Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции. Монография

В результате постепенного осознания государствами – членами ЕС разрушительного воздействия коррупции на внутренние социально-политические и экономические системы, а также на европейский правопорядок в целом в ряде стран начали разрабатываться антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц, в которых концентрировались концептуальные подходы к формированию национальной антикоррупционной политики¹⁴.

Для компетентного обсуждения этой проблемы необходимо уточнить основные определения. Вопросам коррупции посвящены многочисленные научные исследования в различных отраслях права, философии, экономики, приняты международные соглашения, направленные на разработку национального антикоррупционного законодательства, но единое общепринятое определение коррупции отсутствует¹⁵. Каждый определяет коррупцию через призму своего восприятия. Как отмечают европейские специалисты, на основе этих представлений сформировался мировой правовой консенсус по вопросам коррупции, закрепленный в ныне действующих международных соглашениях и нормах внутреннего права¹⁶.

Данная работа посвящена преимущественно уголовно-правовым мерам борьбы с коррупцией. Но, чтобы заложить основу для дальнейшего исследования вопросов общеевропейской уголовной политики в сфере противодействия коррупции, необходимо ознакомиться с более широким кругом подходов к этому феномену.

Коррупцию как экономическую категорию следует понимать как «противоправное деяние, нарушающее естественный процесс владения, пользования, распоряжения объектом права собственности, а также другими преимуществами и благами, в результате чего потери несет гражданин, общество и государство»¹⁷.

По мнению Я.И. Гилинского, в современном обществе коррупция представляет собой социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами (политическими, экономическими, культурологическими)¹⁸.

Процесс социального конструирования коррупции включает наличие множества фактов взяточничества должностных лиц; осознание этих фактов как социальной проблемы; криминализацию некоторых форм коррупционной деятельности (например, получение взятки); реакцию политических деятелей, правоохранительных органов, средств массовой информации, граждан на коррупцию и т. п. Таким образом, проблема коррупции не столько правовая, сколько социально-политическая.

Имеется множество определений коррупции. Возможно, наиболее краткое (и точное) из них предложено Всемирным банком: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью ради личной выгоды»¹⁹. Более полное определение содержится в комментарии к ст. 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, в соответствии с которым коррупция охватывает «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»²⁰. В приведенных определениях основной акцент делается на отношениях в публично-правовой сфере и поступках должностных лиц.

«Транспаренси интернешнл» расширила определение и предложила понимать под коррупцией «злоупотребление вверенной властью для личной выгоды»²¹, тем самым охватив коррупцию в частном секторе.

Необходимо отметить, что общим признаком коррупционности поступка должностного лица является незаконность получения выгоды. К примеру, государственный служащий, который нарушил правила и нормативные положения потому, что неверно их понял, скорее, некомпетентен, чем коррумпирован. О коррупции можно было бы говорить, если бы присутствовал элемент его неправомерной выгоды²².

Указанные выше определения критикуются за акцентирование внимание на одной стороне коррупционных отношений – должностном лице, оставляя за рамками определения другую сторону, дающую взятку и получающую порой большую выгоду, чем коррумпированное должностное лицо.

Как показывают результаты Евробарометра, большинство граждан в восточноевропейских и средиземноморских странах не только готовы дать взятку, но и активно инициируют дачу взятки и без предложения должностного лица. Однако общественная и научная дискуссии сосредоточены в основном вокруг коррумпированных государственных служащих, должностных лиц, политических деятелей, получающих взятки. Согласно одному из недавних определений, коррупция – это «ситуация, когда чиновник (или избранное должностное лицо) нарушает норму для личной выгоды»²³. Данное определение охватывает большинство случаев коррупции, но также фокусируется на должностном лице («коррумпированной стороне»).

В связи с этим нам представляется более полным определение коррупции как совокупности «общественно опасных деяний как криминализированных, так и по различным причинам в нашей стране некриминализированных, но признанных преступлениями в мировой практике»²⁴.

Необходимо отметить, что каналы и уровень влияния коррупции столь же разнообразны, сколь разнообразны сферы жизни общества, в которых коррупция находит свое развитие²⁵. Как справедливо пишет В.И. Попов, «там, где масштабные бюджетные потоки, коррупция всегда расцветает пышным цветом»²⁶. Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, называются государственные закупки; операции с земельными участками; сбор налогов; назначение на ответственные посты в органах государственной власти; местное самоуправление²⁷.

Сферы (объекты, зоны, участки) коррупции в ЕС многообразны. По экспертным оценкам, наиболее поражена коррупцией бюджетная сфера. ЕС имеет в своем распоряжении огромные финансовые средства, полученные посредством налогообложения либо непосредственно от государств-членов ЕС²⁸. Поступающие в бюджет доходы служат источником для формирования Европейского социального Фонда, Резервного фонда, Стабилизационного фонда и финансирования расходов ЕС, львиная доля которых направляется на помощь наименее развитым регионам и странам ЕС, межрегиональное сотрудничество, управление природными ресурсами. Как отмечает А.Г. Волеводз, хищение имущества или приобретение права на имущество бюджета и фондов ЕС, нецелевое использование денежных средств путем обмана или злоупотребления доверием наносит серьезный ущерб и финансовым интересам ЕС в целом²⁹.

Следует констатировать, что в ряде европейских стран в значительной степени криминализирована деятельность полиции³⁰. Серьезной проблемой в ЕС был и остается подкуп при заключении европейскими компаниями международных коммерческих сделок³¹.

Исследование ситуации в каждой отдельной стране проявляет большое разнообразие как связанных с коррупцией проблем, так и оценок эффективности принятых антикоррупционных мер. Вместе с тем некоторые общие черты могут быть отмечены в любой стране ЕС или в пределах групп государств-членов. Среди них следует выделить несколько основных.

1. Государственные закупки товаров и услуг для обеспечения функционирования органов государственной власти формируют приблизительно 1/5 общего объема производства ЕС (ВВП) и наиболее уязвимы для коррупции. В результате серьезный финансовый ущерб наносится бюджету, снижается инвестиционная привлекательность единого рынка.

2. Многочисленные исследования коррупции демонстрируют ее взаимосвязь с материальным неблагополучием. К примеру, отмечается негативное влияние коррупции на экономический рост, накопление, эффективность реализации помощи в целях развития, неравенство доходов и бедность³². Расширение ЕС и присоединение к нему стран не с самыми высокими показателями экономического развития, несомненно, оказывает влияние на состояние коррупционной среды на общеевропейском пространстве.

3. Современная коррупция существует в условиях продолжающегося финансово-экономического кризиса и напряженной социально-экономической обстановки в ряде государств – членов ЕС. Действительно, на фоне ухудшения благосостояния граждан может формироваться нетерпимое отношение к коррупционерам. Эту особенность нельзя игнорировать.

4. Коррупция в ЕС последовательно расширяет зоны влияния, проникая в новые сферы, ранее от нее хорошо защищенные, в частности, в правоохранительную деятельность, институты и учреждения ЕС, что делает ее особенно опасной.

5. Наибольшую опасность представляют устойчивые связи коррупции с организованной преступностью³³. Как пишет В.И. Попов, «посредством широкомасштабной коррупции создается система защиты организованных преступных структур от социального контроля, состоящая в активном противодействии органам правопорядка, контролирующим структурам государства. Извлечение огромных незаконных прибылей организованными преступными формированиями позволяет им устанавливать коррумпированные отношения с государственными служащими различных уровней, в том числе влиятельными, способными исключить вмешательство правоохранительных органов»³⁴. Организованная преступность использует коррупцию для облегчения совершения других тяжких преступлений, таких как торговля людьми и оружием, незаконный оборот наркотиков и др. Наибольшее беспокойство вызывает деятельность организованных преступных групп в Болгарии, Румынии и Италии.

6. Коррупция воспринимается как предикат для отмывания денег³⁵.

7. Качество расследования коррупционных преступлений значительно различается в государствах – членах ЕС. В связи с этим Европейская комиссия подчеркивает потребность в дальнейшем сотрудничестве правоохранительных органов государств-членов. Последние должны гарантировать, что финансовые расследования проводятся эффективно и последовательно в случаях коррупции, и всегда рассматривается любая потенциальная связь с организованной преступностью и отмыванием денег.

8. Риски коррупции обычно возрастают на местном и региональном уровне.

9. Много недостатков присутствует в финансировании политических партий, в деятельности которых нормы поведения не достаточно жестки.

10. Зачастую существующие правила о конфликте интересов неверно реализуются на практике.

Указанными выше особенностями характеристика коррупции в ЕС не исчерпывается. Вместе с тем они являются стержневыми и определяющими данное явление, которое существует в различных формах.

В литературе встречается следующее определение форм проявления коррупции – это специфические виды нарушений этических и правовых норм лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций³⁶.

Довольно полно формы проявления коррупции сформулированы и описаны в Глоссарии коррупции³⁷, подготовленном Антикоррупционным ресурсным центром Ю4³⁸.

Среди наиболее распространенных форм проявления коррупции необходимо выделить следующие.

Взяточничество (bribery) представляет собой акт предложения должностному лицу денег, услуг или других ценностей с целью убедить его сделать что-то в ответ. Предметом взятки может быть фиксированная сумма, процент от договора, иные блага в неденежном выражении, предоставляемые должностному лицу за совершение им определенных действий или воздержание от их совершения при выполнении своих официальных обязанностей³⁹. Взяточничество – это коррупция по определению, и оно широко криминализировано через нормы международного права и национальные уголовные законы.

Другая форма коррупции – растрата (embezzlement), т. е. хищение государственных/общественных ресурсов, вверенных должностному лицу. В отличие от других форм коррупции, в растрате участвует только одна сторона – должностное лицо, обладающее полномочиями и совершающее хищение бюджетных средств путем систематического использования своих полномочий в личных интересах. В качестве примера приведем дело Дэвида Рэта (David Rath), бывшего министра здравоохранения Чехии, который был арестован по подозрению в коррупции в мае 2012 г. Д. Рэтт был обвинен во взяточничестве и растрате средств структурных фондов ЕС, выделенных на ремонт больницы и замка в Богемии. В ходе обыска в его доме под половицами были обнаружены 30 млн чешских крон. Д. Рэтт свою вину не признал⁴⁰. Если обвинения справедливы, то растрата выглядит как форма коррупции и в деле о хищении денежных средств, выделяемых ЕС для укрепления государственной границы и реализации других проектов в Молдове, при участии главы делегации ЕС в Молдове Дирка Шубеля и, вероятно, европейского комиссара по политике соседства Штефана Фюле⁴¹.

Откат (kickback) представляет собой незаконную тайную выплату должностному лицу, осуществленную в ответ за оказанную им услугу. Чаще всего это процент от общей стоимости государственного контракта, выплачиваемый в денежной форме. По данным Европейского бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ), откаты при заключении государственных контрактов встречаются в каждом третьем случае коррупции. Наиболее распространена практика откатов в Испании и Румынии⁴². Один из последних примеров получения откатов мы находим в деле Мариано Рахоя (Mariano Rajoy), премьер-министра и главы правящей партии Испании. В опубликованных в 2013 г. в газете El Pais материалах содержался перечень тайных наличных выплат М. Рахою и другим высшим членам его партии (более 70 должностных лиц). Предполагаемыми плательщиками стали участники так называемой Gürtel, группы компаний, получивших при поддержке членов правящей партии контракты от государственных учреждений и местных органов власти на беспрецедентную сумму более чем € 115 млн. Как показывают результаты расследования, огромная прибыль делилась между бизнесменами – участниками группы и некоторыми политиками, которые помогли им получить контракты⁴³.

Фаворитизм (favouritism) – это процесс, имеющий результатом пристрастное распределение государственных ресурсов. Фаворитизм (или блат) включает предоставление должностей друзьям и родственникам безотносительно их квалификации. В политической сфере союзники могут получать льготные условия с целью сохранения их поддержки⁴⁴. Так, фаворитизм стал ключевым элементом в процессе, сопровождавшим отставку президента Германии Кристиана Вульфа (Christian Wulff) в начале 2012 г. Согласно выдвинутым генеральной прокуратурой обвинениям, К. Вульф (в ранее занимаемой должности премьер-министра федеративной земли Нижняя Саксония) принимал важные решения о предоставлении государственных субсидий в секторе киноиндустрии влиятельному продюсеру, который, в свою очередь, приглашал его с супругой на дорогостоящий отдых. Процесс, приведший президента Германии к отставке, начался, когда появилась информация о том, что он получил персональный кредит на сумму € 500 тыс. на привлекательных условиях через супругу влиятельного предпринимателя и не сообщил эту информацию немецкому парламенту по получении запроса⁴⁵.