Kitabı oku: «Öffentliche Finanzwirtschaft»

Inhalt

1  Cover

2  Titel

3  Impressum

4  Inhaltsverzeichnis

5  Vorwort

6  Abkürzungsverzeichnis

7  Ausgewählte Literatur

8  A. Einführung I. Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft II. Rechtliche Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft 1. Haushaltsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts 2. Verfassungsrecht 3. Parlamentsgesetze 3.1 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft 3.2 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder 3.3 Bundeshaushaltsordnung 3.4 Haushaltsgesetz 4. Verwaltungsvorschriften

9  B. Finanzverfassungsrechtliche Grundlagen I. Staatliche Einnahmen 1. Überblick 2. Steuern 3. Gebühren 4. Beiträge 5. Sonderabgaben 6. Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung und aus Krediten 7. Zusammenfassung II. Steuerertragshoheit 1. Verteilungsmodelle 1.1 Beitragssystem 1.2 Trennsystem 1.3 Verbundsystem 2. Mischsystem unter dem Grundgesetz 2.1 Überblick 2.2 Ausschließliche Ertragshoheit des Bundes 2.3 Ausschließliche Ertragshoheit der Länder 2.4 Gemeinsame Ertragshoheit von Bund und Ländern 2.5 Ertragshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände 3. Zusammenfassung III. Steuergesetzgebungshoheit 1. Überblick 2. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes 3. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes 4. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der Länder 5. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder 5.1 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern 5.2 Grunderwerbsteuersatz 5.3 Kirchensteuer 6. Steuersatzungsrechte der Gemeinden 7. Zusammenfassung IV. Steuerverwaltungshoheit 1. Überblick 2. Gegenstände der Finanzverwaltung 2.1 Finanzverwaltung des Bundes 2.2 Finanzverwaltung der Länder 2.3 Finanzverwaltung der Gemeinden 3. Organisation der Finanzverwaltung 4. Zusammenfassung V. Ausgabenzuständigkeit 1. Konnexitätsgrundsatz 2. Zusammenfassung VI. Haushaltsautonomie von Bund und Ländern 1. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit 2. Ausnahmen vom Grundsatz der Haushaltsautonomie 3. Zusammenfassung

10  C. Planerische Grundlagen der Haushaltswirtschaft I. Öffentliche Haushaltswirtschaft 1. Begriff 2. Funktionen 2.1 Fiskalische Bedarfsdeckungsfunktion 2.2 Staatsrechtliche Ermächtigungsfunktion 2.3 Staatsleitende Programmfunktion 2.4 Gesamtwirtschaftliche Gestaltungsfunktion 2.5 Politische Kontrollfunktion 3. Zusammenfassung II. Haushaltsgesetz 1. Rechtsnatur 1.1 Formelle Gesetze 1.2 Materielle Gesetze 2. Inhalt 2.1 Obligatorische Inhalte 2.2 Fakultative Inhalte 3. Besonderheiten 4. Zusammenfassung III. Haushaltsplan 1. Inhalt 1.1 Einnahmen 1.2 Ausgaben 1.3 Verpflichtungsermächtigungen 1.4 Stellen 1.5 Haushaltsvermerke 1.6 Erläuterungen 2. Gliederung 2.1 Überblick 2.2 Gesamtplan 2.3 Einzelpläne 2.4 Kapitel 2.5 Titel 2.6 Anlagen zum Haushaltsentwurf 3. Zusammenfassung IV. Finanzplan

11  D. Haushaltsgrundsätze I. Einführung II. Gesamtdeckung 1. Grundsatz 1.1 Begriffsbestimmung 1.2 Funktion 2. Ausnahme: Zweckbindung von Einnahmen 2.1 Begriffsbestimmung 2.2 Voraussetzungen 2.3 Arten 2.4 Funktion 2.5 Zusammenfassung III. Einzelveranschlagung und sachliche Bindung 1. Grundsatz 1.1 Einzelveranschlagung 1.2 Sachliche Bindung 2. Ausnahme: Deckungsfähigkeit 2.1 Begriffsbestimmung 2.2 Arten 2.3 Voraussetzungen 2.4 Deckungsfähigkeit im Haushaltsvollzug (§ 46 BHO) 2.5 Deckungsfähigkeit von Verpflichtungsermächtigungen 2.6 Abgrenzung von Deckungsfähigkeit und Zweckbindung 2.7 Zusammenfassung IV. Jährlichkeit und zeitliche Bindung 1. Grundsatz 1.1 Jährlichkeit 1.2 Zeitliche Bindung 2. Ausnahme: Übertragbarkeit 2.1 Begriffsbestimmung 2.2 Voraussetzungen 2.3 Abgrenzungsfragen 2.4 Bildung und Inanspruchnahme von Ausgaberesten 2.5 Das „Lagebild Haushalt“ der Bundespolizei 2.6 Zusammenfassung V. Bruttoprinzip 1. Grundsatz 2. Ausnahmen: Nettoveranschlagung und Nettonachweis 2.1 Nettoveranschlagung durch Dauergesetz (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BHO) 2.2 Nettonachweis durch Haushaltsgesetz 2.3 Nettonachweis durch Haushaltsvermerk VI. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit VII. Vorherigkeit 1. Grundsatz 2. Ausnahme: vorläufige Haushaltsführung VIII. Fälligkeit IX. Vollständigkeit und Einheit 1. Grundsatz 2. Ausnahme: Bundesbetriebe und Sondervermögen X. Haushaltsausgleich XI. Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit XII. Öffentlichkeit 1. Grundsatz 2. Ausnahme: geheime Fonds

12  E. Haushaltskreislauf I. Aufstellung des Haushaltsplans II. Feststellung des Haushaltsplans III. Ausführung des Haushaltsplans 1. Beauftragter für den Haushalt 2. Bewirtschaftungs- und Anordnungsbefugnisse 3. Buchführung IV. Kontrolle der Haushaltswirtschaft 1. Rechnungslegung 2. Rechnungsprüfung

13  Abbildungsverzeichnis

14  Tabellenverzeichnis

15  Stichwortverzeichnis

Vorwort

Im Jahr 2020 leisteten die öffentlichen Haushalte in Deutschland, d. h. Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen, Ausgaben in Höhe von 1.678,6 Mrd. Euro. Allein die Ausgaben des Bundes beliefen sich 2020 auf knapp 512 Mrd. Euro. Dies entspricht einer Staatsquote (Staatsausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) von rund 51,3 Prozent. Die Zahlen veranschaulichen die kaum zu unterschätzende Bedeutung der öffent­lichen Finanzen für die deutsche Volkswirtschaft.

Kenntnisse der öffentlichen Finanzwirtschaft sind daher für die Tätigkeit von Beamtinnen und Beamten unerlässlich. Nicht ohne Grund verankern nahezu alle Studienpläne und Verordnungen über Vorbereitungsdienste für Laufbahnen des gehobenen Dienstes die finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Verwaltungshandelns in Studium und Ausbildung. Das vorliegende Lehrbuch knüpft daran an.

In einem ersten Kapitel werden die tatsächliche Bedeutung sowie die rechtlichen Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft vorgestellt. Das finanzverfassungsrechtliche System der Einnahmen und Ausgaben im Bundesstaat steht im Mittelpunkt des zweiten Kapitels. Ohne ein grundlegendes Verständnis von Funktionen, Gliederung und Inhalt öffentlicher Haushalte ist eine Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln nur schwer denkbar; das dritte Kapitel will das Fundament für dieses Verständnis legen. Ausgewählte Haushaltsgrundsätze und ihre Bedeutung für Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind Gegenstand des vierten Kapitels. Im fünften und letzten Kapitel wird schließlich ein Überblick über den Haushaltskreislauf gegeben.

Das Lehrbuch richtet sich an Studierende von Verwaltungshochschulen. Es ist maßgeschneidert vor allem für die Studiengänge

–„Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei“,–„Kriminalvollzugsdienst im Bundeskriminalamt“,–„Gehobener nichttechnischer Dienst in den Nachrichtendiensten des Bundes“ mit den Fachrichtungen „Bundesnachrichtendienst“ und „Verfassungsschutz“,–„Wetterdienst“,–„Verwaltungsinformatik“ und–„Digital Administration and Cyber Security“

an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Darüber hinaus bietet das Buch eine nützliche Einführung auch für Studierende anderer verwaltungswissenschaftlicher oder juristischer Studiengänge und für Verwaltungspraktiker, die sich in haushaltsrechtliche Fragen einarbeiten möchten.

Die Autoren bedanken sich beim Richard Boorberg Verlag, insbesondere bei Frau Ass. jur. Katja Ciekanowski, für die freundliche Unterstützung.

Brühl, im Februar 2022

Thomas Sauerland/Kai Menzel

Abkürzungsverzeichnis

Ausgewählte Literatur

Hand- und Lehrbücher

Heller, Robert F.: Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden; 2. Aufl., Heidelberg 2010.

Henneke, Hans-Günter: Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung: eine systematische Darstellung; 2. Aufl., Heidelberg 2000.

Leibinger, Bodo/Müller, Reinhard/Züll, Bernd: Öffentliche Finanzwirtschaft; 15. Aufl., Heidelberg 2021.

Reus, Andreas/Mühlhausen, Peter: Haushaltsrecht in Bund und Ländern; München 2014.

Westermeier, Antonius/Wiesner, Herbert: Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen; 9. Aufl., Heidelberg 2012.

Aufsätze

Sauerland, Thomas: „Die ‚klassischen‘ Haushaltsgrundsätze“; in: Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis: Zeitschrift für die staatliche und kommunale Verwaltung (a p f) 2020, Seite 238–242 (Teil 1), Seite 269–273 (Teil 2).

Sauerland, Thomas: „Haushaltsrechtlicher Rahmen des Personalmanagements“; in: Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis: Zeitschrift für die staatliche und kommunale Verwaltung (a p f) 2020, Seite 65–71.

Schiffner, Tobias/Züll, Bernd: Einführung in die Flexibilisierung des Bundeshaushalts durch § 5 Haushaltsgesetz; in: Deutsche Verwaltungspraxis (DVP) 2019, Seite 187–190.

Schwarz, Kyrill-Alexander/Reimer, Ekkehart: Einführung in das Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht (Art. 104a bis 115 GG); in: Juristische Schulung (JuS) 2007, Seite 119–126 (Teil 1), Seite 219–225 (Teil 2).

Schwarz, Kyrill-Alexander: Das Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht des Grundgesetzes (Art. 104a–115 GG); in Juristische Arbeitsblätter (JA) 2021, Seite 184–189 (Teil I), Seite 276–281 (Teil II).

Vorschriftensammlungen

Sauerland, Thomas/Menzel, Kai: Vorschriftensammlung Öffentliche Finanzwirtschaft: mit einer Einführung für Studium und Praxis; Stuttgart u. a. 2021.

Schuy, Johannes: Haushaltsrecht. Vorschriftensammlung; 31. Aufl., Heidelberg 2021.

Kommentare

Dittrich, Norbert: Bundeshaushaltsordnung; Loseblattausgabe, München, Stand: 61. Erg.-Lfg. (August 2021).

Gröpl, Christoph (Hrsg.): Bundeshaushaltsordnung/Landeshaushaltsordnungen; 2. Aufl., München 2019.

Piduch, Erwin Adolf (Begr.): Bundeshaushaltsrecht. Kommentar zu den Artikeln 91a, 91b, 91c, 91d, 91e, 104a, 104b, 109 bis 115, 125c, 143c, 143d des Grundgesetzes und zur Bundeshaushaltsordnung mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und ihrer Gemeinden; Loseblattausgabe, 2. Aufl., Stuttgart, Stand: 22. Lfg. (Mai 2020).

A. Einführung
I. Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft

1

Im Jahr 2019, dem Jahr vor Beginn der Corona-Pandemie, leisteten die öffentlichen Haushalte in Deutschland, d. h. Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen, Ausgaben in Höhe von knapp 1.500 Mrd. € und erzielten Einnahmen in Höhe von 1.540 Mrd. €.[1] Das entspricht einer Staatsquote (Staatsausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) von rund 45 Prozent. Diese Zahlen verdeutlichen die enorme Bedeutung der öffentlichen Finanzen für die deutsche Volkswirtschaft. Die Ausgaben des Bundes beliefen sich dabei auf knapp 400 Mrd. €.

2

Im Jahr 2020 stiegen die Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts auf 1.680 Mrd. € an. Aufgrund dieses Anstiegs und einer rückläufigen Wirtschaftsleistung kletterte die Staatsquote im Jahr 2020 auf 51,3 Prozent. Nach verschiedenen Prognosen wird die Staatsquote 2021 sogar auf über 53 Prozent zunehmen, bevor sie 2022 wieder zurückgehen dürfte. Der Bund allein plant für das Jahr 2021 Ausgaben in Höhe von knapp 548 Mrd. €. Das Volumen öffentlicher Aufträge in Deutschland wird von der OECD auf 500 Mrd. € pro Jahr geschätzt. Den größeren Teil der Staatsausgaben machen jedoch Transferzahlungen aus. Dazu gehören insbesondere Sozialleistungen.

3

Nach dem Finanzwissenschaftler Richard A. Musgrave kommen dem Staat die Aufgaben Allokation, Distribution und Stabilisierung zu. Diese Aufgaben kann er zwar nicht ausschließlich, aber doch zu großen Teilen über die Finanzpolitik erreichen. Bei der Allokationspolitik sollen Produktionsfaktoren effizient und zur Herstellung von Gütern verwendet werden, die den Wünschen der Konsumenten entsprechen. In Fällen von Marktversagen kann es erforderlich werden, dass der Staat öffentliche Güter, wie z. B. die innere und die äußere Sicherheit, bereitstellt. Dafür werden Ausgabemittel in ausreichender Höhe benötigt. Bei der Distributionspolitik geht es um Verteilungsfragen, etwa die Bereitstellung einer sozialen Mindestsicherung oder Einkommensumverteilung durch eine progressive Einkommensteuer. Die Sozialausgaben sind in Deutschland von besonderer Bedeutung.

4

Stabilisierungspolitik wird definiert als Summe aller Maßnahmen zum Erreichen eines makroökonomischen Gleichgewichts. In diesem Sinne ist auch die Forderung in Art. 109 Abs. 2 GG zu verstehen, wonach Bund und Länder „den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung“ tragen sollen. Das Erreichen dieses Gleichgewichts kann gemessen werden auf Grundlage der vier in § 1 StWG genannten Ziele:

–Hoher Beschäftigungsstand,–Preisniveaustabilität–stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum sowie–außenwirtschaftliches Gleichgewicht.

5

In einer Wirtschaftskrise, wie z. B. der Finanzkrise der Jahre 2008/09, kann der Staat durch die Erhöhung seiner Ausgaben, aber auch durch die Übernahme zusätzlicher Bürgschaften für Unternehmenskredite versuchen, das Erreichen der Ziele positiv zu beeinflussen. Eine Wirtschaftskrise geht naturgemäß mit negativem Wirtschaftswachstum einher. Entfalten die zusätzlichen Staatsausgaben die gewünschten Multiplikatoreffekte, wird der Wirtschaftseinbruch abgeschwächt oder sogar ganz verhindert.

6

In einer Pandemie sind die Umstände insofern anders, als eine Zunahme wirtschaftlicher Aktivität gerade nicht erreicht werden soll. Stattdessen ­sollen durch die Ausnahmesituation in wirtschaftliche Not geratene Menschen unterstützt und an sich „gesunde“ Unternehmen und Beschäftigungsverhältnisse über das Ende der Pandemie hinaus erhalten werden. Auch für diese Rettungsmaßnahmen sind höhere Staatsausgaben und Gewährleistungen für Kredite erforderlich.

7

Als Folge einer schrumpfenden Wirtschaftsleistung werden regelmäßig weniger Arbeitskräfte benötigt, sodass das Ziel eines hohen Beschäftigungsstands gefährdet würde. Durch eine Steigerung des Wirtschaftswachstums können zusätzliche Staatsausgaben den Anstieg der Arbeitslosigkeit indirekt dämpfen. Möglich sind auch unmittelbar beschäftigungssichernde Maßnahmen wie das Kurzarbeitergeld.

8

Die Hauptverantwortung für die Preisniveaustabilität liegt bei der Zentralbank mit ihren geldpolitischen Befugnissen. Durch eine Erhöhung der Leitzinsen und eine Verknappung des Geldangebotes kann die Zentralbank inflationäre Tendenzen bekämpfen. Kommt es in einer Wirtschaftskrise jedoch zu einem Preisverfall, wird das Ziel der Preisniveaustabilität „von unten“ verfehlt. Eine Deflation kann sich schnell verfestigen und die Ziele Wachstum und Beschäftigung in einer Art „Negativspirale“ noch weiter gefährden. In einer solchen Situation sind die Möglichkeiten der Zentralbank, die Geldmenge und damit das Preisniveau zu erhöhen, beschränkt. Denn bei ungünstig eingeschätzter Rückzahlungswahrscheinlichkeit werden die Geschäftsbanken nur wenige Kredite vergeben und die Unternehmen bei schlechten Absatzerwartungen nur wenige Kredite nachfragen. In diesem Fall könnte eine zusätzliche staatliche Nachfrage auch ein Absinken des Preisniveaus bremsen und damit möglicherweise eine Deflationsspirale verhindern.

9

Nach Auffassung vieler Ökonomen haben sich schuldenfinanzierte staatliche Ausgabensteigerungen in der Finanzkrise 2008/09 bewährt, während Sparmaßnahmen erhebliche negative Multiplikatorwirkungen entfaltet haben. Auch durch die massive staatliche Unterstützung ist die deutsche Volkswirtschaft bislang vergleichsweise glimpflich durch die Corona-Pandemie gekommen. Insolvenzen und Massenarbeitslosigkeit sind bisher ausgeblieben. Konjunkturpolitisch motivierte Ausgabenprogramme bleiben unter Volkswirten insbesondere in Deutschland jedoch höchst umstritten. Über die Notwendigkeit steigender Staatsausgaben in Katastrophensituationen besteht demgegenüber ein breiterer Konsens.

10

Die kommenden gesellschaftlichen Herausforderungen wie die Digitalisierung und die Dekarbonisierung gehen mit einem erheblichen öffentlichen Investitionsbedarf einher. Zudem wird der demografische Wandel dazu führen, dass die Ausgaben in der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie die Pensionszahlungen an Ruhestandsbeamte stetig steigen werden. Die bereits heute große Bedeutung der öffentlichen Finanzen wird daher in Zukunft weiter zunehmen.

II. Rechtliche Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
1. Haushaltsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts

11

Das Haushaltsrecht berechtigt und verpflichtet ausnahmslos Träger hoheitlicher Staatsgewalt. Es ist deshalb ein Teilgebiet des öffentlichen Rechts. Das öffentliche Recht besteht aus dem

–Verfassungsrecht,–Verwaltungsrecht,–Europarecht und–Völkerrecht.

12

Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Bundesrepublik Deutschland finden sich in allen Rechtsgebieten. Von besonderer Bedeutung sind das Finanzverfassungsrecht und das Verwaltungsrecht.

13

Das Verwaltungsrecht gliedert sich in das Allgemeine und das Besondere Verwaltungsrecht.

–Das Allgemeine Verwaltungsrecht umfasst diejenigen Regelungen, Grundsätze und Rechtsbegriffe, die übergreifend für alle Bereiche der Verwaltung maßgebend sind. Hierzu gehören vor allem die Bestimmungen über den Verwaltungsaufbau und die Verwaltungsorganisation, über die Handlungsformen der Verwaltung, das Verwaltungsverfahren, die Verwaltungsvollstreckung und die Staatshaftung.

14

–Das Besondere Verwaltungsrecht hingegen betrifft spezielle Verwaltungsbereiche, die meistens in einem oder sogar mehreren Gesetzen geregelt sind. Zum Besonderen Verwaltungsrecht gehört auch das Haushaltsrecht (Abb. 1).

Abb. 1: Standort des Haushaltsrechts.

2. Verfassungsrecht

15

Von besonderer Bedeutung für die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern ist das Verfassungsrecht. Wohlüberlegt hebt das Grundgesetz die bundesstaatliche Finanzverfassung in einem eigenständigen Abschnitt – dem X. Abschnitt (Art. 104a bis Art. 115 GG) – besonders hervor und weicht damit von seinem übrigen Aufbau ab. Während die sonstigen staatsorganisationsrechtlichen Teile des Grundgesetzes entweder an Organe (III. bis VI. Abschnitt) oder an Funktionen (VII. bis IX. Abschnitt) anknüpfen, regelt der X. Abschnitt finanzverfassungsrechtliche Fragen sachbezogen ohne Rücksicht auf bestimmte Organe oder Funktionen.

16

Der X. Abschnitt des Grundgesetzes besteht aus zwei Teilen:

1.Der erste Komplex (Art. 104a bis Art. 108 GG) enthält die Finanzverfassung im engeren Sinne oder – anders formuliert – das Recht der Staatseinnahmen. Im Vordergrund steht die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände. Konkret geht esa)in Art. 104a GG um die Verteilung der zur Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben notwendigen Ausgabenhoheit,b)in Art. 105 GG um die Verteilung der Steuergesetzgebungshoheit,c)in Art. 106 und Art. 107 GG um die Verteilung der Steuerertragshoheit undd)in Art. 108 GG um die Verteilung der Steuerverwaltungshoheit (sowie die Finanzgerichtsbarkeit).2.Der zweite Teil des X. Abschnitts (Art. 109 bis Art. 115 GG) normiert das Haushaltsverfassungsrecht oder das Recht der Staatsausgaben, und zwara)in Art. 109 und Art. 109a GG haushaltsrechtliche Grundsätze für Bund und Bundesländer,b)in Art. 110 bis Art. 114 GG das Haushaltsrecht des Bundes undc)in Art. 115 GG die Zulässigkeit und die Grenzen der Kreditaufnahme des Bundes.

17

Darüber hinaus finden sich im Grundgesetz auch außerhalb seines X. Abschnitts vereinzelt weitere finanzverfassungsrechtliche Regelungen, so z. B. in

–Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 GG über das gemeindliche Hebesatzrecht,–Art. 140 GG in Verb. mit Art. 137 Abs. 6 WRV über die Kirchensteuer oder–Art. 91a bis Art. 91e GG über die Finanzierung der sog. Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit.

18

Zu erwähnen sind schließlich noch allgemeine Prinzipien des Grundgesetzes, die zwar nicht spezifisch finanzrechtlicher Natur sind, jedoch auch im Rahmen finanzwirtschaftlicher Vorgänge Beachtung finden müssen. Namentlich sind dies die Grundrechte, das Rechtsstaatsprinzip und das Sozialstaatsprinzip.

3. Parlamentsgesetze
3.1Gesetz zur Förderung der Stabilität und
des Wachstums der Wirtschaft

19

Die Rezession der Jahre 1966/67 führte zu einem Wandel in der Finanzwissenschaft. Wurde öffentlichen Haushalten bis dahin eine reine Bedarfsdeckungsfunktion zugeschrieben, sollten sie nunmehr auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Das 1967 verkündete Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz)[2] erklärte deshalb die Stabilität des Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum zum Ziel staatlicher Wirtschafts- und Finanzpolitik. Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz führte auf Bundesebene außerdem erstmals eine mittelfristige Finanzplanung ein.[3]

3.2Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts
des Bundes und der Länder

20

1969 wurde das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) beschlossen.[4] Als konkretisierungs- und ergänzungsbedürftiges Rahmengesetz verpflichtet es Bund und Länder, ihr jeweiliges Haushaltsrecht an einheitlichen Grundsätzen auszurichten. Zwar gewährleistet Art. 109 Abs. 1 GG die Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern. In einem modernen Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bedarf es jedoch eines Mindestmaßes an Übereinstimmung zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten, um den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Dem dient das Haushaltsgrundsätzegesetz.

3.3 Bundeshaushaltsordnung

21

Am 1. Januar 1970 trat die Bundeshaushaltsordnung in Kraft,[5] welche die bis dahin geltende Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 ablöste. Die Bundeshaushaltsordnung enthält die grundlegenden Bestimmungen über die Aufstellung und Ausführung des Bundeshaushaltsplans, das Kassenwesen sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Die Landeshaushaltsordnungen stimmen sowohl inhaltlich als auch in der Reihenfolge der Vorschriften weitgehend mit der Bundeshaushaltsordnung überein.

22

Bundeshaushaltsordnung und Landeshaushaltsordnungen gelten im Gegensatz zu den jährlichen Haushaltsgesetzen auf Dauer. Sie werden deshalb auch als Dauergesetze oder Ständiggesetze bezeichnet.[6]

3.4 Haushaltsgesetz

23

Durch das Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Er enthält die systematisch gegliederte Zusammenstellung der für das jeweilige Haushaltsjahr voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen und der veranschlagten Ausgaben. Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Ansprüche oder Verbindlichkeiten der Bürger werden durch den Haushaltsplan jedoch weder begründet noch aufgehoben (§ 3 Abs. 2 BHO); dafür bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

24

In der Staatspraxis des Bundes gilt das Haushaltsgesetz immer nur für ein Haushaltsjahr. Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (§ 4 Satz 1 BHO). Das Haushaltsgesetz ist folglich (im Unterschied zur Bundeshaushaltsordnung) ein Zeitgesetz.

4. Verwaltungsvorschriften

25

Eine Fülle von Verwaltungsvorschriften ergänzt die haushaltsrechtlichen Regelungen, um einen einheitlichen Vollzug des Haushaltsrechts in allen Bundesbehörden zu gewährleisten. Von Bedeutung für die Aufstellung und die Ausführung des Haushaltsplans sind insbesondere die folgenden Verwaltungsvorschriften:

–Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) vom 14. März 2001[7]: Die VV-BHO konkretisieren die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung, um eine gleichmäßige Verwaltungspraxis sicherzustellen.–Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VV-HB), bestehend aus–den Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes (HRB) vom 3. Juni 2020: Die HRB gewährleisten eine einheitliche Struktur und Gestaltung des Haushaltsplans;–dem Gruppierungsplan: Der Gruppierungsplan enthält eine systematische Gliederung aller Titel des Haushaltsplans nach Einnahme- und Ausgabearten;[8]–dem Funktionenplan: Der Funktionenplan systematisiert die Titel des Haushaltsplans nach Sachaufgaben.–Verwaltungsvorschriften über die Haushalts- und Wirtschaftsführung.–Ggf. Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung: Die Vorschriften gelten in der „etatlosen“ Zeit, wenn der Haushaltsplan nicht vor Beginn eines Haushaltsjahres festgestellt wurde. Sie konkretisieren die Bestimmung in Art. 111 GG, indem sie die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln bis zum Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes regeln.–Kassenbestimmungen für die Bundesverwaltung (KBestB) vom 8. Februar 1999[9].

[1] Die nachfolgenden Ausführungen in Kapitel A. I. wurden im Wesentlichen Sauerland/Menzel, Vorschriftensammlung Öffentliche Finanzwirtschaft: mit einer Einführung für Studium und Praxis, 2021, S. 9–11 entnommen.[2] BGBl. 1967 I S. 582.[3] Dazu noch Rz 278 ff.[4] BGBl. 1969 I S. 1273.[5] BGBl. 1969 I S. 1283.[6] Westermeier/Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, 9. Aufl. 2012, Rn. 16.[7] GMBl. 2001, S. 307.[8] Vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 BHO.[9] GMBl. 1999, S. 166.

B. Finanzverfassungsrechtliche Grundlagen
I. Staatliche Einnahmen
1. Überblick

26

Die grundgesetzliche Finanzverfassung setzt voraus, dass sich der Staat im Wesentlichen durch Steuern finanziert. Das Finanzverfassungsrecht ist daher in weiten Teilen ein „Steuerverfassungsrecht“. Daneben kennt das deutsche Abgabenrecht weitere Einnahmearten (Abb. 2). Zu nennen sind z. B.

–Gebühren,–Beiträge,–Sonderabgaben,–sonstige Abgaben,–Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung und–Einnahmen aus Krediten.

Abb. 2: Überblick über die staatlichen Einnahmen.

2. Steuern

27

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein „Steuerstaat“. Zwar legen sich die Verfassungen des Bundes und der Länder nicht ausdrücklich auf eine bestimmte Wirtschaftsordnung fest. Der X. Abschnitt des Grundgesetzes ist jedoch auf Steuern als Instrument der Finanzierung des Staates fixiert, indem er die Gesetzgebungs- (Art. 105 GG) und die Verwaltungskompetenzen (Art. 108 GG) für Steuern detailliert festlegt, das Steueraufkommen präzise verteilt (Art. 106 und Art. 107 GG) und bestimmte Steuerarten in ihrer Existenz voraussetzt. Freilich beschränkt sich das Grundgesetz nicht auf die Finanzausstattung des Staates mit Steuern, sondern erwähnt auch „Abgaben“ (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 bis 7 GG) und „Gebühren“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG). Dennoch liegt der Verfassung die Vorstellung zugrunde, dass sich die Finanzierung der staatlichen Aufgaben im Bund im Kern auf Steuern und nicht auf andere Abgaben oder eine erwerbswirtschaftliche Betätigung stützt.

28

Was allerdings eine Steuer ist, definiert das Grundgesetz nicht. Auf einfachgesetzlicher Ebene enthielt erstmals § 1 der Reichsabgabenordnung von 1919 eine Begriffsbestimmung, die allgemeine Anerkennung gefunden hat. Das BVerfG betont zwar, dass es methodisch unzulässig ist, den einfachgesetzlich definierten Steuerbegriff ohne Weiteres in das Verfassungsrecht zu übernehmen. Dennoch geht das BVerfG in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre davon aus, dass der historische Verfassungsgeber an die Definition der Reichsabgabenordnung anknüpfte und sie für die Auslegung der Art. 105 bis Art. 108 GG übernahm.

29

Die 1977 in Kraft getretene Abgabenordnung hat in ihrem § 3 Abs. 1 den Steuerbegriff der Reichsabgabenordnung im Wesentlichen übernommen.

§ 3 Abs. 1 AO

„Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“

30

Eine Steuer wird demnach durch vier Begriffsmerkmale gekennzeichnet:

1.Geldleistungen – im Gegensatz zu Sach- oder Dienstleistungen;2.hoheitliche Auferlegung durch ein öffentlich-rechtliches Gemeinwesen – im Gegensatz zu privatrechtlichen Zahlungen oder Leistungen an sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts;3.Gegenleistungsfreiheit – im Gegensatz zum Entgelt für bestimmte Verwaltungsleistungen;4.Einnahmenerzielungsabsicht – die freilich nur Nebenzweck sein kann.

31

Steuern sind hoheitlich auferlegte einmalige oder laufende Geldleistungen. Dieses Begriffsmerkmal haben sie mit allen anderen Abgabearten gemeinsam. Anders als Gebühren und Beiträge, werden Steuern aber voraussetzungslos erhoben. Sie stellen daher keine unmittelbar zurechenbare Gegenleistung für eine bestimmte staatliche Tätigkeit dar, sondern dienen der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs.

32

Eine Zweckbindung des Steueraufkommens bei den sog. Zwecksteuern ist grundsätzlich zulässig. Zwecksteuern sind Abgaben, deren Aufkommen in Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung für einen bestimmten Zweck reserviert ist. Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung hat das gesamte Steueraufkommen der Deckung aller Ausgaben zu dienen (§ 8 Satz 1 BHO; vgl. Abb. 3).

Abb. 3: Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung.

33

Zwecksteuern sind nach § 8 Satz 2 BHO nur zulässig, sofern sie durch Gesetz vorgeschrieben oder durch Haushaltsvermerk im Haushaltsplan zugelassen sind. Als Durchbrechung des Grundsatzes der Gesamtdeckung müssen Zwecksteuern die Ausnahme bleiben. Zwecksteuern müssen grundsätzlich geeignet sein, den Zweck ihrer Erhebung zu erfüllen bzw. der Zielerreichung näher zu kommen (Zwecktauglichkeit).

Beispiele

Nach § 4 Satz 1 Alkopopsteuergesetz ist das „Netto-Mehraufkommen aus der Alkopopsteuer […] zur Finanzierung von Maßnahmen zur Suchtprävention der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung zu verwenden.“ – Art. 1 Satz 1 des Straßenbaufinanzierungsgesetzes schreibt vor, einen Teil des Aufkommens an Mineralölsteuer „für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden“.

34

Jede Steuer dient nicht nur der Erzielung von Einkünften; sie wirkt darüber hinaus stets sozialgestaltend. Zu denken ist etwa an wirtschafts-, umwelt- oder sozialpolitische Effekte, die den Neben- oder sogar Hauptzweck einer Steuer bilden können (sog. Lenkungssteuer). Der Gesetzgeber darf derartige interventionistische Auswirkungen von Steuern bewusst einsetzen.

Beispiele

Gemäß § 9 KraftStG bemisst sich der Steuersatz bei der Kraftfahrzeugsteuer nicht mehr nur nach dem Hubraum, sondern auch nach dem CO2-Ausstoß des Fahrzeugs. Hingegen ist nach § 3d KraftStG das Halten von Elektrofahrzeugen für zehn Jahre ab dem Tag der erstmaligen Zulassung kraftfahrzeugsteuerbefreit.

35

Die Grenze des Steuerbegriffs wird jedoch dann überschritten, wenn Abgaben keinerlei Finanzierungsfunktion mehr zukommt, sie also nach Gewicht und Auswirkung einem Verhaltensverbot gleichzusetzen sind.

Beispiele

Geldstrafen; Bußgelder; Zwangsgelder.

3. Gebühren

36

Eine Legaldefinition des Begriffs der Gebühr findet sich im Grundgesetz nicht. Es hat sich dennoch eine allgemein anerkannte Umschreibung herausgebildet.

Definition

Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Entgelt für konkrete, individuell zurechenbare staatliche Leistungen auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, die Kosten der Leistung ganz oder teilweise zu decken („Verwaltungspreis“). Gebühren werden für die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung erhoben. Mit den Beiträgen werden sie unter den Begriff der „Vorzugslasten“ zusammengefasst.

Beispiele

Flugsicherungsgebühr; Gerichtsgebühr; Kindergartengebühr; Straßennutzungsgebühr; Studiengebühr; Telekommunikations-Lizenzgebühr.

37

Zu differenzieren ist zwischen verschiedenen Gebührenarten:

–Eine Verwaltungsgebühr wird für ganz bestimmte Verwaltungshandlungen erhoben.–Die Benutzungsgebühr ist das Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung.–Teilweise wird die privilegierende Rechtsübertragung (Verleihungsabgabe / Lizenzentgelt) als dritter Gebührentyp genannt.

4. Beiträge

38

Definition

Ein Beitrag ist eine Abgabe zur vollen oder teilweisen Deckung von Kosten für eine staatliche Einrichtung oder Leistung, die von denjenigen erhoben wird, denen die Einrichtung oder Leistung angeboten wird. Beiträge werden folglich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme erhoben, ohne dass die Einrichtung oder Leistung tatsächlich in Anspruch genommen worden sein müsste.

Beispiele

Über Erschließungsbeiträge nach §§ 127 ff. BauGB werden die Straßenanlieger an den Erschließungskosten einer Straße beteiligt, weil sie die Möglichkeit der Straßennutzung erhalten. Ob die Anlieger die Straße tatsächlich nutzen werden, ist für die Entstehung der Beitragsschuld irrelevant. – Weitere Beispiele sind die Kurtaxe oder Rundfunkbeiträge. Auch ihre Entstehung ist von der konkreten Benutzung von Kureinrichtungen oder Rundfunkgeräten unabhängig.

39

Von den abgabenrechtlichen Beiträgen im engeren Sinne sind die „Beiträge“ zu trennen, die durch öffentlich-rechtliche Körperschaften (Rechtsanwaltskammern, Industrie- und Handelskammern usw.) von ihren Mitgliedern erhoben werden. Es handelt sich um Mitgliedsbeiträge, die als sog. Verbandslasten von den Vorzugslasten unterschieden werden.

5. Sonderabgaben

40

Definition

Sonderabgaben sind – wie auch Steuern – hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten. Sie unterscheiden sich von den Steuern dadurch, dass sie nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden.

41

Die Kompetenzgrundlage von Sonderabgaben findet sich außerhalb der Finanzverfassung in den allgemeinen Vorschriften über die Sachgesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG. Sonderabgaben stellen zudem keine Gegenleistung für staatliche Leistungen oder Vorteilsgewährungen dar und sind deshalb keine Gebühren oder Beiträge.

42

Da das Grundgesetz davon ausgeht, dass „die Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden“[10], sind die außersteuerlichen Sonderabgaben nur ausnahmsweise zulässig und bedürfen einer besonderen Rechtfertigung. Dies gilt umso mehr, als das Aufkommen der Sonderabgaben nicht in den allgemeinen Haushalt fließt, sondern einem Sonderfonds vorbehalten ist und damit potenziell das Budgetrecht des Parlaments gefährdet.

43

Die Erhebung von Sonderabgaben ist deshalb nur gestattet, wenn

–sich der Gesetzgeber ihrer im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedient, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht,–eine von der Allgemeinheit durch eine gemeinsame Interessenlage oder andere Gegebenheiten klar abgrenzbare Gruppe von Abgabepflichtigen in Anspruch genommen wird (sog. Homogenitätserfordernis),–eine spezifische Sachnähe zwischen der Gruppe der Abgabenpflichtigen und dem mit der Abgabe verfolgten Zweck besteht (sog. Sachnähe oder Finanzierungsverantwortung),–zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, welche die Sonderabgabe hervorruft, eine sachgerechte Verknüpfung besteht, die durch die Verwendung der Sonderabgabe zugunsten der belasteten Gruppe hergestellt wird (sog. Gruppennützigkeit) und–das Aufkommen aus der Sonderabgabe im Haushaltsplan dokumentiert ist.

Beispiele

Zulässige Sonderabgaben:

Abwasserabgabe[11]; Berufsausbildungsabgabe[12]; Filmförderungsabgabe[13]; Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht[14]; Insolvenzsicherungsabgabe[15].

Unzulässige Sonderabgaben: Kohlepfennig[16]; Sonderabfallabgaben[17]; Beitrag nach dem Absatzfondsgesetz[18].

44

Im Haushaltsplan werden Sonderabgaben in einer Übersicht nach dem Gesamtplan und vor dem Einzelplan 01 ausgewiesen (Abb. 4).

Abb. 4: Dokumentation von Sonderabgaben im Haushaltsplan.

45

Sonderabgaben sind stets temporär und bedürfen einer fortlaufenden Legitimation. Sie müssen vom Gesetzgeber regelmäßig darauf überprüft werden, ob ihre Zulässigkeitsvoraussetzungen noch erfüllt sind.

6. Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher
Betätigung und aus Krediten

46

Zwar werden staatliche Ausgaben überwiegend durch Einnahmen aus Abgaben gedeckt. Von nicht untergeordneter Bedeutung sind jedoch ebenfalls Einnahmen, die aus einer erwerbswirtschaftlichen Betätigung des Staates oder einer staatlichen Kreditaufnahme resultieren. Aus einer wirtschaftlichen Betätigung des Staates lassen sich etwa folgende Einnahmen generieren:

–Mieten und Pachten für die Nutzung von Grundstücken und Gebäuden,–Erlöse aus der Erbringung von Dienstleistungen,–Erlöse aus der Veräußerung von Staatsvermögen,–Gewinne aus Beteiligungen an Unternehmen,–Zinseinnahmen.

47

Zudem kann sich der Staat zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben Finanzmittel auf Zeit verschaffen, indem er Kredite aufnimmt. Die Aufnahme öffentlicher Kredite ist die vertragliche Begründung von Staatsschulden, die einem öffentlichen Haushalt für eine bestimmte Zeit Geldmittel zuführt. Staatsschulden resultieren aus der Verzinsungs- und Rückzahlungspflicht der aufgenommenen Kredite. Verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditfinanzierung ergeben sich für den Bund und die Länder aus Art. 109 Abs. 2 und 3 GG sowie – nur für den Bund – aus Art. 115 Abs. 2 GG.

7. Zusammenfassung

48

–Das Grundgesetz definiert den Begriff der Steuer nicht, sondern setzt ihn voraus. Nach allgemeiner Meinung ist der verfassungsrechtliche Steuerbegriff durch die traditionelle einfachgesetzliche Legaldefinition in § 3 Abs. 1 AO vorgeprägt. Gemäß § 3 Abs. 1 AO sind Steuern „einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für besondere Leistung darstellen und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“–Die Gebühren gehören mit den Beiträgen zu den Vorzugslasten, die durch ihren Entgeltcharakter geprägt sind. Die Gebühr ist eine Geldleistung, die der Verpflichtete für eine von ihm beanspruchte und vom Staat gewährte öffentliche Leistung zu erbringen hat („Verwaltungspreis“). Die individuell zurechenbare Leistung kann in einer Amtshandlung der Verwaltung (Verwaltungsgebühr) oder in der Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen (Benutzungsgebühr) liegen. Teilweise wird eine Rechtsübertragung (Verleihungsgebühr/Lizenzgebühr) als dritter Gebührentyp genannt.–Beiträge sind wie die Gebühren Vorzugslasten, die sich durch ihren Entgeltcharakter von den Steuern unterscheiden. Anders als die Gebühr setzt der Beitrag nicht notwendig die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung durch den Abgabepflichtigen voraus. Verwaltungsbeiträge knüpfen an die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme an.–Sonderabgaben sind außersteuerliche Geldleistungspflichten, die nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden, sondern von einer abgrenzbaren homogenen Gruppe, die dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident nähersteht als die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sachnähe muss eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Sachaufgabe entspringen.

II. Steuerertragshoheit
1. Verteilungsmodelle

49

In einem Bundesstaat stehen für die Verteilung des Steueraufkommens auf Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände verschiedene Modelle zur Verfügung.

1.1 Beitragssystem

50

In einem Beitragssystem erhalten entweder der Gesamtstaat oder die Gliedstaaten das gesamte Steueraufkommen mit der Maßgabe, den Finanzbedarf der anderen Seite durch angemessene Zuweisungen (Beiträge) zu gewährleisten. Das Beitragssystem wurde unter der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 (RV 1871) praktiziert. Nach Art. 70 RV 1871 hatte das Reich nur die Ertragshoheit über die Zölle und Verbrauchsteuern. Soweit diese Einnahmen nicht ausreichten, waren die Bundesstaaten, denen alle übrigen Steuereinnahmen zustanden, verpflichtet, dem Reich entsprechende Beiträge, die sog. Matrikularbeiträge , zu entrichten (Abb. 5).

Art. 70 RV 1871

„1Zur Bestreitung aller gemeinschaftlichen Ausgaben dienen zunächst die etwaigen Überschüsse der Vorjahre, sowie die aus den Zöllen, den gemeinschaftlichen Verbrauchssteuern und aus dem Post- und Telegraphenwesen fließenden gemeinschaftlichen Einnahmen. 2Insoweit dieselben durch diese Einnahmen nicht gedeckt werden, sind sie, solange Reichssteuern nicht eingeführt sind, durch Beiträge der einzelnen Bundesstaaten nach Maßgabe ihrer Bevölkerung aufzubringen, welche bis zur Höhe des budgetmäßigen Betrages durch den Reichskanzler ausgeschrieben werden.“

51

Ein Beitragssystem weist jedoch schwerwiegende Nachteile auf: Es macht insbesondere die Nehmerseite, die auf die Beiträge angewiesen ist, von der Geberseite abhängig. Nicht ohne Grund bezeichnete Reichskanzler Otto v. Bismarck das Reich als einen „lästige(n) Kostgänger bei den Einzelstaaten“[19]. Mit der Eigenständigkeit des Zentralstaates und der Gliedstaaten in einem föderalen Staat ist es daher nur schwer vereinbar.

Abb. 5: Beitragssystem nach der Reichsverfassung von 1871.

1.2 Trennsystem

52

Das Trennsystem verteilt den Ertrag bestimmter Steuern oder Steuerarten auf Bund, Länder und Gemeinden (Abb. 6). Dabei können die Erträge entweder allen staatlichen Ebenen gleichermaßen zugeordnet werden (freies Trennsystem) oder differenziert nach Steuerarten entweder dem Bund oder der Ländergesamtheit zugewiesen werden (gebundenes Trennsystem). Aus Sicht der Ertragshoheit wird daher zwischen Bundessteuern und Landessteuern differenziert

53

Das Trennsystem hat den Vorteil, dass es die haushaltswirtschaftliche Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern am ehesten verwirklicht. Zudem wird das Steueraufkommen im Trennsystem nach formalen Kriterien und damit eindeutig und klar verteilt.

54

Andererseits trägt jede Ebene das Risiko eines Rückgangs der Einnahmen. Konjunkturell bedingte Schwankungen oder sogar Verschiebungen beim Aufkommen der einzelnen Steuerarten könnten die Einnahmesituation der jeweils betroffenen Ebene dadurch u. U. unverhältnismäßig beeinträchtigen. Da dem Trennsystem flexible Korrekturinstrumente fehlen, kann es nicht die für eine staatliche Aufgabenwahrnehmung notwendige Einnahmenstabilität gewährleisten.

Abb. 6: Trennsystem.

1.3 Verbundsystem

55

Im Verbundsystem fließt das gesamte Steueraufkommen zunächst in einen gemeinsamen Topf und wird danach quotal auf die verschiedenen Ebenen aufgeteilt (Abb. 7). Die beteiligten Gebietskörperschaften partizipieren also mit einem bestimmten (feststehenden oder wechselnden) Anteilssatz am Gesamtsteueraufkommen.

56

Sie tragen daher nur nach Maßgabe des Beteiligungsschlüssels das Aufkommensrisiko. Konjunkturelle Veränderungen des Steueraufkommens können sich daher nicht einseitig zulasten des Bundes oder der Länder auswirken. Das Verbundsystem sichert somit Einnahmenstabilität und gleichgewichtige finanzielle Ausstattung in stärkerem Maße als das Trennsystem.

57

Der Nachteil des Verbundsystems besteht darin, dass die Wirtschaftskraft und die Leistungsfähigkeit der einzelnen Länder nur ungenügend abge­bildet werden können. Politische Dauerstreitigkeiten über eine „gerechte“ Steuerverteilung sind daher vorprogrammiert.

Abb. 7: Verbundsystem.

2. Mischsystem unter dem Grundgesetz
2.1 Überblick

58

Die grundgesetzliche Finanzverfassung kombiniert in Art. 106 GG sowohl Elemente des Verbund- als auch des Trennsystems zu einem eigenständigen „Mischsystem “. Soweit dem Bund in Art. 106 Abs. 1 GG und der Ländergesamtheit in Art. 106 Abs. 2 GG die Ertragshoheit über bestimmte Steuern und Steuerarten zugewiesen wird, handelt es sich um eine Abbildung des Trennsystems. Soweit das Aufkommen der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG dem Bund und den Ländern gemeinsam zusteht, wird ein Verbundsystem verwirklicht. Das Grundgesetz versucht auf diese Weise, die Vorteile beider Systeme zu kombinieren und die Nachteile zu minimieren.

59

Die von Art. 106 GG vorgenommen Zuweisung des Steueraufkommens ist grundsätzlich abschließend und zwingend. Mit Ausnahme der Vorschriften in Art. 91a bis Art. 91e, Art. 104a Abs. 3, Art. 104b und Art. 106 Abs. 8 GG sieht die Verfassung keine weiteren Regelungen über finanzielle Zuwendungen zwischen Bund und Ländern vor. Untersagt sind insbesondere abweichende Staatsverträge oder Verwaltungsabkommen.

2.2 Ausschließliche Ertragshoheit des Bundes

60

Art. 106 Abs. 1 GG weist zum einen die Erträge der Finanzmonopole dem Bund zu und enthält zum anderen eine enumerative Aufzählung der allein dem Bund zustehenden Steuern (Bundessteuern). Dabei handelt es sich um Steuern, die entweder eine besondere Verknüpfung zu den Aufgaben des Bundes besitzen oder wegen ihrer Gestaltungswirkung in erster Linie für den Bund von Bedeutung sind. Mit der ausschließlichen Ertragshoheit des Bundes verwirklicht Art. 106 Abs. 1 GG das Trennsystem.

Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Abgabenarten:

61

–Finanzmonopole (Art. 106 Abs. 1 Halbs. 1 GG): Finanzmonopole sind wirtschaftliche Tätigkeiten wie die Herstellung oder der Vertrieb von Waren, die zur Erzielung von Einnahmen ausschließlich einem Träger hoheitlicher Gewalt vorbehalten sind. Sie haben als Einnahmequelle keine Bedeutung mehr. Seit der Abschaffung des staatlichen Zündwarenmonopols im Jahre 1983 existierte bis vor Kurzem nur noch das Branntweinmonopol. Das Branntweinmonopol diente weniger fiskalischen als strukturpolitischen Zwecken, insbesondere dem Erhalt kleiner und kleinster Brennereien. Es lief Ende des Jahres 2017 aus.

62

–Zölle (Art. 106 Abs. 1 Nr. 1 GG): Nach dem Beschluss des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften 2007/436/EG (sog. Eigenmittelbeschluss)[20] haben die Mitgliedstaaten der EU das Zollaufkommen an die Union abzuführen.

63

–Verbrauchsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG): Der Ertrag der überörtlichen Verbrauchsteuern steht grundsätzlich dem Bund zu, soweit das Grundgesetz keine abweichenden Bestimmungen enthält.

Beispiele

Energiesteuer (früher Mineralölsteuer); Stromsteuer; Tabaksteuer; Kaffeesteuer.

 Nicht unter die (vollständige) Ertragshoheit des Bundes fallen die traditionell den Ländern zustehende Biersteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG), die Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 3 und 5a GG) und die den Gemeinden zustehenden örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 6 GG).

64

–Verkehrsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG) knüpfen an Vorgänge des Rechtsverkehrs oder Wirtschaftslebens an. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG enthält eine abschließende Aufzählung der dem Bund zustehenden Verkehrsteuern. Im Übrigen liegt für diese Abgabenart die Ertragshoheit grundsätzlich bei den Ländern, wie Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG verdeutlicht.

Beispiele

Kraftfahrzeugsteuer; Versicherungsteuer; Luftverkehrsteuer. Die Straßengüterverkehrsteuer wird bereits seit 1972 nicht mehr erhoben. Die ebenfalls in Nr. 4 erwähnten Kapitalverkehrsteuern wurden 1992 zur Beseitigung der Wettbewerbsnachteile der deutschen Finanzmärkte abgeschafft.

65

–Einmaligen Vermögens- und Ausgleichslasten (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG) kam in der Vergangenheit Bedeutung insbesondere im Rahmen der Finanzierungsverantwortung des Bundes für die Kriegsfolgelasten nach Art. 120 GG zu. Derzeit hat die Vorschrift in Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG keine praktische Relevanz.

66

–Ergänzungsabgaben zur Einkommen- und Körperschaftsteuer (Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG) sind akzessorisch zu den auf Dauer angelegten Einkommen- und Körperschaftsteuern. Ihre Aufgabe besteht darin, einen konkreten zusätzlichen Finanzbedarf des Bundes zu decken. Im Gegensatz zur Einkommen- und Körperschaftsteuer fließt ihr Aufkommen ausschließlich dem Bund zu. Ergänzungsabgaben können zeitlich unbefristet erhoben werden. Sie dürfen die Mitertragshoheit der Länder über die Gemeinschaftsteuern allerdings nicht aushöhlen. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Bund das Steuerverteilungssystem des Grundgesetzes mithilfe von Ergänzungsabgaben unterliefe. Der seit dem 1. Januar 1995 erhobene Solidaritätszuschlag zur Finanzierung der deutschen Einheit genügt diesen Anforderungen noch.[21]

67

–Abgaben im Rahmen der Europäischen Union (Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG): Soweit die Finanzverfassung dem Bund die Ertragshoheit über die Abgaben im Rahmen der Europäischen Union zuweist, ist diese Zuordnung mit dem Übergang der Ertragshoheit auf die EU gegenstandslos. Es handelt sich lediglich um durchlaufende Posten im Bundeshaushalt.

Beispiele

Produktionsabgabe für Zucker, Isoglucose und Insulinsirup nach der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse vom 22. November 2007.[22]

2.3 Ausschließliche Ertragshoheit der Länder

68

Art. 106 Abs. 2 GG enthält eine abschließende Aufzählung der allein den Ländern zustehenden Steuern (Landessteuern). Hierbei ist unerheblich, ob die Steuern auf einer bundesgesetzlichen oder landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen. Mit der Zuweisung der ausschließlichen Ertragshoheit an die Länder verwirklicht Art. 106 Abs. 2 GG ebenfalls das Trennsystem. Die meisten Landessteuern stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Wirtschaft des jeweiligen Landes.

Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Steuerarten:

69

–Vermögensteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 1 GG): Die Vermögensteuer ist eine Personalsteuer, die das Gesamtvermögen zum Gegenstand hat. Soweit der Steuerpflichtige mit seinem Vermögen Erträge erwirtschaftet, kommt der Vermögensteuer die Wirkung einer zusätzlichen Ertragsteuer zu. Weil aber nicht die tatsächlich erzielten Erträge besteuert werden, wird die Vermögensteuer auch als Sollertragssteuer bezeichnet. Das BVerfG erklärte die Vermögensteuer 1995 in ihrer konkreten Ausgestaltung für verfassungswidrig, weil sie nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar war.[23] Gleichwohl zeigt das Grundgesetz mit ihrer ausdrücklichen Erwähnung die Anerkennung als grundsätzlich zulässige Form des Steuerzugriffs. Mittlerweile wird im politischen Raum regelmäßig die Wiedereinführung der Vermögensteuer gefordert.

70

–Erbschaftsteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 2 GG): Die Erbschaftsteuer besteuert den Erwerb durch Erbschaft und Vermächtnis. Hinzu kommt der Erwerb durch Schenkung. Mit der Erbschaftsteuer besteuert der Staat eine Bereicherung, die der Begünstigte ohne Gegenleistung erhalten hat.

71

–Verkehrsteuern, soweit sie nicht nach Abs. 1 oder Abs. 3 dem Bund zustehen (Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG).

Beispiele

Grunderwerbsteuer; Rennwettsteuer; Lotteriesteuer; Feuerschutzsteuer.

72

–Biersteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG): Die Biersteuer ist wegen ihrer besonderen Bedeutung für den süddeutschen Raum eine regional geprägte Verbrauchsteuer, deren Aufkommen traditionell den Ländern zusteht.

73

–Spielbankabgabe (Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG): Die Spielbankabgabe ist keine Gegenleistung für die Erteilung einer Konzession zum Betrieb einer Spielbank, mithin keine Gebühr, sondern eine echte Steuer. Ihr Aufkommen steht zwingend und ausschließlich den Ländern zu.

2.4 Gemeinsame Ertragshoheit von Bund und Ländern

74

Die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer stehen als sog. Gemeinschaftsteuern dem Bund und den Ländern nach Maßgabe des Art. 106 Abs. 3 und 4 GG gemeinschaftlich zu. Art. 106 Abs. 3 und 4 GG ist daher eine Ausprägung des Verbundsystems .

75

Mit dem System der Gemeinschaftsteuern verfolgt das Grundgesetz zwei Zielsetzungen:

1.Zum einen soll die Beteiligung der Länder an der Einkommen- und Körperschaftsteuer dazu führen, das Eigeninteresse der Länder an einer prosperierenden regionalen Wirtschaft zu erhalten.2.Zum anderen führt die Beteiligung des Bundes an der Einkommen- und Körperschaftsteuer dazu, den Bund mit den Folgen seiner Wirtschaftspolitik zu konfrontieren.

76

Wegen der starken Konjunkturanfälligkeit der Einkommen- und Körperschaftsteuer wurde 1969 die ebenfalls aufkommensstarke, aber „krisenfestere“ Umsatzsteuer in das Verbundsystem aufgenommen. Dadurch sollen Bund und Länder mehr Planungssicherheit erhalten.

77

Hinweis

Die Einkommensteuer zielt auf die Besteuerung natürlicher Personen nach ihrer individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ab. Die erst 1920 aus dem Einkommensteuergesetz ausgegliederte Körperschaftsteuer ist die von juristischen Personen zu entrichtende Einkommensteuer. Die Umsatzsteuer ist eine sog. indirekte Steuer. Sie wird zwar vom Unternehmer erhoben, belastet im Ergebnis aber („indirekt“) den Endverbraucher.

78

Die Einkommen- und die Körperschaftsteuer werden nach festen, verfassungsrechtlich festgelegten Quoten zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 2 GG erhalten der Bund und die Länder jeweils die Hälfte des Aufkommens. Dadurch sollen politische Verteilungskämpfe vermieden werden. Von der Einkommensteuer wird allerdings vorweg ein einfachgesetzlich festgelegter Gemeindeanteil abgezogen (Art. 106 Abs. 5 GG).

79

Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer sind variabel, d. h. es gibt keinen verfassungsfesten Verteilungsschlüssel. Vielmehr wird die Verteilung der Umsatzsteuererträge nach Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgelegt. Der einfachgesetzlichen Bestimmung der Anteile von Bund und Ländern kommt deshalb eine konstitutive Wirkung zu. Damit soll eine Steuermasse als „Manövriermasse“ geschaffen werden, um flexibel auf die wechselnden politischen und wirtschaftlichen Anforderungen reagieren zu können.

2.5 Ertragshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände

80

Das Grundgesetz geht von einem zweistufigen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland aus (Bund und Länder). In der Konsequenz werden die Gemeinden und Gemeindeverbände finanzverfassungsrechtlich als Teil der Länder betrachtet. Dennoch stehen ihnen nach Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG bestimmte Steuern oder Anteile an Steuern zu.

81

Den Gemeinden steht nach Art. 106 Abs. 5 Satz 1 GG ein Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer zu. Die Länder sind verpflichtet, den Anteil auf ihre Gemeinden nach Maßgabe der Einkommensteuerleistung der jeweiligen Einwohner zu verteilen. Der Anteil der Gemeinden wird vom Aufkommen der Einkommensteuer abgezweigt, bevor die Einkommensteuer nach Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG auf den Bund und die Länder aufgeteilt wird. Die nähere Ausgestaltung sowohl der Höhe des Anteils als auch des Verteilungsmaßstabs erfolgt durch die §§ 1 bis 5 Gemeindefinanzreformgesetz – ein Bundesgesetz.

82

Seit dem 1. Januar 1998 erhalten die Gemeinden einen Anteil an der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a Satz 1 GG). Die Länder sind nach Art. 106 Abs. 5a Satz 2 GG verpflichtet, den Gemeindeanteil auf der Grundlage eines orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels an die Gemeinden weiterzuleiten. Damit entsteht nicht nur ein Anspruch der Gemeinden auf Zuweisung, sondern – wie bei der Einkommensteuer – eine originäre Mitertragshoheit.

83

Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden die alleinige Ertragshoheit für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer. Damit soll den Gemeinden eine gewisse Finanzautonomie gesichert und so ihr kommunaler Gestaltungsspielraum gestärkt werden.

84

Den gleichen Zweck verfolgt das den Gemeinden in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG eröffnete Recht, eigenständig die Hebesätze der Gewerbe- und Grundsteuer festzulegen.

3. Zusammenfassung

85

–Die Ertragshoheit ist in Art. 106 GG geregelt. Art. 106 Abs. 1 bis 4 GG weist die Erträge bestimmter Steuerarten dem Bund und den Ländern entweder vollständig (Bundessteuern oder Landessteuern) oder anteilig (Gemeinschaftsteuern) zu. Hinzu kommt eine Ertragszuweisung an die Gemeinden in Art. 106 Abs. 6 GG sowie eine gemeindliche Mitertragshoheit in Art. 106 Abs. 5 und 5a GG.–Es herrscht ein Mischsystem zwischen Trenn- und Verbundsystem. Die aufkommensstärksten Steuern (Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer) stehen Bund und Ländern gemeinsam zu (Art. 106 Abs. 3 GG). Während die Verteilung der Einkommensteuer durch die Verfassung selbst vorgeschrieben wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 2 GG), ist die Verteilung der Umsatzsteuer durch Bundesgesetz variabel gestaltbar (Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG).

III. Steuergesetzgebungshoheit
1. Überblick

86

Grundlage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder auf dem Gebiet der Steuern ist Art. 105 GG. Art. 105 GG gelangt zur Anwendung, wenn die im Einzelfall fragliche Abgabe eine Steuer ist. Die Gesetzgebungszuständigkeit für außersteuerliche Abgaben fällt demgegenüber in den Anwendungsbereich der allgemeinen Vorschriften nach Art. 70 ff. GG (Abb. 8).

Abb. 8: Gesetzgebungshoheit.

2. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes

87

Art. 105 Abs. 1 GG enthält einen Titel über die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der Zölle und Finanzmonopole. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz bedeutet, dass die Länder in diesen Bereichen zur Gesetzgebung nur befugt sind, soweit sie vom Bund ausdrücklich dazu ermächtigt wurden.

88

Definition

Zölle sind „Abgaben, die nach Maßgabe des Zolltarifs von der Warenbewegung über die Zollgrenze erhoben werden“[24]. Sie sind, wie sich aus Art. 106 Abs. 1 GG ergibt, ein Unterfall der Steuern.

89

Unter dem Einfluss des europäischen Unionsrechts hat die Kompetenzzuweisung für die Zölle nahezu jede Bedeutung verloren. Denn mittlerweile unterliegt das Zollrecht vollständig der Rechtsetzung durch unmittelbar anwendbare Verordnungen der EU. Es bedarf damit nicht einmal mehr der Umsetzung durch die mitgliedstaatlichen Gesetzgeber.

3. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes

90

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis haben sowohl der Bund als auch die Länder das Recht zur Gesetzgebung. Da aber eine gleichzeitige und sich u. U. widersprechende Regelung derselben Bereiche vermieden werden soll, haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung grundsätzlich nur, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“.

Im Bereich des Steuerwesens wird die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 105 Abs. 2 GG normiert. Die Vorschrift enthält insgesamt vier Fallkonstellationen:

91

1.Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG weist dem Bund ohne weitere Voraussetzungen die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit über die Grundsteuer zu. Hintergrund der Regelung ist die Entscheidung des BVerfG vom 10. April 2018[25], mit der die Bewertung von Grundstücken für Zwecke der Grundsteuer für verfassungswidrig erklärt worden war. Weil die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine Neuregelung des Grundsteuer- und Bewertungsrechts in der Wissenschaft nicht einheitlich beurteilt wurde, sah sich der Gesetzgeber zu einer Klarstellung veranlasst. Damit erhielt der Bund uneingeschränkt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Grundsteuer.

92

2.Art. 105 Abs. 2 Satz 2 Var. 1 GG bestimmt, dass der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die „übrigen Steuern“ hat, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz zusteht. Anders formuliert: Dem Bund muss die alleinige Ertragskompetenz über diese Steuern zukommen.

Beispiele

Gemäß Art. 106 Abs. 1 GG steht dem Bund das Aufkommen aus der Energiesteuer, der Stromsteuer, der Kraftfahrzeugsteuer, der Versicherungsteuer oder dem Solidaritätszuschlag zu. Diese Steuerarten werden auch als Bundessteuern bezeichnet.

93

3.Ferner hat der Bund gemäß Art. 105 Abs. 2 Satz 2 Var. 2 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die „übrigen Steuern“, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern z. T. zusteht.

Beispiele

Bund und Länder teilen sich das Aufkommen der sog. Gemeinschaftsteuern. Gemäß Art. 106 Abs. 3 GG handelt es sich dabei um die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer. Dem Bund steht daher insoweit eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu.

94

4.Zuletzt weist Art. 105 Abs. 2 Satz 2 Var. 3 GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die „übrigen Steuern“ sogar dann zu, wenn ihm das Aufkommen aus diesen Steuern überhaupt nicht zusteht. Voraussetzung für eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist lediglich, dass die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, also „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“

Beispiele

Gewerbesteuer; Erbschaft- und Schenkungsteuer.

95

Hinweis

Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG verlangt nicht, dass die (Mit-)Ertragshoheit des Bundes und die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG kumulativ gegeben sein müssen. Für die konkurrierende Steuergesetzgebungshoheit des Bundes genügt vielmehr eine der beiden Alternativen. Hat der Bund daher zumindest eine teilweise Ertragshoheit über eine Steuer, kommt es nicht mehr darauf an, ob die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machen.

Hinsichtlich der Ertragskompetenz ist zwischen Bundessteuern, Gemeinschaftsteuern und Landessteuern zu differenzieren.

96

1.Bei den sog. Bundessteuern steht dem Bund das Aufkommen vollständig zu. Es sind dies v. a. die–Tabaksteuer,–Energiesteuer,–Stromsteuer,–Kaffeesteuer,–Schaumweinsteuer,–Kraftfahrzeugsteuer,–Versicherungsteuer und der–Solidaritätszuschlag.

 Hier kann der Bundesgesetzgeber tätig werden, ohne dass die weiteren Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sein müssen.

97

2.Gleiches gilt für die besonders aufkommensstarken Gemeinschaftsteuern, bei denen eine nur teilweise Ertragshoheit des Bundes besteht. Nach der Legaldefinition in Art. 106 Abs. 3 GG handelt es sich bei den Gemeinschaftsteuern um die–Einkommensteuer,–Körperschaftsteuer und–Umsatzsteuer.

98

3.Dagegen werden die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG bei den reinen Landessteuern relevant. Bei den Landessteuern besteht eine ausschließliche Ertragskompetenz der Länder. Zu nennen sind u. a. die–Gewerbesteuer,–Erbschaft- und Schenkungsteuer,–Grunderwerbsteuer,–Feuerschutzsteuer,–Rennwett- und Lotteriesteuer und–Biersteuer.

4. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der Länder

99

Den Ländern steht die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die „übrigen Steuern“ im Sinne des Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG zu, solange und soweit der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat. Übt der Bund die ihm nach Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG zustehende Gesetzgebungskompetenz zunächst nicht aus, sind die Länder zur Gesetzgebung befugt. Trifft der Bundesgesetzgeber später eine gesetzliche Regelung, entfällt die Gesetzgebungsbefugnis der Länder.

100

Eine Sperrwirkung zulasten der Länder entfaltet Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG nur, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz tatsächlich Gebrauch gemacht hat. Ob dies der Fall ist, ist der Rechtsprechung des BVerfG zufolge anhand des „Gleichartigkeitsverbots“ zu prüfen. Danach ist dem Landesgesetzgeber die Erhebung einer „gleichartigen“ Steuer untersagt. Zwischen einer bundesgesetzlich und einer landesgesetzlich geregelten Steuer besteht „Gleichartigkeit“, wenn die Landessteuer mit der Bundessteuer „im Wesentlichen“, d. h. hinsichtlich

–des Steuergegenstands,–des Steuermaßstabs,–der Art der Steuererhebung und–der wirtschaftlichen Auswirkungen

übereinstimmt. Liegt eine solche „Gleichartigkeit“ vor, fehlt dem Landesgesetzgeber die erforderliche Kompetenz zur Schaffung einer entsprechenden Landessteuer.

101

Soweit das Aufkommen der Steuern ganz oder teilweise den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt, bedürfen die Steuergesetze des Bundes gemäß Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates.

5. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder

102

Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder besteht gemäß Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG für die örtlichen Aufwand- und Verbrauchsteuern, gemäß Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG für die Festlegung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer und gemäß Art. 140 GG in Verb. mit Art. 137 Abs. 6 WRV für die Kirchensteuern.

5.1 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

103

Definition

Verbrauchsteuern sind Steuern auf den Verbrauch von Gütern. Sie werden nicht nach dem Entgelt der Güter, sondern nach deren Zahl, Menge oder Gewicht bemessen.

Beispiele

Energiesteuer; Stromsteuer; Tabaksteuer; Biersteuer.

104

Definition

Aufwandsteuern belasten das Halten von Gütern.

Beispiele

Hundesteuer; Zweitwohnungsteuer; Jagdsteuer; Fischereisteuer

105

Als Faustformel lässt sich anführen: „Während die Verbrauchsteuer an einen tatsächlichen Fortgang, ein einmaliges oder fortdauerndes Geschehen anknüpft, ist bei der Aufwandsteuer ein tatsächlicher oder rechtlicher Zustand der steuerbegründende Tatbestand“[26].

106

Sowohl bei den Aufwand- als auch bei den Verbrauchsteuern ist Anknüpfungspunkt der Besteuerung die im Gebrauch oder Verbrauch der Güter zum Ausdruck kommende Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf und damit die besondere persönliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen.

107

Definition

Örtlich sind solche Steuern, die „an örtliche Gegebenheiten, v. a. an die Belegenheit einer Sache oder an einen Vorgang im Gebiet einer steuererhebenden Gemeinde anknüpfen und wegen der Begrenzung ihrer unmittelbaren Wirkungen auf das Gemeindegebiet nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle führen können“[27].

5.2 Grunderwerbsteuersatz

108

Nach Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG besteht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder auch für die Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.

5.3 Kirchensteuer

109

Außerhalb der Finanzverfassung des Grundgesetzes wird den Ländern in Art. 140 GG in Verb. mit Art. 137 Abs. 6 WRV eine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für die Kirchensteuer eingeräumt. Die Länder dürfen daher Kirchensteuergesetze erlassen, auf deren Grundlage die katholische und die evangelischen Kirchen Kirchensteuern als Zuschläge insbesondere zur Einkommensteuer erheben.

6. Steuersatzungsrechte der Gemeinden

110

Eine wichtige steuerwirksame Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinden resultiert aus ihrem Recht, die Hebesätze der Realsteuern festzusetzen (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Realsteuern sind die Gewerbesteuer und die Grundsteuer (§ 3 Abs. 2 AO). Der Bundesgesetzgeber kann den Gemeinden zudem ein Hebesatzrecht für ihren Anteil an der Einkommensteuer einräumen (Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG); bislang hat er von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch gemacht.

7. Zusammenfassung

111

–Art. 105 GG legt die Steuergesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern abschließend fest. Er geht als lex specialis den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen in Art. 70 ff. GG vor. Den allgemeinen Kompetenzvorschriften über die Gesetzgebung kommt aber gleichwohl eine abgabenrechtliche Bedeutung für die nichtsteuerlichen Abgaben zu. Denn nichtsteuerliche Abgaben, wie z. B. Gebühren und Beiträge, werden von Art. 105 GG nicht erfasst.–Gemäß Art. 105 Abs. 1 GG steht dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Zölle und Finanzmonopole zu.–Art. 105 Abs. 2 GG weist dem Bund in Satz 1 zunächst die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Grundsteuer zu. Im Übrigen kommt dem Bund nach Satz 2 die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die „übrigen Steuern“ zu, sofern ihm das Steueraufkommen ganz oder teilweise zusteht oder eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist.–Die Länder verfügen über die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 105 Abs. 2a GG), die jedoch nur ein geringes Aufkommen aufweisen.

IV. Steuerverwaltungshoheit
1. Überblick

112

Art. 108 GG legt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für den Bereich der Vollziehung der Steuergesetze fest. Dabei ist die Landesverwaltung von der bundeseigenen Verwaltung zu trennen. Die Landesverwaltung ist grundsätzlich nicht der Bundesverwaltung untergeordnet. Art. 108 GG weist den beiden Verwaltungsformen vielmehr jeweils eigene Steuergebiete zu.

113

Art. 108 GG stellt eine Spezialvorschrift zu dem allgemein die bundesstaatliche Verteilung der Verwaltungskompetenzen regelnden VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis Art. 91 GG) dar. Art. 108 GG ist allerdings nicht abschließend, sodass mitunter auf die allgemeinen Normen in Art. 83 ff. GG zurückgegriffen werden muss (Abb. 9).

Abb. 9: Verwaltungshoheit.

2. Gegenstände der Finanzverwaltung
2.1 Finanzverwaltung des Bundes

114

Nach Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG werden Zölle, Finanzmonopole, die bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer und sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern sowie die Abgaben im Rahmen der EU durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Die Verwaltungskompetenz der Bundesfinanzbehörden ist unabhängig davon, ob der Ertrag der erhobenen Steuern dem Bund oder den Ländern zusteht.

Beispiel

Die Biersteuer ist eine bundesgesetzlich geregelte Verbrauchsteuer, deren Aufkommen gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG zwar den Ländern zusteht. Nach Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG wird sie dennoch durch den Bund verwaltet.

2.2 Finanzverwaltung der Länder

115

Nach dem bundesstaatlichen Verteilungsprinzip, wie es in Art. 30 GG allgemein niedergelegt ist und für die Verwaltung in Art. 83 GG wiederholt wird, steht dem Bund eine Kompetenz für die Vollziehung von Gesetzen nur zu, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt. Eine solche Kompetenzbestimmung enthält für den Bereich der Finanzverwaltung die Vorschrift in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG. In der Konsequenz fällt die Verwaltung der „übrigen“, d. h. vom Anwendungsbereich des Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG nicht erfassten Steuern in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG). Durch diese „Auffangkompetenz“[28] wird den Ländern die Verwaltung der meisten Steuerarten zugewiesen.

2.3 Finanzverwaltung der Gemeinden

116

Nach der Systematik der Art. 83 ff. und Art. 108 Abs. 1 bis 3 GG besitzen Gemeinden keine eigenen Steuerverwaltungskompetenzen. Sie werden als unselbstständiger Teil der Länder angesehen. Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG erlaubt es aber, Verwaltungskompetenzen auf die kommunale Ebene zu delegieren, soweit den Gemeinden und Gemeindeverbänden der Steuerertrag gemäß Art. 106 Abs. 6 und 7 GG vollständig zufließt.

Beispiele

Grundsteuer; Gewerbesteuer; örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern.

3. Organisation der Finanzverwaltung

117

Der Aufbau der Bundesfinanzverwaltung wird durch Bundesgesetz bestimmt (Art. 108 Abs. 1 Satz 2 GG). Die nähere bundesgesetzliche Ausgestaltung erfolgt in § 1 Finanzverwaltungsgesetz und wird in Abb. 10 dargestellt.

Abb. 10: Aufbau der Bundesfinanzverwaltung.

118

Der Aufbau der Landesfinanzverwaltung „kann“ durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 GG). In § 2 Finanzverwaltungsgesetz hat der Bund von seiner Ermächtigung Gebrauch gemacht (Abb. 11).

Abb. 11: Aufbau der Landesfinanzverwaltung.

4. Zusammenfassung

119

–Die allgemeinen Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern sind im Wesentlichen in Art. 83 ff. GG (Vollzug von Bundesrecht durch die Länder) und in Art. 91a ff. GG (v. a. Gemeinschaftsaufgaben) geregelt. Die Zuständigkeit der Länder zum Vollzug von Landesrecht ergibt sich bereits aus Art. 30 GG. Für den Bereich der Finanzverwaltung werden diese Bestimmungen durch Art. 108 GG ergänzt, der eine Spezialregelung gegenüber den allgemeinen Bestimmungen darstellt.–Gegenstand der Bundesfinanzverwaltung ist v. a. die Verwaltung der in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Zölle, bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern und der Kraftfahrzeugsteuer.–Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG weist den Ländern generalklauselartig die Verwaltungszuständigkeit für alle „übrigen Steuern“ zu: Dabei kommt es weder darauf an, ob die Steuer auf einer bundes- oder landesgesetzlichen Regelung beruht, noch darauf, wem die erzielten Steuererträge zustehen.

V. Ausgabenzuständigkeit
1. Konnexitätsgrundsatz

120

Bereits in der Weimarer Republik war es gängige Staatspraxis, dass das Reich den Ländern Finanzmittel für die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben anbot, sich dabei aber gleichzeitig ein Mitentscheidungsrecht über die Verwendung der Haushaltsmittel vorbehielt. Auf diese Weise sicherte sich das Reich Einfluss auf die Wahrnehmung von Aufgaben, die eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fiel. Technisch sprach man von der „Fondswirtschaft“ oder der „Fondsverwaltung des Reichs“. Politisch handelte es sich indes um nichts anderes als „Machtausübung durch Geld“[29]. Auch unter der Geltung des Grundgesetzes hat der Bund des Öfteren von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Namentlich schwache oder in finanziellen Schwierigkeiten befindliche Länder fanden sich bereit, Geldleistungen des Bundes entgegenzunehmen und dem an sich unzuständigen Bund im Gegenzug politische Mitgestaltungsrechte einzuräumen.

121

Durch diese Praxis hatte sich in der Bundesrepublik Deutschland bis Ende der 1960er-Jahre eine ausgedehnte Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund eingebürgert. Die damit einhergehende schleichende Aushöhlung der Autonomie der Länder implizierte zugleich eine Aushöhlung des in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegten Bundesstaatsprinzips. Das BVerfG formulierte dies in seiner Entscheidung vom 4. März 1975[30] prägnant so:

„Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben […] schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder.“

122

Um die Entscheidungsfreiheit der Länder bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben zu gewährleisten, wurde deshalb durch die Finanzreform von 1969 eine neue Vorschrift in Gestalt des Art. 104a in das Grundgesetz eingefügt und darin ausdrücklich bestimmt, in welchen Fällen der Bund und in welchen Fällen die Länder Ausgaben vornehmen müssen und dürfen.

123

Nach der in Art. 104a Abs. 1 GG enthaltenen Bestimmung tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Hiernach folgt die Ausgabenzuständigkeit grundsätzlich der Aufgabenzuständigkeit: Im Verhältnis von Bund und Ländern wird jeweils der Gebietskörperschaft die Verantwortung für die Finanzierung einer Aufgabe zugewiesen, die auch für die Wahrnehmung der Aufgabe verantwortlich ist. Dieser Grundsatz wird Konnexitätsgrundsatz genannt (Abb. 12).

Abb. 12: Konnexitätsgrundsatz.

124

Die zentrale Frage ist, was unter dem Begriff der „Aufgaben“ in Art. 104a Abs. 1 GG zu verstehen ist. Genauer: Die Wahrnehmung welcher staatlichen Funktion in Bezug auf eine bestimmte Aufgabe soll für die Finanzierungsverantwortung maßgeblich sein? Das Grundgesetz lässt im Hinblick auf bestimmte Sachaufgaben die Zuständigkeiten für die Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG) und für die Vollziehung der Gesetze (Art. 83 ff. GG) auseinanderfallen. In der Konsequenz konkurrieren bei der Konkretisierung des Aufgabenbegriffs zwei verschiedene Ansätze:

1.Das Prinzip der Verwaltungsverantwortung oder Vollzugskausalität knüpft für die Ausgabenlast an die Ausübung der Verwaltungszuständigkeit an.2.Das Prinzip der Verursacherverantwortung oder Gesetzeskausalität will auf die Wahrnehmung der zugrunde liegenden Gesetzgebungsaufgabe abstellen.

125

Die überwiegende Meinung geht hier mit der Rechtsprechung des BVerfG von der Maßgeblichkeit der Verwaltungsverantwortung für die finanzielle Lastenverteilung im Bund-Länder-Verhältnis aus.

Wichtig

Entscheidend für die Finanzierungsverantwortung ist damit, wer das Gesetz ausführt, und nicht, wer das Gesetz erlässt.

126

Das folgt zwar noch nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Art. 104a Abs. 1 GG, der insoweit mehrdeutig ist. Letztlich ausschlaggebend ist die Erkenntnis, dass die Ausgaben – formell betrachtet – erst mit der Vollziehung der Gesetze entstehen und – materiell gesehen – auf dieser Ebene die eigentlichen Lenkungs- und Steuerungsmöglichkeiten und folglich auch Finanzierungsspielräume liegen.

127

Das Konnexitätsprinzip beinhaltet das

–Gebot, die im Rahmen der jeweiligen Wahrnehmungszuständigkeit anfallenden Ausgaben selbst zu tragen, und das–Verbot, Aufgaben fremder Verwaltungsträger zu finanzieren.

128

Insbesondere dem Bund ist es damit untersagt, Aufgaben zu finanzieren, die in die Verantwortung der Länder fallen, wenn er dazu nicht von der Verfassung besonders ermächtigt wird. Dieser Grundsatz der gesonderten Ausgabenlast bedingt ein Verbot der Mischfinanzierung, das allerdings von zahlreichen Ausnahmen durchbrochen ist.[31]