Kitabı oku: «Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen»

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Die Diskussionen um die Public Corporate Governance, die Führung, Steuerung und Aufsicht öffentlicher Unternehmen, haben Mitte der 1990er Jahre begonnen. Die IFAC (The International Federation of Accountants) legte 2001 Richtlinien für die Steuerung von öffentlichen Unternehmen vor (IFAC 2001). Auf der Basis der darauf folgenden Diskussionen verfasste die OECD 2006 Guidelines zur Corporate Governance von Unternehmen in Staatsbesitz (OECD 2006). Der Bundesrat legte in seinem Bericht 2006 dar, mit welchen Leitsätzen Unternehmen im Besitz des Bundes zu steuern sind (Schweiz. Bundesrat 2006). Deutschland und Liechtenstein beschritten einen anderen Weg, indem für die Thematik der Public Corporate Governance Codices erarbeitet und in Kraft gesetzt wurden. 2011 hat die EU zur Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen 19 Empfehlungen definiert. Ein wichtiges Augenmerk wird dabei auf die Themen Transparenz (Empfehlung 3), Autonomie (Empfehlung 1), Steuerungsmodelle unter Einbezug der betroffenen Einheiten (Empfehlung 9) oder auch Verbesserung der Koordination (Empfehlung 18) gelegt (COST 2011). Im Jahr 2015 hat die OECD die Erfahrungen aus 10 Jahren Einsatz der Guidelines zum Anlass genommen, sie einer kritischen Analyse zu unterziehen. Im Herbst 2015 sind sie publiziert worden (OECD 2015) und stellen weiterhin Empfehlungen dar.

Kantone haben Anfang 2000 begonnen, die Thematik der Steuerung von öffentlichen Unternehmen anzugehen und mit Gesetzen und Weisungen zu regeln. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass alle Kantone zusammen rund 1000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten, welche gesamthaft einen Buchwert von über CHF 7 Mrd. darstellen (Meister 2009). Bis Ende 2015 haben praktisch alle Kantone mittels Gesetz, Verordnung oder Richtlinien geregelt, wie mit den öffentlichen Unternehmen zu verfahren ist, oder haben Projekte dazu gestartet.

In der Praxis bereitet die Umsetzung der Leitsätze des Bundesrates aus seinem Bericht 2006 jedoch einige Mühe (Schweiz. Bundesrat 2006), wie auch der Bericht aus dem Jahr 2009 zeigt (Schweiz. Bundesrat 2009). Die Problemstellung findet ihre Ursache darin, dass der moderne Staat auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene immer weniger alle Aufgaben selbst erfüllt und lediglich dafür sorgt, dass die Realisierung geschieht. Basierend auf diesem Modell der Gewährleistung, ist neben der Sicherstellung der Erfüllung der ausgelagerten Aufgabe auf der Grundlage einer Leistungsvereinbarung klar festzulegen, was aus der Eignersicht (z. B. als Kapitalgeber) an übergeordneten Zielen zu erreichen ist bzw. welche Rahmenbedingungen einzuhalten sind. Zur Erhöhung der nötigen Transparenz bei der Aufsicht über öffentliche Unternehmen hat der Bund in einem Bundesgesetz die Grundlage geschaffen. In diesem Erlass wurden mehrere Gesetze angepasst mit der Zielsetzung, dass über die Ziele und die Zielerreichung im Parlament Bericht erstattet werden kann (Bund 2010). Am 25. April 2012 legte dies der Bundesrat in der Kurzberichterstattung zur Erfüllung der strategischen Ziele der verselbständigten Einheiten des Bundes im Jahr 2011 fest und präsentierte, in welchem Umfang und auf welche Weise die Eignerziele erfüllt wurden (Bundesrat 2012). Seither findet die Berichterstattung über die Unternehmen des Bundes in diesem Rhythmus statt.

Auch die Regierung des Landes Liechtenstein hat in den vergangenen Jahren eine intensive Auseinandersetzung mit dem Thema geführt und Vorgaben zur Public Corporate Governance in Form eines Gesetzes in Kraft gesetzt (Land Liechtenstein 2009). Dieses Gesetz über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen sorgt als Rahmengesetz für Regelungen, welche für alle öffentlichen Unternehmen verbindlich sind. Die zweite Stufe stellen Spezialgesetze dar, in welchen die einzelnen öffentlichen Unternehmen im Detail strukturiert sind. Im Sommer 2012 hat das Land Liechtenstein als dritte Stufe im Sinne von «Soft Law» Empfehlungen zur Führung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen in Liechtenstein in Kraft gesetzt (Public Corporate Governance Code). Darin werden zwei unterschiedliche Ansätze von Empfehlungen dargelegt. Zum einen diejenigen, welche im Sinne von «comply or explain» im Abweichungsfalle im Geschäftsbericht zu begründen sind. Zum anderen Abweichungen, bei denen keine Offenlegung erfolgen muss.

Auf der kommunalen Ebene ist in den vergangenen Jahren erkannt worden, dass die Public Corporate Governance von eigenen Beteiligungen dann eine Herausforderung darstellt, wenn in den Unternehmen Probleme entstehen bzw. entstanden sind. Im Rahmen der Studie von 2014 nahmen Stadtpräsidenten Stellung zu diesen Fragen. Mehrere Personen brachten die Hoffnung zum Ausdruck, dass die öffentlichen Unternehmen so gut geführt würden, dass keine Probleme entstehen (Sonderegger 2014, 12 ff.).

Die Auslagerung von Aufgaben soll nur dann erfolgen, wenn neben einer effektiven Aufgabenerfüllung insbesondere auch eine Effizienzsteigerung erreicht werden kann. Die knappen öffentlichen Mittel sollen so wirtschaftlich wie möglich eingesetzt werden. Eine weitere Heraus forderung ist der Umgang mit dezentralisierter Verantwortung, welche im Rahmen der Sicherstellung der Aufgabenerfüllung an das Unternehmen übertragen wird. Wie kann in den Unternehmen, welche quasi «an der langen Leine» geführt werden, die Aufsicht sichergestellt werden? Mitglieder von Verwaltungsräten haben als Mitglieder der Strategischen Führungsebene erkannt, dass sie Verantwortung tragen und damit auch zur Verantwortung gezogen werden können, wenn die Aufgabenerfüllung nicht vollständig und korrekt erfolgt.

Ein ganz wesentliches Element der Public Corporate Governance ist nach Ansicht der Autoren die Eignerstrategie (bzw. Trägerstrategie), falls es, wie z.B. bei Stiftungen nicht um direkte Eigner, sondern stattdessen öffentliche Institutionen als Träger handelt. Dieses neue Element hat sich in der Literatur weitgehend durchgesetzt und wird nicht nur in Liechtenstein, sondern auch in einer immer grösseren Zahl von Kantonen und Städten/Gemeinden zur Anwendung gebracht. Dennoch bestehen gewisse Vorbehalte, und es liegen Unklarheiten bezüglich Aufwand und Nutzen vor, was dieses Instrument anbelangt. Es lohnt sich jedoch mit Sicherheit, diese Art von Klarstellung von offenen Fragen zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen zu prüfen und umzusetzen. Unterstützt wird diese Argumentation durch die neue Fassung der OECD-Richtlinien, indem eine «Owner Policy» für öffentliche Unternehmen gefordert wird (OECD 2015).

Im vorliegenden Handbuch werden diese und weitere Aspekte konkret thematisiert, wie etwa der Einfluss der Politik bei der Wahl des strategischen Gremiums, bei der Leistungserfüllung oder auch bei der Festlegung des Umfangs des Reportings.

1.2 Zielsetzungen

Mit dem vorliegenden Buch sollen folgende Zielsetzungen erreicht werden:

1 Theoretische Grundlagen der Public Corporate Governance aufzeigen.

2 Die Bedeutung der Public Corporate Governance für die öffentliche Hand und für Unternehmen klarstellen.

3 Bei der Entscheidungsfindung, bei der konkreten Umsetzung und der Führung eine Hilfestellung leisten.

4 Antworten auf offene Fragen im Zusammenhang mit der Thematik Public Corporate Governance geben.

5 Grundlagen für eine bessere Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen einführen.

6 Zu wichtigen Themen mit konkreten Mustern und Checklisten Hinweise für die Umsetzung in der Praxis geben.

Das Buch richtet sich an Praktiker und Studierende, die sich mit der Gestaltung von Steuerungssystemen für öffentliche Unternehmen befassen. Als Handbuch stiftet es einen Nutzen, indem es den Adressaten hilft, die Corporate Governance im öffentlichen Unternehmen besser zu verstehen und zu verbessern. Schliesslich soll damit:

■ Die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der öffentlichen Leistungserbringung verbessert werden.

■ Die demokratische Kontrolle über die öffentlichen Unternehmen gestärkt werden.

■ Den Ansprüchen der Rechtsstaatlichkeit Genüge getan werden.

1.3 Methodisches Vorgehen

Das methodische Vorgehen der Autoren lässt sich wie folgt darlegen:

1 Auswertung der vorhandenen Literatur zum Thema Public Corporate Governance;

2 Analyse von Studien und Berichten;

3 Erarbeitung von konkreten Lösungsvorschlägen auf der Grundlage von Praxisproblemen (vgl. konkrete Beispiele im Kapitel 11).

Die unterschiedliche disziplinäre Herkunft der Autoren hat bei der Erarbeitung, Überarbeitung und Weiterführung des Buches immer wieder zu spannenden Diskussionen geführt. Es wurde deutlich, dass das Thema Public Corporate Governance für die Praxis nur dann hilfreich bearbeitet werden kann, wenn bewusst unterschiedliche Perspektiven eingenommen und eingebracht werden.

1.4 Begriffsbestimmungen

Nachstehend werden die wichtigsten Begriffe dieses Buches knapp klargestellt, damit in der Folge keine Unsicherheit besteht, was jeweils darunter zu verstehen ist.

Public Corporate Governance (PCG) ist ein interdisziplinäres Thema der Bereiche Recht, Betriebswirtschaft und Politikwissenschaft. Dabei werden zahlreiche Begrifflichkeiten jeweils unterschiedlich verstanden und interpretiert, weshalb in der Folge die wichtigsten Stichworte mit der verwendeten Definition dargelegt werden (alphabetische Reihenfolge).

Zur Vereinfachung des Textes und zur Verbesserung der Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und der weiblichen Form verzichtet.

1.4.1 Aufsicht

Unter Aufsicht im Bereich der PCG ist die Beobachtung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen zu verstehen. Ziel der Aufsicht ist die Prüfung der Umsetzung der Vorgaben durch die öffentliche Hand an das öffentliche Unternehmen. Ein Nebenzweck der Aufsicht ist die Gewährleistung von Compliance mit bestehender Regulierung und die Vermeidung von Schaden. Die Aufsicht kann hierarchisch unterteilt werden in Oberaufsicht, Aufsicht und unmittelbare Aufsicht.

1.4.2 Ausgliederung

Wird eine Einheit, welche bis heute die Aufgaben als Bestandteil z.B. der Verwaltung erbracht hat, in eine separate Organisation im Besitz des Staates übertragen und in diesem Zusammenhang allenfalls eine neue Rechtsform begründet, wird in der Literatur von einer Ausgliederung gesprochen (siehe Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung)

1.4.3 Auslagerung

Auslagerung bedeutet, dass Aufgaben, welche bislang durch eine staatliche Stelle erbracht werden, an eine Organisation oder ein Unternehmen übertragen werden, die im Besitz des Staates oder in anderem Besitz sein kann. Ob in diesem Zusammenhang eine Leistung selbst erbracht werden soll oder ob sie von einem Dritten eingekauft wird, wird als Make-or-buy-Entscheidung im Rahmen dieses Buches nicht behandelt.

Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung)

1.4.4 Autonomie

Mit dem Begriff Autonomie wird das Ausmass der Eigenständigkeit der Organisationseinheit oder des Unternehmens beschrieben, in welchem sich das öffentliche Unternehmen bezüglich Leistungen, Entwicklung, Organisationsstruktur, Finanzierung und Personal eigenständig entwickeln kann und darf.

1.4.5 Beteiligungscontrolling

Unter dem Begriff «Beteiligungscontrolling» werden Aufgaben, Werkzeuge und Massnahmen zur Führung, Aufsicht und Kontrolle bezüglich Gesetz, Leistungsvereinbarung und Eignerstrategie für alle Unternehmen und Organisationen subsumiert, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist. Ziel ist es dabei, die Beteiligungen des Gemeinwesens an Unternehmen mit einem öffentlichen Zweck systematisch zu bewirtschaften. In der Literatur wird Beteiligungscontrolling als Oberbegriff dafür verstanden, was an Aktivitäten im Umfeld der Führung, Aufsicht und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen getan werden muss, auch bezüglich Gesetz, Eignerstrategie und Leistungsvereinbarung. Im Rahmen dieses Buches wird auf die Verwendung dieses vielschichtigen und mehrdeutigen Begriffs verzichtet und jeweils die Tätigkeit angesprochen, welche zu erfüllen ist: Führung, Aufsicht, Controlling oder Kontrolle.

1.4.6 Board of Directors

Das Board of Directors ist die Strategische Führungsebene und wird je nach Rechtsform auf Deutsch als Verwaltungsrat, Aufsichtsrat oder Stiftungsrat tituliert. Davon zu unterscheiden ist das Executive Board, welches die Operative Führungsebene umfasst und im deutschen Sprachraum als Geschäftsleitung, Geschäftsführung oder Direktorium bezeichnet werden kann.

1.4.7 Controlling

Unter Controlling wird aus der betriebswirtschaftlichen Sicht als Führungsaufgabe verstanden, indem konkrete Ziele gesetzt, überprüft und kommuniziert werden. Zudem ist dabei auch die Überwachung über die Zielerreichung zu implementieren. In diesem Verständnis wird der Begriff Controlling im Zusammenhang mit dem Parlament vermieden, da ihm keine Führungsaufgabe zukommt.

1.4.8 Corporate Governance

Corporate Governance definiert das System der Leitung und Überwachung von Unternehmen oder mit anderen Worten die Unternehmensführung und -kontrolle. Mithilfe der Corporate Governance soll im Wesentlichen ein inneres und äusseres Kräftegleichgewicht erzielt werden. Die interne Corporate Governance betrifft die Kompetenzen, Funktionen sowie das Zusammenwirken von Aufsichts-, Führungs- und Kontrollorganen im Unternehmen. Die externe Corporate Governance bezieht sich auf die funktionalen Beziehungen zwischen den Exekutivorganen, den Anspruchsgruppen, allen voran den Aktionären und dem Kapitalmarkt. Nach dem Swiss Code of Best Practice umfasst Corporate Governance die Gesamtheit der auf das nachhaltige Unternehmensinteresse ausgerichteten Grundsätze, die, unter Wahrung von Entscheidungsfähigkeit und Effizienz auf der obersten Unternehmensebene, Transparenz und ein ausgewogenes Verhältnis von Führung und Kontrolle anstreben.

1.4.9 Eigner

Beim Eigner handelt es sich um den Besitzer bzw. Eigentümer von Anteilen (Teil oder gesamthaft) eines Unternehmens oder einer Organisation, welche Aufgaben erfüllt.

1.4.10 Eignerstrategie

In einer Eignerstrategie werden zwei Dinge festgelegt: Erstens ist eine Absicht zu definieren, welche der Eigner mit der Beteiligung an einer Unternehmung verfolgt. Zweitens sind Rahmenbedingungen zu schaffen bezüglich der Ziele und der Art ihrer Erreichung. Beides sind zentrale Aufgaben der politischen Exekutive, die diese als Gesamtgremium wahrnehmen muss.¹

Synonym kann auch der Begriff Trägerstrategie verwendet werden, insbesondere wenn es sich um die Organisationsform der Stiftung handelt.

1.4.11 Eignerziele

Im Rahmen der Eignerstrategie ist die Absicht festgelegt worden, die der Eigner mit einer Beteiligung am Unternehmen verfolgt. Auf dieser Grundlage werden langfristige Ziele aus Sicht des Eigners definiert (Eignerziele), welche dem öffentlichen Unternehmen als Leitplanken dienen, innerhalb deren die unternehmerische Entwicklung möglich ist. Der Bundesrat nennt sie – etwas verwirrend – strategische Ziele (vgl. Leitsatz 17; Schweiz. Bundesrat 2006). In diesem Werk werden sie als Eignerziele bezeichnet, um klarzustellen, dass es die Ziele des Eigners sind.

Sie dienen der Unternehmensführung als Grundlage zur Formulierung einer Unternehmensstrategie.

1.4.12 Entpolitisierung

Unter Entpolitisierung wird in diesem Werk die Erreichung von Entscheidungen und Handlungen ohne Dominanz der politischen Rationalität verstanden. Organisatorisch kann dies eine Verringerung der Anzahl gewählter Politiker in Gremien bedeuten. Nicht gemeint ist damit, dass die Steuerung und Kontrolle ohne Politik zu erfolgen hat.

1.4.13 Gewährleistung

Im Rahmen der Gewährleistung stellt die öffentliche Hand sicher, dass bestimmte Produkte und Dienstleistungen erbracht werden. Als Gewährleister hat das Gemeinwesen die nicht delegierbare Verantwortung, dass eine bestimmte Aufgabe in einer definierten Qualität erfüllt wird.

1.4.14 Hoheitliche Aufgaben

Hoheitliche Aufgaben sind dadurch gekennzeichnet, dass sie durch staatliche Stellen auf der Grundlage einer klaren rechtlichen Legitimation einseitig erbracht werden und in die Freiheit Einzelner eingreifen können.

1.4.15 Konzessionsvertrag

Der Konzessionsvertrag ist in der Praxis meist als Begriff gleichbedeutend mit Leistungsauftrag oder Leistungsvereinbarung. Zu beachten ist, dass in diesem Zusammenhang ein konzessioniertes Unternehmen über ein wohlerworbenes Recht verfügt, das nur unter besonderen Voraussetzungen entzogen werden kann.

1.4.16 Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung

Unter einem Leistungsvertrag oder einer Leistungsvereinbarung wird eine Abmachung zwischen öffentlicher Hand und dem Unternehmen verstanden, in dem die gegenseitigen Leistungen definiert und die zu erbringenden Entschädigungen festgehalten werden.

In der Literatur und im Alltag sind beide Begriffe gleichzeitig im Einsatz, und meist werden sie synonym verwendet. Zu beachten ist, dass auf der Stufe Bund der Begriff Leistungsauftrag verwendet wird, welcher von der Exekutive (Bundesrat) mit der jeweiligen Einheit (Unternehmen, Amt) abgeschlossen wird und oft im Sinne eines Rahmenvertrags eine Laufzeit von vier Jahren aufweist.

Im sozialen Bereich sind Leistungsvereinbarungen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer ungeachtet der organisatorischen Aufstellung seit vielen Jahren eingeführt und geläufig.

Im vorliegenden Buch werden die beiden Begriffe gleichwertig verwendet.

Der Leistungsvertrag kann auch Konzessionsvertrag heissen.

1.4.17 Öffentliches Unternehmen

Jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann, gilt als öffentliches Unternehmen (OECD 2015, 15). Öffentliche Unternehmen erfüllen öffentliche Aufgaben oder Aufgaben, welche im öffentlichen Interesse stehen.

Anstelle von öffentlichen Unternehmen könnte auch der Begriff staatliche Unternehmen verwendet werden.

1.4.18 Operative Führungsebene

Die Operative Führungsebene (z.B. Geschäftsleitung, Executive Board usw.) ist für die operative Führung der Unternehmung verantwortlich und setzt die Unternehmensstrategie um.

1.4.19 Public Corporate Governance

Public Corporate Governance ist ein Teilbereich der Public Governance, der deren Spielregeln untergeordnet ist. Public Corporate Governance ist für all jene Fälle der Public Governance relevant, in denen sich der Staat für eine Leistungserfüllung durch verselbständigte Organisationen im Eigentum des Staates (öffentliche Unternehmen) entscheidet (Schedler, Gulde et al. 2007, 12 ff.).

1.4.20 Public Governance

Unter Public Governance wird die formale Gestaltung der Steuerung im öffentlichen Raum verstanden. Dazu kann der Staat Steuerungseingriffe vornehmen oder alternative Formen suchen bzw. anwenden (Schedler und Proeller 2009, 36).

1.4.21 Staatliches Unternehmen

Der Begriff staatliches Unternehmen macht Sinn für die Stufen Bund und Kantone, nicht jedoch für kommunale Unternehmen. Aus diesem Grund wird in diesem Handbuch, auch in Anlehnung an die OECD-Richtlinien, generell von öffentlichen Unternehmen gesprochen.

1.4.22 Strategische Führungsebene

Die Strategische Führungsebene (z.B. Verwaltungsrat oder Aufsichtsrat) zeichnet verantwortlich für die Festlegung der Unternehmensstrategie und die langfristige Entwicklung des Unternehmens. Synonym wird andernorts auch vom «Board» gesprochen (Schedler, Gulde et al. 2007).

1.4.23 Trägerstrategie

Analog zur Eignerstrategie (siehe 1.4.10) werden in einer Trägerstrategie z.B. für Stiftungen zwei Aspekte definiert: Erstens eine Absicht, welche die Stifter mit der Beteiligung an einer Unternehmung verfolgen. Zweitens sind Rahmenbedingungen zu schaffen bezüglich der Ziele und der Art ihrer Erreichung.

In der Folge werden die genannten Begriffe in der dargelegten Definition verwendet. Die Autoren sind sich bewusst, dass bei einigen Begriffen die Diskussion um den jeweiligen Inhalt noch nicht abgeschlossen ist.

1.4.24 Unternehmensstrategie

Die Unternehmensstrategie basiert auf den Leitplanken von Gesetz, Eignerstrategie und Leistungsvereinbarung und fokussiert auf das Unternehmen selbst. In der Unternehmensstrategie legt die Strategische Führungsebene

fest, welche Unternehmensziele zu erreichen sind und wie letztlich der Kundennutzen zustande kommt, wofür das Unternehmen eigentlich da ist.

Es sind einige Themen rund um die Public Corporate Governance von Bedeutung, auf die das vorliegende Werk nicht oder nur am Rande eintritt. Die folgende Aufzählung nennt diese und liefert eine kurze Begründung zur Abgrenzung.

1.5 Abgrenzung

Es sind einige Themen rund um die Public Corporate Governance von Bedeutung, auf die das vorliegende Werk nicht oder nur am Rande eintritt. Die folgende Aufzählung nennt diese und liefert eine kurze Begründung zur Abgrenzung.

1.5.1 Thematische Abgrenzungen

Öffentliche Aufgaben oder Aufgaben, welche in einem öffentlichen Interesse sind, können in verschieden organisierten Einheiten erfüllt werden. In diesem Buch wird im Prinzip eine Eingrenzung auf die Themen verselbständigte Unternehmen mit oder ohne Rechtsperson vorgenommen.

1.5.2 Führung einer Körperschaft

Die Ausführungen in diesem Buch erörtern Führungsfragen in der Gemeinde, im Kanton oder im Bund nur insofern, als sie für die Schnittstelle zur öffentlichen Unternehmung und für die Steuerung, Kontrolle und Aufsicht relevant sind.

1.5.3 Start-up-Phase

Die Start-up-Phase, also die Gründungsphase eines ausgelagerten Betriebs oder einer ausgelagerten Aufgabe stellt eine besondere Situation dar, auf welche die Empfehlungen dieses Buchs nicht eingehen. Konkrete Praxiserfahrungen z.B. bei der Fusion von Stromversorgungsunternehmen zeigen, dass es in der Gründungsphase Sinn machen kann, besondere Regelungen für die Public Corporate Governance vorzusehen.

1.5.4 Führung in der Krise

Gerät ein öffentliches Unternehmen in eine Krisensituation, kann es aus politischen Gründen (z.B. um die Akzeptanz der getroffenen Lösungen

zu erhöhen) angezeigt sein, kurzfristig einen politischen Durchgriff auf die Unternehmensführung vorzunehmen.

1.5.5 Konkret ausformulierte Muster

Im vorliegenden Buch sind alle Grundlagen betreffend Public Corporate Governance auf wissenschaftlicher und praktischer Ebene erarbeitet und dargestellt. Zudem sind in allen Abschnitten Checklisten und Empfehlungen für die Umsetzung in der Praxis eingefügt. Konkret ausformulierte Muster z.B. einer Eignerstrategie sind in Kapitel 11 publiziert. Wichtig ist aber der Hinweis, dass diese nicht ohne kritische Prüfung und nicht ohne individuelle Anpassungen übernommen werden können.

1.6 Zur Bedeutung von informellen Strukturen

In diesem Handbuch werden eine Reihe von Hinweisen vorgestellt, die sich auf die formale Gestaltung der Corporate Governance einer öffentlichen Unternehmung beziehen. Die Autoren sind sich dabei bewusst, dass die tatsächliche Steuerung einer öffentlichen Unternehmung in der Praxis oft von informellen Absprachen beeinflusst ist. Politische Entscheidungen werden vorab in Arbeitsgruppen vorbereitet, die einen entsprechenden Auftrag haben können – oder auch nicht. Das Ausmass der Formalisierung von Steuerung hängt nicht zuletzt auch von der «Chemie» ab, die zwischen den Verantwortlichen aus Politik, Verwaltung und öffentlicher Unternehmung – und deren jeweiligen engeren Mitarbeitenden – herrscht.

Zur Verdeutlichung ein Beispiel: Auf Bundesebene war über viele Jahre eine Gruppe von Personen in den verantwortlichen Funktionen tätig, die sich gegenseitig kannten und schätzten, was die informelle Absprache deutlich erleichterte. Das zuständige Exekutivmitglied, der Departementssekretär, der Leiter einer Verwaltungseinheit und CEOs von Bundesunternehmen gehörten dieser Gruppe an. Die Formalisierung von Zielvorgaben wurde zwar in dieser Zeit vorangetrieben, aber das Ganze war gemäss Aussagen der Betroffenen getragen von einer kollegialen Atmosphäre.

Wo solche informellen Kontakte nicht im gleichen Ausmass vorhanden sind, haben die formellen Steuerungsinstrumente einen grösseren Stellenwert. Fehlendes Vertrauen muss hier zuerst aufgebaut werden. Dazu kann die Transparenz, die durch die Instrumente geschaffen wird, einen wesentlichen Beitrag leisten.

Im öffentlichen Raum (d.h., wo Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrgenommen werden) haben formelle Steuerungsinstrumente eine zusätzliche Funktion: Sie sind in der Lage, demokratische Legitimation herzustellen. Die Schriftlichkeit und Zugänglichkeit, und damit verbunden die Nachvollziehbarkeit durch Aufsichtsgremien, ist beispielsweise eine wesentliche Voraussetzung für die parlamentarische Kontrolle im Rahmen der Oberaufsichtsfunktion. So effizient und effektiv die informellen Absprachen zwischen CEO, Verwaltung und Politikern sein mögen, so sehr bedarf es im öffentlichen Raum transparenter Verfahren, welche die Rechtmässigkeit und die demokratische Legitimität der Steuerung öffentlicher Unternehmen sicherstellen.

1.7 Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance

Öffentliche Unternehmen unterscheiden sich in zwei wichtigen Elementen von privatwirtschaftlichen Unternehmen:

1 Sie erbringen in der Regel Leistungen für die Öffentlichkeit, was in der Schweiz als Service Public bezeichnet wird. Daraus entsteht eine besondere Verantwortung, denn unter Umständen können weite Teile der Gesellschaft von der Leistungserbringung betroffen sein. Besteht keine Alternative zu diesen Leistungen, z.B. über den Markt, so ist die Abhängigkeit umso grösser.

2 Sie sind durch das Eigentum der öffentlichen Hand Teil des Staates und unterliegen der demokratischen Kontrolle.

Beide Elemente führen dazu, dass die Politik ein legitimes Interesse daran hat, auf die öffentlichen Unternehmen einzuwirken. Die Leistungspalette des öffentlichen Unternehmens wird in aller Regel über eine Leistungsvereinbarung festgelegt. Darin ist festgehalten, welche Leistungen vom öffentlichen Unternehmen in welcher Form erwartet werden. Die Regeln, die dem öffentlichen Unternehmen als Teil des Staates auferlegt werden, sind in Spezialgesetzen und in allgemeinen Bestimmungen festgelegt. Deren Einhaltung wird von staatlichen Organen überprüft, beispielsweise von der Finanzkontrolle des Bundes oder eines Kantons. Über allem steht immer der Anspruch, dass öffentliche Unternehmen öffentliche Leistungen zu erbringen haben und gegenüber der Öffentlichkeit Red und Antwort stehen müssen.

Im Grundsatz besteht dazu bestimmt Einigkeit. Die Schlüsselfrage ist nun aber, wie die Steuerung und Überwachung der öffentlichen Unternehmen durch die Politik (als Vertretung der Bürgerinnen und Bürger) organisiert sein und wie sie erfolgen soll. Der Umstand, dass öffentliche Unternehmen ausgegliedert sind, macht deutlich, dass die Politik ihnen mehr Autonomie geben wollte als der allgemeinen Verwaltung. Dennoch muss sie ihre Aufsichts- und Steuerungsfunktion wahrnehmen können.

Aus der Sicht der Autoren lassen sich einige Grundsätze der politischen Steuerung öffentlicher Unternehmen festhalten, aus denen operative Lösungen abgeleitet werden können:

1 Gewährleistungs-Optik: Im Vordergrund steht immer der Auftrag der Politik, eine optimale Versorgung der Gesellschaft mit öffentlichen Leistungen sicherzustellen.

2 Strategische Angaben: Ist eine öffentliche Unternehmung in die grössere Selbständigkeit entlassen, so kann und soll sie nicht mehr über detaillierte Eingriffe in die operative Tätigkeit geführt werden. Vielmehr ist die Politik gefordert, der öffentlichen Unternehmung klare strategische Vorgaben zu machen: Wie soll sie sich positionieren? Was soll ihre Rolle im Staat sein? Auf welche Entwicklungen soll sie sich vorbereiten? Diese Vorgaben werden in der Folge als Eignerziele bezeichnet.

3 Management by Exception: Auch wenn sich die Politik im Regelfall auf die strategischen Vorgaben beschränken soll, so bleibt sie oft auch für operative Entwicklungen politisch verantwortlich. Daher kann es im Einzelfall notwendig sein, dass politische Überlegungen in operative Entscheidungen einfliessen. Dies kann aber nur die Ausnahme sein – die Regel muss bleiben, dass die Strategische Führungsebene gemeinsam mit der Operativen Führungsebene die Geschicke der Unternehmung lenkt.

4 Transparenz: Eine Vergrösserung der Autonomie einer staatlichen Organisation will kompensiert sein. Vermeintliche Einflussmöglichkeiten der Politik, die sie zugunsten einer strategischen Führung aufgeben muss, vergrössern das Misstrauen gegenüber der öffentlichen Unternehmung. Dies kann oft nur durch grosse Transparenz kompensiert werden. Transparente Prozesse der personellen Besetzung der Strategischen und der Operativen Führungsebene, transparente Rechnungslegung, transparente Leistungs- und Wirkungsberichte sind die Grundlage für Vertrauen gegenüber dem öffentlichen Unternehmen.

5 Vermeidung von Interessenkonflikten: Erfolgt eine politische Einflussnahme auf das öffentliche Unternehmen, so besteht eine Gefahr von Interessenkonflikten. Insbesondere in der kleinen Schweiz ist es nicht immer einfach, genügend gute Leute für politische Ämter und Vorstandsfunktionen zu finden. Die Versuchung einer Ämterkumulation ist daher latent vorhanden. Wer aber zu viele Ämter an sich zieht, läuft Gefahr, dass zwischen den verschiedenen Rollen Interessenkonflikte auftreten, die kaum überwindbar sind.

6 Einsitznahme von Exekutivmitgliedern: Grundsätzlich sollten Mitglieder der Exekutive nicht direkt Einsitz in die Strategische Führungsebene eines öffentlichen Unternehmens nehmen. So sollten z.B. Regierungsräte eines Kantons nicht Mitglieder des Verwaltungsrates des kantonalen Elektrizitätsversorgungsunternehmens sein. Dabei ist die betroffene Person einem dauernden Interessenkonflikt ausgesetzt. Im angeführten Beispiel müsste der Regierungsrat als Vertreter des Kantons auf möglichst tiefen Energiepreisen bestehen, als Mitglied der Strategischen Führungsebene müsste er zur Verbesserung der Rentabilität aber möglichst hohe Energiepreise ansetzen. Vor diesem Hintergrund wird die Thematik vertieft und die Vor- und Nachteile einer Einsitznahme dargelegt. Die Entscheidung hat letztlich jedes einzelne Mitglied der Exekutive selbst zu treffen, falls nicht eine übergeordnete Regelung den Umgang im Grundsatz definiert (6.4 Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene, 118).

7 Orientierung an der Privatwirtschaft: Auch wenn öffentliche Unternehmen wesentlich unterschiedliche Kontextbedingungen vorfinden, gelten viele Grundprinzipien der Unternehmensführung auch für sie. Eine Orientierung an den Praktiken der Privatwirtschaft ist daher stets eine bereichernde Quelle in der Ausgestaltung der eigenen Strukturen und Prozesse im öffentlichen Unternehmen. Damit ist allerdings keine blinde Übernahme gemeint, sondern eine intelligente Auseinandersetzung mit Instrumenten, welche sich in der Privatwirtschaft bewährt haben.

1.8 Einfache Grundstruktur

Im Rahmen von Projekten, welche die Autoren seit Anfang der 2000er Jahre in der Praxis begleiten konnten, zeigte es sich, dass es ein überaus wichtiges Anliegen ist, einfache und übersichtliche Strukturen zu schaffen. Ziel von Public Corporate Governance ist es weiterhin, die Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht von staatlichen Unternehmen zu verbessern. Dennoch ist in verschiedenen Organisationen und Verwaltungen zu erkennen, dass oft in einem gut gemeinten Vorsatz Strukturen und Prozesse definiert werden, welche alles andere als einfach zu beurteilen sind.

Warum erscheinen die Themen Corporate Governance und Public Corporate Governance als kompliziert? Folgende Erkenntnisse dienen als Erläuterung: Es wird nicht konsequent genug versucht, eine Lösung für die jeweilige Situation zu finden. Oder es wird stur versucht, Muster zu übernehmen. Im Weiteren kann die Idee bestehen, dass alle öffentlichen Unternehmen gleich behandelt werden sollen. Tatsächlich muss jedoch die Umsetzung der Public Corporate Governance situativ erfolgen. Es muss dabei auch Rücksicht genommen werden auf die individuellen Umstände des Unternehmens. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass situativ bedeutet, dass Vorgaben und Regelungen zwar konsequent, aber abgestimmt auf das Unternehmen ausgerichtet und umgesetzt werden.

Es ist die Absicht der Autoren, in diesem Buch Strukturen und Prozesse zu entwerfen und einzuführen, welche einfach in Aufbau und Anwendung sind.

1 Synonym wird an anderer Stelle auch der Begriff «Eigentümerstrategie» verwendet (z.B. Schedler, Gulde et al. 2007). Dieser Begriff wird in diesem Handbuch nicht verwendet, weil es sich beim Begriff «Eigentum» um einen genau definierten Rechtsbegriff handelt.

2 Grundlagen

2.1 Einführung

Im folgenden Abschnitt werden einige grundlegende Aspekte dargelegt, die zur Public Corporate Governance in der Literatur gefunden werden können, was für die Steuerung von öffentlichen Unternehmen aktuell bereits beschrieben ist und welche Konzepte eine Rolle spielen. In der Literatur sind sie bereits ausführlich behandelt worden, weshalb an dieser Stelle eine kurze Zusammenfassung vorgenommen wird.

Die konzeptionellen Grundlagen basieren auf Erkenntnissen der Betriebswirtschaft, der Rechtswissenschaft und auch, jedoch eher am Rande, der Politikwissenschaft.

Bei Public Corporate Governance handelt es sich um ein internationales Thema, das wegen der verwaltungsrechtlichen und gesellschaftsrechtlichen Rahmenbedingungen national geprägt ist. Dieses Buch diskutiert das Thema vor dem Hintergrund der Praxis und der institutionellen Rahmenbedingungen in der Schweiz und in Liechtenstein. Die Autoren sind allerdings überzeugt, dass viele Grundsätze und Themen auch in anderen Kontexten wesentliche Anregungen geben.²

2.2 Die Funktion des Staates

Es sind die politischen Instanzen, welche über die Aufgabenbreite des Staates entscheiden. Dies geschieht in den üblichen, demokratisch legitimierten Verfahren. Die Leistungstiefe des Staates ist gegenüber dem ursprünglich eingesetzten Wohlfahrtsstaat eingeschränkt: Der Staat erfüllt nur noch die Aufgaben im Kernbereich der staatlichen Verantwortung selbst. Zu beachten ist, dass die Verantwortung des Staates für ausgelagerte Aufgabenbereiche nicht aufgehoben wird. Seine Rolle im Entwicklungsprozess ist hingegen eine völlig andere: Der Staat soll die Gesellschaft vermehrt aktivieren, indem auch direktere Partizipation der Bürger/Kunden an der Leistungserstellung ermöglicht und gefördert wird. Auch die daraus entstehende Gewährleistungsverwaltung handelt zielgerichtet, jedoch autonomer und mit einem gewissen Verhandlungsspielraum. Über die konkrete Definition der Staatsaufgaben entscheidet nicht der Markt, sondern sie ist nach wie vor das Resultat eines demokratischen Verfahrens.

Die Grenzen zwischen Staat und Wirtschaft sind nicht klar gezogen, sondern durch Überschneidungen charakterisiert. Durch «Empowerment» der Einwohner sollen diese zur Eigenerstellung öffentlicher Güter angeregt werden. Dies geschieht in vielfältigen Formen der Leistungserbringung, in denen öffentliche und private Verantwortung miteinander verbunden werden. Der traditionelle Staat verändert sich zum Partner, zum Moderator und Katalysator.

Diese gegenseitige Durchdringung von Staat und Markt zeigt sich auf doppelte Weise:

■ Private, welche die Erfüllungsverantwortung übernehmen, werden in eine öffentliche Verantwortung und Kontrolle eingebunden (vgl. dazu Art. 35 Abs. 2 der schweizerischen Bundesverfassung: «Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen»).

■ In diese Vorgehensweise bringt der Staat bewusst Mechanismen ein, die eine effiziente Aufgabenerfüllung erwirken, ohne auf hoheitliche Durchsetzung zu greifen (Schedler und Proeller 2009).

Die Auslagerung von Aufgaben wird in der Schweiz seit vielen Jahren betrieben und ausführlich durch den Bundesrat im «Corporate Governance Bericht» vom 13. September 2006 behandelt (Schweiz. Bundesrat 2006). Der Fokus des Berichts liegt auf den Fragestellungen, welche Aufgaben auslagerbar sind bzw. nach welchen Kriterien eine Auslagerung zu beurteilen ist.

Lagert der Staat gewisse Tätigkeiten an Organisationen ausserhalb der Verwaltung aus, so übernimmt er gegenüber den Bürgern die Verantwortung dafür, dass die Leistungserbringung legal, legitim, wirtschaftlich und wirkungsvoll erfolgt. Er leistet damit Gewähr für eine ordnungsgemässe Leistungserbringung, die das öffentliche Interesse berücksichtigt. Gleichzeitig kann er aber je nach Situation die jeweils beste Form der Aufgabenerfüllung auswählen. Er lässt den politischen Kräften den Entscheid offen und liefert die Optionen, aus denen gewählt werden kann. Dies bedingt allerdings, dass sich der Staat für jede konkrete Situation entscheiden muss, welchen Weg er wählt.

Im Gewährleistungsstaat «wird der Entscheid über die Aufgabenbreite und die ideologische Ausgestaltung des Staates (neoliberaler vs. Sozial- und Wohlfahrtsstaat) entkoppelt von Fragen der Umsetzung des Service Public und der Aufgabenwahrnehmung. Die Aufgabenbreite wird durch politische Instanzen in demokratischen Verfahren festgelegt. Bei der Aufgabenerfüllung trägt der Staat in allen öffentlichen Aufgabenbereichen die Gewährleistungsverantwortung, erbringt aber lediglich sog. Kernaufgaben des Staates selbst» (Schedler und Proeller 2009, 35). Gleichzeitig entsteht eine Gewährleistungsverwaltung, welche zielgerichtet, aber autonomer und mit mehr Verhandlungsspielraum handelt. Die Konzeption des Gewährleistungsstaates erlaubt somit ein politisch-administratives System, welches sowohl sozialstaatliche als auch neo-liberale Züge zulässt. Die öffentliche Verwaltung übernimmt im Gewährleistungsstaat die Verantwortung für die Sicherstellung der Leistungserbringung der demokratisch festgelegten Aufgaben.

Eine Möglichkeit, ausgelagerte Aufgaben zu erfüllen, ist der Einsatz von staatseigenen (öffentlichen) Unternehmen. Sie entstehen durch Neugründung (meist wenn neue Aufgaben organisiert werden) oder durch Ausgliederung bestehender Organisationseinheiten. Öffentliche Unternehmen können unterschiedliche Rechtsformen annehmen (vgl. Kapitel 5, Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung, 77 ff.). Sie werden im Gewährleistungsstaat als Leistungserbringer angesehen, die sich im Prinzip nur wenig von anderen Leistungserbringern unterscheiden.

Für die Public Corporate Governance bedeutet diese Staatsidee, dass:

1 der Staat die Erfüllung von Aufgaben in unterschiedlichen Formen und Strukturen sicherstellen kann, insbesondere auch mit ausgegliederten Eigenbetrieben und Beteiligungen.

2 diese organisatorischen Lösungen jedoch stets den Anforderungen der Legalität, Legitimität, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit zu genügen haben.

3 in jedem konkreten Fall eine neue Abwägung vorgenommen werden muss, wie diese Kriterien zu gewichten sind.

4 der Staat Aufgaben an öffentliche Unternehmen auslagern kann und die Leistungserbringung nach denselben Kriterien beurteilen muss.

2.3 Gewährleistung, Leistung und Eigentum

Der Staat und seine Institutionen sind der Garant dafür, dass politisch beschlossene Aufgaben im vorgegebenen Mass erfüllt werden. Dabei steht er jedoch nicht alleine da, sondern er kann Elemente der sogenannten Daseinsfürsorge an Dritte delegieren. Dies war schon immer so, allerdings hat das Ausmass der Delegation an Dritte in den letzten Jahren dramatisch zugenommen, so dass von einem Übergang vom Leistungsstaat zum «Gewährleistungsstaat» gesprochen wird. Wählt er für die Leistungserbringung die Form des Staatsbetriebs, so ist im Rahmen der Diskussion zwischen den folgenden drei wesentlichen Funktionen bezüglich Verantwortung zu differenzieren

Gewährleistung: Als Gewährleister hat das Gemeinwesen die nicht delegierbare Verantwortung, dass eine bestimmte Aufgabe in einer definierten Qualität erfüllt wird. Gleichzeitig ist sicherzustellen, dass bei der Festlegung wichtiger Rahmenbedingungen oder des Auftrags die demokratischen Verfahren eingehalten und die Rechte der Betroffenen geschützt werden. Die Ziele der Aufgabenerfüllung müssen sich an den von der Politik verfassungsmässig vorgesehenen öffentlichen Interessen ausrichten. Dazu gehört auch die Sicherstellung einer demokratisch legitimierten Aufsicht. Im Vordergrund steht hier in aller Regel die politische Perspektive – die Gewährleistungsverantwortung ist in erster Linie eine politische Verantwortung.

Leistung: Der Erbringer der Leistung (hier das öffentliche Unternehmen) trägt die Erfüllungsverantwortung, die ebenfalls im Rahmen der Erfolgskriterien beurteilt werden kann: Die Aufgabe ist legal, legitim, effizient und effektiv zu erfüllen. Im Vordergrund steht hier die Management-Perspektive – die Erfüllungsverantwortung ist in erster Linie eine Verantwortung des Managements (der leistungserbringenden Organisation) gegenüber dem Auftraggeber.

Eigentum: Als Eigner oder Beteiligter eines öffentlichen Unternehmens trägt das Gemeinwesen die Verantwortung, dass zum einen die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Unternehmung langfristig erhalten bleibt und dass zum Zweiten die Führung des Betriebs nach anerkannten Grundsätzen erfolgt. Politisch sollte zudem festgelegt werden, inwiefern eingesetztes Kapital und Risiko zu entschädigen sind oder wie viel Defizit ein Gemeinwesen zu decken gewillt ist (in der folgenden Grafik als «Rendite» umschrieben). Im Vordergrund steht hier sowohl eine politische als auch eine Corporate-Governance-Perspektive – die Eignerverantwortung ist in erster Linie eine Verantwortung des Gemeinwesens gegenüber den Stakeholdern der Unternehmung, aber auch gegenüber dem Steuerzahler. Zu beachten ist, dass Eigentum jedoch nur eine der Möglichkeiten darstellt, die Gewährleistung sicherzustellen. In Ergänzung zu den Ausführungen zum Stichwort «Gewährleistung» wird an dieser Stelle auf folgende weitere Formen hingewiesen: Erfüllung durch die Verwaltung selbst, Erfüllung durch externe Anbieter (mittels Vertrag), Erfüllung durch interne Anbieter (mittels Leistungsvereinbarung). Diese Themen werden jedoch im Rahmen dieses Werks nicht vertieft.

Abbildung 2: Aufgabendifferenzierung im Gewährleistungsstaat (Schedler, Gulde et al. 2007)

Die Gewährleistungsverantwortung verbleibt bei der Public Corporate Governance stets bei der auslagernden Staatsebene als Gewährleister (z.B. Bund), während die Erfüllungsverantwortung delegierbar ist (z.B. Mastronardi 2007). Hingegen behält die auslagernde Ebene die sogenannte Auffangverantwortung, d.h., bei Nicht- oder Schlechterfüllung der Aufgabe durch den Beauftragten muss sie in der Lage sein, die Aufgabe selbst zu erbringen oder durch andere Dritte erbringen zu lassen.

Diese Auffangverantwortung ist nach der dargestellten Konzeption ein Teilbereich der Gewährleistungsverantwortung, wie die Verantwortung für die Auswahl der geeigneten Governance-Form (also beispielsweise: regulierte Marktlösung; Netzwerklösung; Kontrakt mit privaten und/ oder öffentlichen Anbietern):

■ Die Verantwortung für die Aufrechterhaltung eines geeigneten Marktumfeldes für die gewählte Governance-Form (z.B. die Regulierung des Telekommunikationsmarktes durch die ComCom).

■ Die Verantwortung für die Auswahl geeigneter Leistungserbringer, sofern eine solche Wahlmöglichkeit in der gewählten Governance-Form vorgesehen ist (z.B. durch Ausschreibungen im öffentlichen Regionalverkehr).

■ Die Verantwortung für die Überwachung der Leistungserbringung und -abgabe an die Öffentlichkeit.

■ Die Verantwortung für die Gewährung der Rechte aller Betroffenen (z.B. durch Schaffung einer Rekursinstanz). Mit der Auslagerung von Aufgaben an private und/oder öffentliche Unternehmen allein ist es also nicht getan.

■ Handelt es sich um eine Aufgabe im öffentlichen Interesse, so ist der Staat gefordert, eine ganze Reihe von Massnahmen durchzuführen, um die zuverlässige Leistungserbringung zu gewährleisten. So hat der Eigner konkrete Ziele an die Unternehmung zu formulieren (Eignerziele). Diese Aspekte werden in Kapitel 6 (Eignerrolle der öffentlichen Hand, 111 ff.) vertieft und konkretisiert.

■ Der Gewährleister formuliert eine Leistungsvereinbarung mit der Unternehmung (siehe Kapitel 7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung, 141 ff.) Dies zeigt bereits an dieser Stelle, dass die Steuerung vielfach über zwei oder mehrere Kanäle erfolgt.

2.4 Corporate Goverance für öffentliche Unternehmen – Public Corporate Governance

Aufgrund der dargestellten Aspekte stellt sich nun die Frage, in welchem Verhältnis die verschiedenen Governance-Konzepte zueinander stehen. Vereinfachend unterscheiden die Autoren an dieser Stelle die Public Governance von der Public Corporate Governance. Das erste, die Public Governance, bezeichnet die Steuerung im öffentlichen Raum, die auch nichthierarchische Elemente mit einbezieht. Erstellt das Gemeinwesen Leistungen selbst, so geschieht dies im Rahmen der eigenen Organisation, also in der Form hierarchischer Führung – das traditionelle Government. Werden hingegen Dritte mit einbezogen, so entstehen marktähnliche oder netzwerkartige Kooperationsformen, die nicht hierarchisch sind. Andere Formen von Steuerung sind daher notwendig – die moderne Governance. Public Corporate Governance ist damit ein Teilbereich der Public Governance, der den Spielregeln der Public Governance untergeordnet ist. Public Corporate Governance ist für all jene Fälle der Public Governance relevant, in denen sich der Staat für eine Leistungserfüllung durch verselbständigte Organisationen im Eigentum des Staates (öffentliche Unternehmen) entscheidet (Schedler, Gulde et al. 2007, 12 ff.).

Abbildung 3: Einbettung der Public Corporate Governance in die Public Governance (Schedler, Gulde et al. 2007)

Wie bei jeder staatlichen Tätigkeit, steht das öffentliche Interesse im Vordergrund der Betrachtung. Es definiert den Spielraum der Public Governance, oder mit anderen Worten: Das öffentliche Interesse legt die Grenzen für die Public Governance-Arrangements fest, die für eine konkrete Lösung zur Verfügung stehen. Die Ausformulierung des öffentlichen Interesses entsteht in einem politischen Prozess. Jegliche Form der Public Governance-Arrangements, sei dies nun ein Netzwerk, eine Public Private Partnership, ein Regulatormodell (wie z.B. auf der Grundlage des Stromversorgungsgesetzes), oder auch eine Erfüllung durch ein öffentliches Unternehmen, muss aus unterschiedlichen Perspektiven des öffentlichen Interesses beurteilt werden:

■ Politisch/demokratisch: Sicherstellung einer demokratisch legitimierten Definition der Aufgaben, die erfüllt werden (politische Definition des Gemeinwohls/des öffentlichen Interesses, dem die Aufgaben dienen sollen); sodann demokratische Überwachung der Aufgabenerfüllung; politische Sicherstellung der definierten Aufgabenerfüllung; politische Verantwortlichkeit der Zuständigen. Im Fokus steht damit die Legitimität des staatlichen Handelns.

■ Rechtlich: Basierung des staatlichen Handelns auf eine rechtliche, d. h. gesetzlich definierte Grundlage; gestützt darauf Sicherstellung des Rechtsschutzes für alle Betroffenen; Wahrung von Rechten und Durchsetzung von Pflichten. Im Fokus steht die Legalität des staatlichen Handelns.

■ Betrieblich: Die Organisation der Aufgabenerfüllung ist so zu wählen, dass vorgegebene Ziele kostengünstig und termingerecht erreicht werden. Im Fokus stehen die Effizienz und Effektivität des staatlichen Handelns. Nicht selten wird eine Erfüllungsform gewählt, die marktnahe operieren muss, um vom Effizienzdruck des Wettbewerbs zu profitieren. In diesen Fällen ist die Marktfähigkeit der Unternehmung ein Indikator für die Qualität der Leistungserbringung. Mit anderen Worten: Die Unternehmung muss sich gegenüber einer allfälligen Konkurrenz im Markt behaupten können. Werden hingegen Leistungen erbracht, die nicht in wettbewerblich organisierten Märkten angeboten werden, so ist die Effizienz und Effektivität der Leistungserbringung anders zu messen, beispielsweise über Indikatoren.

Es gibt gute Gründe, weshalb Leistungen in öffentlichen Unternehmen erbracht werden anstatt in der klassischen Verwaltung:

■ Entkoppelung der Leistungserbringung von der operativen Regulierung der klassischen Verwaltung.

■ Entkoppelung der leistungserbringenden Organisation von der – oft operativen – politisierten Steuerung über das Budget.

■ Ermöglichung von Kooperationen zwischen Gemeinwesen (public-public) oder zwischen Gemeinwesen und Privaten (public-private).

■ Stärkung der unternehmerischen Eigenverantwortung der leistungserbringenden Organisation, damit aber auch Verpflichtung zu mehr Effizienz und Effektivität.

Gerade der letzte Punkt ist oft die offizielle Rechtfertigung für die Schaffung einer öffentlichen Unternehmung. Effizienz und Effektivität sind oft schlecht messbar, so dass nicht selten ein direkter Vergleich mit dem Markt angestrebt wird. Ist nun Marktfähigkeit das Ziel der Politik für die Unternehmung, wird sie zum Indikator für gute Leistungserbringung – kaum je zum Hauptzweck des öffentlichen Unternehmens. Diesen Anforderungen muss der Staat in seinem Verantwortungsbereich immer gerecht werden, sei er nun selbst Leistungserbringer oder Dritte, sei er selbst Eigner oder Dritte. Legalität, Legitimität, Effizienz und Effektivität sind damit die Richtschnur für die Beurteilung von Public Governance-Arrangements. Da sie in ihren Anliegen regelmässig widersprüchlich sind, muss für jede einzelne Situation eine optimale Balance gefunden werden.

Tabelle 1: Erfüllungsformen im Vergleich (eigene Darstellung)

Die Tabelle 1 zeigt, dass bezüglich Steuerung die Erfüllung durch die zentrale Verwaltung den direktesten Zugriff erlaubt. Wird nun eine Aufgabe ausgelagert und erfolgt die Aufgabenerfüllung durch ein öffentliches Unternehmen im Besitz des Staates, so sollen insbesondere Effektivitäts- und Effizienzvorteile realisiert werden. Darüber hinaus ist zu beachten:

■ Über Delegierte in der Strategischen Führungsebene und/oder Vorgaben bezüglich zu erreichender Ziele und einzuhaltender Leitplanken (siehe Kapitel 6 Eignerrolle der öffentlichen Hand, 111 ff.) findet eine indirekte Steuerung statt.

■ Im Weiteren sind in der Leistungsvereinbarung die zu erreichenden konkreten Ziele definiert (siehe dazu Kapitel 7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung, 141).

■ Allfällige Konflikte sind mittelbar hierarchisch zu klären. Im verantwortlichen Gremium (Strategische Führungsebene) muss ein Prozess initialisiert werden, welcher über die eigene Körperschaft hinaus auch den Eigentümer mit einbezieht.

■ Sanktionen sind im Rahmen des Organisations- oder Unternehmensrechts geregelt. Handelt es sich beim Unternehmen um eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, sind die entsprechenden Mittel im Obligationenrecht geregelt. Für eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sind sie aus verschiedenen Dokumenten abzuleiten.

Gegenüber der Auslagerung einer Aufgabe an eine private Unternehmung besteht der Vorteil eines Staatsunternehmens darin, dass es einer stärkeren demokratischen und rechtlichen Kontrolle unterliegt. Die Aspekte der Legitimität und der Legalität sind daher, so erforderlich, ein Vorteil dieser Variante. Für die Interpretation der Tabelle 1 ist deshalb folgendes zu beachten:

■ Das primäre Steuerungsmedium ist die Leistungsvereinbarung, in welcher alle Aspekte der Leistungserfüllung und der Art der Umsetzung definiert werden müssen.

■ Die Konfliktbewältigung geschieht ausserhalb der Hierarchie und bedient sich der Methoden, welche unter Vertragspartnern üblich sind.

■ Eskalationen von Konflikten geschehen unter Einbezug der Sanktionen, welche im Vertragsrecht vorgesehen sind.

Die Abwägung der Vor- und Nachteile der verschiedenen Lösungen (Erfüllung durch ein öffentliches oder ein privates Unternehmen) erfolgt im Rahmen der Entscheidung, ob eine Aufgabe ausgelagert werden soll oder nicht (siehe Kapitel 4 Auslagerung von Aufgaben, 61).

Die Grundsätze der Public Corporate Governance können in einem staatlichen Gesetz (z.B. Öffentliche-Unternehmen-Steuerungs-Gesetz (ÖUSG) des Landes Liechtenstein) oder in Richtlinien (z.B. Public Corporate Governance-Richtlinien des Kantons Basel-Stadt) festgehalten werden. In der Schweiz haben die meisten Kantone entsprechende Richtlinien erlassen. Es gibt aber auch schon Richtlinien in Städten. Ein gutes Beispiel für prägnante Grundsätze ist dabei die Richtlinie der Stadt Gossau SG, die im Anhang aufgeführt sind (11.6 PCG-Richtlinien der Stadt Gossau, 303).

2.5 Bedeutung und Nutzen der Public Corporate Governance

Um zu verstehen, was Public Corporate Governance für öffentliche Unternehmen bedeutet, muss zuerst verstanden werden, für welche Unternehmen Corporate Governance grundsätzlich von Bedeutung ist. Corporate-Governance-Grundsätze sind für alle Unternehmen gültig, ungeachtet der Grösse, und insbesondere für alle Profit- und Nonprofit-Organisationen. Ausserdem sind sie unabhängig von der Rechtsform von Bedeutung.

Basierend auf den gewonnenen Erkenntnissen aus der Praxis, können folgende Punkte aufgelistet werden, welche konkret einen direkten Mehrwert aus der Umsetzung von Corporate-Governance-Empfehlungen für öffentliche Unternehmen aufzeigen:

1. Geordnetes Verhältnis zwischen Eigner und Unternehmen:

Die Public Corporate Governance schafft klare Verhältnisse bezüglich der zu erreichenden Ziele und der zu berücksichtigenden Werte und damit eine saubere Rollenteilung zwischen Eigentümer und Unternehmen. Die strategische Führung kann darauf aufbauend ihre Unternehmensstrategie entwickeln und ihre Handlungsfähigkeit steigern.

2. Effizienz in Führung und Kontrolle:

Klare Aufgaben, präzise Kompetenzen und zugeordnete Verantwortlichkeiten erhöhen die Klarheit in der Führung. Dies führt zu einer präziseren Umsetzung von Controlling und Reporting, was letztlich zu einer Verbesserung der strategischen Führung führt. Die Fokussierung auf die klare zentrale Aufgabe schärft die Wahrnehmung und fördert die Entwicklung der Kernkompetenzen.

3. Reduktion des Führungsaufwandes der Exekutive:

Die saubere und definierte Übertragung der Aufgaben von der Exekutive hin zur Strategischen Führungsebene reduziert die Aufgabenfülle der Exekutivmitglieder. Dabei spielen die Aspekte strategische Führung und Personalführung eine wichtige Rolle.

4. Verbesserung des Ratings bei Banken:

Die konsequente Umsetzung der Erkenntnisse der Public Corporate Governance verbessert die Beurteilung bei den Ratings von Banken, welche nicht nur nach harten Fakten und Zahlen, sondern immer mehr auch auf Soft Factors basieren. In der Konsequenz führt die Umsetzung der Vorgaben der Public Corporate Governance auch bei öffentlichen Unternehmen zu einer besseren Ausgangslage bezüglich Kreditwürdigkeit und damit in der Folge auch zu einer verbesserten Ausgangslage bei der Beschaffung von Fremdkapital.

5. Reduktion von Versicherungsprämien:

Auf der Grundlage der Instrumente der Public Corporate Governance werden Risiken des öffentlichen Unternehmens gezielt analysiert und beurteilt. Basierend auf den Instrumenten des Risk Managements, ist es damit möglich, Risiken präziser zu beschreiben und ihr Eintreten zu bewerten. Für Versicherungsunternehmen wird die Übersicht verbessert: In der Folge profitiert das Unternehmen von reduzierten Versicherungsprämien.

6. Intensivierung der Kundenbeziehungen:

Kunden, welche auf stabile Beziehungen setzen, erhalten die Gewähr, einen Lieferanten zu haben, welcher seinerseits auf Kontinuität und langfristige Unternehmensentwicklung setzt. Auf dieser Grundlage können stabile Kundenbeziehungen aufgebaut und etabliert werden.

Die Fokussierung auf Qualität wirkt sich nicht nur auf Produkte und Dienstleistungen im engeren Sinn, sondern letztlich auch auf die Bereitschaft zu Innovation und Entwicklung aus.

Die konsequente Ausrichtung auf Kundenbedürfnisse kann mittels Markeneinsatz gezielt gesteigert werden. Im Rahmen der Untersuchung von öffentlichen Marken legt Henkel dar, dass der Einsatz von Marketinginstrumenten in öffentlichen Unternehmen eine zentrale Rolle zur Entwicklung der Kundenbeziehung darstellt. An den Beispielen von «ZüriWasser» (Wasserversorgung Zürich) und «Inselspital» (Inselspital Bern) legt die Autorin dar, dass Marketingmassnahmen zur Entwicklung der gestützten und ungestützten Bekanntheit und zur Reputation der Unternehmen beitragen (Henkel 2008).

7. Verbesserung der Lieferantenbeziehungen:

Unternehmen mit einer konsequenten Umsetzung von Public Corporate Governance sind mit ihren Instrumenten, insbesondere bezüglich des Qualitätsfokus, für die Entwicklung und Steuerung inkl. Qualitätsmanagement verlässlichere Partner als Lieferanten.

8. Vereinfachung von Kooperationen:

Haben mehrere Gemeinwesen die Absicht, eine Aufgabe gemeinsam zu erfüllen bzw. durch ein ausgelagertes Unternehmen ausführen zu lassen, schaffen präzise Grundlagen Voraussetzungen, mit denen Kooperationen einfacher strukturiert und realisiert werden können.

9. Realisierung einer Haftungsprävention:

Public-Corporate-Governance-Instrumente helfen, die Verantwortung in der Strategischen Führungsebene beurteilen und zuteilen zu können, indem Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung klar geregelt sind.

10. Good Governance und Ethikausweis:

Öffentliche Unternehmen mit einer sorgfältigen Umsetzung von Public Corporate Governance setzen Guidelines in der Unternehmensführung umfassend um und sorgen damit für eine konsequente Steuerung in der Strategischen Führungsebene.

Die Verpflichtung aller Beteiligten auf der strategischen und operativen Ebene zur Einhaltung der Vorgaben der Public Corporate Governance führt letztlich zu einer unternehmensethisch konsequent aufgestellten Unternehmensführung.

11. Klare Definition der Leistungen (Leistungsvereinbarung und Globalbudget):

Die saubere Definition der zu erbringenden Leistungen (Produkte und Dienstleistungen) in Verbindung mit den bereitzustellenden finanziellen Mitteln führen zur Reduktion von Unsicherheiten.

12. Möglichkeit eines eigenen Auftritts und Entwicklung einer Reputation:

Der selbständige Auftritt eines öffentlichen Unternehmens (mit Handelsregistereintrag) ermöglicht die Erarbeitung einer eigenen Reputation, eines eigenen Images und letztlich einer eigenständigen Marke.

13. Stakeholder-Ausrichtung fördert das Vertrauen der Bürger:

Der Leistungsprozess, der auf Kunden, Stakeholder und Eigentümer gleichermassen ausgerichtet ist, führt letztlich zu einer Vertrauenssteigerung auf Seiten des Bürgers. Es ist klar, was das Unternehmen zu leisten hat und was vom Unternehmen erwartet werden kann. Die Transparenz, welche durch Public Corporate Governance geschaffen wird, bietet dazu die Grundlage.

14. Sicherung der Wiederwahl:

Politiker profitieren letztlich, dies vielleicht etwas offensiv dargestellt, durch die verbesserte Reputation des öffentlichen Unternehmens, das Public Corporate Governance umsetzt. Dies führt in letzter Konsequenz zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit der Politik und verbessert damit die Chance der Wiederwahl der Amtsinhaber.

2.6 Perspektiven der Public Corporate Governance

Wenn von den Interessen der Eigner die Rede ist, so sind sich die Autoren bewusst, dass Gemeinwesen als Eigner von Unternehmen selten eine konsistente Interessenlage aufweisen. Im Grunde wäre das Volk als Eigner zu sehen, was in der Praxis aber nicht handhabbar ist. Folglich treten Parlament (wo vorhanden) und Exekutive an seine Stelle. In der Regel vertritt die Regierung die Interessen der Eigner und handelt als Aktionär, unter der Oberaufsicht des Parlamentes oder der Gemeindeversammlung. Für den Eigner ist es wesentlich, seine eigene Rolle in der Corporate Governance zu erkennen und sein Verhältnis zu den anderen Akteuren zu definieren. Daraus kann abgeleitet werden, welches Modell der Public Corporate Governance für die konkrete Ausgestaltung dominierend sein soll bzw. welche Elemente in eine Public Corporate Governance mit einbezogen werden. Comforth (2003) hat eine Typologie entwickelt, an der sich die Praxis sehr gut orientieren kann. Für verschiedene dominierende Annahmen («theoretische Perspektive») zeigt er auf, von welchen Interessenlagen ausgegangen wird und welche Konsequenzen dies für die Zusammensetzung der Strategischen Führungsebene und für deren hauptsächliche Aufgabe hat. An dieser Stelle wollen die Autoren aber noch bewusst breiter bleiben. Die Frage ist hier, wie sich der Eigner mit seinen Interessen in die Organisation einbringen will.

Theoretische Perspektive	Interessenlage	Auswahlkriterien für Mitglieder der Strategischen Führungsebene	Aufgabe der Strategischen Führungsebene	PCG-Modell
Agency-Theorie	Zwischen Eigner und Managern besteht ein Interessenkonflikt	Repräsentanten der Eigner	Konformität mit den Interessen der Eigner sicherstellen	Compliance Modell
Stewardship Theorie	Eigner und Manager haben dieselben Interessen	Experten	Leistung der Organisation verbessern	Partnerschafts modell
Demokratische Perspektive	Zwischen Öffentlichkeit und Eigner / Management besteht ein Interessenkonflikt	Demokratisch legitimierte Laien-Repräsentanten	In politischen Prozessen die Organisation steuern	Demokratisches Modell
Stakeholder Theorie	Zwischen relevanten Anspruchsgruppen und Eigner / Management besteht ein Interessenkonflikt	Repräsentanten der Anspruchsgruppen	Interessen der Anspruchsgruppen vertreten	Stakeholder Modell

Tabelle 2: Konzeptionelle Ansätze der Public Corporate Governance (Comforth 2003)

Sieht sich der Eigner primär als Auftraggeber («Principal» in der Agency-Perspektive), so wird er versuchen, klare Aufträge und Ziele zu definieren, die zu erreichen sind. Typischerweise wird er Anreize für das Management setzen, diese Ziele zu erreichen, und er wird vor dem Problem stehen, die Zielerreichung kontrollieren zu müssen. Das kann er unter anderem tun, indem er seine Vertreter in die Strategische Führungsebene entsendet, die die «Compliance» (Einhaltung der Vorgaben) überwachen.

Im Ansatz der Stewardship-Perspektive versteht sich der Eigner als Teil der Organisation, in die er sich partizipativ und begleitend einbringen will. Gemeinsam mit dem Management entwickelt der Eigner (bzw. seine Vertreter in der Strategischen Führungsebene) Strategien, um die Leistungserbringung der Organisation zu verbessern. Zwischen Eigner und Management besteht ein Partnerschaftsverhältnis.

Die demokratische Perspektive betont ihrerseits die Notwendigkeit einer demokratisch legitimierten Steuerung der öffentlichen Unternehmung. Innerhalb einer Strategischen Führungsebene laufen ständig (auch) politische Entscheidungsprozesse ab, die unter anderem auch von ideologischen Vorstellungen der Mitglieder geprägt sind. Aus diesem Grund kann es relevant sein, die verschiedenen Ideologien in der Strategischen Führungsebene vertreten zu wissen. Sie hat dann die Aufgabe, die Arbeit des Managements und der Organisationsmitglieder aus politischer Warte zu beurteilen und Einfluss zu nehmen.

Die Perspektive der Anspruchsgruppen (Stakeholder) schliesslich geht davon aus, dass es legitime Interessen von Anspruchsgruppen der Organisation gibt, die zu berücksichtigen sind – und die in keinem der oben erwähnten Modelle genügend erfasst würden. Die formalisierten Prozesse der Demokratie etwa schliessen all jene Stakeholder aus, die nicht Bürgerinnen und Bürger sind. Besteht ein Interessenkonflikt zwischen Eigner (bzw. dessen Vertretung, der Regierung) oder Management und den Anspruchsgruppen, so sind die Interessen der Anspruchsgruppen durch geeignete Mittel in die Entscheidungsprozesse der Organisation mit einzubeziehen. Die oben beschriebenen Perspektiven schliessen sich gegenseitig nicht aus, sondern in der konkreten Ausgestaltung der Public Corporate Governance werden sie unterschiedlich gewichtet. In ihrer Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass sie zunehmend komplex sind, mit anderen Worten: Das Compliance-Modell ist (konzeptionell) am einfachsten, das Partnerschaftsmodell ist bereits anspruchsvoller, die demokratische Perspektive steigert die Komplexität zusätzlich, und schliesslich führt eine konsequente Umsetzung der Anspruchsgruppen-Perspektive zu sehr hohen Ansprüchen an die Public Corporate Governance. In ganzheitlich orientierten Prozessen ist nämlich immer wieder neu zu beurteilen, welches die legitimen Interessen der verschiedenen Anspruchsgruppen sind und wie sie in die Steuerung der öffentlichen Unternehmung einbezogen werden sollen (Mastronardi 2007). In der Wahl des Steuerungsmodells ist daher auch zu berücksichtigen, welche Komplexität notwendig ist und ob die Akteure in der Lage sind, mit ihr umzugehen.

2 Für den folgenden Abschnitt wurden Textteile der Autoren aus folgenden Werken entnommen: Müller (2009): Bericht der Arbeitsgruppe zur Corporate Governance für Organisationen und Unternehmen im öffentlichen Sektor des Landes Liechtenstein; Schedler und Proeller (2009): New Public Management; Sonderegger (2004): Public Governance in kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen; Schedler, Gulde et. al. (2007): Corporate Governance öffentlicher Unternehmen – Fragen zur Führung staatlicher Unternehmen; Sonderegger und Schedler (2010): Betriebliche Steuerung von kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen.

3 Public Corporate Governance in der Übersicht

3.1 Einführung

Öffentliche Aufgaben oder Aufgaben, welche in einem öffentlichen Interesse sind, können wie folgt erfüllt werden:

a) durch die Verwaltung;

b) durch unselbständige Einheiten, welche der Verwaltung direkt unterstellt sind (ohne Rechtspersönlichkeit);

c) durch verselbständigte Einheiten (Unternehmen) mit eigener Rechtsperson (z.B. selbständige öffentlich-rechtliche Anstalten, privatrechtliche Aktiengesellschaften);

d) durch Organisationen und Unternehmen, an denen der Staat beteiligt ist (Minderheitsbeteiligung);

e) durch Organisationen, in denen vom Staat delegierte Personen (z.B. Exekutive) Aufgaben in der strategischen Führung wahrnehmen (z.B. im Verwaltungsrat) und für welche eine Staatshaftung übernommen wird.

In diesem Handbuch wird eine Fokussierung auf die Themen c) und d) vorgenommen.

3.2 PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung

Für öffentliche Unternehmen, die nicht rein ökonomisch funktionieren können und einer besonderen Legitimation bedürfen, ist die Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht komplexer als in der Privatwirtschaft. Im Rahmen der Entwicklung von adäquaten Instrumenten setzen die Autoren zur Verbesserung der Übersicht über die Thematik folgende Darstellung ein.

Abbildung 4: Public Corporate Governance in der Übersicht für Unternehmen im mehrheitlichen Besitz der öffentlichen Hand (eigene Darstellung)³

Die Abbildung 4 zeigt, mit welchen Elementen die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen zu strukturieren ist. Zu beachten ist die Linie in der Mitte der Grafik, welche die Ebenen der Politik von derjenigen des Unternehmens trennt. Auf der politischen Ebene wird zwischen Aufgaben der Legislative und der Exekutive unterschieden. Die Unternehmensebene ist ebenfalls durch zwei Unterebenen gekennzeichnet: die Strategische und die Operative Führungsebene. Die Strategische Führungsebene heisst in der Praxis Verwaltungs-, Stiftungs- oder z.B. in Deutschland, Aufsichtsrat. Die Operative Führungsebene stellt die Geschäftsleitung dar.

f) Gesetzliche Grundlage

Das öffentliche Unternehmen wird auf der Grundlage eines Gesetzes oder eines Reglementes formell gegründet.

f) Eignerstrategie

In der Eignerstrategie werden die Leitplanken für das Unternehmen und seine Entwicklung aus der Perspektive des Eigners definiert. Sie dient der Exekutive, sich selbst klare Vorstellungen über die Absichten mit dem Unternehmen zu geben. Die Eignerstrategie wird durch die Exekutive zusammen mit der Strategischen Führungsebene entwickelt, verabschiedet und dem Parlament zur Kenntnis gebracht. Gegenüber dem Unternehmen formuliert der Eigner seine Ziele, die zu erreichen sind.

f) Leistungsvereinbarung / Finanzierung

In der Leistungsvereinbarung werden die durch das Unternehmen zu erfüllenden Aufgaben im Detail definiert und mit Indikatoren zur Beurteilung der Aufgabenerfüllung unterlegt. Je nach Ausgangslage und Definition des öffentlichen Unternehmens ist ebenfalls die Finanzierung der zu erbringenden Leistungen festzulegen. Die Leistungsvereinbarung wird durch das Fachdepartement zusammen mit der SFE des Unternehmens entwickelt und der Exekutive vorgelegt. Es entspricht der Grundidee eines Leistungsbudgets, dass die Leistungsvereinbarung vom Parlament genehmigt wird.

f) Aufsicht

Die Aufsichtsfunktion wird von verschiedenen Ebenen wahrgenommen. Die direkte Aufsicht über die Entwicklung des Unternehmens geschieht in der Strategischen Führungsebene, welche u.a. die Verantwortung für die Unternehmensstrategie innehat. Die Exekutive ist bezüglich Aufsicht in der Pflicht, dafür zu sorgen, dass ihre Eignerziele umgesetzt und die Rahmenbedingungen und Leitplanken eingehalten werden. Die Legislative hat die Oberaufsicht, d.h., sie beaufsichtigt die Exekutive in der Ausübung ihrer Aufgaben. Sie kann dies an eine Kommission, z.B. die Geschäftsprüfungskommission, delegieren.

f) Strategische Führungsebene

Der Strategischen Führungsebene (SFE) kommt in der Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen eine zentrale Funktion zu. Sie entlastet zum einen die Exekutive von der strategischen Führungsaufgabe, zum anderen vertritt sie die Interessen des Eigners gegenüber der Geschäftsleitung. Sie ist daher unabhängig von der Rechtsform sorgfältig zu besetzen. Die SFE ist verantwortlich für die Erstellung und Umsetzung der Unternehmensstrategie, für die Umsetzungskontrolle und für weitere unentziehbare Aufgaben. Dazu gehören die Besetzung, Beaufsichtigung und Führung der Operativen Führungsebene (OFE), das Risk Management, das Controlling und das Interne Kontrollsystem (IKS).

f) Controlling

Controlling ist eine direkte Führungsaufgabe, es unterscheidet sich damit fundamental von der Aufsicht. Die SFE ist zuständig für das innerbetriebliche Controlling, in dem die Unternehmensziele festgelegt und deren Einhaltung überwacht wird. Die Exekutive ist in der Darstellung ebenfalls mit Controlling-Aufgaben betraut: Es handelt sich dabei um die sorgfältige Evaluation, ob die Eignerziele korrekt umgesetzt worden sind, und um Aktivitäten, falls die Eignerziele nicht adäquat realisiert worden sind.

f) Operative Führungsebene

Die Operative Führungsebene (OFE) setzt die Unternehmensstrategie um und sorgt für die Erfüllung der Aufgaben. Dazu werden die dazu nötigen Voraussetzungen (Prozessarchitektur, organisatorische Voraussetzungen, Funktionendiagramm usw.) geschaffen und umgesetzt. Im Rahmen des Controllings sorgt die OFE für die Aufbereitung von Fakten für die Information der SFE.

Die Übersicht über die Aspekte der PCG zeigt, dass die öffentliche Hand als Eigentümerin dem Unternehmen vorsteht und dabei bezüglich zu erfüllenden Leistungen, Führung, Kontrolle und Aufsicht mit der SFE eng zusammenarbeitet.

3.3 PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung

3.3.1 Übersicht

Für Unternehmen, bei denen die öffentliche Hand eine Minderheitsbeteiligung am Kapital und nur eine Minderheit in Bezug auf die Stimmenverhältnisse besitzt, stehen grundsätzlich dieselben Instrumente zur Verfügung wie im Falle einer Mehrheitsbeteiligung, allerdings können sie eine eingeschränkte Wirkung haben. Auch für Minderheitsbeteiligungen im Verwaltungsvermögen muss sich die Exekutive eine Art Eignerstrategie geben (nun allenfalls besser als Beteiligungsstrategie bezeichnet), welche dieselben Fragen beantwortet wie im Fall der Mehrheitsbeteiligung.

In der Folge wird auf einige Überlegungen eingetreten, welche für Minderheitsbeteiligungen anzustellen sind.

3.3.2 Rechtliche Grundlage

Auch eine Minderheitsbeteiligung benötigt eine genügende rechtliche Grundlage (z.B. Entscheid des Parlaments oder der Exekutive), sofern sie als Beteiligung im Verwaltungsvermögen angesehen wird. Aktienerwerb zu Anlagezwecken, die im Finanzvermögen sind, benötigen keine besondere rechtliche Grundlage, sondern haben dem Anlagereglement des Gemeinwesens zu entsprechen.

3.3.3 Aktionärbindungsvertrag

Im privaten Umfeld wird für diese Situationen (Minderheitsbeteiligung) in der Regel ein Aktionärbindungsvertrag aufgesetzt, in dem die relevanten Themen geregelt werden (siehe Kapitel 5.9 Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand, 97). Ein solcher wird in der Regel im Vorfeld der Gründung einer Unternehmung erarbeitet und verabschiedet. Hat nun die öffentliche Hand vor, sich bei einem Unternehmen stärker zu engagieren, an dem sie eine Minderheit hält und das unter Umständen schon seit Jahren aktiv ist, so steht ein Aktionärbindungsvertrag nur dann zur Diskussion, wenn die SFE und die anderen Aktionäre des Unternehmens dazu bereit sind. Zudem ist zu beachten, dass für diese Konstellation alle Aktionäre mit einzubeziehen sind.

Ist es nicht möglich, einen Aktionärbindungsvertrag abzuschliessen, steht es der öffentlichen Hand offen, auf der Grundlage ihrer Eignerstrategie/Beteiligungsstrategie mit den anderen Eignern eine anderweitige Vereinbarung zu treffen. Darin können sich die Eigner auf gemeinsame Eignerziele und Eckwerte für die Unternehmenspolitiken einigen.

3.3.4 Ziele der öffentlichen Hand

Im weiteren, und auch für bereits operativ tätige Unternehmen, besteht die Möglichkeit, dass die öffentliche Hand mit Zielen z. Hd. des öffentlichen Unternehmens wichtige zu beachtende Aspekte einbringt bzw. definiert. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass mangels Mehrheit (Stimmen, Beteiligung) die «Macht» fehlt, diese Ziele ohne Einbezug der anderen Eigentümer durchzusetzen.

Wie sieht nun die Konstellation im Alltag der Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen aus? Die Situation ist dadurch geprägt, dass das Unternehmen sich sehr wohl seiner Rolle im öffentlichen Raum bewusst ist. Die Strategische Führungsebene des Unternehmens ist sich in der Regel der (starken) Position der öffentlichen Hand bewusst, indem öffentliche Aufgaben⁴ erfüllt werden, für welche es in der Regel Unterstützungen in unterschiedlicher Form erhält (Entschädigung, Konzession usw.).

Diese Position kann auch im Fall einer Minderheitsbeteiligung dazu benutzt werden, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Selbst wenn in einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft kein Aktionärbindungsvertrag abgeschlossen werden kann (z.B. mangels Uneinigkeit der Aktionäre), so sollte die öffentliche Hand dennoch versuchen, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Dies ist auf folgende zwei Wege möglich:

a) Die Eigner (oder zumindest eine Mehrheit) einigen sich auf gemeinsame Ziele und halten diese formal in einer Eignerstrategie/ Beteiligungsstrategie fest.

b) Die Eigner können sich nicht auf gemeinsame Ziele einigen. In diesem Fall formuliert das Gemeinwesen seine eigenen Ziele und kommuniziert sie gegenüber der SFE.

Allerdings ist die Situation b) aus Sicht der öffentlichen Hand nicht optimal, weil bei Uneinigkeiten der Eigner über die Ziele des Unternehmens das Risiko besteht, dass die politische Absicht der öffentlichen Hand mit der Beteiligung nicht erreicht werden kann.

3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen

Für die weiteren Aspekte gelten bei der Gestaltung der Corporate Governance von Minderheitsbeteiligungen (Strategische Führungsebene, Unternehmensstrategie, Operative Führungsebene, Aufsicht und Controlling) dieselben Erkenntnisse, welche weiter oben bei der Strukturierung der Governance von Mehrheitsbeteiligungen eingeführt wurden.

3 Die Darstellung zur PCG in der Übersicht ist zusätzlich als Grafik am Ende des E-Books eingefügt. Sie dient dem Leser als permanente Übersicht, in welchem Feld er sich bei der Bearbeitung eines bestimmten Themas gerade befindet..

4 Oder Aufgaben in im öffentlichen Interesse.

4 Auslagerung von Aufgaben

4.1 Einführung und Problemstellung

Es gibt zahlreiche Gründe, welche die öffentliche Hand dazu bewegen können, bestehende oder neue Aufgaben in eine Organisation mit einer eigenständigen Rechtsform auszugliedern. Dabei ist es nicht möglich, eine generelle Priorisierung dieser Gründe vorzunehmen. So können in einem Fall die Bürger den Ausschlag geben, weil sie eine umfassende Kostentransparenz wollen, in einem anderen Fall wünscht die Exekutive selbst eine klare Zuteilung von Verantwortlichkeit und Autonomie. Im Überblick lassen sich die Gründe für eine Auslagerung ohne Priorisierung wie folgt aufzählen (nicht abschliessend):

■ Unternehmerische Autonomie: Die Ausgliederung einer Einheit (z.B. Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Telekommunikation) vereinfacht die zielorientierte Erbringung des Kundennutzens. Ausgegliedert in eine marktorientierte Rechtsform können Partner (z.B. andere Städte/Gemeinden) beteiligt werden und weitere Aufgaben in Tochterunternehmen erbracht werden. Es ist Bestandteil der unternehmerischen Autonomie, dass das öffentliche Unternehmen eine eigene Unternehmensstrategie definiert und auch die Art der innerbetrieblichen Leistungserfüllung (Führungsmodell, z.B. Führung mit Zielvereinbarungen) definiert (Huber 2012).⁵

■ Organisatorische Autonomie: Die Aufgabenerfüllung kann marktorientiert in derjenigen Organisationsform erbracht werden, welche die erforderlichen Effektivitäts- und Effizienzziele erfüllen hilft. Dazu gehören auch die Aufbau-, Ablauforganisation und das Geschäftsmodell mit den Geschäftsprozessen.

■ Finanzielle Autonomie: Die Finanzierung von Aufgaben (Betriebskosten und Investitionen) kann unabhängig von der öffentlichen Hand mit Banken und anderen Institutionen geregelt werden.

■ Personelle Autonomie: Es gibt Situationen, in denen es nötig ist, mit einem eigenen Personalstatut die nötige Flexibilität zur Anstellung der Mitarbeitenden zu erhalten (Anstellung und Entlassung, Entlöhnung, Förderung und Entwicklung der Mitarbeitenden).

■ Fokussierung auf Kernaufgaben: Mit der Auslagerung kann eine Konzentration auf die eigentlichen Aufgaben erreicht werden. Wird z.B. eine Wasserversorgung aus der Verwaltung ausgegliedert und in eine eigene Unternehmung überführt, kann sich die Führung (Strategische Führungsebene und Operative Führungsebene) auf die zu erfüllenden Aufgaben konzentrieren.

■ Transparenz bezüglich Kosten oder Verflechtungen: Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben in eine eigenständige Unternehmung erhöht die Transparenz.

■ Performancemessung: Die Überführung einer öffentlichen Aufgabe in ein Unternehmen schafft in der Regel klare und formalisierte Schnittstellen, was die Performancemessung vereinfacht.

■ Verantwortlichkeit: Die Verantwortung lässt sich in einem separaten Unternehmen spezifisch regeln.

Im Rahmen von Public Corporate Governance geht es um die Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von Aufgaben, welche in öffentliche Unternehmen ausgelagert sind und damit in der Folge nicht mehr im direkten Zugriff eines Gemeinwesens sind. Bevor jedoch eine Auslagerung vorgenommen wird, ist zu prüfen, welche Aufgaben überhaupt ausgelagert werden sollen. Obwohl dies letztlich eine Frage ist, die politisch beantwortet wird, lassen sich sachbezogene Kriterien formulieren, um den politischen Entscheid vorzubereiten. Diese stammen aus unterschiedlichen Disziplinen, d.h., es wäre zu einseitig, sie allein auf der Grundlage von juristischen Lehrmeinungen zu basieren (vgl. dazu Tschannen 2009).⁶ Vielmehr geht es darum, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen einander gegenüberzustellen (Proeller 2002, 67 ff.)

Der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrats aus dem Jahre 2006 unterscheidet vier Elemente, die ausgelagert werden können (Schweiz. Bundesrat 2006, 12 ff.): Aufgaben, die Aufgabenerfüllung, Organisationseinheiten und Vermögen:

■ Bei der Auslagerung von Aufgaben trennt sich die staatliche Stelle von einer bestimmten Aufgabe und verzichtet auf die künftige Erfüllung. Damit zieht sich der Staat aus der Verantwortung für diese Aufgabe zurück, und es verbleibt ihm allenfalls die Verantwortung, diesen Gesellschafts- oder Wirtschaftsbereich zu regulieren.

■ Wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert wird, trägt die staatliche Stelle weiterhin die Verantwortung, überträgt aber die Ausführung einer externen Stelle. Der Staat bleibt in der Rolle des Gewährleisters dieser Aufgabe, er trägt also die Gewährleistungsverantwortung.

■ Bei der Auslagerung von Organisationseinheiten (oder auch Ausgliederung) werden Einheiten der zentralen Verwaltung rechtlich verselbständigt und in Unternehmen umgewandelt. Damit ist grundsätzlich noch nichts über die Aufgabenerfüllung ausgesagt. In der Regel aber gehen bestimmte Aufgaben mit den Organisationseinheiten mit.

■ Letztlich kann sich die Auslagerung auch auf das für die Aufgabenerfüllung benötigte Vermögen beziehen, das vom Staat an private Stellen übergeben wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Private die Infrastruktur für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bereitstellen.

In der folgenden Darstellung werden die Formen der Auslagerung dargestellt.

* Beispiel: Der (private) Schweizerische Elektrotechnische Verein (SEV) übt (für den Bund) die Kontrolle von Starkstromanlagen aus.

** Hier sind auch Organisationen mit erfasst, die eigentlich eine private (Teil)Trägerschaft erlauben, derzeit aber noch vollständig in staatlichem Besitz sind (z.B. privatrechtliche und spezialgesetzliche Aktiengesellschaften mit (vorläufig ausschliesslich staatlicher Beteiligung).

Abbildung 5: Formen von Auslagerungen (Schweiz. Bundesrat 2006, 13)

Im Bericht von 2006 wurde eine Aufgabentypologie entwickelt, welche den Auslagerungsentscheiden des Bundes zugrunde zu legen ist. Es wurden zur Herleitung Erkenntnisse aus folgenden Sichtweisen zu Rate gezogen: Rechtliche, politikwissenschaftliche, volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Sicht. In Anlehnung an diese Überlegungen werden folgende Aufgabentypen unterschieden:

■ Ministerialaufgaben: Typischerweise sind dies Aufgaben, die mit der Politikvorbereitung zu tun haben oder welche die Umsetzung von Politiken überwachen. Beispiele: Generalsekretariate der Departemente; Rechtsdienste; Personaldienste; Finanzverwaltung.

■ Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, in denen der Staat mit seiner legitimierten Macht in die Freiheit des Einzelnen eingreift. Beispiele: Sicherheitspolizei; Kriminalpolizei; Zollbehörden.

■ Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht: Typischerweise sind dies Aufgaben, die zur Sicherstellung eines fairen und sicheren Zusammenlebens notwendig sind und in denen der Staat allgemein gültige Regeln festlegt und durchsetzt. Beispiele: Baupolizei; Bankenaufsicht; Gewerbeaufsicht.

■ Aufgaben der Rechtsprechung: Typischerweise sind dies Aufgaben, welche der Staat zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit erfüllt. Beispiele: Gerichte; Verwaltungsrechtsprechung.

■ Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen, für die jedoch in der Regel kein Markt besteht oder zugelassen wird. Beispiele: Wasserversorgung; Abwasserreinigung; Volksschule.

■ Dienstleistungen im marktlichen Umfeld: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen und die der Staat als einer von mehreren Teilnehmern am Markt erbringt. Beispiele: Postdienste; öffentlicher Verkehr; Stromproduktion.

Grundsätzlich können praktisch alle Aufgaben des Staates ausgelagert werden. Beispiele aus dem internationalen Umfeld machen deutlich, dass diese Frage letztlich insbesondere durch politischen Willen beantwortet werden muss. In den USA können «Kopfgeldjäger» gesuchte Verbrecher mit Waffengewalt festnehmen, festhalten und bei der Polizei abliefern. Ebenso können mit «Rent-a-judge»-Modellen zwei zerstrittene Parteien einen Richter mieten, dessen Entscheid vom Staat als gültig übernommen wird. In der Stadt Bern verteilt die Securitas Parkbussen, im Kanton Zürich führen Private Bauabnahmen durch, und im Kanton Graubünden sind private Gymnasien die Regel, nicht die Ausnahme. Der Entscheid zur Auslagerung ist also – letztlich – immer eine politische Entscheidung, die sich allerdings, dies die Meinung der Autoren, auf sachliche Überlegungen abstützen sollte. Tendenziell eignen sich Aufgaben zur Auslagerung,

■ für die ein marktliches Umfeld besteht oder geschaffen werden kann (wirtschaftliche Sicht).

■ für deren Auslagerung eine rechtliche Grundlage besteht oder mit vernünftigem Aufwand geschaffen werden kann (rechtliche Sicht).

■ für die sichergestellt werden kann, dass auch nach der Auslagerung noch genügend demokratische Kontrolle ausgeübt werden kann (demokratische Sicht).

■ die durch die Auslagerung effizienter und effektiver erbracht werden können (betriebswirtschaftliche Sicht).

■ die in einem Bereich liegen, der politisch wenig umstritten ist (politische Sicht).

Bei der Untersuchung von Auslagerungen anhand einer Fallstudie zur Steuerverwaltung des Kantons Bern untersuchte Proeller (2002), ob und wenn ja, wie Teilprozesse einer Steuerverwaltung ausgelagert werden können. In ihren Schlussfolgerungen zur praktischen Relevanz legt sie folgende Aspekte dar (Proeller 2002, 299 ff.):

■ Keine ideologische Verengung der Anwendbarkeit von Auslagerungen: Ein Motto «Auslagerungen von hoheitlichen Aufgaben ist nicht möglich» greift zu kurz und ist nicht angemessen.

■ Prozessorientierung auch bei Auslagerungen beibehalten: Es geht darum, Optimierungspotenziale über die ganze Prozesskette hinweg zu erkennen und zu realisieren.

■ Spielräume bei der Gestaltung der Auslagerungsbeziehung ausschöpfen: Zahlreiche Vorbehalte gegenüber Auslagerungen können durch die Ausgestaltung z.B. von Vertragsbeziehungen ausgeräumt werden.

■ Begrenzte Übertragbarkeit von Beurteilungen auf andere Verwaltungen: Was in einem Land, in einem Kanton oder in einer anderen Stadt in der Praxis umgesetzt wurde, kann nicht einfach und unreflektiert auf eine andere Organisationseinheit übertragen werden.

■ Auslagerungen müssen gezielt eingesetzt und sorgfältig vorbereitet werden: Auslagerungen sind, dies zeigen verschiedene Beispiele in der Praxis, keine einfachen Restrukturierungsprozesse. Sie sind konsequent zu konzipieren, die nötigen Entscheide umfassend vorzubereiten und zu treffen und letztlich die Umsetzung sorgfältig unter Einbezug der personellen Aspekte an die Hand zu nehmen.

In der Folge wird eine praxisorientierte Hilfestellung dargelegt, die es Entscheidungsgremien erleichtern soll, einen möglichen Auslagerungsentscheid zu beurteilen und so in einer frühen Phase festzustellen, ob sich eine Aufgabe überhaupt für eine Auslagerung eignet.

4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben

Für die Beurteilung der Auslagerbarkeit von Aufgaben lässt sich grundsätzlich feststellen: Die Auslagerung führt immer zu einem Verlust an direkter Kontrolle. Sie ist dann tendenziell unproblematisch, wenndie Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn

1 die Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn

2 die direkte Kontrolle durch eine andere Kontrollform substituiert werden kann, z.B. eine Kontrolle durch den Markt, durch Kundinnen und Kunden oder durch Selbstregulierung, oder wenn

3 Eingriffselemente, die die Freiheit des Einzelnen beschneiden können, weiterhin bei staatlichen Instanzen verbleiben.

Letztlich ist bei Auslagerungen stets zu verhindern, dass die ausführende Organisation ihre Ausführungsfreiheit zu illegitimen Zwecken ausnützt. Bei stark politischen Aufgaben oder bei hoch spezialisierten Aufgaben mit Eingriffscharakter kann die Notwendigkeit entstehen, einen grossen Kontrollapparat aufzubauen, falls sie ausgelagert werden. Hier dürften sowohl rechtliche, politische wie auch ökonomische Aspekte gegen eine Auslagerung sprechen.

Würde z.B. ein kriminaltechnischer Dienst ausgelagert, wären umfangreiche Instrumente zu schaffen, um sicherzustellen, dass die Aufgabe im verlangten Mass erfüllt wird. Aus diesen Gründen schlagen die Autoren vor, Ministerialaufgaben und Aufgaben der Rechtsprechung grundsätzlich nicht auszulagern. Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter und Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht erfüllen zwar die oben aufgeführten Anforderungen bezüglich Kontroll- und Steuerungsinstrumenten, dennoch könnte eine ausgelagerte Einheit unter Umständen effektiver und effizienter geführt werden als in einer Verwaltung. Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, eine Auslagerung für diese Aufgaben zu prüfen.

Zur Beurteilung der Aufgaben bezüglich einer möglichen Auslagerung schlagen die Autoren folgende Kriterien bzw. Fragen vor:

1 Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung? Handelt es sich bei der Aufgabe um eine Ministerialaufgabe (vgl. Begriffsbestimmung) oder um eine Aufgabe der Rechtsprechung? Falls ja: Keine Auslagerung.

2 Eingriffscharakter? Besteht bei der Aufgabe ein starker individueller Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Falls ja: Prüfen, wie die rechtlichen Anforderungen an die öffentliche Aufgabenerfüllung sichergestellt werden können.7 Falls nein: Weiter mit Schritt 3.

3 Rechtliche Grundlage? Besteht für eine Auslagerung eine rechtliche Grundlage, oder lässt sich eine solche mit vertretbarem Aufwand erwirken? Falls nein: Keine Auslagerung.

4 Eigene Rechtsperson? Ist es notwendig, als Unternehmen Verträge abzuschliessen und dabei über eine eigene Rechtsperson zu verfügen? Ist es notwendig, mit anderen am Markt teilnehmenden Unternehmen Beteiligungen einzugehen? Falls ja: Eher für Auslagerung.

5 Besteht ein Markt? Besteht für die Aufgabe eine marktähnliche Situation, die eine Art Leistungs- und Qualitätsüberprüfung ermöglicht (z.B. durch Wettbewerber)? Falls ja: Eher für Auslagerung.

6 Effektivität? Kann die Erfüllung der Aufgabe in einem Unternehmen oder einer öffentlichen Körperschaft ausserhalb der Verwaltung effektiver erfüllt werden? Mit anderen Worten: Können die Ziele besser erreicht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.

7 Effizienz? Kann die Erfüllung der Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einem besseren Preis-/Leistungs-Verhältnis erbracht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.

8 Politische Steuerung? Sind bei der Aufgabenerfüllung schwierige oder besonders anspruchsvolle politische Aspekte zu berücksichtigen? Falls ja: Eher keine Auslagerung. Falls nein: Auslagerung prüfen.

Anhand der oben dargestellten acht Fragen ist es im Sinne eines Schnelltests möglich, im Grundsatz zu klären, ob sich eine Aufgabe überhaupt für die Auslagerung eignet.

4.3 Praxisbeispiele

4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk

Im Folgenden wird der Schnelltest für ein Stadtwerk (50 000 Einwohner, Verbundunternehmen) angewendet. Als Annahme wird als Rechtsform eine unselbständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Besitz der Stadt getroffen.⁸ Sie bietet den Kunden als Verbundunternehmen folgende Produkte und Dienstleistungen an: Elektrizitäts-, Wasser-, Gasversorgung und Versorgung mit Signalen/Daten für den TV- und Internetschluss.

Die Frage der Auslagerung wird nun für alle Geschäftsbereiche geprüft.

Frage	Strom	Wasser	Gas	Kabel-TV / Internet
Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung?	Nein	Nein	Nein	Nein
Starker individueller Eingriffscharakter oder Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht	Nein	Nein	Nein	Nein
Ist eine rechtliche Grundlage vorhanden oder lässt sich eine erwirken?	Ja	Ja	Ja	Ja
Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?	Ja	Eher nein	Ja	Ja
Besteht für die Leistungsempfänger ein echter Markt?	Ja, teilweise	Nein	Ja	Ja
Effektivität?	Ja	Ja	Ja	Ja
Effizienz?	Ja	Ja	Ja	Ja
Auslagerung aus Sicht der politischen Steuerung möglich?	Ja	Eher ja	Ja	Ja
Fazit bezüglich Möglichkeit zur Auslagerung	Ja	Eher ja	Ja	Ja

Tabelle 3: Anwendung des Schnelltests zur Klärung der Auslagerung am Beispiel eines Verbundunternehmens (eigene Darstellung)

In der Folge wird auf einige der Kriterien vertieft eingetreten, welche in der Praxisdiskussion relevant waren:

4. Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?

Antwort: Ja. Für die Bereiche Strom, Gas und Kabel-TV ist es nötig bzw. von entscheidendem Vorteil, wenn Verträge als selbständige Rechtsperson abgeschlossen werden können.

5. Besteht für den Leistungsempfänger ein Markt?

Antwort: Ja, im Moment zwar erst teilweise. Kunden im Geschäftsbereich Strom, welche einen jährlichen Stromverbrauch von über 100 000 kWh haben, sind gemäss dem Stromversorgungsgesetz seit 2009 bei der Energiebeschaffung frei. Die sogenannten festen Kunden, also private Haushalte und Gewerbeunternehmen, sind bis zur vollständigen Strommarktöffnung im Monopol zu bedienen.

6. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effektiver umgesetzt werden?

Antwort: Ja. Die Frage der Effektivität bezieht sich auf den Sachverhalt, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung wirksamer erfüllt werden kann. Die Organisation, die Besetzung der Organisation inkl. der Ausrichtung, kann spezifisch auf Kunden und auf die zu erfüllenden Aufgaben ausgerichtet werden. Projekte haben gezeigt, dass die theoretisch einleuchtende Effektivität in der Praxis nicht einfach zu lokalisieren und zu argumentieren ist. Die folgenden Hinweise sollen helfen, die Frage besser beantworten und klären zu können. Effektivität hat mit Wirkung zu tun. Dabei kann zwischen Impact (Wirkung) und Output (Ergebnis) unterschieden werden. Was kann nun in Bezug auf Effektivität bei einer Auslagerung einer Einheit erreicht werden?

Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität im Sinne von Impact beeinflussen:

■ Die Organisationseinheit verfügt über einen eigenständigen Marktauftritt. Dies erleichtert die Akquisition. Das Image kann gestärkt und seine Visibilität kann verbessert werden.

■ Eine erhöhte Visibilität und Markenpflege vereinfacht die Zusammenarbeit mit Partnern.

■ Die Organisation verfügt über eine stärkere Definitionsmacht: Dies vereinfacht Diskussionen mit anderen Amtsstellen, die Durchsetzung der eigenen Interessen und die Möglichkeiten, sich im politischen Prozess einzubringen und zu profilieren und sich Gehör zu verschaffen.

■ Es ist weniger Abstimmung mit vorgesetzten Stellen notwendig, weil die Organisation über eine erhöhte Autonomie verfügt.

■ Der politische Einfluss nimmt ab. Im Gegenzug erhält die verselbständigte Einheit ein zusätzliches, durch die Politik gewähltes Gremium, das unternehmensintern politisch Einfluss nehmen kann.

■ Der fehlende Bezugszwang bei den zentralen Beschaffungsstellen gibt mehr Flexibilität in der Zielerreichung (bei Beschaffungen, Miete von Räumen, Gestaltung von Anstellungsverhältnissen etc.).

■ Das Selbstbewusstsein der Mitarbeitenden nimmt zu, weil sie eine erhöhte Verantwortung tragen und stolz auf die Organisation und ihre Leistungen sind. Dies motiviert, setzt Kräfte frei und verbessert die Qualität der Leistungen und damit die Zielerreichung.

■ Stärkere Kundenorientierung: Die Organisation achtet mehr auf die Qualität der Dienstleistungen gegenüber allen Stakeholdern.

■ Anhaltender Kostendruck: Er kann dazu führen, dass Effizienzüberlegungen wichtiger werden als die Wirkungsorientierung und die Effektivität der Aufgabenerfüllung.

Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität der Organisation im Sinne von Output beeinflussen:

■ Verstärkte Kunden- und Werteorientierung.

■ Anhaltender Kostendruck: Er kann die Arbeit und den Umgang mit Kunden negativ beeinflussen, wenn Effizienzüberlegungen die Gestaltung der Beziehungen dominieren.

7. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effizienter umgesetzt werden?

Antwort: Ja. Die Frage der Effizienz bezieht sich auf die Frage, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einer besseren Kosten-Nutzen-Relation erbracht werden kann. Verschiedene Kriterien lassen die Möglichkeit zu, die Dienstleistungen und Produkte zu günstigeren Preisen zu erstellen, falls die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung erfüllt werden kann. Dazu gehört z.B. die Möglichkeit der individuellen Vertragsgestaltung mit den Mitarbeitenden und einem auf den Markt ausgerichteten Lohnsystem.

Konsequenz: Die Bearbeitung der Fragen ergibt für das Beispiel, dass es sich lohnt, die Auslagerung konkret zu prüfen. Im Rahmen der weiteren Untersuchungen ist dann auch die Frage zu vertiefen, wie die politische Steuerung bzw. politische Aspekte zu beurteilen sind. Die Steuerung von kommunalen Versorgungsunternehmen hat sich in der Vergangenheit zwar als politisch anspruchsvoll, jedoch im Normalfall nicht als besonders heikel erwiesen. Konsequenz aus dieser Erkenntnis ist die sorgfältige Planung des Projekts zur Prüfung der Auslagerung.

4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung

Im Beispiel soll untersucht werden, ob die Grundbuchverwaltung aus der öffentlichen Verwaltung einer Gemeinde ausgelagert werden soll. Wiederum wird auf der Grundlage des Kriterienkatalogs eine erste Beurteilung vorgenommen.

1 Handelt es sich um eine Ministerialaufgabe oder eine Aufgabe der Rechtsprechung? Antwort: Nein.

2 Handelt es sich um eine Aufgabe mit einem starken Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Antwort: Ja. Bei der Grundbuchverwaltung, welche durch einen Mitarbeitenden geführt wird, welcher dazu ein kantonales Patent haben muss, handelt es sich um ein typisches Beispiel der Eingriffsverwaltung. Bei der detaillierten Analyse einzelner Geschäftsprozesse zeigt sich, dass dabei nicht alle Teilaufgaben hoheitlich sind. Dennoch sind wichtige Schritte durch hoheitliche Teilprozesse gekennzeichnet (z.B. Beurkundung). Es besteht ein starkes öffentliches Interesse an einer zuverlässigen und neutralen Führung des Grundbuches, da sich daraus empfindliche Einschnitte in Rechte und Pflichten der Eigentümer von Grund und Gebäuden ergeben.

Konsequenz: Die Beantwortung der Fragen des Schnelltests zeigt, dass es sich bei der Grundbuchverwaltung um eine Aufgabe handelt, deren Auslagerung als ganzer Prozess eher keinen Sinn macht. Zu bemerken gilt an dieser Stelle, dass es jedoch Sinn machen könnte, vor dem Hintergrund der Verbesserung der Effizienz, die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden zu prüfen oder Vorarbeiten auszulagern, den hoheitlichen Akt hingegen durch den Staat selbst vorzunehmen.

Die beiden Beispiele zeigen in einer ersten, eher rudimentären und übersichtsorientierten Auslegeordnung, wie mit den Fragen des Schnelltests als Werkzeug umgegangen werden kann und welche allfälligen Vertiefungen in Angriff zu nehmen sind.

4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen

Wird beschlossen, dass eine Verwaltungseinheit in eine (teil-) autonome Organisationsform ausgelagert werden soll, so ist dies eine recht komplexe Aufgabe. Am besten wird sie als Projekt bearbeitet, das mit einem präzisen Auftrag, einer klaren Projektstruktur, präzisen Verantwortlichkeiten und einem geeigneten Projektcontrolling ausgestattet wird.

4.4.1 Ablauf

Zur Initialisierung eines Projekts zur Auslagerung und Gründung eines öffentlichen Unternehmens sind die folgenden Aspekte zu beachten. Es handelt sich dabei um eine idealtypische Darstellung, welche im Einzelfall anzupassen und zu entwickeln ist:

1 Projektablauf konzipieren.

2 Projektteam unter Einbezug der relevanten Themen bilden.

3 Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Kompetenzen in der Projektleitung vollumfänglich ausformulieren (Projektauftrag).

4 Für eine vollständige und verständliche Eignerstrategie (voll ausformuliert) mit Eignerzielen sorgen.

5 Wahl der Rechtsform aufgrund von Alternativen gründlich prüfen und festlegen, wie die Unternehmung konkret durch die Politik gesteuert werden soll.

6 Vor der Gründung des Unternehmens alle massgeblichen Faktoren wie finanzielle Tragfähigkeit, Entwicklungsfähigkeit, Unternehmenszusammenschlüsse, Verkauf und Liquidation mit einbeziehen.

7 Erarbeitung und Verabschiedung der Leistungsvereinbarung mit klaren und nachvollziehbaren Leistungen, welche durch das öffentliche Unternehmen zu erbringen sind.

8 Gründung des Unternehmens: In der gewählten Rechtsform sind die für die Gründung des Unternehmens notwendigen Grundlagen (z.B. Gesetz, Statuten, Organisationsreglement) zu erarbeiten und zu verabschieden.

9 Unternehmensstrategie: Basierend auf den Eignerzielen und der Leistungsvereinbarung, ist eine Unternehmensstrategie zu entwickeln, welche der Stärken-/Schwächen-/Chancen- und Gefahrenanalyse (SWOT) Rechnung trägt und in langfristige, mittel- und kurzfristige Aspekte bzw. Massnahmen gegliedert ist.

10 Kommunikation: Periodische, transparente und umfassende Information über den jeweils erreichten Projektstand (Sonderegger 2010).

4.4.2 Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel

Die Industriellen Werke Basel (IWB) wurden zur Eignung der Verselbständigung in einem intensiven Prozess analysiert. In mehreren Phasen wurden auch die politischen Rahmenbedingungen sorgfältig geklärt und letztlich die Rechtsform der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt gewählt. Die Arbeiten wurden in folgender Reihenfolge abgewickelt:

1 Eignerstrategie

2 Erarbeitung der Unternehmensstrategie

3 Wahl der Rechtsform

4 Gründung des Unternehmens

5 Erarbeitung und Verabschiedung der Leistungsvereinbarung

Vor der Unternehmensgründung wurde auf der Grundlage der Eignerstrategie die Unternehmensstrategie erarbeitet. Mit diesen beiden Dokumenten, welche bezüglich Unternehmensstrategie eher die grobe konzeptionelle Ausrichtung definierten, wurde die Rechtsformdiskussion geführt und die Rechtsform festgelegt. Die Unternehmensgründung erfolgte auf Basis der gesetzlichen Grundlagen.

Aus Sicht der Autoren war es richtig, dass zuerst die Eignerstrategie erarbeitet wurde. Die in komprimierter Form ins Gesetz übernommenen Teile der Eignerstrategie erschweren aber ihre zeitgerechte und einfache Anpassung. Denn es ist zweifellos schwieriger, Vorgaben der Eigner im Gesetz zu ändern, statt diese Änderungen in einer Eignerstrategie vorzunehmen. In Kapitel 6 (Eignerrolle der öffentlichen Hand, 105 ff.) wird im Detail auf den Sachverhalt eingetreten.

4.5 Folgeerscheinungen einer Auslagerung

4.5.1 Einführung

Eine Auslagerung eines Unternehmens aus dem öffentlichen Kontext heraus in eine selbständigere Organisations- und Rechtsform löst wegen des Veränderungsprozesses bei den Mitarbeitenden regelmässig Ängste und Befürchtungen aus. Es handelt sich dabei um die in der Literatur und in der Praxis bekannten Phänomene, welche im Rahmen des Change Managements zu erkennen, zu handhaben und zu bewältigen sind. In der Literatur sind vielfältige und auch wertvolle Hinweise für die erfolgreiche Bewältigung dieser Phasen zu finden. An dieser Stelle wird auf die nicht zu unterschätzende Bedeutung dieser Effekte hingewiesen. Diesegelten, obwohl sich auf den ersten Blick nicht viel zu ändern scheint. In den folgenden Abschnitten wird auf zwei Prozesse eingetreten, welche in der operativen Umsetzung regelmässig unterschätzt werden. Es handelt sich dabei einerseits um den Umgang mit Mitarbeitenden und andererseits um die Etablierung einer kontinuierlichen und auf die Empfänger ausgerichteten Informations- und Kommunikationspolitik.

4.5.2 Umgang mit den Mitarbeitenden

Eine Ausgliederung ist aus Sicht der Mitarbeitenden erfahrungsgemäss ein einschneidendes Ereignis. Dabei wird eine Einheit aus der engeren Führung der öffentlichen Hand entlassen und stärker in den Markt überführt. In der Regel wird dies zusammen mit einer (temporären) Besitzstandsgarantie getan: Für den Mitarbeitenden ändert sich für eine kürzere oder längere Zeit nichts in Bezug auf Entlöhnung, Vorsorge, Ferien usw. Dennoch empfinden viele Mitarbeitende diese Entwicklung als bedrohlich. Wenn es jedoch gelingt, die Chancen unter Einbezug der persönlichen Entwicklungsmöglichkeiten objektiv darzustellen, stärkt dies die Identifikation der Mitarbeitenden mit der neuen Unternehmung. Es findet oft auch eine stärkere Identifikation mit eigenen Aufgaben statt. Parallel zur Entwicklung einer stärkeren Ausrichtung auf das neue Unternehmen findet eine Abnahme der Beziehung zum Gemeinwesen statt. Diese Prozesse sind sorgfältig zu beobachten, Erkenntnisse zu evaluieren und nötige Schritte in Angriff zu nehmen.

4.5.3 Zur Kommunikation im Prozess

Zur Thematik der Kommunikation gegenüber den Mitarbeitenden und allen weiteren Stakeholdern besteht eine reichhaltige Literatur mit konkreten Hinweisen und Empfehlungen. An dieser Stelle soll daran erinnert werden, dass Veränderungsprozesse nur dann erfolgreich bewältigt werden können, wenn auf allen Ebenen die richtigen Instrumente der Kommunikation und Information definiert und auch umgesetzt werden.

4.5.4 Fazit

Die Ausführungen zeigen, dass es im Prinzip wenige Fragen sind, welche für die Beurteilung der Auslagerung eine Rolle spielen. Auch hoheitliche Aufgaben, welche als Ministerialaufgaben dargestellt wurden, sind in der Praxis schon ausgelagert worden. Zur Untermauerung dienen folgende Beispiele: Die Übertragung von Teilen der Polizeigewalt an private Anbieter (Security mit Aufgaben einer Gemeindepolizei) in mehreren Gemeinden der Schweiz oder die Auslagerung der Leitung einer kantonalen Steuerverwaltung an ein spezialisiertes Unternehmen, weil es nicht möglich war, rechtzeitig einen Nachfolger zu finden. Diese Beispiele zeigen, dass trotz eines anderen Resultates des Schnelltests eine Auslagerung vorgenommen wurde.

Auch wenn die aufgezeigten Fragen immer in einem politischen Umfeld geklärt und Antworten gesucht werden müssen, ist Wert darauf zu legen, dass die politische Wertung, also, ob für das Vorhaben letztlich eine Mehrheit bei den Stimmbürgern zu finden ist, erst am Schluss vorgenommen wird. Praxisbeispiele, in denen das «Primat der Politik» den ganzen Prozess der Prüfung beherrschte, lassen vermuten, dass in jenen Fällen eher politisches Kalkül und weniger Faktenorientierung im Vordergrund standen. Kritisch zu verfolgen ist, ob jene Lösungen langfristigen Bestand haben werden und ob sie effektiv und effizient sind.

Dieser Abschnitt zeigt, dass die Auslagerung von Aufgaben anhand von einigen wenigen Kriterien in einem Schnelltest auf eine grundsätzliche Eignung untersucht werden kann.

4.6 Empfehlungen zu Auslagerungen

	Beschäftigen Sie sich mit Zielen und Gründen für eine Auslagerung, bevor Sie den Schnelltest beginnen.
	Lassen sich die Ziele und Gründe nicht eindeutig identifizieren, ist eine Auslagerung nicht erfolgsversprechend.
	Falls der Schnelltest deutlich zeigt, dass eine Auslagerung nicht sinnvoll ist, verwenden Sie nicht zu viel Ihres persönlichen Kredits auf eine Auslagerungsdiskussion.
	Gehen Sie die Punkte des Schnelltests vertieft mit den politischen Entscheidungsträgern durch, damit sie die Möglichkeit bekommen, sich intensiv mit den einzelnen Aspekten zu befassen.
	Führen Sie den Schnelltest rein mit Blick auf die Aufgabe durch, ohne Berücksichtigung bestehender Organisationen.
	Machen Sie sich (und Ihre Reputation) nicht vom Ausgang des Auslagerungsentscheides durch die Politik abhängig.

4.7 Checkliste

	1 Handelt es sich um eine Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung?
	2 Liegt ein starker individueller Eingriffscharakter vor?
	3 Besteht eine rechtliche Grundlage oder lässt sich eine solche schaffen?
	4 Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?
	5 Besteht für die Leistungsempfänger ein echter Markt?
	6 Besteht eine Chance, die Aufgabe effektiver zu erfüllen?
	7 Besteht die Möglichkeit, die Aufgabe effizienter zu erfüllen?
	8 Ist aus Sicht der politischen Steuerung eine Auslagerung möglich?
	Fazit bezüglich der Eignung zur Auslagerung

5 Huber (2012) teilt auf der Grundlage der wissenschaftlichen Diskussion den hier als unternehmerische Autonomie dargestellten Begriff in die Teilbereiche fachliche Autonomie und Führungsautonomie auf.

6 Die Autoren verzichten bei der Darstellung der Arten der Aufgabenerfüllung bewusst auf die Unterscheidung von hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Aufgaben, da dies im vorliegenden Werk nicht von Belang ist.

7 Dies wären beispielsweise: Gleichbehandlungsgebot; Öffentliches Interesse; Schutz des rechtlichen Gehörs usw.

8 Im Rahmen der Studie «Betriebliche Steuerung von kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen (EVU)» stellten Sonderegger und Schedler 2010 fest, dass 40 % der EVU in dieser Rechtsform firmieren.

5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung

5.1 Einführung

In diesem Abschnitt werden die Grundlagen erörtert, welche das gesetzliche Fundament eines öffentlichen Unternehmens darstellen.

Abbildung 6: Einordnung des Themas «Gesetzliche Grundlagen» in die PCG-Übersicht (eigene Darstellung)

Nachstehend soll insbesondere auch die Frage geklärt werden, welche Rechtsformen grundsätzlich denkbar sind und welche sich für eine bestimmte Konstellation eignen, wenn bestehende Verwaltungseinheiten ausgegliedert und deren Aufgaben ausgelagert werden. Zusätzlich sind wichtige Hinweise für die Phase der Gründung des Unternehmens dargelegt, welches die Aufgabenerfüllung übernehmen soll.

Im Bericht des Bundesrates (Schweiz. Bundesrat 2006) sind für Ausgliederungen von Aufgaben nur zwei Rechtsformen vorgesehen: Selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt und privatrechtliche Aktiengesellschaft. Reichen diese beiden Rechtsformen für die Auslagerung von Aufgaben? Bevor diese Frage geklärt wird, sollen zuerst die grundsätzlich denkbaren Rechtsformen im Prinzip dargelegt werden.

Bei der Wahl der Rechtsform sind neben den rechtlichen Aspekten insbesondere auch die folgenden Themen angemessen zu berücksichtigen: Missbrauchsmöglichkeit, Einfluss der öffentlichen Hand, Zweckänderung, Auflösung, Einsitznahme und Besetzung der Strategischen Führungsebene und auch die Frage der Mitgliedschaft bzw. des Umgangs mit den Gesellschaftern. Bei der Wahl der Rechtsform zur Auslagerung müssen die Eigner bzw. Träger des zukünftigen Unternehmens folgende Interessen abwägen:

■ Wie kann verhindert werden, dass öffentliche Mittel zweckentfremdet oder missbräuchlich eingesetzt werden?

■ Wie kann sichergestellt werden, dass bei veränderten Rahmenbedingungen genügend Flexibilität besteht, die öffentliche Aufgabe neu zu definieren?

■ Wie kann sichergestellt werden, dass eine ausgelagerte Aufgabe wieder zum Gemeinwesen zurückgeholt werden kann, wenn dies notwendig würde?

■ Wie kann während des Betriebs des öffentlichen Unternehmens Einfluss auf dessen politisch relevante Aspekte genommen werden? Was geschieht bei einer Zusammenlegung mit einer anderen Einheit? Wie ist eine Unternehmensliquidation vorzunehmen?

5.2 Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts möglich

Die Rechtsform ist kein Abgrenzungskriterium für die Qualifikation als öffentlich-rechtliches Unternehmen. Für die Organisation einer öffentlichen Unternehmung sind deshalb sowohl Rechtsformen des öffentlichen als auch des privaten Rechts denkbar.

In der Schweiz gilt im Gesellschaftsrecht ein Numerus clausus der Gesellschaftsformen. Dabei wird zwischen Personen- und Kapitalgesellschaften unterschieden. Auch wenn durch entsprechende Ausgestaltung der Statuten durchaus eine gegenseitige Annäherung möglich ist, sind Personengesellschaften als Rechtsform für ein öffentliches Unternehmen ungeeignet. Die öffentlich-rechtliche Körperschaft könnte in einer solchen Rechtsform ihre Rechte und Pflichten nicht mehr losgelöst von einer natürlichen Person wahrnehmen. Nicht in Frage kommen deshalb einfache Gesellschaft, Kollektivgesellschaft und Kommanditgesellschaft.

Unter dem Oberbegriff Kapitalgesellschaften stehen als privatrechtliche Gesellschaftsformen zur Auswahl: Aktiengesellschaft, Kommandit-Aktiengesellschaft, Gesellschaft mit beschränkter Haftung und Verein. Keine Gesellschaftsform ist die Stiftung, da es sich dabei um ein gewidmetes Vermögen handelt.

Grundsätzlich sind alle Formen von Kapitalgesellschaften und auch die Stiftung für ein öffentlich-rechtliches Unternehmen möglich. In der Praxis ist die Kommandit-Aktiengesellschaft allerdings ohne Bedeutung, da mindestens eine natürliche Person als Komplementär unbeschränkt haftet und dieser Person auch die Leitung der Operativen Führungsebene zusteht (gem. Art. 765 Abs. 1 OR). Damit ist ein starker Bezug zur Personengesellschaft gegeben, was für ein öffentliches Unternehmen gerade wenig sinnvoll ist.

Wird ein Unternehmen weder in eine Rechtsform des privaten noch des öffentlichen Rechts ausgelagert, sondern lediglich als Profitcenter und somit als Teil des Finanzvermögens geführt, so kann nicht von einem öffentlichen Unternehmen im hier verstandenen Sinn gesprochen werden; vielmehr handelt dann die öffentlich-rechtliche Körperschaft selbst.

5.3 Besonderheiten von Rechtsformen des privaten Rechts

In der Folge werden für die Rechtsformen des privaten Rechts einige Besonderheiten dargelegt, welche im Rahmen von Diskussionen um die Public Corporate Governance eine Rolle spielen.

5.3.1 Privatrechtliche Aktiengesellschaft

Die privatrechtliche Aktiengesellschaft ist eine körperschaftlich organisierte, kapitalbezogene, mit Rechtspersönlichkeit ausgestattete Gesellschaft. Meistens, aber nicht notwendigerweise, verfolgt die Aktiengesellschaft einen wirtschaftlichen Zweck und betreibt dazu ein kaufmännisches Unternehmen. Das Grundkapital der Gesellschaft besteht aus dem Aktienkapital und allfälligem Partizipationskapital. Das Aktienkapital ist eine in den Statuten festgeschriebene rechnerische Grösse, die mindestens CHF 100’000beträgt und in Aktien unterteilt ist. Durch die Ausgabe von Aktien, welche die Miteigentumsrechte an der Aktiengesellschaft verbriefen, verschafft sich die Gesellschaft haftendes Eigenkapital. Die Übertragbarkeit der Aktien kann statutarisch beschränkt werden. Die Haftung der Aktiengesellschaft ist auf die Höhe des Aktienkapitals (plus allfälliges Partizipationskapital) beschränkt. Die Mitwirkungsrechte des Aktionärs beschränken sich auf die Teilnahme und das Stimmrecht an der Generalversammlung. Daneben hat der Aktionär noch gewisse Vermögens-, Schutz- und Informationsrechte (Meier-Hayoz, Forstmoser, 2007). Zudem unterliegt die Aktiengesellschaft dem Konkurs, und sie ist, wie im Übrigen auch die GmbH, die Genossenschaft und der Verein, als rechtsfähiges Subjekt steuerpflichtig. Beispiele für Aktiengesellschaften, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, sind Skyguide AG oder Energie Uster AG.

5.3.2 Gesellschaften mit beschränkter Haftung

Bei der GmbH handelt es sich um eine teils kapital- und teils personenbezogene Mischform. Die GmbH ist wie die AG körperschaftlich aufgebaut, hat eine eigene Rechtspersönlichkeit und i. d. R. einen wirtschaftlichen Zweck, wozu sie ein kaufmännisches Unternehmen betreibt. Die GmbH verfügt ebenfalls über ein Grundkapital, das Stammkapital, welches mindestens CHF 20’000 beträgt und in Stammanteile aufgeteilt ist. Die Stammanteile können im Gegensatz zu Aktien nicht grundsätzlich frei übertragen werden, sondern es braucht die Zustimmung der Gesellschafterversammlung. Diese Regelung ist allerdings nur dispositiv, und statutarisch kann Abweichendes vereinbart werden. Das Stammkapital bildet die Haftungsbasis der Gesellschaft, daneben sind aber auch statutarische Nachschusspflichten der Gesellschafter möglich. Neben der möglichen Nachschusspflicht zeigt sich die Personenbezogenheit z.B. im Prinzip der Selbstorganschaft, in der Treuepflicht der Gesellschafter und in statutarischen Nebenleistungspflichten (Meier-Hayoz und Forstmoser 2007, 603 ff.). Durch die teilweise ausgestaltete Personenbezogenheit eignet sich die GmbH nur beschränkt für öffentliche Unternehmen.

5.3.3 Genossenschaften

Die Genossenschaft ist eine personenbezogene Körperschaft, die zur Hauptsache wirtschaftliche Zwecke zur gemeinsamen Selbsthilfe verfolgt und ein kaufmännisches Unternehmen betreiben kann. Nach dem Prinzip der offenen Tür ist die Zahl der Genossenschafter nicht beschränkt, und der Eintritt in die Genossenschaft darf nicht übermässig erschwert werden. Es braucht in jedem Falle aber mindestens 7 Genossenschafter.

Die Genossenschaft besitzt nicht zwingend ein Grundkapital, ein solches kann aber statutarisch festgelegt werden. Grundsätzlich haftet das Genossenschaftsvermögen, wobei auch eine persönliche Haftung der Genossenschafter vorgesehen werden kann. Zudem gilt in der Genossenschaft

das Prinzip der relativen Gleichbehandlung. Die Schutz- und Mitwirkungsrechte sind ähnlich, aber etwas einfacher wie jene bei der Aktiengesellschaft. Dabei gilt es allerdings, das zwingende Kopfstimmrecht zu beachten. Die Genossenschaft eignet sich grundsätzlich durchaus für die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben, wobei aber stets die gemeinsame Selbsthilfe im Vordergrund stehen muss. In den vergangenen Jahren sind beispielsweise einige Genossenschaften gegründet worden, welche einen Wärmeverbund betreiben.

5.3.4 Vereine

Der Verein ist eine personenbezogene Körperschaft zur Verfolgung nicht wirtschaftlicher Zwecke, kann aber trotzdem ein kaufmännisches Unternehmen betreiben. Für die Schulden des Vereins haftet ausschliesslich das Vereinsvermögen, sofern in den Statuten nichts anderes bestimmt ist. Der Vereinsvorstand unterliegt allerdings wie auch andere Strategische Führungsebenen einer strengen Verantwortlichkeit. In der Ausgestaltung des Vereins besteht allgemein grosse Freiheit, so können z.B. die Mitwirkungsrechte der Vereinsmitglieder statutarisch stark reduziert werden, und auch das Kopfstimmrecht ist nur dispositiv (Meier-Hayoz und Forstmoser 2007, 629 ff.). Im Gegensatz zu den übrigen diskutierten Gesellschaften, muss der Verein nicht zwingend im Handelsregister eingetragen werden, und für die Gründung ist keine öffentliche Beurkundung nötig. Der Verein ist demnach die einfachste und kostengünstigste Rechtsform für eine Auslagerung. Trotzdem wird der Verein in der Praxis für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nur selten eingesetzt (z.B. für Fördergesellschaften an Universitäten oder als RAV im Kanton Zug). Es ist zu vermuten, dass die Rechtsform des Vereins kaum gewählt wird, weil er wenig kreditwürdig ist und besonders für ideelle Tätigkeiten geeignet ist.

Die Gründung eines Vereins ist sehr einfach: Es genügen ein Protokoll über die Gründungsversammlung und die Statuten. Dennoch ist aus der Perspektive der Governance darauf zu achten, dass die Statuten alle relevanten Themen behandeln und insbesondere auch die Auflösung des Vereins konsequent regeln. Konkrete Praxisfälle zeigen, dass die Auflösung eines Vereins in den Statuten oft nicht oder ungenügend geregelt ist. Nach Gesetz fällt z.B. ein Liquidationserlös automatisch den Mitgliedern zu, wenn keine andere Regelung besteht. Aus dieser Perspektive ist z.B. auch zu definieren, ob Vorstandsmitglieder auch Mitglieder sein müssen. Aber nicht nur die Aufnahme, sondern auch der Ausschluss von Mitgliedern ist sorgfältig zu konzipieren und in den Statuten abzubilden. Dies vereinfacht allfällige künftige Fälle. Gesamthaft betrachtet, könnte z.B. ein Abwasserverband nach Auffassung der Autoren durchaus als Verein gegründet werden.

5.4 Besonderheiten von Rechtsformen des öffentlichen Rechts

Das öffentliche Recht kennt grundsätzlich vier verschiedene Formen der öffentlichen Unternehmung, welche nachstehend im Einzelnen vorgestellt werden.

5.4.1 Öffentlich-rechtliche Körperschaften

Vorausgeschickt wird, dass es sich bei den Rechtsträgern des öffentlichen Rechts um den Bund, die Kantone, die Gemeinden und sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts handelt. Körperschaften, Stiftungen, Anstalten des öffentlichen Rechts gehören zur «mittelbaren Staatsverwaltung». Sie werden den Gemeinden im Sinne der Selbstverwaltungskörper gleichgestellt und sind in ihrem Wirkungsbereich weitgehend autonom, stehen allerdings stets unter staatlicher Aufsicht. Sie geniessen einen öffentlich-rechtlichen Status und erfüllen Aufgaben, die von öffentlichem Interesse sind.

Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich verfasste, auf dem öffentlichen Recht beruhende und mit Hoheitsgewalt ausgestattete Verwaltungsträger, die selbständig öffentliche Aufgaben erfüllen. Kennzeichnend für die öffentlich-rechtliche Körperschaft ist, dass sie aus Mitgliedern besteht, die bei der Erfüllung der wahrzunehmenden Aufgaben mitwirken. Sie verfügt in der Regel über eine juristische Persönlichkeit und ist als solche Trägerin von Rechten und Pflichten. Die öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht auf einer öffentlich-rechtlichen Grundlage, weshalb für die Gründung und Organisation grundsätzlich das öffentliche Recht massgebend ist (Häfelin 2010, 1289 ff.). Die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erfolgt demnach mittels Hoheitsakt. Man unterscheidet Gebietskörperschaften (beispielsweise Gemeinden), Personalkörperschaften (durch Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe) und Realkörperschaften (diese ergeben sich aus dem Eigentum an bestimmten Sachen wie Grundstücken: «Alpkorporation»).