Kitabı oku: «Diseño de Políticas Públicas, 4.a edición»

Prólogo

Dr. Luis F. Aguilar Villanueva

En México y en numerosos países, por diversas circunstancias y motivos, se extiende inquietantemente la pregunta acerca de si en las condiciones actuales los gobiernos son aún capaces de dirigir a sus sociedades. La pregunta no es casual ni académica, pues son muchas las evidencias que muestran que los gobiernos carecen de respuestas aceptables para numerosos problemas sociales que causan sufrimientos; envilecen la existencia de las personas y extinguen sus esperanzas.

En algunos países son terribles los problemas de un bajo crecimiento económico que provoca el desempleo de millones de jóvenes; mientras en otros, el incremento del crimen y la violencia es angustiante, así como desoladora la pobreza extrema y la inequidad que condenan a millones de personas a destinos precarios de vida. En otras naciones, las oportunidades educativas y de salud son reducidas o de calidad insuficiente, con el efecto de que poblaciones enteras no posean las capacidades básicas para desarrollar sus proyectos de vida; y casi en todos los países son crecientes los daños del cambio climático.

En el centro de estos problemas que enfrentan las sociedades se ubica el gobierno por sus decisiones erróneas de política, su limitada provisión de servicios públicos en cobertura y calidad, la pesadez de sus procesos, la hipertrofia costosa de su aparato administrativo, su imprevisión de futuros sociales ominosos o, peor aún, por causa de arbitrariedades, corrupción, inobservancia de la ley o incompetencia de sus dirigentes y gerentes.

Gobernar no ha sido nunca fácil y ahora lo es menos, hasta el punto que muchos se preguntan sombríamente si el gobierno pueda ser en el siglo xxi una agencia confiable de conducción de la sociedad, de solución de problemas, de producción de bienestar y seguridad, de creación de futuros de mejor calidad. Otros se preguntan, en un tono más moderado, si el modo tradicional (vertical, protagónico, dominante) de dirigir de los gobiernos, de proveer los bienes y servicios públicos y de relacionarse con los ciudadanos es todavía apropiado y eficaz; o sea, en cambio, algo más bien viejo y polvoso, que hay que dejar atrás de una buena vez si se quiere que las sociedades sean lugares que queremos y apreciamos porque no encontramos obstáculos ni amenazas para desarrollar nuestras potencialidades, capacidades y proyectos de vida.

Ante las numerosas fallas analíticas, financieras, administrativas y políticas de los gobiernos, que se amplifican y agudizan con las fallas ciudadanas, que van desde la transgresión a las leyes hasta el irrespeto, la violencia y la insolidaridad, es lógico y justificado exigir al gobierno, que es la agencia directiva y rectora de la sociedad, que sea capaz de anticipar y afrontar los problemas críticos de la vida en común y de tomar las decisiones idóneas para controlarlos, acotarlos, acaso resolverlos y liberarnos de los males y perjuicios que nos ocasionan.

La contradicción social más devastadora es tener gobiernos que no gobiernen, debido a que su incapacidad e ineficacia pone en riesgo la calidad de la convivencia y la probabilidad de la supervivencia.

La exigencia ciudadana por gobiernos que decidan acciones acertadas y efectivas para resolver problemas públicos, realizar objetivos de interés público, producir beneficios de alcance general es, precisamente, una exigencia de “políticas públicas”. En efecto, las acciones de los gobiernos legítimos que tienen como propósito realizar objetivos de interés público con eficacia y aún eficiencia es lo que, en términos genéricos pero no inexactos, se entiende por política pública.

El término comenzó a emplearse en México a partir de los años ochenta del pasado siglo en el ámbito académico, pero poco a poco se fue difundiendo en el ámbito de la política, de la sociedad civil y de los medios de comunicación, en razón de que el concepto destacaba que el atributo esencial de las acciones del gobierno republicano y democrático es la valoración de la ley pública, el cuidado del interés público y la capacidad y eficacia directiva, descalificando al mismo tiempo las arbitrariedades, ilegalidades, clientelismos, corrupciones, incompetencias y errores de las acciones gubernamentales.

Hoy, política pública es un término apreciado y de uso general en el discurso político y académico y ha dado origen en los gobiernos a direcciones, coordinaciones, departamentos de política pública.

A la exigencia de gobiernos genuinamente públicos y eficaces quiso dar respuesta la disciplina de Política Pública, desde que nació en los Estados Unidos en los años cincuenta del pasado siglo y desde que fue adoptada en México a fines de los años ochenta, al calor del movimiento político por la democratización del régimen y por la superación de la desastrosa crisis económica del país, causada por las decisiones equivocadas de política económica de los últimos gobiernos del antiguo régimen postrevolucionario.

La disciplina de Política Pública tiene como objeto de conocimiento el proceso mediante el cual los gobiernos toman sus decisiones directivas, y su objetivo consiste en mejorar la calidad y eficacia de su decisión directiva con base en el conocimiento.

El foco de la disciplina es la decisión de gobierno de los gobiernos y su propósito es lograr que las decisiones no sean sólo buenos propósitos, nobles intenciones y soberbios proyectos sociales sino que, con base en la información, el análisis, el cálculo, se materialicen en hechos sociales cuyos beneficios disfruten los ciudadanos. La tarea cognoscitiva de la disciplina es una forma de dar respuesta a la decepción, descontento, desconfianza social en la capacidad directiva de los gobiernos y, particularmente, de aquellos que son brillantes y hasta apantallantes en el discurso, pero débiles en la práctica y en su rendimiento y utilidad social; mientras cada vez más la legitimidad política de los gobiernos, la credibilidad y la confianza de la sociedad en ellos descansa en su desempeño social, en los resultados de valor que produce, en su capacidad de transformar las palabras políticas en hechos tangibles de beneficio social.

Este espíritu cognoscitivo y cívico de asegurar y mejorar la naturaleza pública y la eficacia de las acciones de los gobiernos inspira el libro Diseño de Políticas Públicas: una guía práctica para transformar ideas en proyectos viables de Julio Franco Corzo. La obra nos ofrece correctamente la sustancia de la disciplina de política pública, pero se caracteriza principalmente por ser fiel a su objetivo esencial y distintivo, que más que interesarse en teorizar respecto a cómo los gobiernos toman sus decisiones, se enfoca a incidir en las decisiones de gobierno, a mejorar su calidad analítica, su cálculo de consecuencias y costos, su diseño.

Característica apreciable del libro de Julio Franco Corzo, en concordancia con el propósito del campo de la política pública de política pública –algo que se olvida con frecuencia– es que no se limita únicamente a conocer la manera en que los gobiernos adoptan de hecho sus decisiones, a describir cómo se desarrolla el proceso decisional del gobierno y a señalar la influencia de determinados actores sociales y políticos, sus prácticas, sus arreglos y los criterios que motivan su preferencia por ciertas políticas en vez de otras, todos temas que son más bien del interés de la ciencia política.

Esta publicación va más allá. Constituye un libro de política pública, y trata entonces de identificar cuáles son los factores que hacen o pueden hacer que las decisiones gubernamentales sean realmente públicas y eficaces, cuáles son las operaciones de análisis, comunicación y gestión que hay que llevar a cabo para evitar que las decisiones sean de dudosa orientación pública, manoseada por grupos que buscan sus utilidades y no el provecho de la sociedad en su conjunto; o sean sólo decisiones bien intencionadas pero sin la base informativa y analítica necesaria para que estén en condiciones de realizar efectivamente las situaciones sociales deseadas.

Es indudablemente relevante saber cómo los gobiernos toman sus decisiones, pero lo que realmente importa cognoscitiva, política y socialmente es que las acciones que deciden nuestros gobiernos sean las apropiadas, factibles, las causalmente idóneas para resolver los problemas públicos indeseados y producir los resultados públicos deseados, exigidos y esperados por la ciudadanía.

A la ciencia política le atañe describir y explicar cómo y por qué los gobiernos toman las decisiones que eligen en ciertas situaciones. A la política pública le interesa mejorar la calidad institucional y técnica de la decisión, hacer que sea una decisión directiva beneficiosa y efectiva. Esto es lo que le importa a Julio Franco, a mí, a otros colegas, y a la mayor parte de los ciudadanos.

La novedad y valía del libro es justamente que nos ofrece un método estructurado (no un recetario) de las operaciones analíticas que hay que emprender y llevar a cabo para llegar a diseñar una política que sea legalmente impecable, socialmente aceptable, gubernamentalmente factible y arroje resultados reales.

Es una guía metodológica de acciones para “transformar buenas intenciones en proyectos viables” (véase Introducción). Él lo llama una guía práctica y lo es, pero se trata de una práctica ilustrada, que se sustenta en referencias conceptuales, operaciones analíticas y recomendaciones fundamentadas.

Sin caer en la lisonja, considero que tenemos en nuestras manos el libro de una nueva generación de estudiosos mexicanos (y de lengua castellana) de las políticas públicas. Es una obra diferente y de un nivel más avanzado, que muestra que el autor domina la teoría del proceso de la política pública y que sobre la base de su conocimiento va hacia adelante y nos ofrece una metodología de diseño de las políticas, conceptualmente fundada y profesionalmente útil.

En mi calidad de iniciador de la disciplina en México hace 25 años; puedo observar con satisfacción el grado de desarrollo que ha alcanzado en el país. Son numerosos y sólidos los autores mexicanos que son citados con frecuencia en el libro y cuyas investigaciones han contribuido a la evolución de los métodos de análisis de las políticas, a mejorar su diseño, implementación y evaluación.

Julio Franco es ahora un eslabón nuevo y, acaso, el más avanzado de esta cadena de académicos y consultores respetados y fiables.

He valorado del libro su enfoque práctico, por ser coherente con el propósito de la disciplina de política pública, orientado a ofrecer elementos que sirvan para el diseño de políticas factibles y exitosas. He también apreciado la modestia intelectual del autor al no presentarse como el inventor de la rueda y reconocer e integrar en sus propuestas las contribuciones que otros autores mexicanos (y no sólo norteamericanos, que no son ni más geniales ni superiores) han hecho en el campo de la política pública.

Así mismo, es apreciable el lenguaje claro, preciso y conciso a lo largo del libro, distante de rebuscamientos conceptuales inútiles; me ha llamado la atención su estilo narrativo en un tono natural y frecuentemente coloquial, características que harán accesible el contenido del libro a los lectores. Seguramente serán también de gran utilidad los numerosos diagramas y cuadros que resumen en modo ordenado y claro los conceptos ofrecidos y sirven de mapa de navegación o “método” para llevar a cabo las operaciones analíticas del diseño de la política.

Otra característica importante es que la propuesta metodológica de Julio Franco no es especulativa sino que su pertinencia y utilidad han sido probadas en seminarios, talleres y actividades de consultoría a lo largo de quince años, como nos dice. Es de destacar una peculiaridad novedosa en nuestro medio mexicano que consiste en que, a lo largo del libro, se articulan sistemáticamente los conceptos abstractos con casos concretos de decisiones de los gobiernos y con experiencias de consultoría, exitosas o fallidas. Esta interdependencia entre la referencia conceptual y la real nos permite registrar y poner a prueba los problemas que el autor plantea, los marcos analíticos que propone, los pasos operativos y analíticos que recomienda en la guía.

Tenemos en nuestras manos una propuesta diferente, que ha sido editorialmente diseñada e intelectualmente desarrollado de principio a fin con el propósito de ofrecer una guía clara, práctica y convincente que sea de utilidad para los que tienen la responsabilidad de diseñar políticas o de examinar la consistencia y la viabilidad de las políticas diseñadas.

El libro se estructura en dos partes, cuya secuencia es correcta.

En la primera parte, más conceptual, se aborda la definición de la política pública y del enfoque de política pública, que es descrito como un enfoque que

“Implica la identificación de las causas de un problema público donde se generan soluciones que han pasado por un análisis de factibilidad y donde se ha diseñado un esquema de evaluación y monitoreo para ser ejecutado una vez que la política pública está en marcha” (capítulo 2).

En ésta el aporte más importante del autor es la herramienta conceptual que propone y que recapitula los elementos que considera son fundamentales y han de ser considerados en el diseño de la política pública y aun en su implementación, al que él llama: el Método alop.

En la segunda sección, más metodológica y técnica, conocemos la propuesta de las operaciones que él considera son básicas y hay que llevar a cabo para analizar el problema público, las opciones de solución, y para estimar la factibilidad (“los seis filtros”) de la opción de acción diseñada y que será la materia de la decisión.

Estos tres capítulos centrales de la segunda parte se complementan con otros dos, en los que acertadamente se presentan dos actividades que el diseño debe incluir para no ser una propuesta en el aire, aún si refinada, y para justificar su corrección y pertinencia operativa conforme a los objetivos gubernamentales y sociales que se buscan.

La primera actividad consiste en la redacción de un documento en el que se exponga en modo desarrollado o ejecutivo el contenido o la estructura de la política pública que se va a recomendar y que debe incluir la descripción, explicación y justificación del cuerpo de la política, de sus objetivos/resultados esperados, de sus acciones, agentes, instrumentos, recursos, costos y los sistemas de seguimiento, control y evaluación que acompañarán el desarrollo de la política.

La segunda tarea, igualmente fundamental, refiere a la elaboración y presentación del plan de acción que se debe elaborar a fin de que la política diseñada pueda desarrollarse coherentemente, concretarse y producir la realidad social empírica deseada. Ésta abarca ejercicios de previsión y utilización correcta del marco legal en el que se desenvuelve la política, desde las leyes generales hasta las reglas de operación particulares y los procedimientos administrativos.

Así mismo, comprende la programación presupuestal, la planeación de las acciones que emprenderán las organizaciones y personal de la administración pública para implementar la política, las tareas de cabildeo que se exige realizar entre actores políticos y sociales para promoverla y limitar las oposiciones con consecuencias mortales. Sobre todo, se destaca la importancia que tiene la comunicación a fin de que los gobiernos democráticos, a través de diversos medios, expliquen y justifiquen a la ciudadanía el contenido de la política, las razones que llevaron a decidirla, los beneficios sociales que de ella se esperan. Por último, hay que señalar las maneras en las que se dará seguimiento a la política para anticipar problemas e introducir correcciones, así como el modo en que será evaluada y se medirán sus avances, productos, resultados, impactos sociales.

Los dos señalamientos son acertados y nos proponen operaciones intelectuales, administrativas, comunicativas y políticas para conducir exitosamente la política a puerto. Estos van más allá del análisis decisional, dejan ver que el autor conoce el oficio y el papel del analista de políticas no sólo en la cátedra sino en el mundo real del gobierno y la política, con sus complejidades, restricciones y obstáculos. En efecto, muchos análisis y diseños de políticas públicas, rigurosos y fundamentados, terminan por ser proyectos de pizarrón o representaciones espléndidas y correctas de futuros posibles, pero que se desploman o se distorsionan apenas se ponen en movimiento y enfrentan los laberintos de la política, las reglamentaciones, las organizaciones, los procesos administrativos y los presupuestos.

La herramienta alop de análisis representa uno de los aportes originales del libro. Si el objetivo es diseñar y ejecutar políticas públicas que efectivamente resuelvan problemas públicos y realicen objetivos de valía social, es lógico preguntarse cuáles son los factores, los componentes o las referencias que posibilitan la eficacia de la política pública y que, por consiguiente, deben tenerse presente al momento de su diseño y de su implementación.

Para Julio Franco los factores esenciales son el Análisis, el Liderazgo, la Organización y la Política (alop) y deben ser tomados en consideración y en serio tanto en el diseño como en la implementación de la política a fin de asegurar su eficacia. En este punto, el autor resume, simplifica y trata de integrar posiciones que se han presentado y debatido a lo largo de la historia intelectual de la disciplina, suscitando confrontaciones y polarizaciones.