Aunque esta regulación guarda estrecha relación con la preservación de la vida, de la integridad física y de la propiedad de todas las personas, no solo es incumplida flagrantemente por los conductores y peatones, sino también utilizada con cierta frecuencia por las autoridades policiales y municipales para obtener ilícitos beneficios.

La descripción precedente sobre el origen y el destino que muchas veces caracterizan a las leyes en el país puede servir también para iluminar la observación y el análisis del nacimiento y del desarrollo que ha tenido la Ley de Radio y Televisión y que se va a reseñar en las páginas que siguen. Igualmente, dicho cuadro descriptivo puede ayudar a comprender mejor los escasos resultados obtenidos en lo que atañe a la aplicación de la norma legal.

Dentro de la idea referida, desde ahora es válido plantearse algunas cuestiones como las siguientes: ¿concurrieron muchos esfuerzos a la aprobación de la Ley de Radio y Televisión? La respuesta es afirmativa. Una vez que fue aprobada la Ley, ¿ha habido poco interés en aplicarla por parte de los funcionarios públicos, los operadores de las licencias y los ciudadanos? La respuesta también es afirmativa. ¿Es la Ley de Radio y Televisión una muestra más del eterno problema del fracaso del derecho en nuestro país, consistente en que nos involucramos mucho en lo que los norteamericanos llaman enactment (promulgación) y nos desentendemos más de lo que llaman enforcement (ejecución)? La respuesta sigue siendo afirmativa.

Hay que empezar la relación de los hechos sobre la gestación de la Ley de Radio y Televisión del año 2004, recordando que a partir del 2 de octubre del año 2001 rebrotó con fuerza el escándalo por la corrupción que había campeado progresivamente en la televisión durante los tres sucesivos gobiernos de Fujimori (1990-1995; 1995-2000; y julio-noviembre del 2000). Esta vez el detonante fue el video en que el principal empresario de Panamericana Televisión, operadora del canal 5, Ernesto Schutz Landázuri, aparecía recibiendo cientos de miles de dólares a cuenta de un total de diez millones, de manos de Vladimiro Montesinos Torres, el ex capitán del Ejército Peruano que fungía de asesor del Servicio de Inteligencia Nacional y que era uno de los principales colaboradores del presidente Alberto Fujimori. Con este tipo de pagos el gobierno buscaba asegurar que la televisora continuara sometiendo la producción y difusión de los contenidos de su programación a las directivas conducentes a ocultar el accionar delictivo del grupo gobernante y a perpetuar su manejo del poder.

Al poco tiempo de iniciarse la administración del presidente de la república Alejandro Toledo, el 28 de julio del 2001, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a cargo del ingeniero Luis Chang, había dispuesto revisar y mejorar la legislación de telecomunicaciones vigente en vista de los escándalos desatados, pero sin puntos específicos ni plazos perentorios para ello¹. Esta tarea, destinada originariamente al desarrollo ordinario de un trabajo de consultoría, se alteró completamente al suscitarse la crisis política como consecuencia de la avalancha mediática que produjo la difusión del video antes referido. Entonces, el presidente Alejandro Toledo y el ministro Luis Chang dispusieron que se reencauzara la labor de asesoría inicialmente asignada hacia la preparación en forma exclusiva, con carácter de urgencia y a ritmo acelerado, de un proyecto legislativo de reforma de la vigente Ley de Telecomunicaciones 26096 de 1993 (Texto Único Ordenado aprobado por D. S. 013-93-TCC) y su Reglamento de 1994 (D. S. 06-94-TCC).

La finalidad principal de la nueva norma legal debía ser la de introducir en la legislación de telecomunicaciones las modificaciones y adiciones conducentes a evitar que en el futuro se repitieran las conductas presuntamente delictivas de los directivos de las empresas de televisión que habían quedado al descubierto. La norma legal también debía prever que de producirse nuevamente dichas conductas u otras semejantes, pudieran ser castigadas sin dilación ni riesgo de impugnación legal, con la imposición de la máxima sanción administrativa, o sea la de cancelación de las autorizaciones y licencias de operación de las empresas cuyos directivos o representantes hubieran estado involucrados en las mentadas acciones incorrectas. Según las autoridades administrativas esto era imposible de hacerse cuando se conocieron los supuestos actos delictivos de los empresarios de la televisión de la década de los años noventa, puesto que no había una regla específicamente prevista para ello en la legislación, como se explicará en detalle más adelante. Había que cuidar, por tanto, que este tipo de conductas no se repitieran y que de suceder pudieran castigarse rápida y severamente, dentro de los márgenes de la ley.

Efectivamente, el único artículo de la Ley de Telecomunicaciones hipotéticamente aplicable al hecho de que algunos empresarios de la televisión hubieran recibido dinero de un alto funcionario del gobierno, dentro de un local de propiedad estatal, era el que tipificaba entre las infracciones muy graves sancionables con la cancelación de la autorización y licencia a las operadoras de televisión, el hecho de incurrir en el “incumplimiento de las condiciones esenciales y establecidas en la autorización” (artículo 88 del TUO de la Ley de Telecomunicaciones de 1993).

El problema era que este enunciado legal alusivo a las “condiciones esenciales” que debían ser respetadas en el manejo del servicio de televisión autorizado administrativamente, solo había sido interpretado y aplicado hasta entonces — y además en muy contados casos— por las autoridades del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en sentido exclusivamente técnico, por ejemplo cuando el titular del servicio había efectuado transmisiones por una banda o una frecuencia no autorizadas administrativamente. En el Ministerio no había antecedente alguno, ni siquiera análogo, en que se hubiera calificado como infracción muy grave y se hubiera aplicado la respectiva sanción de cancelación de la autorización y licencia por “el incumplimiento de las condiciones esenciales”, interpretándose dichos términos en relación a la comisión de un hecho presuntamente delictivo de recepción de dinero por el integrante de una empresa de manos de un funcionario público a fin de acatar sus directivas en la transmisión de la programación televisiva². Dentro de estos supuestos, no tipificados como infracción en la normativa legal, estaban todos los casos de los radiodifusores descubiertos y denunciados a partir del año 2000.

Además de que previamente hubiera tenido que seguirse a estas personas un proceso penal, necesariamente largo y complejo, para determinar en forma efectiva y definitiva la naturaleza de su responsabilidad por recibir dicho dinero, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones también hubiera tenido que probar fehacientemente la relación entre el hecho, supuesta o realmente, delictivo de recepción del dinero por los empresarios y el de orientación de la programación de las empresas conforme a los dictados de Montesinos, lo que dadas las características del diario manejo de la televisión resultaba y resulta poco menos que imposible. ¿De qué modo podría establecerse que como consecuencia del dinero recibido personalmente por los empresarios —y que obviamente nunca ingresó a las empresas— la edición específica de un noticiero, o de un determinado programa periodístico de la empresa, —que es una persona jurídica distinta al empresario—, o que el contenido de un programa de entretenimiento, incluyó —o dejó de incluir—, una nota, una declaración, una entrevista, un comentario, un reportaje, etcétera, a fin de prestar un servicio a los intereses del gobierno de Fujimori o en acatamiento de las directivas sobre programación de un emisario oficial?

Desde el punto de vista legal no era posible admitir que por la conducta supuestamente delictiva (como ya se ha dicho, aún no comprobada mediante el proceso penal correspondiente) de unas personas particulares (por más representantes que fueran de sus empresas, obviamente sus directivos no habían actuado en nombre de ellas al recibir el dinero, ni lo habían ingresado a la contabilidad societaria), las empresas operadoras (que eran personas jurídicas distintas a sus representantes) y los socios de ellas que no habían actuado en la forma supuestamente delictiva de los otros que recibieron el dinero, debieran o pudieran ser castigados con la máxima sanción administrativa, como es obviamente la de cancelación de la autorización y licencia concedidas para operar un canal de televisión.

Sin embargo, como consecuencia de la impotencia que en muchos ámbitos del país se había sufrido al combatir los abusos cometidos durante los gobiernos de Fujimori, así como por la rabia y los deseos de venganza desatados luego de su caída, es explicable que a los ojos de muchas personas aparecieran como apetecibles y hasta viables legalmente diversas acciones contra las empresas de televisión, cuando en verdad a criterio de otras personas dichas medidas carecían de todo sustento jurídico. No solo muchos ciudadanos legos en el conocimiento de la legislación de telecomunicaciones clamaban que se castigaran las atrocidades cometidas por el empresariado mediático durante los años noventa, sin importar que se incurriera en nuevas ilegalidades. También hubo juristas connotados y experimentados políticos que arguyeron que no había dificultad en adoptar medidas de este tipo. Todo ello también podría explicarse, al menos en parte, como una consecuencia negativa más de las tantas que suelen acarrear las dictaduras prolongadas, cual es la de que cuando estas acaban, algunos de quienes sufrieron sus agresiones, que contribuyeron a su caída, o que se abocan a la organización de la reinstitucionalización democrática, pueden tender a justificar que se aplique a los vencidos la superada Ley del Talión.

A pesar de todo el convulsionado ambiente político, la respuesta oficial a la situación, tanto por parte del gobierno transitorio presidido por el abogado Valentín Paniagua (noviembre 2000-julio 2001), como el del economista Alejandro Toledo (2001-2006), fue la de rechazar las propuestas ciudadanas y políticas que los impelían a tomar los canales de la televisión a como diera lugar.

Ambos mandatarios optaron por seguir la vía de la legalidad, la cual se esmera en ejercitar la racionalidad a través de múltiples experiencias humanas, con el propósito de asegurar la sobrevivencia, convivencia y desarrollo de las personas y de los grupos. La senda del derecho es más larga y lenta para organizar las relaciones siempre difíciles entre las personas, pero está probado que sus beneficios duran y rinden más que los actos que han nacido bajo el impulso violento y la irracionalidad.

En el caso concreto que se está revisando, luego de casi cuatro años de prolongadas marchas y contramarchas de todo tipo, políticas, jurídicas y también de hecho, la propuesta de autorregulación ética contenida en la Ley de Radio y Televisión logró erigirse como fruto de la racionalidad y en gran parte del consenso. A través de ella se buscaría hacer realidad en nuestro país la promesa de que la actividad de televisión se caracterizaría en el futuro por el respeto a sus propios códigos de ética y por cumplir las normas legales emanadas del Estado en representación de todos.

La preparación del primer proyecto legislativo sobre reforma de la legislación de telecomunicaciones se trabajó dentro del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Presidencia del Consejo de Ministros y el mismo Palacio de Gobierno, a lo largo de los meses de octubre y noviembre del año 2001. En un momento se evaluó promulgarlo como un decreto supremo de urgencia, de acuerdo a las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo cuando concurren situaciones extraordinarias. También se consideró la alternativa de intervenir mediante un dispositivo legal excepcional las empresas operadoras de televisión cuyos directivos habían aparecido involucrados en los supuestos actos punibles penalmente, cancelándose las autorizaciones y licencias que se habían otorgado a aquellas para operar.

Ante dichas alternativas gubernamentales se suscitaron inmediatamente en los más diversos círculos políticos, sociales y mediáticos, reacciones abiertamente contrarias y hasta violentas. Muchos críticos, como Federico Salazar, se concentraron en denunciar que las medidas propuestas estaban destinadas a beneficiar directamente al Presidente de la República y a la nueva cúpula dominante de funcionarios y allegados de alto nivel³. Algunas acertadas acotaciones desde el punto de vista jurídico fueron expuestas por el conocido empresario de la televisión Genaro Delgado Párker, en cuanto accionista minoritario de Panamericana Televisión: ¿por qué iban a ser sancionadas las empresas debido a lo que probablemente hicieron algunos de sus directivos sin su autorización? ¿Por qué iban a sufrir un castigo por esa conducta los socios inocentes que también eran propietarios de acciones?

Los argumentos legales de oposición a que el gobierno se apartara de las sendas administrativas y judiciales ordinarias eran abundantes e irrebatibles. ¿Cómo podía imponerse la sanción administrativa más severa a la empresa operadora sin que se cumplieran las reglas del debido proceso, ni hubiera sanción judicial firme que hubiera establecido la responsabilidad penal de los directivos? Pero también parecían indetenibles las pasiones políticas y sociales que clamaban por dar un escarmiento ejemplar a las empresas mediáticas que habían sido serviles al gobierno de Fujimori. En cierto modo lo que se propugnaba era la ejecución de una especie de linchamiento popular de quienes durante años habían privado a la gente de sus derechos humanos fundamentales de información, opinión, expresión y difusión (Constitución Política, artículo 2, numeral 4) y que en general habían sumido al país en una etapa de oscurantismo que propició la corrupción y la realización de diversos tipos de delitos y de abusos.

El recuento en este apartado de una serie de sucesos que fueron registrados por la prensa durante esos meses, consta debidamente documentado en el libro publicado hace más de diez años por la Veeduría Ciudadana de la Comunicación (Perla, 2003). Su consulta no debería desaprovecharse si se quiere tener una cabal comprensión de lo sucedido y no caer en el habitual olvido nacional, el cual muchas veces es causa de lamento y reprensión mutuas, pero pocas de rectificación y corrección colectivas.

En medio del convulsionado ambiente que se vivía durante los prime-ros meses del gobierno de Alejandro Toledo, en que como consecuencia de la desconfianza generada a causa del gobierno anterior, pululaban innumerables sospechas y acusaciones sobre el manejo de cualquier área de la administración pública, también las posiciones contrapuestas y las declaraciones virulentas proliferaron por doquier en torno a lo que debía hacerse con la televisión. Entre muchas de ellas se pueden citar, solo a título de ejemplo, las expresiones de Mario Vargas Llosa y de su hijo Álvaro Vargas Llosa.

Mario Vargas Llosa:

Creo que esas licencias deben serles retiradas a forajidos y criminales que hoy están prófugos y que tienen el mayor interés de que esta democracia fracase.

Ellos continúan como dueños de sus canales y estos canales son instrumentos para desestabilizar y destruir la democracia. No nos engañemos. Ellos no quieren que la democracia tenga éxito, para no pasar muchos años en la cárcel por su complicidad con un régimen criminal (El Peruano, 26 de noviembre de 2001).

Álvaro Vargas Llosa:

Es imposible estar de acuerdo con estas declaraciones. Con todo el cariño y respeto del mundo a Mario Vargas Llosa, el demócrata y el padre, debo decir que estoy totalmente en desacuerdo… (Caretas, 29 de noviembre de 2001).

[retirar la licencia de funcionamiento a las empresas América Televisión y Panamericana Televisión] sería un atropello incalificable a la libertad de expresión (Liberación, 28 de noviembre de 2001).

Las citas seleccionadas solo son una muestra que sirven para dar una pálida imagen del encendido nivel general en que se vio envuelta la polémica nacional y también de las divisiones de todo tipo que provocó la pretensión de buscar una solución definitiva a la problemática de la televisión mediante la promulgación de una ley.

Ha sido inevitable que aunque la Ley de Radio y Televisión rige formalmente desde hace diez años, la pregunta que una y otra vez ha atravesado la realización de esta investigación y que ha aflorado durante su exposición a través de esta obra, es la de si dicha norma legal ha tenido aplicación significativa en la realidad, es decir si ha servido para los fines que con tantas ansias esperaban alcanzar muchos o algunos de los que intervinieron en el agitado proceso de su preparación. Entre tales metas estaban la de sanear éticamente y en forma definitiva la actividad de la televisión en el país y la de instalar y mantener en ella un sistema de organización y de supervisión que correspondiera a las aspiraciones nacionales de dignidad y legalidad.

Siguiendo con el recuento de algunos de los hechos principales que constituyeron la partida de nacimiento de dicha Ley, hay que reiterar que tanto la alternativa de “interpretar” de una manera inusual la disposición legal de telecomunicaciones entonces vigente sobre “el incumplimiento de las condiciones esenciales”, procediéndose en base a ella a cancelar las licencias de las empresas operadoras de los canales de televisión, así como la alternativa de dictar un dispositivo legislativo “excepcional” con este mismo propósito, fueron evaluadas y con no poco debate en el Consejo de Ministros, el que finalmente terminó por desecharlas. El gobierno resolvió seguir la posición defendida por las autoridades del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en el sentido de que incurrir en este tipo de acciones no se ajustaba a nuestra Constitución ni a la legislación de telecomunicaciones y que por más reprobables que fueran los hechos de corrupción conocidos, dichas conductas no podían sancionarse violando los principios constitucionales, ni los legales, dentro de los cuales se enmarcan todos los procesos administrativos.

Desde la perspectiva política tampoco era imaginable suponer que un gobierno nacido débilmente, como el de Alejandro Toledo, que se encontraba en su primer trimestre de administración luego de una década de sucesivos gobiernos autoritarios de un mismo mandatario y que carecía de una base legal irrebatible para reinterpretar de modo inusual la normativa de telecomunicaciones, iba a poder apoderarse de los canales de televisión y afrontar exitosamente todas las acciones que se emprendieran contra dicha decisión en el plano nacional e internacional, acusando al Presidente de la República de atentar contra los derechos y libertades fundamentales de la comunicación, de la expresión y de la prensa, con el propósito de silenciar en bloque a toda la oposición política. Un mínimo anticipo de las reacciones y protestas que seguramente se producirían a nivel mundial ante una actuación gubernamental de dicho tipo fue el hecho de que la presidenta del directorio de América Televisión, Canal 4, María Soledad Crousillat, hija y hermana de dos de los empresarios involucrados en los hechos delictivos denunciados, dirigiera una carta a la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) acusando al gobierno de violar las normas constitucionales y los principios de la Declaración de Chapultepec (La República, 5 de diciembre de 2001).

A criterio de muchos actores y observadores de la realidad nacional, especialmente empresarios y periodistas que habían sufrido la experiencia velasquista a la que ya se aludió, la adopción de una decisión abusiva por parte de la administración de Toledo hubiera sido equivalente a la captura de todas las radios y de todos los canales de televisión que ejecutó el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado el año 1971 (por ejemplo, Federico Salazar la llama “nueva confiscación” en el texto ya citado). Incluso tal medida hubiera provocado un rechazo aún mayor que en el tiempo de los militares, por provenir de un gobierno democrático al que los ciudadanos acababan de confiar mediante elecciones generales la tarea de recomposición institucional del país. Las reacciones a escalas nacional e internacional también hubieran sido mucho más violentas que las emprendidas durante el velascato, debido a que habían transcurrido cuarenta años de reorientación de la política regional hacia un mayor compromiso con los derechos y libertades fundamentales en general y de la comunicación en particular. A la vista de todos estos factores, las autoridades derivaron los casos sobre corrupción en la televisión a las instancias ordinarias del Poder Judicial y a las administrativas del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi). Unas y otras se encargarían de evaluar y sancionar las infracciones que correspondieran a su competencia.

Efectivamente, así lo hicieron en los años siguientes las mentadas instituciones administrativas y judiciales, abocándose al conocimiento de los respectivos casos y causas, desarrollando una serie de actuaciones y adoptando un conjunto de decisiones sin precedentes que afectaron a las personas naturales acusadas de haber cometido hechos punibles dentro del sector televisivo y de las empresas con las que estos directivos estaban vinculados. Paulatinamente se fueron imponiendo diversas condenas severas de orden penal a algunos empresarios y se produjeron mutaciones parciales o totales en la composición societaria de algunas empresas. Varios acusados lograron fugar delictivamente (Ernesto Schutz de Panamericana Televisión, Canal 5), otros fueron detenidos en el extranjero y condenados a prisión por varios años (José Enrique y José Francisco Crousillat, América Televisión, Canal 4), otros colaboraron con la administración de justicia a fin de sufrir una condena más benigna (Mendel y Samuel Winter de Frecuencia Latina, Canal 2). Algunas empresas cambiaron total o parcialmente la composición de su propiedad accionaria (los grupos de los diarios El Comercio y La República entraron en América Televisión, Canal 4) y en otras se restituyeron los derechos de propiedad a quienes habían sido privados de ellos ilícitamente por la intervención de Montesinos (Baruch Ivcher volvió a Frecuencia Latina, Canal 2).

También fueron condenados penalmente varios periodistas y conductores que habían estado vinculados a las autoridades gubernamentales y a los empresarios sancionados, como Laura Bozzo, a la que se le impuso cuatro años de prisión suspendida. Hubo otros comunicadores que solo sufrieron el repudio social y de las organizaciones civiles, puesto que se les imputaba la comisión de infracciones de orden ético profesional. Pero la mayor parte de ellos, luego de un breve interregno en el país o fuera de él, han vuelto a los canales de televisión y están ocupando cargos periodísticos semejantes a los que desempeñaban cuando la corrupción campeaba en las empresas, lo que es causa de desazón en muchos miembros honestos del gremio periodístico.

En el caso de la empresa de Schutz, Panamericana Televisión, Canal 5, al día siguiente de la aparición del video delator, al explicar a los medios de comunicación su renuncia y la de sus colaboradores, el director de su principal programa periodístico, Panorama, Eduardo Guzmán, incidió en que no se habían dado cuenta de lo que pasaba. Recogiendo la impresión de mucha gente, el diario El Comercio escribió al respecto que era “difícil tarea la de creerles” (5 de octubre de 2001, p. A3)⁴.

Algunos periodistas y conductores de distintas empresas de medios de comunicación social han seguido rechazando que la actuación indebida que tuvieron entonces fuera sancionable, argumentando de que simplemente eran empleados, o de que ellos no hacían un periodismo “de trinchera”. Otros más han argumentado que actuaron así por convicción con los postulados oficiales de la década de los años noventa y no por dinero u otras ventajas recibidas. La serie de argumentos justificativos que se han esgrimido al respecto ha sido variada y no siempre del mismo peso. En contados casos ha habido un examen de conciencia, una confesión de boca, o un propósito de enmienda en relación a la comisión de las faltas éticas, o legales, en que presumiblemente se incurrió. Quizás ello explica, al menos en parte, por qué diez años después de esos sucesos muchos periodistas del país, entre los que están prácticamente todos los que fueron entrevistados para otra obra mía publicada anteriormente, continúan lamentándose de que hasta la fecha su profesión sigue cargando el baldón de esa época, a la que ahora sí en forma dominante se califica de nefasta (Perla, 2013)⁵.

De esta manera, el área de la política nacional sobre la comunicación social se inauguró tempranamente en el presente siglo con esta gran convulsión ocasionada por la actuación dolosa de los empresarios, periodistas y artistas de la televisión. En esta ocasión se hizo nuevamente evidente que en nuestro país la advocación de la libertad de expresión viene recubierta de las pieles más diversas y sirve a los intereses más contrapuestos. Por un lado, estuvieron en la palestra del debate los integrantes de las organizaciones ciudadanas, quienes en forma acertada realizaban las más variadas acciones para manifestar con fundamento su posición de condena de la corrupción televisiva que durante una década había privado paulatinamente a la gente de sus derechos y libertades de información y comunicación. Por otro lado, también se manifestaban en las calles los mismos acusados de la corrupción, sus allegados y comunicadores más conocidos, lanzando proclamas, haciendo marchas y vigilias, denunciando que el gobierno de Toledo (que había sido legítimamente elegido y actuaba estrictamente sujeto a la normativa vigente) quería apoderarse de las empresas de televisión mediante la ejecución de un “despojo” tipo velasquista, por lo cual recitaban por vez primera en forma hipócrita el credo de la libertad de expresión y de la afirmación democrática.

Mientras todo esto sucedía en los espacios de debate público, dentro del Ministerio de Transportes y Comunicaciones se continuaba la tarea de revisión detallada de la legislación, doctrina y jurisprudencia que regían en la televisión de muchos otros países, así como las que habían sido aplicadas en el nuestro, además de que se realizaban múltiples consultas entre personas conocedoras de la materia por razón de su trabajo o de su estudio.

El texto del proyecto finalmente concluido se denominó Ley de Modernización y Transparencia de los Servicios de Telecomunicaciones y ordenaba la modificación de dieciocho artículos de la Ley de Telecomunicaciones vigente, la cual constaba de ciento un artículos. Luego de su aprobación por el Consejo de Ministros, el proyecto de ley fue remitido al Congreso de la República mediante el Oficio 250-2001-PR de 6 de diciembre de 2001 suscrito por el presidente constitucional de la república Alejandro Toledo y el presidente del Consejo de Ministros Roberto Dañino Zapata. Ingresado con el 1511/2001, fue publicado al día siguiente en el diario oficial El Peruano.

La misma denominación del proyecto y algunos de los propósitos principales que eran identificados claramente en su Exposición de Motivos ponen en evidencia que el énfasis legislativo se dirigía a propiciar la transparencia administrativa tan reclamada por los ciudadanos sobre un aspecto muy importante de la vida política, económica y social que siempre había permanecido oculto a la mirada pública: la del otorgamiento por parte del Estado de las autorizaciones y las licencias de la radio y la televisión.

El proyecto legislativo propugnaba que la transparencia también se instalara dentro de las entidades y empresas operadoras privadas, de tal modo que las autorizaciones y licencias que les habían sido otorgadas por el Estado para usar el espectro radioeléctrico se rigieran mediante los principios, reglas y valores éticos que fueran de conocimiento público y cuya supervisión también correspondería a los radioescuchas y televidentes, además de los funcionarios del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

En consonancia con esta preocupación dominante en los ámbitos político y ciudadano, el proyecto legal incluía una serie de mecanismos absolutamente ajenos hasta entonces a nuestra legislación y los que en gran parte van a ser el germen de lo que hoy —luego de múltiples variaciones efectuadas entre los años 2001 y 2004 a través de varios proyectos legislativos— ha devenido en la propuesta de autorregulación ética contenida en la Ley de Radio y Televisión N^o 28278.

A continuación se resumen algunos de los puntos principales de este primer proyecto legislativo y se hacen breves acotaciones sobre su relación con la Ley que fue finalmente aprobada cuatro años después:

1.- Constituir una Comisión Consultiva de Radio y Televisión de siete miembros, integrada mayoritariamente por representantes de la sociedad civil, con el fin de organizar concursos públicos de otorgamiento y renovación de las autorizaciones de operación. La legislación de telecomunicaciones no propiciaba ordinariamente la realización de concursos públicos, y cuando se hacían su manejo quedaba completamente bajo el dominio de distintas dependencias del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, las que evidentemente tenían que soportar las comprobadas interferencias y las preferencias partidarias que han ejercido sobre ellas todos los gobiernos. La Ley de Radio y Televisión ha alentado en mayor medida la realización de concursos públicos y ha admitido la participación en ellos, pero solo como veedor, del Consejo Consultivo de Radio y Televisión (Concortv).

Artículo 16.- Modalidades de otorgamiento de la autorización

[…]

La conducción de los concursos públicos está a cargo del Ministerio, actuando como veedor el Consejo Consultivo de Radio y Televisión.

Este Consejo está integrado mayoritariamente por representantes de las instituciones de la sociedad civil, según el siguiente artículo:

Artículo 54.- Composición del Consejo Consultivo de Radio y Televisión

El Consejo Consultivo de Radio y Televisión - Concortv, es un órgano adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Es conformado de la siguiente manera:

a) Un representante del Consejo de la Prensa Peruana;

b) Un representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, sólo con derecho a voz;

c) Un representante de las Facultades de Comunicación Social y Periodismo elegido por sus Decanos;

d) Un representante de los titulares de autorizaciones de servicios de radiodifusión sonora y de televisión comercial;

e) Un representante de los titulares de autorizaciones de servicios de radiodifusión sonora y de televisión educativa;

f) Un representante del Colegio de Periodistas del Perú;

g) Un representante de las asociaciones de consumidores;

h) Un representante designado por la Asociación Nacional de Anunciantes (ANDA);

i) Un representante del Colegio Profesional de Profesores del Perú;

j) Un representante de la Asociación Nacional de Centros.

La designación de los miembros del Consejo Consultivo de Radio y Televisión se formaliza mediante resolución del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a propuesta de las entidades que lo integran. El cargo de miembro del Consejo será ejercido ad honórem.

Su Presidente es elegido entre sus miembros por un período de dos (2) años, improrrogable. Tiene voto dirimente.

2.- Además de la novedad del Proyecto del Poder Ejecutivo de implementar mecanismos de participación ciudadana en la realización de los procesos de concurso público para el otorgamiento de autorizaciones y licencias, como ya se ha dicho, también se buscaba que en general hubiera más apertura de la administración estatal que tiene a su cargo la televisión a la mirada del ciudadano, para lo cual se dispuso la realización permanente de audiencias públicas. Este punto, luego de una serie de modificaciones a lo largo del proceso de preparación legislativa, se ha convertido en el artículo 7 de la Ley de Radio y Televisión.

Artículo 7.- Audiencias públicas

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones convoca a Audiencias Públicas Descentralizadas cuando menos dos veces al año, para atender consultas y recibir propuestas que contribuyan al mejoramiento de las actividades de radiodifusión.

Las Audiencias Públicas no se orientan a injerir en el contenido de la programación.

3.- El Proyecto del Poder Ejecutivo también optó por ampliar el número de las autorizaciones y licencias de radio que pueden otorgarse a cada titular. Desde la legislación impuesta por el gobierno del general Juan Velasco mediante el Decreto Ley 19020, Ley General de Telecomunicaciones (año 1971), no se permitía que un mismo titular tuviera más de una licencia y una autorización de radio en cada banda de frecuencias y por localidad. Pero, en realidad a partir de los años ochenta, luego de que concluyó dicho gobierno, aunque la regla no se cambió, los principales grupos operadores fueron concentrando emisoras a través de distintas empresas, por lo que el proyecto del año 2001 buscaba acabar con las anomalías derivadas de la limitación impuesta. La Ley de Radio y Televisión va a hacer suya esta parte de la propuesta legislativa contenida en el proyecto.

4.- El Proyecto del Poder Ejecutivo pretendió encargar al Indecopi la atención de los reclamos que los radioescuchas y televidentes quisieran presentar contra las operadoras de los servicios de radio y televisión. Hasta entonces no estaba normada legalmente, ni en el ámbito oficial ni en el sector privado, una vía de tramitación o un procedimiento específico para ello. Sin embargo, el Indecopi no estuvo de acuerdo en que se le asignara dicha función, aduciendo entre otras razones que la televisión de señal abierta se brindaba gratuitamente al público consumidor o usuario, sin que tuviera que efectuar el pago de una determinada tarifa por ello. En consecuencia, según la institución estatal, al no generarse una operación de consumo al prestarse el servicio de televisión de señal abierta, el Indecopi carecía de competencia para intervenir en el asunto.

La Ley de Radio y Televisión acogió la argumentación del Indecopi y no ha asignado a este organismo responsabilidad alguna respecto a la supervisión de la televisión en el país. En el sector oficial, como era habitual, se ha continuado encomendando dicha tarea al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual también debe recibir y tramitar las denuncias por infracciones éticas. Pero, simultáneamente la Ley ha dispuesto que las quejas por esa misma causa se tramiten previamente ante las mismas empresas o sus entidades gremiales señaladas para ello. Se ha establecido así una dualidad de competencia, la privada y la pública, dejando que el televidente recurra a la que le parezca más conveniente según las características de su pretensión.

No obstante lo indicado, al expedirse el Reglamento de la Ley de Radio y Televisión se determinó una prelación obligatoria en los procedimientos antedichos, de tal modo que en primer lugar las quejas deben ser atendidas y resueltas directamente por las mismas empresas operadoras y solo en el supuesto de que el reclamante no quede satisfecho con lo que estas resuelvan, recién podrá recurrir a las autoridades del Ministerio de Transportes y Comunicaciones para plantear la denuncia respectiva. Las características que en su aplicación ha tenido todo este confuso sistema de corregulación serán objeto de explicación y análisis detallados en la segunda parte de este libro.

5.- En el Proyecto de Modernización y Transparencia de los Servicios de Telecomunicaciones hay también un conjunto de disposiciones introducidas con el ánimo de situar por primera vez la materia de radio y televisión dentro del plano de la ética empresarial. Aunque ellas están consignadas más en forma implícita que explícita, hay que reiterar que significan una novedad absoluta en nuestra normativa y que su inclusión se explica por el colapso moral sufrido por el sector de la televisión durante el fujimorato. Las reglas anotadas se revisarán más adelante y en detalle comparándolas con las del Proyecto que fue aprobado por la Comisión del Congreso el año 2002 (PC), la del Proyecto de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación del 2003 (PV) y las de la misma Ley 28278 finalmente puesta en vigencia el año 2004, así como las de su Reglamento, aprobado en febrero del año 2005 mediante Decreto Supremo 005-2005-MTC.

A lo largo del dilatado y agitado proceso de preparación del proyecto de reforma de la norma legal de telecomunicaciones por el Poder Ejecutivo, ya habían estado presentes las referencias a las cuestiones éticas y legales relativas al sector radiotelevisivo. Las opiniones sobre el comportamiento carente de ética y de legalidad de los radiodifusores en el pasado reciente y las iniciativas para asegurar que en el futuro las empresas asumieran un compromiso público y garantizado al respecto, formaron parte principal de los debates políticos, mediáticos y callejeros que se produjeron. Así lo demuestran, por ejemplo, sendos comunicados publicados por la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social y el Consejo de la Prensa Peruana. Se destaca de cada uno de ellos algunas menciones pertinentes a nuestro tema de estudio mediante el resaltado con negrita de las palabras claves:

Pronunciamiento.

Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social (Perla, 2003, p. 24).

(…)

1.- Los medios masivos de comunicación y en particular la televisión deben desempeñar un papel importante en el fortalecimiento del sistema democrático, en la promoción de valores éticos, de la educación y la cultura…

2.- (…) la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social, inspirada en (…) el derecho ciudadano a una comunicación transparente, ética y de calidad. (…)

4.- (…) la creación de un Consejo Nacional de Radio y Televisión integrado por representantes del Estado, de la sociedad civil, de los medios de comunicación y de la ciudadanía (…) se abocaría a promover una comunicación masiva transparente, ética y de calidad.

(…)

6.- (…) es imprescindible institucionalizar y hacer públicos mecanismos éticos de autorregulación (…) pues ha quedado demostrado que estos por sí solos no han funcionado en buena parte de casos.

7.- (…) la actividad de los medios de comunicación no debe apartarse de los legítimos derechos ciudadanos de acceder (…) a un entretenimiento de calidad que no atente contra los valores éticos (…).

Tratando de resumir en un solo enunciado el planteamiento de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social en lo que atañe a la responsabilidad ética exigible a la televisión de entretenimiento, en la proyectada nueva era legislativa, se podrían escoger estos tres puntos:

1) Todos los ciudadanos tienen el derecho de acceder a una televisión de entretenimiento que respete y promueva los valores éticos.

2) El órgano autónomo a crearse bajo la denominación de Consejo Nacional de Radio y Televisión debe promover que la televisión atienda ese derecho.

3) Las operadoras del servicio de televisión deben preparar, aprobar y hacer públicos sus mecanismos de autorregulación ética para facilitar la vigilancia ciudadana.

Por su parte, el Consejo de la Prensa Peruana, la organización privada creada el año 1997 por algunas de las principales empresas periodísticas y que cuenta con un Tribunal de Ética en constante actividad, también intervino en el debate emitiendo un comunicado titulado “Hacia una nueva Ley de Telecomunicaciones”, fechado el 27 de noviembre del 2001. Algunas referencias de dicho texto aluden igualmente a la dimensión ética en la que debe situarse la búsqueda de solución al problema de la televisión. Se pueden citar las siguientes:

nuestra institución reconoce las particularidades de la radio y la televisión. En los medios electrónicos se combina la actividad periodística e informativa con el entretenimiento y se utiliza el espacio radioeléctrico que es limitado, y que requiere de la indispensable intermediación del Estado y de la sociedad civil para garantizar el bien común.

(…) propone que en una nueva ley se:

(…)

• [respete] el derecho de los accionistas de exigir que en el desarrollo de sus funciones los periodistas cumplan con lo dispuesto en los Estatutos Éticos del medio;

• obligue a la publicación de los Estatutos Éticos al que cada medio libremente adhiera para que su cumplimiento sea objeto del escrutinio de los beneficiarios y la sociedad en su conjunto;

• consagre los lineamientos en materia de horarios y protección a la niñez inspirándose en la legislación de otros países; y

• abra espacio a la participación ciudadana, dando voz a las organizaciones de la sociedad civil, con el papel preponderante de las escuelas especializadas de las universidades del país.

El punto principal a resaltarse es que por primera vez el Consejo de la Prensa Peruana, que está formado por algunos de los principales empresarios de los medios de comunicación social, comparte públicamente con la Veeduría Ciudadana, que está integrada por varias organizaciones civiles dedicadas a los derechos ciudadanos, entre ellos el de la comunicación, el planteamiento de que hay que imponer a las operadoras de la radio y la televisión cuatro obligaciones concernientes al ámbito ético: primera, que cada titular de una emisora de radio o de un canal de televisión rija sus actividades de conformidad con un código de ética; segunda, que dicho código sea de conocimiento público; tercera, que los radioescuchas y televidentes puedan plantear reclamos por las violaciones que observen de dicho código; y, cuarta, que los reclamos sean atendidos y resueltos según los procedimientos que se establezcan debidamente para ello.

Destacan también en el comunicado del Consejo de la Prensa la propuesta de establecer lineamientos respecto a los horarios y a la protección de la niñez en la programación, así como la de propiciar la participación ciudadana y de la universidad en el futuro de la televisión. Finalmente, en expresión que llama la atención por ser una inusual posición empresarial en pro de la regulación oficial sobre la materia, la Junta Directiva de la institución empresarial declara: “En este contexto, el Consejo de la Prensa Peruana reconoce que existe una circunstancia histórica privilegiada para llevar a cabo sin demora el debate y la reforma consecuente en la radio y la televisión”.

Una vez ingresado en el Parlamento el proyecto legislativo aprobado por el Consejo de Ministros, la labor asignada por el Poder Ejecutivo continuó en coordinación con la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso de la República. La presidía el abogado Natale Amprimo Plá, del partido Somos Perú; la subcomisión designada para este efecto la integraron Jacques Rodrich, del partido gobernante Perú Posible; Luis Heysen Zegarra, del Partido Aprista Peruano; Rafael Aíta e Hildebrando Tapia, de Unidad Nacional. Hay que recordar que el partido gobernante no había logrado tener mayoría en el Congreso y tampoco gozaba de ella en la comisión ni en la subcomisión de telecomunicaciones. Es quizás por eso que dos meses después de iniciados los trabajos preparatorios, los miembros de la Comisión resolvieron que el proyecto originario del Poder Ejecutivo se convirtiera en un texto autónomo y exclusivo sobre la radio y la televisión, desgajando definitivamente la regulación sobre estos dos medios de comunicación social de la legislación general de telecomunicaciones.

Es preciso recordar que la radio y la televisión que se dirigen al público en general, es decir que se transmiten por el espectro radioeléctrico del espacio abierto y cuyo consumo no está sujeto al pago de tarifa, están clasificadas por nuestra legislación de telecomunicaciones como servicios privados de interés público. En cambio, cuando el consumo del servicio de radio y televisión está limitado a los abonados que pagan por ello y su transmisión se realiza por cable, satélite, u otro servicio portador, dichos medios de comunicación están clasificados en nuestra legislación como servicios públicos.

El propósito inicial de la ley proyectada por la Comisión del Congreso era regular autónomamente la radio y la televisión, prescindiendo de la clasificación que tuvieran, ya fueran servicios privados de interés público o servicios públicos, pero separando todos estos servicios de la legislación general de telecomunicaciones. Anteriormente solo había habido en el país un intento legislativo por regular en forma independiente o exclusiva la radio y la televisión. Este ensayo fue el que se plasmó en la Ley Nº 16851 del 28 de febrero de 1968, la cual llegó a ser promulgada durante el primer gobierno del presidente Fernando Belaunde Terry (1963-1968), cuando este régimen tampoco contaba con mayoría en el Congreso, pues este era dominado por el Partido Aprista Peruano y la Unión Nacional Odriista. Sin embargo, dicha ley nunca llegó a reglamentarse ni a aplicarse debido al golpe de estado llevado a cabo por los militares encabezados por el general Juan Velasco Alvarado, el 3 de octubre del mismo año 1968. Por lo tanto, dichos servicios continuaron siendo regulados como una modalidad más dentro de los de telecomunicaciones, incluso cuando se reorganizó el sector mediante la Ley General de Telecomunicaciones, Decreto Ley 19020, de noviembre de 1971.

Durante los primeros meses del año 2002 la Comisión del Congreso convocó a un gran número de personas e instituciones, con el fin de que pasaran a exponer sus puntos de vista y entregaran sus propuestas acerca de cómo regular la televisión. La pretensión fundamental que se buscaba era siempre la misma: evitar que en el futuro se produjeran nuevamente las situaciones lamentables de los años noventa y que si ello sucediera pudieran sancionarse rápida y severamente.

El proceso de amplia consulta sirvió para recoger abundante y valioso material, además de sumamente variado, en que todas las posiciones se hicieron presente, a veces incluso en la revisión de artículo por artículo, por lo que resulta imposible detenernos ahora en este recuento⁶. De todos modos, a título de ejemplo, se puede resaltar que de conformidad con su política habitual, el planteamiento de algunos empresarios del sector televisivo que no habían participado en la corrupción (antiguos integrantes de la Asociación de Radio y Televisión del Perú), y que era compartido con el de las empresas periodísticas en general (sobre todo a través del Consejo de la Prensa Peruana), era contrario a la puesta en vigencia de cualquier nueva regulación estatal (la famosa doctrina de “ninguna ley”). En cambio, la posición de los representantes de las asociaciones civiles (por ejemplo las reunidas en la Asociación Nacional de Centros) y de las operadoras de radio y televisión más pequeñas (integradas en la Coordinadora Nacional de Radio), aunque también de algunos empresarios más grandes, como ya se ha resaltado arriba, era coincidente en reclamar una presencia mayor, a la vez que más efectiva y honesta, del poder estatal sobre el sector privado de la televisión.

Finalmente, el 23 de abril de 2002, casi ocho meses después del estallido político y social producido por el escándalo del video de Ernesto Schutz, cuando muchos otros asuntos nuevos ya habían venido a llenar la escena política nacional y el de la televisión había sido relegado, la comisión parlamentaria entregó al presidente del Congreso, Carlos Ferrero Costa, el proyecto de ley de radio y televisión. El breve texto del proyecto del Poder Ejecutivo había sido cambiado por otro exponencialmente mayor que alcanzaba la cantidad de ciento cincuenta y nueve artículos, cuatro disposiciones complementarias, cuatro disposiciones finales y tres disposiciones derogatorias. En sus últimas semanas de trabajo preparatorio la Comisión había optado por retirar del texto en discusión la extensa parte que ya se encontraba también completamente redactada sobre los servicios públicos de radio y televisión, es decir sobre la radio y televisión que se brinda previo pago (por cable o satélite). Al parecer esta supresión obedeció al pedido de la principal empresa operadora de dicho servicio (Telefónica del Perú) con su marca Cable Mágico. Los legisladores justificaron la mutilación postrera de su propio proyecto en que el servicio público de radio y televisión (por cable y por satélite) era tan importante y su influencia era tan creciente que debería ser regulado por separado. Han pasado diez años desde entonces y dicho proyecto no ha sido preparado ni aprobado, no obstante de que cada vez son más las necesidades de atender al usuario que frecuentemente se queja y con razón de las características contractuales y administrativas de dichos servicios.

Entre los años 2002 y 2004 confluyeron en el Congreso otras iniciativas legislativas, totales o parciales, sobre la televisión abierta, algunas provenientes de parlamentarios, siendo la más completa y radical, de marcado corte estatista con reminiscencias velasquistas, la de Javier Diez Canseco, y otras más conservadoras propugnadas por algunos grupos empresariales. La propuesta más importante y balanceada, puesto que procuraba recoger lo mejor de cada una de las distintas alternativas legislativas que circulaban, fue la contenida en el proyecto integral de Ley de Radio y Televisión preparado por la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social el año 2003 (PV), un colectivo de organizaciones no gubernamentales y asociaciones civiles, como Calandria, Transparencia, Aspec, Deyco y otras⁷. El texto de este proyecto ingresó en el Congreso como iniciativa legislativa ciudadana con 85 000 firmas, luego de ser sometido en todo el país a “un proceso amplio de debate con empresarios de medios, políticos, periodistas y sociedad civil (…) 36 artículos fueron considerados en la norma final, especialmente los referidos a los Códigos de Ética y el Consejo Consultivo de Radio y Televisión” (Calandria, s. f.). Según datos de la misma fuente, la Veeduría también ha realizado en los años sucesivos la actividad de “acompañamiento de procesos participativos para la elaboración de códigos de ética en los medios”. La aparición y actuación desusadas en el país de dicho colectivo mediático contribuyó a la canalización de las demandas nacionales para que la televisión emprendiera un camino de cambio por la vía del derecho y de la ética. Pero su presencia también dio lugar a nuevas manifestaciones de la intensa pugna que se vivía en el país en torno al saneamiento y al destino de la televisión, pues las reacciones contrarias de algunos empresarios incluso se expresaban en burlas sobre la denominación del colectivo ciudadano, a la que confundían a propósito en sus declaraciones públicas como “verdulería”⁸.

El proyecto de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación del año 2003 (PV) consta de setenta y ocho artículos, siete disposiciones complementarias y dos disposiciones derogatorias. A lo largo de su texto, al igual que en los dos otros proyectos ya referidos, tanto del Poder Ejecutivo como de la Comisión del Congreso, es posible apreciar el peso que se le asigna a la dimensión y a la normativa éticas en el futuro de la televisión.

En el siguiente apartado de esta parte de la obra se revisan en paralelo la Ley Nº 28278 del año 2004, su Reglamento del año 2005 y sus antecedentes en orden cronológico, es decir los textos del Proyecto del Poder Ejecutivo del año 2001(PE), del Proyecto de la Comisión del Congreso del año 2002 (PC) y del Proyecto de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social del año 2003 (PV). La finalidad que se busca alcanzar con esta minuciosa tarea documental es rastrear las raíces de la Ley de Radio y Televisión para descubrir dónde y cómo se gestó la propuesta legal de autorregulación ética, que es un sistema normativo de vinculación entre la regulación oficial del Estado y la autorregulación ética de las operadoras y sus gremios. Igualmente, se intenta encontrar una explicación acerca de la eficacia y efectividad que han tenido o no dichas reglas a lo largo de este tiempo. Y, finalmente, ensayar el diseño de algunas correcciones que podrían efectuarse en la normativa o en su aplicación con el fin de reorientarla hacia el logro de las metas que aún no han sido alcanzadas.

Durante la preparación del proyecto legislativo de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social, la institución publicó en el mes de febrero del 2003 un libro redactado por mí y auspiciado por el British Council con el título ¿La mejor ley es la que no existe? Debate periodístico sobre radio y televisión (Perla, 2003). En esta publicación se compendia con reproducciones gráficas el tratamiento que la prensa del país brindó al destape de la corrupción en la televisión desde la caída del gobierno de Fujimori hasta el encauzamiento de las primeras acciones políticas en pro de la reforma legislativa. Como ya se dijo, la obra es de consulta recomendable para quienes tengan interés en conocer detalladamente y en forma comprobada las posiciones que diferentes instituciones y personas adoptaron respecto al futuro ordenamiento legal de la televisión. Puede servir también para explicar el rol que han venido desempeñando diferentes grupos y personas desde entonces hasta la fecha en favor de la aplicación o no aplicación cotidianas de la normativa vigente.

Por otro lado, en el mes de marzo del mismo año 2003, la Universidad de San Martín de Porres publicó otro libro mío en cuyas páginas se explica, artículo por artículo, el contenido del proyecto legislativo aprobado por la Comisión del Congreso y cuya promulgación, a medida que pasaban los meses, muchos consideraban que nunca se produciría. La pretensión del libro era contrarrestar esta actitud negativa y contribuir al propósito de mantener en el nivel público más visible las expectativas empresariales y ciudadanas respecto de la promulgación de la ley. La obra, que lleva por título La ley pendiente de radio y televisión (Perla, 2003) fue dedicada al entonces recientemente desaparecido Pedro Planas Silva, por haber sido el primer anónimo propulsor de la reforma de la televisión desde el año 2000, cuando era asesor del presidente de la república Valentín Paniagua, propósito que mantuvo cuando también fue asesor del presidente Alejandro Toledo.

Una de las conclusiones que podría extraerse de toda esta somera revisión de algunos de los principales hechos acaecidos entre los años 2000 y 2004 es que todos juntos pueden haber confluido en la aprobación de la Ley de Radio y Televisión, al igual que muchas otras acciones, quizás incluso más importantes, cuya exposición no ha sido tan pública y de las cuales ojalá pudieran dar cuenta adicional en otras obras quienes las vivieron como experiencias más cercanas.

La Ley de Radio y Televisión N^o 28278 fue aprobada por el Congreso el 23 de junio del 2004 y promulgada por el presidente de la república Alejandro Toledo el 15 de julio del mismo año. Había transcurrido casi un quinquenio desde la fuga del presidente Fujimori en noviembre del 2000 y del inicio del progresivo conocimiento que se fue obteniendo sobre la corrupción mediática en general y especialmente dentro de la televisión que se había llevado a cabo durante su gobierno. Con la promulgación de la Ley de Radio y Televisión quedó definitivamente sepultada la mayor parte de pronósticos contrarios sobre su aprobación y se logró contrarrestar —al menos formalmente— la oposición que sobre todo al inicio plantearon contra ella algunos de los grupos empresariales más poderosos del sector mediático en general. La Ley no solo se aprobó, sino que, como se ha reseñado en las páginas anteriores, fue en gran parte el resultado de una extensa y dilatada consulta nacional, además de un ejercicio, también poco frecuente, de la facultad de iniciativa legislativa prevista en la Ley de Participación Ciudadana.

LA LEY DE RADIO Y TELEVISIÓN Y SU REGLAMENTO

¿Cuál es la propuesta legal de autorregulación ética —en verdad contenida más en forma implícita que explícita— de la Ley de Radio y Televisión del año 2004 y su Reglamento del 2005? Este es el punto específico que va a ser revisado y analizado en el presente apartado. No corresponde a los propósitos de esta obra revisar ni la Ley ni el Reglamento en general, ni identificar o examinar las reglas sobre asuntos distintos al de la propuesta de autorregulación ética, como podrían ser los relativos a los numerosos aspectos administrativos, técnicos, económicos y otros.

Lo primero que debe destacarse de la Ley de Radio y Televisión y de su Reglamento es que estos dispositivos legales han inaugurado en nuestro país un modelo de regulación hasta entonces inexistente, por el cual la normativa oficial promulgada y administrada por los reguladores se vincula con la autorregulación ética gestada y aplicada por los regulados. En el caso concreto de la radio y la televisión esta vinculación se entabla entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en nombre del Estado y todas las empresas o instituciones operadoras que prestan el servicio privado de interés público de radio y televisión, en las modalidades comercial, educativa y comunitaria. Esta relación se manifiesta de varias formas que van a ser objeto de un análisis detallado e inmediato en esta obra, pero conviene desde ahora esbozar aunque sea unas líneas sobre algunas de sus características principales.

La Ley incluye varias reglas concernientes a la ética de los operadores de radio y televisión, como la que impone la obligación de tener un código de ética, la que dispone que el contenido de este se base en la citada norma legal, la que ordena que se entregue una copia de dicho documento al Estado (no hacerlo se considera infracción leve), la de difundir el código de ética al público, la de establecer un sistema de recepción y atención de las quejas que le plantee el público, y otras.

Asimismo, la Ley tipifica entre las infracciones administrativas graves sancionables por la autoridad oficial la violación de cualquier artículo del código de ética por parte de la respectiva operadora de la televisión. Por su parte, el Reglamento dispone que obligatoriamente la instancia previa de orden ético a la que debe recurrir el público antes de plantear la respectiva denuncia legal ante el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, está constituida por los órganos empresariales o gremiales respectivos de los mismos operadores.

De este modo —y es probable que sin ser conscientes de ello todos los legisladores y todas las personas que intervinieron directa o indirectamente en la gestación de los diferentes proyectos legislativos y de la misma Ley de Radio y Televisión— por mandato de una ley se ha creado por vez primera en el campo radiotelevisivo nacional un sistema legal de autorregulación ética que es compartido entre la regulación oficial o estatal y la autorregulación privada, el que podría entrar dentro de las diferentes modalidades de la llamada corregulación.

El abogado Álex Sosa ha estudiado en extenso la naturaleza de la corregulación, como modalidad de regulación en la que se asocian el Estado y los particulares. El investigador nos provee de una primera ayuda de explicación sobre lo que aquella significa, aunque él estudia esta materia específicamente en relación a la actividad publicitaria en el país:

Sistema de autorregulación mixto (o corregulación).- En este tipo de sistemas, la industria publicitaria acoge en su seno a los outsiders, bien formando parte de los órganos de control, bien formando parte de sus órganos de gobierno. Es decir el outsider se convierte en un miembro más del propio sistema, con idénticos derechos y obligaciones que cualquier otro miembro perteneciente a la industria publicitaria. Asimismo, se convierte en un sistema llamado corregulación, en la medida de que existe una participación importante en los órganos de control y gobierno por parte de la Administración Pública (Sosa, 2011).

El autor aclara en la nota que acompaña la cita aludida que “la incorporación de la Administración Pública como outsider puede presentarse a través del reconocimiento del sistema de autorregulación por parte del Estado. Esto es, a través de la Ley”. Este parece ser exactamente el caso de la Ley de Radio y Televisión y de su Reglamento, pues como podrá juzgar el lector a medida que se expongan y revisen analíticamente dichos textos en las páginas siguientes, la legislación obliga a que antes de interponerse las denuncias por infracciones éticas ante el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el público tenga que seguir el trámite de presentación de las quejas por la misma materia ante las mismas operadoras de la televisión o sus instituciones gremiales.

Desde el inicio de preparación de la Ley, algunos opositores del proceso de regulación en marcha, criticaron que se evaluara la posibilidad de que una norma legal del Estado impusiera obligaciones de orden ético a los operadores privados de la televisión. Los objetores aducían, desde la habitual concepción de separación total de ambos sistemas normativos, que el derecho tiene su propio campo de acción y la ética empresarial y gremial el suyo. Es verdad que el primero es generado y administrado por el Estado en forma coercitiva, mientras que el segundo nace y es aplicado por la acción de los mismos miembros del gremio de radiodifusores (radio y televisión), los que pueden o no escoger si se someten a ello voluntariamente. También es cierto, al menos según los datos recogidos hasta ahora, de que no hay experiencias semejantes de una composición normativa de estas características (mixta o de corregulación), ni en nuestro país ni en otros, al menos en materia de radio y televisión. Así que, efectivamente, quienes planteaban las críticas a dicha idea de corregulación, tenían argumentos para sostener su preocupación de que la Ley de Radio y Televisión estaría emprendiendo una experiencia legislativa sin precedentes.

No puede dejar de reconocerse, sin embargo, que en toda normativa legal subyace un contenido implícito de orden ético y que por lo tanto también ella existe en el texto íntegro de la Ley de Radio y Televisión, con prescindencia de la propuesta ética que se explicita a través de un conjunto de sus artículos. En esta parte de la investigación solo se van a identificar y analizar los artículos de la Ley y del Reglamento que en forma específica y explícita establecen obligaciones de contenido ético.

A medida que en las líneas siguientes se destaca y se explica el contenido de dichos artículos de la Ley y de su Reglamento, también se hacen notar algunas de sus concordancias o discordancias con el proyecto que fue aprobado previamente por el Poder Ejecutivo el año 2001 (PE), con el proyecto de la Comisión del Congreso del año 2002 (PC) y con el proyecto de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social del año 2003 (PV). De este modo se podrá apreciar cuál ha sido el derrotero legislativo seguido por la Ley y los intereses y presiones que han influido sobre ella para introducir una u otra variación hasta llegar a lo que hoy constituye su texto final.

Los artículos de la Ley más específica y explícitamente pertinentes para la dilucidación de la propuesta de autorregulación ética y a los cuales se limitará preponderantemente el análisis por realizarse, son los siguientes: artículo II literal j, artículos 34, 35, 75 literal e, 76 literal k y la primera disposición transitoria. La revisión también comprenderá los artículos pertinentes del Reglamento de la Ley de Radio y Televisión que fue aprobado mediante el Decreto Supremo 005-2005-MTC del 11 de enero de 2005.

En algunas ocasiones la revisión de los deberes u obligaciones de orden ético impuestos a los operadores por la Ley de Radio y Televisión y su Reglamento hará necesario que se incluya la cita del artículo completo del texto legal o del proyecto de que se trate. En otras solo se transcribirá la parte pertinente del texto en revisión, poniéndose en negritas las palabras a las que sea necesario prestar mayor atención.

Al final de la lectura de cada uno de los puntos que se comparan entre las normas legales vigentes y los proyectos legislativos que se desecharon, se incluirá una especie de conclusión, aunque mejor sería llamarla enunciado conclusivo, pues siempre quedará abierto a la discusión y al aporte de los interesados en la materia y por tanto a nuevas interpretaciones sobre el sentido de las reglas revisadas. A través de este ejercicio reflexivo también se irá adelantando una percepción crítica global acerca de la eficacia y efectividad que ha tenido la Ley de Radio y Televisión en sus diez primeros años de vigencia en lo que atañe a lo que he querido identificar como su propuesta de autorregulación ética.

Los principios fundamentales

La nueva Ley de Radio y Televisión ha introducido en la legislación de telecomunicaciones del país, dentro del Título Preliminar, el artículo II denominado “Principios para la prestación de los servicios de radiodifusión”. Son doce lineamientos fundamentales, postulados básicos, directivas principistas, o guidelines, como se les quiera llamar, dentro de cuyo marco se deben desarrollar y aplicar todas las reglas del corpus legal.

A lo largo de los casi tres años de realización de consultas, conversaciones, foros y debates dentro del proceso de preparación de la Ley, no se plantearon objeciones ni reparos públicos a la idea de incluir dentro de ella un listado de principios fundamentales. Era notorio el consenso de que estos debían servir como el telón de fondo inamovible sobre el cual debían representarse o desarrollarse en el futuro todas las escenas de la vida cotidiana de la radio y la televisión. Todos los participantes en la labor de preparación legislativa coincidían en que establecer algunos principios fundamentales era indispensable, pero la disparidad de criterios surgía cuando se trataba de determinar cuáles escoger, cómo redactarlos y qué implicancia adjudicar a su incumplimiento dentro del régimen de sanciones.

Resulta fácilmente explicable que entre los principios fundamentales que finalmente se incluyeron en la Ley haya algunos que reflejan muy vivamente la preocupación que se tenía sobre la conculcación de los derechos humanos fundamentales y de las libertades democráticas sufrida durante los sucesivos gobiernos de Fujimori. Es así como en la lista de principios fundamentales que deben guiar la prestación del servicio de televisión se afirma “la defensa del orden jurídico democrático…” (literal d, artículo II de la Ley), “la libertad de información veraz e imparcial” (literal e del mismo artículo), “el respeto al Código de Normas Éticas” (literal j del mismo artículo). Otros principios son de carácter más general e incluso algunos ya habían estado presentes en la Ley de Telecomunicaciones y su Reglamento, pero siempre en forma dispersa y menos clara.

De este modo los redactores de la Ley acogieron la exigencia reclamada por diversos grupos y personas a lo largo de la convulsiva fase preparatoria de la legislación, respecto a que los empresarios de la televisión tenían que comprometerse públicamente a respetar algunos principios o lineamientos básicos en el desarrollo de su actividad. Estaba probado, además, que la inclusión de una regla matriz de este tipo era habitual en la legislación comparada sobre radio y televisión. Por tanto, también en el nuestro había que dejarse explícitamente establecido el cimiento fundamental indiscutible sobre el cual se debía instaurar la siguiente era de recuperación de la honorabilidad de la televisión nacional.

Conviene recordar, aunque sea sumariamente, algunas de las muchísimas experiencias legislativas de otros países que se tuvieron en cuenta para tomar la decisión de adoptar también en el nuestro una lista como la contenida en el artículo II del Título Preliminar de la Ley con los principios que deben regir la prestación de los servicios de radiodifusión (Perla, 2003, p. 87). Se puede observar que muchos de los enunciados citados de otros países son incluso más detallados y exigentes que los que finalmente han sido recogidos en la legislación peruana.

• Alemania: la programación de radio y televisión no debe ejercer dominio sobre la opinión pública, en aquella debe regir el pluralismo informativo y la protección al menor.

• Argentina: la información debe ser libre, veraz, objetiva y oportuna; debe concederse el derecho de réplica.

• Bolivia: se deben respetar los horarios de cada tipo de programación.

• Brasil: debe respetarse el documento que consigna cláusulas acerca de las características de la programación, es prioritario asegurar el carácter educativo y cultural de la radio y televisión incluso en programas informativos y recreativos.

• Colombia: cumplir los principios que se consignan en la carta de programación que se otorga con la concesión, como imparcialidad, pluralismo, protección de la infancia, la juventud y la familia.

• Costa Rica: los programas de las transmisoras deben contribuir a elevar el nivel cultural de la nación.

• España: respetar los principios de objetividad, veracidad e imparcialidad de las informaciones; de pluralismo político, religioso, social, cultural y lingüístico; el honor, la fama, la vida privada y otros derechos y libertades constitucionales; proteger la infancia y la juventud, distinguir las informaciones de las opiniones; dar preeminencia a la programación española y comunitaria.

• Estados Unidos de América: la programación debe reflejar pluralismo, imparcialidad y decencia.

• Francia: respetar las obligaciones que constan en el cahiers du charge (cuaderno del cargo) que se entrega con la licencia, como la de no difundir sexo o violencia, cumplir la cuota de programación francesa y en idioma francés; conceder el derecho de réplica.

• Italia: la programación debe atender fundamentalmente el preeminente interés general y respetar los principios de pluralismo, objetividad e imparcialidad; conceder el derecho de réplica.

• México: respetar la vida privada, la dignidad personal y la moral; contribuir diariamente con un programa educativo de treinta minutos; someter los programas de concurso, las telenovelas y las películas a una autorización previa.

• Portugal: principios de protección al menor, pluralismo informativo y de opinión, conceder el derecho de réplica.

• Reino Unido: debe respetarse el contenido de los convenios específicos sobre programación suscritos con cada empresa operadora.

• Rumanía: respetar la carta de programación en que se señala las obligaciones del radiodifusor, como proteger a la infancia y la juventud, otorgar el derecho de réplica.

• Suecia: seguir la orientación que se ha establecido en un acuerdo expreso suscrito entre el Estado y cada radiodifusora.

Algunos críticos del proceso preparatorio de la legislación sobre la televisión en nuestro país adujeron que situar la evaluación de la conducta empresarial dentro del ámbito principista o ético no tendría ninguna relevancia en el plano legal. Otros señalaron que una regla general de este tipo regía y servía en otros países de mayor desarrollo integral o mediático, tanto para acceder a la titularidad o a una licencia de operación de un servicio de radio y televisión, como para lograr retenerla y que, como se puede comprobar de la reseña de las líneas anteriores, en varios países es común que cada radiodifusor sea obligado a firmar una declaración, o un cuaderno de compromiso, sobre la programación que va a difundir, además de estipularse concretamente los principios que deben ser respetados en sus emisiones.

Nada de esto regía en nuestro país, puesto que ni la legislación precedente ni la Ley de Telecomunicaciones vigente habían incluido en la normativa una relación conteniendo los principios básicos, fundamentales, o esenciales, que deberían ser respetados por los operadores al realizar la transmisión de los contenidos de la programación. Tampoco el Ministerio de Transportes y Comunicaciones preparaba, entregaba, ni hacía suscribir al postulante de una autorización y licencia de televisión un documento semejante a un “acuerdo de programación” determinando sus deberes fundamentales a este respecto, como se hace en otros países. En el expediente administrativo de postulación en nuestro país solo se incluían exigencias muy específicas de orden técnico, legal y económico, pero ninguna —ni siquiera de carácter general— sobre la propuesta de comunicación que se comprometía a satisfacer el nuevo operador, es decir especificando la orientación general que iban a tener los contenidos por difundirse. La resolución administrativa que finalmente se expedía contenía exclusivamente especificaciones de orden legal y técnico relativas a la identificación del operador, el tipo de servicio a prestarse (comercial, educativo o comunitario), la potencia del equipo de trasmisión, la frecuencia asignada, el plazo de vigencia de la autorización y licencia, etcétera.

Por lo tanto, a diferencia de lo que es usual, prácticamente universal, en otros países, donde el Estado en representación de la sociedad (la verdadera titular del espectro radioeléctrico) establece por escrito con el operador, el acuerdo básico o general sobre la programación que va a difundir y sobre el comportamiento que ha de seguir, en el nuestro el titular u operador privado de este servicio ha gozado siempre de la atribución exclusiva de decidir, por sí solo, si establece o no algunos principios, regla y valores que rijan su actividad y también si crea o no algún mecanismo de autoevaluación para asegurar su cumplimiento.

La actual Ley de Radio y Televisión y su Reglamento han intentado iniciar el cambio de esta negativa tradición de desregulación prácticamente absoluta en lo que atañe a los contenidos de la programación de dichos medios de comunicación social, mediante unos pocos artículos que se citan y resaltan en las líneas siguientes. Por tanto, a partir de la Ley del año 2004, además de las habituales exigencias administrativas de información técnica, legal y económica que se requieren al postulante para obtener una licencia de operación, este también tendrá la obligación de presentar información sobre el proyecto de comunicación que se compromete a desarrollar en caso de que se le otorgue la autorización y licencia. Evidentemente, a lo largo de todo el tiempo que estén vigentes la autorización y la licencia de la operadora, la autoridad administrativa deberá vigilar que todos los puntos anotados en la propuesta, de orden técnico, legal, económico y ahora de comunicación, sean cumplidos debidamente.

Artículo 17 (Ley).- Contenido de la solicitud.

La solicitud para obtener una autorización para prestar un servicio de radiodifusión debe contener la información técnica, legal, económica y de comunicación, conforme al Reglamento.

Artículo 29^o (Reglamento).- Requisitos de la solicitud de autorización

(…)

4. Proyecto de comunicación:

Proyecto de comunicación, indicando, de forma genérica, el tipo y características de la programación que será emitida en función a la finalidad del servicio y de los principios señalados en el Artículo II de la Ley.

Es así como ha quedado plasmada en la normativa vigente la idea que dominó en el debate preparatorio para que se incluyeran algunos principios fundamentales sobre la prestación del servicio de radio y televisión, a fin de orientar las conductas de los operadores y prevenir la comisión de los actos de corrupción del pasado. En los debates también se sugirió la inclusión de una regla que determinara que el incumplimiento de los principios fundamentales y de las reglas del código ético constituyera una infracción a las “condiciones esenciales de la autorización”. De esta manera, quedaría aclarado que estos términos —hasta entonces solo referidos a aspectos de orden técnico, como ya se explicó— también serían aplicables al deber de respetar los principios fundamentales y las normas éticas, por lo que su incumplimiento sería igualmente sancionable como falta grave con la cancelación de la autorización o con la aplicación de las otras medidas drásticas determinadas en la legislación.

A continuación se incluye el texto pertinente de la Ley y del Reglamento sobre el asunto de los principios fundamentales que deben respetar los servicios de radiodifusión y luego el texto comparado de los tres proyectos que antecedieron y dieron origen a la Ley. Como en otros párrafos se han resaltado con negrita las palabras que conviene destacar conforme al desarrollo de la exposición.

Ley 28278

Artículo II.- Principios para la prestación de los servicios de radiodifusión.

La prestación de los servicios de radiodifusión se rige por los siguientes principios:

a) La defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad.

b) La libertad de expresión, de pensamiento y de opinión.

c) El respeto al pluralismo informativo, político, religioso, social y cultural.

d) La defensa del orden jurídico democrático, de los derechos humanos fundamentales y de las libertades consagradas en los tratados internacionales y en la Constitución Política.

e) La libertad de información veraz e imparcial.

f) El fomento de la educación, cultura y moral de la Nación.

g) La protección y formación integral de los niños y adolescentes, así como el respeto de la institución familiar.

h) La promoción de los valores y la identidad nacional.

i) La responsabilidad social de los medios de comunicación.

j) El respeto al Código de Normas Éticas.

k) El respeto al honor, la buena reputación y la intimidad personal y familiar.

l) El respeto al derecho de rectificación.

Reglamento

Artículo 97.- Principios y valores de los servicios de radiodifusión.

Los servicios de radiodifusión contribuyen a proteger los derechos fundamentales de las personas, así como los valores nacionales que reconoce la Constitución Política del Perú y los principios establecidos en la Ley.

En el artículo del Reglamento destaca la extraordinaria síntesis que se hace del largo artículo de la Ley, combinando los principios con los valores y destacando estos últimos como título. Pero en el texto del Reglamento no se hace alusión expresa al deber de respetar el código de normas éticas.

Es evidente que tanto la idea de introducir en la Ley el artículo sobre los Principios Fundamentales que deben regir en la televisión, así como la de incluir entre dichos principios el de respetar el propio código ético, provienen del texto de artículos concretos incluidos en los proyectos abajo citados que circularon en la etapa de preparación de la Ley: del artículo 27 del proyecto del Poder Ejecutivo (PE), del artículo 43 del proyecto de la Comisión del Congreso (PC) y del artículo 35 del Proyecto de la Veeduría (PV). Las semejanzas saltan a la vista:

Proyecto del Poder Ejecutivo del año 2001 (PE)

El texto del artículo 27 del Proyecto del Poder Ejecutivo del año 2001 (PE) anticipa el tenor del artículo II, j de la Ley, pues propone introducir como novedad absoluta dentro de la normativa de la legislación de telecomunicaciones la referencia a la conducta ética de los titulares de las autorizaciones. En este texto se impone a quien postula por una autorización para operar un servicio de radio y la televisión o para renovarla, el deber de suscribir públicamente un compromiso de sujeción o adhesión a los principios fundamentales y normas básicas. La legislación comparada muestra que hay otros países tan dispares como Brasil, Francia, Rumanía y otros donde el Estado hace suscribir esta carta de “compromiso”, de “cargo”, o de “encargo”, a través de la cual delimita con precisión las obligaciones de programación que asume el titular de la licencia.

Aunque según el proyecto del Poder Ejecutivo el desarrollo de dichos principios fundamentales quedaba pospuesto para efectuarse en el reglamento respectivo de la ley, en realidad el contenido de los enunciados futuros ya podía ser suficientemente identificado, al afirmarse que ellos se tenían que dirigir a asegurar que la programación que se va a difundir relevara “la dignidad de la persona humana, la defensa de la familia, el fortalecimiento de la identidad e integración nacional, la preservación del orden democrático, constitucional y legal y la difusión de nuestros valores”. Todos estos enunciados son, precisamente, algunos de los que van a aparecer también como principios fundamentales dentro de los otros proyectos legislativos revisados en esta sección y en la Ley vigente.

En el mismo artículo del Proyecto del Poder Ejecutivo también se anticipaba la exigencia de que las empresas operadoras suscribieran una declaración de compromiso. Aunque este documento no se denomina código de ética, como sí será identificado así en forma expresa en la Ley y en los otros proyectos (PC y PV), es evidente que la llamada declaración de compromiso también está prefigurando la próxima instauración legal del código de ética. Lo que pasa es que el Poder Ejecutivo evita inicialmente utilizar dichos términos por la oposición empresarial a que el Estado pretenda tener injerencia en el manejo de la ética interna de las empresas, como se explicará más adelante. Aquí el artículo:

Artículo 27.-

En el Reglamento General de Telecomunicaciones, se establecen los principios fundamentales y normas básicas que deben respetar los servicios de radiodifusión, a fin de que a través de su programación releven la dignidad de la persona humana, la defensa de la familia, el fortalecimiento de la identidad e integración nacional, la preservación del orden democrático, constitucional y legal y la difusión de nuestros valores.

Como requisito previo a la expedición de la resolución que otorga o renueva la autorización respectiva, el solicitante deberá presentar una declaración por la que se compromete y obligue a cumplir con los principios fundamentales y normas básicas a que se refiere el párrafo precedente.

Proyecto de la Comisión del Congreso del año 2002 (PC)

El artículo 43 del Proyecto de la Comisión (PC) del año 2002 consignó de manera explícita un enunciado con la denominación “Principios fundamentales”, en el que se encerraban seis de ellos, uno de los cuales estaba referido a la obligación de respetar el código de normas éticas.

Artículo 43.- Principios fundamentales.

Los Principios Fundamentales que deben regir las actividades de los servicios de radiodifusión, son los siguientes:

a) La defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad. [Idéntico al literal a del artículo II de la Ley].

b) La defensa del orden jurídico democrático y de los derechos humanos fundamentales consagrados en los tratados internacionales y en la Constitución Política del Estado. [Muy parecido al literal d del artículo II de la Ley].

c) La preservación de la libertad de información, opinión, expresión y difusión de pensamiento del titular del servicio, de los periodistas que laboran en él y de los ciudadanos en general. [Vinculado a los literales b) y e) del artículo II de la Ley].

d) El fomento de la elevación del nivel educativo, cultural y moral de la nación. [Semejante al literal f) del artículo II de la Ley].

e) La contribución al entretenimiento de la población mediante la difusión de programas acordes con la dignidad humana. [Este principio no ha sido recogido en la Ley vigente. No hay duda de que los operadores lograron con éxito que fuera retirado, por estar dirigido a establecer una exigencia sobre el contenido que debe tener específicamente la programación de entretenimiento, la cual constituye el sustento fundamental de la actividad televisiva privada comercial].

f) El respeto al Código de Normas Éticas establecido por el titular del servicio. [Semejante al artículo e) del artículo II de la Ley].

Proyecto de la Veeduría del año 2003 (PV)

También el Proyecto de la Veeduría del año 2003 incluyó en el artículo 35 un conjunto de nueve enunciados denominándolo “Principios fundamentales”. Muchos de ellos guardan concordancia temática o tienen redacción semejante con los respectivos apartados de los otros dos textos en comparación, según se destaca en las líneas siguientes con inclusión de la abreviatura de confrontar (cfr.).

Artículo 35.- Principios fundamentales.-

Los principios fundamentales que deben regir las actividades de los servicios de radio y televisión, son los siguientes:

1) Respetar la persona humana y sus derechos fundamentales. [Cfr. literal a) del artículo II de la Ley y literal a) del artículo 43 del PC].

2) Defender el orden jurídico. [Cfr. literal d) del artículo II de la Ley y literal b) del artículo 43 del PC].

3) Preservar el derecho a las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento. [Cfr. literales b) y e) del artículo II de la Ley y literal c) del artículo 43 del PC].

4) Propiciar la elevación del nivel educativo de la población y el reconocimiento de la pluralidad cultural de la nación. [Cfr. literal f) del artículo II de la Ley y literal d) del artículo 43 del PC].

5) Contribuir a la formación integral de los niños y adolescentes y respetar su dignidad y vida familiar. [Cfr. literal g) de la Ley].

6) Contribuir al entretenimiento de la población en forma acorde con los valores de la persona humana. [Cfr. literal h) de la Ley y literal g) del PC].

7) Promover dentro y fuera del país el conocimiento y aprecio de los valores y cualidades de los peruanos. [Cfr. literal h) de la Ley].

8) Apoyar la difusión de campañas sociales en caso de emergencias y desastres naturales. [Sin concordancias en la Ley ni el PC].

9) Respetar los propios códigos de ética. [Cfr. literal j) de la Ley y literal f) del PC].

Como complemento del deber impuesto a los titulares de la radio y la televisión de respetar sus códigos de ética, el proyecto de la Veeduría Ciudadanía reconoce el derecho del público de reclamar a los operadores cuando incurran en casos de incumplimiento de la autorregulación. Así lo dice en el título primero sobre Disposiciones Básicas, cuando entre los derechos de las personas con relación a la radio y la televisión incluye en el numeral 5 lo siguiente: “Poner en conocimiento de los servicios de radio y televisión sus reclamos respecto al cumplimiento de las normas legales de la radio y televisión, así como de los códigos de normas éticas y recibir la respuesta correspondiente”.

Conclusión

En general, los principios fundamentales incluidos en los tres proyectos legislativos, del Poder Ejecutivo, del Congreso de la República y de la Veeduría Ciudadana guardan concordancia temática o semejanza de redacción, como ya se ha anotado. Aunque hay leves variaciones entre los textos, el autor no encuentra que esto pueda explicarse como resultado de un enriquecimiento progresivo de los debates realizados entre los representantes del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, pues ellos no existieron. En realidad la Presidencia del Consejo de Ministros preparó autónomamente el primer proyecto del año 2001 y la Comisión del Congreso hizo el suyo del año 2002 prácticamente del mismo modo. Por tanto, las semejanzas y diferencias de ambos proyectos solo reflejan los matices heterogéneos de distinta sensibilidad política que dominaban por esos años en los dos poderes del Estado respecto a qué hacer con la televisión. Mientras que el proyecto del Poder Ejecutivo era menos contemplativo con el gremio de empresarios de la televisión que había causado y que aún ocasionaba tantos problemas a la restauración de la vida democrática y al manejo del nuevo gobierno, el Poder Legislativo era desconfiado en dotar de demasiadas atribuciones y facultades legales a los gobernantes que aplicarían la norma legal, pues temía que ello pudiera afectar más temprano que tarde el ejercicio cabal de los derechos y libertades de la comunicación en el país y más concretamente de los que se practican a través de la televisión. Por otro lado, la opción política que dominaba el proyecto de la Veeduría Ciudadana era la de proveer a los ciudadanos por vez primera de alguna injerencia de orden ético y legal sobre el manejo de la televisión.

Hecha esta aclaración cabe destacar que en los tres proyectos se incluye dentro de los principios fundamentales el deber de respetar el código de normas éticas, o la declaración de compromiso. En el apartado respectivo sobre este punto se dedicarán unas líneas a reflexionar sobre las implicancias de haberse pasado de la propuesta legislativa inicial del Poder Ejecutivo limitada a la declaración de compromiso a las sucesivas propuestas obligando a las operadoras a sujetarse a su código de ética y que finalmente se incluyó en la Ley vigente.

Por otro lado, hay que destacar la unanimidad de posiciones de los representantes de dos poderes del Estado (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) y de la sociedad civil (Veeduría Ciudadana) para aprobar una lista de principios fundamentales a los que deben sujetarse la radio y la televisión y para incluir entre ellos el de guardar el debido respeto al código de normas éticas, lo que debería llevar a las operadoras de la radio y la televisión a prestar la atención debida a tales principios fundamentales y a ponerlos en vigencia real, eficaz y efectiva. Hasta la fecha este resultado está lejos de alcanzarse, al menos de manera suficientemente significativa, según lo que manifiestan muchos estudiosos académicos, periodistas de espectáculos y ciudadanos a través de entrevistas, cuestionarios, crónicas y artículos diversos. Si alguien quiere verificar la certeza de la afirmación precedente es especialmente recomendable que visite la página web del Consejo Consultivo de Radio y Televisión (www.concortv.gob.pe). A lo largo de sus diez años de fructífera y esforzada labor, este órgano del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, constituido por ciudadanos elegidos por diferentes estamentos sociales y que laboran ad honórem, bajo la administración de una eficiente Secretaría Ejecutiva comandada por la abogada Miriam Larco Sicheri, ha recogido abundante y valiosa información sobre la opinión pública predominante de que no hay suficiente cumplimiento de los principios fundamentales y de las normas éticas en la programación de la televisión. Los resultados provienen de las audiencias públicas descentralizadas que realiza el Concortv por mandato de la Ley al menos dos veces al año, así como de los sondeos de opinión que encarga y de los foros que organiza asiduamente con destacados especialistas nacionales y extranjeros.

Los códigos de ética

El punto desarrollado anteriormente sobre la obligación impuesta por la Ley a los operadores de la televisión, de ceñir el desarrollo de su actividad a los principios fundamentales, entre los cuales se halla el de respetar el contenido del código de normas éticas, se deriva del hecho de que la Ley también ha incluido otro artículo, igualmente inédito hasta entonces en nuestra legislación (salvo por el ensayo fallido del Decreto Legislativo 702 de 1991 que se explica más adelante), por el cual se impone a todos los operadores de radio y televisión la obligación de preparar, aprobar y regirse por su código de ética. Este mandato legislativo excepcional va a repercutir en la multiplicación exponencial de este tipo de documentos en el sector de la radiodifusión nacional (sonora y televisiva), donde eran prácticamente inexistentes, de baja o de nula visibilidad, o en todo caso de escasa influencia.

Conforme a la Ley vigente los titulares de licencias de radio y televisión en el país deben contar con un código de ética. Este código debe regir en forma colectiva, es decir para un conjunto de operadores de la televisión y solo excepcionalmente para uno, o en forma individual, que era lo que postulaba el Proyecto de Ley del Congreso del año 2002.

Este primer punto permite plantear varias preguntas indagatorias: ¿la regla que impone tener un código de ética colectivo fue promulgada por sentido práctico, a fin de liberar a la mayoría de las cientos de operadoras de radios y canales de televisión establecidas a lo largo del país de tener que preparar, aprobar y administrar individualmente su propio código, puesto que casi todas son organizaciones muy pequeñas? ¿Ha obedecido la inclusión de dicha regla al pedido de las asociaciones de los empresarios y también de la organizaciones no gubernamentales (educativas, religiosas, etcétera) que trabajan en el sector, de que en vista de los propósitos comunes que comparten muchas veces, se les facilite la administración colectiva del código de ética y asimismo de que se puedan defender de un modo más uniforme y consistente ante las quejas y denuncias que se les planteen? La regla legalmente aprobada de que los códigos de ética sean preferentemente colectivos ¿es también más conveniente a nivel oficial, por cuanto asegura su mejor administración por los órganos del Estado, concretamente por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual tendrá entonces que registrar y supervisar un menor número de códigos de ética sobre la radiotelevisión? En la realidad, según lo observado a lo largo de la primera década transcurrida de vigencia de la Ley, ¿las operadoras han preferido regirse por un código ético colectivo, por uno individual, o por el código de ética oficial o administrativo —modelo único— que ha sido aprobado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones?

Esta última alternativa también es permitida por la Ley de Radio y Televisión 28278, del año 2004, cuando en la parte final de su Primera Disposición Transitoria señala que en “defecto” de que las operadoras no tengan un código de ética “se regirán por el [código de ética] que apruebe el Ministerio de Transportes y Comunicaciones con opinión del Concortv”. Es por esta razón de origen, que en esta obra también se le llama código de ética oficial o administrativo.

Los datos recogidos demuestran que este último tipo de código es el que ha sido escogido mayoritariamente por las empresas de radio y televisión. Según Alexander Chiu, que se basa en las estadísticas del Consejo Consultivo de Radio y Televisión, “a enero de 2011, el 55% de los titulares de radio y televisión no ha presentado su código de ética, pese a que esto supone una infracción. Quien no ha presentado su código de ética se somete automáticamente al código aprobado por el MTC” (Chiu, 2011, p. 37).

En relación con lo que interesa más particularmente sobre el objeto específico y final de la presente investigación, cabe todavía una última pregunta respecto de la forma en que la normativa ha establecido la obligación de preparar, aprobar y aplicar los códigos de ética de la televisión: ¿es relevante o importante, en función de lograr mayor eficacia (cumplimiento real de la normas éticas), o la máxima efectividad posible (producción de los resultados perseguidos por los respectivos códigos éticos), que las empresas de televisión tengan un código de ética individual, uno asociado, o uno administrativo? Se pueden esbozar unas primeras y breves reflexiones sobre esta cuestión.

1) Código de ética individual.- Es de suponerse que la preparación de un código individual, con el propósito de que rija exclusivamente a una determinada empresa o institución de radio o televisión, se realiza mediante un proceso de esfuerzo conjunto del personal directivo y de los empleados y trabajadores, dirigido a establecer los principios, reglas y valores que guarden más relación con los objetivos específicos que persigue la organización, sean de orden comercial, social, político, educativo, religioso, etcétera. Es probable que debido a este origen más reflexivo y socializado del código y al mayor compromiso público asumido por la entidad en su preparación, se logre luego una mayor eficacia en su aplicación o cumplimiento real de sus principios, reglas y valores y esto también repercuta en alcanzar un nivel más alto de efectividad o de realización de sus propósitos.

No puede dejar de mencionarse que aunque a veces las opera-doras aprueban su código aparentemente en forma individual, en realidad han copiado parcial o íntegramente el código de otra o de otras operadoras. Esto solo sería admisible si dicha apropiación se ha efectuado con la debida autorización de ellas, como debe pensarse que así sucede en la mayor parte, si no en todos los casos. Sin embargo, es posible que como el origen del código proviene de un “préstamo”, también será menor el compromiso que se asuma respecto al cumplimiento de sus reglas (eficacia) y a la obtención de los frutos de dicho cumplimiento (efectividad).

2) Código de ética colectivo.- La preparación de este código es llevada a cabo por varias organizaciones que se asocian para ello y también para aplicarlo luego en forma conjunta. A veces son empresas que ya mantienen lazos societarios o comerciales, a veces son instituciones que están dedicadas a la realización de los mismos propósitos no comerciales a través de la televisión, como pueden ser los de orden religioso, educativo, político, promocional del desarrollo, etcétera. La elección de este tipo de código ofrece algunas ventajas, como la de que las operadoras se supervisan y apoyan mutuamente en la tarea de velar por el cumplimiento de sus reglas comunes, así como la de que su revisión y renovación pueden ser más asiduas y que para ello se aprovechan las distintas experiencias recogidas durante su aplicación.

3) Código de ética oficial o administrativo.- Este es el código de ética preparado y aprobado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y que rige para las operadoras que no han asumido ninguna de las opciones anteriores. Como es de suponerse, este código se limita a consignar lo que ordena el artículo 34 de la Ley, reiterando en su articulado “los principios y lineamientos que promueve la presente Ley, así como en los tratados de materias de Derechos Humanos (…) disposiciones relativas al horario familiar, mecanismos concretos de autorregulación y la regulación de la cláusula de conciencia”.

Debido al hecho de que el código oficial o administrativo no ha sido preparado por un grupo privado de empresas o instituciones, la supervisión de su cumplimiento tendrá que correr a cargo de cada una de las empresas e instituciones que se haya acogido a esta modalidad. Resulta difícil imaginar que estas organizaciones, que son la mayoría de las radiotelevisoras del país (según los datos citados de Chiu), las cuales no fueron capaces o no tuvieron interés en preparar su código de ética en forma individual o colectiva, van a prestar luego suficiente atención y dedicación a la tramitación de las quejas que se presenten por infracciones contra el código de ética administrativo u oficial.

El resultado de la legislación vigente es que, cualquiera sea el tipo de código de ética, actualmente en nuestro país hay varios cientos de ellos vigentes sobre la radio y la televisión. Este insólito fenómeno de masiva autorregulación ética de dichos medios de comunicación social seguramente no tiene parangón con ningún otro país del mundo. Sin duda, el país podría ser calificado en los récords Guinness como el que tiene más códigos de ética sobre radio y televisión a escala mundial por mandato legal. Este resultado se debe a la imposición de esta obligación por la Ley de Radio y Televisión, lo que tampoco tiene equivalente en otros lugares. Pero —dirán sus defensores— el nivel de corrupción televisiva al que se llegó aquí tampoco tiene parangón. Aunque prácticamente en todos los países abundan documentos de diverso tipo y contenido que sirven para orientar la conducta de los titulares de la televisión y entre ellos también se hallan, por supuesto, los códigos de ética, en que se establecen los principios, las reglas y los valores que aquellos deben seguir en su trabajo de comunicación, no consta que uno solo de dichos textos se haya originado como consecuencia del acatamiento legal de un mandato oficial, universal, expreso y específico que así lo ordene.

Niceto Blásquez, en su extensa obra sobre ética y medios de comunicación apunta una observación común entre los autores contemporáneos dedicados a la materia, acerca de la tendencia mundial a la proliferación de códigos de ética profesionales y empresariales. Específicamente, sobre los códigos periodísticos, recuerda el autor que ellos empiezan en el siglo XVII y que en general “desde 1960 a 1991 la carrera de los códigos deontológicos de los medios de comunicación social ha sido una verdadera maratón. Raro es el día en que no hay alguna novedad”. Pero también como otros estudiosos, Blásquez anota que a esta cantidad de códigos no corresponde necesariamente una adecuación de la conducta de las organizaciones y de los comunicadores a los principios, reglas y valores que propugnan sus códigos deontológicos. Muchas veces estos textos contienen “meras recomendaciones de buena voluntad que pueden ser alegremente violadas mientras ello no repercuta en perjuicio económico o desprestigio moral del gremio” (Blásquez, 1994, pp. 8 y 113).

Es interesante anotar —y muy pocos lo saben o lo recuerdan— que ya el año 1991, durante el primer gobierno de Fujimori, es decir diez años antes de la preparación del proyecto legislativo que va a derivar en la Ley de Radio y Televisión Nº 28278, nuestra legislación incluyó por vez primera la obligación de que los radiodifusores del país rigieran sus actividades conforme a un “Código de ética y conducta”. Así que la preocupación por el comportamiento de la televisión y el afán por inducirla a que se desenvuelva dentro de cauces de dignidad, libertad y responsabilidad se remonta a varias décadas y diferentes gobiernos, pero siempre los operadores han logrado evitar que tales propósitos tengan éxito. Efectivamente, así sucedió también cuando el Decreto Legislativo Nº 702, Normas sobre la Inversión Privada de Telecomunicaciones, del 5 de noviembre de 1991, ordenó que las operadoras de este servicio tuvieran el indicado código de ética y conducta y especificó, además, que dicho código debía ser elaborado exclusivamente por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, sin intervención alguna de los radiodifusores privados.

Pero este mandato legislativo se cambió por la regla del artículo 27 de la Ley de Telecomunicaciones de 1993, en la cual se dispuso que a fin de preparar el mencionado Código de Ética y Conducta el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y el Ministerio de Educación “concertarán” (así dice textualmente la norma legal) con los organismos representativos de los empresarios. Es de suponer que este resultado fue una demostración más del habitual poder político de negociación que ejercen los empresarios de la televisión para evitar ser regulados por el Estado. Lo mismo puede decirse del artículo 28 de la misma Ley de Telecomunicaciones del año 1993, el cual ordenó que en el código de ética a prepararse en forma “concertada” (el entrecomillado es del autor de esta obra) se incluyeran reglas relativas al “Horario del Menor” en la radio y la televisión, lo que también podría haber sido un ofrecimiento empresarial en el proceso de negociación para evitar que se les impusiera un código de ética y conducta preparado exclusivamente por el Estado.

El hecho es que tal como era de preverse y confirmándose una vez más la relación de dominio que frecuentemente los empresarios de la televisión logran entablar y mantener históricamente con los gobiernos, nunca se llegó a preparar ni aprobar oficialmente, en forma “concertada”, el susodicho código de ética y conducta de los empresarios de la televisión, ni por tanto pudieron incluirse dentro de él las anunciadas reglas de protección al menor.

Sin embargo, algunos de los pocos empresarios principales que operaban el servicio de televisión comercial (como los de Panamericana Televisión, Canal 5), a fin de esgrimir el habitual argumento de que no hace falta la regulación estatal, por cuanto ellos ya se han autorregulado, de inmediato prepararon y dieron a conocer al año siguiente el Código de Ética de la Asociación de Radio y Televisión del Perú (1994). Debido a los constantes desencuentros y rivalidades entre los empresarios de los medios de comunicación, sobre todo cuando uno afecta la economía del otro, los empresarios de otros canales de televisión no se sumaron a la iniciativa.

Esta era la situación existente en el plano de la autorregulación formal de carácter ético cuando durante la década de Fujimori la corrupción se enseñoreó sobre prácticamente la totalidad de la vida empresarial de la televisión nacional. Se comprobó así una vez más el aserto de que los códigos de ética de las comunicaciones muchas veces son solo “adornos interesantes”, según la mordaz expresión utilizada por un veterano director de prensa, radio y televisión de esas mismas empresas al referirse a los tribunales de ética del periodismo, en una entrevista que concedió a unos alumnos del curso de Ética, pero que ha preferido que se mantenga en el anonimato para el público en general.

La Ley de Radio y Televisión vigente en nuestro país no solo impone la obligación de que cada titular de una autorización y licencia de dichos medios cuente con su propio código de ética, sino que también detalla el contenido básico que debe tener dicho documento, empezando por el deber de respetar los principios fundamentales que se propugnan en la normativa, según lo explicado en un apartado anterior.

Ley 28278

Artículo 34.- Código de Ética.

El contenido de los códigos de ética se basa en los principios y lineamientos que promueve la presente Ley, así como en los tratados en materia de Derechos Humanos.

Los titulares de servicios de radio y televisión, deben regir sus actividades conforme a los códigos de ética que deben establecer en forma asociada y excepcionalmente en forma individual. En el Código de Ética se incluirán disposiciones relativas al horario familiar, mecanismos concretos de autorregulación y la regulación de la cláusula de conciencia.

Los titulares del servicio de radiodifusión o quienes ellos deleguen, atienden y resuelven las quejas y comunicaciones que envíe el público, en relación con la aplicación de su Código de Ética, así como en ejercicio del derecho de rectificación establecido en la Ley N^o 26847.

El último párrafo del artículo abre una cuestión clave de la Ley de Radio y Televisión: ¿a quién corresponde atender, recibir, tramitar y resolver “las quejas y comunicaciones” del público y en consecuencia dictar las medidas correctivas o aplicar las sanciones respectivas a los infractores? La incertidumbre y confusión sobre esta interrogante campean no solo entre los operadores del servicio de televisión, los entes de autorregulación de las empresas y gremios privados y las autoridades administrativas, sino entre el público. Así lo afirma el Consejo Consultivo de Radio y Televisión (Concortv), oficina creada por la Ley de Radio y Televisión, cuando en su página web (www.concortv.gob.pe) reseña los resultados de un estudio realizado por la empresa Ad-Rem el año 2013: “El 56% de peruanos tiene conocimiento del horario familiar (6:00 – 22:00 horas), sin embargo sólo el 38% sabe del derecho del usuario de radio y TV de quejarse por contenidos inadecuados en dicho horario”. Sobre la primera afirmación, hay que anotar que el hecho de que la gente conozca en un alto porcentaje el rango de horas que cubre el Horario Familiar, no significa necesariamente que sepa con precisión cuáles son los contenidos que pueden o no pueden difundirse dentro de dicho horario. Dada la trascendencia de este punto, sobre el cual —según esta investigación—, hay confusión incluso entre las personas que presentan quejas, algunas instancias éticas empresariales que las resuelven y las autoridades ministeriales, será analizado en forma separada y detallada en un apartado posterior. En cuanto a la segunda afirmación, ella revela una vez más lo que también aparecerá de otros modos en esta investigación, es decir que la gente ignora su derecho a plantear quejas por infracciones éticas contra las operadoras de televisión y ello explica en parte la ausencia de aquellas.

Reglamento

Dos artículos del Reglamento de la Ley de Radio y Televisión se refieren al contenido que deben tener los códigos de ética. Uno es de carácter general sobre todos los servicios de radio y televisión (artículo 98) y amplía y detalla lo que había sido anunciado muy escuetamente en el artículo 34 de la Ley. Por el contrario, el segundo artículo, que lleva el número 99, es de carácter muy específico. En él se señala a cada uno de los tres tipos de servicios de radiodifusión previstos por la Ley, el comercial, el educativo y el comunitario, el contenido expreso que debe tener su código de conformidad con la naturaleza del servicio que prestan y la finalidad concreta que persiguen con él.

Artículo 98.- Contenido de los Códigos de Ética.

En el marco de lo dispuesto en el artículo precedente, el Código de Ética rige la programación de los servicios de radiodifusión. En tal sentido, deben establecer como mínimo, conforme a lo establecido en la Ley y el presente Reglamento, lo siguiente:

1. Principios del servicio de radiodifusión.

2. Finalidad del servicio de radiodifusión.

3. Clasificación de los programas.

4. Franjas horarias.

5. Producción nacional mínima.

6. Mecanismos para brindar información oportuna sobre los cambios en la programación.

7. Mecanismos para solución de quejas o comunicaciones del público relacionadas con la programación, aplicación del Código de Ética y/o ejercicio del derecho de rectificación.

8. Los mecanismos de solución de quejas podrán implementarse en forma individual o asociada, indicándose el área o persona responsable del cumplimiento de dicha función.

9. Cláusula de conciencia.

La aplicación de la cláusula de conciencia se rige por lo dispuesto en la Ley y en la legislación laboral.

Artículo 99.- Contenido del Código de Ética, de acuerdo a la finalidad del servicio de radiodifusión

Cualquiera sea la finalidad del servicio de radiodifusión, los Códigos de Ética deberán observar las disposiciones del presente Título y del Título III de la presente Sección, y adicionalmente comprenderán, según sea el caso, lo siguiente:

1. Código de Ética para Servicios de Radiodifusión Comercial:

Los principios, fines y mecanismos de autorregulación para el desarro llo de la programación destinada al entretenimiento y recreación del público, así como para abordar temas informativos, noticiosos y de orientación a la comunidad, dentro del marco de los fines y principios que orientan el servicio.

2. Código de Ética para Servicios de Radiodifusión Educativa:

Los principios, fines y mecanismos de autorregulación para el desarrollo de la programación destinada predominantemente al fomento de la educación, la cultura y el deporte, así como la formación integral de las personas, el fomento de valores e identidad nacional. Incluirán principios y fines de la educación peruana.

3. Código de Ética para Servicios de Radiodifusión Comunitaria:

Los principios, fines y mecanismos de autorregulación para el desarro llo de su programación, destinada principalmente a fomentar la identidad y costumbres de la comunidad en la que se presta el servicio, fortaleciendo la integración nacional.

Proyecto del Poder Ejecutivo del año 2001 (PE)

El proyecto del Poder Ejecutivo del año 2001 (PE) no incluyó en su articulado una regla como la del artículo 34 de la Ley, que impone expresamente a los radiodifusores tener un código de ética para regir su conducta. Más bien lo que hizo el artículo 27 del PE fue obligar a los operadores a que antes de empezar a prestar el servicio suscribieran lo que se denomina una “declaración” de compromiso. Como esta también serviría para evaluar si durante el desempeño de sus actividades los operadores habían respetado o ignorado su contenido, puede decirse que en realidad dicho documento cumpliría —sin ser llamado así— una función semejante a la que la Ley ha atribuido posteriormente al código de ética.

El autor de este libro conoció directamente, por razón de su trabajo como asesor legal externo a cargo de la preparación del PE el año 2000, que los funcionarios gubernamentales de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Presidencia de la República fueron receptivos a las críticas del sector empresarial mediático que se oponían a que se pretendiera obligar mediante una norma legal de carácter público que las empresas tuvieran que cumplir sus normas éticas privadas. Por ello, el Gobierno, sin renunciar al propósito de fondo que perseguía la norma legal de efectivamente influir sobre la conducta ética de los operadores, evitó el uso de la denominación “código de ética” y optó por la de “declaración de compromiso”. Posteriormente, cuando ya la mentada idea fue calando progresivamente y las resistencias públicas amenguaron, tanto el Poder Legislativo como la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social no tuvieron dudas en utilizar expresamente en sus respectivos proyectos legislativos la denominación de códigos de ética y así también quedó incluida en la Ley aprobada.

Artículo 27.-

(…)

Como requisito previo a la expedición de la resolución que otorga o renueva la autorización respectiva, el solicitante deberá presentar una declaración por la que se compromete y obligue a cumplir con los principios fundamentales y normas básicas a que se refiere el párrafo precedente.

Proyecto de la Comisión del Congreso del año 2002 (PC)

En cuanto al texto del proyecto aprobado por la Comisión del Congreso el año 2002 (PC), la concordancia con el artículo 34 de la Ley se halla sobre todo en el artículo 44.

Artículo 44.- Código de Normas Éticas.

El titular de un servicio de radiodifusión debe regir sus actividades conforme a su propio Código de Normas Éticas, el cual debe ser de conocimiento público. En dicho texto se señalará entre otros puntos los Principios Rectores y Normas Básicas aplicables a la realización de las actividades del titular en las áreas de información, educación, opinión y entretenimiento, debiendo además contemplar normas de respeto a la intimidad de las personas, en especial en momentos de aflicción, zozobra o angustia, así como las relativas al cumplimiento de los Principios Fundamentales contemplados en el artículo 43 de la Ley.

De manera especial, el Código de Normas Éticas de cada titular de un servicio de radiodifusión establecerá el derecho a la objeción de conciencia de quienes laboren o presten servicio en él, amparado por el artículo 3 de la Constitución Política del Perú, así como el contenido de la cláusula de conciencia.

Proyecto de la Veeduría Ciudadana del año 2003 (PV)

En el título segundo, denominado Código de Normas Éticas (artículos 4 a 6), este proyecto desarrolla en forma explícita un conjunto de reglas sobre el contenido que debe tener dicho texto. En el artículo 4 establece una obligación semejante a la consignada en los proyectos oficiales revisados antes. Hay que destacar que el proyecto de la Veeduría es el único de los proyectos que concede al operador la opción de regirse por un código de ética individual o por uno colectivo. Como se observó anteriormente, el artículo 34 de la Ley también ha aceptado que los radiodifusores recurran a una u otra alternativa, pero ha dado preeminencia a los “códigos de ética que deben establecer en forma asociada y excepcionalmente en forma individual”.

Artículo 4.- Autorregulación ética.

Los titulares de servicios de radio y televisión, deben regir sus actividades conforme a códigos de normas éticas, los cuales pueden ser de carácter individual de un titular o de carácter colectivo.

El contenido de dichos códigos será determinado libremente, teniendo como base las orientaciones y lineamientos de conducta que promueve la presente ley.

Conclusión

La norma contenida en la Ley por la cual se obliga a los operadores de radio y televisión a tener un código de ética proviene en primer lugar del Proyecto del Poder Ejecutivo que evitando usar dicha denominación por las resistencias empresariales, como ya se acotó, opta por establecer que los operadores suscriban una declaración de compromiso principista. En segundo lugar, con la mención expresa de los códigos de ética, la regla está presente en los proyectos del Congreso y de la Veeduría. Por eso se puede decir con justicia que esta disposición es un aporte común de todos los proyectos legislativos que se prepararon hace más de diez años, tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso de la República y de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social.

La difusión pública

En consonancia con las reglas anteriormente comentadas, la Ley ha incluido otro artículo, también inédito hasta entonces en nuestra legislación, por el cual se impone a todos los operadores de radio y televisión la obligación de entregar a la autoridad ministerial su código de ética y también de publicarlo, es decir de darlo a conocer al público en general.

En épocas pasadas, el conocido directivo de la televisión Genaro Delgado Párker declaraba con énfasis, cuando surgía la discusión sobre alguna reprobable actuación o difusión de contenidos dentro de la programación de los canales, que su empresa, Panamericana Televisión, contaba con un código de ética, e incluso mostraba en pantalla la respectiva publicación. También consta en entrevistas realizadas para mi libro Ética de la comunicación periodística (2013) que, efectivamente, algunos conocidos conductores que han tenido a su cargo programas dentro de esa empresa, recuerdan haber recibido un ejemplar de dicho texto al empezar su trabajo e incluso directamente de las manos del citado empresario. Pero es de presumirse que, ordinariamente, ni la autoridad administrativa del Estado ni la mayor parte del público tenían acceso a documentos de esta clase y que por lo tanto tampoco podían ejercer algún tipo de supervisión y control, ni siquiera simbólico, acerca de su cumplimiento. Es un hecho también que las reglas de dichos códigos no se tuvieron presentes cuando algunos representantes, directivos y periodistas de esa empresa incurrieron en acciones dolosas durante los años noventa.

Todo esto es lo que seguramente busca subsanar la Ley imponiendo las reglas sobre la obligación de registrar administrativamente y de dar a conocer al público los códigos de ética de la radio y la televisión, lo cual se enmarca, además, dentro de la nueva política general de transparencia y acceso a la información pública que rige en el país desde el año 2003 (Ley 27806). Pero como bien se ha anotado desde el principio de estas páginas, ni los textos legales ni los de carácter ético empresarial, gremial o profesional son de realización automática. Su puesta en vigencia efectiva y eficiente requiere de una serie de acciones permanentes, tanto por parte de la organización como de sus integrantes. Entre aquellas se pueden sugerir las siguientes: convicción sobre la utilidad o los beneficios que brindan los códigos de ética institucionales; conocimiento en constante actualización acerca de su contenido y del sentido de los principios, reglas y valores a que se refieren; exigencia cotidiana de su cumplimiento, en especial por parte de quienes ejercen cargos, debiendo actuar como modelos al respecto; aplicación oportuna y cabal de los mecanismos disuasivos y represivos por las respectivas instancias decisorias; continua publicidad y exposición fundamentada de las sanciones que se aplican por la comisión de infracciones éticas.

Ley 28278

Artículo 35.- Publicidad de los códigos de ética

Los códigos de ética de los servicios de radio y televisión deben ser remitidos al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y puestos en conocimiento del público.

Como se verá más adelante, esta disposición de la Ley concuerda con el artículo 44 del proyecto de la Comisión del Congreso (PC). Pero la Ley ha añadido que además de darse a conocer al público los códigos de ética hay que remitirlos a la autoridad oficial competente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Reglamento

Conforme corresponde a su naturaleza de norma subsidiaria de la principal que es la Ley, el Reglamento dedica dos artículos a desarrollar diversos aspectos de aplicación de dicho texto, como los relativos a la determinación de los plazos, las condiciones y otras consecuencias derivadas de la obligación de presentar o registrar el código de ética a la autoridad y de darlo a publicidad. El Reglamento también añade varios puntos que no fueron incluidos en la Ley, como por ejemplo el de que el Ministerio preparará y aprobará una especie de código-tipo o modelo, el cual podrán hacer suyo voluntariamente las operadoras que no hayan preparado uno, o que será impuesto por la autoridad administrativa a las operadoras que no cuenten con el suyo propio.

Otros artículos del Reglamento fueron recogidos de los distintos proyectos legislativos que estamos revisando en esta obra y también de “los comentarios de los interesados, los cuales han sido evaluados y, en algunos casos, incorporados a la versión final del reglamento” como se reconoce explícitamente en el cuarto párrafo del considerando de ese texto legal. No hay que olvidar que el proyecto del Reglamento fue publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de noviembre del año 2004 y que se invitó a presentar sugerencias al respecto, habiéndose finalmente publicado el Decreto Supremo 005-2005-MTC, aprobatorio del Reglamento, el 15 de febrero del 2005, en el mismo periódico.

Una norma contenida en el artículo 101 del Reglamento, y que no está en la Ley, proviene de la primera disposición complementaria del Proyecto de la Comisión del Congreso del año 2002 (PC). En esta se dice que la difusión del código de ética al público se debe realizar dentro de la programación de la empresa operadora. El Reglamento vigente de la Ley es aún más específico, pues detalla que esta difusión debe hacerse dentro del horario familiar, además de —es decir en forma adicional, no alternativa— en su página web u otro medio de difusión.

Artículo 100.- Presentación de los Códigos de Ética.

Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la autorización, los titulares del servicio de radiodifusión, en forma individual o asociada, aprobarán su Código de Ética y presentarán copia del mismo a la Dirección de Gestión. De existir observaciones al Código presentado, éstas se harán de conocimiento del titular de la autorización. En caso de no subsanar dichas observaciones dentro del plazo otorgado, se tendrá por no presentado y se pondrá en conocimiento de la Dirección de Control.

El titular del servicio de radiodifusión podrá acogerse al Código de Ética que emita al Ministerio, comunicándolo conforme a lo señalado en el presente artículo.

De no cumplir con lo señalado en los párrafos precedentes o con la publicidad del Código, en la forma y plazos previstos en el presente Reglamento, el titular del servicio de radiodifusión se someterá al Código de Ética que apruebe el Ministerio, con opinión del Concortv, independientemente de las sanciones administrativas que correspondan.

Con el fin de conocer si ha tenido eficacia la norma legal citada, es decir si se ha cumplido de manera significativa, al amparo de la Ley de Transparencia y Acceso se pidió la respectiva información a las autoridades del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El director general de Control y Supervisión de Comunicaciones Ramón Orrego Luna respondió, con fecha 2 de diciembre del 2013, al señor Vladimir Alegría del Águila, director (e) de la Oficina de Atención al Ciudadano y Gestión, mediante el memorándum 4850-2013/MTC-29, del cual se extracta la parte principal que da cuenta del masivo incumplimiento de la regla.

De la revisión efectuada al sistema con el que cuenta esta Dirección General, Sistema de Gestión Documentaria - Sisgedo, se advierte que existen aproximadamente trescientas (300) Resoluciones Directorales, emitidas desde el año 2007 hasta el 2013, mediante las cuales se sancionó a diversas personas naturales o jurídicas, que prestan el servicio de radiodifusión sonora y/o por televisión, por no presentar ante este Ministerio su Código de Ética, y que a la fecha se encuentran firmes administrativamente.

Dos observaciones:

En primer lugar, que aunque la información pedida al Ministerio era desde el año 2004, en que empezó a regir para las operadoras la obligación de presentar el código de ética, la respuesta de la autoridad solo se refiere a las resoluciones directorales de sanción emitidas desde el 2007. De conformidad con lo informado oficialmente, se puede concluir que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no aplicó sanción alguna a los operadores de radio y televisión por la comisión de esta infracción con anterioridad a ese año, es decir durante los dos primeros años de vigencia de la obligación según la Ley de Radio y Televisión. Es pertinente afirmar ante esta desidia, negligencia, descuido o falta de interés oficial por cualquier causa que haya sido, en exigir el cumplimiento de esta obligación de contenido ético a los titulares del servicio por varios años, que este desentendimiento de la autoridad ha ido en desmedro de la eficacia y efectividad de la regla. Ello puede haberse debido a que —como es sabido de sobra— el Ministerio de Transportes y Comunicaciones nunca ha tenido interés en asumir la administración de la Ley de Radio y Televisión, sobre todo por los aspectos inevitablemente polémicos (y por tanto de potencial costo político elevado) relativos a la libertad de expresión, la programación, los contenidos, los principios fundamentales, las obligaciones éticas y puntos conexos. Desde la preparación de la normativa legal a inicios del año 2000 y a lo largo de todas las administraciones de ese sector, los más altos representantes de este Ministerio han manifestado, explícita o implícitamente, que en vista de que su organización está conformada principalmente por ingenieros, ellos pueden ocuparse, como lo han hecho siempre, de regular y supervisar el cumplimiento de las disposiciones relativas a las cuestiones técnicas propias de su profesión, pero no de las que tienen que ver con la evaluación de los derechos y libertades de la comunicación, la conducta ética de los operadores de la televisión, los contenidos que difunden, o asuntos conexos, por cuanto no están preparados para ello, ni como educadores ni como comunicadores. No dejan de tener razón. Pero hay que recordar que los legisladores rechazaron —no solo con la anuencia sino con la enfática aprobación de los empresarios principales (por el temor al retorno del velascato)— que se creara un ente autónomo para encargarse de la materia y tampoco se aceptó que las funciones acotadas arriba fueran asumidas, parcial o totalmente, por el Ministerio de Educación, la Presidencia del Consejo de Ministros o el Indecopi, como a veces se planteó. Todo ello ha derivado en que tenemos autoridades administrativas y políticas desmotivadas y distantes a cargo de la Ley de Radio y Televisión, con excepción del Consejo Consultivo de Radio y Televisión (Concortv), puesto que está conformado por nueve ciudadanos elegidos por sus respectivas organizaciones representativas y laboran exclusivamente por el interés que tienen en la materia.

En segundo lugar, otro punto del informe del Ministerio que hay que observar es que aunque en él no se distingue entre las operadoras de radio y de televisión, el resultado es indistintamente revelador de la terrible realidad de incumplimiento masivo que sufre la norma legal por parte de los operadores de dichos medios de comunicación social y francamente desalentador para quienes se esmeran cotidianamente en hacer que ella se cumpla, como los integrantes del Concortv y los ciudadanos en general que expresan de diversos modos sus quejas sobre el comportamiento de la radio y la televisión.

Artículo 101.- Publicidad del Código de Ética.

Dentro de los diez (10) días siguientes contados desde la fecha en que se tiene por presentado el Código de Ética, conforme a lo dispuesto en el artículo precedente, el titular de la autorización deberá difundirlo a través de su programación, dentro del horario familiar y publicarlo en su página web o mediante cualquier medio de difusión alternativo.

En el caso que el Código de Ética se apruebe de manera asociada, se hará público en la programación de cada titular del servicio de radiodifusión.

El Ministerio pondrá a disposición del público, a través de su página web, los Códigos de Ética que se tienen por presentados.

No hay indicios ni pruebas de que en los diez años transcurridos desde que entró en vigencia de la Ley se haya cumplido la norma reglamentaria atingente a la obligación de difundir el contenido de los códigos dentro de la programación familiar de la televisión. Al menos ni el autor de esta obra, ni ninguno de los consultados o entrevistados al respecto, ha observado que alguna vez en la pantalla de televisión las operadoras hayan dado a conocer las reglas de sus respectivos códigos de ética. Quizás ello se deba en parte a que la regla no estipula especificación alguna sobre la periodicidad, ni sobre la duración, que deben tener estas transmisiones. Es por ello que con el ánimo permanente de esta obra de también plantear soluciones a los problemas detectados, se sugiere la puesta en vigencia de una norma reglamentaria oficial, o de origen empresarial o gremial, en que se establezca que dicha difusión debe ser permanente, en forma verbal y escrita, con una duración de entre uno y tres minutos diarios.

Otro factor que puede haber contribuido al incumplimiento de la regla del artículo 101 del Reglamento, sobre la obligación de dar a publicidad en las transmisiones de la televisión el código de ética, es que en la relación de infracciones previstas por la Ley, de fecha anterior al Reglamento, no pudo ser incluida la pertinente a dicha obligación.

Por otro lado, cuando el artículo 101 del Reglamento desarrolla el contenido de la regla sobre la obligación de dar a publicidad los códigos de ética, tampoco se ha pronunciado sobre lo que sucede en los casos de incumplimiento.

Finalmente, cuando en el artículo 133 del mismo Reglamento se establece el régimen de sanción aplicable por el incumplimiento de la obligación de presentar el código de ética a la autoridad, no se ha incluido referencia alguna sobre la consecuencia administrativa que acarrea no cumplir la obligación de dar a conocer el código a través de las transmisiones de la programación familiar.

En suma, hay un vacío normativo sobre la obligación de difundir los códigos de ética por la programación familiar de la televisión, lo que no se puede saber si es voluntario o casual. El resultado concreto es que la regla no tiene eficacia o cumplimiento real, lo que es lamentable, pues sería de gran utilidad dar a publicidad o difusión las reglas del código de ética dentro del horario familiar, tanto para poner en evidencia el compromiso público de los operadores sobre sus actos de conducta, como para facilitar que el público pueda calificar dicho comportamiento en forma constante.

Entre los propósitos de la presente obra está el de incluir también algunas propuestas de corrección o modificación de la legislación vigente, por lo que es conveniente señalar que la omisión anotada arriba podría subsanarse fácilmente incluyéndose entre las infracciones leves del artículo 75 de la Ley una que dijera: “f) El incumplimiento de la regla sobre publicidad del Código de Ética”.

Y, complementariamente, en el artículo 133 del Reglamento, se tendría que añadir la referencia que se pone en letra negrita:

Artículo 133.- Incumplimiento sobre información, presentación y publicidad del Código de Ética.

Tratándose de las infracciones tipificadas en el artículo 75 literales c), e) y f) de la Ley, la Dirección de Gestión informará a la Dirección de Infracciones y Sanciones de Telecomunicaciones sobre el incumplimiento a que se refieren dichos literales.