Kitabı oku: «Schweiz – Europäische Union: Grundlagen, Bilaterale Abkommen, Autonomer Nachvollzug»

Matthias Oesch

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© 2020 – CC BY-NC-ND (Werk), CC BY-SA (Text)

Autor: Prof. Dr. Matthias Oesch Verlag: EIZ Publishing Produktion, Satz & Vertrieb: buch & netz, buchundnetz.com Cover: Dominik Huber, Scientific Visualisation and Visual Communication, Universität Zürich ISBN: 978-3-03805-297-5 (Print – Hardcover) 978-3-03805-336-1 (PDF) 978-3-03805-337-8 (ePub) 978-3-03805-338-5 (mobi/Kindle) DOI: https://doi.org/10.36862/eiz-297 Version: 1.04 – 20201002

Dieses Werk ist als buch & netz Online-Buch und als eBook in verschiedenen Formaten sowie als gedrucktes Buch verfügbar. Weitere Informationen finden Sie unter der URL: https://buchundnetz.com/werke/schweiz-europaeische-union/.

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Vorwort

Die schweizerische Europapolitik steht auf dem Prüfstand. Nach der Ablehnung der Volksinitiative «Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)» rückt das geplante Institutionelle Abkommen in den Fokus der Öffentlichkeit. Die EU erwartet von der Schweiz, sich zum vorliegenden Text zu bekennen. Der Bundesrat beurteilt den Entwurf zwar positiv, hat bislang aber darauf verzichtet, ihn zu unterzeichnen. Er verlangt Klärungen und Präzisierungen in Bezug auf den Lohnschutz, die Unionsbürgerrichtlinie und die Beihilferegeln. Die nächsten Monate werden zeigen, ob der Bundesrat und die Europäische Kommission einen tragfähigen Kompromiss finden und bereit sind, das Abkommen den Vertragsgebern in der Schweiz und der EU zur Genehmigung vorzulegen, oder ob wir auf eine Phase der Unsicherheit und Erosion der bilateralen Beziehungen zusteuern. Letzteres wäre keine verlockende Perspektive – weder für die Schweiz noch für die EU.

Das Buch bezweckt, den Boden zu legen für eine informierte Diskussion über den bilateralen Weg der Schweiz und die nächsten Integrationsschritte. Es stellt die Entstehung der bilateralen Abkommen vor, ihre Grundzüge, ihre institutionelle Ausgestaltung und die mit dem Institutionellen Abkommen avisierten Novellierungen. Es skizziert den Inhalt und die Funktionsweise der einzelnen Abkommen. Es beleuchtet die Politik des autonomen Nachvollzugs von EU-Recht in der Schweiz. Insgesamt zeigt sich, dass die Doppelstrategie der völkerrechtlichen Anbindung und der selbstgewählten Anpassung zu einer weitgehenden Integration der Schweiz in das Recht der EU geführt hat – deutlich weitgehender als dies einer breiten, auch juristisch fachkundigen Öffentlichkeit bewusst ist. Die Schweiz ist längst zu einem «zugewandten Ort» der EU mutiert. Sie tut gut daran, sich der mannigfaltigen Gemeinsamkeiten, Interdependenzen und Abhängigkeiten bewusst zu sein, wenn die nächsten europapolitischen Weichen gestellt werden.

Nina Burghartz, Susanne Gutzwiller, Stefan Höfler, Vanessa König, Veena Manikulam, Tobias Naef, Thomas Pfisterer und Gabriel Speck haben mich auf Unzulänglichkeiten hingewiesen und mich mit Zu- und Widersprüchen herausgefordert. Dominik Huber hat den Umschlag gestaltet. Titus Nemeth hat typographische Hinweise gegeben. Tobias Baumgartner, Petra Bitterli und Michael Mayer haben mich verlagsseitig begleitet. Ihnen allen sei herzlich gedankt. Das Buch baut in Teilen auf Vorarbeiten von mir auf: Switzerland and the European Union: General Framework, Bilateral Agreements, Autonomous Adaptation, 2018; EU-Schweiz, in: Krenzler et al. (Hrsg.), EU-Aussenwirtschafts- und Zollrecht, 2018 (zusammen mit Nina Burghartz); Europarecht, 2. Aufl., 2019. Das Manuskript wurde im Wesentlichen Ende August 2020 abgeschlossen.

Das Buch erscheint beim Verlag EIZ Publishing, einem juristischen Fachverlag, der vom Europa Institut an der Universität Zürich (EIZ) getragen wird. Es wird als Printexemplar und als kostenfreies E-Book vertrieben (open access; www.eizpublishing.ch; www.rwi.uzh.ch/oesch).

Matthias Oesch

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Literatur

Diese Liste enthält die einschlägige Literatur sowie eine Auswahl der Publikationen zu den rechtlichen Beziehungen der Schweiz zur EU. Bei mehreren Publikationen einer Autorin oder eines Autors wird bei der Referenzierung im Text das in Klammern gesetzte Kurzzitat beigestellt.

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Baudenbacher Carl, Judicial Independence: Memoirs of a European Judge, 2018

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Materialien

Diese Liste enthält Botschaften und weitere Berichte und Erläuterungen des Bundesrates und weiterer Behörden. Sie sind in chronologischer Reihenfolge aufgeführt. Bei der Referenzierung im Text wird das in Klammern gesetzte Kurzzitat verwendet.

Botschaft betreffend den Beitritt der Schweiz zu dem am 16. April 1948 in Paris unterzeichneten Abkommen über die europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 20. August 1948, BBl 1948 II 1177 (zit. Botschaft OEEC)

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Freihandels-Assoziation vom 5. Februar 1960, BBl 1960 I 841

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Genehmigung der Abkommen zwischen der Schweiz und den Europäischen Gemeinschaften vom 16. August 1972, BBl 1972 II 653 (zit. Botschaft FHA)

Botschaft über die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Mann und Frau» vom 14. November 1979, BBl 1980 I 69 (zit. Botschaft Gleiche Rechte für Mann und Frau)

Bericht des Bundesrates über die Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess vom 24. August 1988, BBl 1988 III 249 (zit. Integrationsbericht 1988)

Bericht des Bundesrates über einen Beitritt der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft vom 18. Mai 1992, BBl 1992 III 1185 (zit. Bericht EG-Beitritt)

Botschaft zur Genehmigung des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 18. Mai 1992, BBl 1992 IV 1 (zit. Botschaft EWR)

Botschaft über das Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens vom 24. Februar 1993, BBl 1993 I 805 (zit. Botschaft Folgeprogramm 1993)

Botschaft zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz) und zum Bundesbeschluss über die Genehmigung einer Änderung der Verordnung über die Zuweisung der Ämter an die Departemente und der Dienste an die Bundeskanzlei vom 24. Februar 1993, BBl 1993 I 1248 (zit. Botschaft Gleichstellungsgesetz)

Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren vom 29. November 1993, BBl 1994 I 153

Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM) vom 23. November 1994, BBl 1995 I 1213 (zit. Botschaft BGBM)

Botschaft über eine Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 (zit. Botschaft Bundesverfassung)

Integrationsbericht 1999 vom 3. Februar 1999, BBl 1999 IV 3935 (zit. Integrationsbericht 1999)

Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, BBl 1999 6128 (zit. Botschaft Bilaterale I)

Aussenpolitischer Bericht 2000. Präsenz und Kooperation: Interessenwahrung in einer zusammenwachsenden Welt vom 15. November 2000, BBl 2001 261

Bericht der Aussenpolitischen Kommission des Ständerates über die Optionen der schweizerischen Integrationspolitik vom 18. März 2002, BBl 2002 6326 (zit. Bericht Integrationspolitik Ständerat)

Botschaft zum Bundesgesetz über genetische Untersuchungen beim Menschen vom 11. September 2002, BBl 2002 7361 (zit. Botschaft genetische Untersuchungen)

Botschaft zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen («Bilaterale II») vom 1. Oktober 2004, BBl 2004 5965 (zit. Botschaft Bilaterale II)

Botschaft über die Änderung des Binnenmarktgesetzes vom 24. November 2004, BBI 2005 465 (zit. Botschaft revBGBM)

Botschaft zur Änderung des Patentgesetzes und zum Bundesbeschluss über die Genehmigung des Patentrechtsvertrags und der Ausführungsordnung vom 23. November 2005, BBl 2006 1 (zit. Botschaft Änderung Patentgesetz)

Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts vom 21. Dezember 2005, BBl 2006 1085 (zit. Botschaft Strafprozessrecht)

Europabericht 2006 vom 28. Juni 2006, BBl 2006 6815 (zit. Europabericht 2006)

Bericht des Bundesrates zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz vom 15. Juni 2007, BBl 2007 5907 (zit. Föderalismusbericht)

Botschaft zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22. August 2007, BBl 2007 6121 (zit. Botschaft Bereinigung Bundesrecht)

Botschaft zur Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens sowie zu dessen Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien vom 14. März 2008, BBl 2008 2135 (zit. Botschaft Weiterführung FZA)

Botschaft über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI vom 27. November 2008 über den Schutz von Personendaten im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen vom 11. September 2009, BBl 2009 6749 (zit. Botschaft Rahmenbeschluss Personendaten)

Bericht des Bundesrates über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht vom 5. März 2010, BBl 2010 2263 (zit. Bericht Völkerrecht-Landesrecht)

Bericht des Bundesrates über die Evaluation der schweizerischen Europapolitik (in Beantwortung des Postulats Markwalder [09.3560] «Europapolitik. Evaluation, Prioritäten, Sofortmassnahmen und nächste Integrationsschritte») vom 17. September 2010, BBl 2010 7239 (zit. Europabericht 2010)

Bericht des Bundesrates zum Verhältnis der Schweiz zu den europäischen Agenturen (in Erfüllung des Postulates David [08.3141]) vom September 2010, www.eda.admin.ch/dea und Link zu Berichte (zit. Agenturbericht)

Zusatzbericht des Bundesrates zu seinem Bericht vom 5. März 2010 über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht vom 30. März 2011, BBl 2011 3613 (zit. Zusatzbericht Völkerrecht-Landesrecht)

Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Hans Fehr 10.3857 vom 1. Oktober 2010: Konsequenzen des Schengen-Anpassungszwangs vom 7. Juni 2013, BBl 2013 6319 (zit. Bericht Schengen 2013)

Botschaft zur Änderung des Publikationsgesetzes (Primatwechsel von der gedruckten zur elektronischen Version der amtlichen Veröffentlichungen) vom 28. August 2013, BBl 2013 7057 (zit. Botschaft Änderung Publikationsgesetz)

Botschaft über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) Nr. 603/2013 und (EU) Nr. 604/2013 (Weiterentwicklungen des Dublin/Eurodac-Besitzstands) vom 7. März 2014, BBl 2014 2675 (zit. Botschaft Dublin 2014)

Botschaft zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz (FinfraG) vom 3. September 2014, BBl 2014 7483 (zit. Botschaft FinfraG)

Bericht des Bundesrates in Beantwortung des Postulats Keller-Sutter (13.4022) «Freihandelsabkommen mit der EU statt bilaterale Abkommen» vom Juni 2015, www.eda.admin.ch/dea und Link zu Berichte (zit. Bericht Freihandelsabkommen statt bilaterale Abkommen)

Botschaft zum Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) und zum Finanzinstitutsgesetz (FINIG) vom 4. November 2015, BBl 2015 8901 (zit. Botschaft FIDLEG und FINIG)

Botschaft zur Genehmigung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 515/2014 zur Schaffung des Fonds für die innere Sicherheit im Bereich Aussengrenzen und Visa (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) vom 3. Juni 2016, BBl 2016 5083 (zit. Botschaft Fonds für die innere Sicherheit)

Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2016 und Botschaften zu Wirtschaftsvereinbarungen sowie Bericht über zolltarifarische Massnahmen im Jahr 2016 vom 11. Januar 2017, BBl 2017 813 (zit. Bericht Aussenwirtschaftspolitik 2016)

Aussenpolitischer Bericht 2016 vom 11. Januar 2017, BBl 2017 1233 (zit. Aussenpolitischer Bericht 2016)

Botschaft zur Förderung der internationalen Mobilität in der Bildung in den Jahren 2018-2020 vom 26. April 2017, BBl 2017 3885 (zit. Botschaft Mobilität in der Bildung)

Botschaft zur Aufhebung der Ausfuhrbeiträge für landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte vom 17. Mai 2017, BBl 2017 4351 (zit. Botschaft Ausfuhrbeiträge)

Botschaft zum Bundesgesetz über die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz vom 15. September 2017, BBl 2017 6941 (zit. Botschaft Totalrevision Datenschutzgesetz)

Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2017 und Bericht über zolltarifarische Massnahmen im Jahr 2017 vom 10. Januar 2018, BBl 2018 821 (zit. Bericht Aussenwirtschaftspolitik 2017)

Weisungen VEP: Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs des Staatssekretariats für Migration (SEM) vom Juli 2018, www.sem.admin.ch und Link zu Publikationen & Service (zit. Weisungen VEP)

Botschaft zum zweiten Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU sowie zur Unterstützung von Massnahmen im Bereich der Migration vom 28. September 2018, BBl 2018 6665 (zit. Botschaft zweiter Schweizer Beitrag)

Erläuterungen des EDA zum Institutionellen Abkommen Schweiz-EU, 16. Januar 2019, www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen (zit. Erläuterungen des EDA)

Botschaft zur Volksinitiative «Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)» vom 7. Juni 2019, BBl 2019 5027 (zit. Botschaft Begrenzungsinitiative)

Aussenpolitischer Bericht 2019 vom 29. Januar 2020, BBl 2020 1565 (zit. Aussenpolitischer Bericht 2019)

Botschaft zur Finanzierung der Schweizer Beteiligung an den Massnahmen der Europäischen Union im Bereich Forschung und Innovation in den Jahren 2021-2027 (Horizon-Paket 2021-2027) vom 20. Mai 2020, BBl 2020 4845 (zit. Botschaft Horizon Paket)

Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), FlaM Bericht 2019: Umsetzung der flankierenden Massnahmen zum freien Personenverkehr Schweiz-Europäische Union, 11. Juni 2020, www.seco.admin.ch und Link zu Publikationen & Dienstleistungen (zit. FlaM Bericht 2019)

Botschaft zur Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) 2019/1896 über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 1052/2013 und (EU) 2016/1624 (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und zu einer Änderung des Asylgesetzes, noch nicht im BBl veröffentlicht (Pressemitteilung des Bundesrates vom 26. August 2020, Bundesrat verabschiedet die Botschaft zur erweiterten Europäischen Grenz- und Küstenwache; zit. Botschaft Frontex)

Der Rat der EU veröffentlicht periodisch Schlussfolgerungen zu den Beziehungen der EU zur Schweiz. Sie sind auf www.consilium.europa.eu/de einsehbar.

Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 8. Dezember 2008

Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 14. Dezember 2010

Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 20. Dezember 2012

Schlussfolgerungen des Rates zu einem homogenen erweiterten Binnenmarkt und den Beziehungen der EU zu nicht der EU angehörenden westeuropäischen Ländern vom 16. Dezember 2014

Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 28. Februar 2017

Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 19. Februar 2019

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Berichte und weitere Informationen

Das SJER und die SZIER/SRIEL informieren einmal pro Jahr umfassend über die Entwicklungen in den bilateralen Beziehungen Schweiz-EU. Die EuZ berichtet regelmässig über Initiativen, Gesetzgebungsprojekte und Judikatur in der EU und ihre Bedeutung für die Schweiz. Das EIZ verfasst viermal jährlich einen kostenlosen Newsletter (www.eiz.uzh.ch). Das Plädoyer enthält in jeder Ausgabe die Rubrik «Luxemburg aktuell» mit Zusammenfassungen und Würdigungen von EuGH-Urteilen, welche auch für die Schweiz bedeutsam sind.

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Abkürzungsverzeichnis

ABl.Amtsblatt der Europäischen UnionAbs.Absatz / AbsätzeACERAgentur für die Zusammenarbeit der EnergieregulierungsbehördenAETRAccord Européen sur les Transports Routiers vom 31. März 1971AEUVVertrag über die Arbeitsweise der Europäischen UnionAGAktiengesellschaftAgrarAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vom 21. Juni 1999 (Landwirtschaftsabkommen, SR 0.916.026.81)AHVAlters- und HinterlassenenversicherungAIAAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten vom 26. Oktober 2004 (SR 0.641.926.81)AIGBundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz) vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20)AJPAllgemeine Juristische PraxisArt.ArtikelASAmtliche Sammlung des schweizerischen BundesrechtsAsylGAsylgesetz vom 26. Juni 1998 (SR 142.31)Aufl.AuflageBAZLBundesamt für ZivilluftfahrtBBlBundesblattBBVVerordnung über die Berufsbildung vom 19. November 2003 (Berufsbildungsverordnung, SR 412.101)betr.betreffendBGBMBundesgesetz über den Binnenmarkt vom 6. Oktober 1995 (Binnenmarktgesetz, SR 943.02)BGEBundesgerichtsentscheidBGerBundesgerichtBGFABundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom 23. Juni 2000 (Anwaltsgesetz, SR 935.61)BGGBundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110)BGMDBundesgesetz über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und -erbringern in reglementierten Berufen vom 14. Dezember 2012 (SR 935.01)BGMKBundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1999 (SR 138.1)BJBundesamt für JustizBNEBruttonationaleinkommenBPIBundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes vom 13. Juni 2008 (SR 361)Bsp.BeispielBst.Bestimmung(en)BSVVerordnung über die Schifffahrt auf schweizerischen Gewässern vom 8. November 1978 (Binnenschifffahrtsverordnung, SR 747.201.1)Bull.BulletinBVBundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101)BVerfGdeutsches BundesverfassungsgerichtBVerfGEEntscheid des deutschen BundesverfassungsgerichtsBVerwGBundesverwaltungsgerichtBVGEEntscheid des Bundesverwaltungsgerichtsbzw.beziehungsweiseCedefopEuropäisches Zentrum für die Förderung der BerufsbildungCETAUmfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (EU-Kanada)cf.confer (vgl.)CHFSchweizer FrankenCML RevCommon Market Law ReviewCOVID-19Coronavirus Disease 2019DAAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags vom 26. Oktober 2004 (Dublin-Assoziierungsabkommen, SR 0.142.392.68)DEADirektion für Europäische AngelegenheitenDEZADirektion für Entwicklung und Zusammenarbeitd.h.das heisstDoc.DocumentDSGBundesgesetz über den Datenschutz vom 18. Juni 1992 (Datenschutzgesetz, SR 235.1)E.Erwägung(en)EACEAExekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und KulturEADEuropäischer Auswärtiger DienstEAGEuropäische AtomgemeinschaftEAGVVertrag zur Gründung der Europäischen AtomgemeinschaftEAPCEuro-Atlantischer PartnerschaftsratEASAEuropäische Agentur für FlugsicherheitEASOEuropäisches Unterstützungsbüro für AsylfragenECDCEuropäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von KrankheitenECHAEuropäische ChemikalienagenturECTSEuropean Credit Transfer and Accumulation Systemed.editor / editionéd.éditeur / éditionEDAEidgenössisches Departement für auswärtige AngelegenheitenEDIEidgenössisches Departement des InnernEDÖBEidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte / Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragtereds.editors / editionséds.éditeurs / éditionsEEAEinheitliche Europäische AkteEESEinreise-/AusreisesystemEFAREFSAEuropean Foreign Affairs ReviewEuropäische Behörde für LebensmittelsicherheitEFTAEuropäische FreihandelsassoziationEGEuropäische Gemeinschaft(en)EGKSEuropäische Gemeinschaft für Kohle und StahlEGNOSEuropean Geostationary Navigation Overlay SystemEGVVertrag zur Gründung der Europäischen GemeinschaftEHREuropäischer Hochschulraumeidg.eidgenössische/r/sEionetEuropäisches Umweltinformations- und UmweltbeobachtungsnetzEIOPAEuropäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche AltersversorgungEIZEuropa Institut an der Universität ZürichELErgänzungslieferungELREuropean Law ReporterELRevEuropean Law ReviewEMIRVerordnung (EU) Nr. 648/2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und TransaktionsregisterEMRKKonvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (Europäische Menschenrechtskonvention, SR 0.101)endg.endgültigEntsGBundesgesetz über die flankierenden Massnahmen bei entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und über die Kontrolle der in Normalarbeitsverträgen vorgesehenen Mindestlöhne vom 8. Oktober 1999 (Entsendegesetz, SR 823.20)EnzEurEnzyklopädie EuroparechtERCEuropean Research CouncilESAEuropäische WeltraumorganisationESMAEuropäische Wertpapier- und MarktaufsichtsbehördeESPEuropäisches Statistisches ProgrammESSEuropäisches Statistisches Systemet al.und andereETIASEuropäisches Reiseinformations- und -genehmigungssystemEUEuropäische UnionEUAEuropäische UmweltagenturEU-EHSEU-EmissionshandelssystemEuGGericht (erster Instanz)EuGHGerichtshof der EUeu-LISAAgentur der EU für das Betriebsmanagement von IT-Grosssystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des RechtsEuREuroparecht (Zeitschrift)EUREuroEuratomEuropäische AtomgemeinschaftEurojustEuropäische Einheit für justizielle ZusammenarbeitEUROSUREuropäisches GrenzüberwachungssystemEUStAEuropäische StaatsanwaltschaftEUVVertrag über die Europäische UnionEuZZeitschrift für EuroparechtEuZWEuropäische Zeitschrift für WirtschaftsrechtEVAEuropäische VerteidigungsagenturEWGEuropäische WirtschaftsgemeinschaftEWGVVertrag zur Gründung der Europäischen WirtschaftsgemeinschaftEWREuropäischer WirtschaftsraumEWRAAbkommen über den Europäischen WirtschaftsraumEWRSFrühwarn- und ReaktionssystemEZBEuropäische ZentralbankFHAFreihandelsabkommen / Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401)FIDLEGBundesgesetz über die Finanzdienstleistungen vom 15. Juni 2018 (Finanzdienstleistungsgesetz, SR 950.1)FinfraGBundesgesetz über die Finanzmarktinfrastrukturen und das Marktverhalten im Effekten- und Derivatehandel vom 19. Juni 2015 (Finanzmarktinfrastrukturgesetz, SR 958.1)FINIGBundesgesetz über die Finanzinstitute vom 15. Juni 2018 (Finanzinstitutsgesetz, SR 954.1)FINMAEidgenössische FinanzmarktaufsichtFlaMflankierende MassnahmenFMGFernmeldegesetz vom 30. April 1997 (SR 784.10)ForschAAbkommen über die wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit (Forschungsabkommen, AS 2002 1998)FrontexEuropäische Agentur für die Grenz- und KüstenwacheFusGBundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung vom 3. Oktober 2003 (Fusionsgesetz, SR 221.301)FZAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, SR 0.142.112.681)GASPGemeinsame Aussen- und SicherheitspolitikGATSAllgemeines Abkommen über den Dienstleistungshandel vom 15. April 1994 (SR 0.632.20)GATT 1947/1994Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 1947 / 15. April 1994 (SR 0.632.20)GEASGemeinsames Europäisches AsylsystemGGAgeografische AngabenGlGBundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann vom 24. März 1995 (Gleichstellungsgesetz, SR 151.1)GLONASSGlobal Navigation Satellite SystemGNSSEuropean Global Navigation Satellite SystemGPAÜbereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. April 1994 (SR 0.632.231.422)GPSGlobal Positioning SystemGRCCharta der GrundrechteGRGGrossratsgesetz des Kantons Freiburg vom 6. September 2006 (SGF 121.1)GSVPGemeinsame Sicherheits- und VerteidigungspolitikGTGBundesgesetz über die Gentechnik im Ausserhumanbereich vom 21. März 2003 (Gentechnikgesetz, SR 814.91)GTRGesetzestechnische Richtlinien des BundesGUBgeschützte UrsprungsbezeichnungenHABMHarmonisierungsamt für den BinnenmarktHMGBundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000 (SR 812.21)Hrsg.Herausgeberin / HerausgeberHSInternationales Übereinkommen über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren vom 14. Juni 1983 (SR 0.632.11)HSGHochschule (Universität) St. Gallenibid.ibidem (daselbst, am gleichen Ort, an gleicher Stelle)ICNInternational Competition Networki.d.F.in der Fassunginkl.inklusiveInstAAbkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt (Institutionelles Abkommen, Entwurf)i.S.in SachenISFFonds für die innere Sicherheiti.V.m.in Verbindung mitKAGBundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen vom 23. Juni 2006 (Kollektivanlagengesetz, SR 951.31)KBBKKommission für das Beschaffungswesen Bund-KantoneKGBundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, SR 251)kmKilometerKonfBAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen vom 21. Juni 1999 (Abkommen über technische Handelshemmnisse, MRA, SR 0.946.526.81)Kt.KantonKVGBundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (SR 832.10)LandVAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72)LFGBundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, SR 748.0)LGVLebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 16. Dezember 2016 (SR 817.02)lit.litera(e)LMGBundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände vom 20. Juni 2014 (Lebensmittelgesetz, SR 817.0)LSVAleistungsabhängige SchwerverkehrsabgabeLugÜÜbereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 30. Oktober 2007 (Lugano-Übereinkommen, SR 0.275.12)LVAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 (Luftverkehrsabkommen, SR 0.748.127.192.68)MessGBundesgesetz über das Messwesen vom 17. Juni 2011 (Messgesetz, SR 941.20)Mia.Milliarde(n)MiFID IIRichtlinie 2014/65/EU über Märkte für FinanzinstrumenteMiFIRVerordnung (EU) Nr. 600/2014 über Märkte für FinanzinstrumenteMio.Million(en)MJMaastricht Journal of European and Comparative LawMRAAbkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (Abkommen über technische Handelshemmnisse, Mutual Recognition Agreement, KonfBA, SR 0.946.526.81)MSchGBundesgesetz über den Schutz von Marken und Herkunftsangaben vom 28. August 1992 (Markenschutzgesetz, SR 232.11)m.w.H.mit weiteren HinweisenMWSTGBundesgesetz über die Mehrwertsteuer vom 12. Juni 2009 (Mehrwertsteuergesetz, SR 641.20)N.Note(n)NATOOrganisation des Nordatlantikvertrags / Nordatlantikpakt-OrganisationNBGBundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank vom 3. Oktober 2003 (SR 951.11)NEATNeue Eisenbahn-AlpentransversaleNRNationalrätin / NationalratNr.NummerN-SIS-VerordnungVerordnung über den nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) und das SIRENE-Büro vom 8. März 2013 (SR 362.0)NZZNeue Zürcher ZeitungOECDOrganisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und EntwicklungOEECOrganisation für europäische wirtschaftliche ZusammenarbeitÖffBAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens vom 21. Juni 1999 (SR 0.172.052.68)OLAFEuropäisches Amt für BetrugsbekämpfungORBundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. März 1911 (Fünfter Teil: Obligationenrecht, SR 220)ParlGBundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 (Parlamentsgesetz, SR 171.10)PASEIProtection of Autonomous Systems against Enemy InterferencePatGBundesgesetz über die Erfindungspatente vom 25. Juni 1954 (Patentgesetz, SR 232.14)PEM-ÜbereinkommenRegionales Übereinkommen über Pan-Europa-Mittelmeer-Präferenzursprungsregeln vom 15. Juni 2011 (SR 0.946.31)PESCOPermanent Structured CooperationPfPPartnerschaft für den FriedenPJZSPolizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in StrafsachenPKKArbeiterpartei KurdistansPNRPassenger Name RecordsPrHGBundesgesetz über die Produktehaftpflicht vom 18. Juni 1993 (Produktehaftpflichtgesetz, SR 221.112.944)PrSGBundesgesetz über die Produktesicherheit vom 12. Juni 2009 (SR 930.11)Rn.Randnummer(n)RPWRecht und Politik des WettbewerbsRs.RechtssacheRz.Randziffer(n)S.Seite(n)s.sieheSAAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands vom 26. Oktober 2004 (Schengen-Assoziierungsabkommen, SR 0.362.31)SBFIStaatssekretariat für Bildung, Forschung und InnovationSDGSustainable Development GoalsSDSGBundesgesetz über den Datenschutz im Rahmen der Anwendung des Schengen-Besitzstands in Strafsachen vom 28. September 2018 (Schengen-Datenschutzgesetz, SR 235.3)SDÜÜbereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 19. Juni 1990 (Schengener Durchführungsübereinkommen)SECOStaatssekretariat für WirtschaftSEMStaatssekretariat für MigrationSEMPSwiss-European Mobility ProgrammeSESSingle European SkySGFSystematische Gesetzessammlung des Kantons FreiburgSGKSchengener GrenzkodexsGSsystematische Gesetzessammlung des Kantons St. GallenSIRSchweizerisches Institut für RechtsvergleichungSIRENESupplementary Information Request at the National EntrySISSchengener InformationssystemSJERSchweizerisches Jahrbuch für EuroparechtSJZSchweizerische Juristen-ZeitungSNFSchweizerischer Nationalfondssog.sogenannt(e)SPSRSwiss Political Science ReviewSRSystematische Sammlung des schweizerischen BundesrechtsSRIELSwiss Review of International and European LawSTAFBundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung vom 28. September 2018 (noch nicht in der SR veröffentlicht)StGBSchweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0)StGHStaatsgerichtshof des Fürstentums LiechtensteinSÜÜbereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14. Juni 1985 (Schengen Übereinkommen)SZIERSchweizerische Zeitschrift für Internationales und Europäisches RechtSZWSchweizerische Zeitschrift für Wirtschafts- und FinanzmarktrechtTHGBundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse vom 6. Oktober 1995 (SR 946.51)TRIMs-AbkommenAbkommen über handelsrelevante Investitionsmassnahmen vom 15. April 1994 (SR 0.632.20)TRIPs-AbkommenAbkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an Geistigem Eigentum vom 15. April 1994 (SR 0.632.20)TTIPTransatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (EU-US)u.a.unter anderemUNEPUN Environment ProgrammeUNFCCCUnited Nations Framework Convention on Climate ChangeUNOVereinte NationenURGBundesgesetz über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte vom 9. Oktober 1992 (Urheberrechtsgesetz, SR 231.1)USUnited StatesU.S.United StatesUSAVereinigte Staaten von Amerikau.U.unter Umständenv.a.vor allemVEPVerordnung über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten sowie unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation vom 22. Mai 2002 (Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs, SR 142.203)VersAAbkommen betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Versicherungsabkommen, SR 0.961.1)VGGBundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, SR 173.32)vgl.vergleicheVIPaVVerordnung über das Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt vom 19. Mai 2010 (Verordnung über das Inverkehrbringen von Produkten nach ausländischen Vorschriften, SR 946.513.8)VISVisa-InformationssystemVMDVerordnung über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und -erbringern in reglementierten Berufen vom 26. Juni 2013 (SR 935.011)VöBVerordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 11. Dezember 1995 (SR 172.056.11)VPBVerwaltungspraxis des BundesVPiBVerordnung der Bundesversammlung über die Pflege der internationalen Beziehungen des Parlamentes vom 28. September 2012 (SR 171.117)VVDStRLVeröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen StaatsrechtslehrerWEFWorld Economic ForumWEKOWettbewerbskommissionWettbAAbkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts von 2013 (Wettbewerbsabkommen, SR 0.251.268.1)WEUWesteuropäische UnionWTOWelthandelsorganisationWVRKWiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention, SR 0.111)z.B.zum BeispielZBJIZusammenarbeit in den Bereichen Justiz und InneresZBJVZeitschrift des Berner JuristenvereinsZBlSchweizerisches Zentralblatt für Staats- und VerwaltungsrechtZEuSZeitschrift für Europarechtliche StudienZGBSchweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (SR 210)Ziff.ZifferZinsbestAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind (Zinsbesteuerungsabkommen, AS 2005 2571)zit.zitiertZollAAbkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen vom 25. Juni 2009 (Zollabkommen, SR 0.631.242.05)ZRKZollrekurskommissionZSRZeitschrift für Schweizerisches RechtZVglRWissZeitschrift für Vergleichende Rechtswissenschaft

I

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Übersicht

Die Schweiz und die EU sind durch eine Vielzahl von bilateralen Abkommen unterschiedlicher Generationen miteinander verbunden. Dazu gehören rund zwanzig Hauptabkommen und über hundert weniger bekannte gegenseitige Abmachungen in der Form von Sekundärabkommen. Die Grundlage dieses dichten Vertragsnetzes bildet das Freihandelsabkommen von 1972. 1999 wurde das Paket der Bilateralen I abgeschlossen; dabei handelt es sich um sieben Abkommen, welche vornehmlich den Marktzugang und die Personenfreizügigkeit zum Gegenstand haben. 2004 wurde das Paket der Bilateralen II geschnürt; die davon betroffenen neun Abkommen gehen über den hauptsächlich wirtschaftlichen Rahmen der Bilateralen I hinaus und betreffen namentlich auch Justiz und Inneres, Visa und Asyl, Umwelt, Kultur und Bildung. Diese Abkommen sind als Antwort auf konkrete Bedürfnisse und im Rahmen von windows of opportunities entstanden und bilden kein umfassendes, kohärentes System. Gleichwohl bestehen zwischen den Abkommen Querbezüge und Abhängigkeiten. Zeitweise teilen einzelne Abkommen ein gemeinsames rechtliches Schicksal (Guillotine-Klausel). Zeitweise macht die EU die Anpassung eines Abkommens an neues EU-Recht oder den Abschluss neuer Abkommen von einem Entgegenkommen der Schweiz in anderen Dossiers abhängig.

Die EU blockierte im Nachgang zur Annahme der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» von 2014 die Übernahme neuer EU-Rechtsakte in das KonfBA, um den Druck auf die Schweiz zu erhöhen, eine mit dem FZA vereinbare Umsetzung der Initiative zu wählen. Aktuell ist die EU nicht bereit, neue Binnenmarktabkommen – wie das Stromabkommen – abzuschliessen, solange die Schweiz dem InstA nicht zustimmt. Sie ist ebenso wenig bereit, bestehende Binnenmarktabkommen zu aktualisieren, sofern keine Fortschritte beim Abschluss des InstA erzielt werden (Aussenpolitischer Bericht 2019, S. 1582); dies betrifft etwa die Übernahme der Novellierung der Richtlinie zur Medizinaltechnik. Ähnliches gilt in Bezug auf die Assoziierung an Horizon Europe oder den Abschluss des Gesundheitsabkommens (Antwort des Bundesrates vom 13. Februar 2019 auf die Anfrage 18.1079 «Erpressungen durch die EU im Gesundheitsbereich?»; Aussenpolitischer Bericht 2019 S. 1583); auch hier verlangt die EU ein Entgegenkommen der Schweiz beim InstA, obwohl weder die Assoziierung an Horizon Europe noch das Gesundheitsabkommen (dessen Inhalt öffentlich allerdings nicht bekannt ist) typische Binnenmarktabkommen sind.

Die EU hat wiederholt bekräftigt, dass sie den baldigen Abschluss des Institutionellen Abkommens erwartet. Der seit Dezember 2018 vorliegende Entwurf eines solchen Abkommens bietet eine Gelegenheit, sich grundsätzlich mit der Gestaltung der Beziehungen zur EU auseinanderzusetzen. Der bilaterale Weg in seiner jetzigen Form steht auf dem Prüfstand.

In Ergänzung zu den bilateralen Abkommen wird das Verhältnis der Schweiz zur EU und zu ihren Mitgliedstaaten durch eine Vielzahl weiterer staatsvertraglicher Regelwerke und internationaler Organisationen geprägt. Dazu gehören zuvörderst die UNO-Pakte I und II, die OECD, der Europarat, die EMRK und die weiteren Konventionen unter der Ägide des Europarates (Minderheitenschutz, Soziales, Bildung, Kultur, Privat- und Strafrecht), wobei die EU bei diesen Organisationen und Regelwerken nicht Vertragspartei ist, wohl aber ihre Mitgliedstaaten. Im Handelsrecht stellt das WTO-Recht auch für das bilaterale Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU die Grundordnung dar; hier ist die EU parallel zu ihren Mitgliedstaaten formell Vertragspartei. Im Bereich der gerichtlichen Zuständigkeit und der Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen ist das revidierte Lugano-Übereinkommen (LugÜ) bedeutsam; dieses Übereinkommen gilt zwischen der EU, Dänemark sowie den EFTA-Mitgliedstaaten Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz. Im Klimaschutz besteht eine Vielzahl von Verträgen und Protokollen, welche häufig unter dem Dach der UNO und ihres Umweltprogramms UNEP ausgehandelt wurden. Dazu gehören die Klimaschutzrahmenkonvention (UNFCCC) von 1992, das Kyoto-Protokoll von 1997 und das Pariser Abkommen von 2015; auch bei diesen Verträgen ist die EU parallel zu ihren Mitgliedstaaten Partei. Unzählige Verträge zwischen der Schweiz und einzelnen europäischen Staaten – insbesondere den Nachbarstaaten Deutschland, Österreich, Liechtenstein, Italien und Frankreich – komplementieren diese Regelwerke. In Ergänzung zu klassischen völkerrechtlichen Bindungen bedienen sich Staaten und Entitäten zunehmend auch internationaler Foren und transnationaler Netzwerke, deren Berichte, Empfehlungen und Verlautbarungen zwar rechtlich nicht verbindlich sind, faktisch aber gleichwohl weitreichende Wirkung entfalten; dazu gehört etwa der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, dessen Standards für die Regulierung und Beaufsichtigung von Banken (z.B. Eigenmittelanforderungen) weltweit und damit auch für die EU und die Schweiz normgebend wirken und Eingang in die unionalen und nationalen Rechtsordnungen finden.

Zeitweise werden Verträge direkt zwischen den Gemeinwesen in den Grenzregionen abgeschlossen (Art. 56 BV; kleine Aussenpolitik). Zurzeit sind deutlich mehr als 100 Verträge zwischen Kantonen und anderen Staaten oder grenznahen Regionen in Kraft (R. Rhinow/M. Schefer/P. Uebersax, Rz. 3730), typischerweise in den Bereichen Verkehr, Bildung, Kultur, Raumplanung, Umweltschutz und Wirtschaft. Beispiele sind die Gegenrechtsvereinbarungen zwischen dem Kanton St. Gallen und Österreich bzw. dem österreichischen Bundesland Niederösterreich über die Anerkennung von Jagdkarten (1976, sGS 853.155) bzw. der Jägerprüfung (1999, sGS 853.163).

Diese völkerrechtlichen Regelwerke – auf die bei der Darstellung der bilateralen Abkommen bereichsspezifisch Bezug genommen wird – sind beim Studium der bilateralen Abkommen allesamt zu berücksichtigen. Dasselbe gilt für allgemeine Rechtsgrundsätze und Völkergewohnheitsrecht. Bei Kollisionen sind spezielle Vorgaben (s. etwa Art. 21 FZA betr. Doppelbesteuerungsabkommen; Art. 16 LVA betr. Vereinbarungen über Verkehrsrechte für Luftfahrtunternehmen) und die allgemeinen Regeln über die Einhaltung, Anwendung und Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen anwendbar (Art. 26-33 WVRK), zuvörderst die Grundsätze lex specialis derogat legi generali und lex posterior derogat legi priori.

Parallel zum völkervertragsrechtlich abgesicherten Bilateralismus verfolgt die Schweiz seit 1988 eine Politik des autonomen Nachvollzugs bzw. – synonym verstanden – der Europaverträglichkeit. Neue Gesetze und Verordnungen wie auch die Änderung von bestehenden Erlassen werden auf Bundesebene im Vorbereitungsstadium systematisch auf ihre Europakompatibilität hin überprüft (Art. 141 Abs. 1 lit. a ParlG). Bereits 1998 hielt der Bundesrat fest, dass mit der Einführung der Europaverträglichkeitsprüfung ein «Europareflex» ge­schaffen wurde; neue schweizerische Erlasse «sind im allgemeinen eurokompatibel, ausnahmsweise nicht» (Antwort des Bundesrates vom 13. Mai 1998 auf die Einfache Anfrage 98.1032 «Swisslex II»). Damit wird das schweizerische Recht fortlaufend europäisiert, ohne dass staatsvertragliche Verpflichtungen den Anpassungsprozess auslösen. Die Politik des autonomen Nachvollzugs gehört mittlerweile zum Standardrepertoire des Gesetz- und Verordnungsgebers in Bern. Es gibt in der Schweiz kaum mehr ein Rechtsgebiet, welches nicht direkt oder indirekt vom EU-Recht beeinflusst wird. Dieses wird auch in der Schweiz zum gelebten ius commune.

Dieses Buch behandelt die rechtlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. Der erste Teil skizziert die sektoriell weit fortgeschrittene Integration der Schweiz in den unionalen Rechtsraum und reflektiert die fehlende Abbildung dieser Integration in der Bundesverfassung. Der zweite Teil stellt die bilateralen Abkommen vor, ihre Entstehung und Grundzüge, ihre institutionelle Ausgestaltung – inkl. Seitenblick auf das geplante Institutionelle Abkommen – sowie den Inhalt der einzelnen Abkommen. Der dritte Teil widmet sich dem autonomen Nachvollzug von EU-Recht in der Schweiz. Ein Epilog rundet die Ausführungen ab.

2
Die Schweiz als «zugewandter Ort» der EU

Die Doppelstrategie der völkerrechtlichen Anbindung und selbstgewählten Anpassung führt zu einer sektoriell weitreichenden Integration der Schweiz in das Recht der EU, weshalb die Schweiz als «zugewandter Ort» der EU (D. Freiburghaus, S. 391; M. Oesch/A. Lang, S. 135) oder als «de facto Mitglied der EU» (T. Cottier et al., Rz. 998; A.R. Ziegler, De-facto Mitgliedschaft, S. 270) qualifiziert wird oder von einer «Passivmitgliedschaft» (U. Altermatt, S. 155) oder einer «Integration ohne Mitgliedschaft» (M. Vahl/N. Grolimund, passim) die Rede ist.

Die Schweiz ist mit der EU in der Tat ausserordentlich eng verbunden. Politisch, gesellschaftlich, kulturell und wissenschaftlich teilen die Schweiz und die EU gemeinsame Grundwerte. Die geographische Lage inmitten Europas verschafft der Schweiz in Verkehrsfragen eine zentrale Stellung. Auch die wirtschaftliche Vernetzung ist gross (s. für diese Zahlen www.eda.admin.ch/dea und Link zu Europapolitik der Schweiz). Knapp 52 % aller Exporte aus der Schweiz werden in den EU-Raum geliefert. Rund 70 % aller Importe in die Schweiz stammen aus dem EU-Raum. Das Hauptaugenmerk liegt auf dem deutschen Markt, der knapp 20 % aller Exporte aus der Schweiz abnimmt und für 27 % aller Importe in die Schweiz verantwortlich zeichnet (wobei die Handelsbeziehungen mit den Nachbarbundesländern Baden-Württemberg und Bayern ganz im Vordergrund stehen). Mehr als die Hälfte der schweizerischen Auslandinvestitionen fliesst in den EU-Raum. Damit ist die EU bei weitem die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz. Eine Studie schätzt, dass die Schweiz – als Drittstaat! – pro Kopf von allen europäischen Staaten am meisten von der Errichtung des Binnenmarktes profitiert hat (Bertelsmann Stiftung, Ökonomische Effekte des EU-Binnenmarktes in Europas Ländern und Regionen, 2019). Umgekehrt ist aber auch die Schweiz für die EU wichtiger, als es ihre Stellung als Kleinstaat vermuten lässt. In absoluten Zahlen ist die Schweiz nach den Vereinigten Staaten und China die drittwichtigste Handelspartnerin der EU. Auch bei den Personen, welche sich regelmässig in der EU bzw. Schweiz aufhalten – sei es als Arbeitskräfte, sei es als Pensionierte, Privatiers oder Studierende, sei es als Familienangehörige von freizügigkeitsberechtigten Personen –, ist die Verflechtung gross: Aktuell sind mehr als 450 000 Schweizerinnen und Schweizer in der EU niedergelassen (wobei rund ¾ dieser Personen Mehrfachbürgerinnen und Mehrfachbürger sind). Umgekehrt wohnen mehr als 1 400 000 EU/EFTA-Bürgerinnen und Bürger in der Schweiz; damit kommen rund zwei Drittel der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz aus der EU/EFTA. 320 000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger aus der EU arbeiten in der Schweiz und überqueren die Grenzen in der Regel täglich oder mindestens einmal pro Woche.

Die Schweiz beteiligt sich an diversen Agenturen, Programmen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU. Dabei sticht insbesondere die Teilnahme an Agenturen ins Auge, welche als selbständige Verwaltungseinheiten dezentralisiert Verwaltungsaufgaben erledigen und ein wesentliches Rückgrat der Eigenverwaltung der EU bilden. Sie sind Teil des europäischen Verwaltungsverbunds (E. Schmidt-Assmann, S. 1; s. zu diesem Label auch BVerfGE 140, 317 [338] – Identitätskontrolle), wobei dieser Verbund durch die Beteiligung von Drittstaaten über die EU hinaus erweitert wird und paneuropäische Dimensionen annimmt. Aktuell beteiligt sich die Schweiz an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA), an der Europäischen Umweltagentur (EUA) und am Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz (Eionet), an der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex), am Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), an Europol und Eurojust, an den Satellitennavigationsprogrammen Galileo und EGNOS und an Forschungsprogrammen (s. zum Ganzen Agenturbericht, passim; M. Oesch/A. Lang, S. 135-139; C. Tobler, IT-Agentur, Rz. 53-72). Ergänzend pflegt die Schweiz mit weiteren Agenturen und Einrichtungen lose, unterschiedlich weitgehende Formen der Zusammenarbeit (fachlicher Austausch, Beobachterstatus); dazu gehören das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM), die Europäische Verteidigungsagentur (EVA), die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA). Auf diese Weise erhält die Schweiz Zugang zu einschlägigen Gremien und Netzwerken. Sie profitiert von Vorarbeiten und kann mit eigenen Beiträgen Einfluss auf die Politikgestaltung nehmen. Zeitweise besitzen diese Agenturen die Befugnis, für die Schweiz verbindliche Entscheide zu treffen; dies gilt etwa für die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA).

Die Beteiligung der Schweiz an unionalen Einrichtungen ist auch eine Folge davon, dass sich das Umfeld für die intergouvernementale Zusammenarbeit in Europa in den letzten zwei Jahrzehnten verändert hat. Die Tätigkeiten und Aufgaben von internationalen Organisationen und informellen Foren wurden vermehrt auf Einrichtungen der EU übertragen und damit gleichsam «vergemeinschaftet» bzw. «unionalisiert». Beispiele dafür sind die Joint Aviation Authorities (JAA), welche zur Harmonisierung der in Europa geltenden Vorschriften im Bereich der technischen und operationellen Flugsicherheit beitrugen, und der informelle und ad hoc orchestrierte Informationsaustausch zwischen europäischen Staaten zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Diese Aufgaben werden heute im Wesentlichen durch die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) und das Europäische Zentrum für Prävention und Kontrolle von Krankheiten (ECDC; s. zu den Verhandlungen über eine Beteiligung der Schweiz N. 35) wahrgenommen; die EASA und das ECDC sind Agenturen der EU. Die Integration von europäischen Organisationen und informellen Netzwerken in den EU-Rechtsrahmen und die damit einhergehende Formalisierung und Verrechtlichung führen dazu, dass die Beteiligung von Drittstaaten grundsätzlich in Frage gestellt wird und nurmehr unter klar definierten Vorgaben – und ohne Stimmrecht – im Angebot ist (Agenturbericht, S. 2-3; S. Lavenex/R. Schwok, S. 44).

Die EU ermöglicht der Schweiz, sich bei der Vorbereitung neuer EU-Rechtsakte im Anwendungsbereich der bilateralen Abkommen zu beteiligen und den Inhalt mitzugestalten (N. 94). Expertinnen und Experten aus der Schweiz tauschen sich in Arbeitsgruppen, Ausschüssen und weiteren – auch informellen – Netzwerken mit den Kolleginnen und Kollegen der EU-Eigenverwaltung und der Verwaltungen der EU-Mitgliedstaaten aus (proposal shaping), verfügen in aller Regel aber über kein Stimmrecht (decision making).

Der Einfluss der Schweiz hängt wesentlich von der Qualität und Überzeugungskraft der Argumente ab (power of the pen). Diese fallen umso eher auf fruchtbaren Boden, je technischer eine Materie ist. Umgekehrt verfügen Äusserungen eines «Passivmitglieds» zwangsläufig über weniger Gewicht als Einwürfe von «Aktivmitgliedern», wenn politisch umstrittene Grundsatzfragen debattiert werden. Das ist für die Schweiz nachteilig, auch wenn die meisten Entscheidungen in solchen unionalen Gremien im Konsens getroffen werden (Agenturbericht, S. 46, 51, 106; Bericht Schengen 2013, S. 6334). Entsprechend essentiell ist, dass die Schweiz ihre Mittel möglichst effektiv einsetzt und sich mit anderen Staaten, deren Interessen gleichlaufen, verbündet.

Insgesamt wirkt die Schweiz damit punktuell in mitgliedstaatsähnlicher Weise im europäischen Staatenverbund (s. zu diesem Label BVerfGE 89, 155 [181] – Maastricht) mit. Politisch bleibt die Schweiz eine Aussenseiterin und ist für Mitwirkungsrechte auf das Entgegenkommen der EU angewiesen; funktional ist sie eng eingebunden – deutlich enger als dies prima vista und allein mit Blick auf die klassisch völkerrechtlich ausgestalteten Vertragsbeziehungen aussehen mag (S. Lavenex/R. Schwok, S. 49). Dabei verändert die Mitwirkung in den unionalen Agentur- und Programmverwaltungen sowie bei der Vorbereitung neuer EU-Rechtsakte den tradierten Integrationsmodus der Schweiz (J. Saurer, S. 428). Die traditionelle Politik des Bilateralismus trägt reaktive Züge. Die EU bestimmt Rhythmus und Themen. Die Schweiz folgt hintenan nach. Sie übernimmt passiv «fertiges» EU-Recht, sei es im Rahmen des Abschlusses und der Weiterentwicklung bilateraler Abkommen, sei es im Rahmen des autonomen Nachvollzugs. Demgegenüber verlangt die Mitarbeit in unionalen Gremien eine proaktive und konstruktive Mitwirkung – verbunden mit der Verpflichtung, (Mit-) Verantwortung für die Politikgestaltung im paneuropäischen Kontext zu übernehmen.

3
Introvertierte Verfassungstradition

Die Bundesverfassung atmet einen weltoffenen und völkerrechtsfreundlichen Geist (vgl. auch A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Rz. 31; G. Biaggini, Öffnung, S. 965). Sie verpflichtet den Bund, «in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt» zu handeln (Präambel), sich «für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung» einzusetzen (Art. 2 BV), «zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen» beizutragen (Art. 54 BV) und «die Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland» zu wahren (Art. 101 BV). Diese Zielbestimmungen geben der Aussenpolitik – verbindlich, wenngleich offen formuliert und konkretisierungsbedürftig – inhaltlich die Richtung vor. Der Grundrechtekatalog beruht wesentlich auf der EMRK, welche auf diese Weise «konstitutionalisiert» wurde (G. Biaggini, Verhältnis, S. 727). Die Aussenverfassung regelt die kompetenziellen Fragen (Art. 54-56, Art. 140-141, Art. 166 und Art. 184 BV). Das Staatsvertragsreferendum – 1921 eingeführt, 1977 erstmals erweitert – wurde 2003 als Reaktion auf den fortschreitenden Prozess der Globalisierung und Europäisierung des Rechts weiter ausgebaut mit dem Ziel, die direkt-demokratische Legitimierung völkerrechtlicher Verträge sicherzustellen (s. zur demokratischen Legitimation der bilateralen Abkommen N. 59-68). Die Völkerrechtsfreundlichkeit wird durch die Verpflichtung zur Beachtung des Völkerrechts durch Bund und Kantone betont (Art. 5 BV). Diese Vorgaben gelten allesamt auch bei der Gestaltung der Beziehungen der Schweiz zur EU. Beachtenswert ist, dass der Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften dem obligatorischen Referendum untersteht, womit die Tür auch für einen EU-Beitritt verfassungsrechtlich offensteht (Art. 140 BV).

Das BGer hat das Verhältnis von Völker- und Landesrecht weiter ausdifferenziert. Eine reichhaltige Praxis besteht dabei auch zur Geltung und zum Rang der bilateralen Abkommen im schweizerischen Recht, zur Auslegung des schweizerischen Rechts im Licht der bilateralen Abkommen sowie zu ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit (N. 50-58).

Gleichzeitig schweigt sich die Bundesverfassung über die Bedeutung der Einbindung der Schweiz in globale und regionale Organisationen und Vertragswerke und die damit einhergehenden Interdependenzen und Abhängigkeiten weitgehend aus. Die einzige internationale Organisation, welche namentlich erwähnt wird, ist die UNO. Der durch eine Volksinitiative angestossene Beitritt der Schweiz zur UNO von 2002 hat es immerhin in die Übergangsbestimmungen geschafft (Art. 197 Ziff. 1 BV). Dieses verzerrte Bild ist bedauerlich und der Orientierungsfunktion der Bundesverfassung abträglich (s. dazu auch A.R. Ziegler/K. Odendahl, Rz. 39; G. Biaggini, Öffnung, S. 969). Gleichzeitig ändert dieser blinde Fleck der Verfassung nichts an der grundlegend konstitutiven Bedeutung, welche Organisationen und Regelwerke wie die WTO, die OECD, die UNO-Pakte I und II und andere Menschenrechtskonventionen für die jeweiligen Politikbereiche in der Schweiz haben.

Der Befund der Verfassungsblindheit gilt ebenso für die Beteiligung der Schweiz am europäischen Integrationsprozess. Die Leserin und der Leser suchen die Begriffe Europa, EU, EFTA, bilaterale Abkommen, Europarat und EMRK in der Bundesverfassung vergeblich. Es besteht ein Widerspruch zur gelebten (Verfassungs-) Wirklichkeit, der sich mit jedem weiteren Integrationsschritt der Schweiz akzentuiert. Weder die enge Vernetzung der Schweiz mit der EU noch die überragende Bedeutung der EMRK für den Grundrechtsschutz in der Schweiz werden abgebildet. Es finden sich keine Aussagen über die Grundsätze, Ziele und Grenzen der schweizerischen Europapolitik. Die Bundesverfassung von 1999 kommt bewusst «europaneutral» daher (Botschaft Bundesverfassung S. 119). Die Öffentlichkeit war nach der Ablehnung des Beitritts zum EWR verunsichert und in Bezug auf die Europafrage gespalten. Der Verfassungsgeber scheute das Risiko, die Konsensfähigkeit des neuen Verfassungstexts durch konkrete Aussagen zum Verhältnis der Schweiz zur EU aufs Spiel zu setzen, und nahm die «Tabuisierung des Themas Europa» bewusst in Kauf (T. Cottier, Bundesverfassung, S. 183).

Während es der Schweiz in der Folge gelang, die Beziehungen zur EU qua bilateraler Abkommen auf eine tragfähige Basis zu stellen, wurde die Frage des Verhältnisses der Schweiz zu Europa verfassungsrechtlich ausdrücklich nur noch bei zwei Volksinitiativen aufgeworfen. Sowohl die Volksinitiative «EU-Beitrittsverhandlungen vors Volk!» von 1997 als auch die Volksinitiative «Ja zu Europa!» von 2001 wurden wuchtig abgelehnt (s. dazu und zu weiteren europapolitisch bedeutsamen Volksabstimmungen N. 60-64).

Rechtsgelehrte haben vorgeschlagen, zumindest die weitreichende Verflechtung mit Europa verfassungsrechtlich abzubilden und auf diese Weise Verfassungstext und gelebte Praxis in Einklang zu bringen (s. A. Kölz/J.P. Müller, Art. 113; im Hinblick auf einen EU-Beitritt D. Thürer, Verfassungsfragen, S. 30-33; zum Ganzen auch E.-U. Petersmann/A.R. Ziegler, passim). Der Zweck eines solchen Europa-Artikels oder – systematisch wohl kluger – eines Europa-Absatzes, der Art. 54 BV ergänzte, bestünde darin, über die Grundsätze, Ziele und Grenzen der schweizerischen Europapolitik Auskunft zu geben. Ein Vorschlag lautet wie folgt (s. für diesen Vorschlag M. Oesch, Verfassungswandel, S. 177-181; ein ähnlicher Vorschlag stammt von T. Cottier, Europa-Artikel, passim):

Art. 54 Auswärtige Angelegenheiten

1 …

2 …

2^bis Er [der Bund] wirkt am Prozess der europäischen Integration mit. Die Schweiz ist Mitglied des Europarates und strebt eine aktive und enge Zusammenarbeit mit der Europäischen Union an. Sie achtet die gemeineuropäisch anerkannten Werte und setzt sich für ihre Förderung ein; dazu gehören zuvörderst Frieden, Freiheit, Wohlergehen, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte.

2^ter Er berücksichtigt bei der Aushandlung und Umsetzung völkerrechtlicher Verträge insbesondere die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz, die Bedürfnisse der Wohnbevölkerung und die natürlichen Lebensgrundlagen in der Schweiz. Er erlässt im Rahmen seiner Zuständigkeiten flankierende Massnahmen.

3 …

Der vorgeschlagene Abs. 2^bis reflektiert eine betont europafreundliche Grundhaltung und schliesst einen Alleingang der Schweiz in Europa aus. Namentlich werden der Europarat und die EU genannt, ohne dass damit eine Gering(er)schätzung weiterer Organisationen und Vertragswerke impliziert wird. Abs. 2^bis verzichtet darauf, die Art und Weise der Zusammenarbeit und das Instrumentarium festzulegen. Er überlässt den Entscheid über weitere Integrationsschritte den Behörden, wobei zumindest bei einem EU-Beitritt ohnehin Volk und Stände das letzte Wort haben und sich eine Neufassung dieser Bestimmung aufdrängt. Umgekehrt scheint es sinnvoll, im Zug der Einführung eines solchen Europa-Artikels Art. 121a und Art. 197 Ziff. 11 BV aufzuheben; diese Bestimmungen zielen auf den Alleingang der Schweiz und sind mit der aktuellen Integrationspolitik der Schweiz nicht vereinbar. Gute Gründe sprechen dafür, die Sorgen und Ängste, welche zur Annahme der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» geführt haben, verfassungsrechtlich weiterhin zu reflektieren. Abs. 2^ter verpflichtet den Bund, die mitunter als negativ gewerteten Folgen der europäischen Integration zu bedenken und flankierende Massnahmen zu erlassen. Auch dieser vorgeschlagene Absatz ist programmatischer Natur. Er schafft keine neuen Bundeskompetenzen.

Ein solcher Vorschlag mag auf den ersten Blick blutleer und unspektakulär daherkommen. Gleichwohl sollte seine rechtspolitische Bedeutung nicht unterschätzt werden. Abs. 2^bis nimmt auf die Grundwerte des Europarates, der EMRK und der EU Bezug, wie sie auch in der Bundesverfassung zum Ausdruck kommen. Er hält den Bund an, sich für die Förderung dieser Werte einzusetzen. Auch bilden diese Werte Mindeststandards bzw. Schranken, welche es bei der Mitwirkung am europäischen Integrationsprozess stets zu beachten gilt. Abs. 2^bis unterstreicht die Wichtigkeit enger und stabiler Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU und nimmt damit ein Anliegen auf, über das in Politik und Gesellschaft ein breiter Konsens besteht.

Dieser Vorschlag orientiert sich an der Rechtslage diverser EU-Mitgliedstaaten, deren Verfassungstexte sich spezifisch zum Verhältnis zur EU und zur Übertragung von Hoheitsrechten äussern (s. dazu die Übersichten bei C.D. Classen, S. 285-306; F.C. Mayer/M. Wendel, passim). Wenngleich solche Öffnungs- oder Integrationsklauseln für die Schweiz nur beschränkt fruchtbar gemacht werden können, zielen sie im Kern hier wie da doch aufs Gleiche: Sie übernehmen eine wichtige Scharnierfunktion zwischen der nationalstaatlichen und der europäischen Ebene. Sie spiegeln die überstaatlichen Bedingtheiten des Staates und die (nurmehr) begrenzte Steuerungs- und Gestaltungsfunktion der nationalstaatlichen Verfassung insbesondere mit Blick auf die fortschreitende Europäisierung. Sie tragen zur Entwicklung eines gesamtheitlichen Systems im Sinne eines europäischen Verfassungsverbunds (s. zu diesem Label BVerfGE 140, 317 [338] – Identitätskontrolle) bei, indem sie nicht nur einseitig kompetenzielle Fragen regeln, sondern der Europäisierung die Richtung vorgeben und Schranken setzen.

II

4
Entstehung und Grundzüge
A. Etappen

Das Verhältnis der Schweiz zur europäischen Integration unter dem Dach der EGKS/EWG/EG/EU ist gekennzeichnet durch das Bestreben, sektoriell bilaterale Abkommen abzuschliessen, ohne sich institutionell (allzu) weitreichend zu integrieren. Die zentralen Wegmarken – von den ersten Annäherungen in den 1950er Jahren über den Abschluss des Freihandelsabkommens, die Ablehnung des Beitritts zum EWR und den Abschluss der Bilateralen I und II bis hin zu den aktuell laufenden Verhandlungen – lassen sich wie folgt zusammenfassen.

1. Erste Annäherung (1956-1972)

Die Aussenpolitik der Schweiz beruhte nach dem Zweiten Weltkrieg auf den Pfeilern der Souveränität, der Unabhängigkeit, der Neutralität und der handelspolitischen Autonomie. Die schweizerische Exportwirtschaft profitierte von bilateralen Handelsabkommen mit einer Vielzahl von Staaten und von einer starken Auslandnachfrage im Rahmen des europäischen Wiederaufbaus. Die Schweiz war gut aufgestellt, ihren Wohlstand zu mehren. Das Landwirtschaftsrecht war auf die Unterstützung des Bauernstandes ausgerichtet und bot massiven Grenzschutz. Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht, dass die Schweiz bemüht war, sich nur selektiv völkerrechtlich zu binden. Diese Zurückhaltung galt zuvörderst mit Blick auf globale Organisationen und Regelwerke sowie (verteidigungs-) politische Bündnisse.

Die Schweiz trat erst 1966 definitiv dem GATT bei. Der Beitritt zu den Bretton Woods-Institutionen und zu den Vereinten Nationen erfolgte 1992 und 2002. 1995 war die Schweiz Gründungsmitglied der WTO. Der Westeuropäischen Union (WEU) blieb die Schweiz zeitlebens fern. Sie ist ebenso wenig Mitglied der NATO; seit 1996 beteiligt sie sich an der Partnerschaft für den Frieden (PfP) und am Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat (EAPC).

Ähnlich defensiv agierte die Schweiz auch auf dem europäischen Kontinent. Sie fungierte 1948 zwar als Gründungsmitglied der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC, 1961 umgetauft in OECD), machte ihre Beteiligung aber von der Einhaltung gewisser Vorbehalte abhängig; dazu gehört die Beachtung der Neutralität, die Weitergeltung der handelspolitischen Autonomie und die Nichtverbindlichkeit von Entscheiden, denen die Schweiz nicht zugestimmt hat (Botschaft OEEC, S. 1177). Eine Teilnahme am europäischen Integrationsprozess im Rahmen der EGKS/EWG/Euratom kam für die Schweiz nicht in Frage. Die kriegsverschonte Schweiz blieb gegenüber dem zentralen Projekt der europäischen Friedenssicherung distanziert. Stattdessen engagierte sie sich im Verbund mit den anderen Staaten der «Äusseren Sieben» 1960 bei der Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Sie erblickte darin eine willkommene Gelegenheit, Freihandel, Agrarprotektionismus und nationale Souveränität zu vereinen. Dem Europarat trat die Schweiz 1963 bei; seit 1974 ist sie Vertragspartei der EMRK.

Die Anfänge des vertraglichen Bilateralismus mit den Europäischen Gemeinschaften bildeten ein Konsultationsabkommen zwischen der Schweiz und der Hohen Behörde der EGKS von 1956 sowie ein Abkommen über die Einführung direkter internationaler Eisenbahntarife im Verkehr mit Kohle und Stahl im Durchgang durch das schweizerische Gebiet zwischen dem Schweizerischen Bundesrat einerseits und den Regierungen der EGKS-Mitgliedstaaten und der Hohen Behörde der EGKS andererseits von 1956 (AS 1957 71, AS 1957 381; C. Tobler/J. Beglinger, Grundzüge, Rz. 12); diese Abkommen sind heute nicht mehr in Kraft. Weitere Abkommen mit der EWG folgten. Dazu gehört das Abkommen betreffend die Erzeugnisse der Uhrenindustrie zwischen der Schweiz und der EWG und ihren Mitgliedstaaten von 1967, das bis heute in Kraft ist (SR 0.632.290.13).

2. Abkommen im Waren-, Versicherungs- und Transitbereich (1972-1992)

Die EFTA beabsichtigte ursprünglich, «die baldige Schaffung einer multilateralen Assoziation zur Beseitigung der Handelsschranken und zur Förderung einer engeren wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, einschliesslich der Mitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, zu erleichtern» (Präambel des Übereinkommens zur Errichtung der EFTA von 1960, AS 1960 589). Bestrebungen zur Gründung einer vor allem auch von Grossbritannien favorisierten grossen europäischen Freihandelszone scheiterten allerdings. Stattdessen handelten die EFTA-Staaten mit der EWG anfangs der 1970er Jahre gemeinsam bilaterale Freihandelsabkommen aus. Die einzelnen, inhaltlich weitgehend identischen Abkommen wurden von der EWG und jedem EFTA-Mitgliedstaat separat unterzeichnet und in Kraft gesetzt. Das Freihandelsabkommen zwischen der EWG und der Schweiz datiert von 1972 (FHA, SR 0.632.401). Es trat 1973 in Kraft, nachdem es in der Schweiz im Rahmen eines obligatorischen Referendums von Volk (72.5 %) und Ständen (alle) gutgeheissen worden war; das obligatorische Referendum wurde angeordnet, weil das Abkommen «in seinem Gehalt derart bedeutsam [ist] und einen Teil der öffentlichen Meinung in so starkem Masse [beschäftigt], dass die Diskrepanz zu den sonst üblichen Mitwirkungsrechten des Volkes bei der Bildung des Landesrechts [andernfalls] als zu gross erscheinen müsste» (Botschaft FHA, S. 737). Das Freihandelsabkommen bildet seither zusammen mit den unzähligen Zusatzvereinbarungen, welche in der Folge ausgehandelt wurden, die Grundlage – quasi «der erste Stein» (Europabericht 2010, S. 6846) – für die präferenziellen Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EWG/EG/EU. 1991 wurde zudem das Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr in Kraft gesetzt (AS 1991 1490); es wurde 2011 vom Zollabkommen (ZollA) abgelöst.

Im Bereich des wirtschaftlich stetig wichtiger werdenden Dienstleistungssektors führten langwierige Verhandlungen 1989 zur Unterzeichnung des Abkommens betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Versicherungsabkommen, VersA, SR 0.961.1). Dieses Abkommen trat 1993 in Kraft und bildet bis heute das einzige Abkommen, welches Aspekte des Marktzugangs für die Versicherungsbranche regelt.

1993 trat das Abkommen über den Güterverkehr auf Strasse und Schiene von 1992 in Kraft (Transitabkommen, AS 1993 1198). Die Geltung dieses Abkommens war auf zwölf Jahre befristet; es blieb in Teilen bis 2005 in Kraft.

3. Ablehnung des EWR-Beitritts (1992)

In den 1980er-Jahren einigten sich die EWG-Mitgliedstaaten darauf, die Vollendung des Binnenmarktes voranzutreiben. Die Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des damit verbundenen Binnenmarktprogramms weckte unter den EFTA-Mitgliedstaaten die Befürchtung, wirtschaftlich (weiter) ins Hintertreffen zu geraten und Diskriminierungen ausgesetzt zu sein. Der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors baute den EFTA-Mitgliedstaaten eine Brücke. Er schlug 1989 die Gründung eines Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) vor mit dem Ziel, «binnenmarktähnliche Verhältnisse» auch für die EFTA-Mitgliedstaaten zu schaffen und zu diesem Zweck eine neuartige Form der Assoziierung einzurichten (J. Delors, passim). Verhandlungen zwischen der EWG-Kommission und den Vertreterinnen und Vertretern der damals sieben EFTA-Mitgliedstaaten führten am 2. Mai 1992 zur Unterzeichnung des EWR-Abkommens. Auch die Schweiz unterzeichnete das Abkommen. Am 26. Mai 1992 reichte der schweizerische Bundesrat – im Gleichschritt mit den meisten anderen EFTA-Staaten – ein Gesuch um Aufnahme von EG-Beitrittsverhandlungen ein. Dabei definierte er den EG-Beitritt ausdrücklich als Ziel der schweizerischen Europapolitik und betrachtete «den EWR als eine besonders auch innenpolitisch wichtige Etappe in Richtung auf dieses Ziel» (Bericht EG-Beitritt, S. 1186, 1194; s. auch J. Kellenberger, S. 30-32).

Bundesrat und Parlament entschieden mit Blick auf die überragende politische und wirtschaftliche Bedeutung des EWR-Abkommens, die Frage des EWR-Beitritts dem obligatorischen Referendum zu unterstellen (Botschaft EWR, S. 541, 542). Die Vorlage war in hohem Masse umstritten. Im Vordergrund stand die Kritik an den institutionellen Mängeln und an der Verpflichtung, EU-Recht ohne Mitentscheidung faktisch zwingend übernehmen zu müssen. Die Personenfreizügigkeit wurde in weiten Kreisen als problematisch erachtet. Das Engagement der Wirtschaft und ihrer Verbände war bis kurz vor der Abstimmung gering. Erstmals wurde «Europa» als Bedrohung thematisiert und diente einer aufstrebenden nationalkonservativen Strömung als Instrument der politischen Mobilisierung. Die EWR-Mitgliedschaft wurde als antizipierter EU-Beitritt dargestellt. Umgekehrt begannen auch EU-Beitrittsbefürworter an der Notwendigkeit eines Zwischenschritts auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft zu zweifeln. Am 6. Dezember 1992 lehnten Volk (50.3 %) und Stände (14 Kantone, 4 Halbkantone) den Beitritt zum EWR ab.

Das Beitrittsgesuch von 1992 blieb auch nach der Ablehnung des EWR-Beitritts in Brüssel liegen, hatte aber keine praktische Bedeutung mehr. 2016 wurde es formell zurückgezogen. Der Bundesrat degradierte das strategische Ziel des EU-Beitritts bereits 2005 zu einer längerfristigen Option unter mehreren (N. 378).

4. Bilaterale I (1999)

Nach der Ablehnung des EWR-Beitritts – dem defining moment der jüngeren schweizerischen Europapolitik – nahm die Schweiz die Tradition pragmatisch-bilateraler Beziehungen wieder auf und konzentrierte sich gleichsam faute de mieux auf kurzfristig realisierbare, sektorielle Verhandlungen mit der EU. Die EU bot dafür Hand; ein wesentlicher Grund für dieses Entgegenkommen war die Erwartung, der Schweiz mit einer schrittweisen und massgeschneiderten Annäherung den Weg zur Vollmitgliedschaft zu ebnen. Gleichzeitig liess die Europäische Kommission verlauten, es müsse verhindert werden, dass die Schweiz nur von den Vorteilen des abgelehnten EWR-Arrangements profitieren würde; auch würde der Acquis communautaire die Basis für die Verhandlungen bilden (Mitteilung vom 1. Oktober 1993, COM (93) 486 endg., Rz. 10, 13). 1994 führte die Annahme der Alpenschutzinitiative (N. 200) zu einer Blockade, welche erst aufgelöst werden konnte, als die Schweiz eine nichtdiskriminierende Umsetzung des verfassungsrechtlichen Auftrags zum Schutz der Alpen in Aussicht stellte (Botschaft Bilaterale I, S. 6129). 1999 wurden die Bilateralen I unterzeichnet. Dazu gehören die folgenden sieben Abkommen, welche – mit Ausnahme des Forschungsabkommens – das Freihandelsabkommen von 1972 und das Versicherungsabkommen von 1989 durch eine schrittweise und kontrollierte gegenseitige Marktöffnung ergänzen:

 Abkommen über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681);

 Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (KonfBA; auch: Abkommen über technische Handelshemmnisse, Mutual Recognition Agreement, MRA, SR 0.946.526.81);

 Abkommen über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (ÖffBA, SR 0.172.052.68);

 Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Landwirtschaftsabkommen, AgrarA, SR 0.916.026.81);

 Abkommen über den Luftverkehr (Luftverkehrsabkommen, LVA, SR 0.748.127.192.68);

 Abkommen über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, LandVA, SR 0.740.72);

 Abkommen über die wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit (Forschungsabkommen, ForschA, AS 2002 1998); dieses Abkommen bezog sich auf die Teilnahme der Schweiz am Fünften Rahmenprogramm im Bereich der Forschung (1998-2002); die Teilnahme der Schweiz an den Nachfolgeprogrammen wurde in separaten Abkommen geregelt.

Die Bilateralen I sind durch eine Guillotine-Klausel verbunden (s. etwa Art. 25 Abs. 4 FZA). Sofern ein Abkommen durch eine Vertragspartei gekündigt wird, treten sechs Monate danach auch alle anderen automatisch ausser Kraft. Damit wurde dem Begehren der EU entsprochen, ein ausgewogenes Gesamtergebnis zu erzielen und zu verhindern, dass einzelne Abkommen – im Sinne eines «Rosinenpickens» (Botschaft Bilaterale I, S. 6436) – in der Schweiz in einer Referendumsabstimmung abgelehnt werden. Dieses Schicksal hätte insbesondere dem Freizügigkeitsabkommen gedroht, bei dem die EU als demanderesse auftrat und die Schweiz nur widerwillig einlenkte; auf die Forderung der Schweiz ging die Befristung dieses Abkommens auf sieben Jahre zurück (Art. 25 Abs. 2 FZA; Botschaft Bilaterale I, S. 6313; vgl. NZZ vom 16. September 2020, S. 13). Die Bilateralen I wurden am 1. Juni 2002 in Kraft gesetzt, nachdem das Schweizer Stimmvolk dem Paket mit 67 % der abgegebenen Stimmen zugestimmt hatte. Auf Seiten der EU wurde das Paket gestützt auf Art. 310 i.V.m. Art. 300 EGV (Art. 217 i.V.m. Art. 218 AEUV) durch den Rat und das Europäische Parlament (bzw. die Kommission betr. des ForschA) genehmigt (Beschluss 2002/309/EG/Euratom; s. zur Bestimmung der Rechtsgrundlage C. Kaddous, Zusammenarbeit, Rz. 69). Das Freizügigkeitsabkommen ist ein gemischtes Abkommen und musste folglich auch durch die Mitgliedstaaten ratifiziert werden (N. 44-45). Anlässlich der Osterweiterungen der EU von 2004 und 2007 wurde das Freizügigkeitsabkommen formell auf die zwölf neuen Mitgliedstaaten ausgedehnt. Beide Zusatzprotokolle wurden in Referendumsabstimmungen genehmigt (2005 mit 56 %, 2009 mit 59 % der abgegebenen Stimmen), wobei in der zweiten Abstimmung auch über die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens entschieden (vgl. Art. 25 Abs. 2 FZA) und damit der bilaterale Weg in der bisherigen Form insgesamt bestätigt wurde. Die Ausdehnung auf Kroatien – EU-Mitglied seit 2013 – verzögerte sich nach der Annahme der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung»; sie erfolgte 2017, nachdem sich der schweizerische Gesetzgeber für eine FZA-konforme Umsetzung dieser Initiative entschieden hatte (N. 63).

5. Bilaterale II (2004)

Weitere Verhandlungen primär über left overs, über welche im Rahmen der Bilateralen I keine Einigung erzielt werden konnte, führten 2004 zur Unterzeichnung der Bilateralen II. Dieses Paket umfasst die folgenden neun Abkommen, welche über den hauptsächlich wirtschaftlichen Rahmen der Bilateralen I hinausgehen und namentlich auch Justiz und Inneres, Visa und Asyl, Umwelt, Kultur und Bildung betreffen:

 Abkommen über die Assoziierung der Schweiz bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands (Schengen-Assoziierungsabkommen, SAA, SR 0.362.31);

 Abkommen über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags (Dublin-Assoziierungsabkommen, DAA, SR 0.142.392.68);

 Abkommen über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind (Zinsbesteuerungsabkommen, ZinsbestA, AS 2005 2571); dieses Abkommen wurde durch das Abkommen über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten von 2015 abgelöst, N. 31);

 Abkommen über die Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen, die die finanziellen Interessen der Vertragsparteien beeinträchtigen (Betrugsbekämpfungsabkommen, SR 0.351.926.81);

 Abkommen zur Änderung des Freihandelsabkommens von 1972 in Bezug auf die Bestimmungen über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse (Abkommen über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse, SR 0.632.401.23);

 Abkommen über die Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Umweltagentur (EUA) und dem Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz (Eionet) (Umweltabkommen, SR 0.814.092.681);

 Abkommen im Bereich audiovisuelle Medien über die Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweiz an den Gemeinschaftsprogrammen MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung (AS 2006 1039); dieses Abkommen bezog sich auf die Teilnahme der Schweiz an den genannten Programmen (2001-2006); die Teilnahme der Schweiz an nachfolgenden Programmen wurde in separaten Abkommen geregelt;

 Abkommen über die Zusammenarbeit im Bereich der Statistik (Statistikabkommen, SR 0.431.026.81);

 Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von in der Schweiz ansässigen ehemaligen Beamten der Organe und Agenturen der Europäischen Gemeinschaften (SR 0.672.926.81).

Die Verhandlungen beruhten – diesmal vor allem auf Drängen der Schweiz – auf dem Prinzip des angemessenen Parallelismus. Gleichwohl sind die Abkommen nicht durch eine Guillotine-Klausel verbunden. Nur das Schicksal der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen ist verknüpft (kleine Guillotine; Art. 15 Abs. 4 SAA, Art. 14 Abs. 2 DAA). In der Schweiz wurden diese beiden Abkommen – die einzig umstrittenen – in einer Referendumsabstimmung mit 54 % der abgegebenen Stimmen angenommen. Auf Seiten der EU wurden die neun Abkommen gestützt auf die jeweils einschlägigen vertraglichen Bestimmungen verabschiedet (s. dazu C. Kaddous, Zusammenarbeit, Rz. 69). Die Inkraftsetzung erfolgte für die Abkommen zeitlich gestaffelt. Das Betrugsbekämpfungsabkommen stellt ein gemischtes Abkommen dar (N. 44-45), wobei auf Seiten der EU noch die Ratifizierung von Irland fehlt (www.eda.admin.ch/dea und Link zu Bilaterale Abkommen II (2004)/Betrugsbekämpfung). Aus diesem Grund wird es seit 2009 von der Schweiz nur gegenüber denjenigen Mitgliedstaaten der EU angewendet, welche das Abkommen ebenfalls ratifiziert und eine Erklärung über die vorzeitige Anwendung abgegeben haben.

6. Punktuelle Ergänzungen (2005-heute)

Nach dem erfolgreichen Abschluss und der schrittweisen Inkraftsetzung der Bilateralen II haben die Schweiz und die EU nur noch punktuell weitere Abkommen abgeschlossen und Memoranda of Understanding unterzeichnet. Dazu gehören die folgenden:

 Memorandum of Understanding von 2006, in dem die Schweiz ihre Bereitschaft bekräftigte, sich während zehn Jahren finanziell an der Kohäsionspolitik der EU zu beteiligen; in der Folge unterstützte die Schweiz Projekte in den neuen mittel- und osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten autonom mit rund 1,3 Mia. CHF («Kohäsionsmilliarde»); 2017 wurde der Boden gelegt für einen weiteren Beitrag (N. 329);

 Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen von 2009 (Zollabkommen, ZollA), in Kraft seit 2011 (SR 0.631.242.05); dieses Abkommen löste das Abkommen über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr von 1990 ab (N. 22);

 Abkommen zum Schutz von Ursprungsbezeichnungen (GUB) und geografischen Angaben (GGA) für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel von 2011, in Kraft seit 2011 (AS 2011 5149); dieses Abkommen stellt einen integralen Bestandteil des Landwirtschaftsabkommens von 1999 dar;

 Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts von 2013 (Wettbewerbsabkommen, WettbA), in Kraft seit 2014 (SR 0.251.268.1);

 Memorandum of Understanding von 2014 zur gütlichen Beilegung des Steuerstreits, d.h. der Auseinandersetzung um die Vereinbarkeit von kantonalen Steuerprivilegien für im Ausland tätige Unternehmen mit Sitz in der Schweiz mit dem Freihandelsabkommen (N. 223);

 Abkommen über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten von 2015 (AIAA), in Kraft seit 2017 (SR 0.641.926.81); dieses Abkommen – formell als Änderungsprotokoll ausgestaltet (AS 2016 5003) – löste das Zinsbesteuerungsabkommen von 2004 ab;

 Abkommen zur Verknüpfung der jeweiligen Systeme für den Handel mit Treibhausgasemissionen von 2017, in Kraft seit 2020 (SR 0.814.011.268);

 diverse Abkommen über die Teilnahme der Schweiz an unionalen Agenturen, Einrichtungen und Programmen: Europol, 2004, in Kraft seit 2006 (SR 0.362.2); Eurojust, 2008, in Kraft seit 2011 (SR 0.351.6); Europäische Verteidigungsagentur, 2012 (s. für das Framework for Cooperation www.eda.admin.ch/dea und Link zu Bilaterale Abkommen und Kooperationen ab 2004/Zusammenarbeit EVA); Satellitennavigationsprogramme Galileo und EGNOS, 2013, vorläufig angewendet seit 2014 (SR 0.741.826.8); Horizon 2020, 2014, in Kraft seit 2015 (SR 0.424.11); Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), 2014, in Kraft seit 2016 (SR 0.142.392.681).

2019 wurde das Abkommen zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit unterzeichnet (Prümer Zusammenarbeit). Es regelt die Zusammenarbeit der Polizeibehörden im Bereich des automatisierten Informationsaustauschs und befindet sich im Zustimmungsprozess in der EU und der Schweiz.

7. Laufende Verhandlungen

Die Schweiz und die EU diskutieren und verhandeln über den Abschluss von weiteren Abkommen. Im Vordergrund steht der geplante Abschluss des Institutionellen Abkommens. Die EU hat mehrmals klargestellt, dass sie ein solches Abkommen als conditio sine qua non betrachtet für den Abschluss weiterer Marktzugangsabkommen, welche auf EU-Recht beruhen (N. 104).

Die EU und die Schweiz verhandeln seit 2007 über den Abschluss eines Stromabkommens. Damit soll die Teilnahme der Schweiz am europäischen Strommarkt (vgl. Art. 194 AEUV) geregelt und der gegenseitige Marktzugang zwischen der Schweiz und der EU vertraglich abgesichert werden. Die Strom­infrastruktur in der Schweiz, insbesondere das Übertragungsnetz und dessen Ausbau, soll weiterhin in das europäische System eingebunden sein. Die bestehenden Netze sollen koordiniert und effizient genutzt werden, womit die Netzstabilität und die Versorgungssicherheit verbessert werden. Die Schweiz soll die unionalen Vorgaben zur Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen übernehmen. Das Stromabkommen soll die Teilnahme der Schweiz in der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) regeln. Die EU macht den Abschluss dieses Abkommens vom Abschluss des Institutionellen Abkommens abhängig (www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen und offene Themen).

Seit 2008 verhandeln die Schweiz und die EU über die Schaffung von Abkommen im Bereich der Landwirtschaft, der Lebensmittelsicherheit, der Produktsicherheit und der öffentlichen Gesundheit. Damit wird bezweckt, die Akteure der Wertschöpfungskette im Agrar- und Ernährungssektor stärker zu vernetzen und die Zusammenarbeit in den Bereichen der Lebensmittel- und Produktsicherheit sowie der öffentlichen Gesundheit zu intensivieren (www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen und offene Themen). Die Verhandlungen über den Agrarfreihandel, die Lebensmittelsicherheit und die Produktsicherheit sind seit längerem sistiert. Die Verhandlungen im Bereich der Gesundheit sind demgegenüber weit fortgeschritten. Hier soll hauptsächlich die Teilnahme der Schweiz am Dispositiv der EU über grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren, am mehrjährigen EU-Gesundheitsprogramm und am Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) geregelt werden (www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen und offene Themen). Die EU macht die Unterzeichnung des Gesundheitsabkommens von einer Lösung im Bereich der institutionellen Fragen abhängig (Antwort des Bundesrates vom 13. Februar 2019 auf die Anfrage 18.1079 «Erpressungen durch die EU im Gesundheitsbereich?»).

Die Schweiz war während der Bekämpfung der durch das Coronavirus (COVID-19) ausgelösten epidemiologischen Krise im Frühjahr 2020 bei diversen Gesprächskreisen und Koordinationsgruppen beteiligt, zu denen sie zuvor keinen Zugang hatte (N. 380).

Die Schweiz beteiligt sich seit längerem an zivilen Missionen zur Krisenbewältigung und Friedensförderung der EU im Rahmen ihrer Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP, vgl. Art. 42-43 EUV). Armeeangehörige und zivile Expertinnen und Experten aus der Schweiz nehmen an solchen Missionen teil. Bis anhin hat die Schweiz mit der EU jeweils separate Abkommen über die Modalitäten der Schweizer Einsätze in EU-Missionen abgeschlossen (vgl. z.B. für die Beteiligung der Schweiz an der Operation ALTHEA in Bosnien und Herzegowina SR 0.510.268.1). Nun ist vorgesehen, ein «Framework for Participation Agreement» (FPA) mit der EU auszuhandeln, in dem der allgemeine rechtliche und organisatorische Rahmen für künftige Schweizer Einsätze in zivilen EU-Missionen geregelt werden soll (www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen und offene Themen). Zu diesem Zweck hat der Bundesrat im Juni 2020 vorbehältlich der Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen des National- und Ständerates ein Verhandlungsmandat verabschiedet (Pressemitteilung des Bundesrates vom 12. Juni 2020, Frieden und Stabilität: Bundesrat will rechtlichen Rahmen für die Zusammenarbeit mit der EU bei der zivilen Friedensförderung regeln).

Zwei Bereiche, in denen bis heute keine umfassenden Abkommen zwischen der Schweiz und der EU bestehen, betreffen den Dienstleistungsverkehr und den Kapitalverkehr. Nur vereinzelt regeln die bilateralen Abkommen Elemente der Kapitalverkehrsfreiheit (N. 121) und des freien Dienstleistungsverkehrs (N. 180-181). In diesen Bereichen laufen keine exploratorischen Gespräche oder Verhandlungen.

B. Parteien

Die bilateralen Abkommen werden zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossen («EU only»-Abkommen). Ein Spezialfall sind gemischte Abkommen, bei denen auf der Seite der EU nicht nur die EU, sondern auch die Mitgliedstaaten als Vertragsparteien auftreten (gemischte Abkommen).

1. «EU only»-Abkommen

Die EU ist in denjenigen Sachbereichen, in denen sie über eine umfassende Vertragsschlusskompetenz verfügt, allein befugt, mit der Schweiz bilaterale Abkommen abzuschliessen (Art. 2 und Art. 3 i.V.m. Art. 216 AEUV; «EU only»-Abkommen). Den Mitgliedstaaten ist es untersagt, sich in denjenigen Sachbereichen, in denen die EU ausschliesslich zuständig ist, völkerrechtlich zu binden (Sperrwirkung), wobei die Mitgliedstaaten von der EU ermächtigt werden können, vorläufig an ihrer statt tätig zu werden (Art. 2 Abs. 1 AEUV; s. Urteil Donckerwolke, 41/76, EU:C:1976:182, Rn. 31/37).

Ein Beispiel ist der Beschluss (EU) 2020/853 zur Ermächtigung Deutschlands, seine bilaterale Vereinbarung über den Strassenverkehr mit der Schweiz zur Genehmigung von Kabotagebeförderungen bei der Bereitstellung von grenzüberschreitenden Personenkraftverkehrsleistungen mit Kraftomnibussen in der Grenzregion der beiden Länder zu ändern (Erwägungsgrund 8).

Die allermeisten bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU betreffen Sachbereiche, in denen die EU eine umfassende treaty making power besitzt. Folglich fungieren die EU und die Schweiz als Vertragsparteien; auf Seiten der EU bedürfen solche «EU only»-Abkommen der Zustimmung der zuständigen Organe der EU nach Massgabe von Art. 218 AEUV bzw. Art. 207 AEUV (gemeinsame Handelspolitik).

In der Schweiz verfügt der Bund über eine umfassende Kompetenz für die gesamten auswärtigen Angelegenheiten; dies gilt auch für Sachbereiche, welche innerstaatlich in die Zuständigkeit der Kantone fallen (G. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 54 Rz. 5; s. zur Stellung der Kantone im Integrationsprozess T. Cottier et al., Rz. 277-309; T. Pfisterer, passim).

Bis 2009 besassen allein die E(W)G (Art. 210 EWGV, Art. 281 EGV) und die Euratom (Art. 101 Abs. 1 und Art. 184 EAGV) Rechtspersönlichkeit (Urteil AETR, C-22/70, EU:C:1971:32, Rn. 13-14). Aus diesem Grund wurden völkerrechtliche Verträge bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 zwischen der E(W)G und/oder Euratom auf der einen Seite und Drittstaaten auf der anderen Seite abgeschlossen. Seit 2009 besitzt die EU Rechtspersönlichkeit und damit die Fähigkeit, Trägerin von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten zu sein (Art. 47 EUV; s. auch Art. 37 EUV, Art. 3 Abs. 2 und Art. 216 AEUV). Die EU trat 2009 an die Stelle der EG, deren Rechtsnachfolgerin sie ist (Art. 1 Abs. 3 EUV). Die Abkommen zwischen der Schweiz und der E(W)G, welche vor 2009 abgeschlossen wurden, gelten automatisch weiter, ohne dass sie terminologisch – EU statt E(W)G – angepasst worden wären.

Der räumliche Geltungsbereich der bilateralen Abkommen erstreckt sich – vorbehältlich abweichender Regelungen – auf die Gebiete, in denen der E(W)GV bzw. der EUV/AEUV nach Massgabe dieser Verträge angewendet werden (Art. 52 Abs. 2 EUV, Art. 355 AEUV), einerseits und auf das Hoheitsgebiet der Schweiz andererseits (s. etwa Art. 35 FHA, Art. 17 KonfBA). Im Fall des Beitritts eines Staates zur EU wird der Geltungsbereich von «EU only»-Abkommen automatisch auf das Verhältnis des neuen Mitgliedstaats zur Schweiz ausgedehnt. Im Fall des Austritts eines Staates aus der EU verlieren «EU only»-Abkommen ihre Gültigkeit zwischen diesem Staat und der Schweiz. Dies ist der Fall beim Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU.

Die Schweiz ist bestrebt sicherzustellen, dass die bestehenden Rechte und Pflichten zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU und nach Ablauf der Übergangsphase (während der die bilateralen Abkommen Schweiz-EU auch auf das Vereinigte Königreich anwendbar bleiben) weitergelten; zu diesem Zweck wurden diverse Verträge mit dem Vereinigten Königreich abgeschlossen (sog. «Mind the gap»-Strategie, www.eda.admin.ch/dea und Link zu Verhandlungen und offene Themen/Brexit; A. Epiney, Mind the Gap, passim). Auch eine engere Zusammenarbeit im Bereich der Finanzdienstleistungen wird angestrebt (Pressemitteilung des EFD vom 30. Juni 2020).

Die bilateralen Abkommen werden in aller Regel zwischen der EU (bzw. früher der E[W]G, N. 41) und der Schweiz (terminologisch korrekt: der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vgl. Art. 1 BV) abgeschlossen. Auf Seiten der EU sind ausnahmsweise die Europäische Kommission (z.B. Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von in der Schweiz ansässigen ehemaligen Beamten der Organe und Agenturen der EG), eine Agentur oder sonstige Einrichtung (z.B. Abkommen zwischen der Schweiz und Europol) Vertragspartnerin; vereinzelt fungiert zudem nicht nur die EU, sondern auch Euratom als Vertragspartei (z.B. Abkommen zur Assoziierung der Schweiz an Horizon 2020). Auf Seiten der Schweiz tritt ausnahmsweise der Bundesrat als Vertragspartner auf (z.B. Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von in der Schweiz ansässigen ehemaligen Beamten der Organe und Agenturen der EG).

2. Gemischte Abkommen

Sofern die EU nicht über eine umfassende Zuständigkeit verfügt, um einen Vertrag mit einem Drittstaat oder einer internationalen Organisation in eigener Regie abzuschliessen, bedarf es notwendigerweise der Beteiligung der Mitgliedstaaten. Diesfalls treten die EU und die Mitgliedstaaten gemeinsam als Vertragsparteien auf und machen konzertiert von ihren jeweiligen Vertragsschlusskompetenzen Gebrauch. Bei solchen Verträgen handelt es sich um gemischte Abkommen (s. zum Ganzen M. Oesch, Europarecht, Rz. 786-790). Sie bedürfen der Genehmigung und Ratifikation durch die EU und ihre Mitgliedstaaten. Völkerrechtlich binden gemischte Abkommen ohne gegenteilige Vereinbarung sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten (s. Art. 27 und Art. 46 WVRK).

Die folgenden Abkommen zwischen der Schweiz und der EU wurden als gemischte Abkommen abgeschlossen. Umgangssprachlich werden auch sie hinlänglich zu den «bilateralen» Abkommen gezählt, wenngleich formell zurzeit bis zu 29 Vertragsparteien beteiligt sind (wobei nur das FZA bereits von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert worden ist):

 Freizügigkeitsabkommen;

 Betrugsbekämpfungsabkommen;

 Abkommen über die Teilnahme der Schweiz an den Europäischen Satellitennavigationsprogrammen (Galileo, EGNOS).

Im Fall des Beitritts eines Staates zur EU muss ein gemischtes Abkommen formell geändert werden, damit es auch im Verhältnis zwischen dem neuen EU-Mitgliedstaat und der Schweiz Geltung erlangt. Dies geschieht in der Regel in Form eines Änderungsprotokolls, das gemäss den üblichen Vorgaben im EU-Recht und im schweizerischen Recht genehmigt und ratifiziert werden muss. Das Freizügigkeitsabkommen wurde anlässlich der Osterweiterungen der EU von 2004, 2007 und 2013 formell auf die 13 neuen Mitgliedstaaten ausgedehnt (2005, 2009 und 2017; N. 28).

Im Fall des Austritts eines Staates aus der EU verlieren gemischte Abkommen ihre Gültigkeit zwischen diesem Staat und der Schweiz, sofern das fragliche Abkommen im Wesentlichen bilateraler Natur ist, d.h. sofern es im Wesentlichen darauf ausgerichtet ist, das Verhältnis der Schweiz zur EU insgesamt zu regeln (und nicht – unabhängig davon – auch vis-à-vis der einzelnen EU-Mitgliedstaaten). Dies trifft insbesondere auf das Freizügigkeitsabkommen zu: Das FZA wirkt «zu Gunsten der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz» (Art. 1); es gilt «für das Hoheitsgebiet der Schweiz einerseits und die Gebiete, in denen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Anwendung findet, und nach Massgabe jenes Vertrags andererseits» (Art. 24; s. zur «Mind the gap»-Strategie der Schweiz N. 42). In anderen Fällen kann es durchaus Konstellationen geben, in denen ein gemischtes Abkommen oder zumindest einzelne Teile davon mit Blick auf den Wortlaut und den Sinn und Zweck des Abkommens oder einzelner Bestimmungen auch nach dem Austritt eines Staates aus der EU im Verhältnis zu diesem Staat weitergelten mögen. Dies ist bei keinem der zwischen der EU und der Schweiz aktuell geltenden gemischten Abkommen der Fall.

C. Typologie

Die bilateralen Abkommen folgen keinem gemeinsamen Grundmuster. Sie unterscheiden sich insbesondere in Bezug auf die jeweiligen Ziele, welche sie verfolgen, und damit auch den Grad der Integration der Schweiz in den unionalen Rechtsraum, der damit einhergeht:

 Das Freihandelsabkommen stellt ein klassisches Handelsabkommen dar. Es regelt den gegenseitigen Marktzugang und beabsichtigt nicht, die Schweiz in den unionalen Binnenmarkt zu integrieren. Es ist statisch ausgestaltet und bedarf für das ordnungsgemässe Funktionieren keiner periodischen Weiterentwicklung.

 Diverse Abkommen – wie das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen und das Landwirtschaftsabkommen – ergänzen das Freihandelsabkommen und bezwecken die weitere Erleichterung und Intensivierung des Warenhandels, ohne eine sektorielle Integration der Schweiz in den unionalen Rechtsraum anzustreben. Solche Liberalisierungsabkommen beruhen zumindest partiell auf EU-Recht.

 Einige Abkommen – wie das Freizügigkeitsabkommen, das Luftverkehrsabkommen und die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen – bezwecken die sektorielle Integration der Schweiz in den unionalen Rechtsraum durch die weitgehende Angleichung des schweizerischen Rechts an dasjenige der EU. Sie räumen der Schweiz in Bezug auf die vereinbarten Rechte und Pflichten eine mitgliedstaatsähnliche Stellung ein. Der EuGH hat ausgeführt, dass mit dem Freizügigkeitsabkommen die Rechte auf die Personen und Unternehmen in der Schweiz «ausgedehnt» (Urteil Vereinigtes Königreich/Rat, C-656/11, EU:C:2014:97, Rn. 59 und 63) werden, womit die Schweiz punktuell «einem Mitgliedstaat gleichzustellen» (Urteil Kik, C-266/13, EU:C:2015:188, Rn. 44) ist (s. zur Lesart, wonach auch das Bundesgericht dem FZA eine neuartige Rechtsqualität zubilligt, M. Oesch, Urteilsbesprechung, S. 210-211). Der Bundesrat billigt dem Luftverkehrsabkommen die Qualität eines «partiellen Integrationsvertrags» zu, auch unter Verweis auf die abkommensspezifischen institutionellen Vorgaben (Botschaft Bilaterale I, S. 6156; s. zu den institutionellen Vorgaben N. 75). Diese Abkommen beruhen wesentlich auf EU-Recht und verweisen extensiv auf EU-Sekundärrecht. Die schweizerischen Behörden sind gehalten, die Praxis des EuGH zur Auslegung von Parallelbestimmungen im EU-Recht zu berücksichtigen.

 Diverse Abkommen – wie das Forschungsabkommen, das Umweltabkommen, das Wettbewerbsabkommen und das Abkommen über die Teilnahme der Schweiz an den Europäischen Satellitennavigationsprogrammen (Galileo, EGNOS) – regeln die Zusammenarbeit der EU und der Schweiz in ausgewählten Politikbereichen oder ermöglichen der Schweiz, sich an unionalen Agenturen, sonstigen Einrichtungen und Programmen zu beteiligen. Dabei werden typischerweise die Rahmenbedingungen der Teilnahme der Schweiz und allfällige finanzielle Verpflichtungen vereinbart.

 Das Abkommen über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens baut im Wesentlichen auf dem WTO-Recht auf. Es erweitert den Anwendungsbereich des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen zwischen der EU und der Schweiz.

Bei denjenigen Abkommen, welche auf EU-Recht beruhen und auf EU-Sekundärrecht verweisen, ist die Schweiz verpflichtet, die referenzierten EU-Rechtsakte oder – zumindest auf dem Papier – gleichwertige Rechte und Pflichten anzuwenden (s. etwa Art. 1 Anhang II und Ziff. 1 Anhang III FZA; Art. 7 Abs. 1, Art. 9 Abs. 4 und Anhang 1 LandVA). Diese Abkommen werden im Einklang mit der Rechtsentwicklung in der EU periodisch aufdatiert, um das ordnungsgemässe Funktionieren nicht zu gefährden.

D. Verhältnis zum unionalen und schweizerischen Recht

Ausgangspunkt für die Bestimmung des Verhältnisses der bilateralen Abkommen zum unionalen bzw. schweizerischen Recht ist der Grundsatz der Vertragstreue (pacta sunt servanda, Art. 26 WVRK). Sofern die EU oder die Schweiz gegen eine bilateralrechtliche Verpflichtung verstösst, treten die Rechtsfolgen der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit ein. Die andere Vertragspartei kann gestützt auf allgemeine völkerrechtliche Grundsätze oder abkommensspezifische Vorgaben geeignete Massnahmen ergreifen (N. 98). Von der völkerrechtlichen Bindung sind die Fragen der Geltung und des Rangs der bilateralen Abkommen im unionalen bzw. schweizerischen Recht, der völkerrechtskonformen Auslegung des unionalen bzw. schweizerischen Rechts und der unmittelbaren Anwendbarkeit der bilateralen Abkommen zu unterscheiden. Dabei handelt es sich um Fragen, welche im Wesentlichen durch das jeweilige Verfassungsrecht zu beantworten sind.

Die Bestimmung des Verhältnisses zwischen den bilateralen Abkommen und unionalem bzw. schweizerischem Recht ist verknüpft mit der Frage der demokratischen Legitimation des bilateralen Wegs (s. dazu N. 59-68).

1. Geltung und Rang

Das EU-Recht und das schweizerische Recht beruhen auf dem Grundsatz der automatischen Geltung des Völkerrechts (Monismus; vgl. zum EU-Recht Art. 216 Abs. 2 AEUV, Urteil Haegeman, C-181/73, EU:C:1974:41, Rn. 26; zum schweizerischen Recht Art. 5 Abs. 4 BV; BGE 105 II 49; Bericht Völkerrecht-Landesrecht, S. 2302-2303). Auch die bilateralen Abkommen bilden einen integralen Bestandteil der unionalen und der schweizerischen Rechtsordnung; Transformationsakte sind nicht notwendig (s. zum Spezialfall gemischter Abkommen C. Kaddous, Zusammenarbeit, Rz. 104-111).

Die Feststellung, dass die Abkommen einen integralen Bestandteil der unionalen Rechtsordnung darstellen, hat für das EU-Recht zwei gewichtige Konsequenzen: Die bilateralen Abkommen beanspruchen als Bestandteil des EU-Rechts Vorrang vor mitgliedstaatlichem Recht. Des Weiteren ist der EuGH letztinstanzlich zuständig für die Auslegung der bilateralen Abkommen; er stellt auf diese Weise ihre einheitliche Anwendung in der gesamten EU sicher (Art. 218 Abs. 11, Art. 263 und Art. 267 AEUV; zum Rechtsschutz N. 72).

In der EU stehen völkerrechtliche Verträge gemäss ständiger Praxis des EuGH im Rang zwischen Primär- und Sekundärrecht (Urteil Kadi, C-402/05 und C-415/05, EU:C:2008:461). Es ist davon auszugehen, dass diese Rangordnung auch in Bezug auf das Verhältnis zwischen EU-Recht und bilateralen Abkommen gilt. Primärrecht inkl. der Grundrechtecharta geht im Kollisionsfall dem bilateralen Vertragsrecht folglich vor (zurzeit soweit ersichtlich eine hypothetische Konstellation; s. zur grundrechtskonformen Auslegung N. 78); letzteres bindet demgegenüber den EU-Gesetzgeber und die Mitgliedstaaten und beansprucht im Fall einer Kollision mit Verordnungen und Richtlinien sowie mitgliedstaatlichem Recht Vorrang (wobei für die praktische Wirksamkeit einer bilateralrechtlichen Norm die Bereitschaft der Behörden entscheidend ist, die Norm unmittelbar anzuwenden, N. 57).

In der Schweiz gilt grundsätzlich der Vorrang von Völkerrecht (vgl. Art. 5 Abs. 4 BV; zum Ganzen G. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 5 Rz. 29-35). Dem Bundesgesetzgeber ist es allerdings nicht verwehrt, bewusst von einer völkerrechtlichen Verpflichtung abzuweichen; die rechtsanwendenden Behörden sind diesfalls gehalten, eine solche Entscheidung des Gesetzgebers zu akzeptieren und der völkerrechtswidrigen innerstaatlichen Norm Vorrang einzuräumen (Schubert-Praxis; BGE 99 Ib 39, E. 3/4). Diese Option besteht in zwei Konstellationen nicht: Völkerrechtliche Menschenrechtsgewährleistungen, d.h. insbesondere die EMRK, gehen Bundesgesetzen in jedem Fall vor (PKK-Gegenausnahme; BGE 125 II 417, E. 4d). Weiter gilt die Schubert-Praxis «im Verhältnis zur Europäischen Union und den von der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflichten nicht» (FZA-Gegenausnahme); daran ändert auch eine bewusste Missachtung der vertraglichen Verpflichtungen durch den Gesetzgeber nichts, wie das Bundesgericht in einem Urteil von 2015 beiläufig – d.h. als obiter dictum – ausführte (BGE 142 II 35, E. 3.2; s. G. Biaggini, BV-Kommentar, Art. 5 Rz. 32; A. Epiney, Verhältnis, passim; A. Glaser/A. Brunner, passim; M. Oesch, Urteilsbesprechung, passim). Das Urteil erging im November 2015, also nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative durch Volk und Stände im Februar 2014, und erteilte den Vorschlägen eine Absage, die Initiative unter Verletzung des Freizügigkeitsabkommens umzusetzen (s. zu dieser «Umsetzung» N. 63). Argumentativ beruht das Urteil auf einer nachvollziehbaren Logik: Die Schweiz beteiligt sich in den vom Abkommen erfassten Bereichen mitgliedstaatsähnlich an der unionalen Personenfreizügigkeit. Vor diesem Hintergrund ist es ein kleiner Schritt, in Analogie zum EU-Recht von einem umfassenden Vorrang des Abkommens auszugehen und auf diese Weise sein ordnungsgemässes Funktionieren zu sichern. Allerdings äusserte sich das Bundesgericht nicht zur besonderen Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess. Die Schweiz ist ein Drittstaat ohne institutionelle Einbindung und direkte Einflussmöglichkeit auf die Weiterentwicklung des EU-Rechts. Auch die Tatsache, dass in der EU mit dem Vorabentscheidungsverfahren ein Mechanismus zur Verfügung steht, mit dem die Gerichte den EuGH mit Gültigkeits- und Auslegungsfragen befassen können, zu dem schweizerische Gerichte aber keinen Zugang haben, wurde nicht thematisiert.

Die bundesgerichtliche Begründung für den Vorrang des FZA löst eine Fülle von Fragen aus, welche vorderhand unbeantwortet bleiben. Es ist ungeklärt, ob der Vorrang auch gegenüber direkt anwendbarem Verfassungsrecht wirkt. Die Ausführungen des BGer enthalten jedenfalls keine Anhaltspunkte, weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Es ist ungeklärt, ob sich der Vorrang auch auf andere bilaterale Abkommen erstreckt. Offensichtliche Kandidaten sind das Luftverkehrsabkommen und die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen, welche ähnlich wie das FZA eine Integration in den unionalen Rechtsraum vorsehen, im Unterschied zu letzterem aber keine Rechtsangleichung qua Grundfreiheiten avisieren. Es ist ungeklärt, ob der Vorrang – wie vom BGer suggeriert – unbedingt wirkt, oder ob das BGer sich vorbehält, in Ausnahmefällen den Vorrang zu verneinen und die schweizerische Norm anzuwenden. Es wäre analog zu den vom deutschen Bundesverfassungsgericht entwickelten Vorbehalten zum Vorrang des EU-Rechts (M. Oesch, Europarecht, Rz. 134-146, 335-344; s. zuletzt das Urteil des BVerfG vom 5. Mai 2020, 2 BvR 859/15 u.a., in dem der Beschluss der EZB zum Staatsanleiheprogramm – trotz des anderslautenden Urteils des EuGH in der Rs. Weiss, C-493/17, EU:C:2018:1000 – als Ultra-vires-Massnahme qualifiziert wurde) oder auch zu den vom Liechtensteinischen Staatsgerichtshof entwickelten Vorbehalten zum Vorrang des EWR-Rechts (StGH 2013/196) denkbar, dass das BGer im Kollisionsfall einen EU-Rechtsakt nicht anwendet, weil er gegen elementare Grundrechtsgewährleistungen verstösst, oder ein EuGH-Urteil nicht befolgt, weil der EuGH die Grenzen der zulässigen Auslegung offensichtlich überschritten hat.

2. Völkerrechtskonforme Auslegung

Ein wirkmächtiges Instrument zur Vermeidung von Kollisionen zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht – zu dem in diesem Kontext auch EU-Recht gehört – ist die völkerrechtskonforme Auslegung. Die rechtsanwendenden Behörden sind gehalten, unionales bzw. schweizerisches Recht soweit als möglich, d.h. im Rahmen der anerkannten Auslegungsmethoden, unter Berücksichtigung des einschlägigen Völkerrechts auszulegen und anzuwenden (s. allg. zur völkerrechtskonformen Auslegung im EU-Recht Urteil Bosphorus, C-84/95, EU:C:1996:312, Rn. 11-18; im schweizerischen Recht BGE 94 I 669, 678). Die völkerrechtskonforme Auslegung findet ihre normative Grundlage im völkerrechtlichen Grundsatz der Vertragstreue und im völkerrechtlichen Anspruch auf Vorrang vor innerstaatlichem Recht (Art. 26 und Art. 27 WVRK). Diese Auslegungsmaxime ist auch im Kontext der bilateralen Abkommen anwendbar (T. Cottier/E. Evtimov, S. 188-189; C. Tobler/J. Beglinger, Grundzüge, Rz. 100).

Sofern das unionale und/oder schweizerische Recht keinen Spielraum für eine völkerrechtskonforme Auslegung belassen, besteht eine Kollision. Den rechtsanwendenden Behörden bleibt diesfalls nichts anderes übrig, als die einschlägigen Kollisionsregeln fruchtbar zu machen, d.h. primär die Regeln zum Vorrang und zur unmittelbaren Anwendbarkeit.