Kitabı oku: «Constitución Solidaria»

a. Subsidiariedad y solidaridad

Cuatro ejes para el debate constitucional

Por Pablo Valderrama, abogado, magíster en estudios políticos en la Universidad de los Andes, director ejecutivo de IdeaPaís y Luis Robert, licenciado en filosofía e investigador en IdeaPaís.*

Marzo, 2020.

2.1. Antecedentes

Las movilizaciones sociales iniciadas el 18 de octubre de 2019 en Santiago, y posteriormente expandidas a todo el país, han generado diversas y profundas repercusiones en el ámbito político. Entre ellas, ha tomado mayor relieve el debate sobre una «nueva Constitución» como forma de canalizar el descontento y malestar ciudadano. De este modo, casi transversalmente se ha sostenido que estamos frente al fin de un ciclo político y la consiguiente necesidad de dotar a Chile de un nuevo «pacto social»2.

En este contexto, el principio de subsidiariedad −uno de los ejes doctrinarios de la Constitución de 1980− ha sido identificado como una de las principales causas del malestar de la sociedad chilena. Los acentuados niveles de desigualdad económica, política y territorial, la concentración del poder en el Estado, la profundización de las distancias entre «ricos y pobres», la inequidad en el acceso a bienes como la salud, las pensiones, etc, serían parte de las consecuencias de la implantación de un «Estado subsidiario» en Chile.

Pese a que es posible que una interpretación restringida del principio de subsidiariedad pudo haber sido uno de los gatillantes ideológicos de esta crisis, el futuro debate constitucional supone una discusión más precisa sobre qué significa realmente la subsidiariedad. Si bien la aplicación práctica del principio en nuestro país ha sido sui géneris, en ningún caso ello puede deslegitimar su importancia política y la necesidad de que esté presente en el próximo debate sobre los contenidos de la nueva Constitución. Por otra parte, si bien la solidaridad está presente en la Constitución**, no existe claridad sobre su real sentido y alcance, teniendo un lugar residual en tanto principio constitucional.

Por ello, este ensayo tiene por objeto contribuir a la discusión pública sobre los contenidos de la Carta Fundamental, realzando la importancia de los principios de subsidiariedad y solidaridad. Para ello, en una primera sección, describiremos un breve diagnóstico sobre algunas las causas más relevantes de la crisis social. A continuación, expondremos las principales manifestaciones de la subsidiariedad y la solidaridad en la Constitución de 1980. En una tercera parte, mencionaremos brevemente el concepto de subsidiariedad y sus conexiones con la solidaridad. Por último, mencionaremos cuatro ejes temáticos resultantes de la aplicación práctica de la subsidiariedad y la solidaridad, que, a nuestro juicio, deberían ser tema del próximo debate constitucional.

«... el principio de subsidiariedad... ha sido identificado como una de las principales causas del malestar de la sociedad chilena».

2.2. Consenso y crisis social

En buena parte, el estallido social se vincula con una «crisis de consenso»3. Si bien durante los últimos años se ha utilizado la palabra consenso para hacer referencia a los acuerdos político-electorales que fueron posibles en el contexto de la transición política −principalmente en los años noventa y dos mil−, el concepto tiene un contenido más preciso. Un consenso es un hecho político que se produce en un contexto social específico y entre circunstancias variables según el lugar4. Una sociedad política ha alcanzado un consenso cuando concuerda en una visión común, una imago mundi o cosmovisión sobre el hombre y la sociedad. En la Antigüedad clásica, el consenso no se identificaba meramente con un acuerdo contractual, sino con la concordia política o amistad mínima e indispensable para que los ciudadanos vivieran en común en una sociedad política5. En el mundo contemporáneo, aunque desde perspectivas filosóficas muy diferentes, se ha identificado esta idea también con la amistad cívica y con el principio de solidaridad, del cual hablaremos más adelante.

Según Gonzalo Vial, Chile, una vez nacido a la vida independiente, forjó un consenso mínimo que hizo posible la vida común durante el siglo XIX (2001). Por distintas razones que exceden los propósitos de este ensayo, este consenso −que perduró durante varias décadas− comenzó a fracturarse a fines del siglo XIX. A pesar de ello, durante el siglo XX han existido varios intentos por alcanzar nuevos consensos: el «desarrollista» durante la segunda mitad del siglo XX, que acompañó a la Constitución de 1925, y el «neoliberal6», que dio forma a la Constitución de 1980 y que se prolongó en la transición política de los años noventa. Ninguno de ellos, sin embargo, ha podido perdurar más de medio siglo.

Dicho lo anterior, sin que pretendamos agotar todas las dimensiones de una época que aún no ha sido lo suficientemente estudiada, la actual «crisis del consenso» se puede explicar, al menos, por tres factores:

a) A pesar de que el régimen militar se mostró como una alternativa frente al socialismo de la época y a los intentos fallidos por planificar el país «desde arriba», a la postre el mismo régimen terminó apostando por una «refundación» política y económica (Góngora, 2006). Ello devino en que, independiente de los resultados políticos, sociales y económicos provenientes de las instituciones creadas durante el régimen militar, estas carecieron de estructuras deliberativas que permitieran una legitimación social de las mismas. El caso más notorio es el de las AFP, las que, pese a su relativa eficiencia organizacional y económica, no han logrado legitimarse en la sociedad chilena.

b) La ausencia de una deliberación en común sobre las estructuras políticas que dieron forma a la Constitución de 1980 ha llevado, a la larga, a una suerte de «revancha cultural», como dijo Mario Góngora (2006). La llamada «democracia protegida» gozó de gran gobernabilidad, pero careció de legitimidad cívica. En efecto, una gran cantidad de chilenos nacidos al final del régimen militar y durante la transición nunca se han sentido parte de la comunidad política nacional, ni menos aún de los «éxitos» del modelo económico. Muchos de ellos son jóvenes que pertenecen a familias que han participado marginalmente del desarrollo chileno o, derechamente, no han sido parte de este. Una buena porción de estas familias, a pesar de su esfuerzo y del mérito personal, viven en las periferias, no tienen seguridades sociales de ningún tipo y son generalmente vulnerables ante una enfermedad, la vejez o el endeudamiento. Incluso, aun accediendo a la educación superior, tienen grandes dificultades para llegar a niveles mínimos de bienestar.

c) Por último, una razón de índole ideológica se vincula con las consecuencias del liberalismo en la sociedad chilena. En efecto, una de las causas de por qué los ciudadanos ven la política con distancia y desconfianza, utilizándola como forma de protesta y no como una expresión de la sociabilidad humana, se explica, en parte, por el éxito del liberalismo en la sociedad chilena. Como diría Deneen, el liberalismo ha fracasado porque triunfó (2016). Como contrapartida, el éxito económico ha producido en paralelo una lenta desaparición de las prácticas de vida comunitarias donde era posible el ejercicio de la virtud, de la libertad a niveles locales y una cierta seguridad del entorno social. No es exagerado afirmar, de hecho, que el arraigo de las libertades económicas está en el origen del llamado «modelo»7. En el Chile que vive bajo el liberalismo, muchas de las seguridades vitales ya no existen, lo que ha ocasionado una gran incertidumbre respecto de mejorar la propia vida personal y familiar8.

En definitiva, la ausencia de un consenso que haga posible la vida política es un hecho de la causa en la sociedad chilena. Con todo, sería ilusoria una propuesta de «consenso absoluto» en cada una de las dimensiones de la vida política. La gran diversidad social chilena junto con el pluralismo político existente, hacen imposible un pleno acuerdo sobre determinados aspectos de la convivencia. En este sentido, si bien una Constitución no garantiza un consenso político, deliberada en condiciones favorables al diálogo y de participación política, sí puede ser un paso importante para recomponer la amistad perdida.

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Así, si bien durante estos meses se ha hablado de la «hoja en blanco», la historia constitucional chilena también da cuenta de que los consensos no se forjan desde cero. La política es una actividad histórica, situada en un contexto específico. Un nuevo consenso o pacto social, si se quiere, siempre supone una deliberación sobre otro consenso previo, que la sociedad presente proyecta hacia el futuro y actualiza según sus propias necesidades. La democracia representativa, por ejemplo, hoy se encuentra en crisis al menos en la forma en cómo la hemos experimentado, pero siempre ha sido parte de los distintos consensos que Chile ha tenido. Probablemente los futuros consensos incorporarán algunos elementos de participación directa, pero a nadie se le ocurriría pensar en un régimen de gobierno distinto al de la democracia representativa.

En este contexto, nos parece que una reflexión desde la subsidiariedad y la solidaridad puede ayudar a alcanzar un «nuevo consenso», inspirando diseños institucionales acordes a las necesidades de las personas y los grupos que conforman actualmente la sociedad chilena. Previo a ello, para efectos de distinguir nuestra posición sobre la subsidiariedad y la solidaridad de las restantes interpretaciones que han existido sobre ellas, haremos una revisión somera sobre qué se ha entendido en nuestro ambiente constitucional por el principio de subsidiariedad y el de solidaridad.

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2.3. Subsidiariedad y solidaridad en la Constitución de 1980

Si bien la Constitución de 1980 no utiliza explícitamente el término «subsidiariedad» −lo que ha llevado a algunos autores a afirmar que no es un principio constitucional−, existe un relativo consenso en la doctrina jurídica nacional de que sí es un principio que se encuentra implícito en el texto constitucional9−y, por lo mismo, vinculante respecto de las restantes normas del ordenamiento jurídico10.

Así, una de sus fuentes más importantes es el artículo 1 del capítulo de «Bases de la institucionalidad», en particular el inciso tercero que reconoce y ampara la «adecuada autonomía de los grupos intermedios» frente al poder central o estatal, y también el inciso quinto, donde se consagran algunos deberes jurídicos de acción que la propia Constitución impone al Estado frente a las mismas comunidades o grupos intermedios, los cuales se resumen en dar «protección a la población y a la familia, y propender al fortalecimiento de esta». Además, según la tesis mayoritaria de la doctrina, el principio de subsidiariedad ha inspirado el contenido normativo del artículo 19 que asegura los derechos y garantías fundamentales, siendo base −por citar solo algunas− de las normas sobre libertad de asociación (artículo 19 n° 15), libertad de enseñanza (artículo 19 n° 11), prohibición de monopolio estatal sobre los medios de comunicación (art. 19 n° 12 inciso 2), derecho a fundar, editar y mantener medios de comunicación (art. 19 n° 12 inciso 5), sanción respecto del mal uso por parte de los grupos intermedios de su autonomía (art. 23), pero por sobre todo el resguardo de la libertad económica −el llamado orden público económico o constitución económica (Fermandois, 2006)−, asegurando a los particulares el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica y la limitación impuesta al Estado para desarrollar actividades empresariales o participar en ellas (artículo 19 n° 21), y el derecho de propiedad en sus diversas especies (artículo 19 n° 24).

En lo que respecta al principio de solidaridad, si bien no ha tenido la misma importancia que la subsidiariedad en la doctrina constitucional chilena, una parte de ella postula que su contenido −relacionado con la integración armónica de los distintos grupos que integran la nacionalidad chilena− se encuentra implícito en el artículo 1, en particular en sus incisos cuarto y quinto, los cuales imponen también un deber al Estado de contribuir a generar las «condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible», junto con «promover la integración armónica de todos los sectores de la nación» (Quintana, 1993). Además, si bien en dichas disposiciones el constituyente no la trata explícitamente como «principio», sí la menciona en el artículo 3 a propósito del deber de los órganos del Estado de promover la regionalización y el desarrollo equitativo y «solidario» entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional, norma que se especifica aún más en el artículo 115 que señala que las regiones deberán tener en cuenta «criterios de solidaridad» en lo referente a la distribución de los recursos públicos. El artículo 122, que dispone una «redistribución solidaria» de los ingresos propios entre las municipalidades en un fondo común municipal, parece ser la más clara concretización de lo anterior.

Con todo, ha sido la subsidiariedad la que mayor debate ha suscitado entre los constitucionalistas, sobre todo en cuanto a su papel en la limitación de la intervención del Estado en la actividad económica. No obstante, no ha sido fácil, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, concordar en los elementos mínimos que definen a ambos principios, así como tampoco ha sido posible generar criterios de acción concretos que permitan traducir su contenido esencial en la legislación ordinaria y en las instituciones políticas y económicas. Por lo mismo, en la práctica jurídica se tiende a asumir que se trata de «principios indeterminados», que no tienen significados unívocos, sino una polivalencia conceptual que depende, en último término, de la concepción de Estado y sociedad que subyace en ellos (Loo, 2009). Sin ir más lejos, desde la entrada en vigencia del texto constitucional actual, parte de la jurisprudencia ha reconocido la subsidiariedad como principio constitucional, pero desde un tiempo a esta parte se ha producido un cambio de paradigma sobre cómo esta debe entenderse, neutralizando en algunos fallos su significado original −ligado al abstencionismo estatal, o al neoliberalismo, si se quiere− y, produciéndose, en algunas ocasiones, una conexión con el principio de solidaridad11.

2.4. Subsidiariedad y solidaridad: dos caras de la misma moneda

Como se sabe, el principio de subsidiariedad tiene múltiples fuentes doctrinarias, tanto jurídicas como filosóficas. Sus antecedentes −aunque con distintos énfasis− se pueden encontrar en tradiciones liberales, conservadoras, federalistas y socialcristianas, aunque ha sido esta última la que lo ha sistematizado con mayor precisión filosófica12.

En el constitucionalismo chileno, la recepción del principio de subsidiariedad es, sin embargo, muy reciente. Desde el punto de vista histórico, ha sido una completa novedad. Las constituciones de 1833 y 1925 desconocían el principio (Campos, 1999), existiendo más bien en Chile una fuerte tradición ilustrada de corte estatista, la que, con el paso del tiempo, fue evolucionando, adoptando algunos elementos del Estado de bienestar europeo (Correa, 1985). Por lo mismo, desde un comienzo ha existido un gran debate sobre qué significa la subsidiariedad en Chile. Así, en la práctica jurídica y política chilena, lo que se entendió por «subsidiariedad» fue algo muy distinto a lo que el principio en realidad significa o cómo ha sido comprendido en otras latitudes, al punto que en Chile se relaciona la subsidiariedad con el «neoliberalismo», siendo que se trata de dos conceptos que tienen orígenes normativos diferentes y premisas filosóficas contradictorias entre sí13. Por lo mismo, la vigencia jurídica y social del principio de subsidiariedad en nuestro país es muy controvertible (Mansuy, 2016).

«...el principio [de subsidiariedad] no se refiere única y exclusivamente a la limitación de la intervención del Estado en la esfera propia de las organizaciones de la sociedad civil, como usualmente se ha entendido en Chile».

En términos generales, el principio de subsidiariedad tiene por objeto proteger la vitalidad de la sociedad civil o los llamados cuerpos intermedios que componen la sociedad política y que se encuentran entre la familia y el Estado, señalando que no deben las organizaciones superiores −entre ellas el mismo Estado, aunque no es la única− realizar lo que las comunidades pequeñas o de menor tamaño pueden hacer por sí mismas. En efecto, tal como lo precisa su mismo nombre, las organizaciones superiores solo podrán ayudar −pero nunca suplantar o reemplazar− a las organizaciones de menor tamaño, proveyéndoles los medios necesarios para que cumplan con su fin propio. En suma, tal como se puede desprender de esta definición general de la subsidiariedad, el principio no se refiere única y exclusivamente a la limitación de la intervención del Estado en la esfera propia de las organizaciones de la sociedad civil, como usualmente se ha entendido en Chile. Por lo tanto, la subsidiariedad es un principio complejo, que no se reduce a la ausencia o presencia del Estado en la vida social. Si bien se suele distinguir, en este último sentido, una subsidiariedad positiva y otra negativa, según si el Estado interviene o ayuda a las comunidades menores, por su propia definición la subsidiariedad tiene también una dimensión horizontal, pudiendo las diversas organizaciones sociales ayudarse entre sí (Petersen, 2015).

Desde el punto de vista jurídico, se pueden identificar dos etapas evolutivas que han marcado tanto la recepción como la consolidación del principio de subsidiariedad en Chile. En una primera etapa, que coincide con la puesta en vigencia de la Constitución de 1980 y la creación de nuevas institucionalidades en el ámbito económico, previsional, educacional y laboral, se entendió por subsidiariedad un «criterio de abstención» del Estado, que se tradujo en expandir y consolidar la libertad económica como base de la libertad política (Góngora, 2006). Así, independiente del debate sobre si la subsidiariedad está o no presente en el texto constitucional de 1980, en la práctica sí lo estaba en los ambientes políticos e intelectuales que influyeron en la época, al punto de ser valorada −atendido el contexto de Guerra Fría−, como una «herramienta útil» para derrotar al marxismo (Mansuy, 2016). Ello implicó que, desde muy temprano, se comprendiera el principio de subsidiariedad como un criterio de limitación de la actividad del Estado, o de prohibición de su acción14. El Estado no ayuda −es decir, no provee de los medios necesarios cuando los particulares o las sociedades intermedias lo necesitan−, tan solo se limita a retirarse cuando los particulares actúan por sí mismos (Letelier, 2015). Por eso, el desarrollo de la sociedad civil tiende, en esta etapa, a identificarse con el mercado, privilegiando la iniciativa privada por sobre la estatal −sobre todo si se trata de iniciativa empresarial−. Siguiendo esta lógica privatista, se crearon las universidades privadas en 1980, las AFP, desaparece el principio corporativo de los colegios profesionales −por ser opuesto a la libertad de trabajo− y, en educación, se elimina el pasaje de la anterior donde se estipulaba que «la educación pública es atención preferente del Estado»15.

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En una segunda etapa, una vez consolidadas estas instituciones durante la transición política posterior a 1990, la subsidiariedad comienza lentamente a ser «corregida» o reinterpretada desde la propia sede política, aunque también desde la jurisprudencia y la doctrina −como se verá en el apartado siguiente−, alejándose paulatinamente del paradigma liberal inicial que le dio sustento, aun cuando la estructura fundamental de las instituciones creadas bajo su amparo ha permanecido inalterada, aunque con correcciones, como es el caso de las AFP que incorporaron el llamado Pilar Solidario durante 2008. En el plano de la política social, un concepto clave y que está directamente vinculado con la subsidiariedad es el de focalización16. La focalización tiende a concentrar, por una cuestión de eficiencia de los recursos económicos, el gasto social en los sectores más pobres de la población, pero generando, al mismo tiempo, distorsiones importantes en otras dimensiones de la vida social, especialmente en lo que respecta a ciertos efectos de la desigualdad. La política de vivienda, por ejemplo, focalizada en la cobertura habitacional −y con múltiples impactos en los aspectos cualitativos de ella, relacionados con la calidad de la habitación, la localización de la vivienda en barrios segregados y el déficit de acceso a los centros de oportunidades−, es una muestra clara de que la función subsidiaria fue comprendida como un «criterio de eficiencia» más que como un principio de justicia (Petersen, 2017).

Así, durante esta segunda fase, si bien se corrigen algunas distorsiones que son consecuencia de entender la subsidiariedad desde la perspectiva del liberalismo económico, tampoco se rehabilita del todo el principio de subsidiariedad. En algunas áreas, más bien se tiende a la centralización, produciéndose el efecto contrario. Así, si bien el Estado ha estado ausente en algunas áreas donde sí tendría que intervenir, ha tenido una presencia desproporcionada en otras. Por ejemplo, en educación es el típico caso donde se observa que la subsidiariedad en su sentido original ha estado prácticamente ausente, siendo más bien comprendida como un criterio de distribución del poder entre los particulares y el Estado. Este, siguiendo una larga tradición chilena, ha tenido un rol muy importante en promover una educación básica y media de calidad. Pero, en los hechos, el Estado tiende a abstenerse de aumentar sostenidamente su calidad y centra su actividad en el control de los contenidos −lo cual es una función más propia de las comunidades educativas−, más que en hacer de la educación municipalizada una verdadera alternativa para las familias (Letelier, 2015).

Por otra parte, a pesar de la inclusión explícita de la solidaridad en la Constitución de 1980 mediante la reforma constitucional del año 2005, no queda clara −salvo por el interés de parte de la jurisprudencia por ella− su relevancia normativa como base de la institucionalidad chilena, ni tampoco hasta qué punto es posible complementar la solidaridad con la subsidiariedad. En los hechos, la solidaridad más bien parece comprenderse de modo restringido, como un criterio redistributivo económico-asistencial −el fondo común municipal que acabamos de mencionar, el Pilar Solidario en la previsión social, etc.−, pero no como un principio ordenador de la institucionalidad política (Delooz, 2019).

La solidaridad como principio, en efecto, designa, más que una aspiración teórica, una realidad fáctica que se experimenta en que las personas son solidarias por el solo hecho de vivir juntas. Por ello, la solidaridad, para toda antropología que se funda en una noción de comunidad política, es un principio constitutivo de la sociedad y no solo una actitud asistencial que acompaña una acción social. La solidaridad, como principio social, permite realizar progresivamente la sociabilidad humana, a través de la potenciación de las comunidades que le dan sustento a la sociedad, desde la familia, el barrio, la junta de vecinos, los clubes deportivos y del adulto mayor, hasta la ciudad en su conjunto, permitiendo que todas estas comunidades pequeñas se incorporen a otras más amplias, que ofrecen mayores niveles de realización humana.

«Incorporar la solidaridad como principio rector implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, compartiendo un espacio, sino que se requiere enfatizar la dimensión comunitaria entre las personas para así poder compartir los bienes que están íntimamente ligados con su realización personal, tales como los servicios locales (educación, salud), los espacios públicos, entre otros».

2.5. Subsidiariedad y solidaridad en el cambio constitucional

Sin perjuicio de las diversas manifestaciones que pueden adoptar la subsidiariedad y la solidaridad en un texto constitucional, en el actual contexto histórico por el que atraviesa Chile urge actuar con prontitud, pero también con reflexión, respecto de una serie de problemas que afectan gravemente a la sociedad chilena. No pretendemos agotarlos, pero mencionamos algunos que, a la luz de nuestro ideario, nos parecen relevantes. Un nuevo consenso para Chile debe, al menos, tener presentes las principales causas a partir de las cuales puede haberse producido la crisis social de octubre pasado. En este plano, tanto la subsidiariedad como la solidaridad pueden ser principios ordenadores de los siguientes aspectos del orden social:

1° Familia y comunidades locales

Un primer aspecto del orden social vinculado estrechamente con los principios de subsidiariedad y solidaridad es el de la vitalidad de la sociedad civil, es decir, el de todas aquellas asociaciones que se encuentran entre la familia y el Estado, partiendo por la propia familia −absolutamente abandonada por las políticas públicas estatales−, los barrios, las asociaciones de adultos mayores, las mutuales, las cooperativas, las fundaciones, los clubes de fútbol, por mencionar solo algunas. Si bien la actual Constitución menciona a las «sociedades intermedias», ese espacio ha sido generalmente olvidado y, en la práctica, no tiene mayor relevancia política. Por una parte, porque las políticas sociales se enfocan en el binomio Estado- mercado y, por otra, por la propia trayectoria seguida por una sociedad liberal, que concibe a la sociedad como una aglomeración de individuos que persiguen, cada uno por sí mismo, su propia comprensión de la vida buena. Sin embargo, las asociaciones intermedias persiguen auténticos bienes comunes, que es necesario robustecer.

En este plano de análisis, el bien común promovido desde el poder central no debe confundirse con el bien común de dichas asociaciones pequeñas, aun cuando en último término sean convergentes17. El Estado tiene un deber de velar por la realización del bien común, es decir, de todos y de cada una de las personas y los grupos que conforman la sociedad. Sin embargo, solo las comunidades pueden lograr una forma especial de bien común, a través de la ayuda mutua y el fomento de los lazos de solidaridad. En este sentido, si bien el Estado tiene un rol insustituible en la promoción de bienes comunes, por ejemplo, en promover la educación pública −hoy lamentablemente en decadencia−, el consenso necesario para recuperar el tejido social solo puede provenir de las comunidades organizadas.

En tal sentido, es deseable que un eventual cambio constitucional contemple un deber explícito del Estado de fortalecer el tejido social que se desarrolla entre las familias y el Estado, pero no asumiendo sus funciones, sino fomentando y coordinando la actividad de las comunidades, expandiendo su responsabilidad más allá del deber de reconocimiento y amparo que actualmente contempla el texto constitucional. De esta manera, se haría explícito un nuevo entendimiento del principio de subsidiariedad, remarcando su dimensión positiva y sus nexos con la solidaridad.

«La solidaridad es un principio constitutivo de la sociedad y no solo una actitud asistencial que acompaña una acción social».

2° Descentralización18

A nivel internacional, a pesar de la experiencia chilena, el principio de subsidiariedad históricamente ha estado vinculado a la lucha contra el absolutismo y la centralización política19. Si bien en Chile parece ser un rasgo identitario la unidad del Estado chileno -lo que, al menos en principio, excluye la posibilidad de un Estado federal-, paulatinamente se ha desarrollado un proceso de descentralización en que diversos territorios han ido demandando una mayor autonomía respecto del poder central.

En este sentido, se entiende la descentralización como aquel proceso en que los gobiernos subnacionales, sean municipios o gobiernos regionales, se vuelven más autónomos respecto del gobierno central. Dicho lo anterior, es posible plantear que hay una alta confluencia entre este tipo de proceso y el principio de subsidiariedad: la descentralización entendida como marco institucional, finalmente, busca crear las condiciones para que los territorios tengan las herramientas necesarias para la búsqueda de sus propios bienes comunes. Por ello, una administración del Estado altamente centralizada es atentatoria contra el mismo principio de subsidiariedad, toda vez que restringe la posibilidad de que las comunidades políticas locales, integrantes de la comunidad nacional, sean capaces, al menos desde la perspectiva institucional, de perseguir sus propios fines.

En este contexto, el debate constitucional es una oportunidad para fijar, de manera expresa y concreta, el rol subsidiario del Estado de Chile en cuanto a los territorios, viéndose esto representado en una administración pública descentralizada y en el reconocimiento de las más diversas comunidades locales que representan la sana heterogeneidad de nuestro país. Sin embargo, como refiere el párrafo anterior, este tipo de camino implica enfrentar tensiones políticamente relevantes relativas a cómo conjugar, en el contexto de un Estado-nación, una estructura gubernamental que permita, simultáneamente, la búsqueda del bien común nacional y los bienes comunes locales. La respuesta de este desafío si bien no puede estar plasmada en su totalidad en una Carta Fundamental, sí puede colaborar significativamente para su configuración.

Ahora bien, cualquiera que sea el diseño que establezca una futura Constitución, es fundamental considerar lo siguiente: el éxito o fracaso de cualquier proceso de descentralización dependerá, en gran parte, de dicho diseño institucional. En particular, será exitosa en la medida que se establezcan nuevas reglas del juego que promuevan una cooperación mutua entre los gobiernos regionales o locales y el gobierno central. Es decir, en la medida que tanto comunidades nacionales como locales estén comprometidas en la búsqueda de los bienes comunes respectivos. En este sentido, el eventual nuevo texto constitucional podría favorecer un proceso de descentralización reconociendo y promoviendo: i) la existencia de ingresos propios a nivel nacional; ii) una relación institucionalizada entre niveles de gobiernos (i.e. en el traspaso de recursos, en el traspaso y revocación de competencias, en la resolución de conflictos); iii) la responsabilidad y rendición de cuenta subnacional; iv) una alta capacidad de coordinación entre los gobiernos regionales, y que v) los gobiernos regionales tengan capacidad técnica para ofrecer bienes y servicios públicos a sus votantes.

3° Seguridad social20

Tanto el sistema de salud como las pensiones hacen referencia a una dimensión de la vida que en nuestra sociedad está siendo ignorada: la mutua dependencia. Por una parte, la atención de salud es uno de los bienes más relevantes y requeridos por las personas. Sin embargo, las necesidades de salud han sido abordadas, por una parte, desde el plano del poder central y, por otra, desde una lógica individual, donde quienes pueden pagar tienen acceso a salud de calidad, y quienes no, solo tienen como alternativa el sistema estatal. Sin embargo, los riesgos que las personas enfrentan en cuanto a la enfermedad y la vida pensionada no son individuales, sino que colectivos. Detrás de un enfermo, existe un núcleo familiar que hoy en día asume la mayor carga financiera al momento de decidir por prestaciones privadas para evitar las extensas listas de espera. Asimismo, detrás de una mujer que asume un mayor costo en su plan privado de salud por el riesgo de quedar embarazada hay un hombre que es corresponsable del desarrollo y cuidado de aquel hijo. Del mismo modo, es posible plantear que los riesgos de longevidad −vivir más de lo esperado− y de mercado −recesiones o crisis financieras− que asume un pensionado y que pueden significar eventualmente una menor pensión no son individuales. De hecho, detrás de una persona mayor hay una familia, un barrio o una comunidad mayor integrada por miembros que permanecen activos laboralmente.

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Con todo, en ambas temáticas es posible expandir el principio de solidaridad, no solo en cuanto a los ingresos generados por las distintas comunas, sino que en relación con el modo en que enfrentamos los riesgos vitales. Si bien la institucionalidad actual asume de manera mayoritaria que dichos riesgos son individuales, existe un espacio para fijar que dichos riesgos deban enfrentarse de manera solidaria.

Por lo tanto, en tiempos en que la discusión pública en materia de salud se expresa en el binomio Estado y mercado, la salud puede ser un ámbito favorable para generar ayuda mutua y solidaridad entre las propias comunidades, sin perjuicio de la labor de coordinación que necesariamente debe realizar el Estado. Las sociedades de socorros mutuos, por ejemplo, fueron un ejemplo notable de autoorganización de la sociedad civil durante el siglo XX, en tiempos en que el Estado nacional no tenía como objetivo ocuparse de las consecuencias de la llamada «cuestión social», y en especial por aquellos trabajadores que no poseían una protección adecuada ante contingencias sanitarias21. Dicha experiencia también tuvo importantes beneficios en nuestro país, sobre todo para el mundo obrero y la clase media (Arecheta, 2007). La estructura de las mutuales era favorable a que sus miembros cooperaran entre sí, monitoreando a sus integrantes y sancionando aquellas conductas que no iban en provecho de la colaboración mutua. Las mutualidades poseían reglas claras y normativas definidas por los propios miembros a través de sus estatutos, las cuales contemplaban requisitos de admisión, identificación de los agentes y los usuarios con los principios de la mutual y mecanismos de control interno que permitían prestar servicios de salud de manera eficiente.

En consecuencia, el futuro texto constitucional debe asegurar, por una parte, el derecho a la salud de los usuarios, pero sin verlos como espectadores pasivos del sistema, sino como agentes protagonistas del mismo. La participación de los usuarios al modo de coproductores permite ajustar los bienes y servicios públicos a las particularidades locales, lo que aporta sostenibilidad y eficacia al sistema en su conjunto. Esto tiene una aplicabilidad directa en la forma que pensemos la estructura organizacional y los modelos de gestión, tanto de la atención hospitalaria como primaria, toda vez que dichas prestaciones atienden principalmente a las personas más vulnerables de nuestro territorio.

Por otra parte, un sistema de pensiones debe, desde los principios de subsidiariedad y solidaridad, propiciar que cada persona se haga responsable de su propia vida, valorando el esfuerzo individual y el trabajo humano. Sin embargo, un sistema previsional no puede ser sustentable ni tampoco garantizar mínimos de justicia si abandona solamente a la responsabilidad individual a quienes, por distintos motivos, a veces fuera de sus posibilidades, no alcanzan a cubrir con dicha responsabilidad. Si bien este diagnóstico tiende a identificarse con un sistema de reparto, la experiencia comparada muestra la posibilidad de introducir importantes cuotas de solidaridad en un sistema de capitalización individual precisamente compartiendo los riesgos de longevidad y de mercado.

4° Desigualdad y segregación urbana

Por último, la desigualdad tiene diversas manifestaciones en la sociedad chilena. Una de las más visibles es la segregación urbana. En efecto, la segregación es un problema que el Estado debe asumir mediante políticas de fomento de la integración, puesto que pone en jaque lo que la actual Constitución denomina como armonía social, que se identifica con la solidaridad. A medida que se ha alcanzado un mayor desarrollo económico, la ciudad se ha convertido en una aglomeración de individuos que se sirven de los beneficios de vivir en sociedad, pero en la que sus ciudadanos no se sienten responsables del otro. Los efectos de la segregación son muy visibles, sobre todo en ciudades de gran tamaño, como Santiago, Valparaíso o Concepción. Además, una gran parte de la población afectada lo percibe como una abierta provocación social de parte de los sectores que se han beneficiado del bienestar social de las últimas décadas. Esto ha puesto en entredicho la institucionalidad y la economía social de mercado.

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La solidaridad, en suma, permite realizar progresivamente la sociabilidad humana, a través de la potenciación de las comunidades que le dan sustento a la sociedad, desde la familia, el barrio, la junta de vecinos, los clubes deportivos y del adulto mayor, hasta la ciudad en su conjunto, permitiendo que todas estas comunidades pequeñas se incorporen a otras más amplias, que ofrecen mayores niveles de realización humana. En este sentido, incorporar la solidaridad como principio rector de la Constitución implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, sino que es necesario diseñar instituciones que permitan concretar el hecho de que todos somos responsables de todos. Así, la solidaridad permite volver a pensar en la ciudad como un todo, en el cual se generan interrelaciones de codependencia, erigiéndose como un principio político constructor tanto de las instituciones como del actuar político de las personas para combatir los efectos nocivos de la erosión social que producen la segregación y la desigualdad. Aquellas voces que permanecen incólumes frente a la existencia de «dos Chiles» tienen el desafío de enfrentar los retos prácticos de esta postura. El principio de solidaridad, en este sentido, permite situarse en una posición real y no artificial de los problemas que afectan a la sociedad.

«Incorporar la solidaridad como principio rector implica reconocer que no es suficiente vivir juntos, compartiendo un espacio, sino que se requiere enfatizar la dimensión comunitaria entre las personas...».

* Los autores agradecen especialmente los comentarios de Matías Petersen y Jaime Lindh.

** En adelante, nos referiremos a la Constitución Política de la República vigente con la sigla CPR, que incluye su última reforma del 17 de septiembre de 2005. (N.E.).

b. Convención Constitucional y su funcionamiento

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís, y María Eyzaguirre, investigadora constitucional de IdeaPaís.*

Octubre, 2020.

En el plebiscito de entrada del reciente 25 de octubre de 2020, los chilenos tomaron la decisión de aprobar la redacción de una nueva Constitución, y elegir la Convención Constitucional como el mecanismo encargado de llevar a cabo esta importante tarea. En este apartado hablaremos de cómo esta se conformará, su funcionamiento y la manera en que actuará en el futuro próximo.

3.2. Ahondando en ciertas ideas

En la tabla anterior se pueden observar las modificaciones que se le hicieron a la Carta Fundamental el 24 de diciembre de 2019, para incluir un mecanismo –inédito en nuestra institucionalidad– de reemplazo de esta.

Durante todo el funcionamiento de la Convención regirá la Constitución actual, y los miembros de esta no tienen atribuciones para hacer ningún tipo de cambio a este texto. El único momento en que la Constitución quedaría derogada sería posterior al plebiscito de salida, y solamente en el escenario de que el texto nuevo sea ratificado por la población.

Por otro lado, mientras la Convención esté en funciones, la soberanía seguirá residiendo esencialmente en la nación, tal como señala el texto vigente, y es ejercida por el pueblo a través de los plebiscitos y elecciones periódicas que la Constitución y las leyes determinan y, también, por las autoridades que la Carta Fundamental establece. Por esto, queda expresamente prohibido a la Convención Constitucional o a cualquiera de sus integrantes atribuirse su ejercicio, asumiendo otras atribuciones distintas a las que expresamente se le reconocen. Así, no podrán intervenir ni ejercer ninguna otra función que les corresponda a otros órganos o autoridades establecidas constitucionalmente o en las leyes.

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Luego, una vez que la Convención termine su labor, se deberá votar un nuevo plebiscito –de salida–, esta vez obligatorio, que apruebe o rechace la propuesta de Carta Fundamental. De aprobarse, la nueva Constitución entrará en vigor y la Convención se disolverá de pleno derecho. Es decir, a diferencia de lo ocurrido en otros países latinoamericanos, los límites de la actuación y duración de la Convención están expresamente señalados y no podría darse una situación en la que o se arroguen más funciones o decidan continuar sesionando.

3.3. Puntos a destacar

Uno de los puntos relevantes al momento de haberse elegido la Convención Constitucional por sobre la Convención Mixta Constitucional es que permitirá el funcionamiento en paralelo de la Convención y del Congreso, sin que miembros de este último se vean implicados en las funciones de la Convención. Esto permitirá que el Congreso siga trabajando a completa capacidad y legislando de manera independiente respecto de las necesidades sociales y diferentes temas no constitucionales que puedan surgir a lo largo de este proceso, los cuales no pueden dejarse de lado. Además, una gran noticia es que, ya que no habrá intereses mezclados ni vasos comunicantes entre ambos órganos, el Congreso podrá cumplir un fuerte rol fiscalizador de los actos de la Convención, para asegurarse de que los límites ya señalados sean cumplidos.

3.4. ¿Cuál es la importancia del reglamento de la Convención?

Como fue mencionado más arriba, la aprobación de este reglamento se deberá hacer por 2/3 de los miembros de la Convención. Esta fue una de las reglas que se decidieron en el «Acuerdo por la paz y una nueva Constitución» y tiene por objeto dar garantías de reglas y procedimientos bien establecidos, bajo el aprendizaje de procesos similares en otros países de Latinoamérica y el mundo. En esta línea, su aprobación por el quórum mencionado busca hacer que el reglamento sea algo consensuado entre las diferentes fuerzas políticas. Lo anterior se debe a la importancia capital que tiene este para el correcto funcionamiento de la Convención, especialmente, ya que este no solo reglará las formas de llegar a acuerdo, sino que establecerá los estándares de transparencia, de comisiones de análisis de diferentes temáticas, el orden y la coherencia del articulado, etc.

En efecto, la experiencia internacional en procesos similares a este nos muestra que la decisión en torno al reglamento es de las decisiones macro más relevantes que se dan en el proceso. Esto, ya que esta herramienta toma la definición de cómo se llevarán las discusiones, cómo se decidirán los artículos que queden en la Constitución, cuántas comisiones habrá para discutir los diferentes temas, cuál será (y cómo se llevará a cabo) el rol de la sociedad civil, cómo serán las asesorías y su manera de remuneración, las normas de confidencialidad o el código de ética –ya que, recordemos, no hay dedicación exclusiva de los constituyentes–, entre tantas otras cosas.

De esta manera, será en el reglamento donde la famosa regla de los 2/3 y la noción de hoja en blanco verdaderamente tomarán significado. ¿Habrá votación de cierre por 2/3?, ¿cada artículo deberá incluirse por 2/3, o al revés, por quórum simple?

3.5. ¿Qué se puede cambiar?

En virtud de que la mayoría decidió aprobar el cambio de Constitución, hay una multiplicidad de cosas que pueden cambiar. Desde el régimen de gobierno hasta las garantías fundamentales que la Constitución consagra y protege, pasando por instituciones, mecanismos de democracia y tanto más. Al final, dependerá de la voluntad de los convencionales.

Lo importante es que, mientras no haya un texto que haya emanado de la Convención, que sea aprobado por la mayoría en un plebiscito de salida de voto obligatorio, seguirá vigente la Constitución actual.

* Especial agradecimiento al aporte de Tomás Labbé.

c. ¿Escaños reservados en la Convención Constitucional?

Pueblos originarios y participación política

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís, y María Eyzaguirre, investigadora constitucional de IdeaPaís.

Noviembre, 2020.

La cuestión relativa a los pueblos originarios excede con creces el tema constitucional, sin embargo, hay ciertas aristas que se relacionan con este. Desde los inicios de la discusión constituyente nacional se ha mencionado la importancia de hacer parte de esta a los pueblos originarios, tanto en su contenido final como en el proceso formativo de esta. Así, surgió la opción de establecer escaños reservados dentro de la Convención redactora, partiendo desde la base que existe una histórica subrepresentación de los pueblos originarios en las distintas instancias de participación política y democrática de la vida nacional. Se propone que de esta manera la Convención sea efectivamente representativa de la comunidad nacional y que, en ella, se toquen temas relevantes para este grupo.

El concepto de escaño reservado dentro de un órgano sujeto a elección popular consiste en un modo de «reservar un porcentaje de espacios institucionales de decisión para ciertos grupos basados usualmente en identidades étnicas, religiosas y/o geográficas» (Fuentes & Sánchez, 2018). Es decir, se trata de un mecanismo de acción afirmativa que viene a corregir resultados electorales a fin de asegurar una representación buscada para un grupo específico de la población.

Ahora bien, este tipo de mecanismos de representación especial entra en conflicto con los valores de la democracia liberal moderna, ya que, por definición, al ser un mecanismo que actúa ex post a la elección, altera los principios de igualdad, neutralidad y universalidad; constituyendo así una excepción al concepto tradicional de representación (Aninat & González, 2014). Si bien es cierto que, en algún sentido u otro, muchos sistemas electorales producen ciertas correcciones –por ejemplo, el «arrastre» del sistema actual por medio del cual elegimos parlamentarios–, en todos ellos la regla es en las mismas condiciones para todos, y no en base a una característica determinada como la etnicidad. Además, hay otros mecanismos de acción afirmativa que generan correcciones ex ante y que de distintas maneras incentivan y promueven la presencia de grupos considerados en las listas, buscando mejorar sus posibilidades de participación.

No obstante, los escaños reservados parecen ser una propuesta con cierto asidero político. En este documento se revisarán algunas experiencias comparadas de mecanismos especiales de representación de pueblos originarios, tanto para el órgano legislativo como para órganos constituyentes, con el fin de obtener un panorama general del mismo. Luego, se pasará a revisar las propuestas que se han planteado actualmente en la discusión para la configuración de la Convención Constitucional con sus respectivos fundamentos. A partir de lo anterior, concluiremos que la discusión sobre la participación política de los pueblos originarios no se agota en su presencia en la Convención Constitucional y que, de avanzar en el mecanismo de escaños reservados, hay que observar con cuidado los precedentes de legitimidad y resguardo institucional que hoy están en juego.

«El concepto de escaño reservado dentro de un órgano sujeto a elección popular consiste en un modo de “reservar un porcentaje de espacios institucionales de decisión para ciertos grupos basados usualmente en identidades étnicas, religiosas y/o geográficas”».

4.1. Representación especial de pueblos indígenas a nivel comparado22

En la siguiente tabla veremos algunos casos de países con alta presencia de pueblos originarios en su población, en los que se han establecido distintos mecanismos que buscan reforzar su representación y participación política –ya que no existe un modelo uniforme ni una tendencia clara para lograr este fin–, siendo uno de ellos, por ejemplo, el establecimiento de escaños reservados.

Tabla 1. Países con alta presencia de pueblos originarios y sus mecanismos de acción afirmativa en espacios legislativos o constituyentes.

En suma, es interesante observar como la mayoría de los países que optó por el mecanismo de escaños reservados tendieron más a utilizar criterios de proporcionalidad y un padrón diferenciado como mecanismos de certeza jurídica que, como sabemos, permite entregar confianza en las elecciones.

4.2. Propuestas para la Convención Constitucional 2021

En nuestro contexto político constituyente, existen dos propuestas sobre la mesa:

Tabla 2. Propuesta de Escaños reservados promovida por la coalición Chile Vamos

Propuesta de Chile Vamos

En primer lugar, propone la reserva de 15 escaños garantizados para representantes de pueblos originarios dentro de los 155 constituyentes considerados en la composición total de la Convención.

Se arriba al número de acuerdo a un criterio proporcional entre la población y quienes se encuentran inscritos en el registro de Conadi.

En segundo lugar, propone la construcción de un Padrón Especial Indígena (PEI) administrado por el Servel, en el cual solo las personas que acrediten dicha identidad mediante un certificado emitido por la Conadi podrán inscribirse de forma voluntaria, pero avanzando con posterioridad a la posibilidad de un padrón con autodeterminación, donde quienes no detenten la calidad indígena acreditada por un certificado Conadi, puedan igualmente inscribirse al PEI.

Tabla 3. Propuestas de Escaños Reservados promovida por la Oposición

Propuesta de la oposición

Se propone la creación de 24 escaños reservados adicionales a la composición original de la Convención, es decir, añadidos fuera de los 155 constituyentes, quedando un total de 179 convencionales.

Este número busca ser proporcional al 13% de la población que, de acuerdo al último Censo, se autoidentifica como parte de un pueblo originario.

En segundo lugar, se propone la autoidentificación en las propias urnas, sin padrón especial indígena y sin restricción de quien quiera votar por los pueblos indígenas. En la práctica, al momento de votar, los ciudadanos inscritos en el registro electoral podrán elegir si emitir su voto por los candidatos de representantes de pueblos originarios según su propia autoidentificación o por los candidatos generales que correspondan a su distrito; no por ambos.

Ambas propuestas sostienen que los candidatos a los escaños reservados para constituyentes representantes de pueblos originarios deben acreditar su pertenencia a alguno de estos a través del Registro Conadi y la creación de un distrito electoral único indígena. Esto último se hará reacomodando el número de representantes que elige cada distrito; en el caso de que sea dentro de los 155 convencionales originales se hará procurando que ningún distrito quede con resultados binominales y, en el segundo caso, se hará simplemente constituyendo el nuevo distrito con el número de asientos reservados.

Por último, las distintas propuestas e indicaciones presentadas difieren en la cantidad de escaños por pueblo originario dentro en los escaños reservados. Algunos incluyen a los afrodescendientes, y hasta 6 representantes para el pueblo mapuche, por ejemplo.

4.3. Fundamentos y razones de estas propuestas

La propuesta de crear en paralelo un Registro Electoral Indígena para la elección de convencionales ocupó como base la Consulta Indígena realizada durante el gobierno de la Presidenta Bachelet. Esta iniciativa fue generada de forma previa a la votación del Proyecto de Ley que crea el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, lo cual da cuenta de que los consultados consideran dicha medida como necesaria. Además, modelos internacionales, como el neozelandés, demuestran el éxito de dicha medida, en tanto busca otorgar estándares de seguridad y certeza de la confiabilidad de su aplicación.

Esta medida otorgará mayor libertad a electores de ascendencia indígena que formen parte del Padrón Especial Indígena, quienes podrán optar si votar por los candidatos del padrón electoral general o votar por candidatos pertenecientes a estas comunidades. Por lo demás, todo cambio relevante a nuestro sistema electoral debe velar por la realización de elecciones justas y correctamente efectuadas, propósito que solo es posible de alcanzar siguiendo las normas que regulan esta materia, suprimiendo al máximo posibilidades de fraudes electorales. Esto es lo que se busca al crearse un nuevo padrón.

Por el contrario, la sola autoidentificación en las urnas a la hora de la votación promueve la «etnificación», es decir, la creación de lo que significa ser indígena a partir de incentivos que van aparejados a esto y no verdaderamente por su identidad y pertenencia24. Además, no es capaz de entregar certezas, ya que no hay manera de verificar si el número de papeletas utilizadas en una elección u otra se configura con la cantidad de personas autoidentificadas, lo que podría generar errores de doble votación.

En segundo lugar, la propuesta de Chile Vamos, que señala que los escaños sean reservados dentro de los 155 convencionales constituyentes, descansa tanto en el acuerdo de los distintos partidos para la reforma constitucional –la cual establece que la elección de los constituyentes se realizará siguiendo las condiciones actuales de elecciones de diputados (fórmula D´Hondt)–, como en el respeto a la voluntad popular en las definiciones del plebiscito del 25 de octubre, en el cual la gran mayoría votó por el Apruebo y la Convención Constitucional, con conocimiento de que esta se compondría de 155 asientos. Así, cabe recordar que los distintos cambios incorporados que no estaban incluidos en el acuerdo original sobre la composición de la Convención, como la inclusión de independientes y la paridad de género, se hicieron respetando el número de los 155, sin entrar en discusión alguna.

Por el contrario, el fundamento para exigir 24 escaños reservados por fuera de los 155 cupos es el último Censo (2017), donde un 13% de la población se identificó con un pueblo originario. La base detrás de esto sería mantener la proporción entre quienes forman parte de los pueblos originarios y quienes no, lo que perfectamente se puede lograr manteniendo el número original, modificando el número de escaños.

Finalmente, ambas propuestas tienen por fundamento la promoción de la participación política de los pueblos originarios. Otro fundamento que hasta ahora se ha esgrimido es que sería una reparación histórica frente a la invisibilización institucional25.

4.4. Los escaños reservados y la participación política

Las nociones de integración, valoración y reconocimiento de los pueblos originarios en la vida común son profundamente relevantes y, al mismo tiempo, es una discusión eternamente pospuesta. Desde un tiempo a esta parte, el diálogo político ha sido poco efectivo en lograr cambios institucionales y sociales que permitan un mayor sentido de pertenencia –más que la sola integración– de los pueblos originarios con nuestro país. Así, ciertamente cuestiones como el conflicto en La Araucanía no serán de fácil solución. Por lo mismo, las autoridades debieran enfocarse en sentar las bases de un cambio cultural por medio de nuestras instituciones; de lo contrario, se seguirá tensionando nuestra convivencia. Pero, ¿cómo se relaciona esto con la discusión sobre escaños reservados?

«Las nociones de integración, valoración y reconocimiento de los pueblos originarios en la vida común son profundamente relevantes y, al mismo tiempo, es una discusión eternamente pospuesta».

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Gráfico 1. «¿Diría usted que se siente plenamente integrado/a Chile o más bien parcialmente o nada integrado a Chile?» (%)

Fuente: Encuesta CEP «Los mapuches rurales y urbanos hoy» (2016)

N. del E.: Este gráfico representa los datos originales publicados en la encuesta citada, la que tiene el error, aquí también reproducido, de sumar un porcentaje representativo de los mapuches rurales de 101% en vez de 100%. Esto no fue modificado por faltar datos para su corrección.

Con la búsqueda de soluciones se promueve una sana vida en común y una mayor interacción, no solo integración, de manera de hacer efectiva la posibilidad de participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional26, y, de esta manera, se logre reforzar nuestra comunidad política.

Con relación con los pueblos originarios y su participación política, hay dos aspectos en discusión. Uno se refiere al contenido constitucional (¿hay reconocimiento constitucional o no?), que excede el alcance de este documento27. Otro se refiere a la posibilidad de participación de los pueblos originarios en la discusión sobre una nueva Constitución y con qué mecanismos promoverla.

Una manera de lograr este segundo propósito es por medio de mecanismos de acción afirmativa donde los escaños reservados son, ciertamente, solo una alternativa de muchas. En efecto, los mecanismos de acción afirmativa vienen a intentar corregir la tensión que se genera entre la noción de igualdad política y condiciones preexistentes de desigualdad social y económica que muchas veces, dificulta materialmente lo primero. Sin embargo, y a pesar de que el fundamento de justicia y promoción de la participación política es preciso y honorable, creemos que el camino de los escaños reservados no es el indicado, habiendo otras alternativas de acción afirmativa que son menos disruptivos de la voluntad popular.

Adicionalmente, cabe decirse que el mecanismo de escaños reservados está construido sobre un supuesto discutible; a saber, que la relación entre representante y representado estaría dada más bien por la adscripción a ciertos grupos, que por una elección libre, es decir, que por una elección que se hace bajo la premisa de que toda persona participa en igualdad de condiciones de todo proceso eleccionario a la hora de elegir representantes, y su elección estará basada en sus ideas e incentivos, más que necesariamente la adscripción a un grupo que per se debiera representarlo «mejor». Si queremos hablar de mecanismos de reforzamiento de la participación en política de los pueblos originarios, es necesario dar cuenta que todos aquellos que interfieran con los principios básicos de la democracia son debatibles.

Aun así, de avanzar en la implementación de este mecanismo para la elección de convencionales constituyentes, es indispensable abogar por la certeza jurídica y legitimidad del mecanismo. Lo anterior se logra por dos medios. Primero, a través de la existencia de un padrón indígena especial y diferenciado, que tiene por objeto asegurar que quien haya votado no pueda haber hecho uso de más votos de los que legítimamente le corresponden, asegurando imparcialidad y legalidad del proceso. Sobre este punto, sabemos bien que se ha señalado la aparente imposibilidad de generar un padrón, además del escaso tiempo para comunicarle a la ciudadanía la posibilidad de registrarse ante los organismos correspondientes para acceder a este. Sin embargo, creemos que todos los esfuerzos deben ponerse a la disposición de la certeza jurídica, en términos que la existencia del padrón permite un escrutinio adecuado de los votos emitidos.

Segundo, rescatando la importancia primordial del acuerdo previo de los partidos, que fue ratificado y legitimado por la ciudadanía en el plebiscito del 25-O. De lo contrario, ¿por qué no habría de cuestionarse que otros acuerdos se sometan nuevamente a discusión?28, ¿por qué no habría de creer las personas que las reglas del juego pueden constantemente cambiar?

En efecto, han sido elementos fundamentales para que los comicios en nuestro país se den de buena fe y con certeza para todos los participantes. En el contexto actual de crisis institucional y de confianza, salvaguardar que una más de ellas caiga bajo el velo de la duda es relevante.

«Los mecanismos de acción afirmativa vienen a intentar corregir la tensión que se genera entre la noción de igualdad política y condiciones preexistentes de desigualdad social y económica que muchas veces, dificulta materialmentelo primero».

a. Presidencialismo en Chile desde una perspectiva histórica

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís y Jeliça Sapunar, socióloga, ex subdirectora de Formación de IdeaPaís.

Julio, 2020.

1.1. Un recorrido histórico

En el futuro próximo de nuestro país se encuentra un itinerario constitucional a partir del cual discutiremos el reemplazo de nuestra Constitución. Lo anterior se verá indudablemente acompañado de un cuestionamiento profundo a nuestra institucionalidad vigente, el que ya hemos visto cómo ha comenzado. En esta línea, se ha señalado en múltiples ocasiones29 que es necesario cuestionarse el régimen de gobierno chileno, toda vez que el poder se encontraría demasiado concentrado en la figura del presidente. Así las cosas, creemos que es necesario abordar esta discusión sin olvidar una arista fundamental, a saber: la identidad social y cultural de nuestro país, su ethos e historia. A la luz de esto, en esta minuta sostendremos que un régimen de gobierno caracterizado por una autoridad central y fuerte forma parte de la idiosincrasia de nuestro país.

En efecto, el proceso de estructuración y consolidación de Chile como una república independiente, que tuvo lugar a lo largo del siglo XIX, se caracterizó principalmente por un modelo de autoridad fuerte y central, en donde los distintos gobiernos que se sucedieron, así como también las diferentes constituciones, otorgaron a la figura del Ejecutivo un papel preponderante en el desarrollo del país. Además, a esto hay que agregar que Chile está inserto en un contexto sociogeográfico, América Latina, donde el modelo que ha primado es también el del presidencialismo por sobre otros sistemas, como el parlamentarismo.

A raíz de lo anterior, en la siguiente minuta se mostrará que la identidad político-cultural de Chile está marcada por el presidencialismo, por lo que un cambio de sistema hacia el parlamentarismo, o al menos a un régimen de gobierno que no tome en cuenta lo anteriormente dicho, sería sumamente complejo y podría carecer de justificación.

1.2. Chile y la tradición presidencialista

En primer lugar, es de vital importancia definir qué entendemos por presidencialismo. Sartori (1994) señala que es difícil hacer la distinción entre sistema presidencial y parlamentario más allá de una exclusión mutua. Así, para este autor pasaría más por criterios definitorios del régimen la posibilidad de caracterizarlo a priori, ya que el régimen sería tal por una lógica sistémica conforme a la cual se le puede agrupar. Por su parte, Álvarez (2013) se refiere a él como el régimen de gobierno en el cual una persona, democráticamente elegida por la ciudadanía, ejerce la función ejecutiva y asume conjuntamente la jefatura del Estado y su representación y el gobierno de la nación. En la misma línea, Nohlen (2011) precisa que las características del presidencialismo hacen alusión a una amplia separación del Poder Ejecutivo del Poder Legislativo, la existencia de un Poder Ejecutivo unitario, la elección directa del presidente por parte de los ciudadanos, la imposibilidad de revocar el puesto del Ejecutivo durante su gestión, y, finalmente, la imposibilidad de disolución del Parlamento por parte del presidente. En este punto, hay que señalar que, en Chile, la separación de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) permite una realidad cotidiana de pesos y contrapesos (Fontaine et al., 2008), lo que implica que la figura del presidente esté lejos de ser autoritaria, a pesar de que algunos señalen que tendríamos una especie de presidencialismo reforzado.

«La separación de poderes permite una realidad cotidiana de pesos y contrapesos, lo que implica que la figura del presidente esté lejos de ser autoritaria, a pesar de que algunos señalen que tendríamos una especie de presidencialismo reforzado».

1.3. Construcción de una identidad: Devenir histórico

En Chile, la consagración del presidencialismo como tal se vislumbra por primera vez en la Constitución de 1828, la cual sería prontamente reemplazada por la Constitución portaliana de 1833 que terminaría rigiendo los designios de nuestra nación por casi 100 años. En el artículo 59 de esta Carta Magna se distinguía el gobierno de la administración al prescribir que «un ciudadano con el título de Presidente de la República de Chile administra el Estado y es el jefe supremo de la nación». Además, se estipulaba la estricta separación de los poderes del Estado, y se creaban las «leyes periódicas», que cada 18 meses debían ser aprobadas por el Congreso, a proposición del Ejecutivo, y en este punto Galdames (1925) afirma que estas leyes terminan subordinando al Ejecutivo a un tutelaje permanente del Congreso, ejerciendo un control sumamente fuerte de la primera autoridad del país.

Así, y pese a la claridad del régimen presidencial instaurado por la Constitución de 1833, un conjunto adicional de factores culturales, sociales y políticos fue presionando y ganando terreno, produciendo así un quiebre institucional que termina con la guerra civil de 1891 y el suicidio del presidente en ejercicio, José Manuel Balmaceda. Dada la naturaleza del conflicto, el quiebre institucional también produjo una mutación en el sistema de gobierno, instaurándose un pseudoparlamentarismo (Álvarez, 2013). Sin embargo, la Constitución de 1925 le puso un abrupto final a este régimen al volver a instaurar un sistema presidencialista. Lo anterior, en vista de la difícil gobernabilidad que se produjo durante los 34 años que duró este «parlamentarismo», en parte debido a hechos como la enorme rotativa ministerial, producto de la responsabilidad política del gabinete fiscalizable por el Congreso, y también por la esterilidad gubernativa y legislativa.

Arturo Alessandri Palma, elegido presidente de Chile en 1920, fue el principal gestor de la Constitución de 1925 y quien, según el historiador Julio Heise (1977), pretendió reducir el régimen parlamentario a sus verdaderas proporciones, pero luego consideró y sostuvo la necesidad de reemplazarlo por el régimen presidencial. Además, se eliminó la periodicidad de las leyes de contribuciones y la de fijación del contingente de las Fuerzas Armadas, elementos que entregaban enorme poder al Congreso; por otro lado, respecto a la Ley de Presupuestos, se hicieron modificaciones en favor de la figura presidencial.

Ahora, si bien el desarrollo político de la Carta de 1925 se caracterizó por la disminución de las facultades del Congreso y un incremento de las del presidente, la evolución desde 1990 ha sido hacia una cierta disminución de la centralidad decisoria del presidente en beneficio del Congreso, que ha cumplido diversas funciones en el sistema político (Madge, 2005), tendencia que ha sido confirmada por la importante reforma constitucional de 2005, que hace intervenir al Poder Legislativo en la designación de nuevas autoridades (como los ministros del Tribunal Constitucional, los fiscales de la Corte Suprema, entre otros). Este punto se ve reforzado por lo que señala Nolte (2003), quien afirma que, en Chile, a diferencia de otros países de Latinoamérica, el Congreso no es un organismo de papel, sino que una corporación independiente que delibera adecuadamente y controla la autoridad del Ejecutivo, participando activamente en la política nacional.

«Ahora, si bien el desarrollo político de la Carta de 1925 se caracterizó por la disminución de las facultades del Congreso y un incremento de las del presidente, la evolución desde 1990 ha sido hacia una cierta disminución de la centralidad decisoria del presidente en beneficio del Congreso, que ha cumplido diversas funciones en el sistema político».

1.4. Raya para la suma

Uno de los elementos necesarios para que un régimen presidencial tenga adecuada legitimidad es el contrapeso político del Congreso, esto es, entendido como un órgano autónomo, capaz de fiscalizar y de regular el actuar de la máxima autoridad del país. Como se ha demostrado en los párrafos anteriores, este es el caso de Chile, por lo que el sistema presidencialista que ha imperado a lo largo de toda la historia se ha visto contrapuesto siempre a la autoridad del Congreso Nacional.

«...el sistema presidencialista que ha imperado a lo largo de toda la historia se ha visto contrapuesto siempre a la autoridad del Congreso Nacional».

En efecto, la conformación de la identidad institucional chilena históricamente ha ido de la mano de una figura central de poder. Por eso, es necesario tener en cuenta la magnitud del cambio que significaría implantar un sistema parlamentario en un país con una amplia tradición presidencialista como lo es Chile, en donde las raíces culturales y políticas de nuestro país están fuertemente ancladas a esta tradición. Por lo tanto, innovar en la consecución de otro sistema de gobierno sería poco mesurado. Lo anterior, por supuesto, no impide repensar o meditar respecto del funcionamiento de los pesos y contrapesos entre ambas ramas del gobierno, para subsanar ciertas dificultades que hemos visto presentes en el último tiempo. Sin embargo, lo anterior, creemos que pensar en un cambio de esta naturaleza no debería provenir del afán de quitarle poder a la figura del presidente, sino más bien de buscar mejores formas de coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Esto es, mejorar y afinar el sistema de pesos y contrapesos ya existentes.

b. ¿Es Chile un país hiperpresidencialista?

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís y María de los Ángeles Juillerat, licenciada en ciencias jurídicas, ex investigadora constitucional de IdeaPaís.

Julio, 2020.

Dentro de los cuestionamientos recientes a nuestra institucionalidad, que finalmente desembocaron en la discusión sobre una nueva Constitución, se ha hablado también de transformar o reformar la figura del presidente, sobre todo en consideración al rol que cumple hoy en día el Congreso. Así, uno de sus mayores detrimentos en la discusión social parecerían ser las facultades –a ojos de algunos, excesivas– con que cuenta esta autoridad. Así, hay quienes postulan que en nuestro país existiría más bien un sistema de gobierno que debería caracterizarse como hiperpresidencialista.

A raíz de lo anterior, el objeto de este apartado será abordar la discusión sobre el régimen de gobierno actual, entregando ciertas luces sobre algunos de los aspectos más relevantes a la hora de calificar y evaluar esta parte de nuestro diseño institucional. Para esto, adelantamos que propondremos un análisis cualitativo, más que cuantitativo como suele ocurrir, de las nombradas atribuciones. Esto, porque sostenemos que la evaluación del funcionamiento del régimen de gobierno, más que la simple caracterización bajo un paradigma u otro, tiene que ver con la relación entre este y los demás poderes, en particular, el Poder Legislativo. En todo caso, con lo anterior a la vista, vemos que las dimensiones de la institucionalidad formal e informal30, ambas dimensiones relevantes para este análisis, son diversas y extensas. Así las cosas, el análisis aquí presentado no tiene la intención de ser completamente exhaustivo; más bien, nos concentraremos en aquellas atribuciones que han sido especialmente cuestionadas.

«...la evaluación del funcionamiento del régimen de gobierno, más que la simple caracterización bajo un paradigma u otro, tiene que ver con la relación entre este y los demás poderes, en particular, el Poder Legislativo».

2.1. Primero lo primero, ¿cómo definimos un sistema de gobierno?

Para hablar de gobierno, debemos primero hablar del Estado. Este se ha entendido como una entelequia político-jurídica que se personifica en tres funciones principales: ejecutiva, legislativa y judicial, y se materializa en distintos órganos que ejercen tales funciones, los cuales delimitan su actuar en virtud del tradicionalmente conocido principio de la «separación de poderes»31. Por otro lado, el gobierno ha sido definido como «la dirección suprema y control de la administración estatal, así como la conducción de la política global del Estado» (Kammler, 1971, p. 183). Ahora bien, en un primer momento de la literatura, se habló de que las tres funciones, o al menos dos de ellas, no podían recaer en una misma persona, ya que entonces no habría libertad en la creación y aplicación de las leyes (Montesquieu, 1906)32. Sin embargo, hoy en día esta separación no está tan claramente delimitada33, dado que se erige en torno a dos máximas o principios: evitar la concentración del poder y el sistema de pesos y contrapesos, en virtud del cual se establecen mecanismos y atribuciones entre los distintos poderes que permitan un control recíproco, limitándose entre sí dentro de su propia esfera de acción, previniendo abusos de poder por parte de alguno de ellos, principios que se delimitan ya en El Federalista (Madison, 1788). De esta manera, los distintos poderes del Estado pueden contrapesar o intervenir, de ser necesario, en el actuar de los demás, manteniendo un equilibrio necesario.

«Sin embargo, hoy en día esta separación no está tan claramente delimitada, dado que se erige en torno a dos máximas o principios: evitar la concentración del poder y el sistema de pesos y contrapesos».

Ahora bien, según la magnitud en la cual se vinculen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, se pueden distinguir distintos tipos de gobierno. En un espectro amplio, la doctrina distingue, con más o menos características en común, el presidencialismo, el parlamentarismo y el semipresidencialismo. El primero de estos consiste en aquel tipo de gobierno en el cual el Poder Ejecutivo es ejercido por un presidente que desarrolla las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno. Además, contempla una separación de poderes más rígida que en el parlamentarismo. Un ejemplo de lo anterior, además de nuestro país, sería Estados Unidos. Por otro lado, los parlamentarismos deben su nombre a su principio fundador: que el Parlamento es soberano (Sartori, 1999, p. 116). Lo anterior implica que hay una separación mucho menor, y por ende menos evidente, entre el Ejecutivo y el Congreso; siendo este último quien designa, apoya y en última instancia destituye al presidente. Dos ejemplos de lo anterior, sin embargo, diferentes en su forma, son el Reino Unido y Alemania. Finalmente, el semipresidencialismo sería un régimen más bien sui géneris que se caracteriza por ser una mixtura entre el presidencialismo y parlamentarismo, donde se tiene un presidente electo popularmente (jefe de Estado) y un jefe de gobierno elegido por el Legislativo. Un ejemplo de esto sería el régimen francés. Por supuesto, todo lo anteriormente dicho tiene significativas diferencias entre un país y otro, ya que las experiencias se han ido moldeando de manera diferente35. Ahora bien, el hiperpresidencialismo consiste en un sistema de gobierno desequilibrado, en el cual los poderes del presidente superan con creces los de los demás órganos del Estado, o las facultades de control de estos últimos respecto del presidente son limitadas. Al respecto, adelantamos que consideramos que el análisis de las atribuciones se ha enfocado de una manera cuantitativa más que cualitativa, por ende, derivando en una conclusión equivocada. En otras palabras, creemos que las atribuciones que conforman este (nuestro) régimen no son realmente tan concentradas en el mandatario como parecieran.

«El análisis de las atribuciones se ha enfocado de una manera cuantitativa más que cualitativa, por ende, derivando en una conclusión equivocada. En otras palabras, creemos que las atribuciones que conforman este (nuestro) régimen no son realmente tan concentradas en el mandatario como parecieran».

Así las cosas, en esta minuta revisaremos los principales argumentos que han sostenido la idea de que Chile tiene un régimen hiperpresidencial, y expondremos sus principales tensiones y contradicciones a la luz de la discusión constitucional. En particular, la caracterización de nuestro régimen como hiperpresidencialista se ha generado a partir de una consideración negativa de la gama de facultades y atribuciones que tiene el Presidente de la República en nuestro ordenamiento, especialmente a partir de su rol como colegislador36, pero también relacionada con su injerencia en nombramientos en otros poderes del Estado.

2.2. Los asuntos predominantes en la discusión

A continuación, nos centraremos en revisar aquellos elementos del régimen actual que han sido objeto de críticas, tanto en el debate público como en la doctrina, y que han sido utilizados para sostener que el régimen chileno es hiperpresidencialista: urgencias legislativas, veto presidencial e iniciativa y elección de cargos judiciales. Cabe señalar, que, por su importancia, se tratarán las materias de atribuciones de iniciativa exclusiva en determinadas materias de ley y otras vinculadas a su rol de colegislador en otros documentos de este texto.

1º Urgencias legislativas

Los proyectos de ley no tienen plazos dentro de los cuales deben ser necesariamente despachados, sino que dependen de los obstáculos y tiempos de discusión que presenten durante las distintas etapas de su tramitación. Sin embargo, el Presidente de la República puede «hacer presente la urgencia en el despacho de un proyecto, en uno o todos sus trámites» (Constitución Política de la República, 1980). Así, puede modificar el orden en tabla del día y enviar señales de preferencia política del gobierno sobre ciertos temas y proyectos de ley. La Cámara respectiva debiese, de acuerdo al texto legal, despachar el proyecto dentro de un plazo que dependerá del tipo de urgencia de que se trate. Existen tres tipos:

- Simple urgencia: el proyecto debe ser despachado por la respectiva Cámara en un plazo de 30 días.

- Suma urgencia: el proyecto debe ser despachado por la respectiva Cámara en un plazo de 15 días.

- Discusión inmediata: el proyecto debe ser despachado por la respectiva Cámara en un plazo de 6 días.

Se critica que esta atribución del Presidente de la República es excesiva, en cuanto le permite manejar la agenda legislativa, siendo que su cargo formaría parte del Poder Ejecutivo y no del Legislativo (Aninat, 2006). Sin embargo, en la práctica no tiene este resultado. Ni en la Constitución de la República ni en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, o los respectivos reglamentos de las cámaras, es posible encontrar alguna norma que sancione de manera alguna a las cámaras si no cumplen con los plazos debidos. Por lo tanto, la obligatoriedad que poseen las urgencias es aparente y no se condice con la realidad en muchos casos. Al final del día, es más una señal política que una exigencia. Si se observa, por ejemplo, la historia de la Ley n° 21.160 sobre la imprescriptibilidad de los delitos sexuales contra menores, esta ingresó como moción parlamentaria el año 2010. En su tramitación fue objeto de 24 urgencias legislativas (22 de suma urgencia y 2 de discusión inmediata). La mayoría de estas caducaron, o se retiraron para volverlas a presentar ese mismo día, sin que se avanzara en la tramitación37.

En conclusión, las urgencias legislativas dependen de la capacidad del gobierno de turno de convencer a las cámaras de su tramitación, ya que no existe sanción o repercusión alguna si no se cumplen, salvo tal vez por el escrutinio público. Por lo anterior, postulamos que es un error calificarlo como un mecanismo presidencial excesivo, ya que en la práctica «la urgencia tiene la función de definir las prioridades del Ejecutivo, más que indicar el tiempo en que desea que los proyectos sean despachados por el Congreso» (Huneeus, 2018, p. 359).

2º Veto presidencial38

En el proceso de formación de una ley, el Presidente de la República posee otra facultad legislativa: el veto. Al aprobarse un proyecto de ley por ambas cámaras, este se envía al presidente para que también dé su visto bueno o formule las observaciones que estime convenientes. Si en 30 días no se manifiesta respecto de este punto, el proyecto se entiende sancionado39, esto es: aprobado por el presidente, y debe ser promulgado y publicado40. Sin embargo, lo anterior, el Presidente de la República tiene, en este momento, la atribución de vetar el proyecto y devolverlo a la Cámara de origen para su discusión. Este veto puede ser de tres tipos (LyD, 2016):

- Aditivo: agrega un artículo o capítulo.

- Supresivo: elimina una parte del proyecto de ley.

- Sustitutivo: reemplaza una frase o artículo del proyecto de ley.

Las observaciones realizadas por el presidente deben «tener relación directa con las ideas fundamentales del proyecto, a menos que hubiesen sido consideradas en el mensaje respectivo» (BCN, 2020, p. 182-183). Si se aprueban estas observaciones por ambas cámaras, el proyecto avanza a la etapa de promulgación. No obstante, si se rechazan todas o algunas de las observaciones mencionadas, existen dos opciones posibles. Primero, pueden insistir, lo que se traduce en que dos tercios de los miembros presentes reafirmen su aprobación, obligando al Ejecutivo a promulgar el proyecto como ley. La segunda es que, de no reunirse el quórum indicado, los puntos sobre los cuales se hicieron las observaciones no serán ley.

Ahora bien, este control por parte del Ejecutivo es considerado de los más poderosos por algunos autores. Así, por ejemplo, Londregan (Aninat, 2011) expresaba que el veto parcial en Chile le otorgaba al presidente un poder de negociación considerable en sus relaciones con el Congreso (Soto, 2015). Aninat, Navia y Vial (2011) comparten este análisis, expresando que, junto con las urgencias, el veto configura uno de los mayores poderes de control presidencial en Latinoamérica en el Poder Legislativo.

Sin embargo, en la práctica no ha sido tan extremo como se menciona, sino que su uso ha ido minimizándose (sin desaparecer), dejando en la mayoría de los casos sus características más opresivas de lado. Sebastián Soto (2015) sostiene que en la tramitación de un proyecto de ley, el Gobierno debe mantener un apoyo del Congreso para poder llevar a cabo su agenda legislativa. Por lo tanto, el uso del veto, al tener un gran peso al negociar, no puede ser utilizado a la ligera. Si las cámaras se sienten constantemente amenazadas con que sus proyectos sean vetados, se verán menos propensas a aprobarlos en un principio, generando un clima poco idóneo para la concreción de un programa de gobierno. Es por esto que, en la práctica, su uso es muy escaso. Según estadísticas entregadas por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2014), entre 1990 y 2013 solo un 14% de los vetos fueron rechazados, lo cual demuestra que en su mayoría hubo acuerdo con el presidente respecto de las observaciones realizadas. Este mecanismo es considerado de última ratio, por lo que funciona como un contrapeso excepcional.

La atribución del veto ha ido configurándose en la práctica legislativa más como un mecanismo de negociación y cooperación que uno de imposición e intromisión. A través de su uso informal ha demostrado tener menos poder del que aparenta en la norma. Por lo tanto, es difícil sostener la configuración de un hiperpresidencialismo a partir de atribuciones que en la práctica no son utilizadas como medios de concentración de poder.

3º Elección de cargos judiciales

Se ha mencionado que, al igual que en las atribuciones ya analizadas, el Presidente de la República posee demasiado poder respecto de la elección de jueces y magistrados del Poder Judicial (García, 2015, p. 331). Sin embargo, es necesario analizar el funcionamiento del sistema de nombramiento para observar que existen muchos contrapesos, tanto por parte del Poder Legislativo como del Poder Judicial mismo para este tipo de elección.

El presidente no elige libremente a los ministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema y las cortes de Apelaciones, sino que elige de una quina o terna respectivamente. Estas son propuestas por la Corte Suprema con acuerdo del Senado41. Es decir, son los tres poderes del Estado quienes concurren y participan en el nombramiento de los jueces. A raíz de esto, Mario Casarino (2006) sostenía que, en Chile, desde hace mucho tiempo, se adoptó un sistema mixto y no uno ejecutivo para elegir a los jueces, quienes, además, deben cumplir con requisitos de nacionalidad, edad y antigüedad. A partir de lo mencionado, es posible sostener que el Presidente de la República no posee tanto poder como se ha sostenido por parte de la doctrina respecto del nombramiento de altos cargos judiciales, sino que la misma legislación consagra un sistema en el que participan los tres poderes para así disminuir la influencia que podría tener cada uno.

2.3. Conclusión

En suma, es posible apreciar que las distintas atribuciones que aparentemente le dan una gran concentración de poder al Presidente de la República no son en realidad ni tan fuertes, ni tan invasivas. Existen distintos factores que influyen en su uso y que, por lo tanto, disminuyen su capacidad de intervenir en los demás poderes. La realidad práctica y legal de las relaciones entre los poderes Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial permite defender en gran medida el éxito del sistema de pesos y contrapesos en nuestra institucionalidad, lo cual trae como consecuencia un equilibrio entre poderes en oposición al hiperpresidencialismo.

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Así, sostenemos que la clave a la hora de abordar esta discusión es hacer un examen exhaustivo y no limitarse a cuántas, sino que a preguntarse cómo son las atribuciones que permiten analizar el régimen. Sin embargo, lo anterior, Chile es presidencialista, lo que responde a una historia y concepción cultural de la autoridad y que, por supuesto, puede ser revisada. En ese sentido, creemos que la búsqueda de reformas no debe ir encaminada a determinar cómo quitarle poder al Presidente de la República, sino más bien a cómo podemos mejorar la coordinación entre los distintos poderes del Estado.

«Así, sostenemos que la clave a la hora de abordar esta discusión es hacer un examen exhaustivo y no limitarse a cuántas, sino que a preguntarse cómo son las atribuciones que permiten analizar el régimen».

c. La estructura del poder: iniciativa exclusiva del presidente

Por Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís y María de los Ángeles Juillerat, licenciada en ciencias jurídicas, ex investigadora constitucional de IdeaPaís.*

Julio, 2020.

Las atribuciones que la Constitución le otorga al Presidente de la República, y especialmente aquellas que lo constituyen como colegislador42, han sido objeto de numerosas discusiones en nuestro país. Así, algunos sectores consideran que dichas atribuciones, especialmente la iniciativa exclusiva del presidente en determinadas materias de ley, serían excesivas y permitirían caracterizar como «hiperpresidencialista» nuestro régimen de gobierno, debilitando la posición del Poder Legislativo en beneficio del Ejecutivo.

En esta minuta discurriremos sobre esas atribuciones, su regulación y el sentido detrás de su existencia. Concluiremos que estas forman parte de un trazado institucional que permite darle estabilidad y orden a la relación entre el Congreso y el Ejecutivo, y, por ende, ambas son deseables en el esquema de nuestra institucionalidad.

3.1. ¿Qué es y cómo está regulada?

La iniciativa exclusiva es la institución que le otorga al Presidente de la República la facultad privativa de iniciar el trámite legislativo que verse sobre materias determinadas. Esto implica que, respecto de ciertos temas, los parlamentarios no pueden presentar mociones legislativas43. Lo anterior, a pesar de que, en la práctica, esto sí sucede44.

Esta institución fue incluida por primera vez en la Constitución de 1833 en relación con la declaración de guerra, y se terminó consolidando en la Constitución de 1925. Esta amplió el espectro de materias de iniciativa exclusiva al agregar los suplementos a elementos de la Ley General de Presupuestos, como respuesta a buscar ordenar las arcas fiscales que, hasta entonces, no era privativo del Ejecutivo. Lo anterior produjo diversas situaciones en las cuales los parlamentarios, buscando el favor de sus electores, comprometían gasto fiscal45.

En la actual Constitución se encuentra regulada en el artículo 65, en sus incisos 3 y 4, a partir de los cuales se puede clasificar, a grandes rasgos, en iniciativa exclusiva de carácter más general e iniciativa exclusiva relativa al gasto. Así, el constituyente del 80 sistematizó y amplió, en cierto sentido, las atribuciones exclusivas que el presidente ya tenía bajo el diseño institucional de la Carta anterior.

«En la actual Constitución se encuentra regulada en el artículo 65, en sus incisos 3 y 4, a partir de los cuales se puede clasificar, a grandes rasgos, en iniciativa exclusiva de carácter más general e iniciativa exclusiva relativa al gasto».

3.2. Dimensiones de la iniciativa exclusiva presidencial

Vamos por partes. La iniciativa exclusiva de carácter general se encuentra contenida en el artículo 65, en la primera parte del inciso tercero; y en los números 5 y 6 del inciso cuarto del mismo artículo46. Estas disposiciones contemplan, por una parte, las materias sobre alteración de la división política y administrativa del país, y, por otra, las modalidades, procedimientos y normas relativos a la negociación colectiva, incluyendo los casos en que no cabe dicha negociación. Asimismo, es materia de iniciativa exclusiva general la que refiere a las fuerzas de aire, mar y tierra en tiempos de paz o de guerra, y su ingreso o salida del territorio de la república, según lo dispone el número 13 del artículo 63.

Por su parte, la iniciativa exclusiva relativa al gasto se encuentra regulada en la segunda parte del inciso tercero del artículo 65, y en los números 1 a 4 de su inciso cuarto. En este se refiere a «la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos […]», y a las materias relativas a los tributos; la creación de servicios públicos y que estén dirigidas a contratar empréstitos o celebrar operaciones que puedan comprometer el crédito o responsabilidad financiera del Estado, y las que fijen, modifiquen o aumenten remuneraciones y pensiones. La relevancia de incluirlo dentro de materias de iniciativa exclusiva del presidente es que, en estos casos, el Congreso solo puede aceptar, rechazar o disminuir el gasto establecido. Además, se agrega lo dispuesto en el número 10 del artículo 63 que versa sobre enajenación, arrendamiento y concesión de bienes del Estado o de municipalidades.

En la práctica, se ha establecido un criterio para poder dilucidar cuándo determinadas propuestas contrarían esta regla; así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha optado por los criterios de «objeto central» y «efecto colateral»47, según los cuales si la moción tiene por objeto central (esto es, elemento fundante) alguna materia de iniciativa exclusiva del presidente, no puede presentarse por ese medio, sino que solo puede hacerlo el Ejecutivo. En cambio, si resulta que la moción eventualmente puede generar un gasto público, lo cual es iniciativa exclusiva del presidente, por ser un efecto colateral y no lo principal del proyecto, puede presentarse vía moción parlamentaria. Por último, cabe señalar que aquellas mociones presentadas por parlamentarios en contravención a esta regla adolecen de un vicio de constitucionalidad48, por ir en contra del texto expreso.

En lo que sigue, nos pronunciaremos en profundidad respecto del rol que cumple esta regla en materias complejas, y con especial relación al sistema de pesos y contrapesos: la tramitación de la Ley de Presupuestos.

«La relevancia de incluirlo dentro de materias de iniciativa exclusiva del presidente es que, en estos casos, el Congreso solo puede aceptar, rechazar o disminuir el gasto establecido».

3.3. Beneficios y justificación de la institución

Desde la perspectiva de la iniciativa exclusiva general, es posible sostener que uno de los principales argumentos a favor de esta institución alude a la capacidad técnica del Ejecutivo. Dado su conocimiento respecto del aparato gubernamental y el aparataje institucional que lo soporta, por ejemplo, en términos de asesorías, él es quien tiene la mejor posibilidad de preparar leyes deseables y técnicamente buenas en materias particularmente complejas, en las que dicho conocimiento y apoyo se torna fundamental. Otra razón favorable a la iniciativa exclusiva es el rol que cumple la influencia de los grupos de interés en la toma de decisión de los parlamentarios, una influencia mucho más cercana y sectorizada49 que aquella que podría aquejar al gobierno. Bajo la teoría del public choice, se sostiene que, a estos últimos, se les haría más difícil negarse a supeditar la aprobación de ciertas iniciativas sin haber ponderado bien las consecuencias que estas pueden acarrear, dada la presión de grupos con fuerza electoral o política, es decir, grupos de interés50. Antes de que estas iniciativas se dotaran del carácter de exclusivas del mandatario, por medio de esta práctica se desvirtuaba el proceso legislativo (García y Fermandois, 2009, p. 301).51 Aquí, por desvirtuación entendemos que había un proceso legislativo con cariz populista y muchas veces desordenado en razón del gasto fiscal, porque, como ya señalamos más arriba, los parlamentarios comprometían gastos (por ejemplo, pensiones de gracia) por medio de proyectos de ley.

«Dado su conocimiento respecto del aparato gubernamental y el aparataje institucional que lo soporta, él es quien tiene la mejor posibilidad de preparar leyes deseables y técnicamente buenas en materias particularmente complejas...».

Ahora bien, existen varios argumentos favorables a la exclusividad en las iniciativas legislativas sobre gasto. En primer lugar, se busca impedir que los parlamentarios puedan ofrecer beneficios económicos y sociales como plataforma política para posibles reelecciones y aprobación ciudadana. Esto, en cuanto que los incentivos estarían puestos en asegurar sus escaños, entregando los mayores beneficios posibles, sin cuidar la sanidad de las finanzas públicas. En efecto, esta es la razón de que en 1943 se impulsara que las iniciativas relativas al gasto se señalaran como exclusivas del presidente. El desorden administrativo y económico en el que se sobrevino desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1925 hizo que fuera de toda lógica introducirlas a esta categoría. Es decir, tomando en cuenta la experiencia, se decidió fortalecer la institución de la iniciativa exclusiva para aplicar el mismo criterio en otros elementos52 que estaban dificultando la gobernabilidad. En la misma línea del ejemplo anterior, podemos señalar que la iniciativa exclusiva permite mantener la disciplina fiscal, impidiendo que el Estado modifique sustancialmente los gastos públicos por razones políticas circunstanciales e incentivándolo a buscar mayor prosperidad económica. Asimismo, cuando la responsabilidad política de quien toma una decisión sobre gasto público está simbolizada en una persona o autoridad, como ocurre en el caso del Ejecutivo, se produce una mayor –y por cierto mejor– rendición de cuentas y alineación de incentivos que cuando se difumina en, por ejemplo, 155 diputados.

Por otro lado, esta institución no es ajena a otros ordenamientos jurídicos. Por el contrario, se encuentra regulada en las constituciones de múltiples países latinoamericanos, y otros como España y Portugal. Por ejemplo, en el caso de Brasil, su Constitución consagra la iniciativa presidencial exclusiva para la creación de cargos públicos y ministerios; la organización administrativa y judicial, en materia tributaria y presupuestaria; y las relativas a las Fuerzas Armadas, entre otras (Nogueira, 1993, p. 208). Por su parte, la Constitución de España, en su artículo 134, establece que la elaboración de los Presupuestos Generales de la Nación corresponde al gobierno, cuya cabeza es el presidente. En la misma línea, la Constitución de Uruguay establece en su artículo 86 que corresponde privativamente al Poder Ejecutivo la creación de empleos, dotaciones o retiros y sus modificaciones. Como último ejemplo, mencionamos el caso de Portugal, cuya Constitución establece que lo relativo a la organización y funcionamiento del gobierno es de su exclusiva competencia legislativa, en su artículo 198, inciso 2.

3.4. Un ejemplo: Ley de Presupuestos

La Ley de Presupuestos es una estimación de carácter financiero de los ingresos y gastos que contemplará la actividad del Estado en un año determinado; por tanto, se podría decir que es una «hoja de ruta» anual estatal. Así, se configura como una de las leyes más importantes para la nación, y una de las materias más relevantes –si no la más– de iniciativa presidencial exclusiva. En su tramitación, se conjuga la participación tanto del Ejecutivo como del Legislativo, en que, a juicio de muchos, predomina la del primero.

El rol del Congreso Nacional se verifica en la etapa de discusión y aprobación de los ítems y partidas de la Ley de Presupuestos, con la limitación de que puede aceptar, rechazar o disminuir, mas no aumentar, lo propuesto por el presidente. En esta fase se conforman distintas comisiones y subcomisiones, donde, junto con representantes del Ejecutivo y demás instituciones, se lleva a cabo el análisis, discusión y posterior aprobación de las partidas presupuestarias. También en esta fase, los colegisladores pueden formular indicaciones y tienen el derecho a solicitar que los subtítulos, ítems, asignaciones, subasignaciones y glosas se voten separadamente (Villarroel, 2012, p. 628).

Por su parte, el presidente, como hemos mencionado, es el único que puede presentar el proyecto de Ley de Presupuestos; por tanto, es quien formula y modela su contenido53; y también es quien participa en la ejecución de la ley y en su posterior evaluación. Es necesario mencionar que si bien es necesaria la aprobación del Legislativo en un cierto plazo para que la propuesta presidencial sea promulgada y publicada como ley definitiva, de no aprobarse, la consecuencia es que regirá el proyecto presentado originalmente por el presidente. Así, es evidente que el mandatario resalta sobre el Congreso en el proceso legislativo en torno al presupuesto, lo cual no debiese necesariamente ser mirado con malos ojos, como ya presentamos en el apartado anterior. Más aún, Patricio Zapata, por ejemplo, ha señalado que debiese pensarse sobre el fortalecimiento del Congreso Nacional, pero que a la iniciativa exclusiva de gasto no sería necesario cambiarle sus características actuales (Soto, 2015, p. 237).

«...el presidente es el único que puede presentar el proyecto de Ley de Presupuestos; por tanto, es quien formula y modela su contenido, y también es quien participa en la ejecución de la ley y en su posterior evaluación».

Ahora bien, hay que también tomar en consideración los contrapesos que la institucionalidad informal, complementando la formal, han hecho en este tipo de instituciones. Así, es posible señalar que la capacidad técnica y expertise adquirida en los parlamentarios que llevan más de un período cultivándose en determinados temas, como la comisión de Hacienda, genera un contrapeso fundamental al Ejecutivo en la tramitación de este tipo de normativa compleja. Por ende, creemos que es necesario ahondar en un análisis cualitativo y no meramente cuantitativo, teniendo a la vista todo el diseño institucional y su comportamiento en la praxis para poder ponderar mesuradamente el valor que entrega esta regla, pudiendo así reconocer que no es necesariamente por ella que se ve debilitado el Congreso.

3.5. En la práctica

Constantemente se ha podido ver cómo en el amplio espectro de la oposición no se ha respetado la iniciativa exclusiva del presidente, por ejemplo, en temas relativos a la creación de servicios públicos y otros54. Por otro lado, se han presentado proyectos de reforma constitucional que buscan eliminar dicha facultad. Entre ellos se encuentra el Proyecto de Constitución Política de Michelle Bachelet55, presentado al final de su mandato, el cual elimina los numerales 5 y 6 del artículo 65 de la Constitución56, y el Proyecto de reforma presentado por el Partido Socialista57, que elimina la negociación colectiva (numeral 5 del artículo 65) de las materias de ley de iniciativa presidencial exclusiva. En cuanto a la iniciativa presidencial exclusiva en temas de gasto público, la situación no es muy distinta. Ejemplos de ello son la presentación de mociones como el proyecto de ley para reducir la jornada laboral a 40 horas, el proyecto de ley para declarar el litio y la empresa SQM de interés nacional, la regulación de precios en la Ley de Fármacos II, y recientemente, la indicación para aumentar las pensiones en un 50% o el aumento del sueldo mínimo por parte de Revolución Democrática. Lo anterior solo contribuye a un debilitamiento de la institucionalidad al poner en tela de juicio sus reglas.

3.6. Conclusiones

La iniciativa exclusiva del Presidente de la República es una institución que responde a la historia parlamentaria y política de nuestro país, y contribuye al equilibrio institucional chileno. Más aún, es posible estar de acuerdo con la necesidad de cambiar el régimen de gobierno y aun así considerar los beneficios que trae mantener esa atribución en la figura del Ejecutivo. Estos beneficios están estrechamente relacionados con la capacidad del Ejecutivo de dar cumplimiento a una política de financiamiento y aumentar la responsabilidad en torno al gasto fiscal. Así, concluimos que es una figura deseable y necesaria en nuestra institucionalidad, y, más aún, debiese respetarse por todos los actores comprometidos.

«La iniciativa exclusiva del Presidente de la República es una institución que responde a la historia parlamentaria y política de nuestro país, y contribuye al equilibrio institucional chileno».

Por otro lado, es relevante ahondar en la necesidad de generar un análisis en profundidad de las atribuciones que aquí hemos presentado como «problemáticas» para la discusión general. Lo anterior, porque muchas veces se ha caído en un análisis superficial que no ahonda realmente en el comportamiento del diseño institucional chileno.

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* Especial agradecimiento al aporte de Tomás Labbé.

d. Presidencialismo en disputa

Ideas y reforma

Magdalena Ortega, abogada, directora del Área Constitucional de IdeaPaís y Jorge

Hagedorn, licenciado en ciencias jurídicas, investigador constitucional de IdeaPaís. *

Enero, 2020

«Una Constitución garantista también puede ser una mala Constitución en términos operativos. No es fácil conseguir un equilibrio entre gobierno controlado y gobierno efectivo, entre un poder restringido y un poder eficaz».

Giovani Sartori, 1999.

4.1 Resumen Ejecutivo

· La discusión constitucional ha vuelto a abrir el debate sobre el régimen de gobierno en Chile. Las críticas al presidencialismo imperante se concentran en su mayoría en la consideración de que este sería exacerbado («hiperpresidencialista») y carecería de flexibilidad. En este sentido, se le culpa como uno de los principales factores que desata las crisis sociales en nuestro país.

· Es nuestra propuesta que el régimen de gobierno chileno no es exacerbado. Esto, de un análisis cualitativo más que solo cuantitativo de las facultades, y del ejercicio de las mismas, en la práctica. En este se demuestra que aquellas atribuciones que se ven excesivas en la realidad están morigeradas por la costumbre a la hora de desarrollar la relación entre los diversos actores.

· Más bien el problema es del sistema político –el que en su conjunto incluye al régimen de gobierno– al generar lógicas de confrontación, y de ahí vienen los desajustes que requieren de nuestra atención. Por ende, no es evidente la necesidad de reemplazar el régimen de gobierno.

· El presidencialismo en Chile es parte de la tradición histórico-cultural y no es recomendable un cambio radical bajo lógicas de refundación, en la que se adopten tradiciones foráneas.

· Para hacerse cargo de los desafíos del Chile actual, proponemos reformas al sistema político en general, algunas de ellas específicamente sobre el régimen de gobierno –o, que es lo mismo, sobre la relación entre el ejecutivo y el Congreso–, con el objeto de mejorar la gobernabilidad y propender a la cooperación entre los poderes del Estado.

4.2 Introducción

Una de las reformas constitucionales con mayor resonancia desde hace algunos años en el debate político y académico es la propuesta de cambiar nuestro régimen de gobierno presidencialista por modelos adaptados de diferentes experiencias en otros Estados –sobre todo europeos– como los semipresidencialistas o parlamentarios. En el marco de la actual crisis social y política, y a propósito del proceso constitucional en ciernes, esta discusión ha vuelto a surgir con fuerza en la palestra nacional.

Quienes abogan por el reemplazo del régimen de gobierno han tendido a identificar algunos de los problemas políticos y sociales de la crisis actual con las falencias de este. El supuesto sería el siguiente: nuestro sistema de gobierno es un presidencialismo exacerbado, un «hiperpresidencialismo» o un presidencialismo reforzado, que, por concentrar el poder en un solo agente y rigidizarlo, no sería capaz de dar respuesta a la complejidad actual del país. Esto probablemente explica que importantes actores políticos hayan intentado dar por terminado el actual gobierno de Sebastián Piñera, proponiendo adelantar elecciones, pidiendo su renuncia, y dando comienzo a un «parlamentarismo de facto» (Castro, 2020).

Ahora bien, como ya decíamos, la idea de cambiar el régimen político está lejos de ser algo nuevo en la doctrina o la discusión nacional. Una serie de autores –como Arturo Valenzuela (2012) e Ignacio Rivadeneira (2008)– han sostenido que nuestro régimen presidencialista, al carecer de válvulas de escape, no logra contener adecuadamente las crisis políticas, si no que más bien colabora a que esas crisis se transformen en sistémicas. En cambio, con un sistema parlamentario, sostienen ellos, esto podría controlarse. Por otra parte, hay algunos que plantean que «con la posibilidad de renuncia de un Primer Ministro y la conformación de otro gobierno con ajustes ministeriales o, en casos más extremos, una elección anticipada [del Congreso] para resolver un conflicto de fondo» (Sierra, coord, 2015, p. 324), tal situación podría abordarse adecuadamente. En la misma línea, Gastón Gómez critica el régimen presidencialista porque este «descansa en el principio de separación de poderes (descartando el principio estructural de coordinación, propio del parlamentarismo y semipresidencialismo), que «alienta» el conflicto entre presidente y Congreso» (Sierra, coord., 2016, p. 132).

Así, las críticas a este régimen de gobierno estarían caracterizadas por atribuírsele responsabilidad en situaciones de bloqueo político en general. Frente a esto, es nuestra opinión que la mirada sobre el régimen de gobierno ha sido muchas veces miope, desconociendo el rol que juegan todos los otros elementos del sistema político en su conjunto al llegar a un bloqueo. Además, creemos que la caracterización de «hiper» o «reforzado» al tipo de gobierno no es verdaderamente ilustrativa de los problemas del régimen58. Por eso, los problemas de gobernabilidad actual no se agotan ni se reducen a una dualidad entre «presidencialismo» (exacerbado o no) y «parlamentarismo», más bien apuntan al sistema político en su conjunto. Entonces, las soluciones que se busquen imprimir en una nueva Carta Fundamental debieran tener esto a la vista.

«Frente a esto, es nuestra opinión que la mirada sobre el régimen de gobierno ha sido muchas veces miope, desconociendo el rol que juegan todos los otros elementos del sistema político en su conjunto...».

Desde dicha perspectiva, en este documento comenzaremos por rebatir el hecho de que sea «solo» el régimen de gobierno el principal causante de la crisis política. Luego pasaremos a revisar si efectivamente la caracterización de «hiperpresidencialismo» es correcta y, de serlo, si de allí provendrían las deficiencias del sistema y cómo mejorarlas. Así, al finalizar revisaremos algunas ideas que apunten a modificaciones en el sistema político en su conjunto, buscando ser fieles a una tradición y ofrecer un régimen que pueda adaptarse a los desafíos de la política actual y del mundo globalizado y moderno.

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4.3 Sistema político

En palabras de Sartori (1999), las constituciones son «[también] instrumentos de gobierno y, en lo posible, de un gobierno eficaz» (p. 80), entendiendo gobierno de forma amplia como fruto de diversos elementos que se ordenan en el plano de la distribución del poder y los incentivos o factores que ahí se establezcan. Como ya adelantamos en este documento, es esta visión –una ciertamente más amplia y comprensiva– del sistema político, la que consideraremos.

Así las cosas, es posible identificar diversos elementos propios de un sistema político. Por de pronto, está el régimen de gobierno (el presidente y el Congreso, y cómo se relacionan), la forma de democracia y representación, el sistema electoral y los partidos políticos, su rol o fortaleza, la cultura política, incluso los gremios y sindicatos como grupos de presión o los medios de comunicación (Huneeus y Avendaño, eds., 2018). Así, por ejemplo, es posible sostener que el sistema electoral es un primer elemento fundamental, ya que este genera las bases para la naturaleza y caracterización de un segundo elemento, los partidos políticos –«reclutan al personal político», según Sartori–. Si se promueve o prefiere la representatividad, a costa de mayores índices de fragmentación, o, por otro lado, la gobernabilidad, con menores actores pero más poderosos, es una de las grandes cuestiones.

Ahora bien, para abordar las modificaciones necesarias a este sistema, es necesario tener a lo menos un diagnóstico de cómo funciona el mismo y qué deberíamos mejorar. Sin ser completamente exhaustivos, creemos que nuestro sistema carece de herramientas institucionales y políticas que favorezcan la cooperación entre los diferentes actores –Legislativo y Ejecutivo– (Bronfman, 2016). En efecto, el conjunto de ingredientes del diseño actual ha resultado en un incentivo mayor a la confrontación y al «descuadre».