Kitabı oku: «Bildungspolitik im internationalen Vergleich»
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Prof. Dr. Marius R. Busemeyer ist Inhaber des Lehrstuhls für Politikwissenschaft, insbesondere Policy-Analyse und Politische Theorie, an der Universität Konstanz.
Marius R. Busemeyer
Bildungspolitik im internationalen Vergleich
UVK Verlagsgesellschaft mbH · Konstanz mit UVK/Lucius · München
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© UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2015
Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart
Lektorat: Marit Borcherding, München
UVK Verlagsgesellschaft mbH
Schützenstr. 24 · D-78462 Konstanz
Tel.: 07531-9053-0 · Fax 07531-9053-98
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UTB-Band Nr. 4409
EPUB-ISBN 978-3-8463-4409-5
eBook-Herstellung und Auslieferung:
Brockhaus Commission, Kornwestheim
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Inhalt
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Vorwort
1 Einleitung: Warum ist die vergleichende Analyse von Bildungspolitik relevant?
2 Methodologische und theoretische Grundlagen des Vergleichs
3 Das deutsche Bildungssystem im internationalen Vergleich
3.1 Quantitative Indikatoren
3.1.1 Dimensionen des Vergleichs von Bildungssystemen
3.1.2 Welche Faktoren erklären die Varianz?
3.2 Fallbeispiele
3.2.1 Deutschland
3.2.2 England
3.2.3 Schweden
4 Bildung und wohlfahrtsstaatliche Politik
4.1 Bildungswelten und Wohlfahrtsregime
4.2 Bildung und soziale Ungleichheit: Effekte von Bildungspolitik auf Outcomes
4.3 Spielarten des Kapitalismus, Arbeitsmärkte und Bildungspolitik
5 Neuere Trends und Entwicklungen
5.1 Internationalisierung und Europäisierung von Bildungspolitik
5.2 Dezentralisierung und neue Steuerungsformen der Bildung
5.3 Der Sozialinvestitionsstaat als Ausweg?
6 Fazit und Ausblick
Literaturverzeichnis
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
1.1 Öffentliche Unterstützung für mehr öffentliche Ausgaben für Bildung
1.2 Die Höhe von öffentlichen Bildungsausgaben in den OECD-Staaten als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt
3.1 Öffentliche und private Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts, 2010 (Panel A: Bildungsausgaben für alle Bildungssektoren; Panel B: Bildungsausgaben für den Hochschulsektor)
3.2 Veränderungen von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für ausgewählte OECD-Länder, 1997–2010 (Panel A: Öffentliche Bildungsausgaben; Panel B: Private Bildungsausgaben)
3.3 Bildungsausgaben pro Studierende in kaufkraftbereinigten US-Dollar, 2010
3.4 Öffentliche Bildungssubventionen an private Haushalte als Anteil des BIP, 2010
3.5 Studierendenquote, 2011 und 1994
3.6 Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, 2010
3.7 PISA-Ergebnisse ausgewählter OECD-Länder, 2012
3.8 PISA-Ergebnisse ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich, 2000–2012
3.9 Zusammenhang zwischen BIP pro Kopf und Bildungsausgaben pro Studierendem, 2010
3.10 Zusammenhang zwischen Frauenerwerbsbeteiligung und Bildungsausgaben, 2010
3.11 Zusammenhang zwischen dem historischen Kabinettsitzanteil sozialdemokratischer Parteien und öffentlichen Bildungsausgaben
3.12 Zusammenhang zwischen dem historischen Kabinettsitzanteil sozialdemokratischer Parteien und dem öffentlichen Anteil an Bildungsausgaben im tertiären Sektor
4.1 Bildungswelten im internationalen Vergleich
4.2 Bildungs- und sozioökonomische Ungleichheit
4.3 Private Bildungsausgaben und soziale Ungleichheit
4.4 Berufliche Bildung und soziale Ungleichheit
4.5 Institutionelle Teilbereiche von politischen Ökonomien
4.6 Institutionelles Regime einer typischen koordinierten Marktwirtschaft
4.7 Institutionelles Regime einer typischen liberalen Marktwirtschaft
5.1 Dezentralisierungstrend der Bildungssteuerung in OECD-Staaten
5.2 Öffentliche und private Ausgaben für frühkindliche Erziehung als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt, 2011
5.3 Höhe der Gebühren für frühkindliche Erziehung als Anteil vom Durchschnittslohn
Tabellen:
5.1 Dezentralisierung von Bildung in OECD-Ländern
Vorwort
Dieses Lehrbuch gibt eine breite Einführung in die politikwissenschaftliche und international vergleichende Bildungsforschung. Lange Zeit hatte die vergleichende Policy-Analyse dieses Politikfeld vernachlässigt. Doch in den letzten Jahren ist eine Vielzahl von Forschungsarbeiten entstanden, die sich mit so unterschiedlichen Themen wie der Analyse von Bildungsausgaben, der historischen Entwicklung von Bildungssystemen, dem Einfluss der Europäisierung und Internationalisierung von Bildungspolitik und dem Wandel der Steuerungsformen befassen. In diesem Lehrbuch möchte ich die einzelnen Ansätze vorstellen und für Studierende der Politikwissensschaft sowie der Nachbardisiziplinen (Soziologie, Bildungswissenschaft und Ökonomie) in leicht verständlicher Form zugänglich machen. Nicht zuletzt richtet sich dieses Buch an die interessierte Öffentlichkeit, denn Bildungspolitik spielt auch in öffentlichen Debatten weiterhin eine zentrale Rolle.
Beim Schreiben dieses Buches konnte ich auf umfängliche eigene Vorarbeiten zurückgreifen (genauere Angabe finden sich in den jeweiligen Kapiteln). Außerdem möchte ich an dieser Stelle meiner Arbeitsgruppe (Aurélien Abrassart, Julian Garrizmann, Ulrich Glassmann, Susanne Münn, Erik Neimanns, Roula Nezi und Janis Vossiek) an der Universität Konstanz für die kritische Begleitung und Unterstützung während des Schreibprozesses danken. Besonderer Dank gebührt meiner wissenschaftlichen Hilfskraft Léonie Trick für die exzellente Unterstützung beim Schreiben des Manuskripts.
| Marius R. Busemeyer | Konstanz, im Februar 2015 |
1 Einleitung: Warum ist die vergleichende Analyse von Bildungspolitik relevant?
Bildung besitzt in den postindustriellen Gesellschaften der westlichen OECD-Welt einen zentralen Stellenwert. Zwar hat Bildungspolitik auch in früheren Zeiten eine wichtige Rolle gespielt, jedoch verpasste der strukturelle Wandel der Staaten der OECD-Welt von der Industrie- zur Dienstleistungs- und Wissensökonomie den bildungspolitischen Fragen und Problemstellungen eine neue Dringlichkeit: Individuelle Investitionen in Bildung und Ausbildung werden auf den zunehmend flexibilisierten postindustriellen Arbeitsmärkten zu einer immer wichtigeren Absicherung gegen sozialen Abstieg und Prekarisierung (Goldin/Katz 2008). Diese Tendenzen verschärfen sich durch die Logik der Arbeitsteilung in zunehmend globalisierten Arbeitsmärkten. Sie bringt in den entwickelten OECD-Demokratien tendenziell Vorteile für die gut Ausgebildeten, weil Tätigkeiten und Arbeitsplätze für weniger Qualifizierte ins Ausland verlagert oder wegrationalisiert werden (Crouch et al. 1999).
Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass eine große Mehrheit der Bevölkerung von der Politik mehr Investitionen in Bildung verlangt. Abbildung 1.1 zeigt die Anteile der Bevölkerung in unterschiedlichen OECD-Staaten, die in einer repräsentativen und international vergleichenden Meinungsumfrage aus dem Jahr 2006 erklärten, »mehr« oder sogar »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung zu unterstützen, selbst wenn dafür höhere Steuern zu entrichten wären. Über alle Länder hinweg betrachtet findet sich eine starke öffentliche Unterstützung für eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen in Bildung, d. h. Politiker als demokratisch gewählte Repräsentanten der Bevölkerung haben eigentlich starke Anreize, diesem kollektiven Wunsch zu folgen, denn sie möchten bei der nächsten Wahl wiedergewählt werden (Stimson et al. 1995). Die Abbildung vermittelt aber auch deutliche Unterschiede im Ländervergleich. Die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsausgaben ist besonders hoch in Spanien, Irland und Portugal, ebenso wie in Deutschland und den USA. In diesen Ländern befürworten mehr als 80 Prozent der Befragten »mehr« oder »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung. Auf der anderen Seite ist die Unterstützung für eine Steigerung der öffentlichen Ausgaben in Finnland und Japan besonders gering, obwohl (oder weil?) diese Länder bei den PISA-Studien der OECD, die die Bildungsleistungen von Schülerinnen und Schülern in regelmäßigen Abständen messen und damit international vergleichbar machen, üblicherweise Spitzenplätze belegen. Aber auch in anderen skandinavischen Staaten wie Schweden oder Dänemark, die häufig als Vorbilder in der internationalen Diskussion über die Reform von Sozialstaaten und Bildungssystemen gehandelt werden, ist die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsinvestitionen kaum ausgeprägt.
Inwiefern spiegeln tatsächliche Bildungsausgaben die öffentliche Meinung wider? Abbildung 1.2 präsentiert Daten zur Höhe der öffentlichen Bildungsausgaben in OECD-Ländern aus dem Jahr 2011. Auch hier finden wir große Unterschiede im Ländervergleich. Auf dieser Skala liegt Dänemark mit öffentlichen Bildungsausgaben in Höhe von 7,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) vor allen anderen OECD-Staaten, während Japan mit 3,6 Prozent die im internationalen Vergleich geringsten öffentlichen Bildungsausgaben aufweist. Deutschland rangiert mit Bildungsausgaben in Höhe von 4,4 Prozent des BIP im unteren Mittelfeld – eine Position, die es schon seit längerem einnimmt (Schmidt 2002, 2007a, b). Die skandinavischen Staaten inklusive Dänemark, aber auch Belgien, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande und sogar die USA befinden sich deutlich darüber.
Diese kurzen Beispiele verweisen gleich auf mehrere Fragen, die in diesem Buch behandelt werden. Zunächst einmal wird deutlich, dass Bildungspolitik nicht ausschließlich und wahrscheinlich auch nicht primär durch die öffentliche Meinung bestimmt wird. Die Umfragedaten zeigen, dass große Mehrheiten der Bevölkerung in den OECD-Staaten sich mehr Ausgaben für Bildung wünschen, und Politiker werden in Wahlkampfreden nicht müde, die Wichtigkeit von Bildung zu betonen. Die Daten zur Höhe der tatsächlichen Bildungsausgaben verweisen jedoch darauf, dass es große Unterschiede zwischen den betrachteten Ländern hinsichtlich der Frage gibt, inwiefern diese Wahlkampfreden in tatsächliche politische Entscheidungen umgesetzt werden. Der Fall Deutschland ist ein Beispiel dafür, wie Bildungsausgaben auf einem unterdurchschnittlichen Niveau verharren, obwohl eine sehr große Mehrheit der Bevölkerung mehr Ausgaben verlangt. Dies hat nicht zuletzt mit dem in Deutschland besonders heftigen »PISA-Schock« zu tun (Knodel et al. 2010), der im Nachgang zur ersten PISA-Studie im Jahr 2000 eine kritische Auseinandersetzung mit den Defiziten des deutschen Bildungssystems auslöste und Anstoß für eine Reihe von signifikanten Reformen war (siehe auch die Fallstudie zu Deutschland in Kapitel 3.2.1 sowie Kapitel 5.1). Dennoch gibt es offensichtlich politische und institutionelle Faktoren, die eine signifikante Erhöhung der Bildungsinvestitionen erschweren.
Gleiches könnte für die USA gelten: Zwar liegen die öffentlichen Bildungsausgaben in diesem Fall etwas höher als in Deutschland. Wenn man allerdings neben den öffentlichen auch die privaten Bildungsausgaben berücksichtigt – das sind vor allem Studiengebühren, aber auch Spenden und andere private Zuwendungen, die an Bildungsinstitutionen fließen –, dann belegen die USA im internationalen Vergleich der Gesamtbildungsausgaben einen Spitzenplatz (vgl. ausführlich Kapitel 3.1). Die hohe Nachfrage nach mehr öffentlichen Ausgaben könnte so verstanden werden, dass sich die Mehrheit der Bevölkerung vor allem mehr öffentliche Unterstützung für Bildung und weniger private Ausgaben – sprich: Studiengebühren – wünscht. Auch hier scheint es allerdings politische und institutionelle Faktoren zu geben, die eine grundlegende Strukturreform des Systems erschweren.
Anmerkung: Anteil der Bevölkerung im jeweiligen Land, der sich für »mehr« oder »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung ausspricht.
Quelle: ISSP Role of Government IV Datensatz, http://www.gesis.org/issp/issp-modules-proœles/role-of-government/2006/ (Abruf am 21. November 2014).
Abbildung 1.1: Öffentliche Unterstützung für mehr öffentliche Ausgaben für Bildung.
Quelle: OECD 2014: Education at a Glance, S. 232.
Abbildung 1.2: Die Höhe von öffentlichen Bildungsausgaben in den OECD-Staaten als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt.
Abschließend sei noch Schweden erwähnt. In diesem Land mit starker sozialdemokratischer Tradition spielte Bildung als wesentlicher Teil des Modells des universalen Wohlfahrtsstaates eine starke Rolle, dementsprechend sind die Bildungsausgaben im internationalen Vergleich sehr hoch. Die eher geringe Unterstützung für weitere Bildungsausgaben (vgl. Abbildung 1.1) könnte ein Indikator dafür sein, dass die Unterstützung der schwedischen Bürgerinnen und Bürger für den umfassenden und universalistischen Wohlfahrtsstaat zumindest teilweise zurückgeht, gewissermaßen als negative Gegenreaktion gegen eine zu weitgehende Sozialstaatlichkeit (Soroka/Wlezien 2010). Vor diesem Hintergrund diskutiert die Fallstudie zu Schweden in Kapitel 3.2.3 die Bedeutung der seit den 1990er-Jahren deutlich erkennbaren Tendenzen der Privatisierung und Dezentralisierung im schwedischen Bildungssystem.
Diese ersten Beispiele und Ausblicke zeigen, dass sich Bildungssysteme im internationalen Vergleich stark unterscheiden. Ich habe hier zunächst nur das Beispiel der Bildungsausgaben verwendet, aber in Kapitel 3.1 werden eine Reihe weiterer Vergleichsdimensionen genannt, die Unterschiede in der institutionellen Ausgestaltung von Bildungssystemen erfassen, z. B. die Verteilung von Ausgaben über Bildungssektoren hinweg sowie zwischen öffentlichen und privaten Quellen, die relative Bedeutung von beruflicher und universitärer Bildung, die Performanz von Bildungssystemen und das Ausmaß von Bildungsungleichheit.
Der zentrale Anspruch der vergleichenden Policy-Forschung ist jedoch nicht nur die Erfassung von Unterschieden über Fälle hinweg, sondern auch deren Erklärung. Dieser Erklärungsversuch basiert auf einem Katalog von etablierten Methoden und Theorieansätzen, die sich im Forschungsfeld der vergleichenden Staatstätigkeitforschung bereits vielfach bewährt haben. Diese werden in Kapitel 2 ausführlicher dargestellt. Kurz zusammengefasst gibt es drei Faktorenbündel, die bildungspolitische Entscheidungen maßgeblich beeinflussen und die damit erklären können, warum sich die öffentliche Meinung nicht immer oder oftmals eher indirekt in der Bildungspolitik widerspiegelt: Erstens sind das sozioökonomische Faktoren und demografische Veränderungen; zweitens handelt es sich um institutionelle Faktoren wie die Ausgestaltung politischer Institutionen oder das Politikerbe im Sinne der etablierten Institutionen des Sozialstaates und des Bildungssystems; drittens schließlich geht es um die Verteilung von politischer Macht und Einfluss innerhalb des Parlaments und der Regierung (d. h. zwischen unterschiedlichen politischen Parteien) einerseits und die Verteilung von Machtressourcen zwischen zivilgesellschaftlichen Gruppen wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden jenseits der parlamentarischen Arena andererseits.
Die Erklärungskraft dieser Ansätze wird in Kapitel 3 kritisch beleuchtet und diskutiert. Kapitel 3.1 gibt zunächst einen breit angelegten Überblick über die Variation von Bildungssystemen im internationalen Vergleich und erörtert die zentralen Befunde von quantitativen Analysen zu den Bestimmungsfaktoren bildungspolitischer Entscheidungen. Die quantitative Perspektive wird durch drei Fallstudien der Länder Deutschland, Großbritannien bzw. England und Schweden ergänzt. Diese Länderbeispiele decken die unterschiedlichen Bildungsregime ab, die in der einschlägigen Forschung zur Klassifizierung und Typologisierung von Bildungssystemen identifiziert werden (Busemeyer 2015; Busemeyer/Nikolai 2010; Iversen/Stephens 2008).
Kapitel 4 befasst sich eingehender mit dem Zusammenhang zwischen Bildungspolitik und dem Sozialstaat. Die klassische Forschung zu wohlfahrtsstaatlichen Regimen (Esping-Andersen 1990) und den Spielarten des Kapitalismus (Hall/Soskice 2001) betont immer wieder die engen institutionellen Verflechtungen und Komplementaritäten zwischen den unterschiedlichen Teilsystemen von politischen Ökonomien. Kapitel 4.1 diskutiert die offensichtlichen Parallelen in der institutionellen Ausgestaltung von Bildungssystemen und Wohlfahrtsstaaten. Kapitel 4.2 hingegen erweitert die klassische Perspektive der vergleichenden Policy-Forschung, indem es die Auswirkungen von Bildungspolitik auf sozioökonomische Outcomes wie Bildungsungleichheit in den Blick nimmt. Kapitel 4.3 schließlich präsentiert Forschungsbeiträge, die die Verbindung zwischen Bildung und unterschiedlichen Spielarten des Kapitalismus analysieren.
In Kapitel 5 verlagert sich die Analyseperspektive von der nationalstaatlichen auf die internationale Ebene. Natürlich ist die Perspektive eines Ländervergleichs, in dem die einzelnen Länderfälle als hermetisch abgeschlossene Einheiten verstanden werden, in zunehmendem Maße unzureichend. Wechselseitige Beeinflussungen zwischen den Ländern tragen zum Transfer und zur Diffusion von Politikansätzen bei; die Europäische Union und andere internationale Organisationen wie die OECD oder die UNESCO sind zu wichtigen eigenständigen Akteuren und Gestaltern von Bildungspolitik geworden. Kapitel 5.1 skizziert daher den Prozess der Internationalisierung und Europäisierung der Bildungspolitik. Kapitel 5.2 hingegen ist der Beschreibung und Erklärung des allgemeinen Trends der Dezentralisierung in der Bildungssteuerung gewidmet. Abschließend diskutiere ich in Abschnitt 5.3 den Aufstieg des neuen Paradigmas vom Sozialinvestitionsstaat, in dem die Förderung des freien Zugangs zu Bildung in verschiedenen Phasen des Lebenszyklus ein zentrales Anliegen ist.
Der Schwerpunkt dieses Buchs liegt auf dem Vergleich von Bildungspolitik in (westlichen) OECD-Staaten. Nichtsdestotrotz spielt der Zugang zu Bildung auch in der Nicht-OECD-Welt eine zentrale Rolle, zum Beispiel zur Unterstützung von Demokratisierungsprozessen in Schwellen- und Entwicklungsländern. Auch aus Platzgründen kann auf dieses komplexe Themenfeld an dieser Stelle nicht ausführlich eingegangen werden, vgl. aber Baum und Lake (2003), Brown und Hunter (2004), Kosack (2014) und Stasavage (2005) als Beispiele für grundlegende Forschung in diesem Feld.
2 Methodologische und theoretische Grundlagen des Vergleichs
Der Vergleich von Forschungsobjekten (»Fällen«) wie etwa Bildungssystemen muss auf der Grundlage einer systematischen Methodik aufbauen, wenn generalisierbare Aussagen über kausale Zusammenhänge getroffen werden sollen. Wenn dies nicht geschieht, ähnelt der Vergleich zu sehr einer unreflektierten Gegenüberstellung von Andersartigkeit, die häufig mit unüberbrückbaren kulturellen oder sonstigen Unterschieden »erklärt« wird (»Bildungspolitik in Land A ist anders als in Land B, weil Land A anders als Land B ist«). Der systematische Vergleich hingegen zielt darauf ab, generalisierbare »Wenn, Dann«-Aussagen aufzustellen, wobei sich deren Generalisierbarkeit prinzipiell durch die Anwendbarkeit auf andere Fälle außer den tatsächlich betrachteten ergibt.
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Grundbegriffe der vergleichenden Methode
Abhängige und unabhängige Variable:
Das Ziel der vergleichenden Policy-Forschung ist es, eine beobachtete Variation auf der Ebene der abhängigen Variablen (z. B. Bildungsausgaben) mit Hilfe einer Reihe von unabhängigen Variablen (z. B. Institutionen, Parteipolitik) zu erklären. Die abhängige Variable ist somit die Größe, die erklärt werden soll, während die unabhängige(n) Variable(n) diejenigen sind, die diese Erklärung liefern sollen.
Kausalität und Korrelation:
»Unter Korrelation ist lediglich ein rein zahlenmäßiger Zusammenhang zwischen den Variablen zu verstehen, während Kausalität auf eine eindeutige Ursache-Wirkungsbeziehung hinweist. […] Das Vorliegen einer hohen Korrelation ist keine notwendige Bedingung für einen möglicherweise bestehenden kausalen Zusammenhang.« (Wagschal 1999: 203)
Regressionsanalyse:
Die Regressionsanalyse ist ein statistisches Verfahren zum Nachweis einer überzufälligen Beziehung zwischen zwei oder mehr Variablen. Die Regressionsanalyse unterscheidet zwischen einer abhängigen und einer oder mehreren unabhängigen Variablen. Dennoch kann sie in der Regel keine Kausalität im strengen Sinne belegen, sondern lediglich korrelative Zusammenhänge.
Die vergleichende Politikwissenschaft hat in den letzten Jahrzehnten ausgefeilte Methoden des Vergleichs entwickelt (vgl. grundlegend Lijphart 1971). Hierbei kann grob zwischen qualitativen und quantitativen Ansätzen unterschieden werden. Quantitative Methoden basieren auf der statistischen Analyse einer möglichst großen Zahl von Fällen (»large N«). Je größer die Zahl der Fälle, desto geringer – statistisch gesprochen – die Irrtumswahrscheinlichkeit, d. h. desto geringer die Wahrscheinlichkeit, dass ein zwischen zwei Variablen nachgewiesener statistischer Zusammenhang tatsächlich nicht zufällig ist. Die zugrunde liegenden Datensätze können Individualdaten (z. B. Meinungsumfragen oder Befragungen zum Wahlverhalten) oder aggregierte Daten (z. B. ökonomische Größen wie Bruttoinlandsprodukt oder Staatsausgaben) sein. Quantitative Methoden eignen sich besonders gut dazu, kausale Effekte nachzuweisen, d. h. den durchschnittlichen Effekt einer unabhängigen auf eine abhängige Variable über die Vielzahl der Fälle hinweg zu betrachten.
Bei der Verwendung von qualitativen Methoden hingegen geht es vor allem um die Herausarbeitung kausaler Mechanismen, d. h. der Rekonstruktion der unterschiedlichen Elemente einer Kausalkette (»intervenierende Variablen«), die eine unabhängige Variable mit der abhängigen Variablen verbindet. Dazu ein konkretes Beispiel: Die abhängige Variable sei die Höhe der öffentlichen Bildungsausgaben im Ländervergleich (siehe oben, Kapitel 1), und wir wollen untersuchen, ob die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung einen Effekt auf die Höhe der öffentlichen Ausgaben hat (siehe unten, Kapitel 3.1). Der quantitative Ansatz wäre, mit Hilfe statistischer Methoden einen nicht zufälligen statistisch signifikanten Zusammenhang zwischen diesen beiden Größen nachzuweisen, der als kausaler Effekt interpretiert werden kann.1 Qualitative Ansätze in der vergleichenden Policy-Forschung hingegen zeichnen im Sinne des process tracing (Hall 2006) den Prozess der Politikgestaltung (policy-making) nach und identifizieren auf diese Art und Weise die Mechanismen, die dazu führen, dass eine bestimmte parteipolitische Färbung der Regierung mit mehr oder weniger Ausgaben einhergeht. Jeder dieser Ansätze hat Stärken und Schwächen, so dass zunehmend Multi-Methoden-Ansätze angewendet werden, die beide Ansätze (statistische Analysen und Fallstudien) miteinander kombinieren (vgl. für den Fall Bildungspolitik: Ansell 2010; Busemeyer 2015).
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Grundprinzipien der vergleichenden Policy-Forschung
»Die zentrale Fragestellung der Policy-Forschung lautet: Wann, wie, warum, über welche Materien und mit welchem Effekt treffen politische Instanzen verbindliche Entscheidungen über die Verteilung begehrter Güter und Werte – beispielsweise mittels Gesetzgebung, Verordnungen, Ausgaben, Steuersätzen und dergleichen mehr. Das Interesse der vergleichenden Policy-Forschung richtet sich auf die Beschreibung und Erklärung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden der Inhalte politischer Entscheidungsprozesse.« (Schmidt 1997: 207f)
Die vergleichende Policy-Forschung, hierzulande auch als vergleichende Staatstätigkeitsforschung bezeichnet, befasst sich als Unterdisziplin der vergleichenden Politikwissenschaft mit der Frage »how, why, and to what effect different governments pursue particular courses of action or inaction« (Heidenheimer et al., 1990: 3; vgl. grundlegend auch Blum/Schubert 2007; Schneider/Janning 2006; Schmidt/Ostheim 2007). Auf ähnliche Weise hat Fritz Scharpf das Kerngeschäft der politikwissenschaftlichen vergleichenden Policy-Forschung als »interaktionsorientierte Policy-Forschung« beschrieben (Scharpf 2000: 33–34). Das heißt, in der vergleichenden Policy-Forschung will man zunächst vordringlich verstehen, welche sozioökonomischen, politischen und/oder institutionellen Faktoren Unterschiede in den Politikinhalten (Policy-Output) erklären können. Die Untersuchung der Auswirkungen von Policies auf gesellschaftliche Problemlagen (von Scharpf »materielle Policy-Analyse« genannt) findet hingegen eher in Nachbardisziplinen wie der Soziologie oder der Ökonomie statt, wird in jüngerer Zeit jedoch auch stärker in der Politikwissenschaft betrieben (Castles 2013; Schlicht 2010; vgl. auch Busemeyer et al. 2013).
Der Begriff des Policy-Output basiert auf systemtheoretischen Ansätzen der 1960er-Jahre (Easton 1965). Damit sind die konkreten Produkte gemeint, die das politisch-administrative System als kollektiv verbindlicher Entscheidungen erzeugt, wie zum Beispiel Gesetze, Verordnungen, Entscheidungen etc. Davon unterscheiden sich die Outcomes: sozioökonomische Strukturen, Prozesse und Indikatoren, die von der Politik nur indirekt beeinflussbar sind, zum Beispiel die Verteilung von Einkommen und Vermögen, Frauenerwerbsbeteiligung, Arbeitslosigkeit oder Wirtschaftswachstum. Es bestehen zwar begründete Hoffnungen, dass Regierungspolitik diese Größen beeinflussen kann und politische Akteure postulieren diesen Zusammenhang, wenn die Ergebnisse in die gewünschte Richtung zeigen. Wie groß die Steuerungskapazitäten der Politik aber tatsächlich sind, d. h. die Stärke des Effekts von Regierungspolitik auf Outcomes, ist jedoch eine hoch umstrittene Frage (Castles 2013). Außerdem ist eine Abgrenzung zwischen Output und Outcome nicht immer einfach (Knill et al. 2010). So lassen sich Staatsausgaben als haushaltspolitische Entscheidungen von Regierungen und damit Policy Output betrachten; andererseits unterliegen bestimmte Ausgabenarten wie etwa Ausgaben für Arbeitslosenhilfe nicht nur der diskretionären Entscheidungsmacht der Politik, sondern sind selbst maßgeblich durch sozioökonomische Prozesse (in diesem Beispiel: einen Anstieg der Arbeitslosigkeit) beeinflusst.
Die vergleichende Staatstätigkeitsforschung kann inzwischen auf einen umfangreichen Theorienkatalog zurückgreifen, der sich zur Erklärung von Unterschieden im Policy-Output als erklärungskräftig erwiesen hat (vgl. für einen Überblick Schmidt/Ostheim 2007; Schmidt 1993, 2001). Die entscheidenden Theorieansätze möchte ich im Folgenden anhand von drei Faktorenbündeln kurz vorstellen: sozioökonomische, institutionelle und (partei-)politische Determinanten.
Sozioökonomische Faktoren können als Indikatoren für Problemdruck verstanden werden, mit dem sich politische Akteure konfrontiert sehen. Strukturelle Veränderungen in der sozioökonomischen Umwelt setzen Rahmenbedingungen für politisches Handeln, aber sie determinieren es nicht. Typische Variablen zur Erfassung des sozioökonomischen Problemdrucks sind zum Beispiel der wirtschaftliche Wohlstand (BIP pro Kopf), Wirtschaftswachstum, Arbeitslosigkeit oder Inflation. Auch demografische Größen, wie der Bevölkerungsanteil junger oder älterer Menschen oder die Erwerbsbeteiligung von Frauen relativ zu Männern, wären hier zu nennen. Der Einfluss von Globalisierungsprozessen auf Staatstätigkeit wird oft als eigenständiger Theoriestrang betrachtet (Schmidt/Ostheim 2007). Die Offenheit einer Volkswirtschaft ist allerdings ebenfalls eine sozioökonomische Größe, sodass ich sie an dieser Stelle aufführen möchte. Prinzipiell erweisen sich sozioökonomische Größen im Verhältnis zu politischen Faktoren vor allem dann als erklärungsstark, wenn Länder auf sehr unterschiedlichem Entwicklungsniveau miteinander verglichen werden (vgl. Verner 1979 für ein frühes Beispiel aus der Bildungsausgabenforschung). Umgekehrt zeigt sich aber, dass die Erklärungskraft sozioökonomischer Faktoren in der Gruppe der entwickelten OECD-Staaten zurückgeht und politische und institutionelle Faktoren stärker in den Vordergrund treten. Wenn man die USA mit Angola vergleicht ist offensichtlich, dass der hohe wirtschaftliche Wohlstand der USA erklären kann, warum dieses Land mehr in Bildung investiert als ein armes afrikanisches Land. Wenn man allerdings die USA mit Schweden vergleicht – zwei Länder auf einem ähnlichen Wohlstandsniveau –, dann können die Unterschiede nicht mehr durch ökonomische Größen (allein) erklärt werden, sondern es bedarf einer Berücksichtigung von politischen und institutionellen Faktoren.
Theorien, die den Einfluss von Institutionen auf Akteurshandeln im Allgemeinen und Staatstätigkeit im Besonderen betonen, haben in den letzten Jahren und Jahrzehnten unter dem Banner des »Neo-Institutionalismus« einen bedeutsamen Aufschwung erlebt (vgl. grundlegend Hall/Taylor 1996; Pierson 2004; Thelen 1999). Die Kernthese des neo-institutionalistischen Paradigmas ist, dass Akteurshandeln durch bestehende Institutionen beeinflusst wird. Akteure können institutionelle Gegebenheiten hierbei als Beschränkungen individuellen Handelns erleben; Institutionen können aber auch zu Handlungsressourcen werden, nämlich, wenn sie das Handeln anderer Akteure beschränken. Entscheidend ist die Vorstellung, dass die strategischen Interaktionen zwischen Akteuren (z. B. beim Aushandeln eines neuen Bildungsgesetzes) nicht auf Grundlage einer Tabula rasa erfolgen, sondern durch das bestehende Gerüst an Institutionen – dem Politikerbe – maßgeblich geprägt werden.
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Mehrheits- und Konsensdemokratien
Die Unterscheidung zwischen Mehrheits- und Konsensdemokratien geht auf Arend Lijphart (1999) zurück. Lijphart klassifiziert Demokratien auf der Grundlage von zehn Unterscheidungsmerkmalen in diese beiden Grundtypen. Mehrheitsdemokratien zeichnen sich durch eine starke Konzentration von Entscheidungsmacht in den Händen der zentralstaatlichen Regierung aus. In Konsensdemokratien gibt es im Gegensatz dazu eine größere Zahl von Vetospielern, so dass Entscheidungen häufig einen breiten Konsens zwischen verschiedenen politischen und gesellschaftlichen Akteuren erfordern.
Grob kann man hier zwischen zwei Spielarten unterscheiden: Die erste Variante institutionalistischer Theorien nimmt den Einfluss politischer Institutionen auf den Prozess der Politikgestaltung in den Fokus. George Tsebelis (2002) argumentiert, dass eine hohe Zahl von »Vetospielern«, deren individuelle Zustimmung notwendig ist, um eine Abkehr vom Status quo zu erreichen, die Wahrscheinlichkeit von Politikwandel verringert. Die Vetospieler-Theorie kann dabei helfen zu verstehen, warum die Sozialstaaten in föderalistischen Ländern weniger weit ausgebaut sind (Obinger et al. 2005): Eine föderale Staatsstruktur vergrößert die Zahl der Vetospieler, sodass der Ausbau des Sozialstaates in diesen Ländern langsamer voranschritt als in zentralisierten Ländern (vgl. auch schon Cameron 1978). Iversen und Soskice (2006) verweisen auf die Ausgestaltung des Wahlsystems als weiteren Faktor, der die Größe des Sozialstaats beeinflusst.
Die zweite Variante institutionalistischer Theorien betrachtet vor allem die Auswirkungen bestehender Institutionen auf Politikinhalte. Hier ist insbesondere der Ansatz des »historischen Institutionalismus« zu nennen (Thelen 1999; Pierson 2004), der die Pfadabhängigkeit politischer Entscheidungen betont. Dieser Ansatz versucht zu erklären, warum Reformprozesse in entwickelten politischen Ökonomien selten große Umbrüche nach sich ziehen, sondern Kontinuität dominiert und sich Wandel bestenfalls in inkrementellen Schritten vollzieht. Eine wesentliche Ursache für die hohe Pfadabhängigkeit von Reformprozessen ist, dass Institutionen Ressourcen an bestimmte (Wähler-)Gruppen verteilen, die dann selbst wiederum ein Interesse am Fortbestand dieser Institutionen haben (Hall/Thelen 2009; Pierson 1993, 2004). Auf die Bildungspolitik bezogen, kann davon ausgegangen werden, dass das institutionelle Erbe von wohlfahrtsstaatlichen und bildungspolitischen Institutionen einen maßgeblichen Einfluss darauf hat, welche Reformoptionen politischen Akteuren in der Gegenwart offenstehen. Sie prägen damit – ähnlich wie sozioökonomische Kontextfaktoren – den allgemeinen Handlungsrahmen von Akteuren, determinieren deren Handlungen aber nicht vollkommen.
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Pluralismus und Korporatismus
»Das Konzept des Pluralismus […] betrachtet die Interessendurchsetzung als einen dynamischen politischen Wettbewerb […]. Dabei gilt der Staat als der Adressat für widerstreitende Interessen, die von kollektiven Akteuren geäußert werden. […] Im Grunde genommen überträgt der Pluralismus das Konzept eines funktionierenden Marktes auf die Politik. Politik wird zum Prozess des Gruppenwettbewerbs bei der Durchsetzung von Interessen. Die politische Willensbildung ist dann ein fortwährender Prozess wechselseitig ausgeübten Drucks und Gegendrucks von Interessengruppen. Der Staat ist Empfänger der Impulse und fungiert letztlich als Schiedsrichter. Im Korporatismus wird die Interessenvermittlung anhand von Statusgruppen gebündelt und Interessenkonflikte werden unter diesen ausgehandelt. […] Der Neokorporatismus geht davon aus, dass der Interessenwettbewerb nicht offen, sondern durch Interessenübereinkommen kollektiver Akteure bestimmt ist. Der Neokorporatismus geht von einem koordinierten Zusammenspiel von staatlichen und nicht-staatlichen aus.« (Jahn 2006a: 112 f.)
Die akteursorientierte Perspektive wird von Theorien eingenommen, die die Bedeutung von politischen Faktoren und hierbei insbesondere die Machtbalance zwischen unterschiedlichen parteipolitischen und zivilgesellschaftlichen Kräften betonen. Auch hier sind maßgeblich zwei Varianten zu unterscheiden. Die erste ist die Machtressourcentheorie (Esping-Andersen 1985; Korpi 1983; Stephens 1979). Sie betont die unterschiedliche Verteilung von Machtressourcen auf die organisierten Interessen von Kapital und Arbeit. Demzufolge ist eine Kernaussage dieses Theoriestranges, dass die Machtposition von Gewerkschaften eine entscheidende Variable zur Erklärung der relativen Größe des Sozialstaats sowie des Ausmaßes der sozialen Ungleichheit ist: Je größer der Anteil der gewerkschaftlich organisierten Arbeiterschaft (Organisationsdichte), desto großzügiger – so die These – ist der umverteilende Wohlfahrtsstaat institutionell ausgestaltet. Neben Gewerkschaften und Arbeitgeberinteressen können jedoch auch andere Arten von organisierten Interessen im Rahmen der Machtressourcentheorie betrachtet werden, zum Beispiel Umwelt-, Menschenrechts- oder Agrarverbände. Die Theorie kollektiven Handelns nach Olson (1965) lehrt jedoch, dass diffuse Interessen (z. B. am Umweltschutz) schwieriger zu organisieren sind als Partikularinteressen (z. B. die Interessen bestimmter Berufsgruppen).
Die Machtressourcentheorie thematisiert auch den Einfluss von Regierungsparteien auf Politikinhalte. Aus der Perspektive dieser Theorie sind Parteien jedoch vor allem der »verlängerte Arm« der organisierten Arbeitsmarktinteressen in der parlamentarischen Arena, d. h. linksgerichtete (sozialdemokratische oder sozialistische) Parteien vertreten vor allem die Interessen der Arbeiterbewegung, während rechtsgerichtete Parteien sich für die Arbeitgeber stark machen. Es ist offensichtlich, dass dieses Verständnis von Parteipolitik wenig komplex ist. Das Handeln von Regierungsparteien wird nicht (nur) von organisierten Interessen geprägt, sondern ganz wesentlich auch von Wählerinteressen. Die Parteiendifferenztheorie (Castles 1982; Hibbs 1977; Schmidt 1996) – eine enge Verwandte der Machtressourcentheorie – argumentiert daher, dass die parteipolitische Zusammensetzung von Regierungen deshalb einen Einfluss auf Politikinhalte hat, weil die Parteien unterschiedliche Wählergruppen vertreten: Linke Parteien sind die Fürsprecher der unteren Einkommensschichten, während rechte Parteien die Interessen des wohlhabenderen Teils der Bevölkerung repräsentieren.
Zusammenfassend gesprochen führte dieses Kapitel in grundlegende Begriffe und Theorieansätze der vergleichenden Policy-Forschung ein, insbesondere in die Grundlagen der Methode des Vergleichs, den Anspruch und Zweck der vergleichenden Policy-Forschung, die dabei wichtige Unterscheidung zwischen Policy-Output und -Outcome sowie die wichtigsten Theorien der vergleichenden Policy-Forschung. Kapitel 5 stellt weitere jüngere Theoriebeiträge vor, insbesondere Theorien zur Erklärung von Diffusion und Konvergenz sowie die Multiple-Streams-Theorie von Kingdon (2011).
Weiterführende Lektüre
Blum, S., & Schubert, K. (2007). Politikfeldanalyse. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Castles, F. G. (1998). Comparative Public Policy: Patterns of Post-War Transformation. Cheltenham: Edward Elgar.
Jahn, D. (2006). Einführung in die vergleichende Politikwissenschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Lauth, H. J. (Ed.) (2010). Vergleichende Regierungslehre: Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Schmidt, M. G. (1993). Theorien in der international vergleichenden Staatstätigkeitsforschung. In A. Héritier (Ed.), Policy-Analyse: Kritik und Neuorientierung, PVS-Sonderheft 24/1993 (pp. 371–393). Opladen: Westdeutscher Verlag.
Schmidt, M. G., Ostheim, T., Zohlnhöfer, R., & Siegel, N. A. (Ed.). (2007). Der Wohlfahrtsstaat: Eine Einführung in den historischen und internationalen Vergleich. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Schneider, V., & Janning, F. (2006). Politikfeldanalyse: Akteure, Diskurse und Netzwerke in der öffentlichen Politik. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
3 Das deutsche Bildungssystem im internationalen Vergleich
Dieses Kapitel widmet sich dem deutschen Bildungssystem im internationalen Vergleich der entwickelten OECD-Staaten. Abschnitt 3.1 diskutiert zunächst verschiedene Dimensionen des Vergleichs, die zur Einordnung von Bildungssystemen verwendet werden können. Es folgt eine Darstellung der wichtigsten Erklärungsfaktoren (Determinanten) von bildungspolitischen Inhalten in Anlehnung an die im vorangegangen Kapitel vorgestellten Theorien. In Abschnitt 3.2 betrachte ich ausgewählte Fälle (Deutschland, England und Schweden) aus einer historisch-vergleichenden Perspektive. Auch hier kommen die etablierten Theorien der vergleichenden Policy-Forschung zum Einsatz, allerdings mit einem stärkeren Fokus auf historisch-institutionalistische Ansätze.
3.1 Quantitative Indikatoren
3.1.1 Dimensionen des Vergleichs von Bildungssystemen
Wenn man Bildungssysteme miteinander vergleichen will, muss man sich zunächst die zugrunde liegenden Dimensionen des Vergleichs vergegenwärtigen. Bildungssysteme sind komplexe institutionelle Arrangements, und diese Komplexität kann nicht auf einen einzigen Indikator verdichtet werden. Die OECD hat – nicht nur wegen der in Deutschland besonders intensiv diskutierten PISA-Studien – durch die Sammlung und Bereitstellung einer Vielzahl von statistischen Daten und Kennzahlen zu Bildungssystemen als einflussreicher Akteur auch in nationalen Bildungsdebatten deutlich an Einfluss gewonnen (Martens/Wolf 2006). Seit Mitte der 1990er-Jahre publiziert die OECD regelmäßig international vergleichende Bildungsberichte (»Education at a Glance«), die die Variation nationaler Bildungssysteme anhand von inzwischen 25 Indikatoren erfasst (OECD 2014). Der seit 2006 alle zwei Jahre erscheinende nationale Bildungsbericht Deutschlands verwendet ein ähnlich komplexes Indikatorensystem.2
Welche zentralen Dimensionen des Vergleichs lassen sich identifizieren? Die wichtigsten Indikatoren, die im Folgenden kurz vorgestellt werden, sind: die Höhe öffentlicher und privater Bildungsausgaben (sowohl für das Gesamtsystem als auch für einzelne Bildungssektoren), das Ausmaß öffentlicher Subventionen zur Unterstützung von Bildungsbeteiligung (analog zum BAföG), die Intensität der Bildungsbeteiligung (z. B. die Zahl der Studierenden als Anteil einer typischen Alterskohorte) sowie damit zusammenhängend die relative Bedeutung einzelner Bildungsbereiche (berufliche vs. akademische Bildung), die Performanz des Bildungssystems im Sinne von Bildungsleistungen (PISA-Ergebnisse) sowie das Ausmaß von Bildungsungleichheit. Darüber hinaus ist noch eine Vielzahl anderer Kennzahlen und Statistiken verfügbar, wie zum Beispiel die Höhe von Lehrergehältern, das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Lehrpersonal und Bildungsteilnehmern, die Höhe von Bildungsrenditen, der Anteil ausländischer Studierender an heimischen Universitäten, Studienabbrecherquoten, geschlechterbezogene Beteiligungsraten, bildungsbezogene Arbeitslosenquoten etc. Angesichts dieser Vielzahl von verfügbaren Statistiken ist eine Reduzierung der Komplexität dringend geboten, um vor lauter Bäumen den sprichwörtlichen Wald nicht aus den Augen zu verlieren.
Daher möchte ich die Verortung Deutschlands im internationalen Vergleich mit einer einfachen Grafik zur Variation von Bildungsausgaben im internationalen Vergleich beginnen (Abbildung 3.1; vgl. grundlegend Wolf 2008a). Bildungsausgaben wie andere Arten von Staatsausgaben werden üblicherweise in Bezug zur Wirtschaftsleistung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, gesetzt, um eine Vergleichbarkeit der relativen Höhe von Ausgaben zwischen großen und kleinen Volkswirtschaften herzustellen. Abbildung 3.1 präsentiert Daten zu öffentlichen und privaten Bildungsausgaben, d. h. Ausgaben, die tatsächlich Bildungsinstitutionen wie Schulen oder Universitäten zugute kommen. Davon zu unterschieden sind Ausgaben, die zwar einen Bezug zum Bildungserwerb haben, aber nicht direkt an Bildungsinstitutionen fließen, wie zum Beispiel Subventionen für die Lebenshaltungskosten von Studierenden (siehe unten). Öffentliche Bildungsausgaben betreffen aus öffentlichen Quellen kommende Mittel, während mit privaten Ausgaben Geldströme von privaten Entitäten wie Haushalten, aber auch Stiftungen und Unternehmen an Bildungsinstitutionen erfasst werden. Der überwiegend große Teil von privaten Bildungsausgaben sind Studien- oder Schulgebühren (OECD 2013: 205). Unter dieser Kategorie werden allerdings auch anderen private Beiträge wie Spenden von Privatpersonen, Stiftungen oder Unternehmen einbezogen sowie in Ländern wie Deutschland auch die Ausgaben von Unternehmen für berufliche Bildung (Heidenheimer 1996). Wichtig zu betonen ist, dass private Bildungsausgaben auch an öffentliche Institutionen fließen können, etwa in Form von Studiengebühren an öffentlichen Hochschulen, die in einigen Ländern wie Japan oder den USA teilweise eine beträchtliche Höhe aufweisen. Umgekehrt rechnet man öffentliche Mittel, die formal privaten Institutionen zugute kommen, zu den öffentlichen Bildungsausgaben: In einigen Ländern mit stark katholischer Tradition werden religiöse Schulen, die formal privat sind, mit staatlichen Mitteln unterstützt (West/Woessmann 2010). Insofern gibt es einen bedeutsamen Unterschied zwischen der Frage der Aufteilung zwischen privaten und öffentlichen Quellen in der Bildungsfinanzierung einerseits und der Verteilung von Schülerinnen, Schülern und Studierenden auf formal private und öffentliche Bildungsinstitutionen andererseits.
Panel A in Abbildung 3.1 zeigt Daten zur Variation der öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für das gesamte Bildungssystem, während in Panel B lediglich die Ausgaben für den Hochschulsektor berücksichtigt werden. Wie bereits im einleitenden Kapitel erwähnt, belegt Deutschland im internationalen Vergleich der Bildungsausgaben einen Platz im unteren Mittelfeld. Im Vergleich der Ausgaben für den Hochschulbereich verbessert sich die relative Position Deutschlands etwas, allerdings nur, wenn man sich auf öffentliche Bildungsausgaben konzentriert. Hier liegt Deutschland mit 1,1 Prozent des BIP jedenfalls nicht mehr unter, sondern genau auf dem OECD-Durchschnitt. Auffallend ist allerdings, dass andere kontinentaleuropäische Staaten mit einem ähnlichen institutionellen Erbe wie Deutschland beim Vergleich der Bildungsausgaben deutlich besser abschneiden. Dies gilt insbesondere für Österreich (5,6 Prozent des BIP bei öffentlichen Gesamtausgaben und 1,5 Prozent des BIP für Hochschulausgaben) und Belgien (6,5 Prozent des BIP bei öffentlichen Gesamtausgaben und 1,4 Prozent bei öffentlichen Ausgaben für Hochschulen).
In einigen Ländern – neben den nordamerikanischen Ländern Kanada (1,2 Prozent des BIP) und den USA (1,8 Prozent des BIP) sind dies vor allem ostasiatische Länder (Korea mit 1,9 Prozent und Japan mit 1,0 Prozent des BIP) sowie Chile (1,7 Prozent des BIP) – fallen die privaten Bildungsausgaben im Hochschulsektor so hoch aus, dass sie die unterdurchschnittlichen öffentlichen Ausgaben dieser Länder mehr als kompensieren. Auch Australien (0,9 Prozent des BIP) und das Vereinigte Königreich (0,6 Prozent des BIP) weisen überdurchschnittlich hohe private Bildungsausgaben im Hochschulsektor auf, wenngleich sie das Niveau der Spitzenreitergruppe noch nicht erreicht haben.
Die skandinavischen Länder zeichnen sich durch hohe öffentliche bei geringen privaten Bildungsausgaben aus. Im Vergleich der Ausgaben für alle Bildungssektoren belegt Dänemark eindeutig den Spitzenplatz (7,6 Prozent des BIP für öffentliche Ausgaben plus 0,4 Prozent des BIP für private), gefolgt von Finnland, Belgien und Schweden. Aber auch Neuseeland und Irland sind hier noch in der Spitzengruppe zu finden. Im Vergleich der Ausgaben für den Hochschulsektor ist die Spitzenposition der skandinavischen Länder allerdings nicht unangefochten. Zwar liegen sie auch hier bei einem Vergleich der öffentlichen Ausgaben vorne (Finnland ist mit 1,9 Prozent des BIP der Spitzenreiter). Betrachtet man allerdings die Summe aus privaten und öffentlichen Ausgaben, liegen die USA (mit Gesamtausgaben in Höhe von 2,8 Prozent des BIP) und Kanada (2,7 Prozent des BIP), aber auch Korea (2,6 Prozent des BIP) und Chile (2,4 Prozent des BIP) noch darüber.
Obwohl sich südeuropäische Länder in der Regel durch unterdurchschnittliche Bildungsleistungen und hohe Jugendarbeitslosigkeit auszeichnen (Allmendinger/Leibfried 2003; West/Nikolai 2013), zeigt sich eine beträchtliche Bandbreite hinsichtlich der Variation von Bildungsausgaben. Griechenland bewegt sich mit 4,0 Prozent des BIP für öffentliche Gesamt-Bildungsausgaben am unteren Rand der Vergleichsgruppe, Portugal liegt mit 5,4 Prozent des BIP genau auf dem OECD-Durchschnitt. Das gleiche gilt für Spanien im internationalen Vergleich der öffentlichen Ausgaben für Hochschulen (1,1 Prozent des BIP).
In Abbildung 3.1 werden Daten zum Ländervergleich zu einem bestimmten Zeitpunkt erfasst (Querschnittsvergleich). Welche Veränderungen lassen sich über die Zeit beobachten (Längsschnittvergleich)? Abbildung 3.2 präsentiert Daten zur Veränderung von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben in ausgewählten OECD-Ländern über den Zeitraum von 1997 bis 2010. Hier sind interessante Muster zu sehen. Zum einen zeigen die Grafiken sehr eindrücklich, dass es sich bei den im Jahr 2010 beobachteten Länderunterschieden nicht um kurzfristige Fluktuationen handelt, sondern dass auch in der längerfristigen Betrachtung die Unterschiede zwischen Ländern stabil ausfallen. Panel A in Abbildung 3.2 macht zum Beispiel deutlich, dass die öffentlichen Ausgaben in Schweden im gesamten Beobachtungszeitraum konstant über den Werten der anderen Länder lagen und die privaten Bildungsausgaben konstant darunter. Bildungsausgaben in Deutschland stagnieren im Wesentlichen auf dem Niveau von 1997, obwohl die Ausgaben bereits damals im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich ausfielen und die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsausgaben sehr hoch war (vgl. Kapitel 1). Selbst wenn also Policy-Transfer und -Diffusion eine zunehmende Rolle spielen (vgl. Kapitel 5.1 und 5.2), so lässt sich dennoch kein allumfassender Konvergenzprozess der Bildungsausgaben konstatieren. Es bleiben weiterhin beträchtliche Länderunterschiede bestehen, die erklärungsbedürftig sind.
Zum Zweiten zeigt Abbildung 3.2 allerdings auch, dass es in einzelnen Ländern durchaus signifikante Veränderungen über die Zeit hinweg geben kann. Im Vereinigten Königreich beispielsweise sind die öffentlichen Bildungsausgaben von etwa 4,6 Prozent des BIP im Jahre 1997 auf 5,9 Prozent im Jahr 2010 angestiegen – eine prozentuale Zunahme von fast 30 Prozent. In den USA, aber auch im Vereinigten Königreich, erfolgte außerdem ein deutlicher Anstieg der privaten Bildungsausgaben im Beobachtungszeitraum – ein Effekt, der auf bedeutsame Policy-Reformen wie die Anhebung der Höchstsätze für Studiengebühren an britischen Universitäten unter Blair und Cameron zurückgehen könnte. In Deutschland sind die privaten Bildungsausgaben im gleichen Zeitraum von 1,2 Prozent des BIP im Jahr 1997 auf 0,8 Prozent im Jahr 2010 gefallen, was einer prozentualen Abnahme von mehr als 30 Prozent entspricht.
Anmerkung: Daten für Deutschland aus dem Jahr 2009, für Griechenland aus dem Jahr 2005. Quelle: OECD Education at a Glance, Education Statistics, stats.oecd.org.
Abbildung 3.1: Öffentliche und private Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts, 2010.
Quelle: OECD Education at a Glance, Education Statistics, stats.oecd.org.
Abbildung 3.2: Veränderungen von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für ausgewählte OECD-Länder, 1997–2010.
Eine Alternative zur Standardisierung von Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts ist es, Ausgaben in Relation zur Zahl der Bildungsteilnehmerinnen und -teilnehmer zu setzen (Abbildung 3.3). Prinzipiell könnte man Ausgaben auch durch die Einwohnerzahl des betreffenden Landes teilen (Pro-Kopf-Ausgaben). Dies hat jedoch den Nachteil, dass Unterschiede in der Bildungsbeteiligung nicht berücksichtigt werden.3 Aus diesem Grund erscheint es sinnvoller, Ausgaben pro Schüler/in bzw. Studierenden statt Pro-Kopf-Ausgaben zu betrachten. Da hier im Unterschied zum vorherigen Bildungsausgabenindikator Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Länder nicht berücksichtigt werden, hat der wirtschaftliche Wohlstand eines Landes einen starken Einfluss auf die Höhe der Ausgaben (Busemeyer 2006a, b; OECD 2013: 169). Das heißt, in wirtschaftlich wohlhabenderen Länder wie den USA (22.744 US-Dollar im Hochschulsektor) oder Norwegen (10.933 US-Dollar) investieren Bildungsinstitutionen deutlich mehr in Studierende als in wirtschaftlich weniger entwickelten Ländern (z. B. die Türkei mit 4.648 US-Dollar oder Portugal mit 5.843 US-Dollar). Auch bei diesem Indikator belegt Deutschland mit 9.594 US-Dollar im Hochschulsektor und 9.779 US-Dollar bezogen auf alle Bildungssektoren einen Platz im Mittelfeld.
Quelle: OECD 2013: Education at a Glance, Tab. B1.1a, Deutschland Zahlen für 2009, Türkei Zahlen für 2006.
Abbildung 3.3: Bildungsausgaben pro Studierende in kaufkraftbereinigten US-Dollar, 2010.
Ein weiterer Indikator zur Messung der finanziellen Unterstützung von Bildungserwerb ist das Ausmaß an öffentlichen Subventionen (Abbildung 3.4), die nicht direkt an Bildungsinstitutionen fließen, sondern an die Bildungsteilnehmerinnen und -teilnehmer selbst. Hierbei handelt es sich vor allen Dingen um Stipendienprogramme oder subventionierte Bildungskredite, aber auch andere Transfers an Schülerinnen, Schüler und Studierende, wie zum Beispiel die kostenlose Mitversicherung in der Krankenversicherung der Eltern, fallen hierunter. Der entscheidende Unterschied zu den vorherigen Ausgabenindikatoren ist, dass diese Ausgaben zwar einen Bezug zum Bildungserwerb haben, aber nicht direkt für Bildungsdienstleistungen ausgegeben werden, sondern beispielsweise die Lebenshaltungskosten von Studierenden decken. Aus diesem Grund ist die Länderreihenfolge hier nur zum Teil mit derjenigen bei direkten Bildungsausgaben vergleichbar. Wohlhabende skandinavische Länder wie Norwegen (0,98 Prozent des BIP) und Dänemark (0,67 Prozent des BIP) liegen zwar bei den öffentlichen Subventionen weit vorne. Mit Großbritannien (0,69 Prozent des BIP) und Neuseeland (0,91 Prozent des BIP) sind aber auch zwei angelsächsische Staaten in der Spitzengruppe zu finden, die im Vergleich der direkten Bildungsausgaben eher unterdurchschnittliche öffentliche, aber recht hohe private Bildungsausgaben aufweisen (vgl. Abbildung 3.1, Panel B). Umgekehrt kann aber auch nicht davon ausgegangen werden, dass die öffentlichen Bildungssubventionen in den Ländern mit hohen Privatausgaben – also hohen Studiengebühren – automatisch höher sind, denn die Länder mit den höchsten Privatausgaben liegen bei den Bildungssubventionen eher im Mittelfeld (die USA mit 0,39 Prozent des BIP, Chile mit 0,36 Prozent und Kanada mit 0,35 Prozent) oder gar ganz am Ende der Skala (Korea mit 0,07 Prozent des BIP). Schließlich gibt es auch Länderfälle mit geringen Privatausgaben in Form von Studiengebühren und gleichfalls niedrigen Bildungssubventionen: Deutschland wäre hier mit 0,28 Prozent des BIP zu nennen, aber auch Frankreich mit 0,10 Prozent. Es existieren also sehr unterschiedliche Kombinationen aus hohen/niedrigen Privatausgaben bzw. Studiengebühren mit hohen/niedrigen Bildungssubventionen, die sich auf unterschiedliche politisch-institutionelle Rahmenbedingungen zurückführen lassen (Garritzmann 2014).
Quelle: OECD 2013: Education at a Glance, Tab. B5.4, Türkei Zahlen für 2006, Deutschland Zahlen für 2009.
Abbildung 3.4: Öffentliche Bildungssubventionen an private Haushalte als Anteil des BIP, 2010.
Jenseits von Höhe und Verteilung der Bildungsausgaben unterscheiden sich Bildungssysteme auch im Hinblick auf den Grad der Bildungsbeteiligung. In der öffentlichen Diskussion wird hier insbesondere auf die Studierendenquote geschaut (Abbildung 3.5). Die Messung der Studierendenquote im internationalen Vergleich ist komplexer als es auf den ersten Blick erscheint: Eine Möglichkeit wäre, sich auf die Studienanfängerzahlen zu konzentrieren. Dies ist jedoch dann irreführend, wenn die Zahl der Studienabbrecher hoch ist und im Ländervergleich stark variiert. Stattdessen könnte man die Zahl der erfolgreichen Studienabsolventen nehmen, aber dies wiederum vernachlässigt die tatsächliche Offenheit des Hochschulsystems am Übergang zwischen Schulen und Hochschulen. Weitere Probleme für die Vergleichbarkeit entstehen durch die im Ländervergleich schwankenden Anteile von Ausländern an der Studierendenschaft sowie Unterschiede hinsichtlich der Alterszusammensetzung. Besonders letzteres ist bedeutsam, denn die Größe, zu der die Zahl der Studierenden in Bezug gesetzt werden muss (eine »typische« Alterskohorte), ist nicht eindeutig zu bestimmen, wenn das Durchschnittsalter der Studierenden bei Studienbeginn im Ländervergleich stark variiert.
Angesichts dieser Vielzahl von Schwierigkeiten kann der in Abbildung 3.5 dargestellte Indikator nur einen groben Eindruck liefern. Es handelt sich hierbei um Brutto-Studierendenquoten (gross enrolment), die in recht grober Weise die Zahl der Studierenden in einem Land durch die Zahl der jungen Menschen in einer »typischen« Alterskohorte teilt. In diesem Fall ist eine typische Alterskohorte als die Zahl derjenigen in der Altersgruppe ab Sekundarschulabschluss bis fünf Jahre danach definiert. Der Indikator vernachlässigt somit die Tatsache, dass es auch Studierende geben könnte, die deutlich älter sind, dass es eine hohe Zahl von Ausländern geben könnte, die bei der Zahl der Studierenden mitgezählt werden, und dass es unterschiedlich hohe Quoten von Studienabbrechern geben könnte. Aus diesen Gründen kann der Wert des Indikators auch über 100 liegen, denn er überschätzt tendenziell die Studierendenquoten. Der Vorteil dieses Indikators ist, dass vergleichsweise verlässliche Zahlen über einen längeren Zeitraum und für eine Vielzahl von Ländern verfügbar sind. Er kann aufgrund der genannten Schwächen jedoch nur als grobe Annäherung an die tatsächliche Offenheit des Zugangs zu Hochschulen betrachtet werden.
Abbildung 3.5 erfasst neben dem aktuellen Wert von 2011 auch ältere Zahlen aus dem Jahr 1994 (bei einzelnen Abweichungen für Länder, wenn Daten für das entsprechende Jahr nicht verfügbar sind), um einen Eindruck über die Entwicklungsdynamik im Zugang zu Universitäten und Hochschulen zu vermitteln. Gemäß den Erwartungen aus den vorangehenden Diskussionen sind die Studierendenquoten in den Ländern mit überdurchschnittlich hohen privaten oder öffentlichen Ausgaben im Hochschulbereich besonders hoch (Korea, Finnland und die USA). Die USA, aber auch Kanada, waren Mitte der 1990er-Jahre diejenigen Länder mit der höchsten Studierendenquote, sind inzwischen aber von anderen Ländern eingeholt worden. Insbesondere in Korea, aber auch in Finnland, ist in der vergleichsweise kurzen Zeitspanne ein sehr deutlicher Anstieg der Studierendenquote zu verzeichnen, was darauf hindeutet, dass hier besondere Anstrengungen unternommen worden sind, diesen Bildungssektor auszubauen. Etwas überraschender mag die hohe Studierendenquote in Griechenland oder Spanien erscheinen. Diese Beispiele zeigen, dass hohe Studierendenquoten zumindest im Fall Griechenland auch mit geringen Bildungsausgaben einhergehen können. Beide Beispiele machen zudem deutlich, dass eine hohe Zahl von Studierenden auch mit einer hohen Jugendarbeitslosigkeit parallel laufen kann. Die Höhe der Studierendenquote alleine sagt außerdem wenig darüber aus, wie die Steuerung des Hochschulsystems (»Governance«) organisiert ist (vgl. Kapitel 5.2).
Weiterhin fällt auf, dass Länder mit einem fest etablierten und gut funktionierenden Berufsbildungssystem wie Deutschland, Österreich oder die Schweiz beim internationalen Vergleich der Studierendenquoten am unteren Ende zu finden sind. Attraktive Ausbildungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten in der beruflichen Bildung tragen somit dazu bei, dass der politische und gesellschaftliche Druck zur Öffnung des Zugangs zu Universitäten und Hochschulen geringer ausgeprägt ist (Ansell 2010: 147; Busemeyer 2015; Powell/Solga 2011). Dies wird allerdings zunehmend kritisch gesehen, denn eine zu stark auf die Bedürfnisse von verarbeitender Industrie und Handwerk ausgerichtete Berufsbildung kann die Transformation von Ökonomien zu dienstleistungsorientierten Wissensökonomien verlangsamen (Anderson/ Hassel 2013; Wren 2013).
In Ergänzung zu Abbildung 3.5 stellt daher Abbildung 3.6 die relative Bedeutung von beruflichen Bildungsgängen auf der oberen Sekundarstufe dar. Präziser gesprochen beinhaltet Abbildung 3.6 Daten zum Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, wobei nicht zwischen betrieblicher und vollzeitschulischer Ausbildung unterschieden wird. Auffällig ist, dass in den Ländern, in denen die Übergänge zwischen beruflicher Bildung und Hochschulbildung flexibel und offen gestaltet sind, sowohl die relative Bedeutung der beruflichen Bildung als auch die Studierendenquote hoch sein können. Beispiele hierfür wären Finnland und die Niederlande, aber auch Slowenien. Des Weiteren ist zu beachten, dass die qualitativen und institutionellen Unterschiede zwischen den einzelnen Systemen im Bereich der beruflichen Bildung mindestens ebenso stark ausgeprägt sind wie im Bereich der Hochschulbildung. Berufliche Bildungsgänge binden in einigen osteuropäischen Staaten wie der Slowakei oder Tschechien zwar einen großen Teil der Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe, die Qualität dieser Ausbildungsgänge ist jedoch nicht unbedingt mit derjenigen von dualen Ausbildungsgängen in Deutschland, Österreich oder der Schweiz vergleichbar. Große Unterschiede im internationalen Vergleich zeigen sich daher hinsichtlich des öffentlichen Engagements für die berufliche Bildung wie auch in der Einbindung von Arbeitgebern (vgl. Busemeyer 2009e; Busemeyer/Trampusch 2012 sowie Kapitel 4.3). Leider ist die Datenverfügbarkeit bei Ausbildungsgängen, die als duale Kombination aus vollzeitschulischer und betrieblicher Ausbildung organisiert sind, begrenzt. Dennoch lässt sich einiges beobachten: So ist die berufliche Bildung in Systemen mit einem ausgeprägt etatistischen, d. h. staatszentrierten Charakter vollzeitschulisch organisiert, das heißt, der Anteil der praktischen Ausbildung im Betrieb ist eher gering. Beispiele sind Belgien, Finnland, aber auch Schweden. Im Gegensatz dazu spielt die betrieblich-duale Ausbildung in Ländern wie Deutschland, Dänemark, der Schweiz und mit Einschränkungen auch in Österreich, Tschechien, der Slowakei und den Niederlanden eine größere Rolle. Die Frage, welche Form der beruflichen Bildung dominiert, hat erhebliche Auswirkungen auf die Integration von Jugendlichen in den Arbeitsmarkt, denn die Jugendarbeitslosigkeit ist in dualen Systemen deutlich niedriger als in vollzeitschulischen (Breen 2005; Gangl 2003, vgl. auch Busemeyer/Iversen 2012; Busemeyer 2015).
Quelle: Word Development Indicators, http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators, Weltbank, 2014. Kanada* Wert für 2000; Dänemark* Wert für 2010; Estland* Wert für 2010; Griechenland* Wert für 2007; Israel* Werte für 1995 und 2010; Luxemburg* Wert für 2010; Portugal* Wert für 2010.
Abbildung 3.5: Studierendenquote, 2011 und 1994.
Quelle: OECD 2012, 2013: Education at a Glance, Tab. C.1.3.
Abbildung 3.6: Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, 2010.
Jenseits von Bildungsausgaben und Beteiligungsquoten werden in der Öffentlichkeit vor allem Bildungsleistungen diskutiert. Dieses Interesse an der relativen Performanz von Bildungssystemen wurde maßgeblich von der im Jahr 2000 erstmals durchgeführten PISA-Studie der OECD beflügelt, die seitdem in Drei-Jahres-Abständen international vergleichbare Daten zur Bildungsleistung von 15-jährigen Schülerinnen und Schüler in den Bereichen Mathematik, Lesen und Naturwissenschaften zur Verfügung stellt. Vor PISA gab es bereits eine Reihe anderer international vergleichender Leistungstest wie TIMSS, IGLU oder der IALS, die jedoch weniger in der
öffentlichen Diskussion standen.4 Auch wenn politische Akteure gern eine kausale Verbindung zwischen Bildungspolitik und -performanz herstellen (es sei denn, die Performanz ist unterdurchschnittlich), fällt letztere eher in den Bereich der Outcomes. Die Bildungsleistung von Individuen und deren auf Länderebene aggregierten Durchschnitte werden von einer Vielzahl von Faktoren auf unterschiedlichen Ebenen des Systems beeinflusst; die institutionellen Rahmenbedingungen, die die Bildungspolitik beeinflussen kann, sind dabei nur ein Faktor unter vielen, sodass der Zusammenhang zwischen bildungspolitischen Entscheidungen und -performanz weniger eng ist, als man auf den ersten Blick vermuten könnte (Castles 2013; Schlicht 2010; Schlicht et al. 2010).
Abbildung 3.7 zeigt durchschnittliche PISA-Werte aus der jüngsten Erhebung aus dem Jahr 2012 für ausgewählte OECD-Länder. Ähnlich wie bei den bisher diskutierten Indikatoren gibt es auch hier wieder ein beträchtliches Maß an Variation im Ländervergleich. Die PISA-Ergebnisse sind so standardisiert, dass ein Wert von 500 dem OECD-Durchschnitt entspricht.5 Wie schon in den Jahren zuvor, liegen Finnland und Japan (sowie weitere ostasiatische Länder) im internationalen Vergleich klar vorne. Dieser Befund ist vor allen Dingen deswegen interessant, weil der Vergleich der öffentlichen Bildungsausgaben (Abbildung 3.1) gezeigt hat, dass Finnland relativ zum BIP fast doppelt so viel ausgibt wie Japan, das sogar am unteren Ende der Vergleichsskala von Bildungsausgaben zu finden ist. Im Gegensatz dazu schneidet Schweden in der jüngsten PISA-Welle erstaunlich schlecht ab, obwohl es – was die Höhe der öffentlichen Ausgaben angeht – fast auf dem Niveau von Finnland liegt. Diese Beispiele zeigen eindrücklich, dass bildungspolitische Faktoren wie die Höhe von Investitionen alleine nicht ausschlaggebend sind, sondern dass es ganz wesentlich auf die institutionelle Ausgestaltung von Bildungssystemen sowie andere Rahmenbedingung kultureller oder gesellschaftlicher Art ankommt.
Quelle: OECD, 2012: PISA Results 2012: What Students Know and Can Do, Abbildung B4.I.1.
Abbildung 3.7: PISA-Ergebnisse ausgewählter OECD-Länder, 2012.
Angelsächsische Länder wie die USA oder Großbritannien schneiden bei PISA verhältnismäßig schlecht ab. Dies mag angesichts der Tatsache, dass in diesen Ländern die weltweit besten Universitäten angesiedelt sind, verwundern. Wilensky (2002: 687) hat für den Fall USA einmal bemerkt, das Land sei »unique in the diversity, openness, and excellence of its higher education institutions and its extraordinary neglect of K-12 [Primar- und Sekundarschulbildung, MRB]«. Die PISA-Daten bestätigen diese Einschätzung nachdrücklich. Weniger überraschend ist der Befund, dass südeuropäische Länder wie Spanien sich im internationalen Vergleich mit einem schlechten Platz begnügen müssen.
Abbildung 3.8 betrachtet die Entwicklung der Bildungsperformanz ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich anhand des Beispiels der Bildungsleistungen im Bereich Mathematik. Die Grafik zeigt, dass es durchaus beträchtliche Veränderungen der relativen und absoluten Performanz einzelner Bildungssysteme über die Zeit hinweg gibt.6 Die Längsschnittbetrachtung bestätigt, dass sich Deutschland von seiner unterdurchschnittlichen Position im Jahr 2000, die seinerzeit den PISA-Schock auslöste, bis ins Jahr 2012 kontinuierlich und deutlich verbessert hat, und das obwohl – wie wir oben gesehen haben – die Bildungsausgaben auf dem Niveau von 1997 stagnierten. Inwiefern die Verbesserung der Performanz somit tatsächlich mit bildungspolitischen Reformen zu tun hat, ist eine Frage, die nicht leicht zu beantworten ist. Spiegelbildlich zu Deutschland ist Schweden im internationalen Vergleich der Bildungsleistungen kontinuierlich abgerutscht, was von Kritikern in Zusammenhang mit den in den 1990er- Jahren betriebenen Dezentralisierungs- und Privatisierungsreformen gesetzt wird (siehe Fallstudie zu Schweden im Kapitel 3.2.3). Auch in Großbritannien und Frankreich ist die Performanz deutlich zurückgegangen, und trotzdem lässt sich in diesen Ländern kein PISA-Schock wie seinerzeit in Deutschland beobachten (Dobbins/Martens 2012; Knodel et al. 2010). Ob mangelhafte Bildungsperformanz somit als politisch zu bearbeitendes Problem wahrgenommen wird, hängt maßgeblich davon ab, wie nationale Institutionen und Diskursstrukturen die Kommunikation von Sachverhalten prägen und beeinflussen (vgl. Kapitel 5.1). Die Bildungsleistungen in den USA und Spanien stagnieren seit 2000 auf einem niedrigen Niveau, während Tschechien, Japan und Finnland eine stärkere Fluktuation an den Tag legen. Dennoch konnten Finnland und Japan über den gesamten Zeitraum hinweg betrachtet ihre Spitzenposition halten.
Quelle: OECD, 2012: PISA Results 2012: What Students Know and Can Do, Abbildung B4.I.1.
Abbildung 3.8: PISA-Ergebnisse ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich, 2000–2012.
Die wesentlichen Erkenntnisse dieses Unterkapitels lauten wie folgt: Erstens haben wir gesehen, dass eine Vielzahl von unterschiedlichen Dimensionen herangezogen werden kann, um Bildungssysteme miteinander vergleichbar zu machen. Die jüngsten Fortschritte im Bereich der nationalen und internationalen Bildungsberichterstattung führen sogar eher dazu, dass die Komplexität und Vielfalt der entwickelten Indikatorensysteme so groß wird, dass eine Konzentration auf das Wesentliche schwerer fällt. Aus diesem Grund habe ich mich auf die Diskussion zentraler Indikatoren zu Bildungsausgaben, -beteiligung und -performanz beschränkt. Zweitens hat der internationale Vergleich dieser Indikatoren ein beträchtliches Maß an Variation über Zeit und über Länder hinweg offengelegt. Ich habe angedeutet, dass eine Erklärung dieser Varianz, die im folgenden Unterkapitel erfolgt, eine Kombination aus unterschiedlichen Theorieansätzen (sozioökonomische, institutionalistische und akteurszentrierte Theorien, vgl. Kapitel 2) erfordern wird.
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