Kitabı oku: «El modelo BIT PASE para la planeación territorial con perspectiva poblacional»
Rubiano, Norma Lilia
El modelo BIT PASE para la planeación territorial con perspectiva poblacional / Norma Rubiano, Juan Andrés Castro. – Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2019.
118 páginas : ilustraciones, gráficos, mapas ; 21 cm.
Incluye referencias bibliográficas (páginas 115-118)
ISBN: 9789587902785
1. Dinámica de la población -- Aspectos sociales – Colombia 2. Análisis demográfico – Colombia 3. Composición de la población – Colombia 4. Perfil demográfico – Colombia 5. Colombia -- Población I. Castro, Juan Andrés II. Universidad Externado de Colombia III. Título
304.6SCDD 21
Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. EAP.
Diciembre de 2019
ISBN 978-958-790-278-5
©2019, NORMA RUBIANO Y JUAN ANDRÉS CASTRO
©2019, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Teléfono (57-1) 342 0288
publicaciones@uexternado.edu.co
www.uexternado.edu.co
Primera edición: diciembre de 2019
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones
Corrección de estilo: Óscar Torres Angarita
Composición: Marco Robayo
Impresión y encuadernación: DGP Editores S.A.S.
Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
Diseño epub:
Hipertexto – Netizen Digital Solutions
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
PRIMERA PARTE ELEMENTOS CONCEPTUALES DEL MODELO BIT PASE
El modelo BIT PASE
Las dimensiones del desarrollo
Interacciones e implicaciones de la dinámica demográfica
La natalidad
La mortalidad
El crecimiento vegetativo
La migración y la movilidad
El tamaño
El crecimiento
La estructura
SEGUNDA PARTE ELEMENTOS METODOLÓGICOS DEL MODELO BIT PASE
Aplicación del modelo BIT PASE a la formulación de planes de desarrollo
Momento de identificación
Paso 1. Reconocimiento inicial del territorio
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 2. Reconocimiento de la dinámica demográfica básica y sus interacciones con otras dimensiones del desarrollo
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Implicaciones de la dinámica demográfica para la planeación
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 3. Reconocimiento de dinámicas básicas PASE
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 4. Identificación, valoración y proyección de tensiones presentes en la entidad territorial
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Proyección de tensiones
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
El momento de comprensión
Paso 5. Construcción de la configuración actual de la entidad territorial
¿Qué es la configuración actual?
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Espacialización de tensiones
Identificación de racimos de tensiones
Los ejes estructurantes
Descripción de la configuración actual y construcción de la metáfora que la identifica
La solitaria de Torreblanca
Paso 6. Reconocimiento de ventajas y oportunidades
Qué son ventajas y oportunidades presentes en el territorio
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 7. Construcción de la configuración deseada
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 8. Transformación esperada de tensiones
¿Cómo se desarrolla el ejercicio?
Paso 9. Construcción de la parte estratégica
Construcción del marco estratégico
TERCERA PARTE LA CONSTRUCCIÓN DE CONOCIMIENTO COLABORATIVO
La producción de conocimiento colaborativo
BIBLIOGRAFÍA
NOTAS AL PIE
INTRODUCCIÓN
Este documento es el resultado de más de 15 años de investigación y fortalecimiento de capacidades para la planeación participativa con perspectiva poblacional que la Universidad Externado de Colombia ha adelantado con socios nacionales e internacionales como el Fondo de Población de Naciones Unidas, los programas de desarrollo y paz de Meta, Magdalena Medio y Montes de María, y entidades del orden nacional como el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Fruto de estos años de trabajo en territorios del país y con estas entidades, la Universidad Externado de Colombia, desde la línea de investigación de Población, Medio Ambiente y Desarrollo del área de Demografía y Estudios de Población, se dio a la tarea de consolidar un modelo conceptual, metodológico, técnico y operativo que permite la integración de la población y sus dinámicas a los procesos de planeación del desarrollo y el territorio y a la formulación de políticas públicas derivadas.
Este modelo, conocido como el modelo de Balance de las Tensiones que se generan en las interacciones entre la Población, su base Ambiental y su dinámica Socioeconómica (BIT PASE por sus siglas), busca la generación de un conocimiento nuevo y relevante para la toma de decisiones de política pública. Este conocimiento nuevo es posible solamente mediante la concurrencia de los saberes locales y del saber técnico. No es la suma ni la yuxtaposición de estos dos saberes; es la conjugación y el diálogo lo que permite la concreción de una nueva idea de desarrollo que es decisión de cada una de las entidades territoriales en las cuales se aplica el modelo.
Los resultados con los que hoy se cuenta incluyen: un modelo para la planeación territorial con perspectiva poblacional y una estrategia probada de asistencia técnica y formación activa. El modelo otorga el referente conceptual y metodológico y la estrategia brinda los aspectos operativos y logísticos con los cuales implementar el modelo.
Como resultado de este largo proceso de investigación y acompañamiento a las entidades territoriales se produjo una gran cantidad de materiales, instructivos, aplicativos, videos, bases de datos que permitieron a los grupos de expertos locales en planeación territorial con perspectiva poblacional elaborar sus propios diagnósticos territoriales, aportar de manera significativa a la comprensión de sus dinámicas territoriales y proponer estrategias de desarrollo acordes con su identidad y con las necesidades de la población y el territorio.
En este documento presentamos una síntesis de los fundamentos conceptuales del modelo BIT PASE y un detalle de los elementos metodológicos y técnicos que permiten a los lectores disponer de una orientación práctica del modelo para adelantar procesos de planeación y/o formulación de políticas públicas con perspectiva poblacional.
El documento se encuentra dividido en tres partes: en la primera se brindan los elementos conceptuales que confluyen en el modelo BIT PASE. En la segunda se hace un despliegue de los elementos metodológicos que permiten la aplicación del modelo en procesos de planeación territorial. En la tercera se ofrece una reflexión sobre la producción de conocimiento colaborativo.
Los autores agradecen los aportes conceptuales y metodológicos que han realizado las entidades anteriormente señaladas, en especial el Fondo de Población de Naciones Unidas quien ha fungido en calidad de socio estratégico a lo largo de más de 10 años. De la misma manera otorgan un reconocimiento y agradecimiento a los grupos de expertos locales, a las comunidades organizadas y a las entidades territoriales quienes han hecho un aporte decisivo a la consolidación del modelo BIT PASE como estrategia metodológica para la planeación integral con perspectiva poblacional.
PRIMERA PARTE
ELEMENTOS CONCEPTUALES DEL MODELO BIT PASE
EL MODELO BIT-PASE
BIT PASE es un modelo1 diseñado para la comprensión y transformación de las tensiones que se generan en las interacciones entre la población y las dimensiones ambiental, económica y social del desarrollo (de ahí sus siglas). Fue diseñado por la Universidad Externado de Colombia para el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el 2003, gracias a la cooperación del Fondo de Población de las Naciones Unidas, entidad con la cual la Universidad tiene una alianza estratégica para el fortalecimiento de las capacidades locales para la planeación con perspectiva poblacional. Este modelo ha servido de orientación y soporte a la formulación de planes de desarrollo y a la revisión de planes de ordenamiento en municipios de siete departamentos del país y en nueve municipios del Paraguay. La metodología que acompaña el desarrollo del modelo fue incorporada por el Departamento Nacional de Planeación en la guía para la “Planeación del desarrollo integral en las entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-15”, y en el 2013 por el Ministerio de Salud y Protección Social para la formulación de los planes territoriales de salud 2016-2019.
Los numerosos aportes de los municipios y entidades territoriales en los cuales el modelo se ha aplicado lo han enriquecido, ayudando a definir con mayor precisión los elementos conceptuales, metodológicos y técnicos y a poner a punto aplicativos y herramientas para que los equipos territoriales puedan no solo acceder al conocimiento técnico, que permanecía restringido a círculos especializados, sino tomar sus propias decisiones acerca del desarrollo al que aspiran sus comunidades, y tomar decisiones sustentadas en la evidencia.
El modelo BIT PASE no es una construcción acabada ni rígida que se aplica siguiendo un manual y reglas fijas. Es un conjunto de principios y elementos conceptuales y técnicos, a partir de los cuales es posible orientar la formulación de política pública hacia la transformación de los desequilibrios dominantes, en procura de sociedades poblacional y ambientalmente sostenibles, económicamente equitativas y socialmente más solidarias.
El modelo BIT PASE adopta una perspectiva conceptual que permite entender el desarrollo como la garantía de condiciones para el despliegue de la condición humana en toda su magnitud y como “el despliegue de las condiciones de posibilidad de la existencia Humana Social y de la Trama Planetaria de la Vida”. Así el desarrollo queda entendido como un proceso integral, en el que están comprometidas de manera simultánea y en estricta interdependencia las cuatro dimensiones del desarrollo: poblacional, ambiental, económica y social2.
Esta perspectiva centra el análisis en la comprensión de la trama de relaciones entre estas cuatro dimensiones, las que se realimentan permanentemente formando un todo indisoluble, de cuyo equilibrio depende la supervivencia de la población y de su territorio.
Desde esta perspectiva la población no resulta ser el centro del desarrollo, sino una de sus dimensiones. La población tiene un papel determinante en la transformación del conjunto, debido a que de ella dependen inexorablemente los ecosistemas de los cuales obtiene lo necesario para su sobrevivencia. Este principio básico facilita incorporar la idea de que el desarrollo del hombre se hace posible solo cuando logra mantener los equilibrios hombre-naturaleza.
El modelo hace explícitas las relaciones de doble vía que ligan a los seres humanos con los demás seres vivos e inertes del planeta y facilita la toma de conciencia sobre nuestras facultades para crear conocimiento y tecnología, para decidir acerca de los modos de vida y producción y para establecer las reglas con las que se dirimen las relaciones entre los humanos y entre estos y los demás seres vivos e inertes del planeta. Es decir, de la capacidad de la especie humana para definir sus posibilidades de existencia.
Alcanzar una comprensión integral de ese entramado de relaciones permite entender que, cuando se privilegia una de las dimensiones del desarrollo en detrimento de otras, el equilibrio general se fragiliza, pierde su capacidad de recuperación y puede colapsar.
Esta manera de abordar el desarrollo permite fortalecer la conciencia acerca de nuestra responsabilidad en el mantenimiento de los equilibrios ecosistémicos y de los de nuestra propia especie para actuar en consecuencia.
El modelo no se detiene en la búsqueda de relaciones de causalidad ni en la identificación de culpables ni de las múltiples situaciones indeseables. Enfatiza en la generación de alternativas novedosas para superar, mantener o recrear nuevos equilibrios y avanzar hacia la construcción de una sociedad más plena en donde la población finalmente establezca relaciones armónicas con su base ambiental y la organización social y económica se constituya en instrumento de preservación de esas relaciones.
Atendiendo a la compleja trama de relaciones que se establecen entre las cuatro dimensiones del desarrollo, la apuesta de desarrollo integral que propone el modelo debe asegurar simultáneamente el desarrollo económico y social en armonía con el bienestar de la población y la sostenibilidad ambiental3. Esta perspectiva recoge las decisiones adoptadas en las conferencias internacionales sobre población y desarrollo de 1994, en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992 y en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social en 1995 en Copenhague. El modelo BIT PASE asume los mandatos de estas conferencias en materia de población y desarrollo y avanza hacia la construcción de una propuesta metodológica y técnica que permite concretar, en la práctica cotidiana de la planeación, estos propósitos de integralidad y sustentabilidad.
La construcción del modelo se basó en el reconocimiento de tres grandes postulados:
1. La población humana, si bien comparte con otras especies muchas de sus características, se define como un ente bío-social, es decir, como un colectivo con un conjunto orgánico de atributos que son exclusivos de la condición humana. Señalamos solamente 6:
– Como seres cognoscentes tienen conciencia de sí mismos y de su medio y crean las herramientas y técnicas para transformarlo.
– Como seres sociales crean y recrean diferentes formas de organización, cooperación, asociación, jerarquías sociales, que determinan las formas de acceso y producción del medio en el que se desarrollan.
– Como seres creadores (trabajadores) producen sus medios de subsistencia, transforman progresiva e intencionadamente el medio bío-físico y se transforman a sí mismos.
– Como seres expresivos construyen símbolos, lenguajes y formas de comunicación que expresan su relación con el medio.
– Como seres ético-políticos definen valores y patrones de conducta que orientan la interacción entre los sujetos y su acción sobre el medio.
– Como sujetos trascendentes tienen sentido de pasado y de futuro, proyectan y definen no solo las tendencias futuras, sino que las hacen realidad.
Así las sociedades humanas construyen paradigmas de progreso y desarrollo que orientan su acción. Estas ideas de progreso determinarán históricamente las formas de despliegue de la condición humana, de su propia sociedad y su medio natural.
2. La población humana como colectivo tiene una dinámica de crecimiento y transformación distinta de la suma de las características de los individuos que la componen: su dinámica demográfica. El término población adopta distintas acepciones: puede describir a un grupo de interés, un grupo social con determinadas características o simplemente al total de población censada o registrada. Pero también se refiere, y esta es la acepción que nos interesa, a aquel colectivo humano con una dinámica demográfica propia, con capacidad para reproducirse y perdurar en el tiempo. Un colectivo que crea y recrea permanentemente su entorno y al hacerlo se transforma a sí mismo.
3. La población y los demás seres vivos e inertes del planeta se encuentran en relación de estrecha interdependencia, se necesitan mutuamente, hacen parte de un mismo ecosistema y su pervivencia depende de los equilibrios que logran establecer entre ellos. En consecuencia, nada puede crecer a ultranza sin deteriorarse o deteriorar a otros, y cada uno tendrá que ocupar el lugar que le corresponde en la reproducción y mantenimiento del sistema global4.
Por tanto, para avanzar en la planeación integral es necesario comprender las dinámicas de transformación propias de cada una de las dimensiones del desarrollo, así como el juego de relaciones y tensiones que se establecen entre ellas. Este ejercicio debe permitir la identificación de los ejes estructurantes, que en el pasado han determinado el desarrollo de la población y su territorio, y aquellos de los que dependerá su desarrollo en el futuro próximo.
Así es fácil comprender que las relaciones población-desarrollo no son lineales ni de una sola vía, sino que se producen en cadenas de interacciones y definen espirales de determinación. El sistema general se mantiene gracias al flujo permanente de intercambios de distinta intensidad, muchos de los cuales se convierten en tensiones, las que se resuelven gracias a la capacidad de resiliencia del sistema.
Sin embargo, cuando se generan tensiones entre una o varias de las dimensiones del desarrollo, pueden presentarse desequilibrios entre la población, su organización social y económica y su base ambiental. Si estos no logran resolverse adecuadamente, el sistema pierde su sustentabilidad y podría desaparecer en el tiempo.
Entonces la clave de la planeación integral del desarrollo está en la identificación y comprensión de las interacciones y tensiones que se producen entre las dimensiones del desarrollo en un territorio particular. Este es el corazón del modelo BIT PASE.
La propuesta técnica para la aplicación del modelo se centra, por tanto, en el trabajo sobre las interacciones, con particular atención a aquellas que se convierten en tensiones y, más aún, tensiones que desbordan la capacidad de respuesta de la organización social o del Estado y ponen en riesgo la permanencia del sistema para perdurar en el tiempo. El diagnóstico territorial enfatiza ya no en las características de determinados individuos, ni en la lista de indicadores con que se les define, o en la lista de peticiones o solicitudes, sino en el conjunto de eventos (definidos para un tiempo y lugar específicos) en los que se expresan tensiones o intercambios desiguales (de bienes, servicios, energía, conocimiento, tecnología, poder, etc.) entre cualquier par de las dimensiones del desarrollo.
Puesto que las relaciones entre la población y el desarrollo no son perceptibles a simple vista, para hacerlas evidentes y comprehensibles el modelo provee herramientas para la observación cuidadosa de las series de eventos en que la población modifica la base ambiental, genera cambios en la dinámicas económicas, en la organización social o institucional, así como las series de eventos en que la misma población se ve afectada por estas dinámicas.
La lectura de una tensión incluye la precisión de los eventos que le dan origen, los factores que la agravan o cronifican, así como de los factores que contribuyen a su superación. A partir de allí se establecen y valoran las consecuencias que esta tensión tiene para la población y para otras dimensiones del desarrollo.
Una vez que se ha reconocido un número importante de tensiones, el modelo aborda la comprensión integral del territorio, identificando el hilo conductor que articula el conjunto de eventos y situaciones que han dado origen a su textura social, económica y ambiental y que han fraguado un orden social y económico particular, a partir del que se definen las condiciones de posibilidad de la vida humana y no humana en ese territorio. Para ello se trabaja en la construcción de configuraciones5. Estas permiten abordar la complejidad del análisis, estableciendo las relaciones que ligan las tensiones unas con otras, bien sea porque provienen del mismo generador, tienen impactos similares o comparten reforzadores y liberadores.
En una configuración, cada una de las tensiones queda explicada por el tipo de relaciones que guarda con las demás; esto ofrece una visión integral de la realidad de la entidad territorial y de su cambio en el tiempo. Este ejercicio permite identificar los grandes ejes que las articulan, los cuales se van a convertir luego en los grandes retos para la planeación del desarrollo local.
En una configuración, cada elemento juega un rol específico en la construcción del territorio, en la forma particular de ocuparlo, habitarlo, reproducirlo o agotarlo. Una configuración expresa una forma particular de pensar, de organizar y regular la actividad humana, una forma particular de compartir o acumular, y por tanto una forma particular de recrear, o de agotar el entorno, y de proteger la vida.
Una configuración es única y representa la huella digital del territorio. En ella se hacen comprehensibles aquellos elementos que de manera aislada parecen incomprensibles o fruto simplemente del azar. Incluye un juicio ordenador sobre lo que debería ser, sobre lo que es deseable o indeseable, lo necesario y lo pertinente.
La comprensión del territorio a partir de configuraciones permite avanzar hacia su transformación, confrontando la imagen actual del territorio con el paradigma de sociedad y desarrollo al que se aspira. La clave para la superación de las tensiones y situaciones indeseables está contenida en las mismas tensiones y en la configuración que las sintetiza. La acción planificadora puede orientarse así hacia la modificación de los elementos que las originan, de sus reforzadores o de sus liberadores para avanzar en la construcción de un nuevo equilibrio o restaurar el anterior si fuera el caso, es decir, obtener una nueva configuración deseada.
La configuración deseada expresa el paradigma de sociedad al cual se aspira y en ella están contenidos todos los elementos para definir la visión de territorio que orientará la acción planificadora. La construcción de estrategias estará orientada al logro de esa nueva configuración y los objetivos y metas del componente estratégico del plan quedarán articulados de manera integral a la concreción de esa visión concertada.
El campo de aplicación del modelo es muy amplio, y aunque se ha utilizado con mayor intensidad en la evaluación de planes de desarrollo y de ordenamiento, también se aplica con éxito a la formulación de políticas derivadas (juventud, salud) o al fortalecimiento de organizaciones sociales regionales y locales, de organizaciones públicas y privadas, y en general al fortalecimiento del trabajo de todos aquellos que están en busca de nuevas opciones de desarrollo.
Para su aplicación en procesos específicos de planeación, el modelo incluye también un conjunto de desarrollos conceptuales, técnicos y pedagógicos y una estrategia de asistencia técnica y formación activa, denominada PASE al desarrollo. Esta permite a los actores locales apropiar el modelo y utilizarlo eficientemente en la formulación o evaluación de instrumentos de política pública.
En esta, en sesiones de aprendizaje colaborativo, un equipo especializado pone a disposición de las municipalidades y las comunidades organizadas información, conocimiento, legislación, tecnología y les da soporte para la construcción de conocimiento colaborativo. Este conocimiento combina el saber y la experticia local con el conocimiento técnico-científico para producir un conocimiento nuevo y único sobre el territorio, su población y los eventos que han dado lugar a esa particular configuración territorial, con base en la cual se formula la política pública concertada.
Puesto que los aportes de la comunidad y de los funcionarios locales en la construcción de política pública son tan importantes e insustituibles, su participación en el proceso se certifica académicamente.
La aplicación del modelo en distintas regiones de Colombia y en Paraguay ha permitido probar la eficacia del modelo BIT PASE y afianzar la propuesta de asistencia técnica y formación activa. Estas experiencias muestran que el proceso resulta tanto más exitoso cuando los equipos locales se aplican a la producción de sus propios documentos, los apropian y se responsabilizan de su aprobación y ejecución. No basta con que las administraciones municipales se comprometan con el proceso, sino que es necesario contar con el concurso y la experticia de las comunidades locales. Su participación es decisiva para asegurar apuestas de largo plazo a fin de crear las condiciones político-institucionales necesarias para la aprobación, ejecución y defensa de las políticas públicas concertadas6.
La experiencia local y la comprensión que surge de la historia vivida no pueden ser suplidas por la investigación técnico-científica, por sofisticada que esta sea. Es el diálogo de saberes, el intercambio de conocimiento y experiencia lo que permite, por un lado, a los actores locales apropiar el conocimiento técnico, enriqueciendo sus capacidades y competencias, y por otro lado, a la academia validar y ajustar el conocimiento técnico y adecuarlo a los requerimientos del territorio. Es en este intercambio en el que la experticia de la academia se fortalece para la producción de nuevo conocimiento y para ponerlo al servicio de actores locales y en el que las administraciones y la sociedad civil organizada logran nuevos arreglos y acuerdos básicos sobre los destinos de la entidad territorial.
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