Kitabı oku: «Kommunalrecht Baden-Württemberg», sayfa 7

I. Allgemeines

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Das Bürgerbegehren schafft zugunsten der Bürger die Möglichkeit, den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids zu stellen. Ist ein Bürgerbegehren erfolgreich, d.h. liegen die gesetzlichen Voraussetzungen, wie sie in § 21 Abs. 3 GemO genannt sind, vor, mündet es in einen Bürgerentscheid. Das Bürgerbegehren ist demnach das Mittel, mit dem der Gemeinderat gezwungen werden kann, Angelegenheiten aus seinem Wirkungskreis zur Entscheidung auf die Bürger zu übertragen.

6. Teil Beteiligung von Einwohnern und Bürgern › F. Bürgerbegehren › II. Voraussetzungen

II. Voraussetzungen

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Damit ein Bürgerbegehren zulässig ist, muss der Gegenstand, der ihm zu Grunde liegt, aus dem Wirkungskreis der Gemeinde stammen und in der Zuständigkeit des Gemeinderats (oder eines Ausschusses) liegen. Weiter darf über ihn in den vergangenen drei Jahren nicht bereits ein Bürgerentscheid auf Grund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden sein. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats, so muss der Antrag binnen drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht worden sein. Beschäftigt sich der Gemeinderat mehrfach in der Sache mit einer Angelegenheit, kann jeder der Beschlüsse die Ausschlussfrist neuerlich in Gang setzen.

Beispiel

Hat der Gemeinderat beschlossen, sämtliche bislang im Eigentum der Kommune stehenden Wohnungen an einen Privaten zu verkaufen und möchten die Bürger dies verhindern, können sie binnen drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses ein Bürgerbegehren mit dem Ziel beantragen, die Bürger über den Verkauf der Immobilien entscheiden zu lassen.

Nicht definiert ist, wann eine „Bekanntgabe“ eines Beschlusses erfolgt. Die Form einer öffentlichen Bekanntmachung i.S.d. § 1 DVOGemO wird jedenfalls nicht zu fordern sein. Umstritten ist allerdings, ob die Öffentlichkeit der Sitzung oder die Bekanntgabe eines nichtöffentlich gefassten Beschlusses durch den Bürgermeister reicht oder ob eine gesonderte Veröffentlichung in der Presse hinzutreten muss.[1]

Als ein Bürgerbegehren gegen einen Gemeinderatsbeschluss wird man auch ein solches ansehen dürfen, das sich nicht generell gegen den Beschluss wendet, diesen aber modifiziert.[2]

Beispiel

Der Gemeinderat beschließt, das baufällige örtliche Sportstadion zu sanieren und in diesem Zuge die Leichtathletikeinrichtungen (400 Meter-Bahn etc.) zu entfernen, so dass ein reines Fußballstadion verbleibt. Die Bürger sind mit dem Sanierungsvorhaben einverstanden, wollen aber per Bürgerbegehren einen Bürgerentscheid herbeiführen, der auf den Erhalt der Leichtathletikeinrichtungen gerichtet ist.

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Im Hinblick auf die Fristgebundenheit von Bürgerbegehren, die sich gegen Gemeinderatsbeschlüsse wenden ist es also wichtig, dass Sie in der Klausur genau herausarbeiten, ob sich der Antrag gegen einen Gemeinderatsbeschluss wendet bzw. diesen modifiziert oder aber einen bislang nicht entschiedenen Sachverhalt zum Gegenstand hat.

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Lesen Sie § 21 Abs. 3 S. 5 GemO!

Zwingend erforderlich ist ferner die Schriftform der Antragstellung. Zudem muss der Antrag von einer bestimmten Anzahl von Bürgern eigenhändig unterschrieben sein.

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Soweit zulässig sollten Sie § 41 KomWG an geeigneter Stelle im Gesetz kommentieren!

Wie viele Unterschriften erforderlich sind, damit das Bürgerbegehren zulässig ist, hängt von der Gemeindegröße ab. Grundsätzlich verlangt § 21 Abs. 3 GemO die Unterzeichnung durch 7% der Bürger. Jedoch ist diese Anzahl nach oben hin gedeckelt, so dass in jedem Falle 20 000 Unterschriften genügen. Dabei zählen nur die Unterschriften von Bürgern, die im Zeitpunkt der Unterschrift wahlberechtigt und nicht vom Wahlrecht ausgeschlossen waren (§ 41 KomWG).

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Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens setzt weiter eine (sachlich zutreffende) Begründung des Antrags voraus; auch muss die Antragsschrift die zur Entscheidung zu bringende Frage enthalten, die so formuliert sein muss, dass sie mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann. Schließlich verlangt § 21 Abs. 3 GemO als weiteres Zulässigkeitskriterium einen Vorschlag für die Deckung der mit der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten. Hierdurch soll die Erhebung von überzogenen und nicht finanzierbaren Forderungen verhindert werden.

Hinweis

Wenngleich an den Kostendeckungsvorschlag keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen, muss dieser doch im Einklang mit geltendem Haushaltsrecht stehen.

Wird durch das Bürgerbegehren der Verzicht einer Maßnahme verlangt, entfällt sachlogisch der Vorschlag zur Kostendeckung.

6. Teil Beteiligung von Einwohnern und Bürgern › F. Bürgerbegehren › III. Entscheidung über die Zulässigkeit

III. Entscheidung über die Zulässigkeit

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Die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens trifft der Gemeinderat unverzüglich, spätestens aber innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags (§ 21 Abs. 4 GemO). Liegen die in § 21 Abs. 3 GemO genannten Voraussetzungen vor, ist ein Bürgerentscheid auszuführen. Ein Ermessensspielraum besteht hierbei nicht. Ein Bürgerentscheid ist aber trotz Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen nicht durchzuführen, wenn der Gemeinderat von sich aus die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme beschließt.

6. Teil Beteiligung von Einwohnern und Bürgern › F. Bürgerbegehren › IV. Durchführung

IV. Durchführung

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Was die Durchführung des Bürgerbegehrens anbelangt, kann in Anbetracht dessen, dass das zulässige Bürgerbegehren zwangsläufig in einen Bürgerentscheid mündet, auf die dortigen Ausführungen verwiesen werden. Als Besonderheit gilt es lediglich zu beachten, dass § 21 Abs. 6 S. 3 GemO auch dann gilt, wenn sich der erzwungene Bürgerentscheid gegen einen Gemeinderatsbeschluss wendet. Obwohl bereits ein Beschluss vorliegt, muss der Gemeinderat somit erneut über die Sache beschließen, wenn das für den Bürgerentscheid erforderliche Quorum nicht erreicht wird.[3] Hierdurch soll es dem Rat ermöglicht werden, die im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren vorgetragenen Argumente entsprechend berücksichtigen zu können.

6. Teil Beteiligung von Einwohnern und Bürgern › F. Bürgerbegehren › V. Rechtswirkung

V. Rechtswirkung

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Hinsichtlich der Rechtswirkungen kann auf die Ausführungen zum Bürgerentscheid verwiesen werden (Rn. 99).

6. Teil Beteiligung von Einwohnern und Bürgern › F. Bürgerbegehren › VI. Exkurs: Besonderheiten beim Rechtsschutz im Zusammenhang mit Bürgerbegehren

VI. Exkurs: Besonderheiten beim Rechtsschutz im Zusammenhang mit Bürgerbegehren

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Der Rechtsschutz gegen die Ablehnung eines Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat richtet sich nach den Bestimmungen des § 41 Abs. 2 KomWG. Ein Rechtsschutzbedürfnis entfällt nicht schon dann, wenn die Gemeinde die verlangte Maßnahme beginnt, jedoch nicht nach den Inhalten des Begehrens ausführt. Beschließt der Gemeinderat, ein Bürgerbegehren zuzulassen, ist diese Entscheidung – etwa von Gegnern des Begehrens – nicht angreifbar, da eine Verletzung subjektiver Rechte nicht gegeben ist. Hingegen kann die Rechtsaufsichtsbehörde dem stattgebenden Beschluss mit den ihr zustehenden Aufsichtsmitteln entgegentreten, wenn durch ihn geltendes Recht verletzt wird.

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Anmerkungen

[1]

Zum Streitstand: BeckOK KommunalR BW/Haug GemO § 21 Rn. 28–33.1.

[2]

VGH EKBW GemO § 21 E 17.

[3]

KBK § 21 Rn. 28.

7. Teil Öffentliche Einrichtungen

Inhaltsverzeichnis

A. Begriff der öffentlichen Einrichtung

B. Voraussetzung für die Schaffung öffentlicher Einrichtungen

C. Anspruch auf Zulassung

D. Anschluss- und Benutzungszwang

E. Übungsfall Nr. 2

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Zu den Aufgaben der Gemeinde gehören die Errichtung und die Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen. § 10 Abs. 2 GemO statuiert:

„Die Gemeinde schafft in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen.“

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Das Thema „öffentliche Einrichtungen“ ist sowohl in der Praxis wie auch in der Klausur von besonderer Relevanz. Die hiermit verbundenen typischen Fragestellungen, insbesondere die nach dem Anspruch auf Zulassung, müssen Ihnen unbedingt geläufig sein.

Beispiel

Typische öffentliche Einrichtungen sind Gemeindehallen, Schwimmbäder, Theater, Museen, Obdachlosenunterkünfte, Schulräume, Asylbewerberheime, Festplätze, Schlachthäuser, öffentliche Waagen, Frauenhäuser, Anschlagtafeln, Friedhöfe, die öffentliche Wasserversorgung sowie die Abwasserentsorgung oder Internet-Domains.

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › A. Begriff der öffentlichen Einrichtung

A. Begriff der öffentlichen Einrichtung

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Die Gemeindeordnung definiert den Begriff der öffentlichen Einrichtung nicht. Aus diesem Grunde hat es die Rechtsprechung[1] übernommen, die Merkmale, die eine öffentliche Einrichtung auszeichnen, wie folgt herauszuarbeiten:[2]

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › A. Begriff der öffentlichen Einrichtung › I. Einrichtung

I. Einrichtung

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Damit eine öffentliche Einrichtung i.S.d. § 10 GemO anzunehmen ist, muss es sich bereits rein begrifflich um eine Einrichtung handeln, also um die Zusammenfassung von sachlichen und/oder personellen Mitteln, die durch Gemeindeeinwohner allgemein nutzbar sind. In Abgrenzung hierzu sind keine öffentlichen Einrichtungen die „Sachen im Gemeingebrauch“, z.B. Straßen, die zulassungsfrei von jedermann und nicht nur von den Einwohnern genutzt werden können (vgl. § 13 StrG).

Hinweis

Bei der Abgrenzung zwischen den öffentlichen Einrichtungen und den Sachen im Gemeingebrauch anhand des Benutzerkreises ist Vorsicht geboten: Eine Einrichtung verliert ihren Status als öffentliche Einrichtung der Gemeinde nicht bereits dadurch, dass neben den Einwohnern auch Dritte (= Nichteinwohner = Ortsfremde) zugelassen werden können. Abzustellen ist daher in jedem Falle auf den Inhalt des Widmungsaktes (Rn. 112). Das maßgebliche Differenzierungsmerkmal ist vielmehr, dass bei einer Sache im Gemeingebrauch für eine Nutzung gerade keine Zulassung erforderlich ist.

Ebenfalls keine öffentlichen Einrichtungen sind die Verwaltungseinrichtungen, die nur den Zwecken der Gemeindeverwaltung dienen. Gleiches gilt für die fiskalischen Betriebe der Gemeinde, die den Zweck haben, den gemeindlichen Eigenbedarf zu decken.

Beispiel

Weder das Rathaus der Gemeinde noch der örtliche Bauhof sind öffentliche Einrichtungen.

Einrichtungen, die der (öffentlichen) Sicherheit dienen, wie etwa die Feuerwehr, sind nach zutreffender Ansicht keine öffentlichen Einrichtungen i.S.d. § 10 Abs. 2 GemO; dies folgt daraus, dass sie allen Menschen diesen und Ansprüche eines Einzelnen aufgrund eines Tätigwerdens der Feuerwehr nicht entstehen (§ 2 Abs. 3 FwG).[3]

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › A. Begriff der öffentlichen Einrichtung › II. Widmungsakt

II. Widmungsakt

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Des Weiteren muss die Einrichtung für eine unmittelbare und gleiche Nutzung durch die Einwohner oder den diesen Gleichgestellten (§ 10 Abs. 3 GemO) gewidmet sein.

Die Widmung definiert die Zweckbestimmung der Einrichtung; sie kann durch Satzung, einen einfachen Gemeinderatsbeschluss, Verwaltungsakt oder faktisches Handeln (z.B. die Vergabepraxis der Verwaltung) erfolgen; sie ist an eine bestimmte Form nicht gebunden. Eine häufig anzutreffende Form der Widmung ist die faktische Indienststellung durch Eröffnung der Einrichtung. Bei der Bestimmung des Widmungszwecks hat die Gemeinde einen Gestaltungsspielraum, der umso größer ist, je weniger Einwohner auf die öffentliche Einrichtung angewiesen sind. Beschränkt ist dieser Gestaltungsspielraum durch Art. 3 GG und das darin enthaltene Verbot, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine vom Gesetz vorgenommene Differenzierung sich nicht auf einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund zurückführen lässt.[4]

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Zuständig für die inhaltliche Festlegung der Widmung, d.h. für die Ausgestaltung des Nutzungszwecks ist regelmäßig der Gemeinderat. Anhaltspunkte für den Inhalt der Widmung können sich aus den Benutzungsordnungen etc. ergeben. Allerdings kann die vom Gemeinderat geschaffene Zweckbestimmung im Laufe der Zeit durch die Vergabepraxis der Kommunalverwaltung erweitert werden.

Beispiel

Wurde die örtliche Sporthalle für Sportveranstaltungen gewidmet und lässt die Gemeindeverwaltung in ihrer Zulassungspraxis die Durchführung von kulturellen Veranstaltungen zu, so ist der Widmungszweck entsprechend erweitert.

Möchte die Gemeinde einen durch die Vergabepraxis erweiterten Widmungszweck wieder auf sein ursprüngliches Maß zurückführen, ist dies für die Zukunft möglich. Erforderlich hierzu ist aber regelmäßig ein formeller Akt (meist in Form eines Gemeinderatsbeschlusses), mittels dessen nach Außen die Einschränkung der bisherigen Vergabepraxis dokumentiert wird.[5] Zu beachten ist allerdings, dass sich die Änderung des Widmungszwecks nicht auf bereits gestellte Nutzungsanträge auswirken darf. Damit kann sich eine Gemeinde also „unliebsamen“ Nutzungsanfragen nicht durch eine Änderung der Widmung entledigen.[6]

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › A. Begriff der öffentlichen Einrichtung › III. Schaffung im gemeindlichen Wirkungskreis

III. Schaffung im gemeindlichen Wirkungskreis

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Schließlich muss die Einrichtung innerhalb des gemeindlichen Wirkungskreises geschaffen worden sein und im öffentlichen Interesse bestehen.

Nicht erforderlich ist, dass die Einrichtung der Gemeinde gehört oder von ihr betrieben wird, solange sie die Möglichkeit einer gesicherten Einflussnahme auf den Betrieb der Einrichtung als öffentliche Einrichtung hat.

Beispiel

Ist Träger des örtlichen Heimatmuseums ein Verein und lässt sich die Gemeinde durch Vertrag eine Benutzungsmöglichkeit durch ihre Einwohner vom Verein zusichern, liegt ein Fall der öffentlichen Einrichtung vor. Ähnliches gilt, wenn die Gemeinde ihre Gemeindehalle in Rechtsform einer GmbH betreibt, deren 100 %-Gesellschafterin sie ist; der Zulassungsanspruch ist dann gleichwohl gegen die Gemeinde gerichtet, und zwar in Form der Geltendmachung ihres Einflusses als (Allein-)Gesellschafterin.

Anmerkungen

[1]

So etwa VGH BW VBlBW 1981, 157; VBlBW 1984, 25.

[2]

Vgl. hierzu KBK § 10 Rn. 15 mit Darstellung der wesentlichen Rechtsprechung.

[3]

BeckOK KommunalR BW/Fleckenstein GemO § 10 Rn. 8.

[4]

VGH BW Beschluss vom 25.9.1997 – 1 S 1261/97, VBlBW 1998, 58.

[5]

VGH BW Beschluss vom 29.10.1997 – 1 S 2629/97, VBlBW 1998, 145.

[6]

VG Karlsruhe Beschluss vom 1.3.2016 – 10 K 803/16.

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › B. Voraussetzung für die Schaffung öffentlicher Einrichtungen

B. Voraussetzung für die Schaffung öffentlicher Einrichtungen

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Bezüglich der Voraussetzungen für die Schaffung von öffentlichen Einrichtungen ist zu differenzieren: handelt es sich bei der Schaffung um eine freiwillige Aufgabe (was häufig der Fall sein wird), entscheidet der Gemeinderat hierüber nach pflichtgemäßem Ermessen. Da öffentliche Einrichtungen ausweislich § 10 Abs. 2 S. 1 GemO nur in den Grenzen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde errichtet werden dürfen, muss der Rat die örtlichen Bedürfnisse und die finanziellen Möglichkeiten der Gemeinde beachten.

Daneben kann aber auch eine gesetzliche Pflicht zur Schaffung öffentlicher Einrichtungen bestehen. In diesen Fällen besteht demnach kein Ermessensspielraum.

Beispiel

§ 1 Bestattungsgesetz schreibt die Schaffung von Friedhöfen vor, wenn hierfür ein öffentliches Bedürfnis besteht.

Ein einklagbarer Anspruch des einzelnen Einwohners gerichtet auf Schaffung einer öffentlichen Einrichtung besteht i.d.R. nicht.

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › C. Anspruch auf Zulassung

C. Anspruch auf Zulassung

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Die Einwohner sind gemäß § 10 Abs. 2 GemO im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde nach gleichen Grundsätzen zu benutzen. § 10 Abs. 2 GemO enthält damit ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zulassung der Einwohner zu öffentlichen Einrichtungen ihrer Gemeinde.

Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung

I.Öffentliche Einrichtung

Abgrenzung von Sachen im Gemeingebrauch / VerwaltungseinrichtungenRn. 111

II.Anspruchberechtigte

OrtsfremdeRn. 119

III.Keine Zulassungsbeschränkungen Rn. 121 ff.

IV.Sonderfall: Politische Parteien Rn. 124 ff.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass sich die nachfolgend dargestellte Prüfung auf die Zulassung zu kommunalen öffentlichen Einrichtungen auf Grundlage des § 10 Abs. 2 GemO bezieht. Insbesondere bei Messen, Ausstellungen oder Märkten kann sich ein Zulassungsanspruch aus § 70 GewO ergeben. Voraussetzung hierfür ist, dass eine Festsetzung der Veranstaltung nach § 69 GewO erfolgte.

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Wenn in der Klausur im Zusammenhang mit der Veranstaltung von Messen, Ausstellungen, Märkten o.ä. eine gewerberechtliche Festsetzung erwähnt wird, erfolgt die Prüfung der Zulassung nicht nach § 10 Abs. 2 GemO sondern nach § 70 GewO!

7. Teil Öffentliche Einrichtungen › C. Anspruch auf Zulassung › I. Öffentliche Einrichtung