Kitabı oku: «Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso»

Evaluación y políticas públicas:
una relación compleja
pero necesaria para
la acción de gobierno
en un régimen democrático
Juan José Sanabria López¹

En realidad, hay que tomar a la evaluación por lo que es: el estudio racional de procesos que no lo son siempre.

Jean-Baptiste Harguindéguy

Introducción

Para finales de la segunda década del siglo XXI las autoridades públicas poseen un sofisticado arsenal de recursos para tratar de alcanzar valores como la eficacia, la eficiencia y la economía en su actuar. La clave en la llamada sociedad del conocimiento es la generación de información fiable y pertinente que pueda ser empleada en los procesos de toma de decisiones y para las subsiguientes estrategias que se implementarán. Sin embargo, en muchas ocasiones las creencias que poseen los actores que participan en los regímenes democráticos no siempre están fundamentadas en el conocimiento científico y radican más bien en el cálculo del beneficio político partidista, grupal o individual. Este panorama es el que se le presenta a dos instrumentos de gobierno que a lo largo del siglo XX se incorporaron en las oficinas gubernamentales de todo el mundo: las políticas públicas y la evaluación. El ciclo de políticas públicas se cierra con la fase de evaluación y el objetivo de ambos es generar información útil para la acción de gobierno en ambientes donde el poder político ya no se legitima por su confesión ideológica sino por su actuación efectiva en la resolución de problemas. Pero la realidad le presenta una serie de retos a estos dispositivos de gobierno.

El objetivo de este ensayo es analizar algunas de las problemáticas que enfrenta la evaluación de políticas públicas en el marco de la acción de gobierno en un régimen democrático al finalizar la segunda década del siglo XXI.

Para alcanzar el objetivo mencionado el texto se divide en cinco partes: en la primera se formula una definición de política pública considerando los elementos mínimos en los que coinciden algunos autores que debe contar una política pública para ser tal. La segunda se aboca a realizar una breve descripción de las fases que actualmente integran el ciclo de políticas públicas, entendido como una construcción conceptual útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, pero que no refleja necesariamente la realidad ya que no todas las políticas públicas siguen la secuencia de cada una de sus fases. En la tercera sección se define a la evaluación como una actividad que tiene como propósito recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. Su importancia no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados. En el cuarto apartado se describe brevemente la forma como se fue incorporando la evaluación en la acción de gobierno, misma que es empleada mayormente como parte de los programas puestos en marcha en los Estados Unidos en la década de los años sesenta del siglo XX; la evaluación también fue una herramienta muy aprovechada por los gobiernos a finales de la década de los 70 y principios de los 80 con el propósito de justificar los recortes al “tamaño” de la administración pública. En el quinto apartado se plantea una serie de problemas que actualmente se le presentan a la evaluación de políticas públicas, como lo son el desafío que representan sociedades complejas y heterogéneas a herramientas que están diseñadas desde un enfoque racional, y cómo la utilidad que en teoría debería tener la información generada por la evaluación para el diseño de políticas públicas termina siendo minimizada por los criterios políticos de los actores involucrados en la formulación de políticas públicas.

Las políticas públicas

La lengua española emplea el término políticas públicas como traducción del vocablo inglés policy, el cual según The Oxford American Desk Dictionary significa: “1. course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual, etc. 2. prudent conduct; sagacity”.² En este sentido, y entrando en terrenos del lenguaje especializado,³ Jean-Baptiste Harguindéguy señala que las políticas públicas “son programas desarrollados por autoridades públicas”;⁴ mientras que para Manuel Tamayo Sáez las políticas públicas se conforman por “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”.⁵

Como establece José Luis Méndez,⁶ existen numerosos conceptos de lo que es una política pública, pero los elementos mínimos en los que coinciden dichas definiciones nos llevan a entenderlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias) por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno), dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Definida así, la política pública tiene como un instrumento fundamental en su estructura la noción de programa público, el cual, según Harguindéguy, se integra por lo menos de 5 elementos:⁷

1) El contenido, el cual se entiende como las medidas utilizadas, particularmente los instrumentos movilizados: prestaciones, recortes, represión, etc.

2) El calendario, es decir, la programación de la acción de la autoridad pública en el tiempo para maximizar su efecto.

3) Una teoría del cambio, ya que detrás de cada programa se esconde un razonamiento causal, de esta forma se genera una intervención de las autoridades públicas porque se cree que tendrá un efecto "X" sobre un grupo "Y".

4) El campo de acción, el cual se compone de un grupo de personas y/o de un espacio geográfico; estos individuos son los receptores de la política y este criterio les diferencia de otros grupos territoriales y/o sociales que no se verán afectados directamente por el programa implementado.

5) La coerción, ya que tiene que haber una forma de obligar a la gente a que haga lo que se le pide.

A propósito de este último elemento, el de la coerción, es importante observar que la intervención de las autoridades públicas pretende justamente producir resoluciones que sean vinculantes para todos los miembros de una comunidad.

Desde este factor del programa público, Josep M. Vallès apunta que una política pública tiene como foco un área determinada de conflicto o tensión social; en este sentido, las políticas públicas son adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, hecho que les confiere la capacidad de obligar, es decir, de ser vinculantes, coercitivas; sin embargo, deben ser precedidas de un proceso complejo de formulación, en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados de la comunidad.⁸ De esta forma, las políticas públicas no deberían ser acuerdos o transacciones voluntarias adoptadas por actores que defienden determinadas posiciones; las políticas públicas son determinaciones que se imponen sobre la comunidad, en virtud de son constituidas por las autoridades públicas, y por ello, cuentan con legitimidad política.⁹ El componente coactivo de una política se manifiesta de modos diferentes: a) en unos casos, la coacción es ejercida directamente señalando conductas obligadas; b) en otros, se manifiesta indirectamente ya que no se obliga a adoptar una conducta precisa, pero se establece que, en caso de manifestarse dicha conducta, debe ajustarse a determinadas condiciones; asimismo, este ejercicio de la coacción afecta en ocasiones a grupos amplios de ciudadanos o incluso a toda la comunidad, mientras que en otras alcanza solo a algunos grupos.¹⁰

Como lo expresa Ricardo Uvalle, la política es una práctica social que se estructura en cursos de acción que responden a la complejidad de la acción colectiva,¹¹ por ello el hacer uso de las políticas públicas como una herramienta de gobierno incentiva la cooperación entre los actores públicos y privados de la comunidad. Este instrumento de gobierno puede servir para desactivar tensiones, regular problemas y definir soluciones focalizadas para evitar la alteración violenta de la correlación de fuerzas.

Es importante aclarar que una política pública es un proceso que se rehace sin cesar; elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción entre las limitantes del contexto y la actuación de los agentes, pero estas nuevas adecuaciones y ajustes constantes no deben impedir que las políticas públicas sigan una dirección, ya que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que permite identificar el programa público específico de acciones.¹²

Para José Luis Méndez un modelo ideal de política pública debería contar con seis elementos básicos:¹³

1) El problema. En su definición y delimitación se debe considerar su legitimidad frente a otros problemas, la legitimidad de la definición del tipo de problema y la claridad con la que el problema mismo se define.

2) El diagnóstico. Para este ejercicio es importante la claridad y la legitimidad de los supuestos en los que se basan la definición de la naturaleza específica del problema, la(s) “solución(es)” encontrada(s), y la estrategia presentada.

3) La solución. Para la cual es fundamental considerar su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados.

4) La estrategia. En su diseño e implementación es importante, como en la solución, su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados, pero, además, no debe dejarse de lado el nivel de acción y coordinación que ella prevé entre los actores involucrados.

5) Los recursos. Es muy importante considerar su cantidad y tipo (de organización, presupuestarios y legales).

6) La ejecución. Entendida como la realización de las acciones “programadas” en una política pública, cuenta con dos momentos: la realización propiamente dicha y la evaluación de esa actividad.

No está por demás hacer énfasis en que la mayoría de las veces las políticas públicas son ejercicios de exploración y aprendizaje constantes, ya que en la “práctica” es permanente la incertidumbre en cuanto a su formulación y ejecución por la falta de información y de recursos: además, el contexto en el que se formulan, instrumentan y evalúan cambia frecuentemente.¹⁴ Es así que las decisiones y las acciones se rehacen de manera continua tomando en cuenta juegos de intereses; la opinión pública, los valores en competencia; las demandas de atención y solución; la sinergia de los actores sociales y políticos; la intencionalidad para planificar e implementar estrategias orientadas a la acción con fines específicos; la combinación de ámbitos, responsabilidades, órdenes, legislación, oficinas, participación, corresponsabilidad, recursos, personal directivo y operativo; visión de corto, mediano y largo plazo para cumplir objetivos y metas que tendrán impacto diferenciado en la comunidad.¹⁵

Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones; son uno de los medios empleados por las autoridades públicas con el propósito de modificar el comportamiento de los otros actores de la comunidad. De ahí la importancia de considerar que la acción de las autoridades públicas se desarrolla para y a través de actores sociales: personas encargadas de concebir, decidir e instrumentar las políticas públicas; además, también son personas las destinatarias de ellas.¹⁶

Las políticas públicas, entonces, son una construcción social y su definición misma constituye un tema de controversia, debate y lucha política entre los actores.¹⁷ Por ello, y como lo señala André Roth, las políticas públicas no sirven para resolver los problemas, ya que en realidad los problemas son resueltos por los actores públicos y privados mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje:

Las políticas públicas constituyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de éstos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado.¹⁸

Las políticas públicas no deberían limitarse a fungir como un conjunto de estrategias organizacionales, sino como un elemento de participación política que interactúa con las formas de participación política, llámense voto o militancia, y que pueden complementarlas.¹⁹ En este orden de ideas, en el siguiente apartado se analizará de manera general el llamado ciclo de políticas públicas.

El ciclo de políticas públicas

El análisis en términos de “ciclo de políticas públicas” (policy cycle) fue planteado por primera vez por el fundador de la Ciencia de políticas (Policies Sciences) Harold D. Lasswell en los años cincuenta del siglo pasado. Dicha propuesta consiste en dividir el proceso de adopción de un programa público en fases para entender cada una de ellas. Lasswell identificó las etapas de “inteligencia”, en la cual se estudia el problema en cuestión a profundidad; “recomendación”, cuando se sopesan las alternativas; “prescripción”, en la que se crea una regla general; “invocación”, donde se espera que se modifiquen algunos comportamientos; “aplicación”, que es la puesta en obra de la política; “terminación”, la conclusión de ella y “evaluación”, en donde se calcula si la política ha sido eficaz y cómo puede ser mejorada.²⁰

Más tarde, en la década de los años setenta, también del siglo XX, Charles Jones propuso las etapas de:²¹

a) Percepción: se identifica la existencia de un problema.

b) Definición: se delimitan sus fronteras.

c) Organización: son agrupadas las informaciones respecto al problema.

d) Representación: el momento cuando el problema “entra” en las instituciones políticas.

e) Formulación: en esta fase se crea una posible solución al problema.

f) Legitimación: aquí se pretende dar “peso político” a la solución construida.

g) Aplicación: cuando se “pone en marcha” la solución elegida.

h) Reacción: se observan los movimientos de aceptación o rechazo que genera la solución.

i) Evaluación: aquí se calcula el impacto que ha tenido la solución.

El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas actualmente comprende los siguientes momentos:²²

1. Identificación y definición del problema.

2. Formulación de las alternativas de solución.

3. Adopción de una alternativa.

4. Implantación de la alternativa seleccionada.

5. Evaluación de los resultados obtenidos.

En la fase 1, una situación es percibida como problemática por los actores políticos y sociales, por lo que se solicita a las autoridades públicas una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting). En la fase 2, las autoridades públicas tratan de proponer varias soluciones (policy formulation). En la fase 3, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisión examinan la o las soluciones propuestas y dan una respuesta. La cuarta fase es la puesta en marcha del programa público, siendo por lo general la administración pública el actor encargado de traducir la decisión en hechos concretos (implementation). En la quinta fase, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la política (program termination).²³

El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos. Además el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases; incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo.

En este sentido, André Roth formula las siguientes observaciones que deben tomarse en cuenta en el momento de llevar el ciclo de políticas públicas a la práctica:²⁴

• Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o inestabilidad del contexto de la implementación.

• El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.

• La interacción significa para los actores persuasión y estrategia para imponer su propia interpretación y destruir o descartar las interpretaciones de los demás actores. El sentido de una implementación va a depender de la dinámica de las interacciones entre administración pública, actores privados y, más que todo, destinatarios.

• La interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de ésta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualización por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopción por la instancia formal de decisión. Este renacer se hace en función de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos, así como la implementación misma de la política pública.

Si bien la política pública es una herramienta de gobierno, no es un dispositivo solamente de naturaleza técnica, ya que requiere en su manejo de gran capacidad de diálogo y negociación por parte de los actores involucrados. Esta característica de las políticas públicas se puede apreciar particularmente en la fase de evaluación. Definir el concepto de evaluación en general, y particularmente la evaluación de las políticas públicas, será la tarea de la que se ocupa la siguiente parte de este ensayo.

La evaluación

Evaluar proviene del francés évaluer, y según el Diccionario de la lengua española, este término hace referencia a “señalar el valor de una cosa. 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa […] 3. Es tomar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos”.²⁵ Como establece Carol H. Weiss, evaluación es una palabra elástica que se extiende para abarcar juicios de todo tipo, pero el denominador común de todos los usos de este término es la noción de juzgar el mérito.²⁶ La evaluación es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos en un régimen democrático) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.

Si evaluar es formular un juicio de valor, en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello, es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores.²⁷ A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.

Sin embargo, la evaluación es percibida como una actividad vertical, cuantitativa, administrativa y directiva, tendente a justificar la sanción por no cumplir con los objetivos establecidos; de ahí que se haya desarrollado, por un lado, una actitud más o menos común, entre algunos sectores tanto del ámbito público como del privado, de resistencia a su ejercicio, y, del otro, un comportamiento de apego burocrático al reglamento por temor a una eventual sanción entre los servidores públicos.²⁸

En contraste con estas creencias, para Claudia Maldonado Trujillo y Gabriela Pérez Yarahuán la evaluación tiene un enorme potencial transformador: a) a las organizaciones públicas y sociales les permite rendir cuentas, aprender y orientarlas a resultados; b) propicia el debate público informado por evidencia; c) reduce las asimetrías de información sobre el destino y el sentido de la movilización de recursos públicos y d) contribuye a la legitimidad democrática y a la gobernabilidad.²⁹

Según Jean-Baptiste Harguindéguy, al término evaluación se le puede definir como la tarea de recabar información sobre las consecuencias de la puesta en marcha de un programa público; esta recopilación de información se centra en las organizaciones y los programas de acción pública, ya que cualquier seguimiento de un programa obliga a interrogar sobre las rutinas que la propia burocracia está llevando a cabo, por lo que la evaluación trata de:³⁰

1) Conocer el objetivo central de la política o programa en cuestión.

2) Fijar criterios previos de evaluación suficientemente claros para los actores receptores de dicha información.

3) Describir lo que ha pasado y si los resultados se adecuan a lo esperado.

4) Entender por qué se han producido los resultados registrados: si funciona la política o programa, no existe problema; pero si no funciona, puede que la culpa del fallo sea de la propia teoría del cambio sobre la cual se basa el programa, o bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto.

5) Prescribir consejos para mejorar la política o programa.

En este sentido, y siguiendo nuevamente a André Roth, la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación es una práctica seria de argumentación que necesita estar basada en información que sea pertinente, ya que permite a las autoridades públicas y a los ciudadanos opinar con menos subjetividad acerca de los efectos de las acciones públicas. La importancia de la evaluación no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados.³¹

La evaluación de políticas públicas, entonces, no es solamente un instrumento técnico, sino también un mecanismo político fundamental, ya que en los regímenes políticos democráticos³² los productos de la evaluación tienen diferentes utilidades, a saber:³³

• El control del poder legislativo de las actuaciones del poder ejecutivo.

• La presentación de resultados a los usuarios de los servicios públicos y al resto de los ciudadanos.

• El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores públicos y privados que participan en las políticas públicas.

En un régimen de gobierno democrático, las autoridades públicas tienen que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que intervienen y legitimar, con resultados, sus decisiones; así, la evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es una herramienta que emplean las autoridades públicas de los regímenes democráticos para comprender, comunicar y controlar porque:³⁴

a) Tratan de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la acción pública para fundamentar de manera lo más acertada posible las acciones futuras.

b) Tienen la obligación de comunicar para explicar, con base en una información argumentada, y dialogar con sus públicos con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones.

c) No pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan.

Como se ha podido apreciar, la evaluación en general, y particularmente la evaluación de políticas públicas, es un acto de designación de valor, y por ello es un acto político, que se presenta como un asunto complejo en el momento en que intervienen los valores y creencias de los diferentes actores que participan en el acto de evaluación. Pero, ¿desde cuándo se ha incorporado el ejercicio de evaluación a la acción de gobierno? Precisamente este punto será objeto de análisis en el siguiente apartado.

La evaluación de la acción de gobierno

Los antecedentes del empleo de la evaluación para efectos de la acción gubernamental se remontan a la "aritmética política" desarrollada en la Gran Bretaña durante el siglo XVII, pero los primeros estudios que podrían considerarse como evaluaciones formales se encuentran en las investigaciones de los académicos franceses del siglo XIX André Michel Guerry y Jules Depuit. Guerry, en 1833, publicó un estudio en el que trató de demostrar que la educación no disminuía la criminalidad. Mientras que Depuit, en 1844, evaluó la utilidad de las obras públicas, como los caminos y los canales. Fue en los Estados Unidos, en los campos de la educación y la salud, en donde surgieron los primeros estudios sistemáticos de evaluación durante los primeros años del siglo XX.³⁵

Sin embargo, no fue hasta la segunda mitad del siglo XX, que con la confluencia del avance de las ciencias sociales aplicadas, el establecimiento de los pesos y contrapesos del régimen democrático y el surgimiento de necesidades tanto instrumentales como decisorias, que el gobierno de los Estados Unidos empezó a formular políticas públicas y programas dirigidos a mejorar las condiciones sociales considerando como elemento a la evaluación, debido a que se había supuesto hasta entonces que los servicios proporcionados (como el seguro de desempleo) o la promulgación de leyes (como la prohibición del trabajo infantil) serían suficientes por sí mismos para generar mejores condiciones de vida.³⁶

Es de esta forma que la evaluación de la acción pública moderna se desarrolló en Estados Unidos durante el New Deal de Franklin D. Roosevelt a finales de la década de los 30 y se consolidó posteriormente en la década de los 60, a través de la puesta en marcha del PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) que tenía como propósito gastar el dinero federal de la forma más eficiente posible, en el marco de la instrumentación de los programas sociales de la “Guerra contra la Pobreza” durante la época reformista de la “Gran Sociedad”, promovida por la presidencia de Lyndon B. Johnson. La primera agencia evaluadora encargada de monitorizar los programas federales fue la GAO (General Accounting Office) en 1967, dependiente del Congreso. A partir de entonces, la formulación de legislación, sobre todo en materia de educación y salud, obligó a gran número de programas a realizar evaluaciones.³⁷ En Europa Occidental la evaluación de políticas públicas comenzó a ponerse en práctica a partir de la conceptualización y el aprendizaje de las experiencias provenientes de los Estados Unidos.³⁸

Durante la década de 1970 la evaluación de políticas públicas se convierte en una herramienta de uso común, interna y descriptiva de los programas públicos federales en los Estados Unidos para la resolución de los problemas sociales y en un instrumento político para la reconsideración de políticas y presupuestos; sin embargo también esta década marca el comienzo de evaluaciones experimentales como el Negative Income Tax (Impuesto Negativo sobre la Renta), una especie de transferencia focalizada a familias con ingresos bajos, otorgada partir de la información sobre ingresos declarados a la autoridad tributaria. Siguieron a este experimento ejercicios similares de subsidios para vivienda, seguro médico, desempeño educativo, entre otros.³⁹

A finales de la década de los años 70 y principios de los 80 del siglo pasado, en el contexto de los déficits financieros que experimentaban numerosos Estados del Bienestar en su gasto y que los ponían en riesgo de crisis fiscal, la evaluación fue considerada como el dispositivo analítico y directivo indispensable para conocer y medir las áreas de notoria ineficiencia económica de la acción gubernamental, ya que se encontraba en condiciones de ofrecer información que permitiera alcanzar el equilibrio entre el costo y la eficiencia de las políticas públicas y los programas de gobierno. Así la evaluación produjo información que fue clave para sanear las finanzas públicas y construir un equilibrio ingreso-gasto público, introduciendo reformas administrativas de compactación de niveles jerárquicos, medición del desempeño y control de gestión y, en casos extremos, de cancelación de programas y organismos considerados ineficientes.⁴⁰

Este modelo de “nueva gestión pública” consistió en la privatización de empresas públicas, la “agenciación” de la administración del Estado y auditorías a los servicios burocráticos. El objetivo de estos cambios buscaba que se manejara al sector público con los mismos valores y herramientas que el sector privado y, por ende, de evaluar todo lo evaluable; desde entonces se lleva a cabo un proceso de revisión periódica de la administración como el que impulsó el Federal Sunset Act en 1998.⁴¹

Hacia la conclusión de la segunda década del siglo XXI la evaluación de políticas públicas forma parte inherente del proceso integral de trabajo de las autoridades públicas. Además se cuenta con el importante apoyo que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC); su aplicación ha permitido en algunos países construir amplias redes de evaluación de políticas públicas por parte de ciudadanos que dan seguimiento de aquellas políticas públicas que directa o indirectamente les afectan en su actividad cotidiana, pudiendo entablar diálogos “en tiempo real” con las autoridades responsables de su formulación, instrumentación y evaluación.

Pero ¿qué implicaciones tiene el ejercicio de la evaluación en el contexto de las políticas públicas la son las políticas públicas?, la respuesta a esta pregunta se desarrollará en el siguiente apartado.

Algunas problemáticas que presenta la evaluación de políticas públicas

La evaluación de políticas y programas públicos es un campo que pretende dar solución a los retos y problemas prácticos que plantea la acción pública, misma que se desarrolla en el marco de una realidad social cada vez más compleja y fragmentada. Esta labor de evaluación se realiza con base en un conjunto de supuestos que parten de la idea de la relación de causalidad que el diseño y la ejecución de las políticas y programas implican, por lo que la evaluación tiende a centrarse más bien en la medición de los efectos que provocan los comportamientos de las organizaciones, unidades o personal de la administración pública, a cuyos aciertos y fallas se imputarán los efectos concretamente. Dichos supuestos establecen:⁴²

a) Al suponer que el diseño de una política o programa contiene una apropiada o correcta relación entre acción-resultado, causa-efecto, medios-fines, la evaluación concentra lógicamente su atención y medición en la actividad, el desempeño, el producto, el resultado, que puede ser inapropiado, deficiente o fallido por errores, defectos e incumplimientos de operación, pero no debido a errores o fallas en el diseño causal de la política. El diseño podrá ser cuestionado posteriormente, a resultas de los datos de la evaluación.

b) Al concentrar su atención en el desempeño gubernamental-administrativo (políticas, programas y servicios), la evaluación puede suponer también tácita o explícitamente que la acción gubernamental posee control suficiente sobre el mundo social y que es la causa social única o determinante, razón por la cual el hecho de que los efectos previstos o esperados no sucedan o no sucedan en el nivel previsto o esperado ha de imputarse de nuevo a defectos de comportamiento de las organizaciones, unidades o personal administrativo del gobierno, sin tomar en consideración las interferencias que las acciones de las autoridades y los servidores públicos pueden haber sufrido por la intervención de otros actores políticos, económicos y civiles, que siguen sus propias lógicas de acción o que han tomado ofensiva o defensivamente partido frente a la decisión gubernamental.

c) El tercer supuesto consiste en que los actores clave, decisivos y plenamente responsables, son los operadores directos de las políticas y programas, sin destacar que sus acciones y comportamientos se enmarcan en sistemas de acción, pues su operación no ocurre en el vacío ni depende exclusivamente de su habilidad y motivación personal o grupal, sino que está condicionada por estructuras organizativas, jerarquías, normas y reglamentos, pautas de dirección, procedimientos, especificaciones de trabajo, asignaciones de recursos, que proceden de otros niveles y unidades de gobierno sobre los que no tiene control.

Esta forma de realizar la evaluación de políticas y programas públicos supone una realidad social “cerrada”, en la cual las autoridades que ejercen el poder político efectivamente controlan muchas variables y cuentan con recursos ilimitados; sin embargo, los supuestos no consideran los límites de la racionalidad directiva, no obstante su gran número de atribuciones y recursos, mientras sus resultados informan permanentemente acerca de los límites de análisis, estructura, dirección y operación de los gobiernos.

Por ello, la formulación de una evaluación que ofrezca información realmente útil para las autoridades públicas debe comprender tanto las fases de implementación como al propio diseño y formulación de las políticas. De tal forma que la evaluación se convierta en un factor que facilite el aprendizaje de las organizaciones “ampliando así el concepto de uso instrumental (utilización de la información que arroja una evaluación para tomar decisiones sobre la acción evaluada), a otros tipos de uso, como son el conceptual (contribuyendo a la formación de conceptos), persuasivo (para conseguir apoyos necesarios) o académico-profesional (contribuyendo al acervo científico de una comunidad)”.⁴³

A la evaluación se le reconocen actualmente tres funciones que le dotan de sentido y significado:⁴⁴

a) La primera, de carácter técnico, propicia el aprendizaje o mejora (improvement), ya que permite que la evaluación se encuentre en condiciones de aprender de su propia práctica y mejorar así la acción futura.

b) La segunda, de carácter político, es la rendición de cuentas (accountability), por lo que la evaluación no se debe limitar solamente al control económico, fiscal y contable de las acciones públicas de la rendición de responsabilidades.

c) La tercera función, de carácter científico, es la de iluminar acciones futuras (enlightenment). Aunque el principal fin de la evaluación no es el de la construcción del conocimiento, sí contribuye a un aprendizaje a largo plazo, “iluminando” la acción pública general, el mayor conocimiento y comprensión de la realidad y las mejores maneras y estrategias generales para actuar sobre la misma.

En torno a este último tópico, Roberto Salcedo⁴⁵ comenta que la investigación social posee dos ámbitos: el básico, que se enfoca a la creación de teoría, y el aplicado, que trata de confirmar las generalizaciones y regularidades de la teoría en la práctica. La investigación social, cuando se orienta al estudio de los efectos del actuar gubernamental, busca, en forma sistemática, explicaciones lógicas de causa-efecto que se basen en la información empírica obtenida mediante métodos confiables; intenta ir más allá de la solución de problemas específicos planteados por las políticas públicas al incorporar sus teorías, modelos y leyes con el objetivo de buscar regularidades para transitar de las hipótesis a su confirmación o rechazo, hasta establecer postulados del comportamiento gubernamental que se pueda sistematizar en una teoría en continuo perfeccionamiento.

La evaluación de políticas públicas, por su parte, es fundamentalmente un asunto de investigación social aplicada: operacionaliza los conceptos de la teoría para hacerlos manejables en la investigación práctica, y de esta manera, conjugarlos con los referentes del diseño de una política pública para recolectar, verificar y realizar los ejercicios hermenéuticos de la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas públicas, utilizando los métodos de la ciencia social. La evaluación de políticas públicas valora los resultados e impactos de una política con la pretensión de racionalizar la toma de decisiones y aplicar este conocimiento en la elaboración de planes, programas y de un proceso de presupuestación fundados en una lógica técnico-económica sobre la base del principio del máximo beneficio social.⁴⁶

Así, al igual que otros investigadores, los evaluadores de políticas y programas públicos emplean toda la gama de métodos de investigación existentes para recopilar información: entrevistas, cuestionarios, pruebas de conocimientos y habilidades, inventarios de actitudes, observación, análisis de contenido de documentos, registros e inspección de evidencia física, entre otros. El diseño clásico utilizado en una evaluación es el experimento aleatorio, que implica la medición de variables relevantes para un mínimo de dos grupos equivalentes: uno que se haya expuesto al programa y otro sin exposición. Con todo, se emplean muchos otros diseños experimentales en investigaciones de evaluación: estudios de caso, encuestas efectuadas después de la finalización de un programa, series de tiempo, estudios de correlación, etc.; por ello, los evaluadores deben contar con conocimientos amplios sobre la formulación de la pregunta de investigación, el diseño experimental, el muestreo, la recopilación de datos, el análisis y la interpretación.⁴⁷

La utilidad es el propósito fundamental de la fase de evaluación ya que suministra datos e información basados en evidencia a las autoridades públicas. Con el tiempo, las ideas originales de la evaluación penetran poco a poco en la conciencia de las personas y alteran la forma en que se enmarcan los temas y se diseñan las alternativas. Pero los hallazgos llegan a una arena atestada de información previa sobre el tema y la evaluación constituye sólo una entre muchas fuentes. Así, cuando llega un nuevo estudio se enfrenta a un sustrato de conocimientos establecidos que se fortalecieron con base en información anterior.⁴⁸

De esta forma los evaluadores esperarían que sus estudios contribuyeran a la identificación y definición del problema, la formulación de las alternativas de solución y a la adopción de una alternativa de política; sin embargo, la mayoría de las veces las autoridades públicas parecen ignorarlos y seguir con políticas que eligieron por otras razones, y cuando llegan los resultados exhiben los informes y los hallazgos sólo si la evaluación justifica la acción que ya tenían pensado llevar a cabo. La investigación científica aporta argumentos causales que enriquecen la retórica de la formulación de las alternativas de solución, pero apenas afectan las definiciones de problemas básicos sobre las cuales se basa la acción.⁴⁹

La entrada de los resultados de la evaluación, los ámbitos de la identificación y definición del problema, así como de la formulación de las alternativas de solución está llena de obstáculos debido a que el diseño de políticas es el espacio donde convergen todas las presiones en conflicto de una comunidad. La formulación de políticas implica elegir y diseñar los programas de acción y, con ello, algunos grupos quedarán en ventaja y otros en desventaja; la evaluación puede ayudar a los actores involucrados a prever las posibles consecuencias y las formas en que las concesiones por los arreglos beneficiarán sus intereses. No obstante, la evaluación por sí misma no determina la dirección del sistema como un todo.⁵⁰

Conclusiones

Existen numerosas definiciones de lo que es una política pública, sin embargo, los elementos mínimos en los que coinciden quienes han tratado de definir a las políticas públicas son concebirlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias), por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno) dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Un elemento fundamental para caracterizar a una política pública y que la diferencia de una decisión pública lo es el programa público, ya que este posibilita la conjugación de recursos para alcanzar un objetivo.

Una política pública es un proceso que se rehace sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia los objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción con las limitantes que plantea el contexto, así como la actuación de los agentes; pero estas adecuaciones y ajustes constantes no deben permitir que cambien constantemente de dirección, debido a que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que le permite identificar el programa público específico de acciones. El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos; además, el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases, incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo. De las fases del ciclo de política pública, este ensayo se centra en la evaluación.

La evaluación, en general, es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.

La evaluación normalmente se realiza a partir de los siguientes supuestos: a) la corrección del diseño causal de las políticas, programas y procesos de servicios; b) la idoneidad de la estructura de la organización y dirección de las unidades operativas o del personal que tienen a su cargo la efectuación de las políticas, programas, servicios; c) la dominancia de la causalidad gubernamental sobre la realidad social. Esta forma de realizar la evaluación de políticas y programas públicos supone una realidad social “cerrada”, en la cual las autoridades que ejercen el poder político controlan muchas variables y cuentan con recursos ilimitados; sin embargo, los supuestos no consideran los límites de la racionalidad directiva, no obstante su gran número de atribuciones y recursos, mientras sus resultados informan permanentemente acerca de los límites de análisis, estructura, dirección y operación de los gobiernos.

La evaluación es una actividad que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación puede entenderse como una práctica de argumentación basada en información pertinente, que a su vez le dará pie a las autoridades públicas y a los ciudadanos para encontrase en condiciones de opinar, con menos subjetividad, sobre los efectos que produce la acción pública; es decir, que por medio del ejercicio de la evaluación las instituciones y las autoridades públicas se encontrarán en condiciones de legitimarse en sus resultados. Si evaluar es formular un juicio de valor, entonces en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores. A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.

No fue hasta la segunda mitad del siglo XX cuando, en virtud a la confluencia del avance de las ciencias sociales aplicadas, el establecimiento de los pesos y contrapesos del régimen democrático y el surgimiento de necesidades tanto instrumentales como decisorias, que el gobierno de los Estados Unidos empezó a formular políticas públicas y programas dirigidos a mejorar las condiciones sociales y consideró como un elemento importante a la evaluación.

Hacia la conclusión de la segunda década del siglo XXI, la evaluación de políticas públicas forma parte inherente del proceso integral de trabajo de las autoridades públicas; además, se cuenta con el importante apoyo que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), ya que su aplicación ha permitido en algunos países construir amplias redes de evaluación de políticas públicas por parte de los ciudadanos, lo que les permite un seguimiento puntual a aquellas políticas públicas que consideran que directa o indirectamente les afectan en su actividad cotidiana, pudiendo entablar diálogos “en tiempo real” con las autoridades responsables de su formulación, instrumentación y evaluación.

Por ello, una evaluación de políticas públicas que ofrezca información realmente útil para las autoridades públicas debe comprender tanto las fases de implementación como las del propio diseño y formulación de las políticas públicas; de tal forma que la evaluación se convierta en un factor que facilite el aprendizaje de las organizaciones, ampliando así el limitado concepto de uso instrumental de la evaluación a otros tipos de uso, como son el conceptual (lo que contribuiría a la formación de conceptos), persuasivo (para conseguir apoyos necesarios) o académico-profesional (que enriquece al acervo científico de una comunidad).

La evaluación de políticas públicas es fundamentalmente un asunto de investigación social aplicada: operacionaliza los conceptos de la teoría para hacerlos manejables en la investigación práctica, y de esta manera, conjugarlos con los referentes del diseño de una política pública para recolectar, verificar y realizar los ejercicios hermenéuticos de la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas públicas, utilizando los métodos de la ciencia social. La evaluación de políticas públicas valora los resultados e impactos de una política con la pretensión de racionalizar la toma de decisiones y aplicar este conocimiento en la elaboración de planes, programas y de un proceso de presupuestación fundados en una lógica técnico-económica sobre la base del principio del máximo beneficio social.

Los evaluadores esperarían que sus estudios contribuyeran a la identificación y definición del problema, la formulación de las alternativas de solución y a la adopción de una alternativa de política; sin embargo, la mayoría de las veces las autoridades públicas parecen ignorar sus resultados y siguen con políticas que eligieron por otras razones y, cuando llegan los resultados exhiben los informes y los hallazgos sólo si la evaluación justifica la acción que ya tenían pensado llevar a cabo. La investigación científica aporta argumentos causales que enriquecen la retórica de la formulación de las alternativas de solución, pero apenas afectan las definiciones de problemas básicos sobre las cuales se basa la acción.

La entrada de los resultados de la evaluación a los ámbitos de la identificación y definición del problema, así como de la formulación de las alternativas de solución, está llena de obstáculos debido a que el diseño de políticas públicas es el espacio donde convergen todas las presiones en conflicto de una comunidad. La formulación de políticas implica elegir y diseñar los programas de acción y, con ello, algunos grupos quedarán en ventaja y otros en desventaja; la evaluación puede ayudar a los actores involucrados a prever las posibles consecuencias y las formas en que las concesiones por los arreglos beneficiarán sus intereses. No obstante, la evaluación por sí misma no determina la dirección del sistema como un todo.

Fuentes consultadas

Bibliografía

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Hemerografía

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El papel de los actores sociales
y las políticas públicas
en el marco de la
globalización
José Juan Ramírez Llanos¹
Introducción

Es evidente que hoy en día vivimos en una época de cambios significativos donde los problemas y fenómenos globales son una responsabilidad compartida. Algunos especialistas coinciden² en que la inestabilidad política, la retracción económica internacional y los grandes desafíos de orden social del mundo son producto de las estrategias de desarrollo deficientemente formuladas, diseñadas e implementadas por la gran mayoría de los gobiernos de los países. Long, Giddens y Allard³ sostienen que para hacer frente a los grandes retos del mundo es necesario establecer estrategias integrales encaminadas a desarrollar un mejor esquema de cooperación no sólo con las instancias multilaterales, sino también con los gobiernos de los países y con la cada vez más incipiente participación ciudadana. La teoría general de sistemas nos explica cómo las interrelaciones de los diversos actores, su dinámica, restricciones y condiciones afectan considerablemente los patrones de comportamiento y adaptación que transforman no sólo el desempeño de los gobiernos, sino su entorno.⁴ Para ellos, el modelo de desarrollo socioeconómico está sufriendo una importante transformación que está haciendo que el centro del interés científico de la ciencia política se desplace hacia lo que se ha denominado “el desarrollo local”.⁵

Si bien la ciencia política estudia la teoría y la práctica de la política, de los sistemas y comportamientos políticos de la sociedad, a nivel local también es importante observar su carácter de ciencia multidisciplinaria. Este carácter lo obtiene por la necesidad de entender la complejidad humana y buscar entre varias disciplinas respuestas a la confusa diversidad de fenómenos y problemas sociales.

En este estudio interesan no solamente las cuestiones técnicas de organización y de resultados, sino también mirar desde un ángulo más general e integral, esto es, el análisis exhaustivo de las dinámicas de las instituciones, de las sociedades, la conflagración de sus intereses y sus compromisos políticos. Más aún, la participación ciudadana y las posiciones ideológicas y culturales son imprescindibles para entender: 1) La correlación teórica de la dualidad local-global y 2) el ordenamiento participativo civil, local e integral.

El estudio se basa, pues, en el análisis de dos frentes distintos y complementarios. Por una parte, el diagnóstico de la gerencia de Estado como ente regulador y garante, diseñador y ejecutor de actividades orientadas a satisfacer las necesidades sociales. Y por el otro, el planteamiento del ordenamiento participativo e integral y la inclusión de la reflexión colectiva y organizada de los varios actores sociales⁶ involucrados en dichas políticas. Así, una aproximación a las dinámicas entre los diversos actores políticos y sociales a nivel local ayuda a entender cómo sus intereses son integrados en la toma de decisiones públicas que trascienden a nivel global.

El estudio está dividido en cinco secciones. La primera describe el proceso de desarrollo e impacto de la globalización, la gerencia del Estado y la importancia del localismo en la era global. La segunda explica la tradicional búsqueda de solución a los problemas globales; asimismo, subraya la importancia de los espacios institucionales y los espacios de participación pública. La tercera expone la importancia de la política pública como instrumento del aparato estatal en la solución de problemas sociales. La cuarta sección aborda la espacialidad y la especificidad de la transformación de la gestión de las políticas públicas y, finalmente, la quinta se refiere a las consideraciones generales sobre el estudio integral de las políticas públicas. Particularmente, en esta sección se destacarán las ventajas que tiene la propuesta de Long en el ámbito de las políticas públicas.

La globalización, la gerencia del Estado y el localismo

Los grandes cambios políticos de la comunidad internacional han transformado no solo los estilos de vida y los procesos de producción y comunicación en todo el mundo, sino también los modos y dominios de poder. Actualmente vivimos en un mundo cada vez más dominado por grandes desafíos. El ocaso de la sociedad industrial en el siglo XXI, el principio de la era digital, los movimientos financieros tecnologizados, la polarización económica y la desigualdad social, son algunos ejemplos de cómo se conforman los nuevos escenarios políticos y económicos mundiales. Dichos fenómenos mundiales representan procesos de transformación e interdependencia global caracterizados por:⁷

1) Fuertes flujos acelerados de mercancías, gente, capital y tecnología.

2) Nuevos instrumentos de regulación económica y comercial.

3) La radicalización social en torno a la política tradicional.

4) Una limitada capacidad de maniobra del Estado.

5) Una incipiente demanda de participación pública destinada a construir nuevos escenarios que impulsen el bienestar y el desarrollo.

No se trata de un mero intercambio de bienes y servicios o de un incremento de la actividad comercial, por el contrario, en la actualidad se observan procesos regionalistas y globales cuyos propósitos son la adecuación de la acción estatal a las necesidades locales; un mayor acercamiento de los ciudadanos a la gestión del Estado; la supervivencia y promoción de las costumbres propias y, en las regiones atrasadas, la consecución de una redistribución de la renta nacional que mejore sus condiciones de vida y sociales.⁸

Los nuevos instrumentos de regulación económica y comercial son mecanismos que promueven el desarrollo económico y que vinculan aspectos sociales con políticas de desarrollo que favorecen la rearticulación del comercio internacional y la economía con el mercado mundial.⁹ Estos instrumentos no llegan solos, comparten el escenario con los nuevos actores internacionales públicos y privados, supranacionales, nacionales y locales.

Por lo anteriormente descrito, las nuevas dinámicas de ejercicio del poder han visto limitada la gerencia del Estado a partir de las exigencias económicas internas y externas en gran parte de la comunidad internacional.¹⁰ Así, los gobiernos nacionales están rebasados por problemas actuales, muchos de origen local y de competencia mundial.

La teoría de los Sistemas Productivos Locales pone en el centro del debate el interés analítico de los actores y las relaciones que se establecen entre ellos hasta el punto en que se podría explicar las perspectivas del desarrollo a partir de lo que se podría denominar "perspectivas del actor".¹¹ Sin embargo, a pesar del claro avance científico que suponen estas nuevas propuestas, todavía es necesario profundizar en el tratamiento analítico que se le debe dar a esos dos factores considerados como claves: los actores y sus relaciones. Y es precisamente sobre esta cuestión en la que se centra especialmente este trabajo.

Sirva de ejemplo mencionar los problemas generados por el medio ambiente y la contaminación, el crecimiento poblacional, la pobreza, la salud y la migración. La solución a estos problemas globales no está dada en las formas tradicionales de resolverlos; desde la oficina de gobierno que concentra las decisiones. Por el contrario, atenderlos demanda una mayor coordinación entre los gobiernos, las empresas, los organismos internacionales, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) y los centros de investigación, además de la participación activa y efectiva de la sociedad en su conjunto.

En busca de la solución a los problemas globales. Los espacios institucionales y los espacios de participación pública

Tradicionalmente se ha considerado que la funcionalidad de las instituciones está supeditada no solo a la forma en que el administrador púbico o burócrata ejerce el poder, sino en la forma en cómo organiza e implementa los recursos y en cómo los enfoca para el cumplimiento de los objetivos. Hoy en día se reconoce la necesidad de replantear las dinámicas y el ejercicio del poder sustentado por los valores sociales, definido por la normatividad aplicable y respaldado por los mecanismos de participación ciudadana del régimen democrático.¹² Ante un mundo globalizado donde los Estados son cada vez más interdependientes y las sociedades altamente diferenciadas y complejas, se demandan cada vez más espacios de participación e incidencia en todos los niveles de gobierno.

El Estado, a través de sus mecanismos para el ejercicio de gobierno, cuenta con un espacio púbico estatal en donde las autoridades legal y legítimamente constituidas tienen la vigencia del interés público, y son las responsables de determinar metas, cumplir plazos y manejar los recursos públicos mediante políticas públicas que definen el sentido del ejercicio del gobierno. En cuanto al uso, el espacio público es el escenario de la interacción social cotidiana; cumple funciones materiales y tangibles y es el soporte físico de las actividades cuyo fin es satisfacer las necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales.¹³ El espacio público social es, pues, el lugar de la articulación y organización de los discursos y objetivos que persiguen los grupos sociales; es donde se da cauce a la participación y movilización ciudadana para defender intereses y plantear demandas.¹⁴

Pero el sentido de la participación ciudadana puede variar si se refiere a una intervención en cuanto a modificar la organización política del Estado. El ciudadano debe involucrarse en acciones de gobierno, con la autoridad pública o mediante el aparato de gestión de los asuntos públicos. El uso democrático del voto es otra manera de participación que regula la intervención social en procesos libres de asignación política. Estas dinámicas han llegado a sobrecargar de demandas a los gobiernos y a replantear la definición de las tareas y funciones de la administración pública.

En este nuevo escenario, los administradores públicos se enfrentan al reto de tomar decisiones que permitan un mejor vínculo entre el Estado y la sociedad, es decir, del ejercicio de gobierno y las políticas públicas. Pero el tipo de política pública varía según su grado de institucionalización, y es que las políticas públicas están sobre todo estructuradas por instituciones, normas y presupuestos.¹⁵

Es precisamente en torno al manejo de la administración de los procesos de gobernanza en los diferentes niveles del Estado y de la organización social y de las relaciones de poder que las posiciones, intereses y necesidades de actores (mandantes y mandatarios) se contraponen con respecto a sus ideas, acciones o formas de gestión política. Este hecho se evidencia en las tendencias ideológicas y de pensamiento, en los procesos de gobernanza, en la estructura y acción institucional y especialmente en la concepción, desarrollo y ejecución de las políticas públicas a través de distintos planes, programas y proyectos. Esta situación constituye la puerta de entrada al tipo de conflicto político cuya relevancia está definida por las dependencias, intereses, percepciones, necesidades, situaciones y problemas de las partes involucradas que giran alrededor del poder.¹⁶

En conclusión, para poder entender el ámbito de acción de la ciudadanía y del Estado en los procesos de la política pública como fenómeno de estudio en el marco de la globalización, es necesario realizar un análisis a partir de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, ya que como señala Lascoumes las instituciones son construcciones sociales y políticas producto de conflictos y negociaciones.¹⁷

La política pública, su ciclo y su debate conceptual

De acuerdo con Aguilar Astorga y Lima Facio, en su obra ¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas?, la práctica de la política ha sido tratada tradicionalmente como un asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato ha sido lo imperativo. Para los investigadores, "la política pública se malentendía como una relación mando-obediencia, basada en relaciones clientelistas, donde pocos administraban, otros obedecían y muchos más la padecían".¹⁸ Hasta hace no mucho tiempo existía todavía una tendencia por parte de los especialistas en planeación y en la administración pública a clasificar a las políticas públicas como un proceso en el cual se sigue una serie de pasos que se suceden uno tras otro en forma ordenada y consecutiva que inicia con la definición del problema/agenda; la construcción de alternativas de política/formulación de política; la elección de una solución/política preferencial y culmina con el diseño de la política; la implementación y la evaluación de la política en cuestión.¹⁹

Pero este análisis, simplista, burdo y tradicional, no describe un juego mucho más complejo de procesos que involucran la interpretación y reinterpretación de acciones y decisiones en la cual no existe ninguna línea directa entre el diseño de política con los resultados. Si bien Peter Knoepfel afirma que un “ciclo”, entendido como una serie de fases que se suceden en el mismo orden, son una herramienta que sirve para buscar sentido al flujo de decisiones y procedimientos que forman una política pública,²⁰ esta asignación no explica la complejidad de las multi-interrelaciones que se generan en el seno de la política pública. Por su parte, el politólogo Luis Aguilar en su obra La hechura de las políticas profundiza un poco más explicando cómo el concepto “proceso de política” es apropiado para designar al instrumento analítico e intelectualmente construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política.²¹ Esta perspectiva tiene la ventaja adicional de centrarnos en cada una de las fases de la construcción de las políticas. Por ejemplo, en la primera fase, el papel del líder de la comunidad, los grupos de interés emergidos en el seno del análisis de la política, los marginalizados sociales, los que tienen voz, pero no voto, etc.

Empero, el ciclo de la política pública es la representación descriptiva, analítica y temporal de actos que en efecto suceden aleatoriamente uno tras otro. Nuestra conclusión es que en política pública es frecuente que los resultados esperados no se produzcan o bien resulten como consecuencia de factores que no pueden enlazarse de un modo directo o secuencial con la aplicación de un programa de desarrollo particular. Lo anterior se debe a que las etapas del ciclo de políticas públicas pueden sobreponerse y suponerse una a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse, retrasarse o repetirse. El proceso real puede, entonces, constituirse por eventos no sucesivos e inseparables.

En México, durante la década de los 80´s la gestión pública parecía dar lugar a una percepción tradicional que atribuía una importancia excesiva a la elaboración de un plan de perspectiva sofisticada. Estos planes tenían una vigencia y en la mayoría de los casos discontinuidad. Dependían, en mucho, del tiempo que duraba el gobierno en turno y respondían, en consecuencia, a las negociaciones políticas del grupo en el poder con los grupos y coaliciones sociales que se beneficiaban. Pero eso no era todo: sus programas y planes de desarrollo se diseñaban con esquemas de proceso lineal que evidenciaban, en la mayoría de los casos, resultados estériles o incluso de utilidad no significativa.

Hoy en día, un método menos rígido de análisis que incorpore un proceso permanente de reformulación de estrategias y redefina la solución de problemas podría ser útil si lo que se busca es entender que un esquema de acción pública debe responder a las realidades sociales que se construyen día tras día. En otras palabras, se debe incorporar un análisis sobre las construcciones sociales que se crean a partir de las acciones derivadas de la relación entre actores y agentes inmersos en espacios particulares y su relación con otros actores externos. Estas relaciones son influidas por los distintos aspectos de la cultura y la política local, lo que incide sobre los índices de lo que, en lo general, en estos espacios puede denominarse desarrollo.²² El esquema 1 ilustra el tradicional modelo del ciclo de política pública, así como el modelo de un ciclo basado en la reformulación de formas lógicas de interpretación del proceso de la política pública.

Esquema 1

Ciclo de Políticas Públicas

Fuente: Elaboración propia

De esta manera es posible entender a las políticas públicas como un conjunto de procedimientos determinados por una dimensión sociopolítica a nivel de su creación, diseño, evaluación y discusión. Su desarrollo genera nuevas estructuras, nuevas relaciones sociales y nuevas maneras de distribución del poder.

Después de explicar la gran necesidad por rediseñar los procesos de política pública, vale la pena detenerse un momento para estudiar la relación entre política pública y los planes o programas de desarrollo. Si bien existe una diferencia importante entre estos conceptos, baste señalar que son todos creados para la consecución de objetivos sociales. Este argumento es absolutamente válido si se concibe a la política pública como el mecanismo, la postura o las decisiones, acciones, normas y estrategias establecidas por el Estado orientadas a la solución de problemas públicos.²³ En efecto, las políticas públicas son estrategias encaminadas a resolver problemas públicos a partir del interés y la opinión de los grupos sociales afectados. Nótese también que, por el hecho de ser política, esos mecanismos, posturas o decisiones sugieren que se diseñan con la autoría del Estado,²⁴ esto es, una intervención planeada que circunscribe cualquier nivel de gobierno o cualquiera de los poderes públicos. Ahora bien, al ser pública evidentemente incluye, atañe y afecta a las comunidades y a la sociedad en su conjunto.²⁵ Con todo, las políticas públicas se asientan así en leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, ordenanzas y un sinnúmero de documentos oficiales. Al final, sus fundamentos conceptuales nos ayudan a entender cómo estas disposiciones políticas se concentran en programas y planes de desarrollo y funcionan como instrumentos de gestión pública que sirven entre otras cosas para promover, en principio, el crecimiento económico, proteger la autonomía local, el desarrollo regional y el bienestar social.