Kitabı oku: «Anuario iberoamericano de regulación»

ÓSCAR R. AGUILAR VALDEZ*

Riesgo regulatorio y responsabilidad del Estado

“–Me encuentro exactamente en la posición de aquel hombre que dijo que podía creer lo imposible, pero no lo improbable.

–Es lo que llaman una paradoja, ¿verdad?

–Es lo que yo llamo sentido común, hablando con propiedad –repuso el Padre Brown”¹

RESUMEN

Mucho se habla en Iberoamérica de la existencia de un riesgo regulatorio en toda actividad regulada, pero poco se sabe en qué consiste el mismo. También se predica que toda empresa o sujeto regulado, por esa simple razón, asume como si se tratase de un riesgo de mercado o de un riesgo empresario, las consecuencias dañosas de aquel.

A lo largo de la presente colaboración, intentaremos abordar, fundamentalmente, desde la perspectiva argentina, los principales problemas que, a nuestro juicio, aquí se plantean, ello, a los fines de poder otorgar alguna guía para poder determinar si las consecuencias dañosas del riesgo regulatorio deben ser asumidas por los regulados o por toda la sociedad.

A estos efectos, comenzaremos realizando algunas precisiones sobre la relación que existe entre la regulación, el daño y el riesgo regulatorio, extendiéndonos, especialmente, sobre el concepto y alcance de este último.

Luego, analizaremos los límites del llamado riesgo regulatorio y la importancia que, en esta materia, adquiere el instituto de la confianza legítima.

Finalmente, nos abocaremos a la esencial cuestión sobre cómo –y a quién– asignar las consecuencias dañosas del riesgo regulatorio.

I. LA PROBLEMÁTICA DE LOS DAÑOS CAUSADOS POR MEDIDAS REGULATORIAS. EL RIESGO REGULATORIO

Tal vez sea fruto de nuestra tradición romanista que, instintivamente, seamos más proclives a otorgar una mayor protección a la propiedad tangible o material que a la intangible². En efecto, parece escapar a toda duda que si un acto estatal impide disponer de todo o de una porción física de un inmueble de nuestra titularidad el Estado debe compensar el daño o privación que ha causado. Pero la experiencia nos demuestra que la cuestión es bastante diferente cuando, en lugar de cosas físicas, lo afectado por las medidas estatales son intangibles, es decir, derechos o conjuntos de intereses jurídicos³, y esto es sumamente relevante, sobre todo, en el campo de las políticas regulatorias que con sus sucesivos cambios pueden afectar la situación de los operadores económicos cuyos principales activos no son cosas físicas sino bienes inmateriales⁴. En este sentido, repárese en que las cinco empresas de mayor valor de capitalización bursátil en el mundo –Apple, Alphabet (Google), Microsoft, Amazon y Facebook– son empresas cuyos principales activos no son cosas físicas sino intangibles⁵. Es que, hay que reconocer, que, tal como lo señaló la Suprema Corte de los Estados Unidos, “Mucha de la riqueza existente en este país tiene la forma de derechos que no caen dentro del tradicional concepto de propiedad […] La sociedad de hoy está erigida en base a títulos legales. […]. Los más relevantes de estos títulos, en la actualidad, son otorgados y garantizados por el Gobierno”⁶.

La temática que nos proponemos abordar es una temática propia del Estado intervencionista o regulador. En efecto, cuando se consideraba que el Estado era un simple gendarme que solo fijaba reglas generales de actuación y sancionaba los incumplimientos, la redistribución de la riqueza se hacía, principalmente, por las transacciones entre particulares en el mercado y el Estado recurría a la política tributaria para obligar a los ciudadanos a contribuir al todo social según su capacidad contributiva, redistribuyendo lo recaudado a través del gasto público. Pero, como sabemos bien, hacia mediados de la década del veinte, en todo el mundo estos paradigmas cambiaron de modo sustancial. Las exigencias del Estado de Bienestar obligaron a que la redistribución fuese necesaria hacerla “aquí y ahora” y entre sectores económicos bien determinados, por ejemplo: desde la industria extranjera hacia la industria nacional; desde el sector agropecuario hacia el sector industrial, desde el “capital” hacia el “trabajo”, etc.⁷. De modo tal que se entendió que el Estado no podía descansar en las fuerzas del mercado ni exclusivamente en la política tributaria, sino que era necesario que la redistribución se hiciese de modo directo e inmediato a través de una política estatal concreta⁸. Esta modalidad de intervención directa e inmediata que tiende a incidir en la conducta de los agentes económicos para cambiar su curso de acción o para alterar sus efectos es conocida generalmente en la literatura jurídico-económica como Regulación⁹.

Desde la perspectiva jurídica-económica, es importante que se tenga en cuenta –para el tema que vamos a desarrollar– que la intervención regulatoria del Estado presenta tres características:

En primer lugar, que la regulación –y, en rigor, todo el fenómeno económico en cuanto tal– aparece frente al fenómeno de la “escasez”. En efecto, mientras que las necesidades son múltiples e infinitas, los recursos disponibles para satisfacerlas son limitados o escasos¹⁰, de allí que “administrar” en este campo sea, precisamente, el “arte” de aplicar esos recursos escasos a la mayor cantidad posible de esas necesidades múltiples¹¹. Por otra parte, los derechos de propiedad también son consecuencia del fenómeno de la escasez, puesto que, ante ella, si no existieran tales derechos, los agentes se apropiarían de los recursos sin importarles los costos o los perjuicios que su utilización provocaría para los demás. De allí que los derechos de propiedad son socialmente relevantes porque especifican de qué modo las personas pueden beneficiarse o perjudicarse y, por tal razón, determinan quién debe pagar a quién para modificar las acciones llevadas a cabo. En definitiva, los derechos de propiedad internalizan los efectos benéficos o perjudiciales derivados de la utilización de recursos escasos¹², haciendo a las personas responsables por el uso de tales recursos¹³.

Por lo tanto, cualquier redistribución de esos recursos necesariamente generará un daño al sujeto pasivo de esa medida regulatoria cuyos activos le son tomados o restringidos por el Estado para aplicarlos de modo directo a cubrir las necesidades de otros¹⁴. No hay medida regulatoria, desde esta perspectiva, que no sea dañosa para alguien¹⁵. De allí que bien se haya dicho que las regulaciones nunca son neutras¹⁶. Es que, hay que entender, la regulación tiene lugar cuando los costos de transacción son demasiado altos para que la distribución de recursos y rentas pueda ser lograda, óptimamente, por mecanismos de mercado de modo tal que, por vía de acuerdos, los agentes económicos internalicen esos costos¹⁷. De allí que, entonces, cuando mayores sean los costos de transacción, y, por lo tanto, mayor relevancia tenga la intervención regulatoria, mayor importancia, tienen las normas de responsabilidad que deben intentar asignar y distribuir esos costos con base a criterios de eficiencia y de justicia¹⁸.

En segundo lugar, que la regulación consiste, básicamente, en la fijación de las condiciones económicas de funcionamiento de las empresas y sujetos regulados y de la de sus activos¹⁹. En otros términos, la regulación suplanta las decisiones que en el orden normal de las actividades económicas están en manos de la discrecionalidad de los actores económicos. La libertad de empresa, si bien no puede ser anulada por la regulación, encuentra en esta importantes limitaciones. Inclusive, la existencia y alcance del mercado están predeterminados por las normas regulatorias. De ello se deriva, entonces, una directa relación entre las normas reguladoras y aquello que el sujeto regulado puede o debe hacer, lo que hace que, en definitiva, tanto el mercado como la empresa regulada sea aquello que la regulación dice que son²⁰.

En tercer lugar, que la regulación se adopta –como ocurre con toda acción humana– con información incompleta. Eso supone que cuando las autoridades dictan esas medidas carecen de toda la información relevante para poder conocer de antemano y con precisión cuál va a ser su exacto efecto o impacto a lo largo del tiempo²¹; de lo que se deriva que toda medida regulatoria está sujeta a un importante grado de provisionalidad, es decir que necesariamente la regulación necesitará ser modificada, con el transcurso del tiempo, para ir ajustándose a las nuevas necesidades o para buscar efectos diferentes de los que efectivamente han generado su aplicación práctica²².

Evidentemente, esos cambios –como ya lo anticipamos– son susceptibles de afectar situaciones jurídicas de sus destinatarios o de los sujetos que han realizado transacciones a la luz de las regulaciones anteriores. Surge, así, una noción fundamental en esta materia, cual es la de riesgo, que no es otra cosa que la incertidumbre en tanto que previsible y mensurable y de la que puede generarse un daño. Por lo contrario, cuando la incertidumbre no es previsible ni mensurable, técnicamente, no hay riesgo sino pura incertidumbre o álea²³.

Por tal razón, al ser previsible y mensurable, el riesgo puede ser distribuido entre, o asumido por, los agentes económicos y, aun, trasladado a terceros (por ejemplo, por medio de un seguro). En definitiva, un riesgo puede ser gestionado²⁴. En cambio, un álea o incertidumbre que no ha podido ser prevista o mensurada, difícilmente pueda ser gestionada en tanto que no podrá ser asumida por un agente económico racional, puesto que no hay forma en que este pueda medirla, cotizarla ni, por lo tanto, asegurarla²⁵. Y hay que tener presente que todos los agentes económicos son, por definición, adversos al riesgo, puesto que se valora más perder lo que ya se tiene que verse privado de obtener ganancias aún no percibidas²⁶.

Ahora bien, el riesgo derivado de un cambio en la regulación que puede perjudicar en un momento dado los intereses y estrategias de los operadores económicos del sector es lo que se conoce como riesgo regulatorio²⁷. Por lo que hemos dicho, en los sectores regulados, es casi connatural a ellos que estén sujetos, en alguna medida, al riesgo derivado de la posible modificación de las regulaciones existentes. No obstante, en tanto que se trata de un riesgo propio del cambio de la normativa sectorial y no de un álea, el riesgo regulatorio no incluye a las consecuencias dañosas de modificaciones a normas ajenas al sector regulado ni a las que se originan con motivo de una “revolución” absoluta de sector, alterando los principios básicos y fundamentales del mismo²⁸.

Dada la íntima dependencia de la empresa regulada con las normas regulatorias, el riesgo regulatorio es un elemento central en esta clase de mercados, toda vez que tiene un impacto directo para las empresas que afecta, especialmente, sus resultados económicos, así como, también, a la cotización de sus acciones en los mercados de valores, modificando la percepción que analistas o inversores tienen del futuro de las compañías y de su capacidad de financiamiento, haciendo que el acceso al crédito para financiar los proyectos de inversión sea más caro y difícil. En definitiva, el riesgo regulatorio incide como una prima en la tasa de interés que, como es sabido, constituye el costo de oportunidad de toda inversión de capital²⁹. Lo dicho es de relevancia porque, cuanto mayor sea la intervención regulatoria en el sector, mayor será el riesgo regulatorio propio de ese mercado³⁰.

Una característica especial del riesgo regulatorio es que, a diferencia de otros riesgos, se trata de uno que es difícilmente asegurable puesto que, por razones de asimetría de información, nos encontraríamos ante un supuesto de selección adversa en tanto que el asegurado tendría mejor conocimiento que el asegurador sobre las características y probabilidades de ocurrencia del riesgo asegurado³¹. Por otra parte, la naturaleza de la inversión en sectores regulados, especialmente, en los de infraestructura, donde existen inversiones hundidas solo recuperables en el largo plazo y en donde los regímenes aplicables obligan a prestar los servicios o actividades a todo aquel que lo solicite, estando limitadas tanto las actividades que puede realizar la empresa como el precio que el prestador puede percibir, dificulta, enormemente, la posibilidad que el inversor pueda gestionar eficientemente el riesgo regulatorio a través de la diversificación del portafolio de inversión, del recurso a instrumentos financieros o a la suspensión de la realización de inversiones requeridas para la continua y regular prestación de los servicios o actividades a cargo de la empresa regulada³².

Así, parece claro, entonces, que quien se encontraría en mejores condiciones para prevenir y mitigar las consecuencias del riesgo regulatorio, es el Estado y no los particulares³³. En definitiva, el acaecimiento del supuesto comprendido en el riesgo regulatorio depende de la voluntad y decisión estatal. La asimetría informativa entre los sectores público y privado, en esta materia, es clara.

Por esa razón, en estos sectores, las instituciones regulatorias están orientadas a prevenir, mitigar y distribuir tales riesgos de un modo diferente a como lo hacen las instituciones existentes en mercados desregulados, donde el riesgo regulatorio es menor³⁴.

En este contexto, el Estado puede coadyuvar a tal fin recurriendo a diferentes vías.

Por un lado, contractualizando las relaciones jurídicas con los sujetos regulados, de forma tal que, por vía de acuerdos, se asignen los riesgos –entre ellos, el regulatorio– conforme a las posibilidades de prevención y mitigación con las que cuenten las partes y según sus respectivos poderes de negociación³⁵. No obstante, si bien esta sería, en teoría, la forma más eficiente de mitigar el riesgo regulatorio³⁶ por cuanto el compromiso contaría con la protección que los sistemas legales otorgan a los contratos³⁷, lo cierto es que la existencia de importantes costos de transacción hace que no siempre esta solución se encuentre disponible o que sea la más eficiente³⁸.

Por otro lado, el Estado puede también colaborar en la reducción y mitigación del riesgo regulatorio estableciendo marcos regulatorios y autoridades de regulación robustos, imparciales e independientes³⁹; obligando que los cambios regulatorios tengan lugar a través de procedimientos transparentes y con participación de los potenciales afectados donde se evalúe el impacto regulatorio que el cambio propuesto puede tener en los agentes del sector⁴⁰; anunciando con suficiente antelación el rumbo de los futuros cambios y otorgando un plazo de transición para la entrada en vigor de la nueva reglamentación que permita adecuar la operatoria de aquellos a las nuevas prescripciones⁴¹; de ser ello necesario, introduciendo modificaciones regulatorias que permitan compensar o mitigar los daños que los agentes sufrirán con motivo del nuevo régimen (compensaciones regulatorias)⁴² y, excepcionalmente, asumiendo el Sector Público los impactos económicamente negativos que surjan del nuevo marco⁴³ o confiriendo derechos de estabilización regulatoria de modo que el cambio normativo resulte económica y financieramente neutral para los regulados⁴⁴, entre otras alternativas posibles. No obstante, también aquí entran a jugar diversos elementos –de índole económica, política o jurídica– que hacen que no siempre sea posible que el Estado, a través de tales regulaciones, pueda coadyuvar a prevenir y mitigar –en definitiva, a gestionar– el riesgo regulatorio.

Así, ante el carácter potencialmente dañoso que tiene toda regulación y ante la pareja existencia de un riesgo regulatorio en todo mercado sujeto a la intervención estatal, la cuestión, en definitiva, consiste en delimitar hasta qué punto el daño causado por estas medidas debe ser soportado por los afectados como la consecuencia de un riesgo asumido (el riesgo regulatorio una vez asumido por la empresa se transforma en riesgo empresario) y a partir de donde ese daño, por no derivar de un riesgo asumido, debe ser soportado por toda la comunidad.

La solución exige prudencia (que no es temor, cobardía ni tibieza sino la virtud que permite determinar lo justo en concreto)⁴⁵ puesto que una errónea asignación de las consecuencias dañosas del riesgo regulatorio puede, por un lado, generar lo que se ha llamado costos de desmoralización, es decir, desincentivos a la realización de inversiones en estos sectores⁴⁶, elevando la tasa de descuento en la inversión de capital, o bien, erigiéndose en una barrera de ingreso a nuevos aportes de capital y financieros y, por otro lado, generar el llamado riesgo moral en cabeza de los regulados quienes, sabiendo que podrán trasladar a todos los contribuyentes los costos derivados del riesgo, no se preocuparán por ser diligentes y precavidos en su gestión empresarial⁴⁷. Por otra parte, una errónea asignación del riesgo regulatorio también afectaría las capacidades regulatorias del Estado, así como la accountability de los reguladores, toda vez que ello crearía incentivos, ya para que estos se desatendieran de las consecuencias de los cambios regulatorios, ya para que se abstuvieran de introducir las modificaciones normativas que exige el interés general en un momento dado. En todos estos casos estaríamos ante situaciones que son ineficientes, desde el punto de vista económico, e injustas desde el jurídico⁴⁸.

II. RIESGO REGULATORIO Y SUS LÍMITES: SITUACIÓN JURÍDICA TUTELABLE Y CONFIANZA LEGÍTIMA

Es un principio uniformemente aceptado en el Derecho Público –tanto en el internacional como en el interno– que si hay algo que caracteriza a un Estado como soberano es que tiene la potestad de regular las situaciones y relaciones jurídicas que se entablan bajo su jurisdicción, así como la de cambiar el contenido de su ordenamiento jurídico según lo exija el interés general⁴⁹. De ello se ha seguido otro principio, de también universal reconocimiento, cual es que nadie tiene un derecho a exigir el mantenimiento de una situación regulatoria anterior⁵⁰.

Por su parte, y tal como ya lo hemos señalado, la regulación es un proceso dinámico que exige, periódicamente, realizar cambios y ajustes a las regulaciones, de modo tal que negar al regulador el recurso a esa potestad o garantizar, en todo supuesto, a los regulados, un derecho a exigir el mantenimiento del régimen anterior, iría en contra de la misma naturaleza de todo sistema regulatorio.

No obstante, una cosa es que nadie tenga un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación, lo que no puede discutirse, salvo la existencia de un excepcional supuesto de estabilización regulatoria⁵¹, y otra muy distinta es afirmar que por ello nadie puede ser titular de una situación que, creada en función de la normativa preexistente, merezca la tutela jurídica en el caso en que el legítimo ejercicio del poder de cambiar la regulación le genere un daño⁵². Es que, como se lo ha señalado, si bien no existe derecho al mantenimiento de un régimen legal, sí existe un derecho a la protección de las relaciones jurídicas nacidas al amparo del régimen anterior⁵³.

Es que, desde nuestra perspectiva, hay que asumir que, en materia de actividad económica, y más allá de la lógica provisionalidad de las medidas regulatorias, las reglas fijadas por el Estado son de enorme relevancia para los operadores⁵⁴, quienes adoptan sus decisiones de inversión –que, por definición, tienen en vista el mediano y largo plazo– y entran en transacciones con terceros teniendo como presupuesto que las bases fundamentales de dichas regulaciones serán respetadas y que, de producirse cambios en ellas, estos no serán bruscos⁵⁵ ni tendrán carácter revolucionario respecto del régimen imperante, serán adoptados por el Estado de modo transparente, no discriminatorio y no retroactivo, siguiendo los procedimientos aplicables⁵⁶ y dispuestos con base en el principio de proporcionalidad, de forma tal de afectar solo en la medida estrictamente necesaria⁵⁷ los derechos y expectativas legítimas que los operadores han adquirido al amparo de la regulación anterior.

De allí que más allá del vínculo jurídico que los operadores tengan con el Estado, lo cierto es que existe entre ellos una suerte de compromiso regulatorio implícito de que tales modificaciones regulatorias se llevarán a cabo respetando tales pautas de modo de permitir, cuando menos, la amortización del capital invertido. Y dicho compromiso debe tenérselo por más robusto cuanto mayor sea el nivel de inversión exigido (industrias de capital intensivo) y cuanto más difícil sea, para el inversor u operador económico, poder salir del mercado con el menor daño posible (supuestos de inversión hundida)⁵⁸.

Sobre esas bases, el instituto de la confianza legítima se constituye en un pilar fundamental en esta materia⁵⁹, a punto tal que Muñoz Machado ha dicho que “el principio de confianza legítima es una de las importaciones más claras y notables que han acompañado a la teoría de la regulación”⁶⁰. Por otra parte, la regulación globalmente avanza hacia la utilización de mecanismos de soft law en virtud de los cuales las normas, en lugar de establecer mandatos y compromisos imperativos, se basan en la imposición de estándares de conducta, de principios y lineamientos de políticas y cursos de acción, aplicables, tanto a los poderes públicos como a los operadores económicos⁶¹, de modo tal que negar cualquier valor jurídico a la confianza que los actores económicos depositaron en el cumplimiento y seguimiento, por parte de las autoridades, de tales estándares, principios y lineamientos, importaría una grave afrenta al Estado de Derecho, con más que perniciosos efectos para la economía nacional⁶².

De allí que, en realidad y a diferencia de lo que se ha señalado en cierta jurisprudencia y doctrina españolas⁶³, la confianza legítima no se ve limitada por el riesgo regulatorio, sino que este es el que queda limitado por la confianza legítima⁶⁴.

De todas formas, cabe aclararlo, la existencia de un supuesto de situación jurídica tutelable, comprensiva de la confianza legítima, es siempre una cuestión que solo puede verificarse con base en las particularidades concretas del caso y del régimen regulatorio de que se trate. Para responsabilizar al Estado con fundamento en este instituto no es suficiente invocar cualquier expectativa de negocio de los operadores ni la simple confianza que estos aleguen haber depositado en las regulaciones con base en las cuales realizaron sus transacciones⁶⁵. De lo contrario, el instituto sería fuente del ya mencionado riesgo moral, toda vez que permitiría trasladar a los contribuyentes los riesgos que debieron asumir los agentes económicos. Como bien lo ha dicho Coviello, la confianza legítima es de procedencia excepcional y solo ampara a los comerciantes prudentes, diligentes y que obraron de buena fe⁶⁶. De allí que, tal como surge del derecho comparado, este instituto, a los fines de justificar la procedencia de la responsabilidad estatal, solo protege a los actores económicos respecto de aquellos riesgos que, con fundamento en razones de equidad, justicia y seguridad jurídica, pueda determinarse que no fueron, ni pudieron ser, asumidos por estos al momento de realizar su inversión⁶⁷.

III. LA ATRIBUCIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DAÑOSAS DEL RIESGO REGULATORIO

¿Quién debe soportar las consecuencias especialmente dañosas del riesgo regulatorio: los operadores afectados por la medida o todos los contribuyentes? Recordemos que, tal como ya lo señalamos, las regulaciones nunca son neutras en términos de transferencia de recursos, de modo que la cuestión, en definitiva, consiste en delimitar hasta qué punto el daño causado por los cambios introducidos a las regulaciones debe ser soportado por los afectados como la consecuencia de un riesgo asumido y a partir de donde ese daño, por no derivar de un riesgo asumido, debe ser soportado por toda la comunidad.

La respuesta a este interrogante ha tenido diferentes enfoques, según haya sido abordado por el Derecho anglosajón (especialmente, el norteamericano) o por aquellos sistemas que, como lo es el argentino, son –en esta materia– tributarios del Derecho continental europeo.

En los Estados Unidos de Norteamérica, la línea divisoria entre lo que es el poder normal de regulación y lo que constituye un sacrificio patrimonial que debe ser compensado se la ha encontrado, básicamente, en el criterio del grado de afectación, es decir, en los efectos que causa la medida de regulación de modo tal que si el daño es poco considerable en esos supuestos se ha entendido que, en rigor, no se ha afectado el derecho de propiedad sino, solamente, que se ha delimitado el contorno de su ejercicio normal⁶⁸. En cambio, si esa medida afecta una porción sustancial de ese derecho de propiedad se ha considerado que en estos casos que lo que hay es una expropiación regulatoria (regulatory taking) y, por lo tanto, al regulado no pueden asignársele las consecuencias dañosas del riesgo regulatorio, puesto que ello violaría la garantía de la Quinta Enmienda Constitucional⁶⁹.

El problema consiste en que el descripto es un criterio verdaderamente difícil de aceptar como pauta general, porque supone poder mensurar la propiedad, de modo tal que el derecho de propiedad dejaría de ser, en rigor, una realidad jurídica que existe en los términos y límites con los cuales fue legalmente reconocida para pasar a ser una realidad cuantitativa, puesto que solamente habría una propiedad –cuya afectación en términos constitucionales exige su compensación– en tanto y en cuanto la afectación sea sustancial⁷⁰. La realidad indica que el daño existe con independencia de la extensión de la afectación⁷¹. Por otra parte, no puede escaparse que un cambio regulatorio puede, sin llegar a causar una afectación sustancial de los derechos de propiedad de los operadores, afectar, de modo negativo, sus intereses, compromisos y legítimas expectativas, con lo que este criterio se muestra, en nuestra opinión, como muy restrictivo o estrecho para poder establecer un criterio general sobre cómo distribuir las consecuencias dañosas del riesgo regulatorio, especialmente, en países como los de Iberoamérica, que cuentan con instituciones y con una cultura regulatoria claramente diferente a la norteamericana⁷².

Por el contrario, en los regímenes que, como el argentino, son tributarios del Derecho continental, la cuestión queda subsumida en el campo de la responsabilidad estatal por su obrar normativo lícito, donde el grado de afectación que provoca la medida no es, por sí, el factor determinante, sino que obliga a verificar la existencia de determinados presupuestos que, de presentarse, obligarían al Estado a tener que indemnizar⁷³. En estos sistemas, la cuestión pivotea –con variantes según los respectivos sistemas nacionales– sobre la necesidad de determinar si el afectado tiene, o no, la carga de soportar la lesión causada, teniendo en especial consideración el principio de igualdad ante las cargas públicas⁷⁴. Se trata, aquí, de encontrar un factor de atribución de la responsabilidad que permita asignar las consecuencias dañosas de la actividad estatal al Estado o al afectado⁷⁵.

En Argentina, sobre la cuestión de determinar quién debe hacerse cargo del daño causado por una modificación regulatoria, hay que tener presente que la jurisprudencia de la Corte Suprema, a partir del año 1992, al tener que resolver una controversia sobre la responsabilidad que una entidad financiera le imputaba al Estado por el daño causado por la modificación de regulaciones financieras⁷⁶, consideró que para que tal responsabilidad pudiera existir, debía acreditarse la ausencia del deber de soportar el daño en la entidad regulada⁷⁷. Este requisito –de origen español⁷⁸ y que en realidad ya se encontraba implícito en otros precedentes anteriores– fue, con posterioridad, reiterado por su jurisprudencia, al tener que pronunciarse sobre la responsabilidad estatal por modificaciones a regulaciones cambiarias⁷⁹, de emergencia económico–financiera⁸⁰, de comercio exterior⁸¹, tarifaria⁸² y de servicios y medios de comunicación audiovisual⁸³. En la actualidad, se encuentra exigido por la Ley de Responsabilidad del Estado y sus Funcionarios n.º 26.944 como presupuesto de la responsabilidad estatal por su actividad legítima⁸⁴.

A pesar de ello, la doctrina argentina no es unánime en cuanto al valor y fundamento de este requisito.

Así, Comadira sostuvo que su formulación conllevaba una “confusión conceptual” puesto que, entendió que, en rigor, el concepto que debía ser aprehendido era, en todo caso, la obligación de soportar, o no, la conducta dañosa, debiéndose, así, distinguir, entre la medida que origina el daño y el daño mismo, de modo tal que, mientras que el particular podía estar obligado a soportar la medida dañosa no tenía por qué soportar los daños resultantes de la misma⁸⁵. Muratorio, por su parte, ha señalado que se trata de un requisito polémico e indefinido⁸⁶. Más recientemente, Piaggio y Mattera han entendido que este presupuesto carece de “claridad conceptual respecto de su configuración”⁸⁷.

Otros autores, como Coviello y Veramendi, si bien no llegan a cuestionar, derecha y explícitamente, el fundamento de este recaudo, sí se muestran partidarios de ser prudentes en los requisitos para su configuración de forma tal de no llegar a soluciones injustas, vedando la procedencia de la reparación cuando ella sea razonablemente debida⁸⁸. Mertehikian, por su parte, si bien tampoco realiza una crítica directa, considera que esta exigencia resultaría sumamente cuestionable si no estuviera limitada a aquellos supuestos en los que la ley misma coloca tal deber en cabeza de la víctima⁸⁹.

Finalmente, Cassagne, sobre la base de reconocer que existen supuestos donde hay obligación de soportar daños especiales por existir una carga general que así lo impone, ha afirmado que la ausencia del deber jurídico de soportar el daño constituye el factor de atribución de esta clase de responsabilidad estatal, de modo tal que al no existir dicho deber (situación que, como regla general, acontece cuando la actuación del Estado provoca un sacrificio especial), nace en cabeza del damnificado el derecho a reclamar la correspondiente compensación. Por lo contrario, entiende que el deber de soportar daños siempre existe cuando estos son generalizados y la ley no prescribe indemnizaciones especiales a título de garantía⁹⁰.

Por nuestra parte, coincidimos con Cassagne en que la ausencia del deber jurídico de soportar el daño constituye el verdadero factor de atribución de la responsabilidad estatal en esta materia, tal como –entendemos– lo recoge ahora la Ley n.º 26.944^[91]. Es que este recaudo, como se observará, se relaciona con el interrogante con el que comenzamos este capítulo: ¿Quién debe soportar las consecuencias especialmente dañosas del riesgo regulatorio, los operadores afectados por la medida regulatoria o todos los contribuyentes?

Ahora bien, una primera cuestión que aquí se plantea, entonces, es determinar cuál es el principio: si el sujeto regulado está obligado a soportar esos daños o si, por el contrario, el principio es la inexistencia de tal deber.

Teniendo en cuenta los términos en los que el recaudo en cuestión ha sido formulado –el que parecería que hace referencia a tener que demostrar que, en el caso, existe la ausencia de soportar el daño para responsabilizar al Estado–, podría entenderse que el principio es que, salvo que acredite dicha ausencia, el daño debe ser soportado por el afectado⁹². Esta interpretación se apoyaría, además, en la circunstancia que el régimen argentino ha establecido que la responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional⁹³.

No compartimos esta tesis. En efecto, en el sistema constitucional argentino rige en toda su plenitud la garantía que, consagrada constitucionalmente en el artículo 19.° de la Norma Fundamental, establece que nadie está obligado a hacer (o a soportar) lo que la ley no manda, ni privado de gozar de aquello que ella no prohíbe. Así, y tal como lo ha reconocido la Corte argentina, el principio que gobierna la materia es el que reza que se encuentra prohibido perjudicar los derechos e intereses de terceros, puesto que el alterum non laedere tiene base en el referido artículo 19° de la Constitución Nacional⁹⁴. De allí que tal como lo ha señalado Perrino, lo verdaderamente excepcional no puede ser que se reconozca la responsabilidad estatal cuando se verifican sus presupuestos de procedencia, sino que se admita que el Estado pueda dañar a terceros obrando en aras del interés general⁹⁵.

Por otra parte, la Corte Suprema argentina ha afirmado en esta materia que “[..] la lesión de derechos particulares susceptibles de indemnización en virtud de la doctrina mencionada no comprende los daños que sean consecuencias normales de la actividad lícita desarrollada, puesto que las normas que legitiman la actividad estatal productora de tales daños importan limitaciones de carácter general al ejercicio de todos los derechos individuales singularmente afectados por dicha actividad […]”⁹⁶, pero agregando, que “[p]or lo tanto, solo comprende los perjuicios que, por constituir consecuencias anormales –vale decir, que van más allá de lo que es razonable admitir en materia de limitaciones al ejercicio de derechos patrimoniales–, significan para el titular del derecho un verdadero sacrificio desigual, que no tiene la obligación de tolerar sin la debida compensación económica, por imperio de la garantía consagrada en el art. 17 de la Constitución Nacional […]”⁹⁷. Así las cosas, acreditada la existencia de un sacrificio especial o, en otros términos, la de una consecuencia anormal derivada de la medida regulatoria⁹⁸, el principio será que no habrá obligación de soportarlo salvo que se acredite que existe una norma que impone a la víctima la obligación de asumirlo sin compensación⁹⁹.

Aclarado esto, y teniendo en cuenta el carácter potencialmente dañoso de las medidas regulatorias y el consiguiente riesgo regulatorio que siempre existe en estos sectores, corresponde ahora indagar acerca de si las consecuencias perjudiciales de dicho riesgo regulatorio deben, o no, ser consideradas consecuencias normales de la regulación y, por lo tanto, deben ser asumidas por los agentes regulados.

Preliminarmente, debemos recordar que el riesgo supone una incertidumbre en tanto que previsible y mensurable y que, por lo tanto, puede ser gestionado. Por lo contrario, cuando la incertidumbre no es mensurable ni previsible, técnicamente, no hay riesgo sino pura incertidumbre o álea, la que no es susceptible de ser mitigada ni gestionada. Por ello, también lo señalamos, el riesgo regulatorio no incluye a las consecuencias dañosas de modificaciones a normas ajenas al sector regulado ni a las que se originan con motivo de una revolución absoluta de sector, alterando los principios básicos y fundamentales del mismo.

Así las cosas, claramente, los sujetos regulados no tendrán obligación de soportar a título de riesgo regulatorio las consecuencias derivadas de eventos que puedan ser calificados como áleas o riesgos ajenos a la regulación en cuestión¹⁰⁰. Tal es lo que la Corte argentina resolvió en un caso en el que entendió que la empresa prestadora de un servicio público no debía soportar los daños causados por la política laboral en tanto que la misma era ajena a la regulación sectorial¹⁰¹, y en el conocido caso “Grupo Clarín” en el cual entendió que el daño provocado por un cambio cardinal de la regulación de radiodifusión no debía ser soportado por el grupo actor¹⁰².

Descartados estos supuestos, cabe afirmar que –a diferencia de lo que ha señalado la jurisprudencia y doctrina españolas¹⁰³– la existencia de un riesgo regulatorio, per se, no configura, en cabeza de los sujetos regulados, el deber jurídico de soportar sus consecuencias perjudiciales. En otros términos: no todo riesgo regulatorio constituye, de suyo, un riesgo empresario que habilite a entender que el operador ha asumido sus eventuales consecuencias dañosas¹⁰⁴.

En efecto, solo cabe considerar que las consecuencias perjudiciales del riesgo regulatorio pesan sobre los sujetos regulados en la medida en que ello así se derive del marco regulatorio o del título de habilitación pertinente, de modo tal que esos riesgos –conocidos y aceptados de antemano por un operador prudente y diligente– puedan ser apreciados, mitigados o transferidos, es decir, gestionados de modo eficiente por este. Solo aquí el riesgo regulatorio se convierte en un riesgo empresario por tratarse de un riesgo asumido. Solo aquí estamos en presencia de las consecuencias normales de la actividad lícita desarrollada, en palabras de la Corte Suprema argentina. Solo aquí la asunción del riesgo es la consecuencia necesaria del paralelo derecho de propiedad que titulariza el operador.

Por lo contrario, obligar judicialmente a soportar riesgos que el agente no pudo racionalmente asumir porque no está en condiciones de gestionarlos, equivale a exigir al empresario un comportamiento irracional desde el punto de vista económico y jurídico. De allí que los tribunales deben ser sumamente prudentes en el análisis de las particulares circunstancias en las que se desenvuelve la empresa regulada, así como de las alternativas que tenía esta para gestionarlo eficientemente, para poder juzgar –con la ventaja de que lo hacen ex post– sobre si el riesgo en cuestión pudo, o no, ser razonablemente asumido por el regulado¹⁰⁵. Aparece, aquí, la importancia de los previos análisis regulatorios, de modo tal que, ex ante, se puedan conocer cuáles serán los riesgos que, en su caso, deberá soportar el operador de modo que este pueda administrarlos eficientemente. Esos análisis pueden servir, ulteriormente y en ocasión de una reclamación judicial, como una importante pauta de atribución del referido riesgo y para que los tribunales puedan resolver la contienda de modo adecuado.

Así, asiste razón a la doctrina que señala que la sola circunstancia de que el regulado se encuentre comprendido dentro de la peligrosa y vetusta relación de especial sujeción (que, además, carece de todo asidero en el régimen constitucional argentino)¹⁰⁶, no significa que, por tal motivo, esté obligado a soportar los daños derivados de cualquier riesgo regulatorio, ello, en la medida en que tal deber no surja del marco regulatorio o del respectivo título de habilitación¹⁰⁷.

Asimismo, y tal como lo hemos visto en su lugar, en estos sectores regulados, la posibilidad de que se haya asumido el riesgo regulatorio y su consecuente perjuicio puede tener su contraprestación en beneficios que, a modo de compensación regulatoria, el mismo régimen sectorial contemple. Ello exige, entonces, considerar el régimen regulatorio no de modo parcializado sino en su conjunto¹⁰⁸. De allí que, verificada la inexistencia de una compensación regulatoria, no cabe, como principio, asumir que el riesgo en cuestión haya sido asumido por el regulado¹⁰⁹.

Amén de estos supuestos, según la jurisprudencia argentina, el operador también habrá asumido el daño en aquellos casos donde este sea la consecuencia necesaria de haber realizado una conducta que la regulación reputa ilícita¹¹⁰ o que es reputada dañosa para la salud pública¹¹¹, cuando el daño es la consecuencia necesaria de la eficacia de una medida regulatoria determinada¹¹² o bien, cuando su asunción surge de la propia y discrecional conducta del sujeto afectado¹¹³.

Asimismo, entendemos que la invocación de un pretendido principio de solidaridad no puede ser fuente del deber jurídico de soportar un daño¹¹⁴. Ello, por cuanto como bien lo ha demostrado Coviello, si bien la solidaridad constituye un valor importante en el plano de la política y la vida comunitaria, dada su falta de concreción como norma o precepto jurídico, no puede, siquiera, ser considerado un principio jurídico, careciendo, por lo tanto, de todo efecto preceptivo¹¹⁵.

En definitiva: una adecuada aplicación del factor de atribución (ausencia del deber jurídico de soportar el daño) resulta esencial para evitar que el riesgo regulatorio sea trasladado o asumido por quienes no están en condiciones de gestionarlos. Por otra parte, la asignación de riesgos a través de instrumentos regulatorios se fundamenta en razones de índole económica y política, amén de jurídicas. De allí que, cuando por vía judicial, se redistribuya el riesgo regulatorio de modo diferente a como fue impuesto y asumido por los actores del sector regulado, existirá un supuesto de exceso en la jurisdicción que afectará, como es sabido, el principio de separación de poderes¹¹⁶.

CONCLUSIÓN

Profundizar en las cuestiones aquí tratadas es una fundamental tarea que, aún, aguarda mejores esfuerzos que los que aquí se han realizado, puesto que, en definitiva, lo que está en juego es el instituto que mejor asigna responsabilidades y que, por ello, constituye el motor de la economía del mundo libre y la garantía del verdadero desarrollo económico y social: la propiedad. Y “la propiedad –como decía un importante autor institucionalista– no está protegida por ser propiedad, sino que es propiedad porque está protegida”¹¹⁷. No lo olvidemos.

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LUIS FERNEY MORENO CASTILLO*

La tríada regulatoria en América Latina
INTRODUCCIÓN

La tríada regulatoria está representada por la regulación y la mejora regulatoria, por un lado; por otro, el cumplimiento normativo (compliance), y por otro, la fiscalización. Estos tres ángulos están estrechamente vinculados o relacionados, cada cual cumple un papel o una función, pero interrelacionados, lo que conlleva una verdadera transformación e innovación del Derecho Administrativo.

GRÁFICA 1

Fuente: Elaboración propia.

En la gráfica se muestra esta interrelación que configura una secuencia interdependiente que hemos denominado la tríada regulatoria, porque hoy en día no se puede mirar la regulación aislada sin considerar los procedimientos internos, protocolos y códigos de conductas, esto es, normas internas, que deben adoptar las organizaciones para el cumplimiento normativo o de la regulación (compliance), como tampoco apartado de la función administrativa que se cumple con la fiscalización, en palabras de Manuel Izquierdo Carrasco (Izquierdo Carrasco, 2019), de verificar de manera directa el cumplimiento normativo.

Antes, se hablaba de regulación como la función de dictar o producir normas; hoy, esta función está acompañada de la palabra mejoras regulatorias, la cual se refiriere a mejoras en los procedimientos de dictar o producir normas y al lado de la regulación se encontraba la fiscalización, que es una función que vigila el grado de cumplimiento normativo acompañado de un régimen sancionatorio. Hoy en día, entre regulación y fiscalización aparece el compliance, en el medio de los dos, porque dada la complejidad y abundante regulación se ha hecho necesario que las organizaciones públicas y privadas implementen normas internas, es decir, procedimientos internos, protocolos, códigos de conducta y guías para dar cumplimiento a las normas y enfrentar los riesgos legales. Esto hace que el cumplimiento normativo (compliance) sea un complemento previo de la fiscalización y que esta función modifica su actuar enfocada en verificar los procedimientos internos, protocolos, códigos de conducta. La implementación del compliance al interior de las organizaciones públicas o privadas viene acompañado de un elemento de atenuación de penas y sanciones en el ejercicio de la facultad punitiva del Estado, tanto en el ámbito del Derecho penal como en el Derecho Administrativo sancionatorio.

Veamos cada uno de estos componentes de la tríada regulatoria vinculados estrechamente los unos con los otros, para comprobar que los objetivos de la regulación no se alcanzarían sin la implementación del compliance por los sujetos regulados y sin la eficacia de la función administrativa de fiscalización.

I. LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN Y SUS NOVEDADES

De la función de Regulación, que es la función estatal de producir normas jurídicas, hay que destacar tres novedades: la primera, la unificación de los principios de la regulación; la segunda, las nuevas técnicas para diseñar la regulación, y la tercera, la mejora regulatoria (mejoras en los procedimientos de producción de normas jurídicas).

A. PRINCIPIOS DE LA REGULACIÓN

Los principios, como bien lo señala Juan Carlos Cassagne (2015), no solo se limitan a servir de instrumentos de interpretación o incluso de integración del Derecho, sino también y en particular, son verdaderas garantías jurídicas que protegen tanto a los particulares como al mismo interés público.

La doctrina sobre la teoría de la regulación poco habla de los principios de la regulación. De la doctrina quienes han mencionado dichos principios son Andrés Betancor (2009) e Iñigo de Guayo (2017). Recogiendo lo que ellos exponen como principios y los que se han introducido en ciertas leyes de procedimiento administrativo como principios regulatorios y en leyes de mejora regulatoria, podemos decir que los principios de la regulación son los siguientes: necesidad o subsidiaridad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, racionalidad, coordinación, simplicidad, seguridad jurídica, transparencia, imparcialidad, participación y responsabilidad. Estos principios tienen como propósito orientar el actuar de los que realizan la regulación, esto es, lo que producen la normatividad de carácter general.

En Colombia, el ordenamiento jurídico no tiene unificados dichos principios regulatorios. De los mencionados, unos están mencionados en el artículo 209 de la Constitución Política para el ejercicio de la función administrativa en general como: el principio de coordinación, eficacia e imparcialidad. Otros los podemos aplicar del artículo 3 de la Ley 489 de 1998, que contiene los principios de la función administrativa, tales como: eficiencia, participación, transparencia y responsabilidad. Varios de todos los anteriores son desarrollados por la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Consejo han reconocido los principios de proporcionalidad y racionalidad.

En España y El Salvador unifican dichos principios regulatorios en la ley de procedimientos administrativos. En México, dichos principios están unificados en la ley de mejora regulatoria.

B. NUEVAS TÉCNICAS PARA DISEÑAR LA REGULACIÓN

El diseño de la regulación tiene que ver con la pregunta ¿cómo se regula? En efecto, existen diferentes técnicas de regulación o de diseñar la regulación y se usan diferentes técnicas según sean bienes privados o públicos o actividades económicas o no económicas e incluso actividades administrativas. Es de aclarar que las teorías de la regulación se han dedicado mayormente a diseñar diferentes técnicas de regulación para las actividades económicas. En las líneas siguientes se verá cuáles son estas técnicas, las cuales las podemos agrupar en dos categorías: primera, en los instrumentos de regulación y segunda, las forma de llevar a cabo la regulación.

1. INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN

Los instrumentos de regulación son los aspectos sobre lo que recae la decisión de regular. Si se trata de bienes privados y públicos se tienen en cuenta ciertos instrumentos como: la titularidad, derechos de propiedad, etc. (Moreno, 1999).

Si se trata de actividades económicas (mercado), los instrumentos van a depender de si estamos ante mercados monopólicos o mercado en competencia. Dichos instrumentos son: títulos habilitantes, declaratoria de servicio público, esencial u utilidad pública, régimen de las actividades, precio, inversiones, cantidad, calidad, etc. Si estamos ante actividades no económicas, sus instrumentos son los propios de cada actividad, por ejemplo, la regulación de la función pública utiliza instrumentos como el empleo público, la carrera administrativa, la responsabilidad, etc.

2. FORMA DE LLEVAR A CABO LA REGULACIÓN

Existen técnicas tradicionales y nuevas alternativas a las tradicionales de llevar a cabo la regulación.

Las técnicas tradicionales son: obligaciones, prohibiciones, restricciones de derechos, autorizaciones, establecimiento de derecho, trámites o procedimientos, permisos y sanciones. Las técnicas tradicionales, como dicen los economistas (Barry, 1989), son un régimen de regulación por comando y control que busca que se cumplan unas determinadas conductas o comportamientos.

Las nuevas alternativas de llevar a cabo la regulación buscan cambiar determinados comportamientos o conductas, mediante incentivos. Dichas alternativas regulatorias son: regulación por incentivos, regulación basada en la economía conductual, regulación por riesgos, regulación responsiva, autogeneración, corregulación, regulación por información o educación y regulación basada en el desempeño. Estas nuevas alternativas de regulación están en línea con el compliance, porque las organizaciones públicas y privadas, al implementar normas internas para gestionar internamente las conductas y comportamientos contenidas en regla generales dadas por el regulador y gestionar los riesgos, están en correspondencia con aquellas nuevas alternativas de regulación.

Las nuevas alternativas se configuran en herramientas que ayudan en el proceso complejo de cómo llevar a cabo las decisiones regulatorias. No sobra aclarar que la regulación por incentivos es la más conocida y tradicional técnica desde la teoría de la regulación. Las demás alternativas regulatorias se conocen por las nuevas teorías de la regulación (Baldwin, 2012) y hoy particularmente por los documentos de la OCDE sobre las alternativas a la regulación tradicional (Alternative to Tradictional Regulation) (OCDE, 2002). Todas estas técnicas se podrían arropar dentro de la regulación por incentivos e incluso dentro de la regulación basada en la economía del comportamiento, y dentro de lo que se denomina regulación responsiva. Es posible que la adopción de estas alternativas de regulación a través de instrucciones, circulares, directrices, recomendaciones, guías y otras nos estén llevando a los hoy se denomina soft law, como bien lo remarca Ariño (2018). Entonces nos preguntamos cuándo y qué circunstancias estarán presentes con el hard law.

C. MEJORAS REGULATORIAS (PROCEDIMIENTOS REGULATORIOS)

Hasta aquí tenemos que decir que hasta los años 90 se regulaba en un contexto de Estado empresario, pero no con el énfasis, ni las técnicas que se usan en el día de hoy. Después de los años 90 se hace énfasis en la regulación y con técnicas modernas de cómo regular y hoy con la incorporación de ciertos países de América Latina en la OCDE se habla de mejoras regulatorias precisamente para optimizar los procedimientos regulatorios tanto para expedir leyes, como actos administrativos de carácter general (reglamentos).

¿En qué se materializa la mejora regulatoria? La misma palabra lo dice: mejorar la regulación, y esto se concreta en la introducción de unas herramientas dentro del procedimientos para el ejercicio de la potestad normativa, como son: agenda regulatoria; análisis de impacto normativo; consulta pública; abogacía de la competencia; control administrativo; normas definitivas claras y trámites simplificados; inventario normativo (stock) y evaluación expost de los impactos de la norma. Se parte de la base de que con esas herramientas se mejora la calidad de las normas y de los trámites, para lograr, se reitera, una buena calidad de la regulación.

En Iberoamérica, México fue unos de los países que introdujo las mejoras regulatorias en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo (2000). Le sigue Colombia con el Decreto 2696 de 2004, para las comisiones de regulación y el Decreto 1345 de 2010 para ministerios y departamentos administrativos, y el Decreto 270 de 2017 (agenda regulatoria y consulta pública para un mayor número de autoridades), pero en la práctica su implementación no ha sido eficaz, constante e incremental. En el caso de España, introdujo las mejoras regulatorias en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39 de 2015) en los artículos 129 de la buena regulación y 130 de la evaluación normativa y adaptación de la normatividad vigente a los principios de buena regulación. En lo que respecta a Perú, encontramos el Decreto legislativo 1310 de diciciembre de 2016 (análisis de calidad regulatoria del procedimiento administrativo) y el Decreto 1448 (que introduce la calidad de mejora regulatoria). Vuelve México en el año 2018 a expedir una Ley General de Mejora Regulatoria de México para toda la Administración Pública federal y estatal y el Congreso de la Republica (26 de abril de 2018). Finalmente, en El Salvador se implementan las mejoras regulatorias en el procedimiento para el ejercicio de potestad normativa en Ley de procedimientos administrativos de 2018 y en la Ley de Mejora Regulatoria del año 2018 que crea un sistema de mejora regulatoria, como lo hizo México.

En el contexto Iberoamericano, estamos evolucionando hacia las mejoras regulatorias. La propuesta de mejora regulatoria se ha convertido en una política pública en algunos países gracias a las recomendaciones de la OCDE de tener mejores y buenas prácticas de regulación. Dicha política la equiparan a la política fiscal y a la política monetaria. La política de mejoras regulatorias se ha implementado en leyes de mejora regulatoria o en leyes de procedimientos administrativos que inciden y modifican los procedimientos tradicionales de legislar y de expedir actos administrativos de carácter general o reglamentos. La principal herramienta de mejoras regulatorias es el análisis de impacto normativo, que es su sigla en inglés se conoce como RIA (Regulatory Impact Analysis).

En Colombia, es de anotar que antes de la aprobación del Conpes 3816 de 2014 (CONPES, 2014) ya había una normatividad que responde a la necesidad de realizar análisis de impacto normativo. Destacamos algunas, como el Decreto 2696 de 2004, para las comisiones de regulación; la Ley 902 de 2005 y el Decreto 4669 de 2005, para implementación de nuevos trámites; el Decreto 1345 de 2010, el cual establece las directrices en materia de técnica normativa aplicables a ministerios y departamentos administrativos; la Ley 1340 de 2009, sobre la abogacía de la competencia, y el Decreto 1844 de 2013, para la expedición de reglamentos técnicos. Después del Conpes 3816 de 2014 sobre la mejora regulatoria, ha habido conciencia del tema, pero su implementación es baja. Las bases del Plan Nacional de Desarrollo de 2019 dieron unos lineamientos, pero hay que aclarar que la Ley 1955 de 2019, que contiene las reglas del plan, no incluye ninguna norma que permita introducir las mejoras regulatorias en la Ley 5 de 1995 donde se fija el procedimiento de expedir leyes y ni en la Ley 1437 de 2011 (cpaca) para la expedición de actos administrativos generales (Moreno, 2018).

II. COMPLIANCE (CUMPLIMIENTO NORMATIVO) COMO NOVEDAD

En relación con la palabra compliance¹ se han dado varios conceptos. Nosotros estamos de acuerdo con que compliance son las políticas y los procedimientos, protocolos, códigos de conducta que efectúan las organizaciones para dar cumplimiento a las normas y enfrentar los riesgos legales de los incumplimientos de las obligaciones. Por las razones anteriores, se reitera, nuestra afirmación que el compliance se encuentra en el medio entre regulación y fiscalización, porque aporta al cumplimiento de la regulación que es un objetivo de la regulación y colabora con la actividad administrativa de fiscalización cuya función es verificar el cumplimiento normativo o regulatorio. Es realmente una novedad en el Derecho Administrativo.

En otras palabras, si el compliance por parte de las organizaciones es eficaz, la regulación es eficaz y por consiguiente contribuye a reducir los costos de la fiscalización. El compliance se introduce en el sector público, lo cual contribuye a la buena administración y se implementa en el sector privado, lo cual conlleva el buen gobierno corporativo.

Es importante aclarar que compliance no solo hace referencia al cumplimiento de normas en materia penal, sino que verdaderamente abarca más ámbitos, como corrupción, protección de datos, control de lavados de activos, prevención de riesgos, corporativo, laboral, ambiental y otros tipos de obligaciones que se deben cumplir. Es de adicionar, como se dijo atrás, que las nuevas alternativas de regulación van en línea con el compliance porque aquellas precisamente apuntan a que las conductas o los comportamientos se adapten a unas reglas generales; precisamente, esto es posible gracias a la implementación de cumplimiento normativo al interior de las organizaciones.

Es de resaltar dos aspectos relacionados con el compliance: el primero, responsabilidad penal y administrativa de las personas jurídicas y atenuación de penas y sanciones por la implementación de compliance al interior de las organizaciones. El segundo, es de destacar la creación de ISO 19600 por parte de la organización internacional de normalización.

La expresión compliance en el ámbito de la responsabilidad penal de las personas jurídicas se usa como lo afirma Gustavo A. Arocena (2018) para señalar: “la obligación de las personas jurídicas de establecer mecanismos internos que prevengan que determinadas personas físicas que ocupan puestos de relevancia dentro de ellas comentan un delito en beneficio de la empresa”. Se debe entender que los mecanismos internos serían normas internas, esto es, procedimientos, protocolos o códigos de conducta, entre otras, que tienen como propósito la prevención de delitos de las personas físicas que vayan en beneficio de la empresa, que luego ocasione una sanción penal a la persona jurídica. También la introducción del compliance en las personas jurídicas, como lo dice Gustavo A. Arocena, contribuye a que la persona jurídica pueda quedar exenta de responsabilidad penal o lograr una atenuación de la pena si antes del delito se demuestra que se han adoptado los procedimientos, protocolos o códigos de conducta internos de prevención de conductas delictuales.

En el campo de la responsabilidad administrativa de la persona jurídica, con lo cual las personas jurídicas reciben sanciones administrativas, se benefician con la implementación del compliance al interior de las personas jurídicas porque es objeto de las sanciones que son objeto de graduación. En el caso colombiano, vemos esto en la Ley 1778 de 2016, la cual regula la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas por soborno a servidores públicos en transacciones comerciales internacionales. En dicha ley, se establecen sanciones administrativas a la matrices y filiales involucradas en actos de corrupción y establece graduación de dichas sanciones por la existencia, ejecución y efectividad de programas de transparencia y ética empresarial o de mecanismos anticorrupción al interior de la empresa, conforme a lo previsto en el numeral 7 del artículo 7 de la ley mencionada, beneficios de introducir compliance de ética empresarial y anticorrupción.

Es de aclarar que el artículo 23 de la Ley 1778 le confirió competencia a la Superintendencia de Sociedades de promover la adopción de tales programas de ética empresarial y a qué tipo de personas jurídicas. Con base en la anterior facultad, la Superintendencia establece en la Resolución 100-002657 de 25 de julio de 2016 modificada por la Resolución n.º 100-002657 de 25 de julio de 2016 qué personas jurídicas están obligadas adoptar el programa de ética empresarial según el sector.

Ahora bien, la ISO 19600 es un sistema de gestión de compliance que busca con su implementación que se eviten los diferentes riesgos que se producen por el incumplimiento normativo.

Hay que tener en cuenta que ISO es la sigla que identifica la organización internacional de normalización, la cual es la encargada de crear la norma internacional ISO 19600. Su implementación es voluntaria. Se supone que ayuda a gestionar los riesgos de incumpliendo normativo.

III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN Y SUS NOVEDADES

La fiscalización es una actividad de la administración pública que tiene como finalidad verificar o comprobar el cumplimiento normativo e impedir que se materialicen los riesgos en las actividades objeto de fiscalización, los cuales afectan el interés general (Rebollo, 2013). Es de precisar que dicha actividad está separada de la potestad sancionatoria, pero interrelacionada porque, como veremos adelante, la potestad de fiscalización es ex ante y la potestad sancionatoria es ex post. Es de resaltar que en la actividad de fiscalización, como bien lo señala Zegarra (2018), están presentes unos principios, como legalidad, proporcionalidad e igualdad.

En Colombia, al día de hoy tenemos un régimen vigente, pero hacia futuro se visualizan ciertas novedades en la actividad administrativa de fiscalización, lo cual hay que destacar: primero, la unificación por parte de las OCDE de los principios de la fiscalización para promover el cumplimiento normativo. Segundo, la aplicación de técnicas modernas de auditorías y de técnicas de verificación de cumplimiento de normas y contratos para que la fiscalización se base en evidencia, con el propósito de lograr mejores resultados y evitar incurrir en daños antijuridicos. Tercero, la fiscalización focalizada a verificar las normas internas de compliance (procedimientos, protocolos, código de conducta,) implementadas por las organizaciones.

La función o potestad de fiscalización se conoce en Colombia como función o potestad de inspección, vigilancia y control. La potestad de fiscalización (inspección, vigilancia y control) por parte de la Administración Pública se encuentra consignada en los siguientes artículos de la Constitución: 67; 80; 150, numeral 8; 189, numerales, 22, 24 y 26; 333; 335; 365; 370; 372, entre otros. De estas normas se derivan la potestad administrativa de fiscalización (inspección, vigilancia y control) de actividades económicas, actividades no económicas y de bienes privados y públicos que busca verificar el grado de cumplimiento de los particulares del conjunto de normas y el comportamiento o conductas de los particulares en las diferentes actividades que desempeñan. También, previenen y adoptan medidas correctivas pertinentes frente a las conductas de los particulares. En otras palabras, es una intervención ex ante de la Administración Pública con la que se protege el interés general en las actividades o sectores. Dicha función está sujeta a reserva de ley y es realizada, como regla general, por las superintendencias o unidades administrativas especiales (Santofimio, 2017).

Mientras que la potestad sancionatoria es una intervención ex post, también sujeta a reserva de ley, ejercida por superintendencias o unidades administrativas especiales, como se ha dicho, tiene como fin sancionar las conductas que se aparten del ordenamiento jurídico específico o general. La función sancionatoria de la Administración tiene su propia entidad frente a la potestad de fiscalización (inspección, vigilancia y control), aunque se debe reconocer que, producto del ejercicio de esta facultad, la Administración deriva información para el inicio de oficio de su potestad sancionatoria. El fundamento constitucional de esta potestad es un conjunto de normas constitucionales tales como los artículos 1, 2, 6, 29, 95. Entretanto, la función de fiscalización (inspección, vigilancia y control) tiene como fundamento otras normas constitucionales, como ya se dijo.

El estándar es el que la Administración ejerza primero sus funciones de inspección, vigilancia y control para que los particulares tengan oportunidad de corregir, enderezar sus comportamientos, sus decisiones o sus actuaciones preventivamente. En el caso de que sus conductas quebranten el orden jurídico, la actividad que se activa por parte de la Administración es su función sancionatoria.

Es de precisar que la función de inspección debería estar orientada a solicitar información a todos los particulares que desarrollan una actividad y, con base en esa información, se supone que se deberían derivar alertas administrativas, financieras, técnicas, jurídicas y prevención de problemas de abusos contra los consumidores o usuarios que le indiquen cuáles deben pasar a la función de vigilancia por parte de la Administración. En la función de vigilancia, la Administración Pública debería hacer un seguimiento más intenso a los particulares que se encuentren en cierto grado de alertas. Si el particular, pese a tener una vigilancia intensa, continúa con las alertas indicadas anteriormente, hay justificación para que pase a control. En la función de control, la Administración Pública tomaría control o posesión de las empresas, esto es, sería una intervención empresaria que tendría dos propósitos: toma de posesión o intervención, para administrar y así contribuir a conjurar las dificultades de la empresa o el ente; o una toma de posesión o intervención para liquidación de las empresas, cuando no se logre realmente, con todos los esfuerzos, conjurar la crisis de la empresa o del ente.

Este régimen vigente de fiscalización requiere de ciertas mejoras porque en la realidad en ciertas actividades económicas o actividades no económicas se evidencian incumplimientos normativos, reinando la informalidad; por tal razón, es oportuno las propuestas de mejoramiento de la función administrativa de fiscalización. Es de destacar, como se dijo atrás, la unificación por parte de las OCDE de los principios de la fiscalización para promover el cumplimiento normativo, consignados en 12 criterios en el documento OCDE Regulatoria Enforcement and Inspections Toolkit (OCDE, Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OCDE publishing, Paris, 2018). Las herramientas propuestas serán de gran utilidad para mejorar la fiscalización y de esa manera lograr una buena administración en esta materia.

También contribuirá a mejorar la función administrativa de fiscalización, la aplicación de técnicas modernas de auditorías y de técnicas de verificación de cumplimiento de normas y contratos para que la fiscalización se base en evidencia con el propósito de lograr mejores resultados y así evitar incurrir en daños antijurídicos. De igual forma, las guías de implementación con los sujetos de control. Básicamente, la fiscalización estaría orientada a verificar las normas internas (procedimientos, protocolos, código de conducta,) implementadas por las organizaciones.

CONCLUSIONES

Queda comprobado que la función de regulación por sí sola no lograría que se cumplieran los objetivos de interés general que, necesariamente, debe estar acompañada de la función de fiscalización, pero esta última función debe contar con mejores prácticas en su ejercicio para que se cumplan los objetivos de la regulación; en otras palabras, si la fiscalización falla, la regulación es ineficaz. Por ello, es transcendental lo que propone la OCDE de buenas prácticas para mejorar las herramientas de fiscalización del cumplimiento normativo en mejora de las funciones de las entidades competentes.

Ahora bien, la implementación del compliance al interior de las organizaciones públicas y privadas sujetas de regulación y fiscalización es una innovación para destacar en el Derecho Administrativo, porque en cierta forma se traslada la responsabilidad de velar por el cumplimiento normativo en las organizaciones. Estas asumen el cometido de introducir normas internas materializadas en procedimientos, protocolos, códigos de conducta al interior de su organización para gestionar el cumplimiento normativo. Por esa razón, se afirma en este escrito que el compliance se ubica entre la función de regulación y la función de fiscalización, esto es, en el centro de las dos funciones administrativas.

En consecuencia, como las tres, esto es, la función de regulación, el compliance y la función de fiscalización, se interrelacionan y tienen los mismos propósitos comunes, como lo es el cumplimiento normativo, entonces, componen una tríada regulatoria para el cumplimiento normativo. Esta tríada regulatoria es una innovación del Derecho Administrativo que se ha venido formando espontáneamente y que está en construcción.

REFERENCIAS

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FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO*

Regulación responsiva: incentivos, comprometimiento del sector regulado y discrecionalidad modulada para una regulación más eficiente en el escenario brasileño
RESUMEN

El artículo presenta la base teórica de la regulación responsiva, sus premisas, incluyendo las nociones de incentivo, de comprometimiento del sector regulado, además de la noción de pirámide reguladora, con la progresión de penalidades y la resignificación de la idea de proporcionalidad. A partir de ese contexto, analiza la realidad brasileña, en especial en el ámbito de las agencias reguladoras federales y apunta limitaciones a la discrecionalidad, que aún comprometen su aplicación.

PALABRAS CLAVE

Regulación responsiva; Compliance regulatorio; Discrecionalidad; Análisis de impacto regulatorio; Inducción regulatoria; Nudge; Economía comportamental; Ley de Introducción a las Normas del Derecho brasileño; Agencias reguladoras; Soft Paternalism; Paternalismo libertario.

INTRODUCCIÓN

Una buena parte de la regulación, y del Derecho, se apoya en la noción de comando-control: se prevé una regla, cuyo no cumplimiento resulta una punición, generalmente pecuniaria, del implicado. Tal noción poco contribuye a la orientación del comportamiento a ser adecuado y aún implica costes de averiguación de la conducta, su juicio, la aplicación de la pena y su efectivo cumplimiento.

La regulación responsiva entiende que el modelo regulador basado exclusivamente en la idea de comando-control se revela costosa e incapaz de alcanzar los resultados anhelados. Para ello, busca comprometer el propio regulado, que deja de ser mero agente pasivo de la regulación para hacerse también él un participante de la regulación de su propio comportamiento, a quien es conferida libertad a ser ejercida en conjunto y bajo la supervisión del Estado, en constante diálogo, intercambio de informaciones y negociaciones.

Tal teoría refuta la premisa de racionalidad económica, subyacente al comando-control y adopta una idea de incentivos, con pequeños estímulos a favorecer la elección pretendida. En lo demás, implica una mayor complejidad de las medidas sancionatorias, de forma escalonada, dejando las más drásticas solo para casos extremos, y perfeccionando la idea de proporcionalidad, en la medida en que considera el contexto y el comportamiento tanto pretérito como posterior del administrado.

En la realidad brasileña, tales ideas pueden ser encontradas en la práctica de algunas agencias reguladoras federales, pero la preocupación con los valores recaudados a partir de la aplicación de las sanciones y el rechazo a la consensualidad aún son factores que impiden su mayor diseminación.

El presente artículo presenta la base teórica de la regulación responsiva, sus premisas y principales características, y muestra cómo eso viene reflejándose en la regulación brasileña.

NUEVA REGULACIÓN, TEORÍA DE LA REGULACIÓN RESPONSIVA Y PREMISAS

De inicio, es preciso considerar que el cambio de la regulación basada en comando-control para una regulación más colaborativa entre público-privado pasa por un abordaje de la nueva gobernanza, que nota el cambio de la relación entre Estado y regulado, implicado activamente este último, al tiempo que cuenta con objetivos mucho más complejos (Amir & Lobel, 2009, p. 20).

En ese contexto, la teoría de la regulación responsiva (Responsive Regulation) se presenta como una especie de autorregulación inducida por el Estado y por él inspeccionada. Desarrollada en el inicio de la década de 1990 por Ayres y Braithwaite (1992), esa teoría permitió la construcción de modelos reguladores más flexibles, con elementos de persuasión y punición y con una actuación del regulador más adherente a las especificidades de cada caso y a los objetivos anhelados.

Tal teoría parte de dos premisas, en especial. La primera prevé que las funciones reguladoras deben ser ejercidas conjuntamente por el Estado y por los actores privados –aquí comprendidos tantos los agentes regulados, cuanto terceros independientes (como asociaciones, organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales). La segunda premisa, como veremos adelante, entiende que la intervención estatal debe ocurrir de forma escalonada.

Como se nota, la primera premisa afecta el contenido de la regulación, mientras norma jurídica en sí. En el caso de una regulación estatal más colaborativa, el Estado asume, en mayor grado, un papel inductor, de direccionamiento de los agentes a las finalidades que se pretende alcanzar, lo que se refleja en normas basadas en principios, de inducción y conformación de conductas, en vez de la tipificación de conductas estrictas (Amir & Lobel, 2009, p. 20).

Para ello, dos conceptos son fundamentales: el de inducción y el de comprometimiento de lo regulado.

El papel inductor del Estado puede ser entendido a partir de la noción de nudge, es decir, sutiles estímulos de comportamiento. Según la teoría de arquitectura de la elección desarrollado por Sunstein y Thaler (2008), decisiones gubernamentales racionalmente tomadas, llevando en cuenta el contexto en que ellas se insertan, tienen grandes impactos en la regulación del comportamiento y, consecuentemente, en el alcance de las finalidades públicas, en la medida en que influencian como las decisiones son tomadas por ciudadanos y empresas. Así:

(…) cualquier aspecto de la arquitectura de elección que altera el comportamiento de las personas en una forma previsible sin prohibir cualquier opción o sin cambiar significativamente sus incentivos económicos. Para contar como un mero nudge, la intervención debe ser fácil y económica de evitar. Nudges no son mandados. Colocar la fruta a nivel ocular cuenta como un nudge. Eliminar la comida no-saludable (junk food) no (Sunstein, 2013, p. 6).

Nótese cómo tal teoría valora la libertad de elección del administrado, en un escenario de paternalismo libertario, en que el Estado actúa para proteger a los ciudadanos y los intereses públicos, pero sin valerse de su autoridad inherente (Sunstein, 2013, pp. 5-6). Y, más que eso, cuestiona la idea de una racionalidad económica objetiva, así como defendida por Richard Posner y George Stigler, de que agentes actúen siempre en su mejor interés – al cuestionar tal idea, la teoría de la disuasión, basada en penalidades y en el comando-control también pierde mucho del sentido.

En ese sentido, otro aspecto importante es el comprometimiento del regulado. La nueva gobernanza entiende que la “gobernanza exitosa pasa por el manejo del ambiente” (Villanueva, 2006, p. 241). Así, además de la teoría de la arquitectura de la elección, otra noción importante es la de regulación ética de los negocios. Para Hodges, es necesario que las empresas adopten sistemas apropiados y culturas éticas para apoyar e identificar comportamientos relevantes, en un abordaje colaborativo:

Primero, un comportamiento adecuado (compliant behaviour) no puede ser asegurado sólo por la reglamentación, y una cultura ética en los negocios es un componente esencial que debe ser promovido y no debilitado. Segundo, los sistemas reguladores y otros necesitan ser estructurados para suministrar evidencias de compromiso de las empresas con un comportamiento ético, en el cual la confianza mutua pueda estar basada. Tercero, el aprendizaje sistémico debe basarse en la captura de informaciones y maximizar el relato de problemas requiere una cultura de no-culpabilidad (en el blame culture). Cuarto, la regulación será más eficaz si basada en la implicación colaborativa de todas las partes. Quinto, la sociedad necesita ser protegida de aquellos que buscan infringir las leyes, y las personas esperan que las infracciones sean sancionadas de modo proporcional (traducción libre) (Hodges, 2018, p. 3).

Finalmente, para hacer la regulación estatal más eficiente, se adopta una estrategia que combina instrumentos de regulación estatal con autorregulación. En esa línea, correspondería al regulador (i) definir las metas y los objetivos de un determinado sector regulado, (ii) definir estándares de comportamiento, en su caso, y (iii) valerse de incentivos para que los agentes económicos sigan esos estándares. Al regulado, correspondería definir los medios y los procedimientos necesarios a la adecuación de sus prácticas.

Ya la segunda premisa de la regulación responsiva es de una intervención estatal escalonada, basada en una idea de pirámide reguladora, con medidas crecientes de intervención, a depender del comportamiento adoptado por los agentes regulados. En un primer momento, el Estado se vale de mecanismos de incentivos a la autorregulación de los agentes privados; sin embargo, si son detectadas irregularidades en las conductas, se parte para los próximos niveles de la pirámide, con sanciones patrimoniales expresivas e, incluso, medidas que afecten el funcionamiento de las empresas. La figura abajo ilustra la idea de la pirámide reguladora. (Figura 1.).

Una consecuencia es la ampliación de los instrumentos de intervención estatal en la economía, ahora basados en la idea de persuasión y negociación y que, además, representan una forma de control social con menas intervención y más barata que aquella basada en comando-control¹. Aún, como se nota de la imagen anterior, no se ofrece una solución pre-definida: la estrategia adecuada dependerá del contexto, de la cultura reguladora y del comportamiento histórico del regulado.

FIGURA 1 PIRÁMIDE REGULATORIA

Fuente: Braithwaite (2011, p. 483).

Esa forma de regulación más de negociación y cooperativa disminuye otras estrategias tradicionales de abordaje regulador, y refleja un perfeccionamiento de la idea de proporcionalidad. Mientras más implicado el regulado en la promoción de los parámetros reguladores definidos por el Estado, menor tiende a ser la dosimetría de la pena –siendo posible al regulador, inclusive, abrir mano de su poder punitivo a favor de la construcción de un ambiente regulador pautado en el compromiso de las empresas con mecanismos de compliance y en la confianza mutua entre las partes.

Ese contexto indica un nuevo modo de actuación estatal, vuelto al perfeccionamiento del ejercicio de su función reguladora, en que se estimula el cumplimiento espontáneo de normas, a partir de mecanismos estatales de incentivo.

EXPERIENCIA BRASILEÑA

Los nuevos caminos para el perfeccionamiento de la regulación estatal abordados en el tópico anterior no son extraños al ordenamiento jurídico brasileño y a la práctica reguladora de las agencias reguladoras, pero han sido paulatinamente incorporados.

En líneas generales, es posible notar un proceso de perfeccionamiento de la calidad y de la eficiencia de la regulación estatal, que se inicia con la adopción de mecanismos de participación del administrado en la toma de decisiones administrativas (como las audiencias y consultas públicas²), pasa por la integración de técnicas más perfeccionadas de consensualidad en el ejercicio de la función reguladora estatal (a ejemplo de los acuerdos substitutivos de sanción³, como TAC⁴ y TCC⁵), hasta llegarse a los primeros ensayos de adopción de prácticas puntuales de regulación responsiva, propiamente dichas.

También el abordaje colaborativo y de la regulación ética de los negocios puede ser encontrado en la lógica de compliance anticorrupción presente en el ordenamiento brasileño. Constatada la ineficiencia del Estado en prevenir y mitigar la práctica de actos de corrupción, el nuevo marco regulador nacional (en especial, la Ley n.º 12.846/13 y su Decreto reglamentario n.º 8.420/15) más allá de punir a las empresas por la práctica de actos de corrupción, atribuyó a las propias organizaciones el papel primordial de evitar, controlar y remediar internamente la práctica de conductas antiéticas y de corrupción.

En el ámbito de las agencias reguladoras federales, la regulación responsiva se encuentra en la pauta de la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANEEL), como objetivo de la Planificación Estratégica 2018-2021⁶, así como del proyecto de fiscalización estratégica⁷. También la Agencia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) ha adoptado la regulación responsiva como directriz para perfeccionamiento de su actuación reguladora, por medio de acciones como desburocratización y simplificación administrativa y adopción de mecanismos de planificación estratégica⁸.

Específicamente en el ámbito de la Anatel, en 2014, la Agencia demostró interés en la adopción de prácticas de regulación responsiva, en proceso licitatorio para la concesión de las autorizaciones de uso de radiofrecuencia, al repartir calificaciones entre regulador y regulados, integrar esos agentes y promover una gobernanza en red, así como al adoptar providencias con el objetivo de aumentar la libertad de los regulados en el ejercicio de sus obligaciones y hacerlas claras⁹.

Más recientemente, Anatel empleó explícitamente el término regulación responsiva en su aparato regulador, como principio de la gestión de calidad, en propuesta de nueva Normativa de Calidad de los Servicios de Telecomunicaciones –RQUAL, discutida en consulta púbica en 2017 (CP 29/2017)¹⁰. Sin embargo, la lectura crítica de su contenido revela no haber gran cambio en relación con la postura reguladora hasta entonces adoptada por la Agencia. En dictamen específico sobre el tema, Carlos Ari Sundfeld señala inclusive un recrudecimiento en el aparato represivo de la Agencia que, equivocadamente, denomina regulación responsiva mecanismos como las medidas de compensación, que nada más hacen que aplicar sanción de forma indirecta y sin la apertura de proceso administrativo propiamente dicho¹¹.

También la propuesta de nueva normativa de fiscalización reguladora, objeto de la Consulta Pública n.º 53/2018, menciona expresamente los “principios que nortean la regulación responsiva” como uno de los parámetros a pautar la actividad de fiscalización de la Anatel¹². En lo demás, la propuesta adopta la actuación de forma responsiva como una de sus premisas¹³, prevé la posibilidad de medidas de orientación a sus regulados, y admite que los propios regulados propongan “instrumentos relacionados a la observancia de mejores prácticas”¹⁴. También prevé notificación para regulación de la conducta, conferido plazo, siendo que el resultado deberá ser considerado en la aplicación de eventual sanción posterior, para efectos de agravantes y atenuantes¹⁵. En sentido relativamente próximo, la minuta de resolución prevé que el regulado podrá presentar propuesta de Término de Conformidad, comprometiéndose, en determinado plazo, a cumplir obligaciones¹⁶. Por fin, la minuta también apunta que la reglamentación específica cuidará de incentivos para fomentar el cumplimiento de obligaciones¹⁷.

A pesar del interés demostrado en perfeccionar sus prácticas reguladoras con la adopción de medidas de regulación responsiva, la Anatel aún no ha dado la debida importancia al comportamiento y comprometimiento de los agentes regulados. Aún es fuerte el argumento de que la aplicación de sanciones tiene irrenunciable finalidad fiscal, es decir, las sanciones, y la regulación, importan recaudación de recursos, no siendo posible al Estado perdonarlos o dejar de recaudarlos.

Como ya se ha señalado, sin embargo, el uso del poder punitivo debe ser reservado para casos más drásticos, situados en el tope de la pirámide, tras reiterada falta de éxito en la adopción de medidas correctivas más blandas. Eso demanda del regulador amplia discrecionalidad para, caso a caso, negociar, postergar e, incluso, anticipar la aplicación de sanción más severa, a depender de la gravedad de la situación y del comportamiento de los agentes regulados.

La citada propuesta de normativa de fiscalización reguladora no contempla la posibilidad de la Agencia, en el ejercicio de su discrecionalidad, optar por no sancionar los agentes regulados infractores, siempre y cuando, es claro, ellos hayan colaborado, adecuando su comportamiento a los patrones reguladores y adoptando medidas de prevención de reincidencias. Además de la gravedad de la infracción, es preciso que la Anatel evalúe el comportamiento (previo y a posteriori) de lo regulado frente a la infracción.

El mantenimiento del abordaje sancionador incluso en casos en que el regulador coopera, adopta comportamiento adecuado y corrige las prácticas que llevaron a la infracción, es ineficiente y puede generar desincentivos al compliance en el sector regulado.

Además, desde el año pasado, hay en el ordenamiento jurídico nacional prescripción legal que recomienda el comportamiento responsivo por parte del regulador. El art. 22 de la Nueva Ley de Introducción a las Normas del Derecho Brasileño, consonante la Ley n. 13.655/18, prevé:

Art. 22. En la interpretación de normas sobre gestión pública, serán considerados los obstáculos y las dificultades reales del gestor y las exigencias de las políticas públicas a su cargo, sin perjuicio de los derechos de los administrados.

§ 1º En decisión sobre regularidad de conducta o validez de acto, contrato, ajuste, proceso o norma administrativa, serán consideradas las circunstancias prácticas que hayan impuesto, limitado o condicionado la acción del agente.

§ 2º En la aplicación de sanciones, serán consideradas la naturaleza y la gravedad de la infracción cometida, los daños que de ella provengan para la administración pública, las circunstancias agravantes o atenuantes y los antecedentes del agente.

Se ve, pues, que el comportamiento de la Agencia y de toda la Administración Pública no se impone solo por prescripciones deónticas, pero por comando legal. Hay, así la necesidad, e incluso la obligación, de adecuación a las premisas y a los parámetros de la regulación responsiva, en observancia de la legislación.

CONCLUSIONES

Finalmente, se espera haber demostrado que un abordaje regulador más cooperativo, basado en incentivos volcados a la creación de un ambiente de compliance regulador, está en sintonía con las mejores prácticas reguladoras teorizadas y tampoco es extraña al escenario regulador nacional.

Sin embargo, se verifica que hay aún un largo camino a ser recorrido por las agencias reguladoras nacionales con vistas a la adopción de prácticas y procedimientos efectivamente responsivos. Falta, en especial, la previsión de incentivos adecuados a la efectiva creación de un ambiente de compliance, en el que regulador y regulados, juntos, se comprometen en el alcance de objetivos comunes de interés de todo el sector regulado.

La práctica reguladora nacional es aún bastante verticalizada y permeada por la lógica tradicional de comando-control. Hay una gran reluctancia por parte de los órganos reguladores en pautar su poder punitivo en el comportamiento y comprometimiento de los agentes regulados, limitando el sancionamiento administrativo a casos en que se hace efectivamente necesario.

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CAPÍTULO 2 NOVEDADES REGULATORIAS EN LOS SECTORES REGULADOS, COMPETENCIA Y MEDIOAMBIENTE

CHRISTIAN ROJAS CALDERÓN*

Potestades de la comisión de mercado financiero (CMF). Entre control y regulación de riesgo
RESUMEN

La Comisión del Mercado Financiero (CMF) es un servicio público descentralizado, de carácter técnico, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, entre cuyos objetivos principales está velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero, facilitando la participación de los agentes de mercado y promoviendo el cuidado de la fe pública; además de velar porque las personas o entidades fiscalizadas, desde su comienzo hasta el término de su liquidación, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan. Este trabajo analiza las cuestiones generales de carácter institucional de la CMF, y avanza en una explicación acerca del modo como debe tomar sus decisiones en un escenario de alta complejidad como es el financiero, basado ya no en metodologías de control sino en metodologías direccionales o funcionales, también denominadas responsivas o receptivas.

PALABRAS CLAVE

Comisión de Mercado Financiero; Control; Decisión; Riesgo.

I. ANTECEDENTES

Como bien se sabe, la regulación de ciertos sectores de la economía constituye un tipo de actividad administrativa de intervención en este ámbito que, tradicionalmente, se entendía contenida en la clásica actividad de policía general (Esteve Pardo, 2018, pp. 355-357), y si bien la regulación siempre ha estado presente en la economía, hoy se presenta con unas características especiales (Cano Campos, 2009, p. 33), gatilladas probablemente a partir de los cambios sociales y tecnológicos con incidencia en el ordenamiento jurídico, que adquieren una especial importancia cuando tocan al interés público y al bien común que debe tutelar en principio el Estado, lo que se ha manifestado en transformaciones sociales que explican una nueva relación entre el Estado y la sociedad, cuestión que tiene implicancias políticas y en definitiva jurídicas. Al respecto, se ha señalado que la regulación económica consiste en la “supervisión continua de una determinada actividad, ordenándola y encauzándola tanto mediante decisiones de valor normativo como de otras de carácter ejecutivo que se refieren a la verificación o el control del complimiento de los requisitos previamente establecidos en las normas” (Cano Campos, 2009, p. 34).

Ahora, específicamente el modelo chileno de regulación y supervisión del sistema financiero chileno fue estructurado originalmente con base en superintendencias sectoriales, cuyas jefaturas son de carácter unipersonal dirigidas por un funcionario de exclusiva confianza del Presidente de la República¹. Se trataba de un modelo de supervisión institucional o “por silos”, en donde el estatuto legal de las instituciones supervisadas define la órbita de sus competencias y sus objetivos de supervisión.

Dicho modelo, sin embargo, ya a inicios de esta década se estimó que estaba agotado. Al efecto, se generó una propuesta desde la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) para asumir los “(...) desafíos relevantes en relación a la estructura de regulación y supervisión financiera existente en nuestro país, ya que ante mercados cada vez más dinámicos e integrados, productos financieros de creciente complejidad y en constante evolución y con un acceso cada vez más masivo al mercado por parte de inversionistas y asegurados de distintos perfiles, resulta crucial contar con una estructura de regulación efectiva y adecuada a las nuevas características de los mercados”².

Con ese objetivo se aprobó la Ley n.° 21.000, que “Crea la Comisión para el Mercado Financiero” de 2018^[3], que modificó el diseño institucional de gobierno de unipersonal a uno basado en una Comisión, regida por una estructura colegiada, manteniendo la condición de servicio público descentralizado y especializado; se buscó, además, desde el punto de vista del procedimiento sancionatorio, separar las funciones de investigación y formulación de cargos de la adopción de las decisiones de sanción o absolución, quedando la primera de estas funciones entregada a una unidad de investigaciones especializada a cargo de un fiscal, y la segunda, a la Comisión para lograr un balance respecto de las nuevas atribuciones entregadas al señalado fiscal.

En definitiva, se logró un nuevo modelo de supervisión financiera que contara con una mirada sistémica y alcanzara la totalidad del mercado financiero, entrando en funcionamiento de la manera escalonada, considerando la operación de la CMF, en una primera etapa, en el mercado de valores y seguros –reemplazando a la SVS–, y posteriormente –previa reforma a la Ley General de Bancos– pasó a ser también el supervisor para el sistema bancario reemplazando a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)⁴.

II. MATERIAS REGULADAS POR LA CMF
1. ALGUNOS ASPECTOS ORGÁNICOS DE LA CMF

La LCMF establece la separación de la función de regulación, investigación y formulación de cargos, y resolución de eventuales infracciones a las disposiciones legales aplicables. De esta forma, la ley sustituyó la figura unipersonal del Superintendente por un Consejo compuesto por 5 miembros, 4 de los cuales serán designados por el Presidente de la República ratificado por 4/7 de los miembros en ejercicio del Senado; y un Presidente, designado directamente por el Presidente de la República⁵.

Dicho Consejo tendrá las atribuciones normativas, fiscalizadoras y sancionadoras que detallaremos más adelante.

Por otro lado, la LCMF estableció la figura de fiscal, nombrado por el Consejo mediante un proceso de Alta Dirección Pública, quien durará 6 años en su cargo y será el responsable de la Unidad de Investigación, a cargo de instruir las investigaciones que estime procedentes para comprobar las infracciones a las leyes y normativa cuya fiscalización corresponda a la CMF⁶; y dentro de sus atribuciones deberá instruir las investigaciones (de oficio o por denuncia de un particular) para comprobar eventuales infracciones a las leyes y normativa cuya fiscalización corresponde a la CMF. El fiscal podrá no iniciar una investigación (mediante informe fundado) o continuar esta y finalmente formular cargos e instruir un procedimiento administrativo sancionador, al que nos referiremos más adelante.

Cabe destacar que también es deber del fiscal colaborar en la detección, investigación, determinación y persecución de las responsabilidades por infracciones a las normas que rigen los mercados sujetos a la fiscalización de la Comisión, para contribuir al cumplimiento de las obligaciones que dicho organismo haya contraído en los convenios o memorandos de entendimiento con entidades reguladoras o de autorregulación extranjeras.

2. OBJETIVO Y ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA CMF

Conforme lo dispuesto en el artículo 1.° de la LCMF, la CMF tiene por objetivo “velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero, facilitando la participación de los agentes de mercado y promoviendo el cuidado de la fe pública. Para ello deberá mantener una visión general y sistémica del mercado, considerando los intereses de los inversionistas y asegurados”.

Asimismo, le corresponderá velar porque las personas o entidades fiscalizadas, desde su comienzo hasta el término de su liquidación, “cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan”, esto es, su finalidad es tanto prudencial y promotora (“velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero“), como de cumplimiento (“velar porque [se] cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan”).

El perímetro regulatorio o competencia de esta Comisión está determinado por las mismas entidades cuya fiscalización le correspondía a la SVS⁷ y ahora también los que le correspondían a la SBIF luego de la dictación y entrada en vigencia de la Ley n.° 21.130 de 2019, agregando a su perímetro de fiscalización al Comité de Autorregulación Financiera (CAF), creado especialmente por la LCMF con la finalidad de dictar normas para implementar buenas prácticas en materia de gobierno corporativo, ética empresarial, transparencia y competencia leal entre los distintos actores del mercado, velar por su adecuado cumplimiento, resolver diferencias y reclamos, entro otras materias⁸.

3. ATRIBUCIONES DE LA CMF⁹
3.1. ATRIBUCIONES REGULATORIAS

a) Potestad normativa: la CMF tiene la atribución de dictar las normas para la aplicación y cumplimiento de las leyes y reglamentos y cualquier otra normativa que, de conformidad con la ley, le corresponda para la regulación del mercado financiero. La ley exige la expresión de los fundamentos legales y técnicos que hacen necesaria la dictación de la norma, una evaluación de impacto de la regulación que se pretende dictar; y, un proceso de consulta pública previo a su dictación¹⁰.

b) Potestad de propuesta legislativa: se reconoce a la Comisión, la atribución de proponer al Presidente de la República, a través del Ministerio de Hacienda, las normas legales y reglamentarias necesarias para asegurar el adecuado funcionamiento del mercado financiero.

c) Potestad interpretativa: le corresponde también a la Comisión interpretar administrativamente las leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas, entidades o actividades fiscalizadas, las que en caso alguno podrán extenderse a las que le corresponden al Banco Central de Chile de conformidad a la ley.

3.2 ATRIBUCIONES FISCALIZADORAS

a) Potestad de requerimiento y examinación de información de matrices, filiales y coligadas de entidades fiscalizadas: la CMF tiene la atribución de examinar todas las operaciones, bienes, libros, cuentas, archivos y documentos de las personas, entidades¹¹ o actividades fiscalizadas o de sus matrices, filiales o coligadas, y requerir de ellas o de sus administradores, asesores o personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información¹².

b) Potestad para requerir información relativa a operaciones bancarias: la CMF, respecto de hechos que pudieran calificarse como infracciones a las leyes y normas fiscalizadas por estas y que, a su vez, se encuentren tipificadas como delitos, con el acuerdo de, al menos, tres de sus Comisionados y por resolución fundada –en la medida que resulten indispensables para verificar dichas conductas–, podrá autorizar al fiscal para que, en el marco de investigaciones o procedimientos sancionatorios, requiera información relativa a operaciones bancarias de personas determinadas sujetas a secreto o reserva bancaria. En todo caso, el ejercicio de esta atribución solo procede con la autorización de un Ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago a solicitud fundada del fiscal, y en caso de rechazo de esta autorización, es apelable ante la Corte de Apelaciones de Santiago.

c) Ampliación de las personas respecto de las cuales la CMF puede citar a declarar: con la LCMF, la CMF se encuentra potestada para citar a declarar a los directores, socios, empleados y cualquier persona que a cualquier título presten o hayan prestado servicios para las personas o entidades fiscalizadas.

d) Potestad para solicitar ayuda de Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones para la realización de medidas intrusivas: la CMF puede autorizar al fiscal, con el voto favorable de al menos tres de sus comisionados y mediante resolución fundada, junto con la autorización previa de un ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago, para solicitar a Carabineros de Chile o a la Policía de Investigaciones de Chile, bajo la dirección del funcionario de la Comisión que indique la solicitud, que proceda a ejecutar algunas medidas específicas, en el marco de investigaciones o procedimientos sancionatorios. Esto debe hacerse solo en casos graves y calificados, y siempre que resulten indispensables para acreditar la realización, por parte de personas naturales o jurídicas, de conductas que constituyan infracciones a las normas que rigen a las personas o entidades fiscalizadas por la Comisión y que, a su vez, se encuentren tipificadas como delito en la legislación sometida a su fiscalización.

3.3. OTRAS ATRIBUCIONES

a) Designación por la CMF de una entidad clasificadora de riesgo para realizar una clasificación de riesgo adicional respecto de entidades fiscalizadas o valores emitidos por emisores de valores de oferta pública.

b) Potestad para ordenar medidas preventivas o correctivas, entre ellas, que el presidente de la CMF pueda suspender provisionalmente las actividades de una persona o entidad fiscalizada, la cotización o la transacción de uno o más valores, y en general, para adoptar cualquier medida preventiva o correctiva que disponga la ley, en aquellos casos en que no se cumpla con la normativa que rige la actividad o cuando lo requiera el interés público o la protección de los inversionistas.

c) Requerimiento de información a otros organismos públicos, para obtener la información relacionada con otros procesos de fiscalización llevados por, por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos, la Fiscalía Nacional Económica, el Servicios Nacional del Consumidor, entre otros.

d) Potestad para formular denuncias al Ministerio Público por los hechos que pudieren revestir caracteres de delito.

Visto lo anterior, procede explicar en virtud de qumbito competencialirada sistemát establecido en la Fichatitucional dual, quizmpkejidad como es el financiero, basado ya no en meé fundamentos opera y cómo se proyecta en su actuación y decide.

III. EN ESPECIAL, EL RIESGO COMO GATILLANTE DE LA ACCIÓN DE LA CMF (ROJAS CALDERÓN, 2019, PP. 55-95)
1. FUNDAMENTOS

Lo expuesto, se encuentra estrechamente vinculado con un giro en la perspectiva regulatoria.

En efecto, dado que la perspectiva tradicional fijaba su atención en la norma de control, se seguía esencialmente que el Derecho Administrativo era un Derecho de control del poder y, por proyección, lo mismo se aplica a todas las disciplinas vinculadas a esta matriz; y, como consecuencia, a la disciplina le correspondía enfocarse en la protección de las garantías, el control de legalidad y de la discrecionalidad en el ejercicio del poder, por parte de los tribunales. Desde luego, este enfoque metodológico tradicional explicaba tanto la parte general como la parte especial del Derecho Administrativo, con claros énfasis en estos aspectos; por ello, bajo esa perspectiva es posible afirmar que el Derecho hace posible la libertad y el Derecho Administrativo, en tanto, al proveer de técnicas precisas de limitación y control del poder público de manera más directa y eficaz, es el que lleva adelante ese cometido.

Ahora, complementariamente a esa visión o perspectiva de análisis, que podríamos identificar como el Derecho Administrativo de la luz roja –basado en la autonomía legal los principios fundamentales de legalidad, control y responsabilidad–, debe reconocerse un Derecho Administrativo “de la luz verde” (Montt Oyarzún, 2011, p. 65); que permita consecuencialmente proyectarse y explicar una metodología adecuada a esta disciplina matriz, proyectable a explicaciones que puedan darse en otras áreas o sectores específicos, con claro fundamento en sus instituciones. Dentro de este contexto, surge la demanda por un nuevo tipo de Derecho: ese sería el Derecho responsivo o receptivo (Nonet y Selznick, 2009, pp. 73-78).

Como sostiene Montt, “la vocación juridificadora del Derecho Administrativo se manifiesta conforme a dos expresiones distintas pero no contradictorias: la pretensión de autonomía del Derecho Administrativo, que se aprecia en los principios fundamentales de legalidad, control y responsabilidad, entre otros; y en la pretensión de responsividad del Derecho Administrativo, que se aprecia en los principios fundamentales de efectividad, eficacia, transparencia, probidad, publicidad y participación, entre otros. Estas dos expresiones y los principios fundamentales que las animan dan lugar a dos paradigmas o concepciones del Derecho Administrativo: por un parte, el Derecho Administrativo de la ‘luz roja’, enfocado en la protección de las garantías individuales y en el rol de los Tribunales y del Derecho en el control de la legalidad y discrecionalidad del ejercicio del poder; y, por otro lado, el Derecho Administrativo de la ‘luz verde’, enfocado en el efectivo, apropiado y oportuno diseño y ejecución de las políticas públicas regulatorias y de servicio público” (Montt Oyarzún, 2011, pp. 57-58).

Este Derecho Administrativo “de la luz verde” permite justificar metodológicamente, de mejor manera, la necesidad imperiosa de explicar la parte especial del Derecho Administrativo, bajo parámetros que permiten hacerlo hoy conforme la legislación e instrumentos jurídicos vigentes, y de acuerdo con las actividades materiales que efectivamente se realizan. El cambio de perspectiva implica un esfuerzo por conceptualizar el Derecho Administrativo como un Derecho que se ocupa preferentemente de la acción administrativa (Schmidt-Assmann, 2012, p. 92), para lo cual no basta hacer pivotar sus construcciones en torno a cómo se controla el ejercicio del poder que da este Derecho, sino que también debe atenderse a la efectividad de dicha acción; por ello, si bajo la perspectiva de la luz roja el acento se coloca en la disciplina o racionalización del acto final, en esta perspectiva el acento se coloca en el procedimiento como foro de la búsqueda de la mejor solución, y por tanto con una Administración preocupada de cumplir con las formas, pero también por encontrar la más eficaz y eficiente respuesta frente a los problemas que plantea vivir en sociedad (Schmidt-Assmann, 2012, p. 93).

En fin, desde los años 2000, han irrumpido en un importante número de organismos específicos –originalmente vinculados solo al mundo de la regulación financiera¹³–, iniciativas normativas para promover la gestión por riesgos (Black, 2005, p. 510), trasladando ahora al ámbito de la regulación y orgánica públicas los desarrollos y conceptualizaciones propias de la industria aseguradora. En su virtud, todos los esfuerzos se han concentrado en una triple estrategia: identificación, gestión y evaluación (Black, 2005, p. 513); muy cercano a lo que hace por parte de los titulares o agentes de las actividades económicas, sobre todo las fuertemente reguladas como la financiera y en especial la de seguros –con la cual hay una clara conexión conceptual–, para evaluar regulaciones y proyectos. De tal manera que de asumir esa metodología de regulación basada en el riesgo, se genera el efecto de hacer que las decisiones clave sean mucho más claras, respondiendo a las cuestiones esenciales de cómo operativizar los objetivos, dónde concentrar la atención y los recursos, y –ante la incertidumbre en cuanto a qué riesgos se materializarán–, qué curso de acción tomar (Black, 2005, p. 545).

2. SU EXPRESIÓN EN LA SUPERVISIÓN REALIZADA POR LA CMF (COMISIÓN PARA EL MERCADO FINANCIERO – CMF, 2018, P. 18)

Como disponen numerosas atribuciones establecidas en el artículo 5 de la LCMF, la CMF tiene un importante rol como supervisor o fiscalizador, lo que se expresa en: control del cumplimiento normativo, supervisión basada en riesgos, y la verificación de la conducta de Mercado.

Particularmente en el ámbito de Valores, la CMF ha declarado como líneas centrales de su actividad la definición de prioridades de supervisión para intermediarios de valores en consideración a tamaño y riesgo para el sistema y con una visión prospectiva de riesgos; el cumplimiento de principios internacionales para infraestructuras de mercado por contrapartes centrales y depósitos de valores para gestión de riesgos, y el perfeccionamiento de la supervisión basada en riesgos para entidades fiscalizadas con foco en riesgos de continuidad de negocios, seguridad de información y ciberseguridad en intermediarios de valores, la industria de fondos, y las entidades de infraestructura de mercado. Y en el ámbito de los seguros, la CMF también ha identificado como o sus líneas de acción la definición de prioridades de supervisión para compañías de seguros en consideración a su tamaño y riesgos para el sistema, con visión prospectiva de riesgos, enviando incluso una propuesta al Ministerio de Hacienda de un borrador de proyecto de Ley de Supervisión Basada en Riegos para compañías de seguros.

3. SU EXPRESIÓN EN LA ACCIÓN CORRECTIVA DE LA CMF (SANCIONES)

De acuerdo con la LCMF, las sanciones aplicables son las siguientes¹⁴: a) Censura; b) Multa de hasta UF 15.000^[15]; o el 30% del valor de la emisión, registro contable u operación irregular; el doble de los beneficios obtenidos producto dela emisión, registro contable u operación irregular; c) Revocación de autorización de existencia de la sociedad, cuando proceda (es el caso de las sociedades anónimas especiales como las compañías de seguros, administradoras generales de fondos, etc.), y d) Tratándose de personas nombradas o autorizadas por la Comisión para ejercer determinadas funciones o actuaciones, esta podrá aplicarles también las sanciones de: (i) Suspensión de su cargo hasta por un año y (ii) Revocación de su autorización o nombramiento por causa grave.

Una novedad relevante es la definición de los criterios sustantivos para fundamentar la determinación del rango y del monto específico de las multas aplicables por la CMF conforme el artículo 38 de la LCMF.

De esta forma, la CMF deberá procurar que su aplicación resulte óptima para el cumplimiento de los fines que la ley le encomienda, considerando al efecto las siguientes circunstancias: (i) la gravedad de la conducta; (ii) el beneficio económico obtenido con motivo de la infracción, en caso que lo hubiese; (iii) el daño o riesgo causado al correcto funcionamiento del mercado financiero, a la fe pública y a los intereses de los perjudicados con la infracción; (iv) la participación de los infractores en la misma; (v) el haber sido sancionado previamente por infracciones a las normas sometidas a su fiscalización; (vi) la capacidad económica del infractor; (vii) las sanciones aplicadas con anterioridad por la Comisión en las mismas circunstancias, y (viii) la colaboración que este haya prestado a la Comisión antes o durante la investigación que determinó la sanción.

Por su parte, el artículo 54 de la LCMF, aplicable al procedimiento simplificado, establece que para efectos de determinar la sanción aplicable, en cada caso se tomarán en consideración si el supuesto infractor hubiere subsanado los incumplimientos detectados, dentro de los treinta días siguientes a su notificación; y si el supuesto infractor hubiere sido sancionado por la CMF.

CONCLUSIONES

Todos estos aspectos son claramente una muy buena expresión de esta visión receptiva del Derecho, que concretamente en el ámbito financiero viene a completar y complejizar el análisis. Pero claramente ante problemas complejos, las soluciones no pueden no serlo.

Por ello resuelta adecuada esta nueva clase de regulación, basada en una conversación o diálogo regulatorio donde y cuando sea posible –lo que dependerá de los hechos y de la conducta de los regulados– que le permita tomar de entre todas las opciones la mejor en miras del cumplimiento normativo, antes que en la mera aplicación mecánica de silogismos con sus consecuencias concretas.

Por eso constituye un imperativo y un desafío para la Administración Pública, para los usuarios y para los Tribunales de Justicia, comprender y aplicar correctamente esta regulación, y cualquiera en donde se apliquen estas mismas categorías, con el objeto de dotar de coherencia y consistencia a las decisiones, y lo mismo al control jurídico y jurisdiccional que corresponda realizar.

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EDUARDO CORDERO Q.*

Sobre las contingencias regulatorias en el mercado eléctrico chileno por la implementación de los medidores inteligentes
RESUMEN

Este trabajo tiene por objeto analizar la discusión que se ha presentado en Chile en el mercado eléctrico en relación con la implementación de los equipos de medida inteligente (smart meter). El cambio y mejora tecnológica genera un costo que debe ser asumido por las concesionarias de distribución eléctrica, pero que se debe considerar en la determinación de la tarifa. Por su parte, las medidas de incentivo que se han propuesto, como es la compra de los medidores antiguos, genera una contingencia regulatoria, ya que dicho costo no puede ser transferido a las tarifas y no constituye una obligación para el concesionario. Por su parte, la concesionaria solo puede prestar el servicio de distribución en la medida en que los usuarios cumplan con la norma técnica, lo que considera equipos de medida inteligente.

PALABRAS CLAVE

Mercado Eléctrico; Distribución; Medidores inteligentes.

INTRODUCCIÓN

Un medidor inteligente o contador inteligente (smart metering) es un tipo de medidor o contador avanzado de servicios básicos (electricidad, agua o gas), que permite calcular el consumo de una forma más detallada o con mayor resolución temporal que los medidores convencionales. Además, estos aparatos ofrecen otras prestaciones, como la posibilidad de transmitir la información directamente al centro de procesamiento, lo que permite mejorar la gestión en la facturación; hacer un seguimiento sobre el consumo de los usuarios, realizar un mayor control sobre estos; interrumpir o restablecer el servicio de forma remota, además de ofrecer servicios personalizados¹.

A nivel comparado, la Directiva de Servicios de Energía de la Unión Europea (2006/32/EC) identificó los medidores inteligentes como una de las principales formas de lograr una mejora en la eficiencia energética. Posteriormente, la Directiva 2009/72/CE de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad², estableció en el Anexo I, como medidas de protección a los consumidores, que “2. Los Estados miembros garantizarán la utilización de sistemas de contador inteligente que contribuirán a la participación activa de los consumidores en el mercado de suministro de electricidad. La aplicación de estos sistemas de medición podrá ser objeto de una evaluación económica de todos los costes y beneficios a largo plazo para el mercado y el consumidor particular, o del método de medición inteligente que sea económicamente razonable y rentable y del plazo viable para su distribución”. En relación con esta evaluación económica, la misma directiva dispone que “[…] los Estados miembros o cualquier autoridad competente que aquellos designen prepararán un calendario con un objetivo de hasta diez años como máximo para la aplicación de sistemas de contador inteligente”. Así, para el año 2020 al menos al 80% de los consumidores deberá disponer de un sistema de contador inteligente, sujetos a una evaluación económica positiva de los costos y beneficios a largo plazo, que debe realizar cada estado miembro³.

De esta forma, comenzó el despliegue de medidores inteligentes en los Estados miembros de la Unión Europea. A mediados de 2011, se habían instalado aproximadamente 42,3 millones equipos, principalmente como resultado de grandes despliegues en Italia, Suecia, Finlandia y Dinamarca (Van der Zanden, 2011).

Por su parte, la implementación de esa Directiva en España, a octubre de 2018, daba cuenta de que Iberdrola ya contaba con 10,6 millones (el 99,9% del total); Endesa, con 11,4 millones (97,5%); Unión Fenosa Distribución, con 3,55 millones (98%); Edp, con unos 654.000 (98%) y Viesgo, con 688.035 (100%) de usuarios con este sistema instalado en sus hogares⁴. En tanto, en EE.UU. la instalación de los medidores inteligentes alcanzaba los 70 millones en 2016, estimando que al año 2020 su número llegará a 90 millones⁵.

En definitiva, el mercado global de equipos y servicios de red inteligente se ha expandido rápidamente en los últimos años y se espera que continúe su fuerte crecimiento durante la próxima década. Bajo tal contexto, las políticas gubernamentales, en particular una correcta regulación y el establecimiento de incentivos fiscales adecuados, son factores claves para su implementación de medidores inteligentes en el sector eléctrico de distribución, lo que contribuye a mejorar la confiabilidad, la eficiencia y la seguridad de la red de distribución.

I. REGULACIÓN DE LOS MEDIDORES INTELIGENTES EN CHILE

Dada su novedad, la regulación para implementar en Chile un sistema de medición del consumo de energía “inteligente” es relativamente reciente. En efecto, el año 2012 se dictó la Ley n.° 20.571, denominada Ley de Generación Distribuida, que contemplaba el uso de medidores bidireccionales estáticos (MBE), es decir, centrada en la posibilidad de inyectar energía al sistema eléctrico a nivel de distribución, para lo cual era necesario dictar algunas disposiciones sobre el sistema de medición inteligente⁶. En todo caso, y como se ha dicho, esta regulación no estaba centrada en implementar un nuevo sistema de medición, sino en permitir que los usuarios pudieran producir energía y aquella fuera inyectada al sistema.

A pesar de que los estudios en la materia daban cuenta de la ausencia de investigaciones multisectoriales, en los que estuvieran presentes cada uno de los actores expertos en las áreas involucradas en el desarrollo armónico y sustentable de las redes inteligentes⁷, se destacaba la conveniencia de implementar los Sistemas de Medición, Monitoreo y Control (SMMC), considerando que no existían obstáculos técnicos para ello. Sin embargo, aquello requería de políticas públicas, sociales y/o regulatorias claras que permitieran que todos los sectores involucrados funcionaran de forma coordinada, desempeñando roles precisos y bajo una estructura de costos regulada⁸.

Por tal razón, los medidores inteligentes comenzaron a ser incorporados voluntariamente al sistema por iniciativa de algunas compañías distribuidoras, aunque no se contaba con una norma técnica que estableciera los estándares que debían cumplir estos equipos⁹.

A fines de 2017, se publicó la Resolución Exenta n.° 706, de la Comisión Nacional de Energía (CNE), que establece la Norma Técnica de Calidad de Servicio para Sistemas de Distribución (NTD), cuya finalidad era permitir el correcto funcionamiento del sector eléctrico, para lo cual regula los aspectos técnicos, de seguridad, coordinación, calidad, información y económicos del funcionamiento de dicho sector.

Esta normativa tuvo como objetivo principal establecer las exigencias y estándares de calidad de servicio para los sistemas de distribución de energía eléctrica¹⁰. Junto con ello, la NTD establece que las empresas distribuidoras deberán implementar un SMMC para sus clientes regulados, conforme a las exigencias técnicas que serán establecidas en el Anexo Técnico Sistemas de Medición, Monitoreo y Control. Estos sistemas forman parte del sistema de distribución y permiten la medición, monitoreo y control en los puntos de conexión de los clientes sometidos a regulación de precios. La misma NTD precisa que forman parte de estos sistemas, entre otros, los medidores.

II. LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY N.º 21.076 A LA LGSE

En febrero de 2018 se publicó en el Diario Oficial la Ley n.º 21.076, la cual modificó la Ley General de Servicios Eléctrico (LGSE), incorporando el artículo 139 bis que establece: “El empalme y el medidor son parte de la red de distribución y, por tanto, de propiedad y responsabilidad de la concesionaria del servicio público de distribución o de aquel que preste el servicio de distribución. Los decretos tarifarios a que se refieren los artículos 120, 184 y 190, o el que los reemplace, determinarán la forma de incluir en sus fórmulas tarifarias la remuneración de estas instalaciones, así como las condiciones de aplicación de las tarifas asociadas a ellas”.

En definitiva, dicho precepto incorporó dos elementos nuevos a la infraestructura de la red de distribución: el empalme y el medidor. Con ello, el concesionario del servicio público de distribución o de aquel que preste el servicio de distribución, se hace propietario y responsable de dichas instalaciones, pero al mismo tiempo la remuneración de este nuevo costo debe ser incluida en las fórmulas destinadas al cálculo de las tarifas que se cobran a los usuarios finales de dicho servicio.

Ahora bien, esta norma responde a una lógica de regulación económica, en el marco del régimen que le resulta aplicable a las concesionarias, considerando las singularidades en las cuales se presta dicho servicio: un monopolio natural que obliga a la autoridad a la fijación de precios sobre la base de un modelo de empresa eficiente. Por su parte, el hecho de poner de cargo de las empresas estas instalaciones permite aprovechar descuentos por volumen en su adquisición, utilizar la especialización técnica de la CNE y reducir los costos de armonizar distintos tipos de equipos funcionando al mismo tiempo¹¹. A lo anterior se agrega un mejoramiento del servicio y la disminución de costos como consecuencia de las nuevas prestaciones que son asumidas por estos equipos.

Si bien en la intención original de los legisladores no se consideraron estos factores, aquello fue incorporado como un elemento de análisis durante la tramitación del proyecto, particularmente en el Senado, pues resultaba necesario afrontar la necesidad de un cambio tecnológico y determinar la forma en que aquel debía ser implementado, especialmente en relación con los costos que aquello pudiera significar.

En efecto, el proyecto original de la Ley n.° 21.076 tuvo como fundamento la necesidad de poner de cargo de las empresas de distribución de energía eléctrica el retiro y reposición de los servicios de empalme y de medidor, en los casos en los cuales la inutilización o destrucción de dichas instalaciones se haya producido por la ocurrencia de un hecho de fuerza mayor, como un terremoto, la salida de mar, un temporal u otra calamidad¹². Así, la iniciativa solo buscaba liberar a los usuarios de la obligación de pagar por estas instalaciones en dichos supuestos, colocándola de cargo de la empresa distribuidora de energía¹³. Sin embargo, durante la tramitación de la iniciativa, se incorporó a la discusión el tema relativo a la situación jurídica en la cual se encontraban los medidores del consumo de energía eléctrica¹⁴. Así, desde una cuestión particular y contingente se llegó a una modificación más ambiciosa, destinada a revisar la estructura de la red de distribución, incorporando nuevas instalaciones de cargo de las empresas distribuidoras¹⁵, cuya inversión se trasladaría a la tarifa. Esto implica, además, que la responsabilidad derivada del funcionamiento, renovación, reemplazo y mantención de los mismos también pasará a ser de cargo de las empresas distribuidoras.

Como contrapartida, se suprimen algunos de los cargos correspondientes a servicios asociados, como son los costos por lectura de medidores, por corte y reposición de suministros y por aviso y localización de fallas.

Ahora bien, además del régimen legal, es condición para que la obligación de instalar estos equipos por parte de las concesionarias sea exigible, que la autoridad dicte el Anexo Técnico “Sistemas de Medición, Monitoreo y Control”, referido en el artículo 6-11 de la Norma Técnica de Calidad de Servicio Para Sistemas de Distribución, a fin de poder cumplir con el cronograma de instalación de estos medidores inteligentes, previsto en el artículo 7-9 de esa misma norma, denominado “Plan de Adecuación de los Sistemas de Medición, Monitoreo y Control”.

III. LA OBLIGACIÓN DE LAS EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN DE IMPLEMENTAR MEDIDORES INTELIGENTES

De la revisión de la normativa a la que se encuentran sujetas las empresas de distribución de energía eléctrica en Chile, se puede concluir que, en la medida que la autoridad apruebe el Anexo Técnico indicado, aquellas estarán obligadas a implementar el SMMC, conforme al calendario contemplado en el artículo transitorio 7-9 de la NTD, y, en concreto, a instalar medidores inteligentes¹⁶, con todos los costos e inversiones que aquello conlleva¹⁷.

El cambio y mejora tecnológica que la autoridad ha impuesto genera un costo que podría haber sido asumido por el Estado, los usuarios y las concesionarias. En este caso, la decisión de política pública establecida a nivel legal es que dicho costo sea asumido por las concesionarias, constituyendo una obligación que deben asumir, so pena de las sanciones que puede implicar su incumplimiento. Dicho en otros términos, conforme al marco normativo actual, el cambio de los equipos de medición no corresponde a una decisión de las empresas de distribución, sino que su implementación tiene su origen en una decisión del Estado, primero a nivel legal y luego a nivel del regulador, que estimó que los medidores inteligentes, en el contexto del funcionamiento de una empresa modelo, eran más eficientes que los equipos actuales¹⁸. Estas exigencias y estándares se plasmaron en la NTD y su Anexo Técnico, que actualmente se encuentra en tramitación, siendo su cumplimiento un imperativo para las empresas del sector, las cuales, en un plazo de 7 años deberán dar cuenta de los avances en la instalación de los equipos¹⁹.

IV. MEDIDORES INTELIGENTES Y LAS CONTINGENCIAS EN SU IMPLEMENTACIÓN: LA PROPUESTA GUBERNAMENTAL PARA GENERAR INCENTIVOS EN EL CAMBIO DE LOS EQUIPOS

Durante la discusión legislativa de la Ley n.º 21.076, la idea de la implementación de medidores inteligentes fue adquiriendo cada vez más relevancia, considerando sus beneficios desde el punto de vista tecnológico, así como la disminución de costos que conlleva²⁰. Sin embargo, una vez iniciado el proceso de implementación, la medida no ha encontrado buena acogida en la opinión pública, principalmente por los usuarios propietarios de medidores. De hecho, se estima que actualmente hay seis millones de medidores, de los cuales el 70% es de propiedad de los clientes, mientras que el 30% restante es de la empresa concesionaria de distribución²¹.

Existen varios factores que pueden explicar este fenómeno, como es la forma en que se ha transmitido la información a la comunidad; la percepción que los usuarios serán “expropiados” de sus equipos, y que no recibirán ninguna compensación a cambio; así como la dificultad que conlleva explicar un sistema regulatorio en materia de servicios públicos, que mediante el cálculo tarifario controla los costos y la rentabilidad de las empresas concesionarias. Por lo demás, también ha resultado difícil para los usuarios comprender el problema en términos de “ahorro futuro” frente a la “pérdida actual” de un equipo que es de su propiedad y que cumple su función²².

Frente a esta situación, el Gobierno, a través del Ministerio de Energía, ha convocado a una mesa técnica²³ destinada a lograr un acuerdo con las empresas concesionarias del servicio público de distribución de energía eléctrica. Entre las posibles medidas de acuerdo, el Ministerio ha evaluado: a) establecer la compra de los medidores usados a sus propietarios al momento de sustituirlos por medidores inteligentes; b) establecer incentivos para impulsar el recambio tecnológico; c) informar las nuevas tarifas a las cuales podrán acceder los usuarios con los medidores inteligentes (v.gr. con simuladores); d) fijar un protocolo de solicitud, aviso y recepción del cambio de medidor; e) dar prioridad de respuesta a las solicitudes de cambio de medidor, y f) promover campañas de información sobre el proceso de recambio de los medidores inteligentes²⁴.

En este trabajo nos vamos a centrar solo en las contingencias de la primera opción que ha analizado el Gobierno, esto es, la compra de los medidores antiguos a los usuarios²⁵. A la fecha, la autoridad ha impuesto esta alternativa y ha tratado que aquella constituya una medida de carácter voluntaria por parte de las empresas concesionarias. Es así, que las empresas Enel, Chilquinta y Saesa han manifestado su acuerdo en orden a pagar $10.000 chilenos (US$ 14) a cada usuario propietario de medidor en el proceso de cambio de equipo²⁶.

V. CONTINGENCIA REGULATORIA Y TARIFARIA
1. NO EXISTE OBLIGACIÓN LEGAL DE COMPRAR LOS MEDIDORES ANTIGUOS POR PARTE DE LAS EMPRESAS CONCESIONARIAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE DISTRIBUCIÓN

Conforme lo señalado precedentemente, las modificaciones introducidas por la Ley n.° 21.076 a la LGSE establecen que los medidores pasarán a formar parte de la red de distribución, en cuyo caso la propiedad y responsabilidad sobre los mismos será de cargo la concesionaria del servicio público de distribución o de aquel que preste el servicio de distribución. Ahora bien, como se ha dicho, bajo el marco regulatorio, la inversión en medidores será uno de los componentes que deberá tener en consideración la CNE en el proceso de tarificación. De esta manera, los decretos tarifarios respectivos determinarán la forma de incluir en sus fórmulas tarifarias la remuneración de dichas instalaciones, así como las condiciones de aplicación de las tarifas asociadas a ellas²⁷.

En el entendido de que este régimen se mantendrá vigente, las concesionarias tendrán la obligación de realizar la inversión para instalar los nuevos equipos. A su vez, los usuarios que a la fecha de la publicación de la ley sean propietarios de medidores o empalmes, mantendrán dicha titularidad hasta que se produzca el cambio, bajo los siguientes supuestos:

– Que el cambio sea un imperativo, de acuerdo con los requerimientos de la red eléctrica para el debido cumplimiento de la normativa vigente (Artículo Primero Transitorio inciso 1.º), y

– En aquellos casos en los cuales la reposición sea necesaria en atención a que la inutilización o destrucción de dichas instalaciones se haya producido por fuerza mayor, como terremoto, salida de mar, temporal u otra calamidad, y que la autoridad competente haya decretado estado de catástrofe, de conformidad con la normativa vigente (Artículo Primero Transitorio inciso 2.º).

En el primer supuesto, la norma no impone a la concesionaria ninguna contraprestación de naturaleza pecuniaria que deba asumir respecto del usuario, más allá de las que naturalmente debe arrogarse la empresa como titular de las nuevas instalaciones. Por lo tanto, en la medida que el cambio sea necesario para dar cumplimiento a la normativa vigente, su implementación no conlleva ningún pago, compensación, incentivo o indemnización al usuario propietario de los medidores usados.

Por su parte, en el segundo supuesto, la norma dispone expresamente que la concesionaria deberá asumir íntegramente el costo del retiro o desmantelamiento del empalme y del medidor, así como la ejecución o instalación del empalme y del medidor cuando sea necesaria su reposición, siempre que la inutilización o destrucción de dichas instalaciones se haya producido por fuerza mayor. En todo caso, no se ve alterado el régimen general, puesto que dichas instalaciones serán de propiedad del concesionario, quien asume la responsabilidad y el mantenimiento de los mismos.

En definitiva, no existe una obligación legal para las empresas concesionarias de comprar los medidores antiguos, ni menos de pagar, dar o entregar un incentivo o importe de naturaleza pecuniaria en ninguna de las dos hipótesis de cambio o reemplazo de los equipos de medida indicados precedentemente.

2. SOBRE LA INEXISTENCIA DE UN DEBER DE VENTA DE LOS MEDIDORES USADOS POR PARTE DE LOS USUARIOS PROPIETARIOS

Por contrapartida, en el supuesto que se proponga la compra de los medidos antiguos, es del caso señalar que tampoco existe ningún precepto que imponga a los usuarios la obligación legal de vender los medidores de su propiedad. Por el contrario, el artículo 19 n.° 24 de la Constitución ampara y protege su derecho de propiedad sobre sus bienes, dentro de los cuales se encuentran estos equipos, así como la facultad de disponer de ellos.

En todo caso, aquello es independiente de la obligación que tiene la empresa concesionaria de prestar el servicio conforme al estándar fijado por la autoridad, incluyendo las nuevas instalaciones que sean de su propiedad, ya que en caso de incumplimiento incurrirá en responsabilidad administrativa. Sin embargo, aquello supone que el usuario también debe respetar el estándar que impone la autoridad para prestar el servicio, pues en caso contrario, no es posible imputar responsabilidad alguna a la concesionaria.

Esta es una situación que podría plantear cierta tensión en los hechos, considerando la percepción negativa que tienen los usuarios y los llamados públicos que se han hecho para rechazar el cambio de equipos²⁸. En todo caso, las dificultades que puede plantear esta situación, no alteran la situación desde el punto de vista jurídico: a) Los usuarios dueños de sus equipos no serán privados de la propiedad de los mismos, ya que aquellos seguirán bajo su titularidad; b) Aquellos no tienen la obligación de enajenar el equipo, y pueden mantenerlo bajo su propiedad o disponer de ellos como estimen conveniente, y c) Lo anterior es independiente a la prestación del servicio, puesto que aquello deberá realizarse conforme al estándar o norma técnica que fije la autoridad. En tal sentido, si bien estos equipos seguirán en propiedad de los usuarios, la obsolescencia tecnológica y la norma técnica impedirán que se puedan seguir utilizando²⁹.

En tal sentido, si bien el concesionario tiene una obligación de prestar el servicio sobre la base del principio de acceso universal, el usuario puede exigir dicho deber, pero bajo el marco regulatorio al cual se encuentra sujeto la prestación del mismo. Por otra parte, el usuario no tiene, en principio³⁰, la obligación de que sus dependencias e instalaciones cuenten con el servicio de electricidad³¹, pero al momento de exigir a la concesionaria la prestación del servicio, necesariamente deberán respetarse y cumplirse dichas normas. Por tanto, si el usuario o cliente no da las facilidades para el reemplazo de su medidor, deberá ser advertido por la autoridad en orden a que la distribuidora deberá suspender y desconectar ese suministro de la red del servicio público eléctrico de distribución, por ser condición técnica necesaria de su prestación la instalación de este nuevo equipo de medida.

Esta conclusión se desprende del deber que tienen las concesionarias en relación con la calidad del servicio, así como la obligación de mantener las instalaciones en buen estado y en condiciones de evitar peligro para las personas o cosas³². El estándar de calidad está determinado por las normas técnicas, razón por la cual es de responsabilidad de los propietarios de todo tipo de instalaciones eléctricas el cumplir con ellas, pues en caso contrario la Superintendencia puede sancionarlos con multas y/o desconexión de las instalaciones correspondientes³³. Por lo demás, corresponde a dicha entidad resolver las diferencias que se presenten entre o en contra de particulares, consumidores y propietarios de instalaciones eléctricas, así como adoptar, transitoriamente, las medidas que estime necesarias para la seguridad del público y el resguardo del derecho de los concesionarios y consumidores de energía eléctrica, pudiendo requerir de la autoridad administrativa el auxilio de la fuerza pública para el cumplimiento de sus resoluciones³⁴.

En definitiva, no puede una concesionaria de servicio público eléctrico de distribución prestarlo si el medidor no cumple con la normativa técnica, ya que aquello constituye una infracción administrativa que da lugar a una sanción que debe aplicar la autoridad, sin perjuicio de ordenarse la desconexión de las instalaciones. En tal sentido, la concesionaria tiene el “deber negativo” de no conectar a la red del servicio público de distribución instalaciones que no cumplen con la normativa técnica para recibir dicho servicio. A su vez, será la autoridad la que deberá adoptar las medidas en orden a que los usuarios cumplan la norma o, en su caso, quedar sin la posibilidad de acceder al servicio.

3. SOBRE LA INCORPORACIÓN DEL COSTO DE LOS INCENTIVOS PARA EL CAMBIO DE LOS MEDIDORES USADOS EN EL PROCESO DE FIJACIÓN TARIFARIA

Tal como se ha indicado precedentemente, el proceso de fijación tarifaria se encuentra estrictamente reglado, dada la condición de monopolio natural y prestador de un servicio público que tienen las empresas concesionarias de distribución de energía eléctrica. Así, y conforme a nuestra regulación, la tarifa que paga el usuario del servicio es determinada por la autoridad, a partir de la valorización de una empresa modelo o eficiente. De este modo, y en términos generales, se llega a un costo medio que incorpora todos los gastos en inversión y financiamiento de una empresa modelo, la que debe ser eficiente tanto en la adopción de sus políticas de inversiones como en su gestión.

Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 bis de la LGSE, los decretos tarifarios a que se refieren los artículos 120 (sobre peajes de distribución), 184 (relativo a los precios de los servicios no consistentes en suministros de energía, prestados por las empresas sean o no concesionarias de servicio público) y 190 (sobre fórmulas tarifarias de distribución), determinarán la forma de incluir en sus fórmulas tarifarias la remuneración de las instalaciones de empalmes y medidores, así como las condiciones de aplicación de las tarifas asociadas a ellas.

En tal sentido, y como se ha señalado, los empalmes y medidores inteligentes forman parte de la red de distribución (artículo 139 bis de la LGSE), por lo que se debe incluir en las fórmulas tarifarias la remuneración de dichas instalaciones, así como las condiciones de aplicación de las tarifas asociadas a ellas, teniendo como referencia los costos en que incurriría una empresa modelo.

En contrario, esta situación no se presenta con los incentivos propuestos por la autoridad para propiciar el cambio, ya sea a través de la compra de los medidores antiguos de propiedad de los clientes o a través de un descuento en la tarifa.

En efecto, en el primer supuesto, esto es de la compra de medidores antiguos, aquello no es posible porque tecnológicamente dichos equipos no seguirán prestando servicio alguno al sistema, ya que deberán ser retirados. Luego, no formarán parte de la red de distribución, de manera que no resulta posible conforme al artículo 139 bis de la LGSE incluir su remuneración en las fórmulas tarifarias, así como las condiciones de aplicación de las tarifas asociadas a ellas. Por lo demás, ha sido la propia autoridad la que ha reconocido esta circunstancia³⁵.

Por último, si bien en los hechos se puede generar una presión –ya sea de parte de la autoridad o de los usuarios–, en el modelamiento de la empresa eficiente no resulta posible incluir los gastos que se producen por cambios tecnológicos. Así, por lo demás, lo ha señalado Contraloría a propósito de la fijación de las tarifas de los cambios de acceso de la telefonía móvil, pues considera que esta situación es un problema que enfrenta la empresa real, más no la empresa eficiente³⁶.

Este último criterio también es aplicable a los posibles descuentos que podría realizar la concesionaria como incentivo para el cambio de equipos, pues tampoco aquello constituye un factor que puede ser considerado dentro de los costos de una empresa modelo o eficiente.

CONCLUSIONES

La distribución de energía eléctrica en Chile es una actividad de servicio público que se desarrolla como monopolio natural, tal como acontece en materia de servicios sanitarios, gas natural o telecomunicaciones. Así, dadas estas características, se trata de sectores altamente regulados y sujetos a un sistema de fijación tarifaria por parte de la autoridad administrativa. Debido a los cambios regulatorios, ha surgido para el concesionario del servicio público eléctrico de distribución una serie de exigencias y estándares que debe cumplir. Así, se han incorporado dos elementos nuevos a la infraestructura de la red de distribución: el empalme y el medidor. Con ello, el concesionario se hace propietario y responsable de dichas instalaciones, pero al mismo tiempo la remuneración de este nuevo costo debe ser incluida en las fórmulas destinadas al cálculo de las tarifas que se cobran a los usuarios finales de dicho servicio.

Este marco regulatorio responde a una lógica económica, que considera las singularidades en las cuales se presta dicho servicio: un monopolio natural que obliga a la autoridad a la fijación de precios sobre la base de un modelo de empresa eficiente. Además, el hecho de poner de cargo de las empresas estas instalaciones permite aprovechar descuentos por volumen en su adquisición –el regulador es el que determina el precio que se incorporará en el nivel tarifario, considerando esos volúmenes y de manera independiente a las gestiones de compra que realice la empresa–, utilizar la especialización técnica de la CNE y reducir los costos de armonizar distintos tipos de equipos funcionando al mismo tiempo. A lo anterior se agrega un mejoramiento del servicio y la disminución de costos como consecuencia de las nuevas prestaciones que son asumidas por estos equipos.

En este contexto, las compañías de distribución tienen la obligación legal de implementar la instalación y operación de medidores inteligentes, en la medida que la autoridad dicte el Anexo Técnico sobre “Sistemas de Medición, Monitoreo y Control”, sin perjuicio de estar vigente la norma que contempla el plan o cronograma para su implementación. El cambio y mejora tecnológica que la autoridad ha impuesto genera un costo que podría haber sido asumido por el Estado, los usuarios y las concesionarias. En este caso, la decisión de política pública establecida a nivel legal es que dicho costo sea asumido por las concesionarias, constituyendo una obligación que deben cumplir, so pena de las sanciones que establece la ley. Sin perjuicio de lo anterior, en el marco de una empresa eficiente, cuya red opera con medidores inteligentes, debe considerarse el costo y la inversión de estos dentro de la determinación de la tarifa, tal como lo dispone el actual artículo 139 bis de la LGSE.

En el mismo sentido anterior, los clientes, usuarios o consumidores finales del servicio público eléctrico de distribución tienen el derecho de exigir la prestación del servicio público de electricidad, pero conforme al marco regulatorio vigente. En este caso, el medidor inteligente es una condición técnica necesaria e ineludible para la entrega de este servicio, fijada en la actual norma técnica de calidad del servicio de distribución de electricidad. Por tanto, si el usuario o cliente no da las facilidades para el reemplazo de su medidor, deberá ser advertido por la autoridad en orden a que la concesionaria deberá suspender y desconectar ese suministro de la red del servicio público eléctrico de distribución, al no cumplirse dicha condición técnica.

Esta conclusión se desprende del deber que tienen las concesionarias en relación con la calidad del servicio, así como la obligación de mantener las instalaciones en buen estado y en condiciones de evitar peligro para las personas o cosas (artículo 139 LGSE, y artículos 57 letra a), 221, 222 letra i) y 224 del Reglamento de la LGSE). El estándar de calidad está determinado por las normas técnicas, razón por la cual es de responsabilidad de los propietarios de todo tipo de instalaciones eléctricas el cumplir con ellas, pues en caso contrario la Superintendencia puede sancionarlos con multas y/o desconexión de las instalaciones correspondientes (el artículo 223 inciso 2º de la LGSE). Por lo demás, corresponde a dicha entidad resolver las diferencias que se presenten entre o en contra de particulares, consumidores y propietarios de instalaciones eléctricas, así como adoptar, transitoriamente, las medidas que estime necesarias para la seguridad del público y el resguardo del derecho de los concesionarios y consumidores de energía eléctrica, pudiendo requerir de la autoridad administrativa el auxilio de la fuerza pública para el cumplimiento de sus resoluciones (n.° 17 y n.° 22 del artículo 3º de la Ley n.° 18.410).

En definitiva, no puede una concesionaria de servicio público eléctrico de distribución prestarlo si el medidor no cumple con la normativa técnica, ya que aquello constituye una infracción administrativa que da lugar a una sanción que debe aplicar la autoridad, sin perjuicio de ordenarse la desconexión de las instalaciones. En tal sentido, la concesionaria tiene el deber negativo de no conectar a la red del servicio público de distribución instalaciones que no cumplen con la normativa técnica para recibir dicho servicio. A su vez, será la autoridad la que deberá adoptar las medidas en orden a que los usuarios cumplan la norma o, en su caso, quedar sin la posibilidad de acceder al servicio.

No existe una obligación legal para las empresas concesionarias del servicio público de distribución en orden a comprar los medidores antiguos u otorgar una compensación o descuento. Desde el punto de vista regulatorio y tarifario, no es posible incluir dentro de la formula tarifaria el costo por la compra de los medidores antiguos o eventuales descuentos que se hagan a los clientes. En el primer supuesto, los medidores antiguos no formarán parte de la red de distribución, de manera que no resulta posible, conforme al artículo 139 bis de la LGSE, incluir su remuneración en las fórmulas tarifarias. Por lo demás, esta circunstancia ha sido reconocida por la propia autoridad.

Por otra parte, si bien en los hechos se puede generar una presión para realizar dicha compra –ya sea de parte de la autoridad o de los usuarios–, hay que tener presente que en el modelamiento de la empresa eficiente no resulta posible incluir los gastos que se producen por cambios tecnológicos y que son propios de la empresa real, como lo ha señalado la Contraloría General de la República.

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VITOR RHEIN SCHIRATO*

Aeroportos privados? Uma leitura do instituto da autorização e sua aplicação atual no direito administrativo brasileiro Private airports? A proposal of the role of the authorizations and it applicability in the Brazilian Administrative law
RESUMO

O objetivo deste estudo é analisar a possibilidade de realização de projetos de aeroportos privados no Brasil, em concorrência aos aeroportos sujeitos ao regime de serviço público, bem assim delinear o significado do instituto da autorização no Direito Administrativo contemporâneo.

PALAVRAS-CHAVE

Serviço público; Setor aeroportuário; Regulação; Autorização.

ABSTRACT

The scope of this essay is analyze the possibility of the implementation of private airport projects in direct competition with airports subject to the regime of public service and in this context the content of the authorizations in the Brazilian Administrative Law.

KEYWORDS

Public Service; Airports; Regulation; Authozations.

INTRODUÇÃO

No cenário brasileiro de infraestrutura aeroportuária vem, há tempos, sendo posta uma questão de forma insistente: pode haver um regime de autorização para a construção e exploração de novos aeroportos – como já ocorre em outros setores, como portos e energia elétrica –, ou somente existe o regime de concessão de serviço público, com reserva de iniciativa do Estado?

Esta pergunta possui dois ângulos muito importantes de análise: qual é o significado do conceito de serviço público (e suas respectivas consequências) e como poderia ser imaginado um regime regulatório de autorização para a construção de aeroportos voltados ao público em geral sob o regime de autorização.

O debate se torna especialmente relevante nos contornos atuais do mercado brasileiro. Depois de uma década de intensos investimentos impulsionados por rodadas de concessões à iniciativa privada, começa-se a vislumbrar o esgotamento da capacidade de infraestruturas aeroportuárias em certas regiões do País, donde se torna imperioso o planejamento em novos investimentos.

Nesse passo, coloca-se a dúvida acerca da legitimidade de iniciativa para a realização desses novos investimentos. Seria apenas estatal a iniciativa de novos investimentos, interditando-se que agentes privados pudessem desenhar, implantar e operar, por sua iniciativa, aeroportos, em um cenário claro de serviço público. Ou, em sentido contrário, haveria a possibilidade de privados idealizarem novos projetos e conduzirem sua operação, apenas por meio de autorizações outorgadas pelo Estado.

Ao que me parece claro, havendo a satisfação dos direitos fundamentais dos cidadãos por meio de projetos sujeitos ao regime de serviço público, seria perfeitamente possível que novos projetos emergissem e fossem explorados exclusivamente por agentes privados. É dizer, o papel a ser cumprido pelo Estado –e pelo serviço público– é a cobertura das necessidades sociais mais prementes, as quais, uma vez satisfeitas, poderiam passar a estar incluídas em um contexto de competição de mercado regular. Não vejo qualquer papel de monopólio assegurado pela ideia de serviço público. O que vemos, sim, é necessidade de satisfação de demandas da população.

Portanto, parece-me claramente possível o delineamento de um modelo jurídico-institucional cabível no direito brasileiro e capaz de viabilizar a construção do aeroporto privado, não apenas no que tange à propriedade do ativo, como também quanto no que concerne ao regime jurídico de exploração e ao regime de iniciativa de implantação.

E, para fazê-lo, é essencial revistar os conceitos jurídicos de serviço público e de autorização para testar sua aplicabilidade ao caso concreto, delineando como poderia ser criada uma autorização regulatória cabível para o setor de aeroportos e as razões pelas quais o conceito proposto é adequado ao direito brasileiro.

I. SERVIÇO PÚBLICO E MERCADO

Historicamente, a ideia de serviço público foi vista como impeditiva da existência de condições de livre mercado. Em alguns países, como França, Itália e vários da Iberoamérica, o serviço público não poderia ser sujeito a um regime livre de mercado por questões eminentemente jurídicas, dado que seria atividade organicamente afeta ao Estado e sujeita a um regime jurídico especial de Direito Público¹. Em outros países, como Reino Unido e Alemanha, os serviços públicos foram retirados da livre iniciativa de mercado em função da utilização de um mecanismo de monopólio estatal de regulação, em que as falhas de mercado existentes em diversos serviços seriam corrigidas pela monopolização da atividade por entidades públicas.

Essa realidade perdurou por quase um século, até que, em fins dos anos de 1980, começou-se um amplo processo de revisão, destinado a analisar os benefícios e os custos da liberalização dos mercados de serviços públicos. Tal processo inicia-se no âmbito da União Europeia e rapidamente alastra-se para os países da América Latina.

O motivo propulsor desse processo de revisão decorre de dois fatores fundamentais: o esgotamento de recursos públicos para investimento na oferta e na expansão dos serviços públicos, notadamente no caso do Reino Unido e dos países latinos (tanto europeus, quanto americanos) e os benefícios que poderiam advir da inserção de concorrência nos mercados monopólicos dos serviços públicos, sobretudo em função da necessidade de busca por maior eficiência, obrigatoriedade de redução de custos, necessidade de melhoria na qualidade etc.

Assim é que, a partir da década de 1990, inicia-se um amplo processo de revisão do conceito e do regime jurídico dos serviços públicos, colocando-se em questionamento se o conceito de atividade estatal, sujeita a um regime jurídico específico e afastador da livre iniciativa privada permaneceria existindo. Em alguns casos mais extremos, chegou-se até mesmo a cogitar a morte do serviço público, por meio da sua substituição por outros mecanismos, como o serviço econômicos de interesse geral².

Inobstante, o que, de facto, ocorreu não foi a morte do serviço público, mas sua simples revisão. As atividades que eram consideradas, de fato e/ou de direito, monopólios estatais passaram a ser vistas como atividades econômicas com algumas especificidades, passíveis, pois, de exploração em regime de mercado, com a incidência do maior grau possível de concorrência, a fim de melhorar sua oferta para a coletividade.³

A regra que antes era o monopólio passou a ser a concorrência. Ressalvadas hipóteses especiais, em que a concorrência pudesse ser prejudicial ao alcance da finalidade da atividade, deve o serviço ser prestado em regime de concorrência. Passa a haver um sobrevalor à ideia de proporcionalidade, a partir da qual somente se pode restringir a livre iniciativa e a livre concorrência na exata medida do proporcional e do necessário para se alcançar uma finalidade de interesse coletivo consistente na oferta da atividade⁴.

Se na União Europeia essa transformação deu-se a partir do conteúdo do antigo artigo 86 (atual artigo 101) do Tratado de Constituição da União Europeia, no Brasil houve que se dar a partir da aplicação, aos serviços públicos, das determinações expressas contidas nos artigos 170 (caput e inciso IV), 173 (§ 4º) e 177, os quais impõem à toda evidência que a regra é a concorrência em todas as atividades econômicas⁵.

Não obstante a necessidade de abertura das atividades para a concorrência e o livre mercado, nunca se pôde descurar que muitas das atividades consideradas serviços públicos têm alguma falha de mercado, decorrente, principalmente, da existência de monopólios naturais⁶ em alguma etapa de sua cadeia produtiva. Por conseguinte, a abertura das atividades para o livre mercado e a livre concorrência não poderia se dar de forma completa, sem qualquer forma de intervenção do Estado. A regulação antes desempenhada por meio do monopólio deveria passar a ser realizada por outras formas de intervenção do Estado no mercado, voltada a mitigar os efeitos de tais falhas de mercado.

Nesse passo, a abertura dos serviços públicos a um regime aberto de mercado pressupôs duas ações fundamentais: (i) a redução das barreiras de entrada no mercado e (ii) uma ação estatal corretiva, pela via normativa e comportamental, destinada a mitigar os efeitos negativos dos monopólios naturais existentes.

No que se refere à primeira ação, houve uma profunda revisão dos conceitos de reserva originária, monopólio estatal e demais correlatos, admitindo-se, aprioristicamente, que a atividade poderia comportar mais do que um agente prestador, agindo em regime de concorrência – ressalvadas, claro, as hipóteses em que a concorrência possa ser perniciosa para o alcance das finalidades da atividade. Via de consequência, independentemente de o agente prestador do serviço público ser estatal ou privado, determinou-se a possibilidade de ingresso no mercado de outros agentes competidores.

Isso implicou uma quebra de paradigma na concepção de que os mercados de serviço público somente eram alcançáveis pelo Estado ou sua entidade prestadora, ou por concessionários que recebiam um título habilitante exclusivo e excludente para prestar, em nome e lugar do Estado, o respectivo serviço (ou seja, a concessão). Ou seja, foi necessário revisar o conceito de título habilitante relacionado à exploração de uma atividade considerada serviço público.

Na estrutura antiga da prestação do serviço público, essa atividade era desempenhada exclusivamente pelo Estado, em processo de descentralização administrativa⁷, ou por um particular que recebia um título habilitante exclusivo e excludente chamado concessão. Ou seja, ou a estrutura de monopólio era atribuída ao próprio Estado ou era transferida in totum para um particular.

A partir do momento em que se deve assegurar uma pluralidade de prestadores da atividade em regime de concorrência, é necessário revisar os mecanismos e os efeitos dos títulos habilitantes. E isso pode se dar de várias formas diferentes, variáveis conforme a natureza da atividade, as condições do mercado e as finalidades públicas a serem alcançadas⁸.

Admitindo-se que a concorrência seja viável e consentânea com o alcance das finalidades públicas do serviço, uma primeira alternativa é transformar a concessão em um título habilitante não exclusivo e não excludente. Ou seja, a concorrência seria alcançada por meio da outorga de diversas concessões a diversos agentes, todos atuantes, pois, sob um mesmo e único regime jurídico. Por exemplo, no Brasil, esse é caso do serviço público de transporte aéreo de passageiro, no qual todos os agentes prestadores encontram-se sujeitos a um único e mesmo regime de concessão de serviço público.

Um segundo cenário possível é aquele em que apenas o livre mercado e a livre concorrência são suficientes para garantir o alcance das finalidades públicas subjacentes ao serviço público, sendo prescindíveis quaisquer títulos habilitantes. Neste cenário, simplesmente retira-se a necessidade de qualquer título habilitante e se transforma a atividade em algo livremente acessível por qualquer interessado. Opera-se uma profunda desregulação do mercado. Embora não seja um exemplo propriamente atual, pode-se mencionar, no caso brasileiro, a exploração de frigoríficos e abatedouros, que eram serviços públicos com grandes restrições de entrada e simplesmente deixaram de sê-lo.

Um terceiro cenário possível e pouco menos extremo que o anterior, é o caso em que se abandona o regime de serviço público e o substitui por um mecanismo de concorrência regulada, em que há certo nível de controle do ingresso dos agentes no mercado, bem como há certo nível de regulação de sua ação, mas sem que haja as obrigações inerentes ao serviço público⁹. No caso brasileiro, pode-se citar como exemplo o setor de geração de energia elétrica, que não se sujeita mais à regulação de serviço público, mas que ainda se encontra sujeito a algum nível de regulação.

Por fim, o quarto cenário – e, para os fins deste trabalho, o mais importante – é aquele em que os títulos habilitantes para ingresso no mercado comportam regimes jurídicos diferentes, criando-se um sistema de assimetria regulatória¹⁰ entre os agentes prestados. Ou seja, há um ou mais prestador do serviço sujeito ao regime da concessão de serviço público, com o dever de cumprir todas as obrigações inerentes a esse serviço, ao passo que há outros agentes explorando a mesma a atividade sob regime jurídico distinto.

As hipóteses de assimetria regulatória podem contemplar dois cenários de exploração diferentes e são dotadas de grandes complexidades jurídicas e técnico-econômica.

No que concerne aos cenários de concretização da prestação de um serviço público com assimetria regulatória, há uma primeira hipótese em que existe um agente sujeito ao regime de serviço público e não há qualquer título habilitante necessário para outros agentes adentrem o mesmo mercado e lhe ofereçam concorrência. É, no Brasil, o caso dos serviços postais: há uma empresa estatal (atuante por mecanismo de descentralização administrativa) incumbida de explorar a atividade no regime de serviço público, com o dever do cumprimento de todas as obrigações inerentes ao serviço público, ao mesmo tempo em que há diversos outros agentes que desempenham a mesma atividade sem qualquer título habilitante específico. Ao mesmo tempo, há uma segunda hipótese em que há um agente sujeito ao regime de serviço público e outros agentes dotados de título habilitante distinto que lhe oferecem concorrência fora do regime de serviço público. Entre nós, é caso, por exemplo, do setor portuário, em que há os agentes concessionários e arrendatários que se sujeitam ao regime de serviço público e há agentes titulares de autorizações que não se sujeitam a referido regime.

Contudo, há enormes complexidades a serem enfrentadas, devendo-se sempre adotar a assimetria regulatória cum grano salis, eis que alguns pressupostos hão que ser sempre observados de forma a evitar distorções no mercado que evitem o alcance das obrigações inerentes ao serviço público.

Nesse passo, os elementos jurídicos e técnico-econômicos da conformação do mercado estabelecem o dever de a assimetria regulatória ser cuidadosamente concebida, eis que jamais pode predicar a existência de violações à Isonomia e jamais poderá criar cenários de concorrência desleal. Afirmo-o porque a sujeição de agentes econômicos atuantes no mesmo mercado a regimes regulatórios diferentes poderia favorecer uns em benefício de outros, causando grandes distorções.

Com o fito de evitar essas distorções, parecem-me fundamentais três ações elementares da regulação setorial, quais sejam:

Em primeiro lugar, é fundamental que somente se insira a concorrência na prestação de um serviço público na medida em que (i) seja ela um instrumento facilitador (e não inibidor) do alcance das obrigações inerentes ao serviço público e (ii) estejam os investimentos exigidos para se assegurar o cumprimento das obrigações inerentes ao serviço público devidamente amortizados, podendo haver o ingresso de novos agentes no mercado.

No que concerne à primeira afirmação, repiso o quanto já deixei claro: à luz da noção de proporcionalidade, poderá haver restrições à concorrência na prestação de determinado serviço público, a fim de se assegurar o alcance das finalidades do serviço. Isso quer dizer que a concorrência, mesmo sendo a regra, somente será cabível se for condizente com as obrigações inerentes à existência do serviço público (i.e., atendimento de determinados direitos fundamentais)¹¹. Caso a concorrência possa prejudicar a viabilidade econômica da empresa prestadora do serviço público, deverão prevalecer as obrigações inerentes a esse serviço.

Já no que se refere à segunda afirmação, tem-se que somente é cabível a inserção de concorrência na prestação de um serviço público quando os investimentos necessários à garantia da oferta universal, módica e contínua da atividade já estiverem completamente amortizados. Isso ocorre, pois, muitas vezes (notadamente no caso das redes de suporte à prestação de um serviço público) somente o monopólio temporário pode garantir a amortização dos investimentos necessários à prestação de um serviço público¹². Caso os investimentos demandados pela prestação do serviço ainda não estejam amortizados e o mercado ainda for incipiente, há que se conter temporariamente o fomento à concorrência.

Caso esse primeiro dever não seja observado, haverá a sucumbência do agente prestador do serviço público, frustrando-se as finalidades da atividade. Isso, pois ou a concorrência tornará inviável o cumprimento de obrigações muitas vezes pouco rentáveis inerentes ao serviço público, ou a concorrência inviabilizará a amortização de investimentos, permitindo-se que competidores que não realizaram esses investimentos possam se beneficiar do sacrifício do prestador do serviço.

Em segundo lugar, é fundamental que haja um contrabalanceamento entre os encargos inerentes à prestação de uma atividade em regime de serviço público e os direitos assegurados ao prestador vis-à-vis os direitos e obrigações dos agentes atuantes fora do regime de serviço público.

Como é notório, a concessão de serviço público impõe uma série de obrigações a seu agente. Contudo, há alguns benefícios também assegurados, como algumas salvaguardas atinentes ao regime remuneratório, a garantia de indenização por investimentos não amortizados e a garantia de preservação do equilíbrio econômico-financeiro. Assim, a concessão de serviço público deve contemplar um equilíbrio entre os direitos e os deveres do concessionário.

Em sentido contrário, os concorrentes do concessionário que se encontram fora do regime de serviço público não dispõem dos mesmos direitos inerentes à concessão de serviço público. Com isso, se, por um lado, estão isentos do cumprimento das obrigações de serviço público, por outro estão desprotegidos quanto aos mecanismos inerentes à relação jurídica da concessão. E essa assimetria deve trazer equilíbrio à relação, eis que o concessionário é mais onerado ao mesmo tempo em que é mais protegido; enquanto seus competidores são menos onerados, mas são mais expostos aos riscos da atividade.

Portanto, a estruturação de um mercado de serviço público com assimetria regulatória deverá ser calibrada para assegurar que: (i) o concessionário disporá de meios de competição, como a liberdade tarifária¹³; (ii) as obrigações inerentes à prestação do serviço público sejam compatíveis com um ambiente de competição; e (iii) haja direitos assegurados ao concessionário que lhe confiram garantias contrabalanceadas à liberdade de ação dos agentes competidores (i.e., novamente: se, por um lado, há o ônus de certas obrigações não extensível aos competidores, há garantias igualmente não extensíveis que tornam o sistema global de alocação de riscos compatível com a isonomia dos agentes).

Em terceiro e último lugar, é fundamental que a concorrência com assimetria de regimes seja uma condição ab initio de mercado, seja prevista ab initio, ou seja inserida em momento de saturação e maturidade do mercado monopólico. É dizer, a concorrência com assimetria de regimes não pode ser um elemento novo que rompa com uma estrutura de mercado existente quando da outorga de uma concessão de serviço público. O imperativo da concorrência, como princípio que é, deve ser sempre sopesado a outros, como a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima.

Por conseguinte, ou a regulação setorial nasce prevendo que há concorrência com assimetrias de regime (como no caso do setor de telecomunicações no Brasil), ou nasce prevendo que a concorrência será instaurada após certo período e depois de alcançados certos parâmetros de amortização de investimentos (como no caso do setor da distribuição de gás natural canalizado no Estado de São Paulo), ou, então e de forma muito claramente justificada, determina a implantação a posteriori da concorrência, em função da saturação e do completo amadurecimento do mercado monopólico (i.e., saturação das infraestruturas).

Nos quadrantes acima dissertados, em que a concorrência é a regra na prestação dos serviços públicos, tem-se que os mercados desses serviços apresentam uma interessante combinação de iniciativa pública com livre iniciativa privada, ainda que esta última possa ser sujeita a temperamentos determinados pela regra de proporcionalidade.

Como já tive a oportunidade de defender, a permanência dos serviços públicos no Estado contemporâneo se deve, principalmente, à necessidade de criação de mecanismos de realização de determinados direitos fundamentais, que não sejam plenamente concretizados pela simples lógica de mercado. Nessa perspectiva, o serviço público deixa de ser uma atividade privativa a exclusiva do Estado, demarcando sua existência e seu campo de atividade, e passa a ser uma obrigação jurídica imposta ao Estado, para que sejam cumpridos direitos fundamentais dos cidadãos¹⁴.

Nesse trilhar, o quanto poderá ser restrito da livre iniciativa privada – e, pois, da livre concorrência – no campo da prestação dos serviços públicos depende de um teste de proporcionalidade à luz das necessidades efetivamente verificadas para garantir as finalidades do serviço público. Isto é, somente se pode restringir a livre iniciativa privada na exata medida do proporcional para se garantir a efetiva prestação de um serviço público.

Destarte, nos campos econômicos em que o Direito houver determinado a existência de um serviço público, haverá, com maior ou menor intensidade, uma combinação entre uma iniciativa pública obrigatória e uma livre iniciativa privada.

A iniciativa pública é essencial porque, nos estritos limites do artigo 175 da Constituição Federal, o serviço público é uma obrigação estatal. Portanto, havendo a determinação de uma determinada atividade é de incumbência do Poder Público, deverá o Estado nela atuar, diretamente ou por meio de permissão ou concessão. A iniciativa pública é obrigatória e deve existir na exata medida do necessário e do suficiente para dar cumprimento ao direito fundamental subjacente.

Ao mesmo tempo, poderá haver a atuação de agentes privados, até o limite que não prejudique a realização das finalidades do serviço público. Via de consequência, remanesce a livre iniciativa privada para atuar em concorrência com o Estado (ou seu delegatário) nos campos de oferta de serviços públicos.

E essa livre iniciativa poderá ser plena, isto é, não condicionada a qualquer título habilitante conferido pelo Estado, ou poderá ser condicionada, nos casos em que um título habilitante é necessário para permitir o ingresso de agentes privados. A existência ou não da necessidade de um título habilitante dependerá da conformação de cada mercado, a possibilidade ou não de livre acesso a certos bens e instalações, a intensidade da necessidade de um controle público etc.

Ao lume do quanto exposto neste tópico, fica evidente que os serviços públicos não são, nem de longe, monopólios per se. A regra desses serviços é a prestação concorrencial, como expressamente se depreende dos artigos 170, 173 e 177 da Constituição Federal. Em determinados casos, essa concorrência se dá dentro de uma unicidade de regimes jurídicos, ao passo que, em outros casos, a concorrência dá-se com dualidade de regime, em sistema de assimetria regulatória. Em qualquer caso, o certo é que poderá haver, simultaneamente, um agente estatal na prestação de um serviço público e agentes privados atuantes no mesmo mercado, na exploração de atividades materialmente concorrentes ao serviço público.

II. A AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Dentre os institutos do Direito Administrativo, poucos sofreram tão profundas alterações como a autorização administrativa. Trata-se de um dos mais antigos e clássicos atos administrativos, prestando-se, desde há muito, para assegurar a particulares o exercício de um direito que, sem a devida autorização, não seria licitamente passível de ser exercido. É atuação administrativa localizada no campo do poder de polícia ou da polícia administrativa.

Classicamente, as autorizações encontram-se em certo debate entre a doutrina alemã e a doutrina italiana. Segundo a primeira, a autorização seria ato constitutivo, já que constituiria direito novo nos particulares de exercer uma atividade que não lhes é permitida.¹⁵ Já segundo a segunda, a autorização seria ato meramente declaratório, apenas prestante para remover limite imposto pela lei para o empreendimento de uma atividade, sem que lhe aumente, portanto, o plexo de direitos¹⁶.

Tal debate culmina em discussões muito importantes acerca do instituto da autorização, eis que versam diretamente sobre a posição jurídica do particular postulante a uma autorização, bem como acerca do caráter do ato administrativo autorizativo. Isso ocorre, pois sendo o ato constitutivo, não haveria direito subjetivo à sua obtenção e, portanto, seria sua outorga discricionária por parte da Administração. Em sentido contrário, sendo o ato meramente declaratório, haveria direito subjetivo à sua obtenção, haja vista existir posição subjetiva apta a receber a autorização administrativa pré-existente à edição do ato, portanto, seria a outorga ato vinculado, dado que não remanesceria capacidade de a Administração Pública exercer um juízo subjetivo sobre a outorga. Trata-se de situação binária em que o particular, ou preenche os requisitos e, portanto, tem direito subjetivo à autorização, ou não os preenche e, portanto, não tem tal direito subjetivo.

No Direito Administrativo brasileiro, a autorização está presente desde há muito. Cumpre o mesmo papel que no Direito Administrativo da Europa continental, qual seja, permitir que particulares exerçam atividades que sem a autorização não seriam lícitas. Desde sempre também é incluído no rol dos atos administrativos emanados no campo do poder de polícia.

Não obstante, entre nós, a autorização acabou recebendo contornos um pouco distintos daqueles tratados na doutrina europeia. Exceto pela visão de Miguel Reale, que é muito próxima daquela adotada pela doutrina italiana¹⁷, a doutrina brasileira sempre tratou a autorização como um ato essencialmente discricionário e precário, impassível, portanto, de criação de direitos subjetivos para o particular autorizatário.

Nos primórdios, a doutrina tratava da autorização como um dos atos de polícia. Este ato constituía-se como “o ato administrativo discricionário pelo qual se permitir ao particular exercer atividade que, sem o assentimento da administração, seria proibida”¹⁸. Seguem posição semelhante Themístocles Brandão Cavalcanti¹⁹, Francisco Campos²⁰ e outros.

Não obstante, a posição mais importante, que se tornou referência na teoria e na prática do Direito Administrativo, foi aquela manifestada por Hely Lopes Meirelles. O autor, em uma cuidadosa classificação dos atos administrativos, definia autorização como:

ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração (...)²¹.

Em outra manifestação, completa o autor:

na autorização, há apenas, uma aquiescência unilateral, precária e discricionária, que possibilita a atividade ou a execução do serviço, sem qualquer encargo para o autorizante e sem nenhuma garantia para o autorizatário”²².

Dada a relevância da definição apresentada pelo autor, ainda hoje presente em decisões e atos normativos da Administração Pública, importante analisar todas as suas implicações, como passarei a desenvolver.

Em primeiro lugar, é relevante notar que o autor classifica a autorização como ato necessariamente discricionário e precário, ou seja, ato que pode ou não ser outorgado, conforme juízo de conveniência a oportunidade pela Administração Pública e que, igualmente, pode ser revogado a qualquer tempo. Essa classificação tem implicações muito relevantes e significativas para a posição jurídica subjetiva do particular, eis que: (i) implica a inexistência de direito subjetivo à obtenção do ato autorizatório; (ii) atribui à Administração Pública a capacidade de avaliar, segundo as condições do caso concreto, a conveniência e a oportunidade de se outorgar uma autorização a um particular que a pleiteia; e (iii) não cria proteções à esfera jurídica do particular autorizado, eis que o ato de autorização, por sua precariedade, poderia ser revogado a qualquer tempo, sem que qualquer direito fosse garantido ao autorizatário.

Em segundo lugar, a classificação apresentada pelo célebre administrativa brasileiro extrapola a delimitação clássica do poder de polícia, como ocorria nas manifestações doutrinárias majoritárias que lhe antecedem. A razão para tanto decorre do fato de que Hely Lopes Meirelles menciona a pertinência da autorização para garantir o acesso a atividade (formulação clássica do poder de polícia) ou serviço, algo que já entraria no campo dos serviços públicos. Ou seja, o autor em discussão admite que possa haver autorização de serviços privativos da Administração Pública, extrapolando o binário tradicional de concessão/permissão.

Em terceiro lugar, o autor em análise ainda afirma que a autorização é outorgada no interesse exclusivo ou predominante do autorizado. Com isso, quer-se afirmar que as atividades autorizadas não poderiam se voltar para a satisfação de um interesse da coletividade, mas apenas um interesse do autorizado. Tal afirmação possui grande relevo para determinar o cabimento da autorização, da concessão e da permissão segundo o pensamento de Hely Lopes Meirelles – o qual, diga-se, teve enorme influência sobre os doutrinadores posteriores e sobre a prática administrativa²³.

O autor ainda expressamente manifesta-se no sentido de que as atividades exploradas em regime de autorização, quando qualificadas como serviço público, teriam como traço a sequer inexistência de um regulamento de serviço, algo que seria ínsito e típico das permissões e autorizações. Nesse passo, para o autor, o elemento diferencial da autorização no campo dos serviços públicos é sua exploração segundo ordens exclusivas do ente autorizante, sem a estabilidade típica dos regulamentos, o que não assegura ao autorizatário qualquer forma de indenização ou pleito perante o autorizante²⁴.

Em consonância com a classificação apresentada pelo autor, a concessão é cabível para contemplar a delegação não discricionária e não precária (i.e., contratual e aprazada) de um serviço público para um particular, que o presta em nome e lugar do Estado. De outro turno, a permissão seria cabível para contemplar a delegação unilateral, precária e discricionária de um serviço público a um particular, para prestação à coletividade, também em nome e lugar do Estado, o que se caracteriza pela incidência de regulamentos de serviço. Por fim, como já mencionado, a autorização prestar-se-ia para permitir a prestação de um serviço público, de forma unilateral, precária e discricionária, no interesse exclusivo ou predominante do particular, sem a existência de um regulamento de serviço²⁵.

Ocorre, contudo, como é cediço, que a obra de Hely Lopes Meirelles foi majoritariamente escrita antes da edição da Constituição Federal de 1988²⁶, não contemplando o que determina o disposto no artigo 21, incisos XI e XII, de nossa Carta Política. Referidos dispositivos – sendo que o primeiro teve sua redação dada pela Emenda Constitucional n.° 11/98 – expressamente preveem um rol de atividades que devem ser exploradas pela União Federal, diretamente ou por meio de concessão, permissão ou autorização.

Nesse diapasão, passa a ser fundamental interpretar-se o que venham a ser esses três institutos e o que significam as competências materiais da União Federal contempladas nos dispositivos mencionados. E isso ocorre porque o texto constitucional não determinou o que venham a ser atividades lá descritas (serviços públicos ou não) e nem tampouco determinou os contornos e o cabimento dos institutos da autorização, da concessão e da permissão nos casos lá versados.

Muito embora a previsão constitucional da autorização como instrumento apto a permitir a exploração de atividades como telecomunicações, energia elétrica e transportes aéreos, terrestres e aquaviários demande, claramente, a meu ver, uma revisão da visão desse instituto do Direito Administrativo, fato é que a doutrina brasileira mais tradicional não mudou significativamente seu posicionamento após o advento da Constituição Federal de 1988.

Os exemplos mais importantes de manifestações doutrinárias apresentadas após a Carta Constitucional quanto à manutenção do significado clássico da autorização são aquelas apresentadas por Celso Antônio Bandeira de Mello e por Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Segundo o primeiro autor, a previsão da locução autorização nos incisos XI e XII da Constituição Federal somente pode ser interpretada de duas formas: (i) casos em que há a exploração de uma das atividades arroladas em referidos dispositivos no interesse exclusivo do particular, sem qualquer caráter público na atividade (como exemplo, o autor cita o caso em que um particular desenvolva uma atividade de telecomunicação para seu uso exclusivo); ou (ii) casos em que há, de fato, a exploração de um serviço público por meio de autorização para resolver situação emergencial até que seja adotados os procedimentos cabíveis para outorga de permissão ou autorização²⁷.

Já para a segunda autora mencionada, a autorização mencionada no artigo 21 da Constituição Federal mantém suas características básicas do poder de polícia, isto é, atividade que, por razões de segurança pública, saúde pública, economia ou outra razão de interesse coletivo, não pode ser realizada sem uma aquiescência da Administração Pública. Ademais, as atividades autorizadas são desenvolvidas apenas no interesse exclusivo do particular, jamais podendo se falar na hipótese de prestação de serviço público por meio de autorização.

Segundo as palavras da autora:

a autorização de serviço público (da mesma forma que a autorização de uso de bem público) é dada no interesse exclusivo do particular que a obtém; ele não exerce uma atividade que vá ser usufruída por terceiros, mas apenas por ele mesmo. Vale dizer que aquela mesma atividade que, na concessão e permissão, constitui serviço público no duplo aspecto da titularidade do Estado e de prestação ao público (no interesse geral), quando se trata de autorização perde essa segunda característica porque, embora continue de titularidade da União (como decorre do artigo 21, XI e XII, da Constituição), não é prestada ao público, no interesse geral, mas no interesse restrito do próprio beneficiário da autorização²⁸.

Exatamente em função do fato de que a autorização seria emitida no interesse exclusivo do autorizatário há, segundo a visão da autora, a expressa reafirmação de seu caráter discricionário e precário. Dado que não há uma atividade de interesse coletivo ofertada, não haveria necessidade de proteção da posição subjetiva do particular, de forma que o Poder Público poderia revogar a o ato autorizativo a qualquer tempo, em nome de juízo de conveniência e oportunidade²⁹.

O entendimento ora descrito de Celso Antônio Bandeira de Mello e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro é frequentemente reproduzido por outros autores brasileiros, como é o caso de José dos Santos Carvalho Filho³⁰ e Edmir Netto de Araújo³¹, entre outros.

Ou seja, por meio da proposição de hipóteses de cabimento, seguem os autores, em linhas gerais, o entendimento manifestado originalmente por Hely Lopes Meirelles, apenas transpondo as considerações desse para os casos específicos do artigo 21 da Constituição Federal. E essa transposição dá-se a partir das ideias de que as atividades arroladas no dispositivo mencionado somente podem ser exploradas por meio de autorização (i) em casos que satisfaçam apenas os interesses do autorizado ou (ii) em casos extremamente excepcionais de emergências públicas. Exatamente em função desse cabimento da autorização, mantém-se o ato como discricionário e precário.

Não obstante, esse entendimento parece-me completamente equivocado e demandante de urgente revisão doutrinária – a qual, aliás, já é obra em andamento há mais de uma década. Como passarei a expor, o entendimento em debate é completamente desprendido do direito positivo, subsistindo apenas em um mundo hermético e irreal de parte da doutrina brasileira. Para fundamentar essa afirmação, passarei a expor, do ponto de vista teórico, quais os contornos jurídicos do instituto da autorização à luz do artigo 21 da Constituição Federal, partindo-se (i) do que significa a intervenção estatal nele contemplada e (ii) quais os requisitos para a autorização diante do que implica a competência da União Federal ali estampada.

No que concerne ao primeiro ponto, é necessário perquirir o que determina o Texto Constitucional acerca das competências materiais da União Federal contempladas nos incisos XI e XII do artigo 21. A largada para tanto consiste em entender (i) o que é uma competência material e (ii) quais as consequências da existência de competências materiais em campos específicos da economia.

Uma competência material significa, de forma clara, uma capacidade jurídica atribuída à União Federal de realizar determinadas ações concretas nos campos discriminados no dispositivo em testa – e não apenas ações legislativas, portanto³². Mais ainda, o rol de atividades contemplado no artigo 21 da Constituição Federal cria um conjunto de funções públicas a serem empreendidas pela União Federal, ou seja, determinadas finalidades que devem ser desempenhadas para a realização dos interesses da coletividade.

Segundo o critério de apartação de competências pelo interesse predominante adotado pelo Texto Constitucional, cada ente federativo tem a atribuição de agir conforme o interesse existente diante do caso concreto. Nessa perspectiva, cabe à União Federal atuar sempre que houver um interesse de caráter nacional (artigos 21 e 22 da Constituição Federal), ao Estado sempre que houver um interesse de caráter regional (artigo 25 da Constituição Federal) e ao Município sempre que houver um interesse de caráter local (artigo 29 da Constituição Federal)³³.

Contudo, a delimitação precisa desses interesses nem sempre é completamente clara, razão pela qual o Texto Constitucional vai além do simples estabelecimento de critérios para apartação de competências. Há uma sistemática na qual as competências atribuídas à União Federal são sempre determinadas de forma expressa e em rol fechado, ao passo que as competências municipais são as estritamente locais e as estaduais são as remanescentes.

Nesse passo, o que está contido no artigo 21 da Constituição Federal nada mais é do que uma lista de temas determinados constitucionalmente como de interesse nacional, que devem ser realizados pela União Federal para a concretização das finalidades constitucionais do Estado brasileiro.

Contudo, as competências materiais atribuídas à União Federal no artigo 21 da Constituição Federal são demasiadamente amplas e diversificadas, havendo algumas que, evidentemente, somente podem caber ao Estado (como, por exemplo, a impressão de moeda, nos termos do inciso VII do artigo 21) e outras que precisam de maior delimitação interpretativa para extração de seu preciso significado.

É precisamente o que ocorre em relação aos casos das atividades inseridas nos incisos XI e XII do artigo 21 em testa. Em referidos dispositivos há a previsão expressa da função pública federal de atuação em determinados setores da economia, como telecomunicações, energia elétrica e transportes aquaviários e aéreos. Ou seja, há a atribuição de um dever jurídico de atuação da União Federal nesses setores, a fim de alcançar determinadas finalidades públicas.

A partir dessa afirmação, uma primeira ideia que viria à cabeça é a de que os incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal contemplariam, necessariamente, uma relação de serviços públicos federais, ou seja, de atividades econômicas que devem ser exploradas pelo Estado para fins de realização de determinados direitos fundamentais. Esse entendimento é esposado por parcela da doutrina³⁴.

Por mais sentido que possa fazer extrair dos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal um rol obrigatório de serviços públicos, não é este entendimento, a meu ver, o mais correto. O estribo de meu entendimento reside exatamente no fato de que os incisos em discussão preveem que as atividades lá descritas podem ser exploradas diretamente ou por meio de concessão, permissão ou autorização.

A inserção da autorização como um dos instrumentos de translação das atividades mencionadas nos dispositivos em análise não é mera tertúlia acadêmica. É de enorme relevo para aferição do conteúdo de referidas atividades, pois, em consonância com o disposto no artigo 175 da Constituição Federal, os serviços públicos somente podem ser delegados a particulares por meio de concessão ou permissão³⁵. Destarte, ao incluir a autorização no rol de instrumentos de delegação, deixa evidente o Texto Constitucional que nem tudo o que está ali disposto será serviço público³⁶.

Exatamente nesse sentido, aliás, já decidiu o Supremo Tribunal Federal em relação à atividade de transporte aquaviário. Conforme se pode inferir do Recurso Extraordinário n.º. 220.999-7/PE³⁷, a Corte Suprema rechaçou o entendimento de que a mera previsão do transporte aquaviário no rol do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal fosse suficiente para a transformação automática da atividade em serviço público.

Por outro lado, a previsão expressa das possibilidades de delegação por meio de concessão ou permissão deixa evidente também que algumas das atividades arroladas nos incisos em discussão serão serviços públicos. Caso contrário, não se diria que a União Federal deve explorá-las diretamente ou por meio de concessão ou permissão, em perfeita consonância com o disposto no artigo 175 da Constituição Federal.

E com isso é possível chegar-se ao ponto mais relevante para a interpretação que me parece mais correta do conteúdo dos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal. Lá encontra-se o dever material positivo da União Federal de regular os mercados mencionados, por meio da instituição de um serviço púbico e/ou por meio de uma regulação mais intensa do que aquela que habitualmente caberia em outros mercados.

Isso acontece porque as atividades mencionadas nos incisos XI e XII em comento são todas prenhes de relevantíssimo interesse público, estando muitas vezes claramente vinculadas à realização de direitos fundamentais, como é o caso da energia elétrica e do transporte, por exemplo. Além disso, são atividades insertas em mercados que, normalmente, contemplam algum tipo de falha de mercado e, pois, demandam uma intervenção corretiva por parte do Estado.

Nesse contexto, cabe ao Estado (mais precisamente, à União Federal) atuar para (i) garantir a satisfação dos direitos fundamentais subjacentes, por meio da instituição de um serviço público, e/ou (ii) atuar positivamente, por meio da regulação, para solucionar as falhas de mercado existentes, como a necessidade de acesso a infraestruturas escassas e limitadas, a existência de monopólios naturais, entre outros.

E, note-se, a utilização dos conectores e/ou no parágrafo precedente não é aleatória. Isso porque (i) a instituição de um serviço público é, muitas vezes, um mecanismo regulatório de garantia de funcionamento de um mercado para o alcance de fins públicos³⁸ e (ii) a instituição de um serviço público não afasta a necessidade de uma regulação estatal voltada à ordenação de um mercado imperfeito, eis que, como já dito a ideia de serviço público não implica qualquer forma de monopólio ex iure.

Destarte, pode-se inferir do conteúdo dos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal enorme complexidade, pois haverá (i) a possibilidade de deles decorrer a existência de serviços públicos explorados em regimes de competição muito restrita, nos casos em que seja proporcional a imposição de restrições significativas ao direito fundamental de livre iniciativa para a satisfação de certos direitos fundamentais³⁹, (ii) a possibilidade de serviços públicos com maior grau de liberalização, havendo mais flagrante concorrência⁴⁰, com consequente menor grau de restrição ao direito fundamental da livre iniciativa, e (iii) atividades que não se constituem como serviços públicos, mas que são reguladas pela União Federal, por serem de grande interesse público e por conterem algum tipo de falha de mercado.⁴¹

Nesse diapasão, é possível claramente inferir que as atividades mencionadas nos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal são sujeitas a forte intervenção realizada pela União Federal, sem ser, contudo, possível definir-se a priori o grau e o conteúdo dessa intervenção. Caberá sempre à lei infraconstitucional definir, sob os quadrantes da proporcionalidade, como se dará a intervenção estatal em cada caso.

E a razão para tanto é muito simples: as atividades contempladas nos incisos mencionados têm natureza e conteúdos muito distintos, fazendo com que se concatenem, de forma muito diferente, princípios constitucionais como direitos fundamentais de status positivus, livre iniciativa e, por consequência, livre concorrência. Em determinados casos, poderá ser prescindível a regulação intensa do serviço público; em outros, esse regime é imprescindível, mas implica menor grau de restrição à livre iniciativa; e, por fim, em outros casos, é imprescindível e implica maior grau de restrição à livre iniciativa.

A forma precisa de compatibilização dos princípios constitucionais incidentes dar-se-á, obrigatoriamente, no âmbito da lei infraconstitucional. E sequer estático será, pois, conforme o desenvolvimento de certos mercados será possível, aumentar ou restringir o nível da intensidade da regulação estatal, ampliando-se o papel da livre iniciativa e da livre concorrência.

Pois bem. É exatamente nesse processo de estruturação dos mercados contemplados nos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal que se evidencia o papel das autorizações. Em praticamente todos os casos disciplinados nas normas em análise será a autorização o instrumento jurídico adequado para dar efetividade à regulação estatal existente.

Explico-me.

Como disse, dentro das hipóteses arroladas nos discutidos incisos XI e XII há casos em que somente haverá o regime de serviço público, eis que é a única forma de realização dos direitos fundamentais subjacentes; casos em que haverá serviço público explorado em regime de concorrência; e casos em que não haverá serviço público, mas a exploração controlada de uma atividade, a fim de se mitigar determinadas falhas de mercado.

No primeiro grupo de casos, a autorização não terá papel relevante, pois serão utilizados majoritariamente os instrumentos da concessão e da permissão⁴². No segundo grupo de casos, a autorização terá papel de enorme relevância, pois será o instrumento de controle de entrada de agentes no mercado para prestar, inclusive, oferecer concorrência aos agentes sujeitos ao regime de serviço público, detentores de concessões e permissões.⁴³ E, no terceiro grupo de casos, a autorização terá papel ainda mais relevante, pois será o único título habilitante aplicável para o acesso a determinado mercado.⁴⁴

Dessa constatação vê-se, de forma quase autoexplicativa, a imprestabilidade das conceituações doutrinárias da autorização mencionadas anteriormente. Isso, pois as autorizações longe estão de ser outorgadas no interesse exclusivo do autorizatário. Elas são outorgadas como forma de controle estatal da entrada de agentes no mercado, os quais ofertarão seus serviços ao público em geral, em clara concorrência com os agentes detentores de concessões e permissões. E mais ainda: as autorizações, nessa perspectiva, aplicar-se-ão a atividades demandantes de enormes investimentos, o que afasta completamente qualquer sinal de discricionariedade e precariedade.

Conforme sublinhei nos parágrafos precedentes, a doutrina entende – sem qualquer esteio no Direito positivo, repise-se – que a autorização se presta apenas a finalidades de interesse restrito do autorizatário e, por isso, é discricionária e precária. Pode ser o caso, em hipóteses muito restritas devidamente previstas em lei⁴⁵. Mas não se pode tomar essa afirmação como aplicável para todos os casos, sob pena de se colocar a doutrina como fonte primária do Direito Administrativo⁴⁶.

Nesse passo, pode até haver uma autorização discricionária e precária aqui ou acolá, em casos muito específicos. Contudo, à luz do conteúdo do artigo 21 da Constituição Federal, não se pode mais determinar que esta seja a regra, sob pena de afastar completamente interessados em atuar em setores altamente demandantes de investimentos sob o regime de autorização e, com isso, frustrar a finalidade constitucional de regular os mercados respectivos com equilíbrio entre a satisfação de certos direitos fundamentais por meio do serviço público e a livre inciativa e a livre concorrência.⁴⁷

Portanto, o instituto da autorização há que ser analisado conforme seu conteúdo contemporâneo e conforme sua destinação determinada pelo Texto Constitucional. Trata-se de instrumento jurídico de controle estatal de ingresso de agentes em mercados demandantes de regulação, por contemplarem algum tipo de imperfeição. Os requisitos para sua outorga e para sua preservação, por óbvio, devem ser condizentes com sua finalidade e com os direitos gerados em favor dos particulares, o que demanda simplesmente o esquecimento de lições doutrinárias que permanecem repetidas, mesmo sem qualquer supedâneo no mundo jurídico real.

Lapidares, nesse sentido, as seguintes colocações apresentadas por Luisa Torchia:

De um sistema de concessões, fortemente discricionário e limitativo do número de empresas presentes no mercado, vem-se gradualmente aproximando a institutos que garantem – como sublinhada finalidade da emanação das primeiras diretivas europeias em matéria de liberalização nos setores de telecomunicações – critérios ‘objetivos, transparentes e não discriminatórios’ no acesso ao mercado.

A alterada natureza do ato administrativo que permite o ingresso no mercado é coerente com a liberalização da atividade. No momento em que o âmbito da reserva vem progressivamente corroído e se assume sempre maior efetividade no reconhecimento dos direitos de liberdade de empresa diretamente em relação aos agentes privados, devem ser adequados também os instrumentos administrativos que permitem o exercício desses direitos de liberdade de empresa.

O momento de autorização de ingresso no mercado é de importância fundamental: se os procedimentos de garantia de acesso ao mercado são muito onerosos, ou discricionários, é reduzida a possibilidade de competição, frustrando-se o aproveitamento de direitos econômicos de primeira importância⁴⁸.

Nessa perspectiva, parece-me evidente que a previsão, expressa nos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal, da autorização como título habilitante das atividades lá arroladas tem duas consequências fundamentais: (i) a emergência de uma nova autorização, que deixa de ser um instrumento discricionário e precário por natureza e passa a ter as características que sejam compatíveis com a atividade autorizada e (ii) a pressuposição de que os mercados mencionados nos dispositivos constitucionais em comento predicam uma necessária regulação estatal que garanta um equilíbrio entre uma regulação muito restritiva operada por meio do regime de serviço público e uma regulação menos restritiva, voltada à concorrência, sendo a autorização um elemento-chave para tanto, seja por permitir o ingresso de agentes em regime de concorrência, seja para controlar o ingresso de agentes em mercados imperfeitos. Não por outra razão, a fim exatamente de qualificar essa nova autorização, que me referi a uma categoria que optei por denominar autorização regulatória⁴⁹.

Por derradeiro, ainda importante assentar que mesmo a autorização prevista nos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal não é um instrumento uniforme. É dizer, não é porque referidos dispositivos constitucionais fazem referência a uma autorização que ela será única para todos os segmentos aos quais se aplica. Cada setor, dentre aqueles descritos nos citados dispositivos constitucionais, terá que adaptar a autorização às respectivas condições de mercado e ao papel a que se presta a autorização. Destarte, parece-me muito claro que o nível de concorrência admitido em cada setor e a finalidade buscada pela autorização permitirão que o instituto tenha configurações diferentes conforme o setor que venha a ser analisado⁵⁰.

Tal constatação ainda amplia o descabimento das concepções doutrinárias acerca da autorização, eis que essas ainda procuram um conceito uniforme, que é simplesmente inviável. Em grandes linhas, pode-se apenas afirmar que a autorização é um título habilitante para permitir o ingresso de agentes em mercados regulados, sendo completamente variáveis o conteúdo e os meios de outorga da autorização, conforme a natureza e as condições do respectivo mercado.

A conformação precisa dos contornos da autorização em cada setor regulado poderá ser dada diretamente por uma lei geral do setor⁵¹, ou por ato normativo do respectivo regulador, dentro do espaço de deslegalização⁵² existente em cada setor, como ocorre nos casos dos setores de energia elétrica, transportes terrestres, entre outros.

Portanto, posso, sem óbices, concluir que a ideia de que a autorização é ato discricionário e precário encontra-se há muito superada. Trata-se de mais uma formulação hermética da doutrina brasileira, sem qualquer esteio no Direito positivo. Embora ainda seja vez ou outra reproduzida pela jurisprudência, essa concepção encontra-se com seus dias contados, já havendo decisões de enorme relevância proferidas pelo Supremo Tribunal Federal⁵³ e pelo Tribunal de Contas de União⁵⁴ que ratificam a metamorfose ora indicada no instituto da autorização.

III. A AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NO SETOR DE AVIAÇÃO CIVIL

Tendo posto de forma clara os contornos contemporâneos do instituto da autorização no Direito Administrativo Econômico brasileiro, passarei, no presente tópico, a explorar a autorização especialmente no setor de aviação, identificando como vem o instituto previsto na legislação aplicável, bem como se poderia ou não, de lege ferenda, haver uma autorização para a construção e operação de um aeroporto privado.

Preliminarmente, é imprescindível mencionar que farei um corte na análise do setor de aviação civil, eis que esse setor compreende duas grandes atividades: o transporte aéreo de passageiros e a exploração de infraestruturas aeroportuárias.

No que se refere ao transporte aéreo de passageiros, o Código Brasileiro de Aeronáutica e a Lei n.º 11.182, de 27 de setembro de 2005, estabelecem a possibilidade de outorga de concessões e autorizações. Contudo, há clara apartação de cabimento entre os institutos, cabendo apenas a concessão para o transporte aéreo regular de passageiros⁵⁵ e a autorização para serviços privados de transporte aéreo privado (aviação executiva).

Já no que se refere à exploração de infraestruturas aeroportuárias, há um sistema dúplice no Código Brasileiro de Aeronáutica, dividindo-se os aeródromos entre públicos e particulares e se fixando o regime de outorga dos direitos de exploração de cada qual.

Nos termos do artigo 30 do Código Brasileiro de Aeronáutica, os aeródromos públicos são aqueles abertos ao público, sendo aeroportos os “aeródromos públicos, dotados de instalações e facilidades para apoio de operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas”, conforme inciso I do artigo 31 do mesmo Código. Ainda, nos termos do § 1º do mesmo artigo 30, “aeródromos privados só poderão ser utilizados com permissão de seu proprietário, vedada a exploração comercial”.

Assim sendo, uma primeira diferenciação determinada pelo Código Brasileiro de Aeronáutica consiste na finalidade atribuída aos aeródromos. Os públicos voltam-se ao uso geral por todos os interessados e os privados voltam-se apenas aos interesses de seu proprietário, não podendo ser objeto de exploração comercial.

Inobstante, os aeródromos públicos também são subdivididos entre si: há aeródromos públicos que podem receber qualquer espécie de serviço de aviação (comercial ou executivo) e há aeródromos públicos que somente podem receber serviço de aviação executiva, sendo vedados a esses últimos o recebimento de voos comerciais. O artigo 37 do Código Brasileiro de Aeronáutica determina que, nos aeródromos públicos, somente poderá haver restrições de uso por motivos operacionais ou de segurança.

A locução aeródromo público refere-se aos aeródromos que podem ser acessados por qualquer interessado, independentemente da aquiescência do respectivo proprietário. Contudo, não implica afirmar que todos os aeródromos públicos têm a capacidade de receber qualquer tipo de voo. Há a aeródromos públicos restritos a determinados tipos de serviço.

Ainda deve-se destacar que o Código Brasileiro de Aeronáutica, em seu artigo 31, inciso I, determina que aeroportos são: “aeródromos públicos, dotados de instalações e facilidades para apoio de operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas”. Ou seja, apenas aeródromos públicos poderão ser considerados aeroportos.

Dessas considerações, há que anotar que o Código Brasileiro de Aeronáutica não pré-determina, necessariamente, qual é o regime jurídico de exploração de aeródromos públicos e, mais especificamente, dos aeroportos. É dizer, o diploma normativo em comento limita-se a apartar aeródromos públicos de privados e a especificar que os aeródromos públicos que atenderem a certos requisitos são considerados aeroportos. Não há qualquer elemento que estatua a obrigatoriedade ou a exclusividade do regime jurídico de serviço público na exploração de aeroportos.

Por conseguinte, é desde já importante assentar que nem todos os aeródromos públicos são infraestruturas de prestação de serviço público. É dizer: o fato de um aeródromo estar aberto à utilização de qualquer interessado não significa, per se, que se trata de um serviço público. A identificação de uma infraestrutura destinada à prestação de serviço público depende, pois, de outros elementos, como a incidência das obrigações de universalidade, modicidade tarifária e continuidade, existentes quando exploradas diretamente pelo Poder Público, como explicarei adiante, ou quando trasladadas de forma expressa ao particular operador da infraestrutura.

Mais além, o Código Brasileiro de Aeronáutica determina que nenhum aeródromo poderá ser construído e operado sem autorização prévia da autoridade aeronáutica (artigo 34, caput). Com isso, determina a lei setorial aplicável que não é permitida a entrada de agentes no respectivo mercado (seja público, seja privado) sem um título habilitante prévio.

Não há no Código Brasileiro de Aeronáutica especificação clara acerca de qual o título habilitante prestável para a construção e operação de aeródromos privados, apenas havendo a menção de que os “aeródromos privados serão construídos, mantidos e operados por seus proprietários, obedecidas as instruções, normas e planos da autoridade aeronáutica” no artigo 35 do diploma em análise.

Em sentido contrário, o Código Brasileiro de Aeronáutica define expressamente as formas de exploração de aeródromos públicos, sem descer, contudo, ao detalhamento dos contornos jurídicos de cada qual. Nesse sentido, dispõe o artigo 36 de tal norma (in verbis):

Art. 36. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados:

I - diretamente, pela União;

II - por empresas especializadas da Administração Federal Indireta ou suas subsidiárias, vinculadas ao Ministério da Aeronáutica;

III - mediante convênio com os Estados ou Municípios;

IV - por concessão ou autorização.

Passarei a analisar cada uma das formas de exploração acima transcritas.

Em linhas muito gerais, as regras contidas no artigo 36 em evidência estão em plena compatibilidade com o disposto no artigo 21, inciso XII, “c”, da Constituição Federal, bem como com o artigo 175 também da Carta Maior. Isso, pois as formas de prestação e títulos habilitantes consagrados no dispositivo supratranscrito são exatamente aqueles determinados pelo Texto Constitucional, tanto para o caso de serviço público, quanto para os casos de atividades materialmente concorrentes exploradas no campo dos serviços públicos⁵⁶.

A primeira forma de exploração vem prevista no inciso I do dispositivo ora em comento que determina que os aeródromos públicos poderão ser explorados diretamente pela União Federal. Aqui, claramente, está-se diante da qualificação da exploração de aeródromos públicos como serviço público, eis que somente no caso desse tipo de serviço público haveria o cabimento de exploração pela Administração Direta da União Federal⁵⁷. Ademais, ao se referir a uma exploração direta pela União Federal, autoriza a lei em análise que haja atuação de órgão da Administração direta federal no caso.

A segunda forma é a possibilidade de atuação de empresa especializada da União Federal, diretamente ou por meio de subsidiárias. A hipótese aqui tratada é muito semelhante à dissertada no parágrafo precedente, pois também se trata de prestação direta de serviço público; a única distinção relevante consiste no fato de que no caso desse inciso II tem-se prestação direta e descentralizada, ao contrário da anterior que é direta e centralizada. Uma vez mais trata-se de serviço público, pois novamente tem-se uma intervenção obrigatória de ente estatal no domínio econômico.

A bem da verdade, a menção expressa a uma empresa estatal no artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica é, em certa medida inútil, pois é evidente que uma atividade definida – ao menos em parte – como serviço público pode ser explorada pela Administração direta ou pela Administração indireta (i.e., autarquia ou empresa estatal), não precisando haver previsão expressa em lei para tanto. Contudo, cumpre sublinhar que a hipótese tratada no inciso II é um desdobramento daquela versada no inciso I.

A terceira forma consiste na exploração de aeroportos por meio de convênios com Estado ou Município. Trata-se de caso em que a União Federal, detentora da competência para a atividade, delega-a a outros entes federativos, atuantes em regime de cooperação.

Sobre a possibilidade de exploração de aeródromos públicos por meio de convênio algumas notas de grande relevo fazem-se necessárias.

O primeiro ponto a ser destacado concerne ao conceito de convênio para os fins do inciso III do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, eis que o termo convênio é comumente utilizado para diferentes finalidades no Direito brasileiro. Utilizando a precisa definição apresentada por Odete Medauar:

convênio pode ser conceituado como o ajuste entre órgãos ou entidades do Poder Público ou entre estes e entidades privadas, visando à realização de projetos ou atividades de interesse comum, em regime de cooperação”⁵⁸.

Mais adiante, a autora ainda especifica a existência de um convênio de delegação, o qual contempla a “transferência, de um nível federativo a outro, de atividades e serviços públicos suscetíveis de delegação, como acontece em matéria de administração e exploração de rodovias e portos federais”, bem como aeródromos públicos, completo eu⁵⁹.

Nesse passo, parece-nos claro que o inciso III do artigo 36 ora em análise contempla a hipótese de convênio de delegação firmado entre União Federal e Estado ou Município, por meio do qual um desses últimos entes federativos será responsável por construir, operar e manter ou simplesmente operar e manter um determinado aeródromo público.

A clara afirmação de que por meio do convênio simplesmente transfere-se a exploração do aeródromo é de grande importância para assentar, sem dúvidas, que não há deslocamento de competência da União Federal para outro ente federativo. Há apenas a transferência da gestão determinada infraestrutura. A competência – e a respectiva iniciativa, por evidente – permanecem com a União Federal. O convênio é, nesta perspectiva, simplesmente a transferência do ônus da gestão da respectiva infraestrutura.

Por conseguinte, não cabe a Estados e Municípios tomarem a iniciativa de construção, operação e manutenção de aeródromos públicos. Essa iniciativa, em função da competência material assentada no artigo 21, inciso XII, alínea “c”, é privativa da União Federal, remanescendo apenas a possibilidade, conforme a conveniência e oportunidade das circunstâncias do caso concreto, de haver a delegação da operação e da gestão de determinada infraestrutura para outro ente federativo, sem, contudo, haver transferência ou renúncia de competência.

No mesmo diapasão, o segundo ponto a ser destacado concerne ao regime de exploração dos aeródromos públicos por Estados e Municípios. Em decorrência do exposto nos parágrafos precedentes, como o convênio de delegação ora tratado simplesmente transfere uma ação da União para Estado ou Município, o regime de exploração, por esses entes, será o regime de serviço público, pois que agem em nome e lugar da União Federal.

É dizer, ao receber, por convênio, atribuições atinentes a determinado aeródromo público, Estado ou Município atuam como se fossem a União Federal e, como a atuação direta (centralizada ou descentralizada) desta última sempre será no regime público, é evidente que os aeródromos explorados por Estados e Municípios seguirão o mesmo regime jurídico. Até porque não lhes é conferida competência para atuar de forma distinta da União Federal.

O terceiro e último ponto a ser destacado concerne à impossibilidade de delegação, “ex novo” de infraestruturas aeroportuárias por Estados e Municípios por sua própria decisão. Quero com isso dizer que não cabe a Estados e Municípios promoverem, por sua conta e por sua decisão, a delegação de novas infraestruturas aeroportuárias. Como o convênio de delegação simplesmente se presta a transferir determinada atividade de um ente federativo para outro, sem se prestar a transferir a respectiva competência, exsurge que somente a União poderá promover a delegação de determinada infraestrutura aeroportuária. Estados e Municípios somente poderão fazê-lo se o convênio firmado assim expressamente admitir.

Nesses quadrantes, em relação ao inciso III do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, é possível resumir que (i) há a possibilidade de simples delegação de atividade para Estados e Municípios, sem transferência da competência constitucionalmente alocada à União Federal, donde decorre que (ii) o regime de exploração é o mesmo aplicável à atuação direta da União Federal, ou seja, o regime de serviço público, e (iii) não cabe a Estados e Municípios promoverem, direta ou indiretamente, projetos de novos aeródromos. Somente poderão atuar nos estritos limites do respectivo convênio.

Por fim, vêm as hipóteses do inciso IV do artigo 36 ora analisado, quais sejam, concessão de serviço público e autorização. E aqui encontram-se os elementos mais importantes para o deslinde do tema tratado no presente trabalho, eis que é o ponto em que a assimetria de regimes é expressamente determinada por lei.

Como é notório, ao mencionar a concessão, o inciso IV do dispositivo ora analisado constitui a possibilidade de delegação da atividade aeroportuária à iniciativa privada. Diferentemente do que ocorre nas demais hipótese, nesta a exploração aeroportuária é realizada por terceiro, alheio à estrutura orgânica da Administração Pública.

Como é notório, a concessão implica a existência de um vínculo por meio do qual uma atividade de interesse público é delegada, pelo Estado, a um particular⁶⁰. Essa atividade pode ser um serviço público em sentido estrito, uma obra pública, a exploração de um bem público ou qualquer outra atividade de interesse coletivo que incumba ao Estado assegurar.

Nesse passo, ao mencionar concessão dentre as formas de exploração descritas no artigo 36, não seria, em princípio, certa a natureza de serviço público inerente. Afinal de contas, o mesmo código expressamente classifica dos aeroportos como bens públicos federais (artigo 38, caput), o que poderia denotar que a concessão em discussão poderia ser uma concessão de bem público e não uma concessão de serviço público.

Essa assertiva não me parece, contudo, correta. Bem ao contrário. Parece-me completamente equivocada, pois, ao meu olhar, claramente o inciso IV do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, ao mencionar a concessão, faz referência à concessão de serviço público.

A razão para tanto repousa nas linhas precedentes, em que analisei os demais incisos do mesmo dispositivo. Isso ocorre, pois a análise conjunta do artigo 36 vertente, com os artigos 21, XII, “c”, e 175 da Constituição Federal deixa evidente que a atividade de exploração aeroportuária constitui um serviço público no sistema jurídico brasileiro. E o motivo para tanto é evidente e autoexplicativo: a atividade é posta sob o plexo de competências da União Federal, havendo expressa determinação, tanto constitucional, quanto legal, para que haja uma atuação direta do Poder Público federal no respectivo mercado, o que denota claramente a existência de uma obrigação estatal típica do serviço público.

Destarte, muito embora a existência do termo concessão pudesse ser compreendida como uma concessão a outra atividade que não necessariamente um serviço público, parece-me claro que se trata de uma referência à concessão de serviço público. Em suma: trata-se de hipótese em que há a criação de uma obrigação jurídica do Estado, que pode ser delegada para um particular, na satisfação do interesse coletivo.

Nesse passo, é evidente que o Código Brasileiro de Aeronáutica reconhece a atividade de exploração aeroportuária como um serviço público e determina que sua realização dar-se-á de forma direta –exploração direta pela União, descentralizada por empresa estatal ou descentralizada por convênio com Estado ou Município– ou indireta, por meio de concessão de serviço público.

Ocorre, contudo, que esta conclusão nem de longe deve (ou, até mesmo, pode) desaguar na ideia de que a atividade de exploração aeroportuária somente possa ser explorada no regime de serviço público. A razão para tanto consiste exatamente no que já demonstrei no tópico III deste trabalho, haja vista que serviço público não é sinônimo natural de monopólio. Ao contrário, considerar o serviço público um monopólio não apenas não é condizente com o quanto determinado pelo Texto Constitucional⁶¹, como ineficiente, eis que impede o aproveitamento de melhoras decorrentes do aproveitamento das potencialidades da livre iniciativa econômica e da livre concorrência⁶².

Pois bem. Ainda que o artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica simplesmente mencionasse a concessão como forma de exploração da atividade aeroportuária, não seria automática a interpretação de que referida atividade somente pode existir sujeita ao regime jurídico de serviço público, principalmente se considerado o disposto no artigo 21, XII, “c”, da Constituição Federal.

Porém, por fortuna, a situação é muito mais fácil de ser resolvida, haja vista que o próprio inciso IV do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica expressamente determina que a exploração de aeródromos públicos pode ser realizada por meio de autorização. É dizer, o próprio dispositivo ora em interpretação determina que a autorização é um título habilitante cabível para a atividade aeroportuária e, pois, admite a existência de uma dualidade de regimes.

Como deixei anotado no tópico precedente do presente trabalho, a previsão expressa de autorização dentre os títulos habilitantes do artigo 36 em testa revela, per se, que é possível a exploração da atividade fora do regime de serviço público. E o motivo é óbvio e já foi delineado de forma clara no mesmo tópico precedente: analisando-se o conteúdo do artigo 175 da Constituição Federal, tem-se que somente concessão e permissão são títulos habilitantes válidos para a delegação de atividades no regime de serviço público.

A autorização, repise-se, é instrumento de controle de entrada utilizado pelo Estado em setores demandantes de mais intensa regulação estatal que torna possível a exploração de determinada atividade em regime privado, fora do regime de serviço público, pois. Novamente reafirmando o quanto já disse nas páginas precedentes, quando há a convivência de autorização e concessão no mesmo setor, há a clara denotação da existência de concorrência com assimetria de regimes jurídicos.

Nesse passo, o Código Brasileiro de Aeronáutica expressamente permite a coexistência de regimes na exploração de aeródromos públicos, eis que determina haver a coexistência dos títulos habilitantes de concessão e autorização. O que se deve perquirir, a partir desta afirmação é qual seria a hipótese de cabimento de cada qual.

O primeiro ponto a ser afirmado consiste na definição da iniciativa de implantação de um projeto aeroportuário. Sendo a concessão cabível para os casos de prestação descentralizada e delegada de um serviço público, tem-se clara a iniciativa estatal do projeto concedido. Isso, pois a incidência do regime de serviço público avoca a iniciativa da atividade para o Estado, eis que este é obrigado a garantir o cumprimento de sua obrigação jurídica chamada serviço público.

Por outro lado, evidentemente, tem-se que os projetos sujeitos a autorização são projetos de iniciativa particular, ou seja, projetos que não nascem de uma ação estatal. Como a atividade autorizada é privada e sujeita a regulação estatal, a iniciativa de sua exploração é privada. Somente pode haver o condicionamento de uma atividade autorizada a uma iniciativa estatal nos casos em que houver a dependência de um bem público escasso para o desempenho da atividade⁶³.

Nesse trilhar, extraindo-se do Código Brasileiro de Aeronáutica o seu significado jurídico mais preciso, tem-se que os projetos explorados em regime de concessão têm iniciativa pública e os projetos explorados em regime de autorização têm iniciativa privada, eis que não há uma barreira de entrada que possa ser limitativa e dependente de uma iniciativa estatal nesse mercado.

O segundo ponto relevante é que o Código Brasileiro de Aeronáutica não faz distinção quanto à finalidade do aeródromo público para fins de cabimento de autorização ou concessão. Como já sublinhei, esse diploma legal expressamente prevê a existência de aeródromos públicos e aeródromos privados. Caso a construção doutrinária de que a autorização apenas pode se prestar para empreendimentos autorizados no interesse exclusivo do autorizatário estivesse correta – o que já demonstrei não estar – e fosse aplicável ao setor aeroportuário, seria natural que a autorização somente coubesse para aeródromos privados e, portanto, somente fosse cabível a concessão para aeródromos públicos.

Contudo, como é claramente apreensível da redação do artigo 36 ora em análise, tanto concessão como autorização são aplicáveis para aeródromos públicos, ou seja, aeródromos voltados à utilização por qualquer interessado, independentemente da aquiescência dos respectivos proprietários. Portanto, parece-me evidente que, nos quadrantes da lei setorial (i.e., Código Brasileiro de Aeronáutica), é perfeitamente possível a concorrência com assimetria regulatória entre aeródromos operados em regime de serviço público por meio de concessões e aeródromos operados em regime privado por meio de autorização.

Dizendo com outras palavras, é equivocado afirmar que a lei (em sentido estrito) veda que haja aeródromos públicos operados por meio de autorização em regime de competição com aeródromos públicos operados por meio de concessão, ou diretamente pelo Poder Público (hipóteses arroladas nos incisos I a III do artigo em discussão). O simples fato de o Código Brasileiro de Aeronáutica contemplar concessão e autorização como títulos habilitantes de aeródromos públicos já é suficiente para atestar que a competição mencionada não apenas é permitida, como também é existente.

O que ocorre, contudo, é que pode haver (como, realmente, há), restrições quanto ao âmbito de materialização dessa competição. É dizer, que há competição é inegável. Entretanto, a abrangência dessa competição é que pode ser limitada por atos infralegais que, porventura, venha a complementar o Código Brasileiro de Aeronáutica.

Essa constatação aparece de forma evidente no conteúdo do Decreto 7.781/2012, que regulamenta o regime de autorização para a exploração de aeródromos públicos. Nos termos de referido decreto, os aeródromos públicos explorados por meio de autorização somente podem ser voltados para serviços privados de aviação, excluindo-se, portanto, a possibilidade de recebimento de voos da aviação comercial (artigo 2º)⁶⁴.

Assim é que, de lege lata, a concorrência entre aeródromos públicos operados no regime de serviço público (i.e., por meio de concessão ou diretamente pelo Poder Público) é limitada quanto ao respectivo mercado relevante, pois que somente pode existir em relação aos voos não operados no regime de serviço público. Portanto, é claro e evidente que há competição entre aeródromos concedidos e autorizados, mas essa competição somente se dá em relação aos voos não operados em regime de serviço público. Quando se tratar dos serviços públicos de transporte aéreo de passageiros, há uma reserva de mercado para os aeródromos públicos operados no regime de serviço público.

Nesse diapasão, é possível concluir-se que (i) é possível a construção e a exploração de um aeroporto privado no regime de autorização, com base em bens privados e com iniciativa exclusivamente privada, sem qualquer necessidade de iniciativa por parte do Poder Público, e (ii) a exploração de referido aeroporto em regime de autorização, segundo o regime atualmente vigente, impossibilita sua abertura para a aviação comercial, não lhe sendo possível, pois, oferecer os serviços de operação aeroportuária para qualquer voo operador no regime de serviço público.

Por conseguinte, no regime atualmente vigente do Código Brasileiro de Aeronáutica, a existência de aeroportos privados autorizados é possível e não encontra, nos lindes de referida lei, limitações. Contudo, em cotejo com o disposto no Decreto 7.871/2012, tem-se que o mercado relevante de atuação de tal aeroporto seria muito restrito, em comparação aos demais aeródromos públicos, já que somente poderia servir a receber voos de serviços privados de aviação.

Não obstante, o ponto mais relevante de tudo o quanto já exposto neste tópico reside no fato de que a Constituição Federal e a lei parlamentar não vedam a existência de aeródromos públicos explorados por autorização e concorrentes a outros aeródromos explorados no regime de serviço público. Muito ao contrário, aliás. O quanto já tive a oportunidade de expor em referência ao conteúdo do artigo 21, XII, da Constituição Federal, e do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica deixa evidente que essa competição não apenas é possível, quanto deve ser desejável em função das potencialidades que podem advir da livre iniciativa e da livre concorrência.

Apenas se poderia argumentar pela impossibilidade de competição entre aeródromos explorados por autorização e aeródromos explorados por concessão, caso os primeiros fossem um óbice a que os segundos cumprissem suas finalidades de serviço público⁶⁵. Havendo, dentro do respectivo mercado relevante, capacidade para concorrência sem prejuízo às obrigações de serviço público, é perfeitamente possível que haja a competição mencionada.

Daí chego à conclusão clara de que, nos casos de mercados relevantes já devidamente atendidos a contento por infraestruturas sujeitas ao regime de serviço público, conforme seja demonstrada saturação em estudos técnicos pertinentes, não há qualquer óbice para que aeroportos privados entrem em regime de competição com os demais aeródromos públicos existentes operantes no regime de serviço público. E razão para tanto é muito simples: a entrada de uma infraestrutura competidora não porá em risco as finalidades de serviço público.

Muito ao contrário, aliás. Com a saturação do mercado, a existência de uma infraestrutura privada competidora estimulará a necessidade de busca pela eficiência e pelo aprimoramento na prestação dos respectivos serviços, com claros ganhos para os usuários. A manutenção de um regime restritivo à concorrência em um cenário de saturação de mercado é desencontrada dos interesses dos utentes, haja vista que preserva mercado inadvertidamente e inibe melhorias, inovações e busca pela eficiência.

Portanto, parece-me evidente que, dada a realidade dos serviços aeroportuários em regiões cujas infraestruturas sujeitas ao regime de serviço público estejam saturadas, é perfeitamente possível a alteração do regime do Decreto 7.781/2012 e a criação de um regime autorizatório capaz de inserir um aeroporto privado como infraestrutura competidora. Essa alteração, aliás, não apenas seria possível, como determinada pelo conteúdo da Ordem Econômica Constitucional.

Diante disso, parece-me fundamental, neste momento, dissertar sobre os contornos de uma nova autorização aeroportuária a ser criada de lege ferenda para permitir a implantação de aeroportos privados. Para tanto, dividirei a minha análise nos seguintes temas: (i) regime de outorga da nova autorização; (ii) regime de estabilidade da autorização; (iii) regime de encerramento da autorização; e (iv) regime normativo da autorização.

1. REGIME DE OUTORGA DA NOVA AUTORIZAÇÃO

Como tive a oportunidade de dissertar no tópico III deste trabalho, o campo de aplicação das autorizações, nos quadrantes do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal, é demasiadamente diversificado. Por isso, não é possível estabelecer-se um padrão para o regime de outorga de autorizações para a exploração das atividades lá desenhadas.

Como regra geral, tem-se que a autorização é o ato que permite a realização de uma determinada atividade. Trata-se do efeito de legalização bem mencionado por Rolf Stober⁶⁶, na medida em que o empreendimento da atividade é ilegal sem autorização. Por via de consequência, a autorização aplica-se a atividade de iniciativa privada, cujo exercício demanda uma aprovação prévia por parte do Estado.

Essa concepção geral poderia trazer à baila duas implicações obrigatórias: a outorga da autorização é sempre ato discricionário por parte da Administração e a autorização é outorgada sem qualquer forma de procedimento competitivo ou excludente.

Ambas as determinações, contudo, estão erradas.

Em primeiro lugar, porque a discricionariedade, entendida como livre e ilimitada (i.e., completa capacidade do administrador público de aferir a conveniência e oportunidade do caso concreto para determinar se outorga ou não a autorização), é violadora do Princípio da Livre Iniciativa. Como se pode claramente depreender do inciso XIII do artigo 5º e do parágrafo único do artigo 170, ambos da Constituição Federal, a livre iniciativa somente pode ser limitada por critérios muito objetivos, sempre proporcionais para garantir a realização de outros direitos fundamentais.

Portanto, pode haver casos de completa vinculação na concessão do ato autorizatório, nas hipóteses em que lei⁶⁷ impuser um conjunto de condições que, cumpridas pelo particular, tornam obrigatória essa concessão. Da mesma forma que pode haver casos nos quais há alguma margem de discricionariedade atribuída ao administrador público, nas hipóteses em que há algum juízo subjetivo a ser exercido à luz do caso concreto.

Dependerá, em qualquer caso, das condições do respectivo mercado relevante e dos elementos de que depende o exercício da atividade autorizada. Nesse passo, se a autorização for demandada estritamente pela necessidade de verificação de condições subjetivas do autorizatário, sem qualquer limitação à quantidade de agentes no mercado, poderá haver completa vinculação na disciplina legal das condições de outorga da autorização, não remanescendo qualquer discricionariedade para o agente público.⁶⁸

De outro bordo, se a autorização for demandada também porque o respectivo mercado não comporta número ilimitado de agentes, poderá haver processos seletivos que restrinjam o número de autorizações outorgadas. Referidos processos poderão, obviamente, ser mais ou menos restritos, conforme as condições do respectivo mercado, e poderão ser iniciados por iniciativa do Poder Público ou do próprio agente privado. Será de iniciativa do Poder Público sempre que a autorização demandar o acesso a um bem público restrito⁶⁹ (p.ex., radiofrequência) será de iniciativa privada sempre que não houver a imperatividade legal de uma licitação.

No caso ora em análise, a autorização para a exploração de aeródromos públicos não depende, em regra, de uso de um bem público de acesso restrito⁷⁰. Bem ao contrário, aliás, pois, dada a natureza privada do projeto, é de regra que seja ele construído apenas sobre bens e direitos privados. Assim, parece-me inconstitucional que a outorga de uma autorização para a exploração de um aeródromo público possa ser dependente de uma licitação pública de iniciativa estatal.

Inobstante, ainda à luz da natureza da atividade, é admissível que haja um processo seletivo, dado que há um elemento restritivo à oferta de infraestruturas aeroportuárias: o espaço aéreo. Nesse passo, tendo-se em conta que o espaço aéreo tem capacidade limitada para receber voos, poderá ser condicionada a outorga de uma autorização à existência de capacidade do espaço aéreo da localidade a ser atendida. Daí parecer-me fazer a sentido a possibilidade de instauração de um processo competitivo, quando houver projetos excludentes (e somente nesta hipótese).

Parece-me, aqui, cabível procedimento similar àquele existente na regulação do mercado portuário, nos termos da Lei Federal n.º 12.815, de 5 de junho de 2013. Em consonância com o quanto determinado por referida lei, uma vez solicitada autorização para a instalação de um terminal portuário privado, deverá a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) dar publicidade ao pleito e conduzir procedimento competitivo público para verificar a existência de projetos concorrentes (e, conforme o caso, excludentes). Caso haja mais de um projeto e não seja possível, por restrições de infraestruturas existentes (v.g., rodovias e ferrovias), realizar ambos, haverá um processo seletivo público. Caso, de outra forma, haja condições de realizar ambos os projetos pleiteados, haverá a outorga de autorização para todos⁷¹.

De forma muito resumida, portanto, no setor portuário a autorização aplicável para a construção de terminais privados é essencialmente privada, de iniciativa privada e regulamenta infraestruturas privadas materialmente concorrentes de infraestruturas prestadoras de serviços públicos (portos organizados e terminais públicos), porém, dadas as condições de mercado, pode envolver um processo competitivo seletivo público para sua outorga.

Considerando-se que pode não ser possível instalar tantas infraestruturas quantas desejadas em uma determinada região, portanto, nada há de ilegal ou inconstitucional a que o processo de outorga da autorização envolva um processo público de seleção. Basta apenas que haja critérios claros para definir qual será o projeto escolhido, bem assim quais os direitos são garantidos às partes participantes de um projeto deste jaez.

Destarte, parece-me evidente, considerando-se as restrições que existem no espaço aéreo de determinadas regiões, que a regulamentação pertinente poderá, mesmo no caso de projetos privados, de iniciativa privada, contemplar procedimentos competitivos de forma a selecionar o projeto mais viável. Apenas é fundamental que seja assegurada a isonomia de todos os que pleiteiam uma autorização, bem como que haja critérios de seleção claros.

O único ponto a ser ressaltado com relação ao quanto exposto nos parágrafos precedentes concerne aos direitos sobre o terreno onde se pretende construir um aeródromo público por autorização. Como já mencionado, um projeto privado parte (ou deve partir) da existência de direito real de uso⁷² da área onde será instalada a infraestrutura, dado que não se pode admitir pedido de autorização sem a precisa localização do projeto. E, com isso, coloca-se a pergunta acerca de como se considerar os direitos do particular sobre o terreno em relação ao qual se pleiteia a autorização vis-à-vis a possibilidade um processo competitivo de outorga.

A meu ver, a oferta de uma resposta a esta pergunta perpassa dois pontos fundamentais: (i) a necessidade de avaliação da área ofertada para a construção de um aeródromo público por autorização no contexto do projeto e (ii) impossibilidade de que terceiro que venha a entrar em processo competitivo possa se apropriar dos direitos reais do primeiro a pleitear a autorização.

Explico-me.

O primeiro ponto concerne à necessidade de sopesar, no processo competitivo de outorga de uma autorização para a construção de um aeródromo público, as qualidades da área apresentada pelo particular interessado, notadamente no que se refere a acessibilidade, distância da área urbana a ser servida etc. Isso dá-se por razões óbvias: de nada adianta a autorização para a construção de aeródromo público em local inacessível ou inservível para o centro urbano a que se destina. Portanto, se houver dois projetos concorrentes em um processo competitivo público hão que ser sopesadas e avaliadas as condições específicas de cada qual, considerando-se suas vantagens e desvantagens de forma estritamente fundamentada.

Já o segundo ponto se refere a algo inerente e fundamental à garantia da livre iniciativa e da livre concorrência. Sendo a autorização consubstanciada para assegurar o exercício do direito de livre iniciativa em setores regulados, não se pode tratar projetos autorizados como se público fossem. É fundamental respeitar-se, estritamente, os cânones da livre iniciativa e da livre concorrência, de forma a proteger a propriedade privada, a estratégia empresarial e os segredos de indústria. Nesse passo, ao se apresentar pleito de outorga de autorização para a construção de aeródromo privado com base em direitos reais privativos de uso de um certo terreno, parece-me mais do que evidente que esses direitos serão exclusivos do pleiteante, não podendo ser transferidos, em hipótese alguma, para eventual concorrente.

Repetindo-se a ideia com outras palavras, tem-se que a apresentação de um pleito para a obtenção de uma autorização para a implantação e operação de aeródromo público materialmente concorrente àqueles explorados sob o regime de serviço público garante ao pleiteante completa exclusividade sobre todos os direitos inerentes a seu projeto. Como resultado, é completamente impensável o manejo de qualquer instrumento autoritário por parte do Estado com vistas à desapropriação de qualquer direito inerente ao projeto apresentado, de forma que nem se poderá transferir os direitos inerentes ao terreno para um terceiro e nem constituir sobre esse terreno bem público para a implantação de aeródromo atuante no regime de serviço público. Trata-se de simples observância das estruturas mais básicas dos direitos fundamentais da livre iniciativa e da livre concorrência.

Daí exsurge a ideia, a mim claríssima, de que a outorga de uma autorização para a implantação de um aeródromo público deve advir de iniciativa privada, baseado em projeto exclusivamente privado, em condições muito semelhantes àquelas já tratadas no Decreto 7.781/2012. O único ponto diferente a ser sublinhado concerne à possibilidade de instauração de procedimentos competitivos públicos, pois a nova autorização de que aqui trato pressupõe maior concorrência (dado o aumento de escopo do respectivo mercado relevante) e, portanto, poderá redundar em casos de projetos excludentes à luz das condições do próprio mercado, que inadmitem tantas infraestruturas quantas desejadas. Em qualquer caso, na hipótese de um tal processo público, deverão ser garantidos os direitos de isonomia, livre iniciativa e livre concorrência.

O ato de autorização, destarte, teria uma certa carga discricionária consistente na capacidade que a Administração Pública tem de avaliar, diante das circunstâncias do caso concreto, o cabimento e a pertinência de implantação e operação de nova infraestrutura aeroportuária. Contudo, sendo cabível a infraestrutura⁷³, à luz das condições do respectivo mercado, a autorização deverá ser outorgada. Nesta hipótese, é possível processo público de seleção, haja vista que o respectivo mercado relevante não comporta número indeterminado de entrantes.

Por derradeiro, ainda não pode passar sem menção o mecanismo de formalização do ato administrativo de autorização. Tradicionalmente, como já mencionado no tópico III deste trabalho, no entendimento da doutrina, a autorização é ato unilateral, devendo ser formalizada por ato exclusivo e privativo da Administração Pública. Contudo, como expus, esse entendimento está claramente ultrapassado, razão pela qual é de se perquirir como formalizar uma autorização.

A meu ver, não há uma regra pré-determinada para a formalização do ato e poderá haver a eleição por ato unilateral ou bilateral, sem prejuízo de conteúdo.

Explico-me.

Ao que me parece, a formalização unilateral ou bilateral é indiferente porque o relevante é o conjunto de efeitos decorrentes do ato. Como consequência, se o ato estiver de acordo com a finalidade a que se busca e tiver condições específicas de preservação e estabilidade, nada há a se questionar. E fundamento meu posicionamento em dois elementos basilares, a saber:

Em primeiro lugar, seguindo os ensinamentos de Vasco Manuel Pascoal Dias Pereira da Silva, há muitos casos em que mesmo atos unilaterais são construídos de forma bilateral, com intensa participação do particular e, portanto, com plena consideração de sua posição subjetiva. Nesse trilhar, mesmo atos unilaterais têm características bilaterais e geram efeitos protetivos das situações subjetivas do particular destinatário⁷⁴. É precisamente o caso ora analisado, eis que o ato de autorização nascerá de iniciativa do particular e será realizado conforme seus ideais de exploração de negócio, de forma que, mesmo que seja promanado de forma unilateral, tem claro conteúdo bilateral.

Em segundo lugar, o conteúdo do ato administrativo de autorização é mais relevante do que sua forma de expedição. Portanto, o relevante é que sejam disciplinadas as condições de exploração da infraestrutura, os direitos das partes, o relacionamento no mercado etc. Se isso será realizado por ato unilateral ou bilateral, parece-me indiferente. Novamente, valendo-me das lições do mesmo autor, o relevante é a relação jurídica e não a forma de edição do ato⁷⁵.

Assim, para concluir a análise do regime de outorga da autorização ora dissertada, parece-me claro que poderá haver ato unilateral, ou ato bilateral, conforme venha a ser escolhido no diploma jurídico criador e disciplinador do ato em causa.

2. REGIME DE ESTABILIDADE DA NOVA AUTORIZAÇÃO

Como já desenvolvi no tópico III deste trabaho, as concepções doutrinárias clássicas acerca das características da autorização encontram-se completamente superadas. Muito embora, como afirmado no subtópico anterior, haja uma certa margem de discricionariedade concernente à capacidade do regulador do mercado verificar se há capacidade para nova infraestrutura, não vejo, nas autorizações de que ora trato, qualquer possibilidade para qualquer traço de precariedade.

É dizer, embora tenha que admitir que há alguma discricionariedade – não na acepção clássica em que a Administração pode simplesmente escolher entre outorgar ou não a autorização –, não há como sustentar-se a existência de qualquer precariedade no ato ora dissertado.

Como bem afirma Rolf Stober, a função das autorizações – como qualquer outro título habilitante, aliás – é garantir segurança jurídica ao autorizatário, haja vista que lhe garante a plena legalidade de sua ação na exploração da atividade autorizada.⁷⁶ Nesse passo, a autorização tem o condão de assegurar ao particular autorizado que os investimentos que serão realizados na exploração de uma atividade estão devidamente amparados pelo ordenamento jurídico, donde se extrai a obrigatoriedade de um mínimo de perenidade.

Assim é que, no caso vertente, não há como se imaginar que a Administração Pública pudesse ter a capacidade de outorgar uma autorização aeroportuária em caráter precário. É completamente incongruente com a natureza da atividade autorizada, eis que há a necessidade de vultosos investimentos e de expectativa de longo prazo e estabilidade. Imaginar o contrário seria, a meu ver, a sobreposição de teorias vetustas e ultrapassadas de um Direito Administrativo inexistente à realidade fática, o que é um completo absurdo por si só.

O quanto afirmo é amplamente corroborado pelo contorno dado pelo Direito positivo às mais diversas autorizações existentes em outros setores regulados. Por exemplo, no setor elétrico, o artigo 24 da Resolução ANEEL n.º 673, de 4 de agosto de 2015, expressamente determina que as autorizações outorgadas para a exploração de pequenas centrais hidrelétricas terão prazo de duração de 35 anos; da mesma forma, no setor de telecomunicações, a Resolução ANATEL n.º 321, de 27 de setembro de 2002, determina que as autorizações de serviços privados não têm prazo pré-determinado, porém determina situações expressas e exclusivas em que poderão ser terminadas pela agência; no setor de portos, as autorizações para a exploração de terminais privados têm duração de 25 anos, prorrogáveis por sucessivos períodos idênticos, sendo muito claramente limitadas as hipóteses de extinção, em consonância com o disposto no artigo 8º da Lei 12.815/2012; e, por fim, no próprio Decreto 7.781/2012 há a determinação de prazo ilimitado para as autorizações, com a delimitação das hipóteses em que poderá a autorização ser extinta⁷⁷.

Sendo assim, parece-me evidente que, ao determinar que a autorização é título habilitante cabível para atividade de enorme complexidade e muito demandante de investimentos, como a construção de aeródromos públicos, estabeleceu-se, no Direito Administrativo, uma impossibilidade pela costumeira condição precária desse instituto. Somente pode fazer qualquer sentido entender-se que a autorização é cabível se lhes forem conferidos contornos condizentes com as características da atividade autorizada. É o mínimo da razoabilidade.⁷⁸

Portanto, não parece que possa ser objeto de dúvidas de que a autorização ora discutida aplicável para a implantação e operação de aeródromos públicos em regime de concorrência com os aeródromos sujeitos ao regime de serviço público não tem qualquer elemento de precariedade, devendo ser outorgada por prazo certo, com condições claras de extinção e a consequente criação de direitos subjetivos em favor do autorizado. Imaginar o contrário significa desconsiderar o mínimo de razoabilidade dos atos administrativos, bem assim não atribuir qualquer valor aos Princípios da Segurança Jurídica e da Proteção da Confiança Legítima.

Nesses quadrantes, a autorização in casu deverá ser outorgada com prazo fixo, condizente com as condições da atividade e não poderá ser alterada ou, muito menos, extinta fora de condições muito específicas e disciplinadas sempre ex-ante. E isso, por evidente, independe de o ato ser formalizado por instrumento bilateral ou unilateral, dado que o relevante é o direito criado para o particular subjacente ao ato, ou seja, é a relação jurídica existente.

3. REGIME DE ENCERRAMENTO DA AUTORIZAÇÃO

Tendo visto como a autorização delineada neste tópico deve ser emitida e quais são suas condições de vigência, parece-me necessário traçar breves comentários acerca de seu regime de potencial encerramento. Isso, pois é evidente prever-se em quais situações a relação jurídica construída poderá ser extinta.

O primeiro ponto relevante é reafirmar a inexistência de qualquer precariedade no ato ora discutido. Isso implica afirmar que eventual extinção da autorização para implantação e operação de aeródromo público não poderá ser extinta por decisão unilateral e discricionária da Administração Pública. Exatamente por essa razão, o ato de autorização não pode se encontrar sujeito a qualquer forma de revogação por interesse público, como determinado no artigo 17 do Decreto 7.781/2012⁷⁹.

Ao que me parece, reconhecendo-se que o ato de autorização não é precário, forçoso reconhecer certa identidade entre as formas de extinção das concessões de serviço público, previstas no artigo 35 da Lei 8.987/95, e as possibilidades de extinção de uma autorização do jaez ora analisado. Com isso, mesmo que não haja coincidência das formas de extinção, há que se ter alguma aproximação.

Nesse passo, um ato de autorização de exploração de um aeródromo público somente poderia ser extinto em 3 grupos de hipóteses, quais sejam: (i) hipóteses causadas pelo autorizatário, como descumprimento dos termos e condições da autorização, desistência da atividade ou falência (englobando-se, portanto, o disposto nos incisos III, IV e VI do artigo 35 da Lei 8.987/95); (ii) hipóteses de impossibilidade de continuidade da atividade autorizada (algo semelhante à encampação do inciso II do artigo 35 da Lei 8.987/95); e (iii) hipótese de encerramento do termo de vigência do termo de autorização (conforme hipótese do inciso I do artigo 35 da Lei 8.987/95).

Em qualquer caso, o encerramento da autorização somente pode se dar após a instauração do devido processo administrativo, com garantia de efetividade dos direitos de ampla defesa e contraditório por parte do autorizatário, nos termos dos incisos LIV e LV do artigo 5º da Constituição Federal, bem como da Lei Federal n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, devendo ser o ato de extinção devidamente fundamentado, em respeito ao quanto determinado pelo artigo 50, inciso I, da mesma Lei 9.784/99.

As consequências da extinção do ato de autorização serão de duas naturezas: aquelas incidentes sobre a infraestrutura e aquelas relacionadas à pessoa autorizatária.

No que concerne às consequências relacionadas à infraestrutura, parece-me evidente que o encerramento da autorização ensejará sua encampação pela União Federal, eis que não me parece plausível que um aeroporto público utilizado por um sem-número de voos comerciais (serviço público de transporte aéreo de passageiros) possa ser simplesmente desativado. Por mais que se trate de uma infraestrutura privada, há inegável interesse coletivo subjacente. O que passaria, na hipótese de encampação da infraestrutura pelo Poder Público, seria uma mudança no regime de exploração, de privado para serviço público.

Caso haja, de fato, a encampação da infraestrutura do aeroporto autorizado, é mais do que evidente que será devida indenização ao autorizatário, na medida em que propriedade sua será revertida ao Poder Público⁸⁰ e o valor da indenização será aquele dos bens revertidos ao Estado, pois, ao contrário do que se passa em uma concessão de serviço público, não há um prazo contratual desenhado para permitir a amortização integral dos investimentos realizados. Há uma expectativa de perpetuidade nos empreendimentos explorados por meio de autorização, donde me parece claro ser justificável que a indenização far-se-á pelo valor de avaliação dos bens e não pelo valor não amortizado de investimentos⁸¹.

Nesse passo, tenho para mim que a extinção de uma autorização para a construção de um aeródromo público tem algumas características especiais, ínsitas às autorizações regulatórias contempladas no artigo 21 da Constituição Federal. Seriam elas: (i) a impossibilidade de ocorrer a qualquer tempo, a partir de um juízo discricionário da Administração Pública; (ii) a necessidade de justo motivo e prévio processo administrativo, no qual sejam garantidos os direitos de ampla defesa e contraditório e do qual decorra decisão lógica e devidamente motivada; (iii) a reversibilidade da infraestrutura, eis que usada pelo público em geral; e (iv) a necessidade de indenização ao autorizatário, calculada com base no valor de mercado do ativo e não sobre o valor não amortizado dos investimentos realizados, na hipótese de extinção sem culpa do autorizatário.

Como já disse e repeti neste trabalho, as autorizações regulatórias são atos que pressupõem estabilidade e criação de direitos subjetivos a particulares, não podendo, pois, em hipótese alguma, ser consideradas atos precários, sujeitos a juízos de conveniência e oportunidade quanto à sua continuidade. Imaginar o contrário é negar que o ato seja aplicado para sua finalidade, o que, como já adverti, é altamente atentatório ao crivo da razoabilidade.

Apenas se ressalte, em nome do Princípio da Boa-Fé, que o valor da indenização devida poderá ser reduzido nas hipóteses em que a autorização seja extinta por culpa do autorizatário, eis que, do contrário, haveria proteção indevida em relação às infraestruturas exploradas no regime de serviço público, pois lhe asseguraria reaver os investimentos realizados (ou boa parte deles) mesmo diante de sua falha. Tal prática, a meu ver, desequilibraria a competição no setor, como explorarei no tópico VI, mais adiante.

4. DISCIPLINA NORMATIVA

O último ponto a ser tratado no regime jurídico da autorização ora discutida concerne à sua disciplina normativa, ou seja, aos contornos normativos que devem existir para que possa ser admitida no Brasil e emitida em conformidade com o Ordenamento pátrio.

Preliminarmente, contudo, duas observações fazem-se necessárias.

A primeira concerne ao fato de que, de lege lata, a autorização ora dissertada não é possível, como já realçado. O fato de o Decreto 7.781/2012 expressa determinar que o regime de autorização somente é aplicável para voos privados e não para voos comercias, determina que não pode haver a edição de um ato de autorização para aeródromo público que pretenda operar voos comerciais. Faltaria supedâneo normativo para o ato administrativo, de forma que uma autorização como aquela que ora descrevo padeceria, no Direito vigente, de vício de objeto, sendo inquinada de ilegalidade.

Por outro lado, a segunda observação que me parece necessária consiste no fato de que, do ponto de vista da lei parlamentar, a autorização que ora proponho é plenamente possível. Como já tive a oportunidade de mencionar, o inciso IV do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica expressamente qualifica a autorização como um dos títulos habilitantes para a exploração de um aeródromo público, contudo, não o qualifica, não determinando sua finalidade e sua aplicabilidade.

Isso implica dizer que o inciso IV do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica expressamente contempla uma hipótese de discricionariedade administrativa, dado que transmite ao Administrador Público a capacidade de determinar quando caberia a utilização da autorização como título habilitante para a exploração de aeródromos públicos.

Como é cediço, a discricionariedade administrativa advém de diversas formas de construção normativa. Além dos casos expressos em que a norma confere ao administrador a capacidade de escolha, há outras, como o caso em que a lei estabelece uma finalidade, sem delimitar os meios para seu alcance.⁸² Precisamente essa é a hipótese do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, pois nele há uma finalidade a ser alcançada –i.e., a construção e a exploração de aeródromos públicos– e possíveis meios para tanto. A autorização, nesse passo, é um instrumento para a realização de uma finalidade legalmente imposta.

Como sói ocorrer em casos desse jaez, a discricionariedade administrativa imanente poderia ser resolvida por meio de simples decisão concreta, aplicável a um caso específico, ou poderia ser objeto de um poder normativo da Administração Pública. Para maior segurança jurídica e padronização de decisões, optou-se por editar um ato normativo para a disciplina da matéria, o qual, por evidente, teve seu conteúdo determinado de forma igualmente discricionária⁸³.

Nesse trilhar, unindo-se as duas observações apresentadas acima, parece-me acima de qualquer possibilidade de questionamento que: (i) não é necessária qualquer alteração em lei parlamentar para a disciplina normativa da autorização aplicável a aeroportos privados e (ii) o único entrave que impossibilita referida autorização é o conteúdo do artigo 2º do Decreto 7.781/2012, o qual, por sua vez, é discricionário e, portanto, justificadamente poderá ser alterado.

Por via de consequência, tem-se que a autorização necessária para a implantação de um aeroporto privado demanda, simplesmente, uma alteração do Decreto 7.781/2012 e a inauguração de uma nova disciplina jurídica, em concretização de um poder normativo advindo da competência discricionária determinada pelo artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica. E essa nova disciplina jurídica poderá ser advinda de decreto presidencial ou de ato normativo editado pela própria ANAC, com clara preferência pela segunda hipótese em função da estrutura de construção do ordenamento setorial.

Explico-me.

Um decreto presidencial é ato normativo cabível para a disciplina jurídica de exercício de uma competência discricionária da Administração Pública. Disso poucos duvidam⁸⁴ e já é discussão pacificada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal⁸⁵. Portanto, é perfeitamente possível que em substituição ou em complementação ao Decreto 7.781/2012 seja editado novo decreto presidencial trazendo nova disciplina jurídica ao instituto da autorização do no setor de aeródromos públicos e, assim, disciplinando como esses aeródromos poderiam funcionar para receber voos comerciais e adotando os cânones delineados neste trabalho.

Contudo, o mesmo ato normativo poderia ser editado pela ANAC, o que seria, a meu ver, preferível à luz da estrutura do ordenamento setorial. Isso ocorre, pois, como é notório, ao se constituir uma autoridade reguladora independente para um determinado setor da economia, cria no Direito um sistema de administração policêntrica, eis que é criado um centro de poder autônomo não submetido a qualquer vínculo hierárquico ao Chefe do Poder Executivo e comprometido, por derivação direta da lei, com o funcionamento adequado de um setor da economia. Essas entidades são, na precisa definição de Sabino Cassese, órgãos estatais, mas não órgãos de governo⁸⁶.

Nesse passo, havendo, no setor de aviação civil, uma autoridade reguladora independente, incumbida de formular uma política setorial e assegurar o adequado funcionamento do mercado, parece-me evidente que deveria ser de sua ação a normatização da autorização para a implantação de aeródromos públicos. Considerando-se ser esse ato normativo a expressão de uma discricionariedade essencialmente técnica⁸⁷, deveria, idealmente, caber à autoridade reguladora competente – detentora da capacitação técnica no caso – editar um ato capaz de equilibrar todos os interesses existentes no setor regulado, balanceando as necessidades e obrigações do serviço público e a livre iniciativa e a livre concorrência no setor.

Portanto, com fundamento nos incisos XXI e XLVI da Lei 11.182/2005, parece-me evidente que caberia à ANAC, após o necessário processo administrativo, no âmbito do qual sejam realizadas audiências e consultas públicas, nos termos dos artigos 26 a 28 da mesma Lei 11.182/2005, editar ato normativo disciplinador do instituto da autorização na atividade de exploração de aeródromos públicos. Trata-se do mecanismo mais condizente com a estrutura normativa setorial que se inicia no Texto Constitucional e percorre caminho até ato normativo da ANAC.

Nesses quadrantes, parece-me inquestionável poder concluir este subtópico afirmando que, hoje, a autorização ora delineada para aeroportos privados é inviável, mas que, com simples alteração do Decreto 7.781/2012 e edição de novo ato normativo será ela plenamente possível, nos moldes ora propostos. E esse ato normativo poderá ser tanto decreto do Presidente da República, editado com fundamento no artigo 84 da Constituição Federal, quanto regulamento editado pela ANAC, nos termos da Lei 11.182/2005, parecendo-me a segunda possibilidade mais coerente à luz do ordenamento setorial.

IV. AEROPORTOS PRIVADOS E EXPLORAÇÃO DE MERCADO

Sem qualquer prejuízo de qualquer das afirmações precedentes e em complemento a elas, parece-me imprescindível tecer breves comentários acerca da estrutura de mercado a ser implementada, caso um aeródromo público explorado por meio de autorização venha a ser destinado à aviação comercial, ademais da aviação privada.

Isso ocorre, pois há uma série de dúvidas que emergem da criação de novo regime jurídico de exploração de atividade regulada, como, por exemplo, o regime tarifário, o regime de bens e o regime de concorrência com os aeródromos públicos sujeitos ao regime de serviço público.

Ao que me parece, o ponto de partida dessa discussão encontra-se em uma premissa fundamental: a assimetria regulatória. Ou seja, todas as discussões que seguem têm que obedecer à premissa de que a inauguração do regime de autorização para a atividade aeroportuária ampla (englobando a aviação comercial, portanto) implicará a coexistência de dois regimes jurídicos distintos de exploração da atividade: o regime de serviço público e o regime privado, em clara competição.

Como já expus no tópico III deste trabalho, a assimetria regulatória não é qualquer novidade no Direito Público brasileiro, existindo nos setores de telecomunicações, energia elétrica, portos e transportes ferroviário e rodoviário. Significa, como já dito, a submissão a níveis distintos de regulação agentes que exploram atividades distintas. Trata-se, como se afigura evidente, de decorrência lógica do crivo da proporcionalidade.

Parece-me aqui, para deslinde da questão, claramente aplicável a teoria da complementariedade dos instrumentos regulatórios, muito bem formulada na doutrina de Christian Koenig e Winfried Rasbach, segundo a qual a proporcionalidade na intervenção no direito da livre iniciativa dos agentes econômicos se dá pela necessidade de dosimetria na intensidade do uso dos instrumentos regulatórios, buscando-se um equilíbrio. Segundo os autores:

a acumulação dos instrumentos consequente da complementariedade dos instrumentos regulatórios significa para o dever de efetividade dos direitos fundamentais que cada instrumento regulatório deve ser previamente mensurado: quanto mais intensamente um instrumento regulatório restringir os direitos fundamentais dos operadores de rede, mais estará a aplicabilidade dos demais instrumentos regulatórios sujeita à comprovação de compatibilidade com os direitos fundamentais⁸⁸.

Assim, parece-me claro que deverá haver complementariedade e equilíbrio entre os instrumentos regulatórios existentes no setor regulado de aviação civil, estabelecendo-se balanceamento de direitos e obrigações entre as infraestruturas sujeitas ao regime de serviço público e aquelas sujeitas ao regime totalmente privada.

Nesse passo, se há intensa restrição do direito fundamental de livre iniciativa dos agentes sujeitos ao regime de serviço público, em função das obrigações que lhe são impostas e das finalidades que têm que alcançar, é-lhes também assegurada considerável proteção em sua atividade. Portanto, a restrição do direito de livre iniciativa decorrentes do controle tarifário, das obrigações de manutenção de determinados níveis de serviço e de continuidade e da estrita regulação incidente sobre a atividade é contrabalanceada pela garantia de patamares mínimos de remuneração (v.g., tarifa capaz de garantir o equilíbrio econômico-financeiro da operação), garantia de amortização do investimento realizado e, às vezes, certas posições vantajosas no mercado.

Em sentido contrário, os agentes que venham a atuar em regime de direito privado não terão as mesmas obrigações impostas aos agentes sujeitos ao regime de serviço público. Gozarão de liberdade tarifária, liberdade empresarial e sujeição a níveis inferiores de regulação. Contudo, gozarão também de menor nível de proteção e maior exposição a riscos do respectivo mercado, eis que não terão garantia de equilíbrio econômico-financeiro, não terão garantia de amortização de investimentos e não terão qualquer proteção de mercado.⁸⁹

Nesse contexto, caberá à regulação setorial encontrar um equilíbrio entre as obrigações e os direitos assegurados aos aeródromos explorados em regime de serviço público e a liberdade de ação dos aeródromos explorados em regime privado de autorização. Haverá clara situação de concorrência entre eles, porém ao mesmo tempo em que o regime de serviço público poderá ser um óbice à competitividade, será ele uma garantia que a assegurará na disputa de mercado com agentes sujeitos ao regime de mercado.

Exatamente nesse sentido, aliás, já decidiu o Tribunal de Contas da União, como se pode extrair o seguinte trecho de acórdão exarado com relação ao setor portuário:

17. A questão é saber se a legislação poderia fazê-lo de maneira constitucional. Nesse sentido, parece-me irrelevante o percentual entre carga própria e de terceiros. Dito de outra forma: a modalidade de terminais portuários de uso misto seria inconstitucional, porquanto a carga de terceiros, qualquer que seja seu volume, caracterizaria serviço público, devendo ser prestada por concessionário escolhido em licitação pública? Não é o que leio na Constituição, pois não é pelo fato de figurar no art. 21 que os terminais portuários não se podem caracterizar como atividades econômicas, sujeitas às normas de direito privado. Nos TUPMs, os agentes econômicos contratam livremente a prestação de um serviço, em evidente relação de direito civil. Ao Estado fica o papel de regulador, permeando o econômico com os valores da justiça social (art. 170 da CF). Caso o legislador seja capaz de retirar o caráter de serviço público dos TUP e dos TUPM, dando-lhe características de atividade econômica, a solução de portos de uso privativo exclusivo ou misto será perfeitamente constitucional.⁹⁰.

Ademais, como também já tive a oportunidade de expor, a competição entre infraestruturas no mercado dos serviços públicos somente poderá ocorrer na exata medida em que não haja prejuízo ao cumprimento das obrigações de serviço público. Nesse passo, pressupõe-se que somente poderão ser autorizadas novas infraestruturas em mercados já maduros, razão pela qual deverá o regulador reduzir a intensidade da regulação exercida sobre os prestadores de serviços públicos, de forma a torná-los mais capacitados para a competição, sem qualquer⁹¹ prejuízo aos usuários e seus direitos subjetivos.

Portanto, parece-me evidente que o funcionamento do mercado relevante aeroportuário, na hipótese de exploração com dualidade de regimes, dependerá de um equilíbrio entre as proteções e as obrigações inerentes ao regime de serviço público vis-à-vis a maior liberdade assegurada aos agentes privados autorizatários. Se, por um lado, certos agentes terão menos obrigações, terão, também, menos direitos, equilibrando-se a disputa.

Via de consequência, em contraste ao regime de serviço público, parece-me claro que aeródromos explorados sob o regime de autorização: (i) não terão qualquer sujeição a uma regulação tarifária, podendo atuar com absoluta liberdade de preços; (ii) não terão qualquer obrigação de serviço público, como níveis de serviço, continuidade, universalização e modicidade tarifária; (iii) não terão seus bens constituídos como bens públicos; e (iv) não terão qualquer direito subjetivo à amortização de seus investimentos durante a exploração de suas infraestruturas. Em contrapartida, estarão sujeitos a muito mais riscos, eis que não terão qualquer garantia de equilíbrio econômico-financeiro e nem qualquer garantia de amortização de investimentos.

CONCLUSÃO

O serviço público não implica, ipso iure, qualquer forma de monopólio. Como consta expressamente do artigo 175 da Constituição Federa, o serviço público é uma obrigação do Estado. Portanto, como regra, a prestação de um serviço público deve dar-se em um regime concorrencial. A concorrência somente poderá ser restrita em hipóteses estritamente proporcionais à necessidade de preservação de mercado para permitir o cumprimento das obrigações inerentes ao serviço público, notadamente a universalização, a continuidade e a modicidade tarifária.

Como consequência da afirmação anterior, é incorreto afirmar-se que somente a concessão e a permissão são títulos habilitantes para permitir o ingresso em setores da economia que contemplem a existência de atividades exploradas no regime de serviço público. Concessão e permissão são títulos habilitantes exclusivos para o exercício de atividades no regime de serviço público, podendo ser o ingresso de agentes nos setores econômicos independente de qualquer título habilitante ou de autorização administrativa, nos casos em que uma regulação estatal é demandada.

A autorização administrativa é instituto dos mais antigos no Direito Administrativo. Desde sempre prestou para permitir o desempenho de atividades que demandam algum controle estatal prévio. Contudo, no Brasil, tradicionalmente construiu-se a autorização como instrumento discricionário e precário. Quando do advento da Constituição Federal de 1988 e da consequente previsão expressa da autorização em seu artigo 21, incisos XI e XII, houve adaptação doutrinária para afirmar que a autorização somente seria prestante para a exploração de atividades no interesse exclusivo do autorizatário e, por isso, seria discricionária e precária.

Permissa maxima venia, o entendimento doutrinário mencionado acima é completamente ultrapassado e descolado da realidade. As atividades sujeitas a autorização no âmbito dos incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição Federal são demasiadamente complexas para serem sujeitas a atos discricionários e precários. Ademais, imaginar que somente possam ser exploradas por autorização nas hipóteses de interesse exclusivo do autorizatário vão em sentido completamente contrário do conceito de serviço público como obrigação e não como monopólio, dado que a autorização passa a ter um papel muito relevante na liberalização dos mercados dos serviços públicos, prestando-se a garantir um regime de concorrência.

Nos termos do artigo 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica, os aeródromos públicos podem ser explorados (i) diretamente pela União Federal, (ii) por empresa pública federal, (iii) por convênio com Estados ou Municípios, ou (iv) por concessão ou autorização. As hipóteses (i), (ii), (iii) e concessão referem-se a casos em que os aeródromos públicos são explorados no regime de serviço público, nos termos do artigo 175 da Constituição Federal. Já a hipótese de autorização não contempla o regime de serviço público por estar fora de referido dispositivo constitucional, de tal sorte que denota a possibilidade de exploração de aeródromos públicos em regime privado (i.e., fora do regime de serviço público).

O Código Brasileiro de Aeronáutica não disciplina as hipóteses de cabimento da autorização como título habilitante à exploração de aeródromos privados, decorrendo daí clara hipótese de discricionariedade administrativa. No exercício dessa discricionariedade, o Decreto 7.781/2012 expressamente determinou que a autorização somente pode ser prestante a aeródromos públicos voltados a voos privados, sendo-lhes interditados o atendimento à aviação comercial.

Como consequência dessa estrutura, tem-se que, de lege lata, não seria possível a implantação de um aeroporto privado por meio de autorização. Contudo, com a mera alteração do artigo 2º do Decreto 7.781/2012 passaria a ser possível, de lege ferenda, a implantação de aeroporto privado por meio de simples autorização.

Trabalhando-se com a hipótese de lege lata, imagina-se que a autorização prestante à implantação de um aeroporto privado deveria reunir as seguintes características: (i) ser outorgada por provocação do interessado, inobstante ser possível imaginar-se a instauração de um procedimento público competitivo, dado que o mercado não comporta tantos entrantes quantos desejarem; (ii) ser estável e, por óbvio, não poderá ter qualquer traço de precariedade; (iii) poder ser formalizada tanto por ato unilateral, quanto por ato bilateral, dado que o relevante é o plexo de direitos assegurados ao autorizatário; (iv) não poder ser extinta senão por culpa do autorizatário ou por impossibilidade técnica de sua continuidade, cabendo indenização ao autorizatário sempre que seus direitos forem frustrados por ato alheio a sua conduta e a seu controle; e (v) poder ser regulada tanto por decreto presidencial, quanto por ato normativo da ANAC, sendo este último preferível em função da estrutura normativa do setor regulado e do caráter técnico da discricionariedade a ser manejada.

Assumindo-se que a autorização em discussão venha a ser regulamentada de lege ferenda, haverá competição entre um aeroporto privado e os aeródromos públicos atuantes sob o regime de serviço público. Nesse aspecto, deverá a regulação equilibrar e balancear os direitos e obrigações das partes, a fim de assegurar a funcionalidade do setor. Portanto, um aeroporto privado atuará com absoluta liberdade de ação, não se submetendo a controles tarifário ou de nível de serviço. Em contrapartida, sujeitar-se-á a maiores níveis de risco, eis que não gozará dos benefícios das concessões de serviço público concernentes à proteção do equilíbrio econômico-financeiro e à garantia de amortização do investimento realizado.

ÍÑIGO DEL GUAYO CASTIELLA*

Régimen jurídico del acceso a las instalaciones gasistas en la Unión Europea y en España, con especial referencia a las plantas de regasificación de gas natural licuado
RESUMEN

La liberalización del sector del gas natural en la Unión Europea y en España ha estado fundamentada en dos pilares: la separación (unbundling) entre actividades reguladas (transporte y distribución) y actividades liberalizadas (producción y suministro) y el acceso de terceros a la red (ATR). Las progresivas normas que se han venido aprobando desde 1998 en la Unión Europea y en España han perseguido perfeccionar paulatinamente esas dos instituciones, en favor de una mayor transparencia, igualdad y competencia en el mercado. La presente contribución se fija en el régimen de acceso que se implantó en España en 2015, en sustitución del régimen de acceso que estuvo vigente entre 2001 y 2015.

PALABRAS CLAVE

Gas natural; Acceso de terceros a la red; Plantas de regasificación.

I. LA INCLUSIÓN DE LAS INSTALACIONES DE GAS NATURAL LICUADO DENTRO DE LAS PREVISIONES DE LA DIRECTIVA EUROPEA DE 2009

La Directiva núm. 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 13 de julio de 2009 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (en adelante, DG de 2009)¹ se ocupa de aclarar (cuando procede) que sus referencias al gas natural incluyen no solo el gas canalizado, sino también el GNL. El art. 2 de la DG de 2009 proporciona varias definiciones, que incluyen expresas referencias al GNL. Así, por ejemplo, la “Compañía de gas natural” es definida en el art. 2, apartado 1, como “cualquier persona física o jurídica que realice al menos una de las actividades siguientes: producción, transporte, distribución, suministro, compra o almacenamiento de gas natural, incluido el GNL, y que lleve a cabo las tareas comerciales, técnicas o de mantenimiento relacionadas con estas funciones, pero sin incluir a los clientes finales”. El suministro se define como la venta y la reventa a clientes de gas natural, incluido el GNL (art. 2, apartado 7). Y una “empresa integrada verticalmente” es aquella compañía, o un grupo de compañías de gas natural, en que la misma persona o personas tengan derecho, directa o indirectamente, a ejercer el control y en que la compañía o grupo de compañías realicen, como mínimo, una de las funciones de transporte, distribución, GNL o almacenamiento y, como mínimo, una de las funciones de producción o suministro de gas natural (art. 2, apartado 20). Como se ve, por tanto, hay una expresa inclusión del GNL dentro del ámbito de aplicación de la DG de 2009.

II. EL ACCESO A LA CAPACIDAD DE LAS INSTALACIONES GASISTAS EN DERECHO ESPAÑOL

El desarrollo principal de la Ley española núm. 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (en adelante, LSH) en materia de acceso a las instalaciones gasistas se contuvo, durante varios años (entre 2001 y 2015) en el Real Decreto núm. 949/2001, de 3 de agosto, por el que se regula el acceso de terceros a las instalaciones gasistas y se establece un sistema económico integrado del sector de gas natural². Su Capítulo II (arts. 3 a 14) versaba sobre el acceso de terceros a las instalaciones gasistas. Aun cuando el Real Decreto núm. 949/2001 sigue vigente en aspectos trascendentales, su Capítulo II (relativo al acceso a las instalaciones) fue derogado en su mayor parte por el Real Decreto núm. 984/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las instalaciones del sistema de gas natural³. Entre otros desarrollos del Real Decreto de 2015, mediante Resolución de 2 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Energía, se aprobó el contrato marco de acceso a las instalaciones del sistema gasista español⁴.

La reforma de 2015 reguló la contratación independiente de entradas y salidas al sistema de transporte y distribución, configurado como un Punto Virtual de Balance (PVB) que permite a los usuarios intercambiar sin ninguna restricción el gas introducido. De esa manera se trató de favorecer mecanismos ágiles y eficientes de contratación, así como la liquidez del mercado. Se simplificaron y agilizaron en 2015 los procedimientos de contratación de capacidad mediante la aplicación de contratos marco y la constitución de una plataforma telemática única de contratación gestionada por el Gestor Técnico del Sistema (ENAGAS). De este modo se trató de garantizar la aplicación de condiciones transparentes, objetivas y no discriminatorias, y se permitió la eliminación de las restricciones técnicas, mediante mecanismos de asignación de capacidad. Por último, se establecieron en 2015 mecanismos de mercado para la asignación de capacidad con carácter firme durante todo el periodo contratado, con un sistema de garantías que no supone un coste excesivo para el comercializador.

III. INSTALACIONES INCLUIDAS DENTRO DEL RÉGIMEN DE ACCESO REGULADO

De conformidad con el art. 2, 1, del Real Decreto núm. 984/2015, quedan incluidas en el régimen regulado de acceso de terceros, las siguientes infraestructuras gasistas incluidas en este artículo:

a) Las plantas de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado (GNL) pertenecientes a la red básica, incluyendo las instalaciones de carga de cisternas de GNL; b) Los almacenamientos subterráneos de gas natural pertenecientes a la red básica que puedan abastecer el sistema gasista; c) Las instalaciones de transporte de gas natural; d) Las instalaciones de distribución de gas natural, incluyendo las plantas satélites de GNL que suministren a varios consumidores; e) Los gasoductos de conexión internacional, entendiendo como tales los ubicados en el territorio español que conectan la red nacional con las redes de gasoductos de otros países o con yacimientos o almacenamientos existentes en otros países; f) Los gasoductos de conexión del sistema gasista con los yacimientos, almacenamientos e instalaciones de producción de biometano en los términos establecidos en el artículo 54 de la LSH; g) Cualquier otra instalación necesaria para el suministro de gas natural a los usuarios con derecho de acceso.

En relación con esta enumeración de instalaciones que quedan sujetas al régimen de acceso, cabe hacer varios comentarios. De acuerdo con el art. 58, letra a, de la LSH, son transportistas aquellas sociedades mercantiles autorizadas para la construcción, operación y mantenimiento de instalaciones de regasificación de gas natural licuado, de transporte o de almacenamiento básico de gas natural. Por tanto, la regasificación y el almacenamiento son modalidades de transporte. Se trata de tres actividades (transporte por gasoducto, regasificación y almacenamiento, y sus correspondientes instalaciones) que reciben un tratamiento unitario. Así, por ejemplo, el Capítulo IV del Título IV de la LSH lleva por encabezamiento: “Regasificación, transporte y almacenamiento de gas natural”. Ha de entenderse que cuando el art. 58, letra a, de la LSH y el art.2, 1, del Real Decreto núm. 984/2015 hablan de instalaciones de transporte de gas natural se están refiriendo a los gasoductos de transporte (dado que a las plantas de regasificación y a los almacenamientos se ha referido en un apartado específico). Debe entenderse igualmente que se refiere tanto a los gasoductos de la red de transporte primario, como a la red de gasoductos de transporte secundario (tal y como ambas redes están definidas en el art. 66 de la LSH).

En cuanto a las instalaciones de transporte, el Real Decreto núm. 984/2015 podría haber dicho que quedan incluidas en el régimen regulado de acceso de terceros, las infraestructuras gasistas incluidas dentro de la red básica. Y luego podría haber añadido otras infraestructuras sujetas igualmente al acceso regulado. Sin embargo, el Real Decreto lo ha hecho de otra manera, aunque llega al mismo resultado. El art. 59, 2, de la LSH, establece que la red básica de gas natural está integrada por un conjunto de instalaciones. Pues bien, todas ellas quedan sujetas al régimen de acceso de terceros del Real Decreto núm. 984/2015. No menciona el Real Decreto 984/2015 las plantas de licuefacción, listadas entre las instalaciones que conforman la red básica, pero inexistentes en el sistema gasista español. Esta omisión, en consecuencia, carece de relevancia práctica. El Real Decreto núm. 984/2015 no menciona tampoco entre las instalaciones que están sujetas a su régimen de acceso las conexiones de la red básica con yacimientos de gas natural en el interior o con almacenamientos. Tales conexiones sí forman parte de la red básica. Lógicamente, esa omisión del Real Decreto no puede interpretarse como si no hubiese derecho de acceso a tales conexiones, por cuanto la LSH es clara al otorgar derecho de acceso a esas instalaciones. Ocurre que no hay conexiones con yacimientos, por la sencilla razón de que no existen yacimientos de gas natural de cierta relevancia en España. Esta omisión tampoco tiene consecuencias prácticas.

En cuanto a las conexiones de la red básica con almacenamientos, podrían considerarse mencionadas en el apartado residual del art. 1 del Real Decreto 948/2015 (que es el apartado g, el cual incluye dentro del acceso regulado a “cualquier otra instalación necesaria para el suministro de gas natural a los usuarios con derecho de acceso”). Alternativamente, podría pensarse que esas conexiones con almacenamientos están mencionadas dentro la referencia general al acceso a las instalaciones de almacenamiento (apartado b del art. 1).

Tampoco están mencionadas por el Real Decreto núm. 984/2015 entre las instalaciones incluidas dentro del acceso regulado “las conexiones con las plantas de regasificación, las estaciones de compresión y los elementos auxiliares necesarios para su funcionamiento” (la transcripción lo es del art. 59, 2, letra a, 1º de la LSH). Dado que el art. 984/2015 incluye dentro del transporte regulado aquellas instalaciones de transporte de gas natural (art. 2, 1, letra c) y dado que de acuerdo con el art. 59, 2, letra a, de la LSH, las conexiones con las plantas de regasificación, las estaciones de compresión y los elementos auxiliares se incluyen dentro de los gasoductos de transporte de la red troncal, entonces son igualmente instalaciones de transporte.

Además, están sujetas al régimen de acceso del Real Decreto núm. 984/2015 otras instalaciones, como los gasoductos de transporte secundario, las redes de distribución y los gasoductos de conexión del sistema gasista con los yacimientos, almacenamientos e instalaciones de producción de biometano en los términos establecidos en el artículo 54 de la LSH.

IV. LOS OPERADORES DE INSTALACIONES

A los efectos previstos en el Real Decreto núm. 984/2015, se denomina operadores de instalaciones a los titulares o a los gestores, según proceda, de las instalaciones referidas en el apartado 1 del art. 2. Los operadores de dichas instalaciones tendrán la obligación de permitir el acceso de terceros a las mismas.

La explicación de esta previsión radica en las distintas posibilidades contempladas en la LSH para la organización del transporte gasista, de conformidad con la Directiva europea de 2009. Básicamente, las alternativas son tres: en primer lugar, el transportista dueño de la red gestiona su propia red y está patrimonialmente separado de cualquier otra actividad gasista que no sea el transporte (es decir, separado patrimonialmente de la producción, el suministro y la distribución). Este sistema se conoce, un tanto impropiamente, como sistema TSO. La Directiva europea permite que exista un transportista dentro de un grupo energético gasista, es decir, integrado en el mismo grupo donde existen filiales de producción, suministro y distribución: ahora bien, deben establecerse unas reglas para que la gestión del transporte no influya en la gestión de las otras actividades y viceversa. Este sistema se conoce como sistema ITO. En tercer lugar, cabe la opción de que el propietario de la red, transportista, confiera la gestión del transporte a un tercero. Este sistema se conoce como sistema ISO. La LSH española debió incorporar esos tres modelos, pues los tres están contemplados por la Directiva de 2009. Sin embargo, en España solo existe, por un lado, el modelo TSO, que es el que sigue el transportista mayoritario (casi único) que es ENAGAS⁵. También hay una empresa que tiene una planta de regasificación y una línea corta de transporte, en Galicia, que constituye un TSO. Se llama Reganosa⁶. Y existen dos casos en que ENAGAS (TSO) actúa de ISO respecto de dos empresas: de SAGGAS (una planta de regasificación en Sagunto⁷) y de Transportista del Norte, S.L. (que opera en el País Vasco⁸).

A la luz de lo anterior ha de entenderse el Real Decreto núm. 984/2015. Crea el concepto de operadores, que incluye tanto a propietarios (TSO), como a gestores (ISO). Y la obligación de dar acceso a terceros se impone sobre los operadores.

V. LÍNEAS DIRECTAS

De acuerdo con el art. 78 de la LSH, una línea directa es un gasoducto para gas natural complementario de la red interconectada, para suministro a un consumidor. Los consumidores pueden construir líneas directas, pero su uso excluido del régimen retributivo que para las actividades de transporte y distribución se establecen en la LSH. La construcción de líneas directas queda excluida de la aplicación de las disposiciones en materia de expropiación y servidumbres establecidas en la LSH, sometiéndose al ordenamiento jurídico general. La apertura a terceros del uso de la línea exigirá que la misma quede integrada en el sistema gasista conforme a lo que reglamentariamente se disponga. El Real Decreto núm. 984/2015 determina que no están incluidos en su régimen de acceso, los gasoductos definidos como líneas directas en el art. 78 de la LSH (art. 2, 4).

VI. INSTALACIONES QUE SE BENEFICIAN DE UNA EXENCIÓN

El Real Decreto núm. 984/2015 remite al art. 71 de la LSH, para el caso de aquellas instalaciones que hayan obtenido una exención de acuerdo con lo establecido en ese precepto. Se han de aplicar las condiciones establecidas en la decisión de exención (art. 2, 5).

A este respecto, conviene saber que en 2005 se modificó la LSH para establecer que, con carácter excepcional, puede exceptuarse de la obligación de acceso de terceros a determinadas instalaciones nuevas, o a las modificaciones que supongan aumentos significativos de capacidad de infraestructuras existentes o que permitan el desarrollo de nuevas fuentes de suministro de gas que por sus características singulares así lo requieran, de acuerdo con el procedimiento de autorización de la exención recogido en el art. 71 de la LSH.

El art. 71 de la LSH dice que para la concesión de la exención deben darse las siguientes condiciones: a) la inversión debe reforzar la competencia en el suministro de gas y potenciar la seguridad de suministro; b) el nivel de riesgo inherente a la inversión es tal que esta no se llevaría a cabo de no concederse la exención; c) la infraestructura será propiedad de una entidad distinta, al menos en la personalidad jurídica, de los transportistas en cuyas redes vaya a construirse la infraestructura; d) se cobran cánones a los usuarios de la infraestructura, y e) la exención no va en detrimento de la competencia, ni del funcionamiento eficaz del mercado interior del gas de la UE, ni del funcionamiento eficiente de la red regulada a la que esté conectada la infraestructura. La exención del acceso de terceros puede referirse a la totalidad o parte de la capacidad de la nueva infraestructura o de la infraestructura existente cuya capacidad se aumenta. El art. 71 establece el procedimiento para el otorgamiento de la exención, que incluye al Ministerio para la Transición Ecológica, a la CNMC y a la Comisión Europea.

VII. INSTALACIONES DE ALMACENAMIENTO SUBTERRÁNEO NO BÁSICO

Los almacenamientos no básicos de gas natural son las estructuras de almacenamiento de gas natural en el subsuelo y las instalaciones de superficie que se requieran, con carácter temporal o permanente, para el desarrollo de la actividad de explotación del almacenamiento subterráneo de gas natural, incluidos los gasoductos de conexión entre el almacenamiento y la red básica de gas natural. Estas instalaciones quedan excluidas del régimen retributivo del sistema de gas natural (art. 59, 5, de la LSH).

En el caso de los almacenamientos no básicos, incluidos con carácter indicativo en la planificación, el acceso será negociado y se establecerán reglamentariamente los criterios para el acceso a las instalaciones que serán transparentes, objetivos y no discriminatorios (arts. 61, 2, párrafo 3º, y art. 70, 3, párrafo 3º). Los titulares de los almacenamientos no básicos deben presentar a la CNMC la metodología de asignación de capacidad a sus instalaciones y las metodologías para el cálculo de los cánones con objeto de que pueda verificar que se cumplen los criterios señalados. Han de comunicar también a la CNMC y al Ministerio para la Transición Ecológica, las principales condiciones comerciales, servicios ofrecidos, contratos que suscriban, relación de precios por la utilización de las instalaciones, así como las modificaciones que se produzcan, en un plazo máximo de tres meses. La CNMC debe hacer pública la parte de esta información que no sea sensible a efectos comerciales (art. 70, 3, párrafos penúltimo y último). El Real Decreto núm. 984/2015 remite a la LSH en materia de acceso a las instalaciones de almacenamiento no básico (art. 2, 7, del Real Decreto núm. 984/2015).

VIII. EL SISTEMA DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN

El Preámbulo del Real Decreto núm. 984/2015 explica en qué consiste la profunda modificación que llevó a cabo del régimen de contratación de capacidad, respecto del régimen contenido en el Real Decreto núm. 949/2001. La reforma se basa en tres principios principales, uno de los cuales fue el siguiente: se regula la contratación independiente de entradas y salidas al sistema de transporte y distribución, configurando este como un Punto Virtual de Balance (PVB), para que los usuarios puedan intercambiar sin ninguna restricción el gas introducido, favoreciendo el desarrollo de mecanismo ágiles y eficientes de contratación. Se entendió que ese aspecto era imprescindible para que el mercado organizado alcanzase un nivel óptimo de liquidez.

A los efectos previstos en el Real Decreto núm. 984/2015 se denomina Sistema de Transporte y Distribución aquel que comprende todas las instalaciones enumeradas, salvo las plantas de regasificación y los almacenamientos (las cuales, por tanto, no forman parte del sistema de transporte y distribución) (art. 2, 3, del Real Decreto núm. 984/2015). Dicho en términos positivos, el Sistema de Transporte y Distribución comprende las siguientes instalaciones: i) de transporte de gas natural; ii) de distribución de gas natural, incluyendo las plantas satélites de GNL que suministren a varios consumidores; iii) los gasoductos de conexión internacional (los ubicados en el territorio español que conectan la red nacional con las redes de gasoductos de otros países o con yacimientos o almacenamientos existentes en otros países); iv) los gasoductos de conexión del sistema gasista con los yacimientos, almacenamientos e instalaciones de producción de biometano en los términos establecidos en el artículo 54 de la LSH, y v) cualquier otra instalación necesaria para el suministro de gas natural a los usuarios con derecho de acceso.

Lógicamente, la exclusión de los almacenamientos y de las plantas de regasificación del concepto de Sistema de Transporte y Distribución, no significa, en absoluto, que no haya acceso a esos dos tipos de instalaciones, porque tanto la LSH y el Real Decreto núm. 984/2015 confieren expresamente, con términos muy claros, acceso a las plantas de regasificación y a los almacenamientos. Tan solo ocurre que el Real Decreto núm. 984/2015 ha querido erigir ese Sistema de Transporte y Distribución en el punto central de la reforma de la contratación de capacidad. Y ha querido establecer una diferencia en el régimen de acceso a los almacenamientos y plantas de regasificación, por un lado, del régimen de acceso al resto de instalaciones (principalmente los gasoductos de transporte y distribución). Las listas de servicios estándares de contratación de capacidad distinguen, precisamente, entre almacenamientos (punto 1), plantas de regasificación (punto 2) y punto virtual de balance (punto 3).

Establece el Real Decreto núm. 948/2015 que todo el gas que ha tenido entrada en el sistema de transporte y distribución se considera ubicado en el PVB del sistema de gas natural. En el PVB se pueden realizar transacciones comerciales de cambio de titularidad de gas independientemente del punto de entrada o salida del mismo. Todo el gas entregado en el PVB es libremente intercambiable sin ninguna restricción. Los sujetos con derecho de acceso deben contratar, de manera independiente, los servicios de acceso de entrada y salida del PVB recogidos en el anexo (art. 7 del Real Decreto núm. 984/2015). En ese Anexo (punto 3) se distingue entre un punto de entrada a la red de transporte, un punto de entrada a la red de distribución y el PVB. El tercero es más amplio, pues comprende los dos primeros y puede afirmarse que incluye, también el VIP (virtual interconnection point)⁹. Al PVB se le denomina, a veces, punto de balance del sistema.

IX. SUJETOS CON DERECHO AL ACCESO

Tienen derecho de acceso a las instalaciones del sistema gasista los comercializadores de gas natural y los consumidores directos en mercado. El Gestor Técnico del Sistema Gasista español, los transportistas, y distribuidores de gas natural y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES), pueden ejercer el acceso a las instalaciones única y exclusivamente cuando así lo requieran para el desarrollo de las actividades para las que estén expresamente habilitados por la normativa vigente (art. 61, 2 y 3, de la LSH y art. 3 del Real Decreto núm. 984/2015).

X. DENEGACIÓN DEL ACCESO

Únicamente puede denegarse el acceso a las instalaciones en el supuesto de falta de capacidad disponible durante el período contractual solicitado, en el caso de impago de los peajes y cánones o por insuficiencia de las garantías depositadas. No se puede denegar el acceso en un punto de salida a un consumidor por falta de capacidad cuando se refiera a un suministro existente que se encuentre consumiendo o haya consumido durante el último año gas natural en las cantidades solicitadas. A solicitud de cualquiera de las partes implicadas, la CNMC resuelve sobre las discrepancias relativas al acceso a las instalaciones, incluidas las que se deriven de la denegación del mismo (art. 4 del Real Decreto núm. 984/2015). El art. 70 de la LSH hace un llamamiento al Reglamento para que determine las causas de denegación. En el caso del acceso a las redes de distribución, el art. 76 de la LSH establece que la denegación del acceso solo puede producirse en caso de que el titular carezca de la capacidad necesaria. La falta de capacidad necesaria solo puede justificarse por criterios de seguridad, regularidad o calidad de los suministros.

XI. PRODUCTOS SUSCEPTIBLES DE CONTRATACIÓN

Para todas las instalaciones incluidas en el régimen regulado de acceso de terceros, se definen los siguientes productos, caracterizados por una duración estándar, que pueden ser modificados:

a) Producto anual. Servicio que da derecho al uso de la capacidad contratada durante todos los días de un año. La capacidad anual se podrá ofertar, como máximo, para los quince años de gas siguientes; b) Producto trimestral. Servicio que da derecho al uso de la capacidad contratada durante todos los días de un trimestre, comenzando el 1 de octubre, 1 de enero, 1 de abril o 1 de julio, según corresponda; c) Producto mensual. Servicio que da derecho al uso de la capacidad contratada durante todos los días de un mes natural, comenzando el 1 de cada mes; d) Producto diario. Servicio que da derecho al uso de la capacidad contratada durante un día de gas; e) Producto intradiario. Servicio que da derecho al uso de la capacidad contratada desde la hora efectiva de contratación hasta el final del día de gas.

Para la contratación de capacidad de salida desde el Punto Virtual de Balance a consumidores finales, en lugar de producto anual se puede optar por contratos de duración indefinida, no asociados a los periodos estándares de contratación, manteniéndose el contrato vigente en tanto no se produzca el traspaso a otro comercializador, la modificación de la capacidad contratada, la baja o la suspensión del suministro, sin que se puedan superponer varios contratos indefinidos con el mismo comercializador.

Los servicios que se pueden ofrecer para contratación en una planta de regasificación, según el Anexo (punto 2) Real Decreto núm. 984/2015, son los siguientes:

a) Descarga de buques: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para la descarga de GNL de un buque a la planta de regasificación; b) Regasificación: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para la regasificación de GNL; c) Almacenamiento de GNL: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para el almacenamiento de GNL en las plantas de regasificación; d) Carga de cisternas: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para la carga en vehículos cisterna del GNL; e) Carga de GNL a buque: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para la carga de GNL en un buque desde una planta de regasificación; f) Trasvase de GNL de buque a buque: incluye el derecho al uso de las instalaciones necesarias para la carga de GNL de un buque a otro buque; g) Puesta en frio de buques: incluye el derecho al uso de las instalaciones para realizar las operaciones necesarias para que el buque metanero pueda recibir GNL de las plantas de licuefacción o de regasificación, en las condiciones de seguridad apropiadas; h) Bunkering de GNL: incluye el uso de las instalaciones para realizar las operaciones de bunkering en las plantas de regasificación.

XII. ASIGNACIÓN DE CAPACIDAD

La asignación de capacidad de acceso a las instalaciones incluidas en el régimen de acceso de terceros se realiza preferentemente mediante procedimientos de mercado. En el caso de instalaciones infracontratadas, se pueden desarrollar mecanismos de asignación de capacidad basados en criterios cronológicos de solicitud del acceso a las instalaciones (art. 8 del Real Decreto núm. 984/2015).

CONCLUSIONES. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN DEL ACCESO A LAS INSTALACIONES DE GAS NATURAL, INCLUYENDO LAS PLANTAS DE REGASIFICACIÓN

Recientemente, la CNMC española ha recibido un buen número de poderes que antes tenía el Gobierno (ejercidos por medio del Ministerio para la Transición Ecológica)¹⁰. Esto supondrá, en el futuro, que la mayoría de las previsiones contenidas en el Real Decreto núm. 984/2015 pasarán a estar reguladas en una Circular de la CNMC, la cual, si bien está sujeta a las disposiciones de la LSH, puede adoptar disposiciones distintas, sobre acceso a las instalaciones y sobre otras cuestiones. Las orientaciones de política gubernamentales se refieren a varias circulares que afectarán al régimen de acceso a las instalaciones gasistas, como, por ejemplo, la circular de metodología de peajes de gas natural licuado, transporte y distribución de gas natural o la circular sobre normas de acceso y asignación de capacidad del sistema de gas natural¹¹.

REFERENCIAS

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ROGGENKAMP, M.M.; REDGWELL, C.; RONNE, A. y GUAYO, I. DEL (2016). Energy Law in Europe. National, EU and International Regulation. Oxford: Oxford University Press, 3ª ed.

SILVIA REGOLI*

Descentralización y financiamiento del servicio de agua y saneamiento en Latinoamérica
RESUMEN

En la década del 90, muchos países latinoamericanos realizaron cambios en su legislación, organización y modo de administración tendientes, por un lado, a la descentralización del servicio de Agua y Saneamiento desde el nivel superior al nivel subnacional y, por otro, a procurar el autosostenimiento del servicio.

En un intento por aliviar el déficit fiscal y como condición para atraer capitales privados, se incorporó en la mayor parte de los contratos de concesión el principio de la tarificación de los servicios públicos basada en la recuperación completa de los costos.

Este principio puede ser alcanzado de diferentes formas. Una de ellas es a través de transferencias fiscales, contenidas en el presupuesto, financiadas con la recaudación de impuestos; la otra, superior desde la perspectiva económica, a partir de los pagos realizados por los usuarios del servicio a través de las tarifas del servicio.

En el caso del agua, el empleo de la recuperación total de costos es posible técnicamente y es, además, económicamente aconsejable. Pero en los países latinoamericanos la complicación proviene más bien por el lado de su estructura política y territorial.

Este trabajo procura relacionar conceptos tales como descentralización y financiamiento en el sector de Agua y Saneamiento bajo la hipótesis de que el proceso de descentralización del servicio al nivel subnacional favoreció el financiamiento de las empresas concesionadas en los principales centros urbanos. Pero no dio respuesta a las localidades medianas y pequeñas.

PALABRAS CLAVE

Descentralización; Agua; Latinoamérica.

INTRODUCCIÓN

En la década del 90, muchos países latinoamericanos realizaron cambios en su legislación, organización y modo de administración tendientes, por un lado, a la descentralización del servicio de Agua y Saneamiento desde el nivel superior al nivel subnacional y, por otro, a procurar el autosostenimiento del servicio.

En un intento de aliviar el déficit fiscal y como condición para atraer capitales, privados se incorporó en la mayor parte de los contratos de concesión el principio de la tarificación de los servicios públicos basada en la recuperación completa de los costos.

Este principio puede ser alcanzado de diferentes formas. Una de ellas es a través de transferencias fiscales, contenidas en el presupuesto, financiadas con la recaudación de impuestos; la otra, superior desde la perspectiva económica, es a partir de los pagos realizados por los usuarios del servicio a través de las tarifas del servicio.

En el caso del agua, el empleo de la recuperación total de costos o full recovery costs es posible técnicamente y es, además, económicamente aconsejable. Pero en los países latinoamericanos la complicación proviene más bien por el lado de su factibilidad política (Foster y Yepes, 2006).

Este trabajo procura relacionar conceptos tales como descentralización y financiamiento en el sector de Agua y Saneamiento, bajo la hipótesis de que el proceso de descentralización del servicio al nivel subnacional favoreció el financiamiento de las empresas concesionadas en los principales centros urbanos. Pero no dio respuesta a las localidades medianas y pequeñas.

En los países latinoamericanos, se verificó un proceso que dio en llamarse de descentralización, aunque para algunos autores se trata ante todo de un proceso de desconcentración (Asensio et al., 1990).

La tendencia a la descentralización de los servicios públicos esgrimió, entre otros argumentos, la necesidad de acercar la solución de los problemas a la población, con el fin de aprovechar las iniciativas locales y la proximidad a los usuarios de los servicios. Se trató de una política que iba en línea con el pensamiento de la literatura del federalismo fiscal y que contó, además, con el aval de los organismos de crédito internacional.

Esos argumentos fueron sustentados, en muchos casos, por los gobiernos centrales, para reducir lo que la prestación de tales servicios representaba para sus presupuestos (Fernández, 2008).

Asimismo, formó parte de la puesta en práctica de recomendaciones de una vasta literatura tendiente a empoderar a los gobiernos locales y a sus habitantes.

Esta política de desconcentración de las funciones abarcó, previamente, otras funciones del Estado, como la salud o la educación. Sin perjuicio de ser teóricamente plausible, en el caso de aquellas funciones, la descentralización es cuestionada en el caso de algunos servicios públicos, especialmente en servicios con necesidad de grandes inversiones hundidas en infraestructura y características de monopolio natural.

Es importante recordar que existe una vasta literatura sobre regulación de servicios públicos, en la cual la presencia de economías de escala, implicando costos medios y marginales decrecientes (Braeutigam, 1989), o bien costos subaditivos (Baumol, 1982), aconseja el sostenimiento de esa actividad en manos de una sola empresa.

Por otra parte, se puede considerar la tendencia a segmentar vertical y horizontalmente un servicio público a nivel territorial. Esto implica abrir a la competencia las actividades de generación o extracción, o captación mientras se mantiene en manos de una única empresa el transporte y la red de distribución. Pudiendo estar dicha red dividida en monopolios naturales territorialmente segmentados (Coloma, 2004).

I. DESCENTRALIZACIÓN Y FINANCIAMIENTO

La descentralización tuvo lugar en casi todos los países de Latinoamérica, aunque su alcance y resultados fueron heterogéneos.

Se trató de una descentralización incompleta o asimétrica, dado que el traspaso de las funciones no fue acompañado por recursos para hacerles frente, tanto si los servicios pasaron a manos privadas como a públicas.

Debe tenerse en cuenta que aun en el caso de empresas privadas, el financiamiento vía tarifas fue incompleto, requiriéndose aportes del Estado.

La descentralización, en parte, por ese motivo, no siempre ha conducido a la prestación más eficiente de los servicios, originando nuevos problemas y agravando los existentes.

Se pueden mencionar casos aislados de buena prestación del servicio por parte de gobiernos locales, en municipios grandes, con elevado nivel de ingresos o alta importancia política, como por ejemplo el caso de la Empresas Públicas de Medellín, en Colombia, y el de la empresa del Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE), de Porto Alegre, en Brasil.

Sin embargo, posiblemente, el problema principal se relaciona con la pérdida de economías de escala, a medida que la cantidad de usuarios a servir disminuye, y los costos medios aumentan. Estas economías de escala son muy significativas en algunos servicios públicos como el de agua y saneamiento (Jouravlev, 2005).

La gran mayoría de los municipios latinoamericanos son muy pequeños en relación con la escala mínima eficiente de prestación, así como para hacer frente a la necesidad de construir y mantener las obras de infraestructura que demanda el servicio.

En efecto, la descentralización significa mayores costos y compromete la viabilidad de los servicios.

Por lo cual es razonable preguntarse si la prestación por parte de un municipio es inexorablemente ineficiente, y quiénes soportan esa ineficiencia.

II. ARGUMENTOS EN POS DEL AUTOFINANCIAMIENTO Y LA DESCENTRALIZACIÓN

El financiamiento del suministro de agua potable y saneamiento a través de cargos tarifarios a los usuarios cumple con ciertas funciones básicas. Por un lado, permite orientar los recursos impositivos del Estado a bienes con características de públicos o con mayores externalidades, como justicia, seguridad, educación o salud, en lugar de volcarlos al financiamiento de servicios públicos.

Los incentivos para alcanzar mayor eficiencia empresarial suelen ser mayores, especialmente la eficiencia productiva, creando una relación directa entre ingresos y servicios prestados.

Las mayores tarifas incentivan el uso más racional del agua potable por parte de las diferentes clases de usuarios, ya que la empresa, a través de las tarifas, da una señal más clara sobre el costo real del suministro.

Los cambios institucionales realizados a lo largo de las últimas dos décadas en la mayoría de los países latinoamericanos han estado orientados al mejoramiento de la situación financiera de los servicios y de las empresas prestadoras.

Los logros alcanzados en términos de su sustentabilidad financiera son bastante disímiles entre países y entre empresas.

No obstante, la combinación de tarifas y transferencias estatales sigue siendo el esquema de financiamiento utilizado mayoritariamente en la región, en proporciones muy diferentes no solo entre los países sino entre las regiones, provincias, estados y municipios de un mismo país.

Los aportes estatales se orientan cada vez más a los municipios más chicos, donde los ingresos tarifarios apenas alcanzan para cubrir los costos de operación y mantenimiento.

Las transferencias suelen orientarse directamente a las empresas para que efectúen inversiones, o como inversiones contratadas directamente por las entidades estatales en la infraestructura requerida por los organismos prestadores.

III. IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Cabe preguntarse entonces si la decisión de descentralizar este servicio a nivel subnacional fue una decisión correcta, teniendo en cuenta las dificultades señaladas por la literatura. Y si es razonable, exigirle a la empresa concesionada que se guíe por el principio del full recovery cost al establecer sus tarifas.

Para indagar sobre este asunto conviene mencionar el caso del servicio de agua en Francia.

Aun cuando no es el único en Europa, el ejemplo de Francia es muy interesante. En ese país, los titulares del servicio de agua son, y siempre han sido, los municipios (Guerin-Schneider, 2003). Es el Intendente (le Maire), quien acuerda la concesión con la empresa prestadora, sin una normativa específica y sin organismo regulador.

Más allá del hecho de que el poder concedente se halla en el nivel inferior de gobierno, lo cierto es que las concesiones no se realizan con empresas medianas o pequeñas ni es habitual ver empresas locales a lo largo del territorio; por el contrario, las licitaciones en Francia benefician a unas muy pocas empresas muy integradas y de gran tamaño. Básicamente, los municipios de Francia son abastecidos por las mayores transnacionales del agua, como Veolia o Suez Lyonnais des Eaux.

Las concesiones son a más de 20 años, y existe una gran discrecionalidad en cabeza del intendente para establecer las condiciones del contrato de concesión. Sin embargo, es evidente la asimetría que existe, en la práctica, entre un pequeño municipio y una transnacional, asimetría presente en todos los aspectos: económico, técnico y aun político.

Considerando estos problemas, a nivel político institucional, se debe señalar que en el plano técnico y económico, este modelo es diferente al que se deriva de la descentralización en Latinoamérica.

La provisión del servicio en el caso francés, en manos de una transnacional suministrando el servicio a una variedad de municipios con características territoriales y socioeconómicas heterogéneas, parece tener como resultado una provisión más eficiente en la que las economías de escala están aseguradas.

Evidentemente, no se pueden desconocer las diferencias geográficas entre un país relativamente pequeño y con una población bastante concentrada, y países latinoamericanos del estilo de Brasil, Colombia, Venezuela o Argentina, de gran tamaño y dispersión demográfica. Estas características tornan mucho más compleja y costosa la provisión a través de una red de distribución. Más aún, la infraestructura de transporte, como los acueductos.

Estos factores parecen inclinar la balanza hacia una prestación más centralizada y no hacia una más descentralizada.

Es importante destacar que la descentralización del servicio de agua es diferente a la descentralización de otros servicios o bienes mixtos, como la salud o la educación, que ya habían sido traspasados a las provincias o municipios latinoamericanos.

En estos casos, es la provincia por lo general la que se hace cargo de esas funciones y debe recaudar los recursos necesarios para brindar el servicio a la comunidad. Y los mismos no requieren, en general, de una infraestructura tan costosa (con la excepción de los grandes hospitales), como la del servicio de agua.

En el caso de la descentralización de los servicios públicos, lo que se descentraliza es la titularidad del servicio, la responsabilidad del mismo, así como la potestad de la provincia o municipio de otorgar los derechos a operar ese mercado a una empresa privada determinada, regularla y eventualmente, en caso de incumplimientos, rescindir su contrato y volver a licitar.

Cuando se trata de municipios grandes, con un número de habitantes y una concentración territorial importante, la empresa transnacional no debería tener problemas para operar a costos mínimos y brindar un servicio eficiente.

Sin embargo, en municipios de tamaño mediano a chico, con un bajo número de habitantes y/o un grado de dispersión territorial considerable, es altamente probable la imposibilidad de alcanzar una escala que permita mantener bajos los costos y, por ende, las tarifas.

Es así que la prestación del servicio por parte de las transnacionales se orientó solo a los grandes municipios, mientras que los medianos y pequeños quedaron en manos de cooperativas o simplemente de prestadores privados.

En la literatura relativa a regulación de servicios públicos esta conducta se denomina usualmente cream skimming o descremado del mercado (Coloma, 2011), dado que la empresa concesionada se alza con la parte más rentable del negocio, dejando sin servicio las localidades pequeñas y la zona cuasi rural, típicamente, menos rentable.

Esta situación normalmente es considerada en los contratos de concesión, a través de la inclusión de la cláusula denominada “obligación de servicio público” (Gordillo, 2003). Sin embargo, dicha cláusula se destina más bien a obligar a la empresa a prestar servicio no solo en el área más poblada y de mayor demanda de una gran ciudad sino también en las áreas menos pobladas y de menor demanda efectiva.

En las ciudades más pequeñas, para dar respuesta a la demanda insatisfecha debido a la inexistencia de la red convencional, han aparecido otras alternativas de distribución de agua en cabeza de pequeñas empresas. Incluso, dicha oferta se desarrolla en los intersticios del principal operador en las grandes ciudades, en la medida en que la cobertura es incompleta.

Estas empresas a menudo son financieramente autónomas, dado que carecen de subsidios del Estado y presentan características típicas de la economía informal. Aunque dedicadas mayormente a la distribución, suelen abarcar también la etapa de captación, a partir de acueductos privados. Los servicios que prestan son usualmente de tipo artesanal, caracterizado por la gran heterogeneidad y los altos costos, derivados de su baja escala.

El agua que los usuarios compran a estos operadores les cuesta siempre mucho más cara que la que pagan los usuarios que están alcanzados por la red. Es muy normal constatar que en el área servida por la empresa concesionada, las tarifas son más bajas y la calidad en todas sus dimensiones es mejor. Fuera del alcance de la red, la calidad disminuye notoriamente y el acceso al agua, en bidones, cisternas, canillas comunitarias, implica un esfuerzo enorme en términos de tiempo y dinero (Jagli, y Zérah, 2010).

Esta situación profundiza la desigualdad en el acceso al agua, y a otros servicios y la calidad de vida considerada globalmente.

En estos casos, el Estado no solo no está presente como soporte financiero, a través de subsidios, sino que el control de la calidad del agua suele ser nulo o muy escaso.

A menudo, el ente de regulación o el poder concedente no tienen los recursos necesarios para realizar los análisis periódicos de la calidad del agua que estas miniempresas venden y en general la calidad es muy inferior, cuando no es francamente no apta para el consumo humano debido a presencia de arsénico, glifosatos, etc.

La fragmentación excesiva impide a la empresa alcanzar una escala adecuada, compatible con la eficiencia, y el autofinanciamiento; también dificulta al regulador aplicar al resto de los prestadores un marco regulatorio pensado para empresas grandes de cierto umbral de organización y gerenciamiento.

CONCLUSIÓN

Las reformas en América Latina parecen haber descansado más en las ventajas y promesas de la descentralización (o desconcentración) que en las desventajas. En el sector agua y saneamiento, quizás se menospreciaron las especificidades, así como las externalidades que el mismo presenta.

Se puede constatar que, en los países latinoamericanos, las empresas concesionadas prestan servicio, solo a las ciudades más grandes, quedando en manos de empresas públicas locales, de cooperativas o de pequeños prestadores privados la prestación en el resto de las localidades, muchas veces con un grado de informalidad importante y con escaso control regulatorio.

En las localidades menores, la falta de adecuación entre la escala del servicio y la responsabilidad por el mismo tuvo una incidencia negativa en términos de costos y tarifas, así como en el control de la calidad del servicio. Tanto el control de las características fisicoquímicas del agua, su presión, la continuidad del suministro, etc., así como la aptitud de las fuentes de captación también se ha visto comprometido, en la medida en que las prestatarias y el ente de regulación a menudo no obtienen recursos suficientes para cumplir y hacer cumplir con normas de calidad mínimas, respectivamente.

Es necesario diseñar una estructura de mercado en la que las atribuciones legales, políticas y regulatorias se asignen teniendo en cuenta en la medida de lo posible la “disponibilidad de recursos, capacidad de gestión y criterios objetivos que permitan aprovechar las economías de escala” (Peña y Solanes, 2003).

Esto debe ir en línea con alcanzar mayor cobertura para el conjunto de los habitantes de un país y no solo para los que viven en grandes ciudades. Y, sobre todo, con garantizar una mayor igualdad en la calidad de la prestación y en el peso económico que significa este servicio en el ingreso de los usuarios.

REFERENCIAS

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WILLIAM VILLALOBOS HERRERA*

Generación distribuida para autoconsumo: rediseño regulatorio. El caso costarricense
RESUMEN

La presente ponencia tiene como fin describir los principales aspectos del modelo de Generación Distribuida para Autoconsumo a partir del año 2015, cuando aparece su regulación en el país. No obstante, resulta necesario abordar algunas generalidades del sector eléctrico costarricense, para comprender las causas de modelo regulatorio por el que Costa Rica optó; y, por consiguiente, reflexionar acerca de los retos que la GDA tiene, sobre todo frente a las reclamaciones de sectores productivos que claman por mayor competencia, mejores incentivos en pos de lograr una mayor penetración de la GDA en el país.

PALABRAS CLAVE

Generación distribuida; Autoconsumo; Sector eléctrico costarricense; Energía renovable.

INTRODUCCIÓN

Gracias a las tecnologías disruptivas (Clayton & Joseph, 1995, p. 13), la llamada 4ª Revolución Industrial (Klaus, 2016, pp. 18-19)¹ se encuentra hoy caracterizada por una multiplicidad de servicios convergentes²; sobre el particular, Hernández-Mendible (2009) los define como: “aquellos que son producto de la mezcla e integración de las nuevas tecnologías y que producen la aparición de nuevos servicios” (p. 86).

En el sector eléctrico, la transición hacia el uso de renovables está en camino, y avanza a un ritmo importante en el mundo (International Energy Agency, 2014, p. 32)³. El compromiso realizado en el año 2015 en el acuerdo climático de París de mantener el aumento de la temperatura “muy por debajo” de los 2° Celsius por encima de niveles pre-industriales y conjuntamente con el acceso universal a una energía sostenible y segura para el año 2030, hacen que la naturaleza de este desafío sea más que evidente. De ahí que, si el mundo quiere cumplir la meta fijada en el Acuerdo de París, y en el caso costarricense con uno de los pilares del VII Plan Nacional de Energía 2015-2030 (Ministerio de Ambiente y Energía, 2015, pp. 1-2)⁴, se vuelve imperiosa la necesidad de tomar acciones orientadas a ello.

La era de la transformación energética “impulsada por el cambio tecnológico y el bajo costo de las energías renovables” provoca que se consuma menos energía y se opte por una mayor eficiencia en las edificaciones industriales, comerciales y residenciales. Basta con mirar nuestro entorno: i) sistemas de iluminación mucho más eficientes, ii) aparatos eléctricos con menos demanda de consumo eléctrico, iii) mejora en la eficiencia del transporte masivo de personas mediante vehículos híbridos y autónomos a base de energía eléctrica y gas.

No cabe duda, que con mucha más recurrencia vemos cambios “disruptivos y dinámicos” en la matriz energética mundial, gracias a mejoras tecnológicas que están reduciendo los costos de la producción en la energía eólica, solar y gas natural. Lo anterior provoca, que el Estado se obligue indefectiblemente a plantearse nuevas formas de intervención económica; tal como afirma De La Riva (2004) “el Derecho Administrativo, en particular en su vertiente económica, se verá sustancialmente afectado por esta transformación de las relaciones económicas” (pp. 354-355).

En el caso costarricense, lastimosamente, la penetración de la Generación Distribuida para Autoconsumo avanza a paso lento (Comisión Económica para America Latina y el Caribe – CEPAL, 2014)⁵, consecuencia directa del modelo regulatorio adoptado en el país; el cual, presenta limitantes considerables para su auge en el corto y mediano plazo.