Kitabı oku: «Las reformas agrarias en Latinoamérica»

Las reformas agrarias en Latinoamérica

Las reformas agrarias en Latinoamérica: restricciones institucionales y división de las élites

Resumen

¿Cuándo y por qué los países redistribuyen la tierra a los sin tierra? ¿A qué fines políticos sirve la reforma agraria y qué lugar ocupa en el mundo actual? Una literatura de larga data que se remonta a Aristóteles y que se repite en importantes trabajos recientes sostiene que la redistribución debería ser tanto mayor como más dirigida a los pobres bajo la democracia. Sin embargo, faltan datos históricos completos para probar esta afirmación. Este libro muestra que la redistribución de la tierra, la forma más importante de redistribución en el mundo en desarrollo, ocurre con más frecuencia bajo dictaduras que bajo democracia. Ofrece una teoría novedosa de la reforma agraria y desarrolla una tipología de políticas de reforma agraria. Albertus aprovecha los datos originales que abarcan el mundo y que se remontan a 1900 para probar ampliamente la teoría utilizando análisis estadísticos y estudios de casos de países clave como Egipto, Perú, Venezuela y Zimbabwe. Estos hallazgos exigen repensar gran parte de la sabiduría común sobre la redistribución y los regímenes.

Palabras clave: reforma agraria, aspectos políticos, países en desarrollo, historia, países en desarrollo, política y gobierno, estudios de política comparada.

Autocracy and Redistribution: The Politics of Land Reform

Abstract

When and why do countries redistribute land to the landless? What political purposes does land reform serve, and what place does it have in today’s world? A long-standing literature that dates back to Aristotle and is echoed in important recent works holds that redistribution should be both more prevalent and more targeted at the poor under democracy. Yet comprehensive historical data to test this claim has been lacking. This book shows that land redistribution — the most consequential form of redistribution in the developing world — occurs more often under dictatorship than democracy. It offers a novel theory of land reform and develops a typology of land reform policies. Michael Albertus leverages original data from around the world dating back to 1900 to extensively test this theory using statistical analysis and case studies of key countries, such as Egypt, Peru, Venezuela, and Zimbabwe. These findings call for rethinking much of the common wisdom about redistribution and political regimes.

Keywords: Land reform, political aspects, developing countries, history, developing countries, politics and government, comparative politics studies.

Citación sugerida/Suggested citation

Albertus, Mike. 2021. Las reformas agrarias en Latinoamérica: restricciones institucionales y división de las élites. Bogotá, D. C.: Editorial Universidad del Rosario.

https://doi.org/10.12804/urosario9789587847802

Las reformas agrarias en Latinoamérica:
restricciones institucionales y división de las élites

Michael Albertus

Traducción de

Rodrigo Taborda

Albertus, Michael

Las reformas agrarias en Latinoamérica: restricciones institucionales y división de las élites / Michael Albertus; traducción de Rodrigo Taborda. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2021.

Incluye referencias bibliográficas.

1. Reforma agraria – América Latina. 2. Política agrícola – América Latina. 3. Agricultura – Aspectos económicos – América Latina. 4. Tenencia de la tierra – Legislación – América Latina. I. Albertus, Michael. II. Taborda, Rodrigo III. Universidad del Rosario. IV. Título.

333.318 SCDD 20

Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. CRAI

DJGRSeptiembre 10 de 2021

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995

© Editorial Universidad del Rosario

© Universidad del Rosario

© Michael Albertus

© Rodrigo Taborda, por la traducción

Primera edición en inglés: Autocracy and Redistribution. The Politics of Land Reform.

© Michael Albertus, University of Chicago, 2015.

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 n.º 12B-41, of. 501

Tel.: 2970200, ext. 3112

https://editorial.urosario.edu.co/

Primera edición en español: Bogotá, D. C., 2021

ISBN: 978-958-784-778-9 (impreso)

ISBN: 978-958-784-779-6 (ePub)

ISBN: 978-958-784-780-2 (pdf)

https://doi.org/10.12804/urosario9789587847802

Corrección de estilo: Juan Fernando Saldarriaga Restrepo

Diseño de cubierta: Luz Arango y César Yepes

Diagramación: Precolombi EU-David Reyes

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de el autor y no comprometen a la Universidad ni sus políticas institucionales.

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario.

Contenido

Lista de tablas

Lista de figuras

Reconocimientos

Introducción

1. Actores, intereses y el origen de la división de las élites

2. Una teoría de la reforma agraria

3. Medición de la reforma agraria

4. Un análisis transnacional de la reforma agraria en Latinoamérica

5. División de las élites y redistribución en una autocracia. La “revolución desde arriba” en Perú

6. La reforma agraria transformada en redistribución. El programa democrático venezolano Punto Fijo y la revolución bolivariana de Chávez

7. Latinoamérica en una perspectiva comparada

Conclusiones

Referencias

Anexo. Pruebas de modelos formales

Lista de tablas

Tabla 1.1. Distribución de la tierra en Latinoamérica, 1950-1970

Tabla 1.2. Élites políticas en el poder en Venezuela, 1945-1948

Tabla 1.3. Casos de protestas y organizaciones rurales de gran escala en Latinoamérica, 1910-2008

Tabla 2.1. Pasos y actores necesarios para crear e implementar una reforma agraria

Tabla 2.2. Redistribución de tierra y sobrevivencia de la élite política en el poder

Tabla 3.1. Una tipología de la reforma agraria

Tabla 4.1. Estadísticas descriptivas

Tabla 4.2. Redistribución de tierra según división de élite y puntaje de veto

Tabla 4.3. Redistribución de tierra, instituciones políticas y división de élites en Latinoamérica, 1930-2008

Tabla 4.4. Explicaciones alternativas para la redistribución de la tierra, 1930-2008

Tabla 4.5. Negociación y colonización de tierra y reforma agraria total, 1930-2008

Tabla 4.6. Estimaciones IV y Heckman de redistribución de la tierra, 1930-2008

Tabla 5.1. Reforma agraria en Perú, 1939-2006

Tabla 5.2. Determinantes de la expropiación de tierra en Perú, 1969-1980

Tabla 6.1. Reforma de la tierra en Venezuela, 1908-2013

Tabla 6.2. Reforma agraria en Venezuela por estado, 1958-1990

Tabla 6.3. Reforma agraria en Venezuela a nivel municipal en municipios rurales, 1958-1988

Tabla 6.4. Reforma agraria en Venezuela a nivel municipal en municipios rurales, 2007-2009

Tabla 7.1. Casos grandes y menores de redistribución de tierra fuera de Latinoamérica, 1900-2010

Tabla 7.2. Redistribución de la tierra, instituciones políticas y división de élites en el mundo, 1900-2008

Lista de figuras

Figura 1.1. Porcentaje de población económicamente activa en agricultura en Latinoamérica, 1950

Figura 2.1. Una economía con élite terrateniente, élite política en el poder y pobres rurales

Figura 2.2. División entre élites y redistribución de la tierra

Figura 2.3. Un modelo de redistribución de tierra con tres agentes

Figura 2.4. Equilibrio del modelo

Figura 3.1. Reforma agraria en Latinoamérica, 1930-2008

Figura 3.2. Reforma agraria en Latinoamérica por país, 1930-2008

Figura 3.3. Contribución por país al total de reforma agraria en Latinoamérica, 1930-2008

Figura 3.4. Cambio en la desigualdad de la propiedad de la tierra en Latinoamérica, 1950-1990

Figura 4.1. Puntaje de veto en los regímenes políticos de Latinoamérica, 1930-2008

Figura 4.2. Redistribución de tierra, divisiones de élite y puntaje de veto en América Latina, 1930-2008

Figura 4.3. Efectos marginales de la división de élite sobre la redistribución de la tierra a lo largo de la variación del puntaje de veto

Figura 5.1. Haciendas, comunidades indígenas y propiedades pequeñas en el distrito de Ollantaytambo, Cusco, 1960

Figura 5.2. Divisiones de élite, restricciones institucionales y redistribución de tierra en Perú, 1930-2008

Figura 5.3. Desigualdad en la propiedad de la tierra y expropiación en Perú

Figura 5.4. Número de propiedades afectadas por la expropiación en Perú por año, 1969-1980

Figura 6.1. Tipo de transferencia de tierras y compensación durante la reforma agraria de 1960 en Venezuela

Figura 6.2. Divisiones de élite, restricciones institucionales y reforma agraria en Venezuela, 1930-2009

Figura 6.3. Reforma agraria en Venezuela 1958-1990

Figura 6.4. Efecto electoral de largo plazo de la transferencia de tierra a nivel de estado

Reconocimientos

El origen de este libro se remonta a mis primeros análisis como estudiante de posgrado en la Universidad de Stanford, y se desarrolló después de múltiples viajes a las zonas de interés e innumerable información recogida y por el respaldo de colegas y mentores. De manera que he acumulado gran cantidad de deudas intelectuales y personales en su desarrollo.

Una de mis mayores gratitudes es hacia David Laitin; su capacidad de cultivar las semillas de una buena intuición es insuperable. Cuando me di cuenta por primera vez que los regímenes autocráticos redistribuyen más tierra que los democráticos, él entendió de inmediato el problema y me invitó a desarrollarlo. En los siguientes cinco años me enseñó a sondear la profundidad de un problema, a la vez que mantuviese su relevancia y lograra su generalización, una habilidad esencial para cualquier estudioso en política comparada. Su total conocimiento de la topografía intelectual de la disciplina me empujó a engancharme con las grandes preguntas y, al mismo tiempo, prestar atención a los más mínimos detalles.

Los demás miembros del Comité de Tesis Doctoral, Jim Fearon, Steve Haber y Jonathan Rodden, igualmente fueron indispensables. Jim, en su usual estilo, fue directo al corazón de mis inconsistencias y debilidades lógicas. Steve fue fundamental en dar forma al entendimiento de la política de los regímenes autoritarios y en los límites del conocimiento actual en el tema. Finalmente, Jonathan se convirtió en una fuente sin fin de sugerencias en relación con el marco general del proyecto y en cómo extraer lo mayor posible de los datos disponibles para probar la teoría. El comité no solo respaldó este proyecto, que a la final se convertiría en este libro, sino también las ideas paralelas que constituirían otras publicaciones.

Otros colegas y pares en Stanford me proporcionaron grandiosa retroalimentación en el proceso. Beatriz Magaloni y Alberto Díaz Cayeros me ayudaron a mejorar mi entendimiento de la reforma agraria de México y me impulsaron a estudiar los aspectos coercitivos y clientelistas de la redistribución de la tierra que vivieron los beneficiados. Barry Weingast promovió mi interpretación de las restricciones institucionales que dominan tanto la democracia como la autocracia. Lisa Blaydes y Karen Jusko me sugirieron convertir el proyecto en un libro. Mis estudiantes y amigos Thomas Brambor y Vitor Menaldo examinaron numerosas versiones de mis primeras ideas y me ofrecieron múltiples comentarios.

Mis colegas de la Universidad de Chicago me trajeron con energía y entusiasmo al redil después de mis estudios de posgrado. Me he beneficiado enormemente de las ideas de Gary Herrigel, Ben Lessing, Stan Markus, John McCormick, Monika Nalepa, Tianna Paschel, Alberto Simpser, Betsy Sinclair, Dan Slater, Paul Staniland, Lisa Wedeen y Dali Yang. El infatigable Dan Slater leyó diferentes versiones de varias partes del manuscrito y proporcionó comentarios y críticas bastante detalladas y reflexivas que se convirtieron en parte fundamental de todo el texto. Él ha sido un defensor del proyecto y del resto de mi trabajo desde que llegué a Chicago, por lo que le estoy eternamente agradecido. John, en muchas ocasiones, me dejó reflexionando sobre las grandes preguntas de la naturaleza de la democracia, cómo debería funcionar respecto a cómo funciona y cómo las masas pueden llegar a domar a las élites cuando las presiones son suficientemente grandes. Lisa me proporcionó una perspectiva comparativa sobre varias reformas agrarias en el Medio Oriente y me animó a pensar con cuidado el papel que pueden desempeñar potencias extranjeras en la formación e incluso imposición de programas de reforma agraria. Paul me aconsejó de manera crítica y convincente de reorganizar partes del manuscrito antes de su presentación final. Monika me dio sugerencias muy detalladas y útiles respecto a cómo responder a los evaluadores del manuscrito.

El Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Chicago y en particular su directora Cathy Cohen financiaron un seminario excepcionalmente valioso para presentar el libro. Los participantes más notables del seminario, David Brown, Kevin Morrison, Guillermo Trejo y Daniel Ziblatt, leyeron el manuscrito con gran detalle y me dieron invaluables comentarios y sugerencias que me ayudaron a mejorarlo dramáticamente. Su devoción por las ideas y el encuentro académico, así como su pasión por lo público, son muestra de lo mejor de nuestra profesión. A todos ellos les tengo una enorme gratitud. Finalmente, también estoy muy agradecido por la participación y los comentarios de mis colegas y estudiantes de posgrado que participaron en el seminario.

Más allá de la influencia de estos individuos en el manuscrito final, muchas otras personas han dado forma a mi manera de pensar durante todo este tiempo. En particular, quisiera señalar a Ben Ansell, Reo Matsuzaki, Jim Robinson y Milan Svolik, quienes ofrecieron valiosos comentarios al proyecto. Reo leyó las primeras versiones de los primeros capítulos del libro, cuando los dos éramos miembros posdoctorales del Center on Democracy, Development and the Rule of Law de la Universidad de Stanford. Varias partes del proyecto también se beneficiaron de los comentarios de Pablo Beramendi, Rikhil Bhavnani, Cathy Boone, José Cheibub, Michael Coppedge, Scott Gehlbach, Hein Goemans, Gretchen Helmke, Wendy Hunter, Ollie Kaplan, Ethan Kapstein, Terry Karl, Herb Klein, Bethany Lacina, Scott Mainwaring, Aila Matanock, Enrique Mayer, Cynthia McClintock, Vicky Murillo, Ana de la O, Daniel Ortega, Maggie Peters, Guillermo Rosas, Jake Shapiro, Alí Valenzuela, Nikki Velasco, Jeremy Wallace, Jeremy Weinstein y Kurt Weyland. Igualmente, debo agradecer a muchos participantes de seminarios y presentaciones en el Juan March Institute, la Universidad de Stanford, Universidad de California (Berkeley), Universidad de Chicago, Universidad de Illinois, Universidad de Notre Dame, Universidad de Rochester, Universidad de Texas (Austin), Universidad de Wisconsin (Madison) y en la Universidad de Washington (San Luis) por sus críticos y constructivos comentarios.

Igual de importante para el producto final fueron los revisores anónimos del manuscrito propuestos por Cambridge University Press y Oxford University Press, quienes me proporcionaron excelentes y cuidadosos comentarios; no tengo la menor duda de que el manuscrito mejoró, en la medida de sus expectativas, como resultado de sus observaciones. Asimismo, quiero agradecer a Lew Bateman de la Universidad de Cambridge y David McBride de Oxford, por buscar unas revisiones tan excepcionales y por hacerlo en tan poco tiempo. Lew ha sido un editor fantástico, siempre disponible, hábil y rápido en cada etapa del proceso. Erik Wibbels y Kathleen Thelen me propusieron con entusiasmo la publicación en el Cambridge Studies in Comparative Politics, una invitación por la cual me siento honrado y agradecido.

El manuscrito nunca habría podido ser escrito sin la gran cantidad de datos que he recogido sobre las reformas agrarias. Al mirar hacia atrás, esta aparece como una tarea agotadora; nunca la habría considerado posible sin el entusiasmo y la exigencia explícita de mi primer mentor, J. David Singer, de la Universidad de Michigan, de recolectar sistemáticamente información con el objetivo de dar forma a un mejor entendimiento empírico y, consecuentemente, teórico, del mundo que nos rodea. Su dedicación a que la ciencia política fuese tratada como una ciencia se convirtió en un canto de sirena mientras que completaba mis estudios en Ingeniería Eléctrica y Matemáticas. Posteriormente, Jim Morrow y Paul Huth reforzaron mi incursión inicial en las ciencias políticas, al compartir con generosidad su tiempo y al ofrecerme retroalimentación en mi tesis de pregrado, que excedió mis expectativas.

Debo agradecer especialmente a quienes facilitaron la recolección de los datos en agencias encargadas de reforma agraria: el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en Bolivia; el Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), en Brasil; el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), en Chile; el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), en Colombia; el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), en Ecuador; el Registro Agrario Nacional (RAN), en México; la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), en Perú; el Instituto Nacional de Colonización (INC), en Uruguay, y el Instituto Nacional de Tierras (INTi), en Venezuela. Todos ellos fueron el alma de mi proceso de recolección de datos y análisis de archivos. Durante mi trabajo de campo, los empleados de estas agencias me enseñaron muchísimo sobre los diferentes tipos de reformas agrarias y los mecanismos internos de la implementación de tales programas, y también cómo son capturadas y obstaculizadas. Sin la ayuda de muchos burócratas que remangaron sus camisas, como Edgar Pajares (COFOPRI), Juan Álvarez (SAG), Napoleón Jaramillo (INDA), Noel Miranda (INTi) y Juan de Dios Fernández (INRA), el número de reformas agrarias que se estudian en este libro sería mucho menor.

Igual de importantes fueron los expertos que entrevisté y con quienes trabajé durante la investigación de campo a lo largo de toda Latinoamérica. Quisiera agradecer en especial a Carlos Balderrama, Olivier Delahaye, Román Duque, Absalón Machado, Carlos Machado, Genaro Méndez y Esteban Sanjinés. Las conversaciones con muchos beneficiaros de reformas agrarias, cuya voz es usualmente no tenida en cuenta en la evaluación de estos programas, fueron críticas para ayudar a dar forma a mi entendimiento y visión del impacto de largo plazo de la redistribución mediante una reforma agraria. También quisiera agradecer a quienes sus vidas fueron profundamente marcadas por una reforma agraria y que compartieron su valioso tiempo y experiencia conmigo, en largos recorridos en bus, en sus casas y campos, salas de espera de agencias de reforma agraria, la tienda de la esquina o una plaza pública. Además de todos estos importantes individuos, diferentes agencias estadísticas, archivos y bibliotecas permitieron aumentar los datos recolectados en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Uruguay, Venezuela y Estados Unidos.

La investigación detrás de este libro se benefició de una generosa financiación y respaldo de diferentes instituciones. Mi trabajo de campo y la codificación de datos fueron financiados, en dos ocasiones, por la Universidad de Stanford y su programa Graduate Research Opportunity; por una beca de la Diversity Dissertation Research Opportunity, de la Vicerrectoría de Programas de Posgrado de la Universidad de Stanford; por una beca de la Fundación Ayacucho, acompañada del generoso respaldo institucional del Instituto de Estudios Superiores de Administración de Venezuela, facilitado por Francisco Monaldi y Michael Penfold, del Center on International Conflict and Negotiation de Stanford, y por una beca de la Social Sciences, división de la Universidad de Chicago. El último año de mis estudios de posgrado fue financiado por la beca O’Bie Shultz Dissertation Completion y la afiliación predoctoral al Stanford Institute of Economic Policy Research permitió financiar la finalización de mi posgrado. Todo esto posibilitó que me concentrara en mi investigación. Larry Diamond y el Stanford Center on Democracy, Development and the Rule of Law me ofrecieron un hogar como miembro del programa de posdoctorado y me permitieron completar la recolección y la compilación de datos, y comenzar a convertir lo que en ese momento era solamente un artículo de tesis en el proyecto del libro.

Frank Alarcón, Mark Deming, Victor Gay y Bogdan Popescu proporcionaron asistencia de investigación de gran calidad. El trabajo de Frank fue invaluable, al recolectar material para los estudios de caso del capítulo 7. Mark y Bogdan se encargaron de la tarea de codificar divisiones de coalición entre la élite política y terrateniente en todo el mundo desde 1900 y colaboraron en la discusión conceptual para utilizar este marco de análisis en diferentes contextos, que son muy distintos al observado en Latinoamérica. Tuvimos muchísimos encuentros para discutir los casos, lo cual también ayudó a refinar la formulación teórica detrás de la división de las élites. Victor aceptó revisar el modelo formal del capítulo 2 y colaboró en la presentación visual del equilibrio del modelo.

Algunos fragmentos del capítulo 5 fueron publicados en mi artículo de 2015, “Explaining Patterns of Redistribution under Autocracy: The Case of Peru’s Revolution from Above”. Latin American Research Review 50 (2): 107-134. Diferentes versiones de algunos materiales del capítulo 6 se publicaron en mi artículo de 2013, “Vote Buying with Multiple Distributive Goods”. Comparative Political Studies 46 (9): 1082-1111, doi:10.1177/0010414012463897. Algunas partes del capítulo 2 fueron publicadas en mi artículo de 2012, “If You are Against Them You are With Us: The Effect of Expropriation on Autocratic Survival”. Comparative Political Studies 45 (8): 973-1003, doi:10.1177/0010414011428593. Quisiera agradecer a los editores de estas revistas por permitir extraer el material correspondiente.

Por último, y no menos importante, quiero agradecer a mis amigos y familia por su incondicional y leal respaldo. Un inusualmente cerrado grupo de amigos, en especial, aunque apenas exclusivamente “El Club”, me ha respaldado por mucho tiempo, se han reído de mí, aconsejado, aventurado y me han recordado no tomarme demasiado serio, y han aceptado muchas de las ideas locas que tengo y he llevado a cabo. Chelo Perales ha sido una encantadora, viva y sabia profesora de Latinoamérica desde que la conocí en Stanford y se convirtió en una amiga irremplazable.

También he tenido mucha suerte con mi familia y le dedico este libro a ellos. Mis padres, Anne y Steve, me inspiraron desde muy niño a aprender y cuestionar. Me enseñaron con el ejemplo a dedicarme profundamente a la justicia social y a servir a los otros. Me es difícil imaginar mi camino hasta el presente sin su modelo y excelencia a mi favor. Mis hermanos, Julie, Paul, Jim y Daniel, han sido mi compañía más cercana e importante por muchos años. Siempre me han alentado a llegar más alto, a vivir una vida reflexiva y comprometida, y a reír y disfrutar, y me han acompañado una y otra vez a los espacios naturales de este mundo a los cuales me he apegado tanto; me siento honrado de caminar entre ellos. Conocí a mi esposa, Ally Stewart, al finalizar mis estudios de posgrado en Stanford y mi vida ha sido más completa cada día gracias a ella. Su espíritu de aventura, autenticidad y entusiasmo es contagioso. Ella me ha respaldado firmemente de todas las maneras imaginables y de modos que yo no habría imaginado. Las profundas palabras de un verso de Machado que me enseñó Chelo son aún más excitantes al viajar con Ally: “Caminante, no hay camino, se hace camino al andar”.

Introducción

¿Cuáles son las condiciones políticas bajo las cuales se lleva a cabo una reforma agraria? ¿Cuándo se puede considerar que una reforma agraria es redistributiva y qué propósito político satisface? ¿Quiénes son los principales beneficiarios de una reforma? Y ¿cuál es la importancia, si hubiese alguna, de una reforma agraria en el mundo actual?

La idea de una reforma agraria puede rastrearse, al menos, a la época de Solón y Pisístrato en el siglo VI a. C., en Grecia. El tema de la distribución de la tierra en relación con su uso y propiedad estaba en el corazón de la Revolución francesa, la emancipación de los siervos en Rusia y una innumerable cantidad de movimientos sociales de vieja data en países en desarrollo; en la actualidad, existen procesos de reforma agraria en países como Brasil, Filipinas, Sudáfrica y Venezuela. El presidente de Estados Unidos John F. Kennedy destacó la necesidad de una reforma agraria en el continente americano cuando anunció, en 1961, la Alianza para el Progreso, donde resaltó la necesidad de que los países

[…] mejoraran la productividad y el uso de la tierra, eliminaran enfermedades, atacaran las estructuras arcaicas del sistema de impuestos y tenencia de la tierra, proveyeran oportunidades de educación y ofrecieran proyectos diseñados para que los beneficios de la abundancia llegaran a toda la población.

Las respuestas que ofrezco a estas fundamentales preguntas son diferentes al conocimiento existente, y bien enraizado, acerca del sector rural, proveniente de los científicos políticos, economistas y sociólogos. En primer lugar, y de mayor importancia, está que la mayor parte de las reformas agrarias de tipo redistributivo ocurren bajo una autocracia y no en una democracia. De hecho, la diseminación de la democracia ha ido en detrimento de la redistribución de la tierra y descuidó a la población rural, dejándola a su propia suerte. Esto implica una segunda observación novedosa: a pesar de las conclusiones de influyentes académicos como Barrington Moore y Alexander Gerschenkron, una democracia nunca ha sido una amenaza para la clase terrateniente. Aunque una democracia no obstaculiza todos los tipos de reforma agraria, sí demora la redistribución de la tierra, que es la amenaza más grande que enfrenta la élite terrateniente. Tercero, la importancia de la movilización popular y la percepción de que la movilización genera redistribución están, en parte, equivocados. El conflicto al interior de la élite y las restricciones institucionales para gobernar determinan, en gran parte, dónde y cuándo ocurre una reforma agraria redistributiva. Una movilización popular difícilmente genera una redistribución directa de la tierra; de manera más frecuente, redirecciona y focaliza la redistribución solo después de que se ha creado una oportunidad para ella. Finalmente, las reformas agrarias en absoluto han muerto. Reformas agrarias negociadas y colonización de tierras —y, en menor medida, redistribución de tierras— ocurren en la actualidad en muchos países en desarrollo, y la población rural continuará en búsqueda de reformas. Si se quiere que existan posibilidades para una reforma agraria exitosa como mecanismo para atacar la pobreza rural y la desposesión de tierra en el futuro, es necesario una transformación completa de su entendimiento.

El libro está dedicado a desarrollar y explicar estos resultados. El argumento central, desde el cual se derivan estas conclusiones, es que una reforma agraria redistributiva ocurre cuando existe una división en la coalición entre la élite política gobernante y la élite terrateniente, al tiempo que no hay grandes restricciones institucionales para gobernar. La división de la coalición le proporciona a la élite política un incentivo para eliminar una poderosa élite rival externa, mientras que al mismo tiempo recibe halagos de los participantes del régimen. Pero la división de la coalición no es suficiente; una reforma agraria es un proceso costoso que requiere la cooperación permanente de un gran conjunto de actores políticos. Una reforma agraria redistributiva igualmente necesita la concentración de poder que se observa en una autocracia si se quiere evitar que la élite terrateniente bloquee el ritmo de la reforma. Las restricciones institucionales simplemente ofrecen muchas oportunidades para que la élite terrateniente utilice su influencia y obstaculice la reforma.

Los tipos de reforma agraria menos redistributivos, como una reforma agraria negociada que compensa a los propietarios con precios de mercado o la colonización de la tierra, operan bajo una lógica diferente de la redistribución de la tierra. La financiación externa, el nivel de riqueza y la presión popular desde las bases también tienen un impacto mucho mayor en estos tipos de reforma agraria.

Tierra, reforma agraria y el sector rural

La tierra es el principal activo productivo de los habitantes pobres en zonas rurales. Para la mayor parte de los pobres en zonas rurales, y asimismo en zonas urbanas, la agricultura es su principal fuente de ingreso (Lipton 2009, 148). En el mundo en desarrollo, la tierra igualmente presta servicio como un seguro, y no solo ofrece empleo e ingreso, sino además sostenimiento, un lugar para vivir, seguro para enfermedad y vejez, y seguridad para generaciones futuras. Es por ello por lo que una reforma agraria en países en desarrollo es vista como un tipo de discriminación positiva o el sustituto de una transferencia de ingreso y empleo, análoga al Estado de bienestar de Europa oriental (por ejemplo, Thiesenhusen 1989).

Aun así, a través de los últimos cien años y en gran parte de la historia de la agricultura sedentaria que genera un excedente, la mayoría de los habitantes rurales han dependido de terratenientes locales para el acceso a la tierra, insumos y crédito. Con gran frecuencia, los habitantes en zonas rurales cultivan pequeños terrenos según las condiciones definidas por un terrateniente local, que se los permite a medida que necesita mano de obra para sus terrenos.

Tomemos el caso de Bolivia antes de la revolución de 1952. Tan solo el 6% de terratenientes más importantes tenía el 92% de la totalidad de tierra para el cultivo. La mayor parte de los campesinos operaba en el sistema llamado “colonato”, en el cual los trabajadores recibían una pequeña casa y terreno al interior de una hacienda para sus cultivos de subsistencia, y ofrecían a cambio su trabajo en los campos del terrateniente, entre 5 y 6 días por semana en la temporada de cultivo, y todos los días en temporada de cosecha (Thiesenhusen 1995, 54). Adicionalmente, en la casa del terrateniente se necesitaba servicio doméstico. Las mujeres usualmente prestaban su servicio como empleadas y los hombres como ayudantes de cocina o mensajeros. En palabras de un sacerdote en 1870, “el indígena continúa siendo para nosotros un degenerado nacido para servir, para ser empleado sin pago en las ocupaciones más viles” (Condarco Morales 1965, 37).

En los casos donde la tierra no era una restricción, a los campesinos se les permitía cultivar en terrenos baldíos, pero se les exigía retornar una parte de sus cultivos y animales al terrateniente. Los terratenientes que no tenían tierra para ser cultivada por campesinos, con frecuencia cobraban un impuesto. En la época, el abuso físico y la explotación de los campesinos era común; un agente del Comité Interamericano para el Desarrollo de la Agricultura escribió a punto de que estallara la revolución:

Entonces el patrón [terrateniente] le dijo al capataz [ jilacata]: “este no está trabajando bien, dale látigo”, y reuniendo a su gente, dijo: “venga ya, hijo, abajo. Venga capataz, tres latigazos para este, ¡tres de los mejores!”. Entonces, el capataz le daba los tres latigazos, y si no eran suficientemente fuertes, el patrón golpearía al capataz diciendo: “así es como se dan latigazos, y así es cómo se les pega a los trabajadores, para que sientan lo que usted está sintiendo ahora” (Pearse 1972, 269).

A los colonos se les consideraba como una deuda del peonaje, por ello no podían fugarse y eran vendidos con la tierra.

Los terratenientes en Bolivia justificaban el statu quo con argumentos de superioridad racial, necesidad económica y orden social. Todo esto era barnizado con un toque de cínico paternalismo, como lo declararon un terrateniente y un sirviente de una misma hacienda en el periodo posterior a la reforma:

Patrón: “En mi hacienda, le dábamos igual tratamiento a los blancos y a los indios; queríamos a los indios. Cuando necesitaban algo, venían y nos preguntaban: ‘Maestro, me puedo usar esto o aquello’, y se llevaban lo que pedían. Aún más, mi papá arreglaba los matrimonios; agarraba un campesino y le preguntaba con quién se quería casar, y sin importar si era una viuda o soltera, mi papá hacía que se casaran de inmediato. Era una vida magnífica, y vea en lo que se convirtió”.

Campesino: “Antes éramos esclavos porque éramos estúpidos, no entendíamos qué pasaba. No teníamos a nadie que nos defendiera y estábamos asustados de hacer cualquier cosa por miedo a que el patrón nos golpeara. No sabíamos por qué nos pegaban, no conocíamos nuestros derechos” (Muratorio 1966, 5).

Este tipo de relaciones asimétricas y, en algunos casos, feudales que definieron el colonato en Bolivia dieron forma a las clases sociales. Así mismo, tuvieron implicaciones políticas importantes, entre las cuales se encuentra la habilidad del terrateniente de excluir a los trabajadores rurales del derecho al voto o de influenciar el voto del trabajador rural (Baland y Robinson 2008; Moore 1966; Ziblatt 2009).

Las instituciones agrarias “son una de las mejores manifestaciones abiertas de la clase social: reflejan el estatus al interior de una sociedad, reflejan los privilegios, reflejan el poder” (Thiesenhusen 1989, 31). En consecuencia, la tierra también se convierte en un elemento de política contenciosa. Instituciones agrarias débiles y desiguales, o un patrón desigual en la propiedad de la tierra, usualmente están, en muchos contextos a lo largo del mundo, relacionados con conflictos asociados a la tierra (por ejemplo, Albertus y Kaplan 2013; Boone 2013; Paige 1975; Russett 1964; Wood 2000).

El impacto de las relaciones rurales sobre la sociedad en Estados en desarrollo ha sido enorme y continúa siendo importante en la actualidad. En 1950, el 71% de la población del mundo estaba en el sector rural. Para 2010, el 49% era rural. En la mayor parte de África subsahariana, el nivel de ruralización es similar al de Europa oriental de 1850 y al observado en Latinoamérica alrededor de 1900, y la población rural continúa creciendo (Boone 2013). La pobreza se concentra en las áreas rurales. Casi más de los tres cuartos de 1,2 billones de personas que están en la pobreza extrema (los que viven con un dólar al día) se encontraban en zonas rurales en 2002 (Lipton 2009, 148). Adicionalmente, una sorprendente mayoría de la población rural trabaja en la agricultura. Casi el 76% de la población económicamente activa del mundo trabajaba en agricultura en 1950, y se mantiene en 45% en el año 2000 (Food and Agriculture Organization —FAO— 2000).

Una reforma agraria puede transformar fundamentalmente el bienestar material y social de los pobres. Aunque las definiciones de una reforma agraria varían, la mayoría comparten un solo objetivo final: la reducción de la pobreza rural, mediante la transferencia del control de la tierra cultivable a favor de quienes no tienen tierra. Una reforma agraria puede potenciar el bienestar de los trabajadores rurales, al incrementar el ingreso derivado de la tierra de quienes no son propietarios, aumentar la demanda de trabajo y crear oportunidades empresariales agrícolas (Lipton 2009). De forma simultánea, puede contribuir al crecimiento de la agricultura, dado que las granjas pequeñas son usualmente más productivas que las grandes (por ejemplo, Berry y Cline 1979; Deininger 2003). Además, al redefinir la relación entre los habitantes rurales y los terratenientes, una reforma agraria promueve la inclusión social, al convertir a los pobres en ciudadanos con mayor igualdad e influencia política. De esta manera, una reforma agraria representa un tipo de redistribución económicamente importante y políticamente poderosa, que se iguala a lo que Huntington llamó un “reordenamiento de las relaciones sociales básicas” (1969, 299). Puede llegar a ser una forma de redistribución social y económica de mayores consecuencias en sociedades agrarias, ciertamente mucho más trascendental que la redistribución del ingreso.

Los efectos de una reforma agraria no se limitan al sector rural. El incremento del ingreso rural se disemina a lo largo del ingreso no agrícola, en la medida en que los proveedores de insumos mejoran sus negocios y el consumo crece. Una reforma agraria puede llegar a tener consecuencias sobre toda la economía, a medida que la influencia retardante de la desigualdad disminuye (Alesina y Rodrik 1994; Vollrath y Erickson 2007).

El legado de una reforma agraria es testimonio de su capacidad transformadora. Las reformas agrarias han contribuido de modo importante a la reducción de la opresión económica y social de los pobres en zonas rurales. Desde 1945, ha tenido efectos sobre al menos 1,5 billones de personas (Lipton 2009, 1). Las reformas agrarias bajo los Gobiernos de Gamal Abdel Nasser en Egipto, Mengistu Haile Mariam en Etiopía y Robert Mugabe en Zimbabue atacaron los intereses de los poseedores de tierras, tal como ocurrió con la eliminación de los zamindares en India o la colectivización de la tierra en Tanzania. Las reformas agrarias radicales implementadas por Estados Unidos en Taiwán, Corea y Japón llevaron a la destrucción de las clases sociales propietarias y a una reforma social y económica fundamental a medida que los grandes terratenientes fueron destruidos en favor de los pequeños propietarios (Walinsky 1977). China, Rusia y gran parte de Europa oriental, bajo el comunismo, expropiaron a la élite terrateniente y colectivizaron la propiedad para posteriormente individualizarla de una forma relativamente igualitaria (King 1973; Lipton 2009, 283).

Incluso en países de Europa occidental, como Francia y Holanda, se llevaron a cabo reformas agrarias durante el siglo XIX que son vistas como momentos clave en su modernización política y económica (Swinnen 2002). Igualmente, la reforma agraria al sur de Italia después de la Segunda Guerra Mundial se concentró en grandes terrenos para ser distribuidos entre campesinos y transformó la estructura social rural semifeudal existente hasta entonces (King 1973).¹ Existen muchos otros y diversos ejemplos, como el de Irán, Irak, Nepal, Pakistán, Filipinas y Vietnam (véanse, por ejemplo, Borras 2007; El-Ghonemy 2002; Herring 1983; Tai 1974). Lipton señala que la redistribución de la tierra en favor de los pobres del sector rural “ha sido ampliamente diseminada y con mucho más éxito del que se cree popularmente” (2009, 7). Por el contrario, en los casos donde no ha ocurrido una reforma agraria, la mitad de los más pobres de las zonas urbanas por lo común controla menos del 10% de la tierra cultivable (Lipton 2009, 2).

Las reformas agrarias también han desempeñado un papel clave en el empoderamiento de las comunidades indígenas y minorías de muchos países. El reconocimiento físico de los reclamos históricos de la tierra ha sido una fuerza motivante detrás del movimiento social de la población que enfrenta la discriminación y busca el reconocimiento formal, la autonomía cultural o la creación de políticas de discriminación positiva. Por ejemplo, en Sudáfrica se estableció una reforma agraria a través de mecanismos de mercado después del apartheid, con el respaldo del Estado, para devolver tierras a los negros que se les quitó la propiedad mediante prácticas de discriminación racial como la Ley de Tierras Nativas (Thwala 2006). Un esfuerzo similar para devolver la tierra a la población negra desposeída durante el colonialismo ocurrió en Kenia y Zimbabue. Yashar (1999, 83) describe cómo muchas de las más importantes reformas agrarias en Latinoamérica, antes del surgimiento del neoliberalismo, ofrecieron una oportunidad para el resurgimiento de líderes indígenas, la reconstrucción de comunidades y la institucionalización de prácticas comunitarias indígenas e identidades a nivel local. Aunque algunas de estas ganancias se debilitaron después de la ola de democratización y adopción de políticas neoliberales, los grupos indígenas marginalizados y comunidades rurales negras latinas que descienden de esclavos fugados se han organizado recientemente en muchos Estados latinoamericanos, ganando derechos colectivos sobre la tierra que fortalecen su identidad y sus tradiciones (Hooker 2005).

Por supuesto, una reforma agraria no siempre es un elemento transformador. Un intento radical de reforma puede verse diluido, reprimido o contrarrestado. La élite terrateniente puede intentar dividir la tierra entre familiares y amigos para evadir los topes de propiedad o inflar el tamaño de su familia para alcanzar los umbrales de tenencia de tierra, comportamiento observado por la élite terrateniente en Bengala Occidental (Bardhan y Mookherjee 2010). Los grandes terratenientes pueden influir sobre los jueces locales, la policía e incluso en las milicias para que las reformas laborales no los afecten, como ocurrió en Brasil y Colombia (Albertus, Brambor y Ceneviva 2015; LeGrand 1986). Y si una élite terrateniente no puede evadir la expropiación de la tierra, pero tiene sus bienes diversificados, puede reubicarse en las ciudades y continuar influenciando políticas en otros sectores económicos. Además, la baja capacidad estatal puede debilitar la implementación de las reformas. Una débil penetración del Estado en la periferia puede incrementar los costos y reducir la eficacia de las reformas, como ocurrió en Filipinas bajo el poder de Ferdinand Marcos. Las reformas agrarias pueden igualmente llegar a descarrilarse por completo. Los agentes interesados pueden llegar a capturar o influenciar a los legisladores para revertir los términos de una reforma; en algunos casos, las políticas de concentración de tierras avanzan cínicamente bajo el título de “reforma agraria”. La élite terrateniente puede también amenazar directamente a la rama ejecutiva, mediante presión económica o una alianza con los militares.

La mayor parte de este libro se concentra en la evidencia empírica de Latinoamérica. La historia de las reformas agrarias y el desarrollo político de la región la convierten en un escenario ideal para comprobar la teoría en relación con las condiciones bajo las cuales se implementa una reforma. La región heredó un legado desequilibrado y semifeudal de propiedad de la tierra de la colonización española y portuguesa (De Janvry 1981; Thiesenhusen 1989). Después de la independencia, la tierra se mantuvo como un componente clave de la riqueza neta de los ricos y los pobres, y un fundamento económico importante para el poder económico y el prestigio social de las élites en el poder (Barraclough 1973). Aunque solo el 21% de la población era rural en 2010, más del 50% lo era antes de 1961. La mayor parte de la población económicamente activa se encontraba empleada en la agricultura en 14 de 19 países de la región en 1950, pero el mismo número de países tuvo más del 40% de la población económicamente activa en agricultura en 1970. Aun así, la mayoría de estos trabajadores rurales eran pobres, y solo el 10% de la población era propietaria del 90% de la tierra en la década de los sesenta (Lapp 2004, 2).

La diversidad política de la región en contra del control de la desigualdad ha generado una gran variedad de acuerdos institucionales bajo los cuales se habrían podido llevar a cabo reformas agrarias. Cada país de la región ha experimentado gobiernos autocráticos y democráticos desde principios del siglo XX. La variabilidad institucional ha sido muy amplia para cada uno de estos tipos de gobierno. Se han presentado largos periodos de control de un solo partido bajo una dictadura, como en México y Paraguay, así como muchos episodios de dictaduras militares y gobierno de civiles no elegidos. La democracia se ha caracterizado por periodos de esquema presidencial y parlamentario, diferentes grados de independencia judicial, una sola cámara legislativa o bicameralismo, y diferentes niveles de mala distribución electoral. Por otro lado, la mayor parte de los países en la región, como Argentina, Brasil, Ecuador Honduras y Perú, han oscilado entre la democracia y diferentes tipos de dictadura.²

¿En cuáles condiciones políticas se ha implementado una reforma agraria?, ¿cómo se ha estructurado, y quién se ha beneficiado de ella? ¿Cuáles son las consecuencias de una reforma agraria en estos países? Para Thiesenhusen (1995), muchos de los casos de reforma agraria en Latinoamérica son solo simplemente una “promesa rota” cuando se evalúan según los objetivos propuestos. En lugar de eliminar las haciendas y redistribuirlas entre campesinos, De Janvry (1981) afirma que muchas reformas agrarias aceleraron la modernización y transformación del sistema de haciendas. Kay (1998) repite esta tesis, afirmando que a pesar de que un grupo de países latinoamericanos implementó importantes reformas agrarias redistributivas, la mayor parte de las reformas terminaron favoreciendo el desarrollo de la agricultura capitalista en los años noventa.

Aunque existe gran cantidad de literatura que estudia la reforma agraria, esta conclusión es incompleta. No hay un estudio académico que use un marco de análisis comparativo entre países para analizar empíricamente los fundamentos políticos y los resultados de estos programas. Es más, muchas narrativas acerca de reformas agrarias fallidas llegan a esta conclusión al tratar reformas parciales como fallidas o al concentrarse exclusivamente en la transferencia directa de los ricos hacia los pobres. Pero, como lo afirma Lipton,

[…] grandes cambios sociales, que enfrentan a algunos “tiranos rurales” y asignan tierra y poder en las manos de algunas de las “masas” rurales por primera vez en siglos, no deben ser minimizados o desestimados porque no lograron cumplir con objetivos o expectativas desproporcionados (2009, 281).

No existe una reforma agraria que pueda llegar a resolver todas las formas de pobreza rural de una vez y eliminar a un terrateniente grande o mediano. Tampoco es posible que una reforma logre redistribuir simultáneamente todos los terrenos propuestos. Los problemas de incumplimiento, falta de financiación y poca capacidad estatal hacen que sea inevitable que algunos grupos sean intocables con una reforma agraria. Finalmente, incluso las reformas que no llegan a su fin o son atacadas merecen atención, aun si no logran producir cambios generalizados y de largo plazo; la desintegración de la reforma puede ocurrir por factores diferentes a los empleados inicialmente para implementarla.

La falta de evidencia empírica sistemática es una de las principales razones por las cuales la investigación académica llega a conclusiones tan variadas respecto a las causas y los éxitos de una reforma agraria. La investigación hasta la fecha también ha fallado en distinguir conceptualmente entre los tipos de reformas que han ocurrido, lo que ha llevado a combinar políticas que son diferentes.

Clasificación y medición de una reforma agraria

El libro le da forma a muchos resultados dispares que ofrece la literatura académica, al desarrollar una tipología de una reforma agraria, dado que se concentra en el origen de la tierra y cómo es adquirida o incorporada por el Estado con el propósito de una reforma, y posteriormente recolecta información sistemática a lo largo de esta topología para toda Latinoamérica desde 1930. En el libro también se ofrece un marco de análisis para entender las diferentes condiciones bajo las cuales es probable que un Gobierno busque implementar un tipo de reforma respecto a otra. En consecuencia, se da respuesta a un tema no solucionado en política comparada, ya que la reforma agraria ha sido una cuestión poco estudiada, a pesar de que la tierra es el centro de la vida y la política en las zonas rurales.

Una reforma agraria implica un conjunto de políticas: expropiación y redistribución de la tierra, transferencias negociadas en mercados privados, programas de colonización, titulación de tierras, reforma a la tenencia de la tierra y generación de mercado privado de tierra.³ En el libro me concentro en tres políticas analíticamente distintas, que están orientadas a la transferencia física de la propiedad de la tierra: la redistribución, la negociación y la colonización.⁴ La redistribución de la tierra se define como la expropiación no compensada o subcompensada del propietario privado y la reasignación de esta tierra a favor de los que carecen de propiedad. La negociación de la tierra es la compra de tierra al sector privado por el valor o por encima del valor de mercado, y su posterior transferencia a los que no tienen propiedad de tierra. La colonización es la transferencia, por el Estado, de tierra que es de su propiedad a quienes la ocupan.

Al codificar el área física de tierra transferida por medio de estas iniciativas, se obtiene una clara imagen del alcance extensivo y el carácter de una reforma agraria en Latinoamérica. Entre 1930 y 2008, un total de 128 millones de hectáreas, o 1,28 millones de km², se han expropiado y redistribuido en la región. Se contabilizaron 37 millones de hectáreas transferidas a través de negociaciones de compensación de tierra y 106 millones de hectáreas transferidas mediante colonización. Un total del 14% de toda la tierra en la región, unos 271 millones de hectáreas, cambiaron de manos entre 1930 y 2008 como resultado de estos tres tipos de reforma agraria. Esto representa un área del tamaño de Europa occidental y el norte de Europa, o casi equivalente a 1,5 veces el territorio de México. Como la mayor parte de las reformas se concentraban en regiones cultivables, más de la mitad de la tierra cultivable de Latinoamérica cambió de manos por medio de una reforma agraria.

En Bolivia, Chile, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú se implementaron grandes programas de redistribución de tierra. Estos programas tuvieron un impacto significativo sobre la élite terrateniente y el bienestar de los habitantes de zonas rurales. En Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay y Venezuela se llevaron a cabo reformas menos redistributivas, y se prestó más atención a transferencias negociadas con compensación total a los propietarios, en lugar de expropiación y redistribución. En Bolivia, Brasil, Colombia Ecuador, Honduras y Venezuela se presentaron grandes programas de colonización, para asignar a los colonizadores tierras que eran propiedad del Estado; algunos de estos países complementaron estas iniciativas con otras políticas de reforma y otras fueron sustitutas para aliviar la presión demográfica sobre las tierras privadas.

Adicionalmente, las reformas de tenencia de tierra abolieron los mecanismos feudales, como el pongueaje (Bolivia), huasipungaje (Ecuador), inquilinaje (Chile), peonaje acasillado (México) y yanaconaje (Perú), lo que destruyó las condiciones laborales de explotación y permitió que los campesinos incrementaran su independencia política y social respecto a los terratenientes. Siguiendo a Mayer en su descripción de reforma agraria del general Juan Velasco Alvarado a finales de los años sesenta en Perú:

[…] fue el primer Gobierno en la historia en ejecutar una distribución significativa del ingreso en una sociedad de grandes desigualdades. Este Gobierno complementó la abolición de todas las formas de servidumbre rural, un gran cambio en la historia de los Andes, equiparable a la abolición de la esclavitud en América (Mayer 2009, 3).

En muchos otros casos, las reformas agrarias igualmente fueron bloqueadas o minimizadas por los intereses propietarios de tierra. La élite terrateniente diluyó reformas en Colombia y Costa Rica, y casi las bloquearon totalmente en Argentina y Uruguay.

En la región, también existe gran variación en la secuencia y el ritmo de las reformas. En México, la redistribución comenzó después de la Constitución de 1917. En Uruguay hubo negociación de tierras en la década de los veinte hasta la de los treinta, momento en el que, por su parte, Colombia comenzó la compra de terrenos privados en zonas de conflicto con el objetivo de ser redistribuidas, Chile inició la generalización de la colonización y cuando República Dominicana empezó la redistribución de la tierra. Esta, la negociación y la colonización continuaron a niveles relativamente más bajos a finales de la década de los cincuenta, con la expropiación a gran escala en Cuba.

En los años sesenta aumentaron las iniciativas de reforma agraria en muchos países. Las grandes extensiones de tierra de Rafael Trujillo fueron expropiadas después de su asesinato en 1961. En Colombia, Costa Rica, Honduras, Guatemala y Venezuela se definieron leyes de reforma agraria a principios de esa década, pero en todos estos países trabajaron a partir de la negociación de la tierra y la colonización, en lugar de la expropiación, con excepción de Honduras, que se encontraba bajo mando militar en ese tiempo. A finales de la misma década se presentaron reformas en Chile y México, así como bajo los Gobiernos militares en Bolivia, Brasil, Ecuador, Panamá, Paraguay y Perú.

En los años setenta, las reformas agrarias fueron importantes; sin embargo, durante los años ochenta, la redistribución disminuyó en varios países. Aun así, las reformas agrarias han persistido en los años noventa y en la primera década del dos mil, en su mayoría como negociación de tierras y colonización.

Las reformas agrarias durante los últimos años han sido importantes en Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela. También ha habido rezago en las reformas en México después de que se declaró oficialmente el fin de la reforma en 1992, en particular por el levantamiento zapatista. Posteriormente, la reforma agraria ingresó de nuevo al debate político de muchos países a mediados de la primera década del dos mil.

Obviamente, las reformas agrarias en el mundo no se limitan a Latinoamérica. Para poner a prueba la generalización del principal argumento teórico de este estudio para explicar la redistribución de la tierra, igualmente se recolecta información de cada episodio de redistribución de tierras en todo el mundo desde 1900. Se codificaron más de 50 episodios de redistribución de tierras diferentes a los latinoamericanos, contabilizando casi un tercio de todos los países y cada región del mundo. Muchos otros países han realizado programas de gran escala de colonización y negociación de tierras, y muchos otros lo hicieron antes del inicio del siglo XX.

La política de la redistribución de la tierra

Una reforma agraria es solo una potencial política redistributiva, entre muchas otras, que un Gobierno puede llevar a cabo para beneficio de los pobres. Existe una amplia literatura sobre redistribución que ofrece importantes explicaciones de los fundamentos políticos de políticas de redistribución social. ¿Qué nos dice esta literatura cuando un Gobierno implementa una reforma que fomenta la igualdad?

Un argumento particularmente poderoso viene de la teoría del conflicto social. Esta teoría propone que es más probable que una democracia, en contraposición a una autocracia, adopte políticas que beneficien a la mayoría de los ciudadanos (por ejemplo, Acemoglu y Robinson 2006; Boix 2003). La teoría del conflicto social, que se fundamenta en el modelo del votante medio y el cobro de impuestos de Meltzer y Richard (1981), propone que la regla de la mayoría facilita que los ciudadanos pobres tengan mayor influencia sobre una política económica que la oligarquía, de manera que se cierra la brecha de ingreso entre los ricos y los pobres mediante políticas sociales progresistas. Como afirman Acemoglu y Robinson, “El votante medio, que se vuelve más pobre respecto al ciudadano promedio [con una extensión de su derecho al voto], prefiere una tasa de impuesto mayor y mayor redistribución” (2006, 104).

Esta tesis recoge los argumentos clásicos de Aristóteles, Alexis de Tocqueville y la serie de ensayos del The Federalist Papers. Por ejemplo, Aristóteles propuso: “Donde manda un hombre por la posesión de riqueza, sin importar si son pocos o muchos, se trata de una oligarquía, y cuando los pobres mandan, se trata de una democracia” (1992, 192). Para Aristóteles, esto tenía una importante implicación para la política pública, en particular porque los ricos en una sociedad eran muy pocos comparados con los pobres. Por ello, la democracia era equivalente a la redistribución: “En una democracia, todos comparten todas las cosas; en una oligarquía predomina la práctica contraria” (Aristóteles 1992, 415).

Acemoglu y Robinson (2006) y Boix (2003), los más recientes y notables contribuyentes en la teoría del conflicto social, generan predicciones respecto al nivel general de redistribución, pero no lo comprueban directamente. Estos autores, por el contrario, se concentran en explicar la transición a una democracia y la duración del poder bajo una democracia en función del nivel de la desigualdad en una sociedad, en cuyo caso la desigualdad capta, para las masas, la demanda implícita de redistribución. Para Boix (2003), una mayor desigualdad es una mayor amenaza para la redistribución bajo una democracia y, en consecuencia, genera mayor resistencia de la élite al gobierno democrático. Esto pone en riesgo la democratización y la consolidación democrática: “Cuando una sociedad es fuertemente desigual, ninguna fuerza constitucional puede sostener una democracia” (Boix 2003, 15). Acemoglu y Robinson (2006), por el contrario, afirman que la democratización ocurre a niveles intermedios de desigualdad cuando hay una amenaza creíble y transitoria de un levantamiento de las masas. Ante bajos niveles de desigualdad, no hay demanda de democracia, y a altos niveles, las élites en el poder tienen mucho que perder y siempre preferirán la represión. La predicción de consolidación democrática de Acemoglu y Robinson es similar a la de Boix: la amenaza de redistribución relacionada con mayores niveles de desigualdad corroe la democracia, al generar el incentivo de un golpe de Estado liderado por la élite.

Sin embargo, la desigualdad y la democracia son mucho más compatibles empíricamente de lo que predice la teoría del conflicto social, lo cual pone en duda los supuestos hechos por estos autores en relación con las implicaciones redistributivas de los regímenes políticos. Aunque la distribución del ingreso está fuertemente sesgada a la derecha en todo el mundo, la redistribución de los ricos a los pobres no parece ser mayor en una democracia respecto a una autocracia (Ross 2006; Scheve y Stasavage 2011; Slater, Smith y Nair 2014).⁵ La élite económica tiene una influencia desproporcionada sobre la política económica en muchas de las democracias más pobres del mundo (Keefer 2004; Rajan 2009). Adicionalmente, muchas transiciones democráticas ocurren a pesar de que haya desigualdad (Haggard y Kaufman 2012). Y la democracia no se puede asociar con la redistribución, incluso en los niveles más altos de desigualdad (Iversen y Soskice 2009; Morrison 2009; Mulligan, Gil y Sala-i-Martin 2004; Perotti 1996; Rodríguez 2004).

Muchos países latinoamericanos permiten resaltar la poca evidencia empírica que respalda las predicciones teóricas sobre la importancia de la igualdad relativa, o incluso en niveles intermedios de desigualdad, en una transición o consolidación democrática. La mayor parte de los países de Latinoamérica tuvieron una transición a la democracia a pesar de unas altas tasas de desigualdad, y en la actualidad muchos de ellos están profundizando en sus instituciones democráticas aunque persista la desigualdad (Schmitter 2010).

La democracia en Latinoamérica, establecida pese a la desigualdad, es aún más difícil de entender bajo la teoría actual, dado que la tierra ha sido por muchos años el fundamento del poder político y social de las élites en el poder (Barraclough 1973). En la medida en que la tierra es un activo fijo e ilíquido que no puede ser llevado al extranjero para evitar la intervención del Estado, la tenencia de tierra aviva el miedo de la élite a la redistribución en una sociedad desigual, en la cual la tierra, en lugar de tener el carácter de capital productivo, es una parte importante de la riqueza de la élite (Boix 2003).

Cuando las élites tienen en su poder un activo tan específico como la tierra, la democratización será menos probable, debido al bajo costo de la represión si se compara respecto a la carga impositiva que enfrentarían las élites (Acemoglu y Robinson 2006; Ansell y Samuels 2010; Boix 2003). La tenencia de la tierra también debería afectar la consolidación democrática, al reducir el costo para la élite terrateniente de buscar un golpe de Estado (Acemoglu y Robinson 2006; Boix 2003).

Finalmente, como la concentración de la riqueza en una sociedad es usualmente mucho mayor que la concentración del ingreso (Piketty 2014), la potencial redistribución de activos como la tierra tiene muchas más consecuencias políticas que la redistribución del ingreso, un hecho que pocas revisiones empíricas de la teoría han examinado.

Muchos estudios empíricos bien documentados ofrecen evidencia de que la élite, crítica para la transición democrática, no siempre les tiene temor a las hipotéticas consecuencias de la redistribución. A pesar del hecho de que existen presiones desde las bases para la búsqueda de una reforma política (Przeworski 2009; Wood 2000), los pasos a favor de una democracia, como programar elecciones y renunciar al control del aparato de seguridad, usualmente son iniciativa de las élites mismas (Collier 1999; Karl 1990; Lizzeri y Persico 2004; O’Donnell y Schmitter 1986).

Aún más, la transición democrática es más probable si las élites logran negociar un marco constitucional que continúe protegiendo sus intereses después de que se retiren (Albertus y Menaldo 2014; Inman y Rubenfeld 2005; Negretto 2006). Las características institucionales como los pesos y contrapesos (Henisz 2000; Tsebelis 2002), la desigualdad en la representación política (Horiuchi 2004; Snyder y Samuels 2004) y el señalamiento de los partidos de izquierda como enemigos (Mainwaring 1999) pueden llevarse a la Constitución, con el objetivo de proteger los derechos de propiedad y reducir la volatilidad política.

En Europa del este, durante los siglos XIX y XX, la democratización procedió de manera gradual, mediante cuidadosos pasos, con el objetivo de apaciguar el miedo de las élites económicas a un cambio político radical (véanse, por ejemplo, Boix 2010; Dahl 1971; Ziblatt 2006). Así mismo, los poderosos económicamente aceptaron la democracia en Latinoamérica cuando sus intereses fueron protegidos por los partidos conservadores (Rueschemeyer, Stephens y Stephens 1992) o fueron favorecidos mediante Gobiernos en contra de la mayoría (por ejemplo, Snyder y Samuels 2004). Schmitter argumenta que la democratización, en muchos Estados latinoamericanos, llegó una vez las élites “comenzaron a entender que sus intereses estarían mejor protegidos en una democracia que en un gobierno autoritario” (2010, 20).

Existen tres líneas en la literatura que pueden ayudar a explicar la falta de una relación general entre democracia y redistribución. La primera es una nueva ola de la teoría del conflicto social que afirma que incluso después de una transición, las élites pueden evadir las instituciones democráticas para capturar los procesos de decisiones económicas y bloquear la redistribución (Acemoglu y Robinson 2008). Si las élites poderosas de facto aún persisten después de una democratización, pueden verse involucradas en la compra de votos o el clientelismo, lo cual debilita el poder político de los pobres (Keefer 2007; Ziblatt 2009). La habilidad de las élites de mantener una excesiva influencia sobre el proceso de toma de decisiones en una democracia hace eco de las preocupaciones permanentes de que los oligarcas están en contra de la democracia plebiscitaria, que se remonta al análisis de Nicolás Maquiavelo sobre la antigua Roma (McCormick 2011).

La segunda línea de la literatura es la teoría de los recursos de poder, que es una de las explicaciones principales de la variación en el tamaño y el alcance del estado del bienestar de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Korpi (1983), Stephens (1979) y otros autores afirman que se necesitan sindicatos fuertes para reducir la variación salarial y la desigualdad del mercado, de manera que los partidos socialdemócratas puedan promover políticas sociales redistributivas.⁶ Pero, a diferencia de la OCDE (Iversen y Soskice 2006), en gran parte de los países en desarrollo no existen partidos socialdemócratas o sindicatos fuertes. La débil posición negociadora de los trabajadores en el mundo en desarrollo, más la globalización, limitan los resultados de la democracia en ciertas políticas redistributivas (Avelino, Brown y Hunter 2005; Rudra 2002). Además, la pertenencia a un partido político tiene poca capacidad de explicación en la redistribución en muchos países en desarrollo (por ejemplo, Huber, Mustillo y Stephens 2008).

La tercera línea de pensamiento, que no se concentra explícitamente en la redistribución, surge de la teoría neoclásica del Estado, enunciada por North (1990). Los autores afiliados a esta visión enfatizan que, en una autocracia, la inexistencia de instituciones formales y mecanismos de compromiso, factores críticos para que los derechos de propiedad sean creíbles, facilitan la expropiación en estos regímenes (por ejemplo, North y Weingast 1989; Olson 1993). Por el contrario, las instituciones democráticas crean mecanismos de pesos y contrapesos que atan las manos de los líderes, que en otro caso violarían los derechos de propiedad mediante importantes cambios de política. En consecuencia, esta literatura desvía la atención hacia restricciones horizontales y se aparta de los incentivos políticos. De igual modo, no logra explicar por qué algunos gobernantes sin limitaciones violan los derechos de propiedad de las élites, y por qué estas violaciones, en algunos casos, toman la forma de políticas redistributivas, en contraposición a un comportamiento predador, que simplemente llenaría los bolsillos de los gobernantes o facilitaría los intereses particulares (por ejemplo, una guerra local).

Los aportes de estas tres líneas de la literatura resaltan que una explicación de la redistribución por medio de la teoría del conflicto social es incompleta, pero no ofrecen una alternativa sólida para entender cuándo y dónde debería ocurrir la redistribución, especialmente en países en desarrollo. Este libro da un paso adelante en la construcción de los fundamentos para explicar el fenómeno político de la redistribución.

El rompecabezas de una reforma agraria

Una parte de la literatura académica que estudia la reforma agraria respalda la idea de que las élites pueden capturar o influenciar desproporcionadamente el proceso político de toma de decisiones en una democracia, con el objetivo de minimizar la redistribución (por ejemplo, Huntington 1968). Sin embargo, una conclusión más general de la literatura encuentra una ruptura profunda entre la teoría general de la redistribución y la evidencia empírica. Ni la teoría del conflicto social ni sus últimos desarrollos ofrecen un marco de análisis apropiado para explicar el hecho de que la redistribución de la tierra ha sido mayor en sociedades autócratas que en sociedades democráticas. Este resultado parece estar más acorde con la literatura acerca de la protección de los derechos de propiedad, que muchos académicos de la economía política parecen olvidar cuando recurren al modelo del votante medio para resolver los problemas de la redistribución, aunque puede llegar a ser forzado decir que esta corriente ofrece una explicación totalmente satisfactoria de los patrones de la redistribución de la tierra (u otros tipos de redistribución).

No obstante, una reforma agraria en una democracia debería ser fácil de examinar para la teoría del conflicto social. Como se discutió previamente en esta introducción, dada la alta desigualdad en la distribución de la tierra y la muy precisa definición de la tierra como un activo, como ocurre en la mayoría del sector rural en Latinoamérica, cuando se da una transición democrática debería presentarse una reforma agraria importante. Esta predicción se puede reforzar por el hecho de que una reforma agraria puede llegar a contribuir favorablemente al crecimiento económico, al generar mayor igualdad en la propiedad (Alesina y Rodrik, 19940; Lipton 2009), como ocurrió en Japón, Corea del Sur y Taiwán. De hecho, Bardhan y Mookherjee (2010), en su cuidadoso estudio de Bengala Occidental, proponen que la reforma agraria es una política de desarrollo en la cual la dicotomía entre crecimiento y equidad se puede dejar de lado. En consecuencia, una reforma agraria debería ser políticamente atractiva en una democracia, donde los políticos están buscando votos (Lapp, 2004). Sin embargo, la política de reforma agraria en las democracias de Latinoamérica es amplia y sistemáticamente deficiente respecto a lo que proponen las teorías redistributivas.

La teoría actual también es deficiente en ofrecer una explicación de por qué, en algunas autocracias, sí hay distribución de la tierra, mientras que en otras no. Este patrón es particularmente complicado frente a las teorías existentes de la redistribución, dado que “las reformas agrarias usualmente han sido el resultado de cambios políticos en las altas esferas” (Kay 1998, 15). Aunque el proceso de reforma a menudo es influenciado por la presión social desde las bases sociales, la debilidad o inexistencia de sindicatos campesinos y la dispersión rural de los campesinos ha significado que “pocas reformas agrarias en Latinoamérica hayan sido el resultado directo de un levantamiento social campesino” (Kay 1998, 15).

La literatura sobre la reforma agraria nos acerca a entender los patrones de reforma, que son una incógnita cuando se examinan mediante las teorías redistributivas. Por ejemplo, Huntington afirmó que “una política pluralista y un gobierno parlamentario usualmente son incompatibles con una reforma agraria efectiva” (1968, 388). Tai, en un completo estudio que analiza la historia de las reformas agrarias en ocho países, llega a una conclusión similar, al afirmar que una reforma exitosa es más probable cuando “el poder político está concentrado en un partido político o en un grupo reducido de líderes” (1974, 473).

Sin embargo, estos estudios clásicos hablan más de los patrones generales de reforma agraria que del mecanismo causal que dispara una reforma en una u otra circunstancia, como ocurre con las predicciones de la literatura sobre derechos de propiedad respecto a la usurpación de estos. Asimismo, fallan en distinguir entre los diferentes tipos de reforma agraria. Esto ocurre, por ejemplo, en el argumento de Huntington (1968), en el cual una política pluralista y un sistema legislativo terminan convirtiéndose en el “cementerio” de una reforma agraria. Aunque encuentro evidencia consistente en esta afirmación, el resultado contrario, aquel en donde la ausencia de una política pluralista conduce a una reforma agraria, no es cierto; hay muchos casos de regímenes autocráticos que no efectúan una reforma agraria. A partir de esta evidencia construyo una teoría para explicar por qué algunos de estos regímenes sí llevan a cabo la reforma y otros no. El papel que le da Huntington a la rama legislativa como obstáculo para la reforma agraria es muy limitado; la reforma también puede ser bloqueada por la rama ejecutiva, la burocracia o el sistema judicial. Finalmente, Huntington tampoco logra distinguir teóricamente entre los diferentes tipos de reforma agraria, y centra sus conclusiones principalmente, pero no de manera exclusiva, en la redistribución de la tierra. Pero la negociación de la tierra y la colonización operan bajo lógicas distintas; ambos tipos de reforma ocurren a pesar de una política pluralista y una rama legislativa fuerte, que son las condiciones que Huntington define como contrarias a una reforma agraria. En últimas, los problemas del trabajo de Tai son similares a los de Huntington.

Además, la literatura sobre reforma agraria no converge alrededor de los patrones de reforma. Por ejemplo, El-Ghonemy (2002) afirma que la aproximación autoritaria para llevar a cabo una reforma agraria ha generado los resultados más importantes, en línea con los argumentos de Huntington y Tai. Sin embargo, Lapp (2004) propone que es más probable que la reforma se efectúe cuando hay apertura democrática, ya que amplía la responsabilidad política y los partidos políticos existentes compiten por votos en el sector rural.

Thiesenhusen (1995) sostiene que las reformas más grandes ocurren solamente ante una revolución, cuando los campesinos toman el poder y exigen una reforma y superan a la clase terrateniente, que se encuentra en una posición débil a causa de una guerra o por depresión económica, y que hay reformas débiles cuando los Gobiernos buscan financiación externa o cuando quieren eliminar la oposición desde sus raíces.

Hirschman (1963) arguye que la táctica de “dividir y reformar” puede llevar a la implementación de la reforma cuando los políticos enfrentan un escenario de división entre terratenientes y otras élites, lo que facilita la posibilidad de una “revolución camuflada”.

Powelson y Stock (1990) proponen que, con excepción de las reformas europeas y japonesa del siglo XIX, la reforma agraria ocurre sin la presión de los campesinos cuando un Gobierno ha capturado la aristocracia o es una minoría con particular simpatía por la clase campesina.

Aunque Paige (1975) se concentra principalmente en explicar las diferentes formas de acción colectiva de los campesinos, él visualiza tres caminos hacia la reforma agraria: un movimiento nacionalista revolucionario, en una economía agraria con un Estado de origen colonial; un movimiento socialista, que genera una revolución como reacción a un sistema de aparcería, y las iniciativas de un partido político reformista, que despiertan movimientos agrarios en un sistema de haciendas comerciales. La opción del movimiento socialista recoge la importancia que dan Tuma (1965) y Skocpol (1979) al camino revolucionario de una reforma. Aun así, contrasta con la conclusión de De Janvry (1981) de que muchas reformas de la década de los sesenta se implementaron desde las altas esferas para minimizar la revolución campesina y estabilizar las relaciones capitalistas.

Casi todas estas explicaciones del origen de una reforma agraria contrastan con las teorías generales existentes de redistribución. Así mismo, resaltan la necesidad de llevar a cabo investigación básica adicional, dirigida a responder dos preguntas: en primer lugar, ¿cuáles son las condiciones políticas bajo las cuales diferentes tipos de reforma agraria ocurren?, y segundo, ¿cómo pueden estos resultados contribuir a refinar la teoría existente?

Al responder estas preguntas, este libro pone en duda el supuesto fundamental detrás de la teoría del conflicto social, que propone que, en una democracia, la redistribución debe ser mayor y focalizada hacia los pobres. Y, en consecuencia, al endogeneizar las preferencias heterogéneas de la élite, el libro propone una teoría de la redistribución de la tierra que puede explicar las condiciones políticas que pueden llevar a una reforma. Y dada la inexistencia de partidos socialdemócratas poderosos sostenidos por clases sociales populares en Latinoamérica y la poca cantidad de sindicatos campesinos que repliquen la intrincada red de los sindicatos laborales en exigir una política social redistributiva en la OCDE, este libro también ofrece una explicación del alcance de las condiciones de la teoría del poder de los recursos. Aunque los patrones de la redistribución se ven influenciados por la presión desde las bases, es la competencia entre las élites la que determina cuándo, dónde y cómo ocurre una reforma agraria.

Visión general del argumento

El principal argumento del libro es que para que ocurra redistribución de la tierra, es necesario que quienes están en el Gobierno tengan el incentivo y la capacidad de implementar la redistribución. En primer lugar, debe existir una división de la coalición entre la élite terrateniente y la élite política en el poder, de manera que la segunda tenga el incentivo de excluir a la primera del poder. Cuando este se concentra en una autocracia, es más probable que haya redistribución, pero no la garantiza.

En el momento en que se presente la división y que la élite política gobernante tenga el incentivo de llevar a cabo la redistribución de la tierra, también debe haber pocas restricciones institucionales para que esta pueda materializarse.

La implementación de la redistribución exige una constante cooperación de un gran número de actores políticos y una alta capacidad administrativa.⁷ La oposición de un pequeño número de actores puede poner en riesgo una reforma; por ejemplo: si la rama ejecutiva se opone a la reforma, el sector legislativo limita su financiación, la rama judicial impone barreras legales, o la burocracia es corrupta o desorganizada, los esfuerzos de una reforma agraria no serán exitosos. La élite terrateniente igualmente puede influenciar en el fracaso de una reforma cuando logra manipular a cualquiera de estos actores para obstaculizar la reforma.

De modo que la redistribución opera como un tipo de duelo con capacidad de veto: es necesario el respaldo de un amplio grupo de actores para su éxito. La creación de nuevas instituciones y agencias no es suficiente para reemplazar lo que en otro caso es un proceso costoso. No hay salida fácil para una redistribución de la tierra. Las restricciones institucionales de la implementación de esta política en una democracia hacen que una reforma de redistribución de la tierra sea poco factible en una democracia.

En el desarrollo del libro presento evidencia de esta teoría. Los resultados se fundamentan en el análisis de estadísticas descriptivas y en modelos de regresión que son robustos a la estrategia de estimación.

Los resultados también son consistentes cuando se incluyen diferentes explicaciones alternativas de redistribución de la tierra, sugeridas por la literatura académica: la ideología de los partidos de izquierda, las tendencias de desarrollo y de diseminación por contagio, la financiación extranjera y otras formas de influencia internacional, el legado de largo plazo de la geografía, la apertura económica, la fluctuación del valor de la tierra, la influencia exagerada de regímenes revolucionarios, los tipos de régimen autocrático y el nivel de desigualdad económica. Aunque estas explicaciones alternativas pueden ayudar a explicar eventos aislados de redistribución, su capacidad de ofrecer una explicación generalizada es débil y continúan siendo una explicación secundaria respecto a la propuesta de la división de las élites y las restricciones institucionales.

Finalmente, los resultados se mantienen cuando se incluyen efectos fijos a nivel de país, para dar cuenta de la heterogeneidad, que no cambia a lo largo del tiempo en cada uno de estos, y cuando se usa una estimación mediante variables instrumentales, para considerar un posible efecto endógeno de la división de las élites y las restricciones institucionales.

Desde la perspectiva de la élite política en el poder, lograr una redistribución exitosa de la tierra cumple dos funciones importantes y complementarias: en primer lugar, y la más importante, es que debilita o destruye la élite terrateniente y la potencial amenaza que puede representar contra la élite política y su grupo de respaldo, a largo plazo. En segundo lugar, genera recursos para limitar la amenaza de inestabilidad desde las bases sociales, al lograr ofrecer tierra para redistribuir a la población rural más pobre.

En palabras de Huntington, “El que controla el campo, controla el país” (1968, 292). Así, cuando aquellos del lado de la oferta han logrado su objetivo, y existe apertura política para la redistribución de la tierra, la presión de las bases sociales puede influenciar el alcance y el patrón espacial de la reforma. Esto ocurre porque la resistencia y la protesta de las masas puede elevar el costo de gobernar (Scott 1995). Igualmente, puede amenazar la estabilidad política e incluso facilitar el levantamiento de una revolución (Acemoglu y Robinson 2006; Boix 2003). De igual manera, ofrecer incentivos selectivos a las masas o buscar políticas populistas como la distribución de la tierra pueden reducir la resistencia y generar respaldo al régimen existente (Levine 1998). En conclusión, la redistribución de la tierra rara vez comienza para devolver el genio de la revolución a la botella, pero ofrece una oportunidad de construir dependencia campesina y promover la pacificación del campo.

La clasificación de una reforma agraria que desarrollo en el libro es útil para evaluar mi argumento. En contraste con la redistribución de la tierra, que significa una amenaza directa a la élite terrateniente, la negociación de la tierra se convierte en una amenaza menor, y la colonización de la tierra no es una amenaza. En consecuencia, anticipo que la división de la coalición entre la élite terrateniente y política, junto con pocas restricciones institucionales, debe ser menos importante para la negociación de la tierra e irrelevante para la colonización de la tierra. Por el contrario, otros factores, como la financiación externa, la riqueza y la presión popular de las bases, deberían tener un mayor impacto en este tipo de reforma. Los capítulos 3, 4 y 6 desarrollan la lógica de una negociación y colonización de la tierra.

Incentivos para la redistribución

Usualmente, la élite política tiene fuertes incentivos a favor de la redistribución en un régimen democrático. A medida que los privilegios se extienden y las masas relativamente pobres se empoderan, tanto la teoría del conflicto social como la teoría de los recursos de poder sugieren que estos nuevos votantes podrán traducir sus preferencias hacia una política de reforma o redistribución. En sociedades agrarias donde la élite terrateniente controla de manera desproporcionada el acceso a la tierra, los políticos intentarán se elegidos atrayendo votantes rurales con la promesa de una reforma agraria (Lapp 2004; Swinnen 2002). Como los votantes rurales son muchos más que la élite terrateniente, se puede construir una coalición política estable sin la necesidad de depender de la élite terrateniente. Aun así, es cierto que factores como enclaves de tipo transversal y el clientelismo pueden ser el mecanismo para que la élite terrateniente sea parte de una coalición política con los votantes rurales, lo que debilita los incentivos para la redistribución de la tierra.

La élite política en una autocracia también puede tener un fuerte incentivo a favor de la redistribución. Mientras que la élite terrateniente puede tener una fuerte influencia que puede traducirse en poder político en un régimen autocrático, como lo sugiere la teoría del conflicto social, no siempre se puede asegurar que sus intereses no cambien. Esto lleva a preguntarse: ¿por qué algunos dictadores y su coalición autócrata recoge los intereses de la élite terrateniente, y otros no? El determinante clave para que la élite política autocrática entre en actividad con la élite terrateniente es el nivel de complejidad de la coalición entre 1) la élite política en el poder y los aliados que hacen parte de su coalición, y 2) la élite terrateniente.⁸ Los miembros de la coalición inicial pueden ser parte de la élite terrateniente u otra élite económica; igualmente, pueden ser cercanos a oficiales del ejército o grupos sociales más grandes, como sindicatos laborales u organizaciones campesinas. Esta dinámica de coaliciones se convierte en el origen político de la redistribución.

Cuando la coalición inicial que respalda a la élite política se compone de miembros de la élite terrateniente o depende de esta en términos financieros, logísticos o represivos, es poco probable que la élite política expropie estos individuos, por miedo a afectar sus propios promotores y, en consecuencia, terminar garantizando su propia caída. Por el contrario, cuando la coalición inicial no incluye a la élite terrateniente y no depende o está aliada con ella, la expropiación de los terratenientes es una política poderosa que la élite política gobernante puede emplear para reducir su inseguridad política y mantenerse por más tiempo en el poder, ya que elimina a rivales con poder de vieja data.

Y si hay una posición moderada de la coalición inicial al principio de un nuevo régimen (Bueno de Mesquita et al. 2003), la demostración de la élite política de que no dependerá de otras élites económicas, como la élite terrateniente, para respaldo político, envía la señal a la coalición inicial de un compromiso creíble de rentas futuras derivadas del poder político. De esta manera, la coalición inicial puede beneficiarse de una expropiación, al ganar acceso creíble a rentas y poder en el futuro, y debería defenderlo con vehemencia, incluso si sus miembros no son los receptores de los activos expropiados.

Capacidad de redistribución

Las teorías existentes de redistribución se enfocan ante todo en los incentivos del Gobierno para llevar a cabo un proceso de redistribución, pero se presta poca atención a la capacidad de implementación de la política, a pesar de que la capacidad de ejecutarla desempeña un papel clave en los resultados de la redistribución. Aún más, esta habilidad está correlacionada con el tipo de régimen.

Aunque tanto las democracias como las autocracias pueden tener incentivos políticos a favor de la redistribución, los líderes democráticos usualmente enfrentan restricciones institucionales muy grandes para lograrla. Las instituciones democráticas con frecuencia desarrollan intereses heterogéneos y poderes al interior del Gobierno, creando un esquema de pesos y contrapesos que requiere grandes coaliciones para respaldar grandes cambios de política, como lo es una reforma redistributiva. De hecho, este tipo de vigilancia y responsabilidad horizontal es la parte central de la visión de James Madison acerca de las restricciones democráticas en The Federalist Papers (Madison, Hamilton y Jay [1788] 1998). Y también se ajusta a la conclusión de Adam Smith, en donde “un gobierno civil, en la medida en que se instituye para asegurar la propiedad, en realidad se establece para la defensa de los ricos en contra de los pobres” (Smith [1776] 1863, 321).

La teoría del conflicto social y la teoría de los recursos de poder enfrentan un problema conceptual al concentrarse en lo que Dahl (1971) llama la “participación o dimensión inclusivista de una democracia”, minimizando las restricciones horizontales. Este problema lleva a predecir resultados políticos por mayoría. Aunque el mismo Dahl minimiza la importancia de las restricciones, reconoce que agregar una dimensión de enfrentamiento a la participación “incrementa el número de individuos, grupos e intereses cuyas preferencias tienen que ser consideradas en el proceso de decisiones políticas” (Dahl 1971, 14). Slater (2013) avanza en este punto, al señalar la alta variación en las restricciones horizontales entre democracias y al resaltar la capacidad de tales restricciones para controlar a los planeadores de política. Estas restricciones siempre tienen el riesgo de enfrentarse con la necesidad de participación de quienes son relativamente excluidos.

El papel clave de las restricciones horizontales en la protección creíble de los derechos de propiedad es parte central de la teoría neoclásica del Estado, de North (1990), y de la visión de Olson (1993) del Estado como un “tirano eterno”. Dado que la ausencia de instituciones formales y mecanismos de cumplimiento en una autocracia hace más fácil que un régimen viole o redefina los derechos de propiedad, los actores con intereses en la negociación actuarán para alterar la estructura del proceso de decisión y construir coaliciones con terceros y eliminar la habilidad del soberano de confiscar un activo (véase, también, North y Weingast 1989).

La literatura sobre políticas de reformas económicas ya ha discutido estas conclusiones. La mayor parte de esta literatura propone que cuando las restricciones institucionales a las políticas son más grandes, es menos probable que los cambios relevantes de política lleguen a su fin (por ejemplo, Henisz 2000; Tsebelis 2002). Por ejemplo, Haggard y Kaufman (1995) muestran que un sistema político fragmentado reduce la probabilidad de grandes reformas económicas. Franzese (2002) también muestra cómo un número creciente de participantes con capacidad de veto demora los ajustes fiscales ante choques económicos negativos. Si esta literatura se aplica a la redistribución de la tierra, un gran número de actores con capacidad de veto creará las condiciones para que se establezcan intereses más heterogéneos al interior del sistema legal, ejecutivo y burocrático, cuyo respaldo es necesario para la implementación de una reforma seria, pero que igualmente puede ser obstruida por los terratenientes (Tai 1974, Thiesenhusen 1989). Incluso si un programa de reforma es iniciado exitosamente por un gobierno democrático, los cambios políticos posteriores pueden bloquear su implementación (Herring 1983).

Aun así, el sistema de pesos y contrapesos pensado por los federalistas implica dificultades normativas y prácticas para el seguimiento político y la inclusión ciudadana. Con la rara excepción de formas democráticas más radicales, como la democracia popular, mayoritaria o plebiscitaria, las élites pueden llegar a frenar la redistribución en una democracia, por medio de la representación directa en las ramas legislativa o judicial, la captura por la élite de gobernantes elegidos, jueces o burócratas, y el clientelismo.⁹

Esta discusión acerca de las restricciones horizontales en una democracia implica que en las democracias es menos probable implementar una reforma redistributiva que en una autocracia, dado que un dictador tiene más poder mediante la autocracia respecto a los ciudadanos sin tierra que cuando son representados por una democracia. Aun así, la literatura sobre reforma política es poco clara acerca del escenario en donde pocas restricciones pueden llevar exitosamente a una reforma; esta teoría sugiere diferentes factores, entre los que se incluyen desde la ventaja ideológica partidista hasta el deseo del gobernante actual de llenar sus bolsillos con dinero. Yo propongo que cuando los líderes enfrentan pocas restricciones institucionales y necesitan pequeñas coaliciones para respaldar una reforma, cambios como una redistribución a gran escala pueden ser implementados más rápidamente y con menos resistencia de parte de otra rama del Gobierno o agencia, si un líder tiene los incentivos de hacer una coalición para lograr esos cambios.

Una élite política gobernante que está limitada por pocos vetos institucionales y que está motivada a desplazar la élite terrateniente tradicionales, se halla en mejor condición de nivelar coherentemente los recursos del Estado para lograr la redistribución, que aquella que necesita compromisos y coordinación con potenciales actores políticos enemigos. La reforma redistributiva es, en consecuencia, más probable que ocurra con una élite política autocrática que en una democrática.

Recorrido por el libro

El libro tiene la siguiente estructura. El capítulo 1 define los principales actores políticos involucrados en una reforma agraria: la élite terrateniente, la élite política en el Gobierno y los ciudadanos pobres del sector rural. Los factores económicos, sociales y políticos se combinan para dar forma a estos actores. En este capítulo se avanza en entender las raíces políticas de la redistribución, al teorizar los orígenes de la división de la coalición entre la élite política gobernante y la élite terrateniente. El origen de la división puede venir de la autonomía del Estado (especialmente de los militares y de la secularización de la élite política), de una economía en desarrollo y diversificada, de diferencias étnicas o de la ocupación extranjera.

El capítulo 2 desarrolla la teoría para explicar las condiciones bajo las cuales una reforma agraria se lleva a cabo. El capítulo inicialmente describe el proceso político de una reforma agraria, presentando los pasos necesarios para crear e implementar una reforma efectiva y los actores e instituciones involucrados en el proceso. Luego, examina cómo los diferentes actores políticos interactúan en él para impulsar o bloquear la reforma.

El capítulo también construye un modelo formal de los argumentos teóricos y examina analíticamente cómo algunos parámetros clave, como las múltiples coaliciones entre la élite política terratenientes y la capacidad de la élite terrateniente de capturar el proceso democrático, afectan la probabilidad de la redistribución de la tierra.

El modelo, asimismo, introduce varios componentes adicionales, que permiten captar un ambiente político más amplio, en el cual se toman las decisiones relacionadas con la reforma agraria: un proceso dinámico de toma de decisiones, políticas simultáneas de redistribución mediante impuestos y transferencias, amenaza de deposición del Gobierno por parte de la élite terrateniente, la amenaza de un levantamiento violento por parte de la población pobre en el sector rural y los costos asociados con el conflicto político.

El modelo demuestra que es más probable que ocurra redistribución en un gobierno autoritario. Si bien una democracia popular respaldada por las masas puede implementar una redistribución de la tierra, en una democracia, las transiciones democráticas son más frecuentemente capturadas por las élites, que construyen salvaguardas en contra de la redistribución.

Además, el modelo muestra que la probabilidad de la redistribución de la tierra aumenta a medida que la división de la coalición entre la élite terrateniente y la élite política es más grande, y que la redistribución es más probable cuando el sector rural pobre da forma a una amenaza creíble de levantamiento violento.

El capítulo 3 ofrece un marco para distinguir y medir analíticamente diferentes políticas de reforma agraria. En la literatura sobre reforma agraria existen muchos estudios de caso e interesantes compilaciones que analizan las reformas (por ejemplo, Barraclough 1973; Binswanger-Mkhize, Bourguignon y Van den Brink 2009; Dorner 1992; Rosset, Patel y Courville 2006; Thiesenhusen 1989). Sin embargo, a pesar de que estos estudios ofrecen información importante en relación con las políticas de reforma agraria, es difícil diferenciar entre ellas, ante la ausencia de una codificación sistemática de políticas de tierra y transferencia de tierra de una manera que sea comparable entre países y que se extienda a un período de tiempo suficientemente largo.

¿Qué es lo que exactamente da forma a una reforma agraria? ¿Existe alguna evolución a lo largo del tiempo en las políticas de reforma agraria? ¿Dónde y cuándo se ha llevado a cabo la implementación de reformas agrarias de modo más intensivo y qué consecuencias ha traído? El capítulo 3 aborda estas preguntas. Además, codifica datos a nivel de país y año de transferencia de tierra en Latinoamérica entre 1930 y 2008. En particular, se presta atención a tres políticas de reforma: redistribución, negociación y colonización. Posteriormente, se definen y detallan estas políticas y se discute la naturaleza redistributiva de cada una de ellas.

El capítulo 4 expone un conjunto de resultados empíricos que prueba las predicciones teóricas del capítulo 2. Aquel contribuye a explicar por qué una reforma agraria ocurre en unos países y no en otros, por qué evolucionó de esa manera, y por qué ocurrió en un momento particular en el tiempo.

Uno de los resultados es que una reforma agraria es más probable que suceda cuando se presenta una división de la coalición entre la élite política y la élite terrateniente, y cuando existen pocas restricciones institucionales para gobernar. La existencia de presión desde la base de la sociedad y de una revolución igualmente están relacionadas con la redistribución de la tierra, pero tienen un impacto menor en la magnitud de esta y, por último, hay poca redistribución cuando no se presenta la división de la élite y hay pocas restricciones institucionales. Por el contrario, estos factores tienden a tener un efecto sobre el alcance y la focalización de la redistribución, una vez se presenta apertura política.

Los resultados no cambian después de examinar diferentes explicaciones alternativas, incluyendo ideología, tendencias de desarrollo y efectos de diseminación, influencia extranjera, condiciones geográficas iniciales, globalización representada como apertura económica, reducción del valor de la tierra, el efecto desproporcionado de regímenes revolucionarios, regímenes autocráticos y desigualdad económica. Los resultados también son robustos cuando se usa una estimación de variables instrumentales que reconoce el potencial problema de endogeneidad en la división de la élite y las restricciones institucionales.

En línea con la teoría, asimismo encuentro que reformas agrarias menos redistributivas, como la negociación de la tierra y la colonización tienen una menor asociación con la división de la élite y menores restricciones institucionales.

Los resultados del capítulo 4 indican que las élites, que se supone son las que más se opondrían a la redistribución y, en consecuencia, a una democracia (los terratenientes), usualmente enfrentarían mayores riesgos en una autocracia que en una democracia.

Los capítulos 5 y 6 se ocupan de la variación de la reforma agraria al interior de un país, con el fin de examinar los mecanismos causales de la teoría y evaluar empíricamente las implicaciones observables de esta. Al hacerlo, estos capítulos, en última instancia, ayudan a demostrar su validez interna. También muestran la utilidad de la teoría para comprender la variación espacial y temporal de la reforma agraria al interior y entre países.

El capítulo 5 examina a profundidad el episodio de redistribución de tierra en el período del Gobierno militar en Perú. Este capítulo describe en detalle, siguiendo la teoría, las condiciones económicas y políticas que llevaron a una reforma agraria en un momento en particular. Luego, expone la política de coaliciones que generó la división entre la élite terrateniente y la élite política en el poder, que a su vez llevó a cabo una política de redistribución de tierra a gran escala, que fue atractiva para los militares. Finalmente, el capítulo ofrece una explicación de cómo la reforma agraria se concentró en los terratenientes y qué grupos de campesinos fueron los receptores y por qué.

Antes de 1968, los militares peruanos habían sido manipulados por una élite terrateniente poderosa, que había controlado el presupuesto y el tipo de entrenamiento, que los usó para amenazar los regímenes democráticos y que se sirvió de la propiedad de los medios impresos y su alto ingreso de actividades exportadoras para coordinar la oposición y presionar a los gobernantes militares que no se ajustaban a sus intereses. Como respuesta, los dictadores militares Juan Velasco Alvarado y Francisco Morales Bermúdez, y sus aliados políticos, buscaron “quebrarle la espalda a la oligarquía”, mediante un programa generalizado de reforma agraria que disminuyera la influencia de la élite sobre las instituciones militares, su presupuesto y acciones.

Cuando se examina a nivel subnacional las casi 15 000 propiedades que fueron expropiadas y redistribuidas entre 1968 y 1980, lo que constituía el 45% de la tierra para producción agrícola del país, se puede mostrar que los militares tenían como objetivo una reforma agraria que destruyera a los terratenientes más grandes e influyentes. La tierra fue redistribuida a los campesinos de “clase media” que habían trabajado en las haciendas expropiadas, ya que tenían mayor posibilidad de organizarse en contra del Gobierno si hubiesen sido excluidos o la reforma hubiese sido aún mayor.

El capítulo 6 examina cómo, en Venezuela, entre 1958 y 1990, las restricciones institucionales bloquearon la redistribución de la tierra a favor de la negociación de tierra y la colonización. También se explica cómo Hugo Chávez retomó el proceso de redistribución de aquella.

El capítulo inicia presentando, en función de la teoría, por qué ocurrió la reforma agraria en Venezuela en ese momento y por qué se estructuró de manera tan particular. Luego, se examina, a nivel subnacional, la transferencia de tierra en la política Punto Fijo en el gobierno democrático entre 1958 y 1990, y quiénes fueron los beneficiarios del programa de reforma agraria de Hugo Chávez.

La primera ley de reforma agraria de Venezuela se presentó en 1960, y entre 1960 y 1991, casi 8,2 millones de hectáreas pasaron por las manos del Gobierno —esto es, más de la mitad de la tierra cultivable del país—. Sin embargo, la élite terrateniente que ayudó a la definición de la ley usó su influencia al interior de las instituciones democráticas para bloquear la redistribución de tierra, favoreciendo la negociación compensada y la colonización. Los dos partidos políticos más importantes usaron la tierra que había sido adquirida mediante la reforma como una herramienta distributiva para acumular respaldo clientelista entre los nuevos votantes rurales, que ahora tenían derechos constitucionales.

La idea de una reforma agraria perdió fuerza en la década de los noventa. Posteriormente, Hugo Chávez retomó la propuesta en la primera década del dos mil, transformando la reforma estilo Punto Fijo como parte de la “revolución bolivariana”.

A medida que las restricciones institucionales se debilitaron en el Gobierno de Chávez y de Nicolás Maduro, la reforma agraria tomó fuerza. En la actualidad, la reforma agraria de Venezuela es el programa de redistribución de tierra más grande del hemisferio occidental.

El capítulo 7 examina la reforma agraria en Latinoamérica desde una perspectiva comparativa. El principal objetivo del capítulo es explorar si las dinámicas que determinaron las políticas y los patrones de redistribución de tierra en Latinoamérica también operan en otros contextos. Con ese objetivo a la vista, el capítulo presenta una revisión completa de todos los casos de reformas redistributivas de tierra ocurridas fuera de Latinoamérica desde 1900, así como las condiciones bajo las cuales estas reformas fueron llevadas a cabo. Se documentan 54 episodios de redistribución de tierra en 45 países desde 1900, incluyendo todas las regiones del mundo.

Junto con Latinoamérica, más de un tercio de todos los países del mundo experimentaron una reforma agraria redistributiva en el siglo pasado. Más del 80% de las reformas de redistribución de tierra por fuera de Latinoamérica ocurrieron ante una división de la coalición entre la élite política y la terrateniente, mientras que al mismo tiempo había pocas restricciones institucionales para gobernar. Esta relación es estable a lo largo de diferentes estimaciones realizadas por medio de análisis de regresión.

Más adelante, el capítulo hace una comparación estructurada de las divisiones de la élite, las restricciones institucionales y las reformas agrarias en cuatro casos específicos de diferentes regiones: Egipto, Hungría, Taiwán y Zimbabue. Después de un examen detallado de cada uno de estos casos, se establece mayor evidencia del mecanismo causal que relaciona las bajas restricciones institucionales y la división de las élites con la reforma agraria redistributiva.

El libro finaliza con las “Conclusiones”, sección que resume los argumentos teóricos básicos y los resultados, para pasar a explicar cómo y por qué se enfrentan a la visión usual del sector rural. Posteriormente, allí se discute si la redistribución de la tierra es completamente única respecto a otros tipos de redistribución, o si los argumentos teóricos han logrado explicar otros tipos de redistribución diferentes.

A pesar de que existe una sorprendente poca cantidad de evidencia empírica de la variedad de tipos de redistribución, hay evidencia sugestiva de que la expropiación y la distribución de activos de recursos naturales y firmas financieras, los derechos legales que mejoran ciertos derechos humanos (por ejemplo, la abolición de la servidumbre forzada), la centralización y la expansión para el acceso a la educación primaria, y las primeras etapas del Estado de bienestar que definieron el seguro social, el salario mínimo, el máximo de horas de trabajo, y la distribución de beneficios corporativos en gran parte de Europa ocurrieron cuando las restricciones institucionales eran pocas y los líderes no estaban vinculados con los grandes intereses económicos. Si esto pudiese ser generalizado, estos resultados representarían el reto más grande a la teoría actual de la redistribución y deberían generar un cambio dramático en los alcances de la teoría del conflicto social y de la teoría de los recursos de poder.

Tras esta discusión, en las conclusiones se examinan algunas de las implicaciones normativas más difíciles derivadas de estos resultados: que la redistribución de la tierra ocurre en una dictadura. Si la población pobre del sector rural está destinada a las mayores ganancias materiales en un régimen represivo, ¿deberíamos contener la respiración y recetar una dictadura en etapas tempranas de desarrollo? ¿Qué se debería hacer con los países que han alcanzado la democracia, pero nunca han arrinconado a la élite terrateniente?

Por fortuna, el sector rural no se debe dejar a la deriva a medida que el mundo se transforma hacia la democracia. La experiencia de Brasil, Colombia, Filipinas, Sudáfrica y Venezuela demuestran que la negociación y la colonización de la tierra pueden darles tierra a los campesinos.

Pero si en el mundo se quiere tomar en serio la lucha contra la pobreza rural, la desposesión de tierra y el malestar rural, estos programas necesitan una fuerte recomposición. Los intentos actuales para abordar estos problemas son el equivalente a usar un baldado de agua para controlar una casa ardiendo. Las soluciones más prácticas y efectivas para mejorar estos programas son mayor financiación desde esferas superiores, abrir un esquema de reforma paralelo que opere desde las raíces, al involucrar tecnologías existentes y oferta de servicios, y mediante la creación de nuevos estándares, o que las agencias internacionales, como el Banco Mundial, aprueben las iniciativas de “redistribución de tierra”, de manera que se facilite una reforma más rápida sin que se dé oportunidad para la fuga de capitales, por medio una compensación “justa” para los terratenientes expropiados, en lugar de una definida por el mercado.

Por último, las conclusiones exploran algunas de las consecuencias de largo plazo de una reforma agraria en el crecimiento económico, la estabilidad rural, el aumento de capital humano y los cimientos de los regímenes políticos. Como el libro ofrece la primera base de datos comparable de reformas agrarias, que incluye un gran periodo de tiempo y una serie de países, estas relaciones pueden ser examinadas empíricamente de una forma que no era posible en el pasado. De hecho, esta literatura se beneficiaría de incorporar las ideas ofrecidas en el libro. Por ejemplo, los modelos de democracia fundamentados en clases deberían incorporar la división de las élites, que le permite a la élite política que está en el poder actuar separadamente de la élite terrateniente o de otra élite económica fuera del Gobierno. Y una élite que desconfía de un gobierno autocrático potencialmente inestable es más probable que promueva la democracia desde una posición de poder, minimizando la hipotética relación entre democracia e igualdad.

¹ El caso contrario fue la experiencia fallida de España durante la Segunda República, que concluyó en la persistencia de la aristocracia agraria entre los “Grandes de España”. Véase, por ejemplo, Malefakis (1970).

² Los resultados presentados en los próximos capítulos no solo se deben a la relativa falta de estabilidad en algunas democracias latinoamericanas u otras características propias de la región. El análisis global de las reformas agrarias en el capítulo 7 arroja hallazgos paralelos a lo encontrado en Latinoamérica.

³ El término “reforma agraria” es usado por algunos estudiosos para denotar un conjunto de políticas mucho más amplio que la redistribución de la tierra. Estas políticas incluyen ofrecer crédito, insumos, infraestructura (por ejemplo, sistemas de irrigación), mercadeo y servicios a favor del sector rural (véanse, por ejemplo, Deininger 2003; Thiesenhusen 1989; Tuma 1965). Aunque en el libro se discuten muchas de estas políticas, un análisis sistemático de todas ellas está fuera de las ambiciones de este.

⁴ Esto no significa que otras políticas de reforma agraria no sean importantes o que no son redistributivas. La reforma a la tenencia de la tierra, como la modificación de leyes de alquiler o la revisión de los términos para distribuir el excedente de producción de cultivos compartidos pueden influenciar el bienestar rural (véase, por ejemplo, Swinnen 2002), así como ocurre con garantizar la propiedad de la tierra con titulaciones u otros mecanismos (véanse, por ejemplo, De Soto 2003; Deininger 2003; Galiani y Schargrodsky 2010). De igual manera, impuestos progresivos sobre la tierra destinada a la agricultura, aunque en la actualidad e históricamente sean muy bajos (Binswanger-Mkhize, Bourguignon y Van den Brink 2009; Bird y Slack 2004), pueden llevar a una reforma “voluntaria”, al promover un uso más eficiente de la tierra y diseminar cambios en la propiedad de esta (véase, por ejemplo, Binswanger-Mkhize et al. 2009). Sin embargo, la transferencia física de la propiedad de la tierra es el punto central de una reforma agraria y conserva el potencial de ser el método de reforma más redistributivo de todos, tanto por su importancia económica por transferir activos (más el ingreso futuro) como por sus implicaciones en las relaciones sociales rurales. La literatura sobre reforma agraria se ha concentrado por mucho tiempo solamente en programas de transferencia de tierra como la política con mayor consecuencia y como un indicador de los esfuerzos de reforma agraria (véase, por ejemplo, Tai 1974, 11-13).

⁵ Este punto también es consistente con Ansell y Samuels (2010), Freeman y Quinn (2012) y Haggard y Kaufman (2012).

⁶ Iversen y Soskice (2009) sostienen que estos factores están fuertemente relacionados con la coordinación política (especialmente en uniones de trabajadores y cooperativas rurales) y los sistemas de representación proporcional limitada del siglo XIX y finales del XX.

⁷ En consecuencia, me distancio de la literatura de la economía política que asocia restricciones institucionales débiles con poca capacidad institucional y fuertes restricciones con alta capacidad.

⁸ Haber (2006) se refiere a la coalición inicial como una “organización de lanzamiento”. Yo separo este término de la coalición gobernante, de la cual la élite política depende después de que se estabiliza su poder, ya que los grupos que componen la coalición de gobierno pueden cambiar respecto a la coalición inicial.

⁹ Uno de los ejemplos más notables de la tensión entre la exigencia de soberanía popular mediante la democracia por mayoría y las restricciones de la democracia de Madison es el argumento de Carl Schmitt (1923) a favor de la incapacidad de la democracia parlamentaria en el periodo entre la Primera y Segunda Guerra Mundial en Europa y la noción de que las condiciones de emergencia justificaban la imposición de un gobierno dictatorial en la entonces Alemania de Weimar.

1
Actores, intereses y el origen de la división de las élites

Este capítulo inicia definiendo los cimientos para la construcción de una teoría de la reforma agraria. En primer lugar, se definen los actores políticos determinantes en el resultado de la reforma: la élite terrateniente, la élite política en el poder y los ciudadanos pobres del sector rural. Se examina en detalle quiénes son estos actores y cuáles son sus preferencias. Aunque me concentro en estos actores para el contexto latinoamericano, su relevancia no se limita a esta región; posteriormente, se ofrece una extensión de cómo aparecen en otros contextos.

El capítulo también examina a profundidad el origen de la división entre la élite terrateniente y la élite política gobernante. Mientras que gran parte de la teoría general actual sobre la redistribución aglutina en un solo actor a la élite, yo propongo que la división al interior de la élite es definitiva para generar los incentivos necesarios para la redistribución de la tierra. Adicionalmente, la división de la élite es muy común.

En el texto muestro un conjunto de circunstancias que pueden dar lugar a la división entre la élite terrateniente y la élite política en el poder: búsqueda de autonomía del Estado (en particular, cuando se habla de militares o de una élite política con orientación a favor del desarrollo y la secularización), una economía diversificada, diferencias étnicas u ocupación extranjera.

Al reconocer esta división, nos acercamos a explicar los patrones observados de redistribución y ofrecer una teoría en la cual la división de la élite es una etapa importante para entender el profundo origen político de la redistribución.

Élite terrateniente, élite política en el poder y los pobres del sector rural en Latinoamérica

Desde la época de la Colonia hasta principios del siglo XX, la mayoría de los países de Latinoamérica se caracterizaban por una gran desigualdad social y económica que tiene raíces en la distribución y el uso desigual de la tierra. Más de la mitad de la población de Latinoamérica era rural hasta 1960. Aun así, la gran mayoría de los trabajadores rurales eran pobres.

La mitad más pobre de los trabajadores rurales, en la mayoría de los países en toda la región, tenía menos del 5% de la tierra. Por el contrario, la élite terrateniente era muy poderosa. El 2 o 3% más rico de los terratenientes eran propietarios de la mayor parte de los países. La élite terrateniente igualmente usaba su autoridad para influenciar el comportamiento y el movimiento de trabajadores rurales que vivían en sus haciendas (Baland y Robinson 2008; Barraclough 1973).

En ese contexto, también se presentaba un ambiente político turbulento. Con frecuencia, la transición política en muchos países reunía a poderes políticos muy diferentes en agendas y coaliciones divergentes. La élite política gobernante, en ocasiones, era aliada de la élite terrateniente, y en otras, la confrontaba directamente.

La élite terrateniente, la élite política gobernante y los pobres del sector rural no son los únicos grupos sociales que importan en términos de una reforma agraria. Los partidos políticos, los trabajadores urbanos, los burócratas y los actores internacionales también tienen influencia sobre una reforma agraria, ya sea directamente o a través de alianzas a favor o en contra de alguno de estos grupos. Sin embargo, es posible avanzar en el entendimiento de los determinantes de la dinámica de una reforma agraria, al simplificar y concentrarnos en los actores principales que tienen influencia en su resultado final.

La interacción entre la élite terrateniente, la élite política en el poder y los pobres rurales ha liderado la mayor parte de los cambios sociales relacionados con la tenencia de la tierra en la región. No hay duda de que el Estado, la burocracia y las instituciones políticas cumplen un papel importante en la interacción de los actores para determinar el cómo y el éxito de la redistribución de la tierra. Me referiré a este punto en detalle más adelante y en el capítulo 2; en los capítulos 4 y 7 se discute el papel de los actores externos. Pero inicialmente, a continuación, se describen los principales actores y sus características.

Élite terrateniente

El primer actor fundamental en el modelo es la élite terrateniente. Estos individuos disfrutan derechos de propiedad selectivos, que les garantizan privilegios especiales y flujo de rentas. La élite terrateniente posee tierras en función de “un medio de vida, […] seguridad financiera (por ejemplo, protección contra la inflación), transferencia de riqueza intergeneracional, recurso para consumo (por ejemplo, haciendas en manos de élite urbana para descanso)” (Ellis 1992, 196).

Dada la versatilidad de la tierra como activo, muchas élites económicas en Latinoamérica han mantenido históricamente intereses sobre la tierra como un componente de sus activos.¹ La élite terrateniente busca primordialmente proteger sus derechos de propiedad y mantener la propiedad sobre la tierra. La cohesión al interior de este grupo se caracteriza por el interés común de prevenir la redistribución de la tierra.

La élite terrateniente, en la mayor parte de los países latinoamericanos, ha sido pequeña en número, pero maneja un poder económico cuantioso, al controlar grandes extensiones de tierra y mano de obra. Este hecho contribuye a su cohesión social y a la habilidad para la actuación colectiva.

El excesivo poder de la élite terrateniente puede en muchos casos remontarse a los tiempos de la Colonia, cuando las Coronas española y portuguesa otorgaron grandes porciones de tierra a colonizadores y a la Iglesia, así como el derecho de usar la población indígena como trabajadores residentes (Barraclough 1973). Este tipo de acuerdo llevó a la generalización del sistema latifundio-minifundio, en el cual el campesino indígena trabajaba para el terrateniente y podía vivir de cultivos de subsistencia en su pequeña parcela en su tiempo libre (Thiesenhusen 1995, 70). Hechos posteriores, como la asignación de grandes terrenos a personajes militares del movimiento de independencia y leyes de liberación de títulos, que les permitían a las élites ya poderosas usurpar las tierras indígenas sobrantes, con frecuencia reforzaron los patrones de desigualdad de tenencia de tierra.

Es necesario distinguir entre los terratenientes que se dedican a la agricultura intensiva en mano de obra y los que solo son propietarios no productivos (por ejemplo, Moore 1966; Rueschemeyer, Stephens y Stephens 1992). Sin embargo, los terratenientes no se preocupan por diferenciarse entre estos grupos cuando enfrentan una amenaza sobre sus propiedades.

Chile es un buen ejemplo del poder y la perpetuación de una élite terrateniente. Las grandes haciendas predominaban en el país al final del siglo XIX y a principios del XX como resultado de las gigantescas asignaciones de tierras (mercedes) y derechos (encomiendas) que fueron dadas por la Corona a los conquistadores y a otras familias españolas varios siglos atrás.

Los dueños de una encomienda podían usar la mano de obra de la población de su jurisdicción. A principios del siglo XIX, la mayor parte de las haciendas eran usadas para la cría de ganado destinado al consumo doméstico, pero la apertura de nuevos mercados de exportación a mediados de ese siglo implicó un cambio a favor del cultivo de trigo, que necesitaba más mano de obra.² Los terratenientes establecieron grandes grupos de trabajadores en sus haciendas, diseminando la práctica del inquilinaje, una “institución cliente-patrón cuasi feudal que era el corazón de la estructura agraria de Chile a principios de siglo” (Thome 1989, 218). Estos inquilinos se transformaron en la clase media rural creciente, y aunque comenzaron como rentistas, desplazando a los jornaleros (peones y esclavos) que se convirtieron en trabajadores migrantes temporales, los inquilinos gradualmente perdieron su relativa independencia y se convirtieron en trabajadores dependientes (Thome 1989, 219-220).

En 1928, solo el 2,5% de los terratenientes eran propietarios del 78% de la tierra cultivable (Thiesenhusen 1995, 89-90). Y con la excepción de los dueños de minas, los grandes terratenientes tenían el ingreso per cápita más alto que cualquiera otro grupo social en Chile para finales del siglo XIX (Rodríguez Weber 2009).

La descripción que hace McBride (1939) de Chile a principios del siglo XX es llamativa:

[…] ciudadanos del siglo XX que mantienen una sociedad feudal; una república construida sobre la igualdad de los hombres, pero con una aristocracia de sangre azul y una clase servil claramente separada como en cualquier monarquía del Viejo Mundo.

Los grandes terratenientes se organizaron para defender su poder y la tenencia de tierra mediante organizaciones como la Sociedad Nacional de Agricultura, de donde surgieron varios presidentes, y se comportó de igual manera hasta los años sesenta del siglo XX, con el objetivo de “defender los intereses de la agricultura en contra de los poderes públicos y la opinión popular” (McBride, 1939).

El caso chileno es típico de la dominación de los grandes terratenientes en ese período. Según el censo de 1950 en Bolivia, el 92% de la tierra cultivable estaba en manos del 6% de los propietarios, mientras que el 80% de las granjas más pequeñas controlaba solo el 1% de la tierra. La agricultura se llevaba a cabo en las grandes haciendas, y los terratenientes mantenían a los peones endeudados y los vendían con la tierra. La concentración de tierra en Paraguay, cuya población era poco concentrada, al inicio del siglo XX era aún más extrema. El Estado vendió casi el 90% de los terrenos nacionales al comienzo de la guerra de la Triple Alianza (1865-1870), con el objetivo de recibir ingresos. Los terrenos fueron comprados por un pequeño grupo de corporaciones (la mayoría de propiedad extranjera) y la élite del país (Carter y Galeano 1995, 51-53). Al occidente de Paraguay, 11 terratenientes tenían 5,5 millones de hectáreas, y 60 individuos y empresas se habían apropiado de casi todo el Chaco paraguayo, que es de casi 20 millones de hectáreas (Kleinpenning 1984, 165).

La tabla 1.1 resume las estadísticas de la tenencia de tierra de los propietarios de tierra más grandes y más pequeños para la mayor parte de países de Latinoamérica entre 1950 y 1970. En la tabla se observa claramente un patrón: en la mayoría de los países, los propietarios son relativamente pocos en cantidad y muy ricos. En 1950, entre el 2 y el 5% de los propietarios más grandes tienen más de la mitad, y en algunos casos cerca del 80%, de la totalidad de la tierra. El 50% de los propietarios tenían menos del 5% de ella, y en algunos casos solo el 1%.

Los grandes propietarios con frecuencia controlan, o influyen, la movilidad de una importante parte de la mano de obra dedicada a la agricultura, mediante diferentes formas de peonaje, leyes en contra de la indigencia, control al acceso a la información, acuerdos de arriendo paternalistas, e influencia sobre la policía o el sistema judicial. Uno de los mecanismos más opresivos se acercaba a la coerción y la represión para asegurar la oferta de mano de obra no pagada o empleo servil (véase, por ejemplo, Rueschemeyer, Stephens y Stephens 1992). Sin embargo, la intención de manipular y controlar a los trabajadores no solo se limitaba a ese subgrupo de propietarios.

El hecho de que la élite terrateniente no fuese numerosa y fuese muy rica contribuyó a su coherencia social como un grupo. Las familias de la élite terrateniente usualmente se casaban y frecuentaban clubes sociales exclusivos y eventos privados. Para el caso de El Salvador, Almeida escribió que “entre 1913 y 1927, clanes familiares entrelazados con grandes propiedades de tierra dominaban la sociedad salvadoreña” (2008, 37). En Argentina, la participación de grandes terratenientes en clubes sociales de élite, como la Sociedad Rural Argentina, el Jockey Club, el Club del Progreso, el Club Social y el Círculo de Armas, generaba una fuerte unión social y familiar con beneficios políticos (Figueroa y Leiras 2014). En Perú, el núcleo de la oligarquía hasta la década de los sesenta era conocido como “las cuarenta familias”: un grupo de la élite terrateniente que dominaba los principales sectores exportadores. Gilbert (1977) rastrea el linaje de varias de estas prominentes familias, demostrando los fuertes lazos sociales, las uniones de negocios y los matrimonios entre las familias, que se organizaban genealógicamente y funcionaban como grupos empresariales. Una situación similar ocurría en otros países, como Bolivia y Paraguay.

La cohesión de la élite terrateniente ha disminuido de diferentes maneras con la migración de generaciones más jóvenes a las ciudades y después de que los terratenientes aprovecharon su influencia económica para ingresar al sector industrial. Sin embargo, los que han seguido como propietarios de grandes zonas de tierra continúan unidos al menos por el deseo de defender sus propiedades, y tienen redes sociales y de negocios muy densas, que son una copia de las formas de organización original. Albertus, Brambor y Ceneviva (2018) reportan la red de conexiones políticas, de negocios y personales que respalda a grandes terratenientes y organizaciones de negocios agrícolas en la actualidad en Brasil.

Como la élite terrateniente busca proteger sus derechos de propiedad y su propiedad sobre la tierra, no fuerzo ningún supuesto acerca de sus preferencias respecto al tipo de acuerdo político que le permita llegar a este objetivo. Gran parte de la literatura concluye que los terratenientes son sistemáticamente antidemocráticos porque le tienen miedo a que la mayoría vote a favor de una expropiación y, en consecuencia, que ellos favorecen más una dictadura que una democracia (Acemoglu y Robinson 2006; Ansell y Samuels 2010; Boix 2003; Gerschenkron 1946; Ziblatt 2008). Una variación de esta hipótesis propone que la élite terrateniente que se dedica a una agricultura intensiva en mano de obra o que la oprime es un obstáculo para la democracia (Mahoney 2003; Moore 1966; Rueschemeyer et al. 1992; Wood 2000). Sin embargo, muchos ejemplos muestran que estas conclusiones, en particular la primera, en el mejor de los casos, son parcialmente correctas.³ Aunque la élite terrateniente puede oponerse a una democracia mayoritaria que tiene un mecanismo de controles y contrapesos débil, cuenta con incentivos para respaldar una democracia estilo Madison, que protege los derechos de propiedad de las minorías, en particular cuando una amenaza de expropiación de parte de un gobierno autocrático es alta.⁴

Tabla 1.1. Distribución de la tierra en Latinoamérica, 1950-1970

País	Año	Menos de 5 hectáreas					Más de 200 hectáreas
		Número de propiedades	% de propiedades	Área de las propiedades (Ha)	% área de las propiedades	Número de propiedades	% de propiedades	Área de las propiedades (Ha)	% área de las propiedades
Bolivia	1950	51 000	60,0	74 000	0,2	9400	11,1	31 910 000	97,4
Brasil	1950	458 000	22,2	1 170 000	0,5	170 000	8,2	175 286 000	75,5
	1960	1 033 000	30,9	2 537 000	1,0	190 000	5,7	174 579 000	69,9
	1970	1 801 000	36,7	3 897 000	1,3	236 000	4,8	195 292 000	66,4
Colombia	1954	505 000	55,0	927 000	3,3	23 000	2,5	15 848 000	57,1
	1960	757 000	62,6	1 239 000	4,5	21 000	1,7	15 047 000	55,0
	1971	701 000	59,6	1 147 000	3,7	24 000	2,0	17 355 000	56,0
Costa Rica	1950	17 000	39,5	37 000	2,0	1100	2,6	972 000	53,6
	1963	25 000	38,5	53 000	2,0	1600	2,5	1 355 000	50,8
	1973	40 000	48,8	59 000	1,9	2800	3,4	1 701 000	54,5
Cuba	1946	32 000	20,0	85 700	0,9	20 700	12,9	6 448 000	71,0
República Dominicana	1950	210 000	76,4	318 000	13,7	1000	0,4	851 000	36,6
	1960	385 000	86,1	472 000	20,9	800	0,2	778 000	34,5
	1971	235 000	77,0	352 000	12,9	1400	0,5	1 048 000	38,3
Ecuador	1954	251 000	73,0	432 000	7,2	3200	0,9	3 400 000	56,7
	1974	336 000	64,7	539 000	6,8	6000	1,2	3 127 000	39,3
El Salvador	1950	140 000	80,5	190 000	12,4	1000	0,6	618 000	40,4
	1961	190 000	84,8	232 000	14,9	1000	0,4	589 000	37,8
	1971	282 000	88,7	283 000	19,5	700	0,2	410 000	28,2
Honduras	1952	88 000	56,4	202 000	8,1	1300	0,8	953 000	38,0
	1974	125 000	64,1	240 000	9,1	1500	0,8	892 000	33,9
México	1950	1 004 000	72,6	1 363 000	0,9	55 000	4,0	131 995 000	90,7
	1960	900 000	65,9	1 328 000	0,8	68 000	5,0	152 467 000	90,2
	1970	609 000	59,7	881 000	0,6	64 000	6,3	125 598 000	89,8
Panamá	1950	45 000	52,9	96 000	8,3	400	0,5	308 000	26,6
	1960	44 000	46,3	95 000	5,3	900	0,9	560 000	31,0
	1971	64 000	55,7	77 000	3,7	1300	1,1	718 000	34,2
Perú	1961	728 000	83,7	1 036 000	5,8	6000	0,7	14 302 000	80,7
	1972	1 105 000	79,4	1 560 000	6,6	8000	0,6	16 858 000	71,6
Uruguay	1951	11 000	12,9	29 000	0,2	14 000	16,5
	1961	12 000	13,8	34 000	0,2	15 000	17,2	14 457 000	85,1
	1970	11 000	14,3	30 000	0,2	14 000	18,2	14 338 000	86,8
Venezuela	1961	160 000	50,0	278 000	1,1	13 000	4,1	22 265 000	85,6
	1971	126 000	43,8	342 000	1,3	17 000	5,9	22 492 000	85,0

Fuente: Cálculo del autor según Food and Agriculture Organization —FAO— (1981); Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (1951) (Bolivia); Hendrix (1996) (Cuba).

Muchas transiciones democráticas en Latinoamérica han tenido el respaldo de la élite terrateniente, que ha ayudado a dar forma a las instituciones democráticas. Por ejemplo, la democratización en Colombia durante el Frente Nacional en 1958 (Albertus y Kaplan 2013), la transición de Venezuela en 1958 según el acuerdo Punto Fijo (Albertus 2013), la transición de Perú en 1956 (Gilbert 1977), la transición de Brasil de 1985 (Weyland 1996), y otras transiciones en Argentina, Ecuador y Honduras. La transición democrática de Brasil, después del Gobierno militar, es descrita por Payne: “Es poco probable que los terratenientes socaven deliberadamente la transición democrática, ya que han logrado mantener influencia y protección a lo largo del proceso político” (1992, 19). Es más, sería exagerado afirmar que en ninguno de estos casos la élite terrateniente dependía de la mano de obra.

El reciente deterioro de la democracia en diferentes países de la región ofrece nueva evidencia que es consistente con el argumento general: los grandes terratenientes y empresarios agrícolas en Venezuela, Bolivia y Ecuador están entre los mayores defensores de un sistema judicial independiente y de restricciones fuertes sobre el Ejecutivo.

La élite política en el poder

Es el segundo actor importante de la teoría. Esta élite está compuesta por importantes militares, políticos civiles y funcionarios públicos designados; en condiciones normales, es liderada por el Ejecutivo, elegido mediante un proceso democrático, o por un dictador o una junta autocrática. Aunque pueden existir conflictos y manipulaciones al interior de la élite política, comparten el poder y la capacidad organizacional de manejar un Gobierno.

La élite política gobernante controla el Estado y, en consecuencia, puede convertirse en una amenaza violenta creíble. Este control le permite asignar, retirar y modificar los derechos de propiedad. Adicionalmente, tiene fuerte influencia en la ejecución de políticas que determinan el bienestar y las decisiones económicas de los ciudadanos.

Su principal objetivo es mantener su hegemonía y obtener mayor poder y autonomía a favor de quienes representa (véase, por ejemplo, Geddes 2003).

En contraposición a la élite terrateniente, es muy probable que la élite política gobernante provenga de orígenes sociales mucho más diversos, sin importar si se trata de una democracia o una dictadura. Aunque es probable que se mezcle con la élite terrateniente, es raro que la unión sea completa.

La manera en que se manifiestan las diferencias entre la élite terrateniente y la élite política en relación con las políticas de reforma agraria depende, sin embargo, de la estructura de las instituciones, un tema tratado en el capítulo 2.

Cuando la élite política gobernante funciona bajo una democracia, está compuesta por políticos elegidos y políticos designados para importantes cargos y agencias gubernamentales.⁵

Respecto a los políticos elegidos, el análisis se concentra en la rama ejecutiva.⁶ Esta rama es el principal catalizador de una iniciativa de reforma agraria. La rama legislativa puede ser un jugador político poderoso, pero usualmente actúa después de la iniciativa ejecutiva. Como con seguridad una reforma sería un fracaso si el Ejecutivo se opone, la oposición del Legislativo puede, pero no siempre, implicar la muerte de una reforma agraria.

Entre los políticos designados en posiciones claves de gobierno se encuentran los que ocupan un lugar en el gabinete de ministros y los que toman el liderazgo de las agencias involucradas, en el caso en que son designados.⁷ Todos ellos son individuos clave que rodean al Ejecutivo e influencian la decisión de llevar a cabo un programa de reforma agraria y cómo hacerla.

Según se presenta en detalle en el capítulo 2, los políticos elegidos que no hacen parte de la rama ejecutiva, así como los jueces y burócratas que alcanzan posiciones importantes mediante la promoción interna, pueden intentar favorecer u obstaculizar una reforma agraria. Su habilidad para lograrlo depende de la distribución de poder al interior de las instituciones políticas. Es por esta razón por lo que esta variable es manejada diferente en la argumentación teórica del capítulo 2.

Con frecuencia, la élite política democrática es socialmente diversa. Esto es resultado de un mecanismo de selección relativamente amplio y abierto, y de la naturaleza de las elecciones. Por definición, la habilidad de retar el resultado de una elección en una democracia es más explícita que si se pretende hacer en una dictadura. Los políticos pueden emerger de la clase social media o baja, no solo de familias de élite. Además, los políticos son a menudo elegidos por o se encuentran afiliados a distritos geográficos, que varían entre lo urbano y lo rural, su nivel de desarrollo, su composición étnica y racial, y muchas otras dimensiones. Los representantes de intereses diversos pueden reflejar muchas de estas diferencias cuando están en el poder.

En una dictadura, la élite política en el poder está compuesta por militares clave y políticos civiles, más las personas designadas en agencias gubernamentales de poder, y son liderados por un dictador o una junta militar. La composición precisa de la élite política gobernante depende en parte del tipo de dictadura (véase, por ejemplo, Geddes 2003). Una élite política compuesta por una dictadura afiliada a un solo partido es aquella en la cual el Gobierno está distribuido entre el comité central del partido y el politburó, más los delegados a entidades y ministerios con poder. Una élite política en una dictadura personalista y militar hace parte de un círculo relativamente reducido de oficiales del ejército, civiles y asesores o administradores.

La investigación académica reciente sugiere que, bajo una dictadura, instituciones seudodemocráticas como el sistema legislativo y los partidos de oposición pueden llegar a ser actores clave que sirven para controlar al gobierno autocrático (por ejemplo, Gandhi 2008), según su función. Pero, en algunos casos, estas instituciones son usadas para simplemente cooptar grupos inquietos de la población; en otros casos, los gobiernos autocráticos se ven forzados a crear estas instituciones para ofrecer una opción para que otros actores poderosos puedan vigilarlos con credibilidad (Magaloni 2008). De la misma manera que en el caso de la élite política democrática externa al Ejecutivo, que se discutió previamente, en el desarrollo teórico del modelo opto por no estudiar estos individuos poderosos del mismo modo que a la élite política autocrática superior. Por el contrario, considero su habilidad de vigilar al Ejecutivo mediante canales formales como una variable separada.

Existe gran variación en el origen social y diversidad en la élite política gobernante bajo una dictadura. Algunos grupos de la élite política autocrática son relativamente homogéneos e integrados a una clase o interés social particular, mientras que otros son muy heterogéneos. Veamos, por ejemplo, la élite política que gobernó Venezuela entre 1945 y 1948.

En 1945, una coalición de oficiales militares descontentos y civiles se unieron para derrocar al dictador Isaías Medina Angarita. Después de su éxito, formaron una junta de gobierno (Junta Revolucionaria de Gobierno), compuesta por siete individuos, que incluía cuatro civiles del partido Acción Democrática (AD), un civil independiente y dos oficiales militares del partido autodenominado Unión Patriótica Militar (UPM).

El líder de AD, Rómulo Betancourt, presidia la junta. Muchos de los civiles eran líderes estudiantiles de la Generación de 1928, e incluían un doctor, un organizador político, un líder del sindicato de profesores, un antiguo político exiliado y un abogado; ninguno procedía de una familia oligarca. Los dos oficiales militares, uno de los cuales posteriormente anuló unas elecciones mediante un golpe de Estado, era un ingeniero que estudió en Francia; el otro era un capitán que había estudiado en la Escuela Militar de Venezuela. Los dos oficiales militares eran parte de la UPM (liderado por trece miembros), que se opusieron al Gobierno de Medina y exigían salarios más altos, mejor equipamiento y promociones predecibles en la carrera militar.

La junta designó un gabinete ministerial, compuesto de militares y civiles diversos socialmente. Estos individuos representaban los dos principales grupos que eran parte de la coalición que sostenía inicialmente el régimen: la UPM y Acción Democrática, el partido político de Betancourt.

La tabla 1.2 ofrece un resumen de la élite política gobernante en Venezuela, en el período 1945-1948.

Tabla 1.2. Élites políticas en el poder en Venezuela, 1945-1948

Miembros y orígenes de la Junta Revolucionaria de Gobierno	Élite política en el poder	Coalición inicial de respaldo
1. Rómulo Betancourt (AD): antiguo líder estudiantil, exiliado en múltiples ocasiones, fundador del AD en 1941	1. Miembros de la junta	1. Acción Democrática (AD): partido político popular fundado por Betancourt y concurrido por activistas de clase media
2. Carlos Delgado Chalbaud (UPM): creció en el exilio en Francia, ingeniero y oficial militar	2. Miembros del gabinetea. Carlos Moralesb. Carlos D’Asolic. Juan Pablo Pérez Alfonsod. Luis Landere. Eduardo Mendoza Goiticoaf. Valmore Rodríguezg. Humberto García Arocha	2. Unión Patriótica Militar (UPM): grupo de militares descontentos que se opusieron al Gobierno de Medina y exigían incremento salarial, mejor equipamiento y promociones en la carrera militar; fundado por el capitán Mario Vargas y liderado por Marcos Pérez Jiménez
3. Mario Vargas (UPM): oficial de carrera militar, estudió en la Escuela Militar de Venezuela
4. Gonzalo Barrios (AD): creció en Barquisimeto, doctorado de UCV, elegido senador en Portuguesa, antes del exilio, recibió ayuda de AD
5. Luis Beltrán Prieto (AD): creció en Nueva Esparta, doctorado de UCV, fundador del primer sindicato de profesores
6. Raúl Leoni (AD): creció en Bolívar, antiguo líder estudiantil, abogado
7. Edmundo Fernández (independiente): nació en Caracas, fue a la cárcel siendo líder estudiantil, doctor

UCV: Universidad Central de Venezuela.

AD significa miembro de Acción Democrática. upm significa miembro de Unión Patriótica Militar. Esta élite política cedió el poder a Rómulo Gallegos, que tomó posesión en 1948.

Venezuela no es el único caso que presenta diversidad en la élite política en el poder por fuera de una democracia. En Brasil, cuando Humberto de Alencar Castelo Branco expulsó a João Goulart del poder en el golpe militar de 1964, la política posterior fue dominada por oficiales militares y técnicos civiles asociados a la Escuela Superior de Guerra (Ames 1976, 264). Esta institución tenía participación conjunta de militares y civiles, y amplio reclutamiento de la clase media. Los civiles provenían de la educación, la industria, las comunicaciones y los bancos. En México, el régimen posrevolucionario estaba constituido por líderes de los tres principales grupos que habían luchado por el poder durante la Revolución mexicana: pequeños agricultores del centro del país, representados por Emiliano Zapata; el naciente movimiento de los trabajadores, representado por Pancho Villa; y el grupo de mercaderes, propietarios de minas y hacendados de los estados del norte de México, representados por Álvaro Obregón (Albertus y Menaldo 2012a). En Paraguay, el Partido Revolucionario Febrerista, que llegó al poder con el coronel Rafael Franco en 1936, estaba compuesto por soldados, veteranos militares, campesinos y estudiantes (Lewis 2006). De igual manera, coaliciones heterogéneas tomaron forma en regímenes autocráticos en El Salvador, Bolivia, Ecuador y otros países.

La heterogeneidad de la élite política en el poder bajo una dictadura es resultado, en parte, del concepto de reclutamiento militar, por la importancia que tiene el ejército en regímenes no democráticos. Usualmente, los oficiales militares reflejan la variedad social, porque son reclutados en ambientes de diversidad de clases sociales (Janowitz 1977). Así como los ejércitos occidentales se construyeron sobre la aristocracia feudal y sobre personal de la clase alta, y migraron al reclutamiento de la clase media en el siglo XIX, también ocurrió entre los militares de Latinoamérica, que eran de clase media desde mediados del siglo XIX (Nun 1976). Por ejemplo, de los generales, brigadieres y almirantes de mediados del siglo XX en Argentina, 23% eran de familias tradicionales, casi la mitad de clase media y media alta, y 25% de clase baja (Nun 1976, 53). En Brasil igualmente se observó un patrón similar en el mismo período. La tendencia de reclutamiento entre la clase media y media baja ha continuado a lo largo del tiempo en la región, ya que la rivalidad interestatal e intraestatal ha sido fundamental en la expansión militar y la construcción del Estado (Thies 2005).

Este cambio a favor de oficiales de clase media no es particular de Occidente o de Latinoamérica. También se observó en el Medio Oriente a mediados del siglo XX (Bill 1969) y en Asia y en África subsahariana (Janowitz 1977), aunque la base social del reclutamiento en el segundo caso era más variada. Janowitz (1977, 125-126) atribuye la diversidad social en el reclutamiento de estas regiones a la inexistencia del feudalismo y a la herencia de la tierra, que amalgamó a las familias aristocráticas con los niveles superiores del ejército en Europa occidental.

La variedad de los patrones de reclutamiento social puede ayudar a explicar por qué “los militares han mostrado una tendencia excepcional a actuar como representantes de la oligarquía” (Nun 1976, 71). Los militares a menudo buscan el interés corporativo propio (Albertus 2015a; Nordlinger 1977; Slater, Smith y Nair 2014), que ocasionalmente se puede alinear con los de la élite terrateniente u otra élite económica. Este hecho empírico es una desviación significativa de la literatura reciente de Acemoglu y Robinson (2001; 2006) y Boix (2003), que asumen que quienes tienen el poder bajo una dictadura son los ricos. Y, aun así, es la clave para entender las condiciones bajo las cuales se presentan reformas agrarias a gran escala.

A medida que la élite política en el poder tiene sus propios incentivos, diferentes de los de la élite terrateniente o de los de los pobres del sector rural, sus iniciativas pueden alinearse en proteger los derechos e intereses de la segunda cuando la primera proviene directamente de aquella, o cuando la coalición de la élite política incluye a la élite terrateniente o a aliados de esta. Un ejemplo es el régimen de Augusto Pinochet en Chile y los partidos políticos en el Frente Nacional en Colombia.

En este último país, los partidos Liberal y Conservador tenían fuertes miembros terratenientes (Zamosc 1986), y los terratenientes de ambos partidos tenían poder en el Gobierno del Frente Nacional después del restablecimiento de la democracia en 1958. De hecho, los miembros de la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) y otros poderosos intereses agrícolas ocupaban un lugar en el Comité de Reforma Agraria, que tomaba decisiones de alto nivel en relación con dicha reforma (Albertus y Kaplan 2013). Aunque Carlos Lleras Restrepo (presidente entre 1966 y 1970) intentó ampliar la base popular de respaldo a costa de los grandes terratenientes (Zamosc 1986, 47-51), sus esfuerzos de reforma se frustraron, por la resistencia de grandes terratenientes que pertenecían a ambos partidos (Dugas 2000, 91). De modo que los grandes terratenientes y políticos llegaron a un acuerdo (el Pacto de Chicoral) de congelar la reforma hasta después del Frente Nacional.

La élite terrateniente también puede actuar como titiritera de la élite política gobernante. Por ejemplo, la familia Aspillaga, en Perú, una poderosa familia del norte de la costa, que era propietaria de Cayalti, una de las más extensas plantaciones de azúcar, hizo una contribución muy grande a la campaña presidencial de Luis Miguel Sánchez Cerro en 1931. Sánchez Cerro derrocó al dictador militar Augusto Leguía en 1930, que había perseguido por años a la familia Aspillaga. El respaldar a Sánchez Cerro en la elección que él manipuló fue una oportunidad para pasar la página. Al mismo tiempo, mantuvo a la familia lejos de involucrarse abiertamente en la política, que es consistente con el consejo de Ramón Aspillaga a su hermano: “métase en todo, pero que no se sepa” (Gilbert 1977, 96).

La familia Aspillagas posteriormente organizó la recolección de fondos entre un comité de amigos oligarcas para controlar rebeliones y levantamientos en contra del Gobierno de Sánchez Cerro, ofreció eventos honorarios en Cayalti para los militares y de hecho le permitieron a Sánchez Cerro el uso de un ferrocarril privado para mover tropas al interior del país (Gilbert 1977, 182). Para pagar el favor, Sánchez Cerro reprimió la actividad política y la organización de los trabajadores que amenazaban Cayalti y otras grandes plantaciones y no prestó atención cuando los Aspillaga sobornaban a empleados oficiales para llevar a la cárcel y deportar a los agitadores laborales (Gilbert 1977, 181). Otras familias oligarcas que tenían intereses en las tierras y respaldaron a Sánchez Cerro, como la familia Prado, también se beneficiaron de su gobierno.

Las preferencias políticas de la élite política en el poder y la élite terrateniente no siempre son las mismas. La élite política gobernante tiene el incentivo de menoscabar el poder de la élite terrateniente cuando sus preferencias divergen. Incluso, si la primera tiene el incentivo de proteger los derechos de propiedad de la segunda, traslapando las preferencias políticas, eso no significa que estos derechos de propiedad no puedan ser retirados posteriormente.

Clase pobre rural

El tercer actor es la clase pobre rural. Los pobres en el sector rural son muchos más que la élite terrateniente o la élite en el poder. Aunque en 2010 solo el 21% de la población de la región estaba en el sector rural, más del 50% se hallaba en el sector en 1961.

La figura 1.1 muestra que la mayoría de la población económicamente activa estaba empleada en el sector agrícola en 14 de los 19 países de Latinoamérica en 1950. El mismo número de países tenía más del 40% de la población económicamente activa empleada en la agricultura en 1970 y un gran grupo de personas vivía en pequeños pueblos y sobrevivía del trabajo agrícola. Aun así, la gran mayoría de los empleados rurales eran pobres. Como lo muestra la tabla 1.1, alrededor de 1950 no era raro que entre el 60 y el 70% de los propietarios más pequeños de tierra tuviesen menos de un décimo del total del territorio.

Figura 1.1. Porcentaje de población económicamente activa en agricultura en Latinoamérica, 1950

Fuente: La información de población económicamente activa en agricultura es tomada de Oxford Latin American Economic History Database.

El sector rural pobre es mucho más diverso que la élite terrateniente y se puede diferenciar según el tipo de propiedad o empleo (véase, por ejemplo, Paige 1975). En una economía agraria pueden coexistir, de manera simultánea, pequeños propietarios, rentistas, colonos, aparceros, jornaleros, peones y también comunidades indígenas. El ejemplo de Perú es claro: de los 16 millones de hectáreas de tierra que tenían una extensión más grande de 5 hectáreas contabilizadas en el censo de 1961, aproximadamente 11 millones de hectáreas estaban en manos privadas u ocupadas, en su mayoría, por la élite terrateniente (véase tabla 1.1). Existían 2 millones de hectáreas en arriendo (usualmente de trabajadores residentes de propiedades más grandes), 70 000 hectáreas en aparcería, 70 000 hectáreas en acuerdos feudales (yanaconaje), 2 millones de hectáreas con comunidades indígenas, y el resto en algún tipo de tenencia mixta. El mismo tipo de formas de uso de la tierra es fácil de encontrar en la región antes de cualquier reforma agraria.

A pesar de que los pobres del sector rural tienen alta diversidad, los une un objetivo poderoso: mejorar su bienestar mediante el acceso a la tierra, y el modo más seguro de acceso es al ser propietarios. En consecuencia, la mayoría de los pobres rurales respalda una reforma agraria, incluso cuando expresan su preferencia electoral de manera diferente por factores como el clientelismo.⁸ La implementación de una reforma agraria en muchos contextos es la mejor evidencia de que un grupo tan diverso de campesinos puede unirse racionalmente para respaldar una reforma: una gran reforma agraria por lo general beneficia de modo simultáneo a los diferentes niveles de campesinos de una sociedad. Por ejemplo, la reforma agraria cubana en 1959 favoreció la redistribución de la tierra simultáneamente a arrendatarios, apareceros e invasores (Thomas 1971).

¿Qué pasaría si un grupo de habitantes se opusiese, o no respaldara activamente, una reforma agraria? Huntington (1968) propone que los campesinos pueden ser una fuerza revolucionaria o ser una fuerza conservadora que respalde el statu quo. Ansell y Samuels (2010) también afirman que los pequeños propietarios respaldarían las restricciones democráticas de un Gobierno para proteger sus derechos de propiedad. Estos autores defienden que los propietarios se opondrían a los cambios de una reforma. Para Huntington, estos propietarios son principalmente grupos indígenas con propiedad histórica y legitimidad comunal. Ansell y Samuels los llaman “propietarios de clase media” en una sociedad de igualdad de propiedad de tierra. Sin embargo, a mediados del siglo XX, en Latinoamérica, la propiedad de los indígenas había sido usurpada y no había igualdad en la propiedad de la tierra.⁹ Ninguno de estos argumentos pone en duda la afirmación de que la mayor parte de los pobres del sector rural respaldarían una reforma agraria.

Los propietarios de terrenos medianos, el único grupo externo a la élite terrateniente que en algunas ocasiones puede tener un incentivo para oponerse a una reforma agraria en Latinoamérica, difieren de los pobres de las zonas rurales y es un grupo relativamente pequeño. El cociente de campesinos con respecto a propietarios medianos en 1950 varía de 3:1 en Brasil, a casi 20:1 en países como República Dominicana, El Salvador y Perú, y en promedio era de 10:1 (Food and Agriculture Organization —FAO— 1981).¹⁰ De hecho, la estructura de muchas reformas agrarias, en particular cuando se limita el máximo de propiedad, debilita la oposición de los propietarios medianos, que se expresaban para beneficiarse de la destrucción de la élite terrateniente dueña de grandes propiedades (por ejemplo, al minimizar la presión sobre la propiedad y al abrir los mercados anteriormente cautivos), así como de los programas auxiliares asociados a la reforma agraria, como subsidio de insumos, mercadeo y desarrollo de infraestructura.

Los propietarios medianos con frecuencia respaldan una reforma agraria pequeña y la etapa inicial de la reforma, antes de que el límite superior de propiedad sea reducido hasta tocarlos (por ejemplo, en Perú y Cuba). En Cuba, el artículo 6 de la reforma de 1959 autorizaba la expropiación de propiedades medianas, pero inicialmente no se ejecutó, por su repercusión política: “casi con seguridad se habría presentado una alianza entre los terratenientes grandes y medianos”, que habría amenazado la reforma misma (O’Connor 1968, 171). Sin embargo, los propietarios medianos al final fueron incluidos con la élite terrateniente en las grandes reformas. Después de la Ley de Reforma Agraria de 1959, en Cuba se implementó una segunda reforma, en 1963, donde se expropiaron propiedades medianas. En consecuencia, los intereses de los propietarios medianos a veces se alinean con los pobres rurales, y en ocasiones con la élite terrateniente, pero difícilmente son tan importantes como para catalizar u obstaculizar por completo una reforma agraria, por lo que en este estudio no son tratados como un actor individual.

Aunque los pobres en el sector rural usualmente respaldan una redistribución de tierras, como ya se discutió al inicio de esta sección, no implica que sean actores protagonistas o que la reforma se llevará necesariamente a cabo. Karl Marx, en un texto que ya es famoso, se quejaba de la poca solidaridad de los campesinos franceses en los años cuarenta del siglo XIX:

Los campesinos propietarios de pequeños terrenos forman una masa enorme cuyos miembros viven en condiciones similares, pero sin establecer relaciones uno con otro. Su modo de producción los aísla entre sí, en lugar de acercarlos e interactuar. El aislamiento es aún mayor dada la pobreza de los medios de comunicación en Francia y la pobreza de los campesinos […]. De manera que gran parte de la nación francesa está formada por una simple suma de magnitudes homólogas, como papas en un bulto que dan forma a un bulto de papas […]. En la medida en que difícilmente hay interconexión local entre estos campesinos propietarios pequeños, y la identidad de sus intereses no dan forma a una comunidad, no hay unión nacional y no hay organización política entre ellos, no constituyen una clase social. En consecuencia, no son capaces de proponer su interés de clase con su propio nombre ([1852] 1963, 123-124).

Aunque los campesinos no son siempre tan inocuos como un bulto de papas, hay muchas barreras para la acción colectiva rural. Entre ellas se encuentran mecanismos de propiedad de la tierra paternalistas y represivos, dispersión geográfica, clientelismo y mecanismos de control de la información, de las necesidades básicas e, incluso, de la libertad de movimiento.

El colonato boliviano descrito en la introducción era uno de los sistemas más extremos e inhumanos. Sin embargo, los sistemas represivos de posesión de tierras no son inusuales. Las haciendas dominaban gran parte del sector rural en México en el siglo XIX y a principios del XX. Esta estructura evolucionó de la asignación de terrenos españoles a los notables (mercedes), así como de la cesión de jurisdicciones a individuos (encomiendas y repartimientos), que incluían villas y campesinos. Los beneficiarios podían cobrar impuestos y exigir mano de obra de los habitantes que vivían en sus tierras.

Las haciendas variaban en tamaño y eran un poco más pequeñas en el sur, donde la temporada de lluvia era mayor y la tierra es más fértil, y mucho más grandes en las regiones áridas del norte.

A los campesinos residentes en las haciendas (peones), por lo general se les asignaba un terreno como contraprestación a su trabajo en la hacienda, usualmente seis días de la semana, y por una parte predeterminada de su cosecha (Thiesenhusen 1995, 31). Las esposas e hijas de los peones llevaban a cabo tareas en la casa del dueño. Los propietarios con frecuencia monopolizaban la oferta de bienes y servicios básicos (por ejemplo, medicinas, alimento y servicios religiosos) y podían exigir precios extorsivos, al restringir que los campesinos encontraran fuentes alternativas por fuera de la hacienda.

Todo esto concluía en un incremento desproporcionado de la deuda de los peones, que los encadenaba en una relación paternalista con el patrón, de la cual era muy difícil salir (Thiesenhusen 1995, 31-32). Al final, los hijos de los peones heredaban la deuda de sus padres, perpetuando la situación. El historiador Frank Tannenbaum presenta un resumen devastador del sistema: “la hacienda es una sociedad bajo el auspicio privado; es todo un sistema social y gobierna la vida de los que están afiliados a ella desde la cuna hasta la tumba” (1962, 80).

El clientelismo y el control sobre la información igualmente impiden la acción rural colectiva. Antes de la toma del poder en Perú por los militares en 1968 y la subsecuente reforma agraria, el Estado no financiaba la educación en los latifundios de la zona montañosa. La educación de los campesinos dependía de que los terratenientes construyeran escuelas y promovieran la educación. Sin embargo, muy pocos terratenientes lo hacían, ya que el analfabetismo limitaba su capacidad de votar (Handelman 1975, 41-42). Los campesinos que podían votar eran fuertemente influenciados por los terratenientes, no solo mediante miedo e intimidación, sino también prohibiendo que personas del exterior entraran a la hacienda, y manipulaban y restringían la información a los campesinos, de forma que no conocieran partidos que no favorecían al terrateniente o se confundieran con la afiliación política de un candidato (McClintock 1983, 130-131). Los terratenientes usaban los sindicatos campesinos de manera hábil, despedían o sobornaban posibles líderes campesinos e influenciaban la selección de sus líderes, lo que llevaba a tener líderes manipulables que podían desmovilizar a los campesinos e influenciar su voto (McClintock 1983, 131). Así, los terratenientes generaron respaldo a candidatos contrarios a la reforma agraria, que eran sus aliados o incluso sus familiares (Handelman 1975, 45).

Los primeros años de Guatemala como una nación permiten ver varios mecanismos adicionales de control sobre los trabajadores rurales, que diezmaban la acción colectiva. Durante la época colonial, como en muchos países latinoamericanos, las comunidades indígenas eran reubicadas en encomiendas centralizadas, para aumentar la extracción y facilitar el control de la población. A finales del siglo XIX, los generales liberales expropiaban las tierras comunales de los indígenas en las zonas llanas y vendían terrenos del Estado a inversionistas domésticos y extranjeros, para promover una economía concentrada en la agricultura y la exportación de café (Wittman y Saldivar-Tanaka 2006). Las comunidades indígenas eran desplazadas a tierras remotas en la cordillera occidental, en donde se les aislaba de las llanuras en las que estaban acostumbrados a cultivar maíz y, en consecuencia, cada vez más dependían de los ingresos salariales estacionales. La demanda de mano de obra estacional crecía a medida que las haciendas productoras de café y la producción de cultivos de las sabanas se incrementaba. El sistema de colonato se adoptó en muchos estados cafeteros, junto con el uso del peonaje. Cuando este fue eliminado en 1934, fue reemplazado por leyes que castigaban la improductividad, en donde se exigía que los individuos con terrenos menores a 2,8 hectáreas trabajaran entre 100 y 150 días al año o sufrirían un castigo (Wittman y Saldivar-Tanaka 2006, 27). Estas fuertes restricciones a la movilidad se aplicaban a la mayoría de la población indígena.

Aunque el problema de acción colectiva que enfrentan los pobres en el sector rural en ocasiones solo puede superarse con una movilización de las bases, a veces puntos de coordinación, eventos exógenos e innovaciones organizacionales pueden facilitar que los pobres actúen colectivamente. La tabla 1.3 ofrece una lista de grandes casos de protestas rurales de gran escala y de organizaciones desde 1910 hasta 2008. Sin embargo, existen muchas otras organizaciones campesinas, sindicatos y movimientos no organizados que no se encuentran en la tabla.

Cada país latinoamericano ha experimentado al menos un episodio de protesta rural u organización campesina. En México, a finales del porfiriato (Sanderson 1984), y en regiones fronterizas de Colombia entre los años veinte y treinta se presentaron desplazamientos de gran escala, algunos violentos, de grupos indígenas, mediante el encerramiento de tierras, lo cual llevó a invasión de tierras y descontento rural (LeGrand 1986). En el caso de México estos eventos terminaron en una revolución.

Tabla 1.3. Casos de protestas y organizaciones rurales de gran escala en Latinoamérica, 1910-20

País	Evento	Año	Regiones afectadas	Resultado
Argentina	Huelga Grito de Alcorta	1912	Sur de Santa Fe	Se formó la Federación Agraria de Argentina
Bolivia	Invasión de tierras, huelga	Década de los cuarenta–mediados de la década de los cincuenta	Varias	Revolución de 1952, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) se toma el poder
	Protestas, manifestaciones	Inicio de los años ochenta		Crédito agrícola y representación del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA)
	Marchas, protestas, bloqueos	1990–presente	A escala nacional	Reconocimiento de tierras indígenas, reforma política
Brasil	Movimiento Ligas Campesinas	Final de la década de los cincuenta–inicio de la década de los sesenta	Diseminado desde Pernambuco	Ganaron el derecho a formar sindicatos, que hasta la fecha eran prohibidos
	Movimiento de Cultivadores sin Tierras		Río Grande del Sur
	Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierras (MST)	Década de los ochenta–presente	A escala nacional	Represión intermitente y asignación de tierras
Chile	Protestas, invasión de tierras, sindicalización	1970-1973	A escala nacional	Se relajaron criterios de expropiación, represión posterior
	Protestas, huelgas e invasión de tierras mapuche	Inicio de la década de los noventa–presente	Sur	Asignaciones limitadas de tierra, expansiónde derechos, represión
Colombia	Invasión de tierras, huelgas	Final de los años veinte–inicio de la década de los treinta	Departamentos del norte	Represión local
	La Violencia	1947-1960	A escala nacional	Guerra civil con más de 200 000 muertos
	Invasión de tierras por la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC)	Inicio de los años setenta	Varias	Represión y titulación de tierras
Costa Rica	Invasión de tierras	Final de la década de los cincuenta–inicio de la década de los sesenta	Varias	Ley de tierras y colonización de 1961
Cuba	Insurgencia rural	1963-1959	Diseminado desde oriente	Revolución cubana y reforma agraria
República Dominicana	Invasión de tierras, organización rural	Mediados de la década de los sesenta–mediados de la década de los setenta	A escala nacional	Poca reacción, y posteriormente se promulgó la ley agraria de 1972
Ecuador	Levantamiento de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), bloqueos	1986–presente	A escala nacional	Reconocimiento de tierras indígenas, reforma política
El Salvador	Invasión de tierras, revueltas populares	1930-1932	Diseminado desde el occidente	Represión violenta, especialmente después del golpe de Estado de 1932
	Marchas masivas y protestas contrarias	1976-1977	A escala nacional	Represión, Unión Comunal Salvadoreña (UCS) falla ante la presión del Frente de Agricultores para la Región Oriental (FARO)
Guatemala	Insurgencia rural	Inicio de los años sesenta -década de los ochenta	Varias	Represión
	Marchas, plantones, ocupación de tierras	1986-1989	A escala nacional	Transferencia limitada de tierras, comisiónde tierras
	Invasión de tierras	Mediados de los años noventa	Varias	Fondo de manejo de tierras después del acuerdo de paz de la guerra civil
	Invasión de tierras, protestas	Inicio del tercer milenio		Represión, transferencia limitada de tierras
Honduras	Huelga bananera	1954	Varias	Incremento de salarios, legalización del sindicato de comercio rural
	Protesta de sindicatos; invasión de tierras	Inicio de la década de los setenta		Derrocamiento de Oswaldo Enrique López Arellano y reforma
	Protesta del Frente de Unidad Nacional Campesino de Honduras (FUNACAMH)	1979-1980		Pausa en la reforma, director del InstitutoNacional Agrario (INA) es reemplazado
México	Invasión de tierras, insurgencia rural	1911-1920	Varias, excepto en el norte	Revolución mexicana y reforma agraria de 1917
	Invasión de tierras, manifestaciones	Década de los sesenta–inicio de los años setenta	Principalmente en el norte	Transferencia de tierras, represión local
	Levantamiento zapatista	1994–primera década del dos mil	Chiapas	Transferencia parcial de tierras, represión
Nicaragua	Campaña guerrillera sandinista	Finales de la década de los veinte–inicio de los años treinta	Varias	Acuerdo negociado, amnistía y entrega de tierras
	Invasión de tierras; levantamiento del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN)	Década de los sesenta–inicio de la década de los ochenta		Guerra civil, derrocamiento de Anastasio Somoza, reforma agraria
Panamá	“Protesta de Panamá Boston Coconut Co.”	1957	Veraguas	Represión y división
Paraguay	Protestas, Liga Agrícola Cristiana	1960-1976	Expandida desde el sur	Represión
Perú	Movimiento sindical de agricultores	1958-1963	La convención, Lares	Represión, asignación limitada de tierras
	Huelga de campesinos, invasión de tierras	1963-1964	Sur de los Andes	Represión
	Insurgencia rural	1965	Andes
	Insurgencia de Sendero Luminoso	1980-1992	Varias
Uruguay	Insurgencia rural Tupamaros	Final de la década de los sesenta–inicio de los años setenta	Varias	Represión, desmantelamiento del sindicato de campesinos
Venezuela	Invasión de tierras, protesta, sindicalización	1958–finales de la década de los ochenta	A escala nacional	Transferencia de tierras e incorporación política

Fuentes: Argentina: Pastorino (1971); Bolivia: Muñoz y Lavadenz (1997), Yashar (2005); Brasil: Ondetti (2008); Chile: Aylwin (2005), Thome (1989); Colombia: LeGrand (1986), Zamosc (1986); Costa Rica: Seligson (1980); Cuba: Valdés Paz (1997); República Dominicana: Stanfield (1989); Ecuador: Yashar (2005); El Salvador: Almeida (2008); Guatemala: Granovsky-Larsen (2010), Sandoval (1992); Honduras: Stringer (1989), Thorpe (1991); México: Eisenstadt (2011), Sanderson (1984); Nicaragua: Thiesenhusen (1995); Panamá: Gandásegui (1985); Paraguay: González Casanova (1985); Perú: Albertus (2015a), Hunefeldt (1997); Uruguay: González Casanova (1985); Venezuela: Lapp (2004).

A finales de los años treinta, en El Salvador, la depresión económica finalmente unió a los pobres en el sector rural. El incremento de habitantes sin propiedades y la reducción de salarios como resultado de la depresión global iniciaron la movilización rural y la invasión esporádica de terrenos (Almeida 2008, 41-43). El Gobierno reaccionó prohibiendo reuniones públicas y asociaciones y encuentros “comunistas”. Posteriormente, se presentó un golpe militar, acompañado de levantamiento masivo de campesinos y trabajadores en 1932, que fue reprimido en forma violenta.

Una situación económica similar llevó a la formación del movimiento Liga de Campesinos en la región brasilera de cultivo de azúcar de Pernambuco, así como a las exigencias de una reforma agraria en los estados brasileros de Río Grande del Sur (Ondetti 2008, 11).

Las protestas y los levantamientos esporádicos fueron reemplazados por movimientos rurales más coherentes, y casi siempre exitosos, en la mayor parte de países de Latinoamérica, a medida que los campesinos pasaban a ser políticamente más activos y organizados. La explotación de la United Fruit Company y otros negocios agrícolas contribuyó a las huelgas rurales y protestas en Honduras y Guatemala entre las décadas de los cuarenta y de los cincuenta, que eventualmente resultaron en la legalización de los sindicatos rurales y en reformas agrarias. Un patrón similar ocurrió en Panamá en la década de los cincuenta y los sesenta. Después de la reforma agraria en Venezuela a inicios de la década de los sesenta, se crearon sindicatos campesinos. En la zona andina de Perú, entre 1963 y 1964, se presentaron invasiones de tierras, fenómeno que se copió en Brasil, liderado por el Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Eventos similares también se observaron en la catalización de la Revolución boliviana de 1952. En los casos de Colombia, Cuba, México, Nicaragua, Perú y Uruguay, disputas por tierras llevaron a la formación de insurgencia rural. La tabla 1.3 sugiere que la presión campesina por una reforma agraria es un proceso activo en la actualidad en muchos países.

Cuando las élites son retadas por la presión rural en búsqueda de una reforma agraria, pueden responder de diferentes maneras. Las élites terrateniente y política se pueden unir para reprimir el movimiento rural, con ayuda de fuerza militar o policial (por ejemplo, Perú y Panamá a principios de los años sesenta, El Salvador en los años setenta). Al enfrentar esta amenaza, la clase pobre del sector rural puede intentar derrocar las élites política y terrateniente, y tomarse el poder directamente, para expropiar a la élite terrateniente. Una revolución popular exitosa de este estilo no es común.¹¹ En otros casos, la élite política en el poder, que es quien usualmente ha promovido una reforma agraria, puede adoptar la causa de los pobres rurales y expropiar la élite terrateniente a favor de la clase pobre rural.

Cuando los movimientos rurales no representan una amenaza a la estabilidad del sistema en el poder, pero tienen un carácter generalizado, las élites pueden verse deseosas o forzadas a tolerarlos. Estos movimientos pueden llegar a ser un mecanismo permanente, en el largo plazo, de presión y movilización. Como se presenta en la tabla 1.3, Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador han tenido organizaciones campesinas grandes y sofisticadas que continúan presionando por una reforma agraria. Más allá de estos casos, en Colombia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela existen grupos rurales que en la actualidad están buscando que se haga una reforma agraria, por medio de manifestaciones y ocupación de tierras.

La discusión anterior sugiere un “proceso intermedio” de presión campesina entre los extremos del “bulto de papas” y la revolución. Este proceso intermedio consiste en protesta en las calles, marchas, bloqueos, invasiones selectivas de tierras, organización política y otras formas comunes de resistencia que hacen completamente costoso ignorar las demandas rurales. Tomemos como ejemplo las protestas, las huelgas y los bloqueos de calles a gran escala que ocurrieron en Colombia a mediados de 2013, que comenzaron en el sector rural. Decenas de miles de campesinos de diversos sectores productivos se tomaron las calles y bloquearon la oferta de alimentos, para exigir mayor respaldo a la agricultura de pequeña escala, mediante subsidios e infraestructura rural. Después de ignorar las protestas por varias semanas y argumentar que habían sido infiltradas por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Gobierno se sentó con los campesinos para negociar un pacto para el desarrollo rural.

Élite terrateniente, élite política en el poder y la clase rural pobre por fuera de Latinoamérica

¿En qué medida la descripción de la élite terrateniente, la élite política en el poder y la clase rural pobre que se ofreció en la sección anterior aplica para regiones diferentes de Latinoamérica? La diferencia en la composición de la élite política gobernante fuera de Latinoamérica, aunque es importante, en su mayoría se refiere a quién tiene el poder, en lugar de cómo lo obtuvo. La definición de élite política gobernante es suficientemente amplia para acomodar los actores políticos clave de una democracia y una dictadura, sin importar la variedad de formas que se observa en el mundo. Tal vez la mejor manera de responder a esta pregunta es mediante el examen de los acuerdos de propiedad de tierras que definen las relaciones entre la élite terrateniente y los pobres de zonas rurales.

Aunque la incidencia de diferentes tipos de tenencia de tierra cambia de modo significativo a lo largo del mundo, hay una distinción muy clara entre la élite terrateniente y los pobres de zonas rurales como grupo social; esto se debe a los altos niveles de desigualdad en la propiedad de la tierra. Como un todo, Latinoamérica tiene una distribución muy desigual de la tierra, pero otras regiones en desarrollo, y en particular países que no han llevado a cabo una redistribución a gran escala de tierras, también tienen altos niveles de desigualdad, en ocasiones resultado de las instituciones coloniales extractivas. Regiones como el sur y el suroccidente de Asia, el norte de África, el Medio Oriente y el sur y el occidente de África subsahariana presentan niveles históricamente altos en la desigualdad de la tierra (Frankema 2010). En Europa y el occidente de Asia igualmente existieron altos niveles de desigualdad de la tierra antes de que se efectuaran reformas redistributivas.

Una distribución sesgada de la tierra contribuye a que se definan grupos de élites terratenientes y pobres rurales, además de que se amplíen las diferencias entre ellos. Griffin, Khan e Ickowitz explican:

El efecto económico de la concentración en la propiedad de la tierra en un contexto de mercado laboral local pequeño y fragmentado es otorgar a los propietarios un alto grado de poder monopsónico en el mercado laboral donde operan. Es decir, la mayor parte de la población rural pobre o trabaja para el terrateniente o no trabaja. Este poder monopsónico es el centro del exceso de mano de obra, la ineficiencia productiva y la pobreza rural (2002, 288).

Este problema se reflejó en la diseminación de instituciones agrarias feudales y semifeudales en Europa y Rusia antes de la industrialización (Brenner 1976; Tuma 1965) y, posteriormente, en las altas tasas de alquiler de tierra por parte de los agricultores, en comparación con la propiedad directa (Swinnen 2002). La élite terrateniente tenía un fuerte poder sobre el sector rural pobre, incluso cuando el feudalismo tradicional era débil o inexistente.

En países del occidente de Asia, como Japón, Taiwán, Corea, China y Vietnam, antes de la Segunda Guerra Mundial, los altos precios de arriendo mantenían a una pequeña clase terrateniente. En la práctica, el Banco Mundial (1975) los consideró como un sistema “feudal entre arrendador y arrendatario”, muy similar a los de Latinoamérica. Griffin et al. escribieron que, en Corea del Sur,

[…] [el] 49% de los agricultores arrendaba totalmente, y el 35%, parcialmente. El precio de alquiler era entre 50 y 60% de la cosecha, los acuerdos de arriendo eran orales e inestables, y eran comunes los desalojos. Los arrendatarios eran responsables de todos los costos de cultivo […]. Era prácticamente imposible que los arrendatarios compraran el terreno (2002, 305).

El escenario era muy similar, y duró por mucho tiempo, en el suroccidente de Asia, en países como Filipinas, Malasia, Tailandia y Vietnam (Fredericks y Wells 1978).

Las altas tasas de arrendamiento, además de un alto precio de alquiler, más un terrateniente ausente y la aparcería prevalecieron en gran parte del Oriente Medio y el norte de África, hasta casi la mitad del siglo XX (El-Ghonemy 2002). Las ventajas políticas y económicas que generaban la concentración de la propiedad sobre los grandes terratenientes contribuyeron a su coherencia como clase social y élite. Los pobres rurales, por su parte, estaban conformados por arrendatarios, invasores, aparceros, asalariados, comunidades indígenas y agricultores pequeños propietarios.

La región en la cual el carácter y la composición de la élite terrateniente y los pobres rurales se diferencian de Latinoamérica y las regiones presentadas anteriormente es África subsahariana. Allí, los sistemas de propiedad comunal y ancestral son generalizados (Boone 2013; Griffin et al. 2002).¹²

Aunque existen países en la región en los cuales la propiedad privada bajo esquemas de mercado es común (por ejemplo, Sudáfrica, Zimbabue, Namibia y Lesoto), lo usual son los sistemas fundamentados en el poder. Esta situación se refuerza por la falta de registros nacionales de tierra y catastro. También tiene implicaciones para concebir la élite terrateniente como un actor social coherente, dado que el acceso a la tierra rural con frecuencia se ve controlado por el Estado. Pero incluso si este respeta las “prácticas ancestrales” a nivel local, tales acuerdos son ad hoc, están sujetos a una demanda legal y limitados geográficamente (Boone 2009).

Aun así, la ausencia de una aristocracia terrateniente o una élite terrateniente claramente definida no significa que la vida rural sea particularmente igualitaria; la realidad es que no lo es. Los jefes de tribus, los ancianos y los jefes de castas recibieron poder en la época de la administración colonial, con la amplia autoridad de asignar y reasignar tierras en sus jurisdicciones. Aunque numerosos Gobiernos poscoloniales eliminaron los poderes locales más influyentes y promovieron un Gobierno local único, con frecuencia preservaron la autoridad dominante y “neotradicional” (Boone 2013, 47). Los habitantes rurales, por su parte, en su mayoría son dueños de pequeñas propiedades, dado el alto cociente extensión-habitantes, a pesar de que el salario de quienes no eran propietarios aumentara (Griffin et al. 2002).

El origen de la división de las élites

¿En qué momento ocurre la división entre las élites, de manera que la élite terrateniente y la élite política pueden considerarse actores diferentes con intereses independientes? ¿Por qué la élite terrateniente no simplemente compra a la élite política en el poder y la obliga a ejecutar sus preferencias? Después de todo, recientes contribuciones académicas a la literatura acerca de la democratización y la redistribución asumen que los dictadores actúan como fieles agentes de la élite económica (Acemoglu y Robinson 2001, 2006; Boix 2003).¹³ En el contexto de una economía agraria, estas teorías implican que la élite política gobernante actúa como un agente de la élite terrateniente, ya sea porque es la élite terrateniente o porque esta la nombra directamente o le ofrece los fundamentos materiales para su poder.

A menos que toda élite política gobernante sea una élite terrateniente —un escenario particularmente raro que no se observa en ninguno de los casos estudiados—, esta última, en el mejor de los casos, enfrenta un problema del estilo principal-agente. El hecho de que la élite política en el poder controle el aparato del Estado y tenga más información significa que si la élite terrateniente impusiera una élite política en el poder, aquella enfrentaría dificultades en controlar el comportamiento de esta y su rotación en el poder.

Aún más peligrosa es la posibilidad de que los intereses de la élite política gobernante sean fundamentalmente diferentes respecto a los de la élite terrateniente. Es probable que la diferencia de intereses entre estas dos élites llegue a ocurrir en cuatro circunstancias: la primera es la búsqueda de mayor autonomía del Estado, usualmente iniciada por militares, a medida que el reclutamiento es mayor y más diverso, o por una élite política secular y orientada hacia el desarrollo. La segunda circunstancia es una economía en diversificación, en la cual el sector agrícola desempeña un papel cada vez menos importante. La tercera es un país dividido étnicamente, en el que los terratenientes son una minoría étnica. El último es una ocupación extranjera.¹⁴

Búsqueda de mayor autonomía del

Estado La primera circunstancia que provoca la división de intereses entre la élite política gobernante y la élite terrateniente es la búsqueda de mayor autonomía del Estado. La visión clásica marxista del Estado es que opera como un instrumento de coerción a favor de la clase económica dominante. El interés del Estado y de la élite están totalmente unidos; no hay espacio para un problema de agencia. Marx, por ejemplo, escribió que “el Ejecutivo del Estado moderno no es más que un comité que administra los problemas menores de toda la burguesía” ([1848] 1998, 51). Una versión extrema de la teoría de la “dependencia estructural del Estado respecto al capital” propone que esta visión domina sin importar quién maneja el Estado y a quiénes representa, cómo es la organización del Estado o si la élite actúa o no como un grupo (Przeworski y Wallerstein 1988, 12). Adicionalmente, la dependencia estructural une a todos los grupos de la sociedad.

En contraposición a la propuesta marxista de la concepción del Estado, se propone que el Estado es mucho más que simplemente un lugar en el cual las élites expresan sus intereses. El académico alemán Max Weber, por ejemplo, afirmó que los Estados tienen una función administrativa, legal, extractiva y coercitiva, que es autónoma del interés de los grupos sociales. El trabajo clásico de Skocpol, que propone “rescatar el papel del Estado”, hace eco de esta idea. Skocpol afirma que los teóricos marxistas no tienen en cuenta que “la estructura y actividad del Estado condiciona profundamente” la expresión política de los intereses de las clases, al influenciar “la capacidad que tienen las clases de alcanzar conciencia, organización y representación” (1985, 25).

No hay evidencia clara de la dependencia estructural del Estado respecto a los intereses de las élites. Por una parte, un grupo de académicos bien conocidos, que se remontan a Vilfredo Pareto, Robert Michels y Gaetano Mosca, han afirmado que los oligarcas han dominado históricamente la vida política, al abrumar a otros grupos de la sociedad. Los modelos dominantes actuales de democratización proponen que esta relación se mantiene con frecuencia para ser usada como el punto de inicio de la teoría (por ejemplo, Acemoglu y Robinson 2001; Boix 2003). La literatura acerca de la captura del Estado respalda esta posición, al demostrar que la élite económica usualmente “captura al Estado” con el objetivo de que las reglas fundamentales de la economía estén a su favor, mediante la formulación de política, leyes y regulaciones favorables (por ejemplo, Hellman, Jones y Kaufmann 2003; Winters 2011). Esta era una preocupación permanente en la transición al capitalismo para la Europa del este y para los Estados de la antigua Unión Soviética después de la caída del comunismo.

Por otra parte, muchas contribuciones empíricas ofrecen evidencia de que la variedad de los intereses de la élite implica competencia por el control de la formulación de políticas (por ejemplo, Ansell y Samuels 2014) y de la capacidad del Estado de divorciarse totalmente de los intereses de la élite (por ejemplo, Albertus y Menaldo 2012a; Stepan 1978; Trimberger 1978). Además, el análisis de Skocpol (1979) de las transformaciones revolucionarias más notables demuestra cómo las estructuras y las actividades de los Estados burocráticos monárquicos en realidad dieron forma a la capacidad política de la clase terrateniente superior, en lugar de ser un resultado de sus intereses.

Esta discusión sugiere que la superposición de los intereses del Estado y las élites puede variar sustancialmente. De hecho, un escenario en el cual el Estado y el interés de la élite sean uno genera un fuerte incentivo para que actores potencialmente poderosos se separen de la burguesía y el proletariado, con el fin de exigir un aparato estatal más autónomo que pueda ejercer un papel fundamental en el escenario político (Stepan 1978).

Los militares son un grupo que usualmente toma la iniciativa en búsqueda de mayor autonomía del Estado, dado su papel clave en establecer y sostener un régimen político. Siendo así, ¿cómo logran los militares separarse de la élite y desarrollar su propio interés?

Un escenario frecuente es la diversidad en el reclutamiento militar, que erosiona la superposición de afinidades entre los oficiales militares y las élites económicas. Las crecientes demandas de la guerra moderna implicaron que el reclutamiento se hiciera más allá de las familias pertenecientes a la élite (Janowitz 1977). Hay mucha literatura que sugiere que los orígenes sociales de los oficiales del ejército son fundamentales para transformar el objetivo e identidad de la milicia. Germani y Silvert señalan que

[…] la política en el ámbito militar inevitable e invariantemente involucra la identificación con intereses e ideologías sociales más amplias. El patrón de estas identificaciones depende de manera importante de los orígenes sociales del cuerpo de oficiales y de las funciones de movilidad social que presta la institución militar (1961, 80).

Nordlinger reitera este punto en su análisis de los efectos de la creciente orientación hacia la clase media de los “oficiales políticos”:

[…] las experiencias de socialización antes de la adultez, las conexiones familiares de nacimiento o matrimonio, los contratos sociales, la aspiración de estatus social, la propiedad, las relaciones de negocios, las relaciones políticas, amalgaman a los oficiales a los intereses de la clase media y los lleva a identificarse con sus valores y miembros (1970, 1142).

Los orígenes sociales de los militares también son clave en el análisis de la autonomía del aparato estatal que hace Trimberger. Se logra cierta autonomía relativa cuando quienes ocupan posiciones civiles o militares altas no son reclutados de las clases dominantes y no establecen lazos personales o económicos con ellas después de ocupar una posición en el Estado (Trimberger 1978, 4).

Un segundo escenario en dirección a la independencia de la milicia, diferente en algunos aspectos, pero no en todos al reclutamiento, es la socialización. Por ejemplo, Stepan (1978) sugiere que la socialización nacionalista de la “nuevos militares profesionales” es un factor clave en el distanciamiento entre los militares y los intereses de la élite. Esta propuesta se ajusta perfectamente con la opinión de Nordlinger (1977) y Geddes (2003) de que los militares son un cuerpo corporativo con intereses propios.

La diferenciación social del cuerpo de oficiales y su transformación en una institución más autónoma es el argumento central del análisis de Trimberger (1978) de la “revoluciones desde arriba” y del análisis clásico del pretorianismo de Huntington. Este último afirma que, con frecuencia, los militares son fuerzas clave en la desaparición de la oligarquía o la monarquía tradicional: “en tales etapas iniciales de la modernización política, los oficiales militares desempeñan un papel modernizador y progresivo. Retan a la oligarquía y promueven la reforma social y económica” (1968, 203).

No es difícil encontrar el fenómeno de militares autónomos políticamente, que buscan introducir cambios a gran escala, que atacan a la élite económica preexistente.¹⁵ En Chile y Brasil, en los años veinte, y en Bolivia, Venezuela, El Salvador, Panamá, República Dominicana y Ecuador, después de la Segunda Guerra Mundial, grupos de militares de clase media exigieron que los generales y las juntas militares que estaban en el poder implementaran programas radicales de reforma social a costa de la oligarquía. En Turquía, en los años veinte; en Tailandia, en 1932, en Siria, en 1949; en Egipto, en 1952, y en Irak, Paquistán y Burma en 1958, hubo tomas militares del poder con iniciativas de modernización y redistribución (Huntington 1968, 203-221). Un patrón similar ocurrió entre muchos dictadores populistas de África occidental después de su independencia (Bienen 1985). Los militares autónomos políticamente fueron una característica prominente y no una anomalía de estos y muchos otros casos. Y en muchas partes donde hubo revolución, como en la Unión Soviética, China, Cuba y México, los militares autónomos políticamente que habían sido formados en la revolución en vez de en el reclutamiento directo del Estado, se apoderaron de este y crearon partidos políticos que atacaron los intereses de las élites.¹⁶

La élite terrateniente tiene muy clara la potencial amenaza que existe en la autonomía militar. Veamos el ejemplo de Perú. A medida que el reclutamiento militar se expandió a la clase media y baja en los años cuarenta y cincuenta, las élites continuamente intentaron modificar el cambiante currículo progresista de los militares y regular su presupuesto, con la intención de disminuir su capacidad de actuar independientemente de los intereses de la élite (Gilbert 1977; McClintock 1981, 49).

Otro grupo que usualmente busca mayor autonomía estatal es la élite política secularizada y orientada hacia el desarrollo. Estas élites tienen incentivos para presionar la autonomía del Estado cuando la Iglesia y figuras religiosas son económicamente poderosas y tienen influencia sobre el aparato del Estado.

Las Iglesias, en el siglo XIX y principios del XX, fueron actores importantes en Europa (Lipset y Rokkan 1967; Ziblatt 2013), Latinoamérica (Gill 1998) y en otras regiones del mundo (Ansell y Lindvall 2013). En algunos lugares como Irán, la excesiva influencia de la religión sobre el Estado aún es notable (Gill y Keshavarzian 1999). Las Iglesias estaban involucradas en proveer bienestar social y la escolarización local (Ansell y Lindvall 2013; Gill y Keshavarzian 1999), y habían sido grandes terratenientes, aliándose con la élite terrateniente o incluso formando parte de ella (por ejemplo, Gill 1998; Ziblatt 2013).

Existen varios ejemplos que ilustran el papel de la Iglesia como gran terrateniente. La Iglesia católica fue el mayor terrateniente y la más grande propietaria de activos en México hasta mediados del siglo XIX (Gill y Keshavarzian 1999; Otero 1989). En Ecuador, en el siglo XIX y principios del siglo XX, la Iglesia católica fue un importante terrateniente, con gran cantidad de haciendas (Haney y Haney 1987). En ambos casos, hubo conflictos entre la Iglesia y las comunidades campesinas por el control de la tierra. En Filipinas, antes de la guerra entre España y Estados Unidos, las grandes haciendas (en particular, plantaciones de azúcar en regiones de habitantes negros) eran predominantemente de propiedad de las órdenes católicas españolas (Matsuzaki 2011). Antes de las guerras carlistas en España a mediados del siglo XIX, la Iglesia fue uno de los propietarios más grandes de tierras, junto con los nobles y comunes; tenía cerca de 12 millones de acres de tierra (Brenan 1990, 108).

Este fenómeno no está limitado a la Iglesia católica. La Iglesia budista y el clero, por ejemplo, eran uno de los mayores propietarios de tierra y ganado en Mongolia, junto a la nobleza en los años veinte (Bawden 1968). Y las instituciones educativas islámicas eran grandes propietarias de tierras en la Indonesia poscolonial.

Las élites políticas de ascendencia liberales y laicas de muchos países buscaron eliminar el creciente poder de la Iglesia, al nacionalizar y distribuir sus propiedades. Gill escribe que “en Latinoamérica, el principal activo que se interponía entre la Iglesia y el Estado era la tierra” (1998, 65). En México, la reforma liberal de 1857 (en especial la Ley Lerdo) ofreció los instrumentos legales para expropiar tierra de la Iglesia; la expropiación se llevó a cabo masivamente en las décadas posteriores (Otero 1989).¹⁷ Las propiedades eclesiásticas no eran usadas propiamente con propósitos religiosos o propósitos comunitarios; de hecho, los terrenos de las diócesis y de las órdenes religiosas se obtuvieron en forma ilegal (Gill y Keshavarzian 1999). En Ecuador, la “Revolución Liberal” de Eloy Alfaro expropió gran cantidad de tierras, en la Sierra, que pertenecía a la Iglesia, utilizando la Ley de Manos Muertas de 1907, que confiscó propiedad del clero y la arrendó a agricultores adinerados (Haney y Haney 1987, 2). En consecuencia, el Estado llegó a controlar casi el 20% de la Sierra, mediante haciendas que ofrecían asistencia social. En las reformas liberales en España, en los años treinta del siglo XIX, se vendieron terrenos de la Iglesia al por mayor (Brenan 1990). En Mongolia, el Partido Revolucionario del Pueblo promovió la secularización para la marginalización del clero budista, al expropiar sus propiedades y ganado con el objetivo de lograr “la eliminación total del poder económico de la Iglesia” (Bawden 1968, 323).

El conflicto entre la élite política secularizadora y la élite terrateniente es similar a otros tipos de reformas. Por ejemplo, en el siglo XIX, los liberales y socialdemócratas buscaron nacionalizar y secularizar la educación primaria, como una medida para reducir la influencia de la Iglesia (Ansell y Lindvall 2013). Otto von Bismark cultivó el conflicto entre la Iglesia y el Estado en Alemania cuando introdujo las reformas al bienestar (Esping-Andersen 1990). En Turquía, Mustafá Kemal Atatürk se valió de la élite burocrática e intelectual con pensamiento occidental para abolir el califato, cerrar escuelas religiosas, clausurar las cortes islámicas y cambiar el alfabeto arábico a romano, con el fin de complicar la capacidad de las generaciones futuras de acceder a los textos religiosos tradicionales (Huntington 1968). En Irán, con el respaldo de reformistas liberales, Reza Shah atacó el poder político del clero a finales de los años veinte y durante los años treinta, al crear el sistema educativo nacional, el sistema de registro de la propiedad y el sistema judicial, quitándole estas funciones a la jerarquía chiita (Gill y Keshavarzian 1999). En Chile, de igual manera, el conflicto entre los reformistas estatales liberales y la Iglesia católica, a mediados de siglo XIX, llevó a que, por medio de las leyes laicas de la década de los ochenta del siglo XIX, se implantara la educación pública secular, mayores libertades religiosas y el final del monopolio de la Iglesia sobre los registros de matrimonio, nacimiento y defunción, y sobre los cementerios.

La Iglesia católica se encontraba despojada de una gran parte de sus propiedades en Latinoamérica a inicios del siglo XX (Gill 1998).¹⁸ Por esta razón, no se incluye a la Iglesia católica como un actor separado o como un elemento clave de la élite terrateniente en el período de análisis de este estudio.

Después del inicio del siglo XX, el conflicto entre la Iglesia y el Estado se ha presentado en otras dimensiones, pero no en temas de propiedad.

Diversificación de la economía

La segunda condición que contribuye a la divergencia entre la élite política en el poder y la élite terrateniente es el desarrollo de la economía cuando aparecen otros sectores que compiten o desplazan la primacía de la agricultura. Una economía diversificada aumenta la probabilidad de que la élite política gobernante surja de otros sectores diferentes a la élite terrateniente. Por ejemplo, un país en proceso de urbanización, en el que el crecimiento del sector industrial ocurre en las ciudades. La clase media, resultado de este proceso, y las élites industriales tendrán intereses distintos a los de la élite terrateniente (Ansell y Samuels 2010; Llavador y Oxoby 2005). También tendrán más poder político de facto como resultado de generar mayores recursos económicos. Esto incrementa la probabilidad de que la modernización lleve a buscar representación política mediante mecanismos democráticos (Ansell y Samuels 2010; Moore 1966).

De manera que la élite política, en una democracia, llegará a representar los intereses de los electores urbanos, a medida que el poder de los electores rurales se desvanece. Incluso, si la democratización es lenta, la probabilidad de que los intereses entre la élite política gobernante y la élite terrateniente se superpongan se reduce a medida que la economía se diversifica alejándose de la agricultura (Llavador y Oxoby 2005). Los actores que surgen en estas circunstancias, como la élite industrial, ganarán la capacidad de construir coaliciones exitosas y regímenes autocráticos que excluyan del poder a la élite terrateniente.

Es importante resaltar que la élite política en el poder y la élite terrateniente pueden separarse incluso en economías mayoritariamente agrarias cuando el reclutamiento y la promoción militar están sesgadas a favor de las élites. En la medida en que la élite política gobernante no sea exclusivamente una élite terrateniente, tiene incentivos para reducir la habilidad de que esta la influencie. Este es el caso de Guatemala en el Gobierno de Jorge Ubico Castañeda. Este político provino de una familia de élite y ocupó un cargo militar gracias a las conexiones políticas. Aunque cultivó buenas relaciones entre Guatemala y la United Fruit Company después de llegar al poder tras la elección fraudulenta de 1931, él mismo tomo la iniciativa de minimizar su dependencia de la fuerza de la élite terrateniente tradicional. Ubico Castañeda rotó los gobernadores y abolió la deuda de peonaje, cancelando las deudas de los campesinos con los terratenientes (Berger 1992, 26-30). Ubico, sin embargo, hizo muy poco para diversificar la economía agrícola de Guatemala.

Diferencias étnicas

La separación entre la élite política gobernante y la élite terrateniente también es probable cuando hay ruptura étnica en un país y los grandes terratenientes son una minoría étnica. La afinidad de intereses y de identidad entre la élite terrateniente y la élite política en el poder se reduce cuando un grupo de la élite política que pertenece a un grupo étnico diferente al de la élite terrateniente llega al poder. Igualmente, se genera aprensión política de parte del grupo excluido.

Existen muchos estudios que demuestran que la interacción entre grupos étnicos y excluidos es menos cooperativa que la interacción al interior del grupo étnico (por ejemplo, Albertus, Fenner y Slater 2018; Chen y Li 2009; Habyarimana et al. 2007). Las élites políticas gobernantes que surgen de grupos distintos a la minoría étnica compuesta por terratenientes ricos pueden asumir ser indignas cuando se les considera de menor rango en un orden social rígido (Horowitz 1985), cuando tienen ambiciones de fortalecer su poder o estatus mediante la movilización de su grupo étnico (Gagnon 1995), o tienen rabia y frustración porque miembros de su grupo étnico han sido testigos de obstáculos para su desarrollo económico o para lograr oportunidades laborales por pertenecer a una etnia (Gellner 1983).

Tomemos como ejemplo un país en el que una minoría étnica de terratenientes vive en una región geográfica de mayor productividad agrícola, mientras que otros grupos están distribuidos alrededor de ciudades en crecimiento, en haciendas como trabajadores y en zonas rurales donde la tierra tiene menor calidad. La élite política en el poder, sin relación con los grandes terratenientes, tendría pocos incentivos para respaldar los intereses de estos. Es precisamente el caso de Estonia y Letonia durante la Primera Guerra Mundial. La minoría noble de habla alemana, con raíces en la Orden Teutónica, continuaba en el poder en un sistema estatal señorial, en la zona rural báltica, que controlaba a los campesinos de habla estonia y letona mucho después de la abolición de la servidumbre a principios del siglo XIX. Este grupo de nobles había logrado insertarse exitosamente en el Gobierno provincial del Imperio ruso para detener las reformas. Los representantes de los nobles, conocidos como Landtags, dieron forma a los elementos básicos de la administración local, siguiendo el Código de Leyes Locales de las gobernaturas del Báltico (Ostsee Guberniyas), y se beneficiaron de un esquema de gobierno propio que no necesitaba de aprobación del gobernador (Andreyeva 2008). Sin embargo, la nobleza báltica alemana perdió respaldo en 1916 con el levantamiento del nacionalismo estoniano y letón, y el sentimiento antigermánico después de la Primera Guerra Mundial. Posteriormente, Rusia eliminó todos los privilegios señoriales en julio de 1916, sin compensación alguna.

La colonización de algunas zonas en África llevó a condiciones similares de dominio de minorías étnicas en términos de propiedad de la tierra a medida que los colonizadores europeos se apropiaban de grandes extensiones de tierra a costa de la población indígena. Griffin et al. escriben que “la penetración colonial llevó a un alto grado de concentración de la propiedad de la tierra y a un desplazamiento de la población africana a tierras menos fértiles o más áridas, y a tierras más lejanas de los mercados” (2002, 292). La situación en el momento del fin de la Colonia era escandalosa: cerca de 22 000 colonizadores franceses en Argelia eran propietarios de casi la mitad de la tierra cultivable y producían un tercio del grano, un cuarto del vino y la mitad de los vegetales del país; la parte restante de la tierra estaba dividida entre 630 000 familias argelinas (Ashford 1969, 190). En Túnez, 6600 colonizadores franceses e italianos eran dueños del 18% de toda la tierra cultivable, lo que representaba el 40% de la producción agrícola (Simmons 1970, 456-457). En Zimbabue, apenas 6000 agricultores comerciales blancos llegaron a tener el 42% de la tierra cultivable y producían el 90% de los alimentos comercializables (Palmer 1990, 165). En Sudáfrica, 60 000 agricultores blancos tenían el 86% de toda la tierra cultivable, y la tierra restante, que era de baja calidad, se encontraba dividida entre 13 millones de negros (Lahiff 2009, 170). El proceso de descolonización en estos países y otros del continente introdujo abruptamente la división de élite entre los propietarios de tierras europeos que habían tenido gran influencia en el Gobierno colonial y la élite política indígena que tomó el poder por primera vez desde la ocupación colonial.

Ocupación extranjera

La última circunstancia que puede dar lugar a la división entre la élite política en el poder y los intereses de la élite terrateniente es la ocupación extranjera.

La ocupación de un ejército y los acuerdos negociados de liberación que dejan a su paso pueden impactar dramáticamente el bienestar de la élite terrateniente. Este hecho es particularmente cierto cuando la fuerza extranjera ha ocupado el lugar de la élite política local.¹⁹

Las fuerzas de ocupación actúan según sus propios intereses, utilizan la coerción y la socialización para lograr el cumplimiento de la implementación de políticas que sean consistentes con sus preferencias (por ejemplo, Ikenberry y Kupchan 1990). Tales intereses son usualmente diferentes a los de la élite terrateniente.

Pero no son simplemente un elemento ideológico: la divergencia de los intereses entre los ocupantes de Estados Unidos y los terratenientes japoneses después de la Segunda Guerra Mundial era tan fuerte como entre los ocupantes soviéticos y los terratenientes húngaros, o entre el invasor Partido Nacionalista Chino (Kuomintang, KTM) en Taiwán y los terratenientes taiwaneses.

Por supuesto, la ocupación extranjera también impacta la capacidad de los planeadores de política de operar en forma autónoma, ya que las instituciones políticas existentes con frecuencia son desmanteladas o evitadas. La estructura de las instituciones es un elemento clave en el resultado de las reformas agrarias, tema que discuto en más detalle en el capítulo 2.

Un ejemplo ilustrativo de ocupación extranjera es la de Taiwán por el KTM, a medida que se retiraba de China continental durante la guerra civil china. Cuando llegaron a Taiwán, “los líderes del KTM no incluyeron representantes de la burguesía local” (Tai 1974, 91). Adicionalmente, Roy señala que “pocos oficiales del KTM tenían propiedades grandes en la isla” y que los terratenientes ricos taiwaneses “no tenían influencia para detener un programa de reforma agraria que favoreciera al Gobierno dominado por un representante de China continental que tuviese pocas razones para proteger los intereses de los terratenientes locales” (2003, 100).

Hay muchas ocupaciones extranjeras similares al caso de Taiwán respecto a la introducción de una clara división entre las autoridades de ocupación y la élite terrateniente local. Japón impuso su autoridad política sobre la élite terrateniente local en muchas de sus colonias (por ejemplo, Palau) antes de la Segunda Guerra Mundial (Yoo y Steckel 2012). Estados Unidos hizo lo mismo durante su ocupación de Japón, Corea del Sur y Alemania en la Segunda Guerra Mundial. En Japón, la presencia del comandante supremo de las potencias aliadas eclipsó el poder de la élite política local que por años estuvo aliada a la clase terrateniente (Kawagoe 1993). La ocupación de Alemania por Estados Unidos eliminó la élite déspota y promovió un nuevo liderazgo político que no estaba atado a los intereses económicos locales (Montgomery 1957). Los soviéticos hicieron lo mismo con el desplazamiento de la nobleza terrateniente junker en Alemania oriental mediante el mensaje “Junkerland in Bauernhand [Las tierras junker en manos de los agricultores]”. De la misma manera, al final de la guerra civil en Estados Unidos, la ocupación militar del norte en el sur excluyó a la élite blanca de las plantaciones, y posteriormente, la reforma agraria utilizó el mensaje “cuarenta acres y una mula” para nombrar el pago a los esclavos (McPherson 1964). La orden N.º 15 del general William Sherman puso en marcha un programa de confiscación y distribución de tierras para los esclavos liberados, la cual fue ampliada por la Ley Freedman del 3 de marzo de 1865.²⁰

La ocupación extranjera también trajo consigo la división de la élite terrateniente local en Afganistán durante la ocupación soviética en los años ochenta, y en muchos países de Europa occidental a finales de la Segunda Guerra Mundial. Los hechos en Hungría son un buen ejemplo. Muchos terratenientes de antes de la guerra no estaban cuando la guerra finalizó (Marrese 1983); la ocupación del Ejército Rojo terminó con la división entre el Gobierno provisional y los terratenientes: “los representantes de la aristocracia y la clase gentil fueron excluidos del parlamento y de la administración del Estado” (Varga 2009, 225).

Rutas regionales comunes hacia la división de las élites

Algunos caminos hacia la división de la coalición entre la élite terrateniente y la élite política en el poder son más probables que otros en una región o país en particular. ¿Cómo entender que la división entre las élites se desarrolla de diversas maneras en diferentes regiones?

Como lo sugieren las discusiones y los ejemplos en el capítulo, la búsqueda de autonomía del Estado y la diversificación económica que se aleja de la agricultura han estado en la raíz de muchas divisiones de coaliciones entre la élite política gobernante y la élite terrateniente en Latinoamérica, Europa oriental, occidente, sur y suroccidente de Asia. Las diferencias étnicas, a su vez, han desempeñado un papel clave en las divisiones de élite en parte de Europa occidental, norte de África, África subsahariana y en particular en Bolivia y Ecuador para la región latinoamericana. Finalmente, la ocupación extranjera ha sido determinante en las divisiones de las élites en Asia occidental y en Europa occidental. Aunque existen variaciones específicas para cada país, estos patrones reflejan las rutas regionales más comunes detrás de la división de las élites.

Conclusión

Este capítulo ha establecido el escenario para una teoría de la reforma agraria. El primer paso importante era definir los principales actores que determinan el resultado de una reforma: la élite terrateniente, la élite política en el poder y los habitantes pobres de las zonas rurales. La división de la élite en dos grupos es clave para explicar por qué y cuándo ocurre la redistribución de la tierra. Es necesario que exista una división en la coalición con la élite terrateniente para que la élite política en el poder implemente la redistribución de aquella. Cuando la élite terrateniente es el fundamento de la coalición con la élite política, la redistribución de la tierra es contraproducente políticamente.

La división entre la élite política en el poder y la élite terrateniente ocurre más fácilmente cuando la economía está en una transición alejándose de la agricultura, cuando hay diferencias étnicas notables entre la élite terrateniente y el resto de la sociedad, o cuando se ha presentado una ocupación extranjera. La búsqueda de la autonomía del Estado también facilita la probabilidad de divergencia en los intereses entre la élite terrateniente y la élite política. Los militares con frecuencia lideran este proyecto, a medida que el reclutamiento por fuera de la élite terrateniente erosiona la identificación de afinidades entre estos grupos. Otro grupo que usualmente impulsa la mayor autonomía del Estado es la élite política secular y orientada hacia el desarrollo.

Hay una amplia literatura académica que respalda el argumento de este capítulo de que la élite política gobernante y la élite económica tienen intereses diferentes. Esta es una propuesta que se da por descontada en los gobiernos democráticos, una preocupación que se remonta a Aristóteles y Alexis de Tocqueville; sin embargo, la élite política autocrática y la élite económica poderosa externa al Gobierno usualmente tienen diferentes intereses que se manifiestan también en una dictadura (Bermeo 2010; Conaghan y Malloy 1994; Esping-Andersen 1990; Geddes 2003; Janowitz 1977; Neuhouser 1996; Stepan 1971, 1978, 1988). De hecho, algunas élites políticas en el poder tienen fuertes incentivos para destruir la amenaza potencial que la élite económica preexistente plantea a su gobierno. El capítulo 2 utiliza esta lógica para desarrollar una teoría de la reforma agraria.

¹ Véase, por ejemplo, Gilbert (1977, 344) para una discusión del caso peruano.

² Uno de estos mercados fue San Francisco, ya que la fiebre del oro trajo, por primera vez, un centro poblacional al oeste de Estados Unidos, el cual era un destino más fácil de llegar desde Valparaíso.

³ Un resumen de las críticas y las revisiones a la conclusión limitada de Moore (1966) sobre la naturaleza antidemocrática de los terratenientes represivos sobre la mano de obra se encuentra en Mahoney (2003).

⁴ Un ejemplo claro es Filipinas, en donde los grandes terratenientes estaban más a favor de régimenes democráticos institucionalmente restringidos en los años sesenta y noventa, que del gobierno autocrático menos predecible de Ferdinand Marcos durante la Nueva Sociedad (Slater 2010).

⁵ Parry (2005) ofrece una discusión profunda del concepto de élite política.

⁶ Nos referimos a funcionarios elegidos por votación a nivel nacional, aunque también existen autoridades elegidas en el ámbito subnacional (por ejemplo, gobernadores) que en teoría pueden cumplir un papel importante en el sistema político federal o descentralizado, hasta el punto de que tienen la autoridad para iniciar e implementar grandes políticas, como una reforma agraria; India es quizás el mejor ejemplo. Sin embargo, los líderes subnacionales elegidos no cumplieron un papel importante en el inicio de las reformas agrarias en Latinoamérica durante el periodo examinado por este estudio.

⁷ Las democracias varían en términos de si los oficiales y burócratas de alto rango en agencias clave (y cuántos) son designados externamente o promovidos internamente. No obstante, estos individuos desempeñan un papel político importante en la implementación de la política (por ejemplo, véase Aberbach, Putnam y Rockman 1981).

⁸ Esto también es verdad cuando hay problemas en medio de un proceso de reforma o hay obstáculos de largo plazo en contra de los campesinos. Por ejemplo, en la “Encuesta nacional agropecuaria ejidal” de México, en 1988, se evidencia un alto respaldo a favor de una redistribución continua de tierra, a pesar de la manipulación de los campesinos por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Véase, por ejemplo, Albertus et al. (2016).

⁹ Incluso en países como Costa Rica y Uruguay, con mayor igualdad en la tenencia de tierra, existe desigualdad. Los dos países han experimentado conflictos rurales que presionaban por una reforma agraria.

¹⁰ Se considera “campesinos” a los propietarios con menos de 20 hectáreas de tierra, y “propietarios de terrenos medianos” los que poseen entre 20 y 200 hectáreas. Estas proporciones son sustancialmente mayores cuando se tiene en cuenta a los jornaleros agrícolas sin tierra o al hecho de que 20 hectáreas son relativamente pocas para algunos cultivos que requieren extensas áreas de siembra. Por lo tanto, no debe confundirse con el “propietario mediano”, que normalmente tenía menos de 5 hectáreas de tierra (véase tabla 1.1). Como se analiza en el capítulo 2, los programas de reforma agraria rara vez siguen las preferencias del propietario mediano.

¹¹ Además, la revolución en sí misma no necesariamente produce una redistribución de tierras a gran escala. En Bolivia, por ejemplo, los comunistas se opusieron originalmente a la reforma agraria. La redistribución surgió, en su lugar, cuando la élite política presionó a los líderes del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) para destruir la élite terrateniente. También enfrentó una amenaza implícita de nuevas protestas de parte de los campesinos si no lo hacían.

¹² Estos sistemas de propiedad también son conocidos en varios países fuera de África, como Papúa Nueva Guinea y las Islas Salomón.

¹³ Aunque Acemoglu y Robinson (2006) exploran variaciones de este supuesto en diferentes extensiones de su modelo de democratización, el supuesto es determinante en su modelo básico y conclusiones.

¹⁴ Aunque estos factores contribuyen a disminuir la superposición de la élite política y la élite terrateniente, no son necesariamente determinantes de que la élite política en el poder, en un caso particular, intente acabar con la élite terrateniente mediante una reforma agraria. Una élite terrateniente suficientemente bien organizada y poderosa siempre podría intentar poner en el poder una élite política que simpatizara con sus intereses. Sin embargo, la posibilidad de que ocurra es cada vez menor en estas circunstancias.

¹⁵ El hecho de que el interés de los militares por la búsqueda de autonomía estatal pueda llegar a generar una división de las élites no implica que la mayoría de los regímenes en donde ello ocurre sean dictaduras militares. Por una parte, los militares pueden convertirse en el fundamento de la diversidad de posibles regímenes autocráticos que se separan de los intereses de la élite; y, por otra, la motivación militar por la autonomía estatal no es el único camino para la división de la élite. Véase el capítulo 4 para una discusión empírica detallada acerca de la división de élites y los regímenes militares en Latinoamérica.

¹⁶ En la medida en que un partido político dominante se desarrolle como respuesta a la introducción de la política electoral de masas, en lugar de ser forjado por militares políticamente autónomos (por ejemplo, la Organización Nacional de Malayos Unidos —United Malays National Organisation (UMNO)— en Malasia), y que ese partido aproveche el respaldo popular para buscar la autonomía del Estado, es un caso que puede proporcionar otro mecanismo mediante el cual la élite política y la élite terrateniente se separen. Sin embargo, dado que una reforma agraria, en la mayoría de los casos, surge de un nuevo régimen caracterizado por la división de las élites y, en consecuencia, precede o es contemporáneo a la creación del partido dominante, los militares a menudo desempeñan un papel crucial, incluso si un partido dominante toma importancia posteriormente.

¹⁷ La Ley Lerdo también llevó a que actores privados expropiaran tierras campesinas en gran escala (por ejemplo, Thiesenhusen 1995).

¹⁸ En línea con la teoría desarrollada en el capítulo 2, la expropiación de la tierra a la Iglesia ocurrió por lo general cuando se presentó una división en la coalición entre la élite política en el poder y la Iglesia, en medio de pocas restricciones institucionales. La Iglesia fue destruida como terrateniente bajo las dictaduras y los periodos de gobierno de la oligarquía.

¹⁹ La ocupación extranjera también puede dar pie a una división de la élite si el ocupante se inmiscuye profundamente en las jerarquías políticas, burocráticas y militares, mientras que la élite terrateniente local continúa dominando el sector rural según su propio interés. Por supuesto, en muchos casos, el poder colonial indirecto genera una fuerte alianza entre los ocupantes coloniales, la élite política local y los terratenientes locales que prestaban servicio como administradores o intermediarios extractivos (véase, por ejemplo, Mamdani 1996). Este último tipo de arreglo no genera división entre las élites.

²⁰ Sin embargo, este programa fue revertido rápidamente por Andrew Johnson, después del asesinato de Abraham Lincoln.

2
Una teoría de la reforma agraria

Este capítulo desarrolla una teoría de la reforma agraria en varios pasos. Primero, describe el proceso político de reforma agraria. Luego, detalla cómo los principales actores políticos interactúan dentro de este proceso para impulsar o bloquear la reforma agraria. Finalmente, formaliza la lógica en un modelo de teoría de juegos que capta la dinámica del proceso de toma de decisiones de los actores clave y demuestra cómo cambios en los parámetros críticos modifican los resultados de una reforma agraria redistributiva.

La discusión muestra que cambios a gran escala en la política redistributiva, como la redistribución de la tierra, son más difíciles de lograr cuando hay más restricciones institucionales sobre el poder político. La oposición de un pequeño número de actores institucionales puede poner en peligro una reforma: si el Ejecutivo se opone a la reforma, el Legislativo frena la financiación o la burocracia es corrupta o desorganizada, el esfuerzo de una reforma agraria redistributiva fracasa. Ya que una redistribución de la tierra requiere importante concentración política y capacidad administrativa, es más probable que ocurra durante un gobierno autocrático. Solo cuando la democracia tiene una alta mayoría, una situación poco común, la élite política democrática puede llegar a implementar un proceso de redistribución de tierra.

Pero el hecho de que las condiciones estructurales para una redistribución de la tierra sean más propicias en una autocracia, no implica que la reforma sea obvia bajo un régimen como este. La élite terrateniente puede ejercer poder político considerable. Para lograr que la redistribución se lleve a cabo a gran escala, debe haber una división de la coalición entre la élite política gobernante y la élite terrateniente, que estimule a la primera a atacar los cimientos del poder de la segunda.

La destrucción de la élite terrateniente puede reducir la potencial amenaza que representa para la élite política gobernante en el largo plazo cuando no satisfacen sus intereses o si les teme a las intenciones de la élite política. También significa la dependencia que tiene la élite política gobernante de su coalición de apoyo, el grupo que la lleva al poder, a diferencia de la élite terrateniente, reduciendo la amenaza de un golpe de Estado desde el interior de la organización. Al transferir tierras de las antiguas élites terratenientes a los pobres de las zonas rurales se controla la amenaza de inestabilidad desde las bases, comprando el apoyo de grupos clave de la población con la capacidad de organizar un movimiento en contra del régimen. Este origen político de la redistribución, que es captado por la teoría, proporciona entonces una explicación de los objetivos y los beneficiarios de la redistribución de la tierra. Esta redistribución funciona como una estrategia de dos frentes de la élite política gobernante para mantener su poder durante una dictadura: ayuda a que la élite política gobernante primero consolide su coalición y, posteriormente, elimine las amenazas externas.

Los tipos de reforma agraria menos redistributivos, como la negociación y la colonización de tierras, no se rigen por la misma lógica política. Mientras que la redistribución de la tierra presenta una clara amenaza para la élite terrateniente, la negociación de tierras representa una leve amenaza en el mejor de los casos, y la colonización no representa ninguna. En consecuencia, mientras que la redistribución debe estar asociada con menores restricciones institucionales y una división de la coalición entre la élite política y la élite terrateniente, esto es mucho menos cierto en el caso de una negociación o colonización de tierras.

La teoría de la reforma agraria que aquí se propone relaja de manera crucial uno de los supuestos clave de los recientes e influyentes modelos de redistribución: que las élites son un actor unitario. Por el contrario, concibe tres grupos: élite política en el poder, élite terrateniente y los pobres de las zonas rurales.

El modelo formal se construye a partir de las ideas presentadas al comienzo de este capítulo para delinear y hacer explícitos varios elementos más de la economía política de una reforma agraria. El modelo trata la toma de decisiones como un proceso dinámico, examina otras formas de redistribución más allá de la redistribución de la tierra, endogeneiza una amenaza de golpe de Estado de parte de la élite terrateniente y la probabilidad de un levantamiento de los pobres de las zonas rurales, e introduce costos en el conflicto político.

La predicción teórica clave del modelo es que la redistribución de la tierra ocurre con mayor probabilidad bajo un gobierno autocrático respecto a un gobierno democrático, y se mantiene dicha predicción incluso si se considera la existencia de actores más complejos y completos en el modelo. Este también proporciona claras predicciones sobre las perspectivas de la redistribución de la tierra en una democracia. Mientras que una democracia popular instituida por las masas puede implementar la redistribución, las transiciones democráticas son por lo general capturadas por las élites, las cuales construyen salvaguardas contra la redistribución bajo la democracia.

El modelo igualmente propone otras predicciones comprobables de modo empírico. La probabilidad de la reforma agraria aumenta a medida que la división de la coalición entre la élite terrateniente y la élite política se amplía. La redistribución de la tierra también es más probable cuando los pobres forman una amenaza creíble de levantamiento popular. Para que la élite política en el poder demuestre su lealtad a la coalición que la llevó al poder, cuando la coalición no proviene de la élite terrateniente, la primera adelantará la expropiación de tierras de manos de la segunda. La tierra que es confiscada será redistribuida posteriormente a los pobres de las zonas rurales para anular una amenaza de levantamiento popular. Por tanto, el modelo da cuenta de los afectados y de los beneficiarios de la expropiación. De manera que se deriva un claro conjunto de implicaciones que se examinan empíricamente en el capítulo 4.

Pasos y actores para implementar una reforma agraria

¿Cómo interactúan la élite terrateniente, la élite política en el poder y los pobres rurales para producir u obstruir una reforma agraria? Para responder a esta pregunta, primero es necesario describir los pasos y la participación institucional necesaria para crear e implementar una reforma agraria eficaz. Aunque los pasos para implementar una reforma cambian en cada caso, todos los pasos enumerados en la tabla 2.1 son necesarios para una redistribución y negociación exitosa de tierras. El proceso es, en alguna medida, menos costoso en el caso de la colonización de la tierra, dado que este último procedimiento no requiere adquirir terrenos de propietarios privados.

Una ley de reforma agraria primero se debe discutir y aprobar. En una democracia, esto exige la aprobación legislativa y ejecutiva; bajo una autocracia, puede hacerse mediante un decreto, con el apoyo de un dictador o una junta, respaldado por la coalición de apoyo.

Tabla 2.1. Pasos y actores necesarios para crear e implementar una reforma agraria

Pasos para la reforma agraria	Actores
1. Aprobar la ley de reforma agraria	Ejecutivo, posiblemente Legislativo
2. Identificar los propietarios que cumplen con el criterio para ser sujetos de la reforma	Élite terrateniente y beneficiarios potenciales donde los registros de tierra no estén completos
3. Crear o autorizar una entidad con el poder de administrar la reforma	Ejecutivo, probablemente Legislativo
4. Crear un marco legal para la adjudicación de la propiedad y recibir los reclamos de los afectados para respaldar la reforma	Ejecutivo, Judicial
5. Tomar posesión de la tierra objeto de la reforma, ya sea mediante expropiación o por un mecanismo de compra (negociación directa o subasta)	Burocracia efectiva o militares leales al Ejecutivo
6. Asignar tierra, en el sector reformado, a los beneficiarios elegibles	Burocracia efectiva o militares leales al Ejecutivo, beneficiarios que apoyan
7. Exigir el cumplimiento del nuevo statu quo de la distribución de tierra	Burocracia efectiva, militares leales, sin rotación política que favorezca la élite terrateniente
8. Ofrecer insumos, créditos e infraestructura a los beneficiados (opcional)	Legislatura, posiblemente el Ejecutivo

Segundo, el Gobierno debe identificar a los propietarios de tierras que cumplan con los criterios para ser sujetos de la reforma. Esto precisa identificar a aquellos que tienen participaciones por encima de un umbral, cuando se establecen límites máximos de tenencia de tierra. De lo contrario, requiere identificar la producción o las relaciones de tenencia si el criterio fundamental de la reforma es el cumplimiento de la “función social” de la tierra.

En tercer lugar, el Gobierno debe crear o autorizar una entidad para administrar la reforma agraria.

Cuarto, se debe definir un marco legal para la adjudicación de la propiedad y la recepción de reclamos.

Quinto, el Gobierno o los beneficiarios de la tierra deben tomar posesión de la tierra que está sujeta a reforma. Esto se puede hacer por medio de una toma de tierras o expropiación abrupta, o, en el caso de una reforma menos redistributiva, a través de algún mecanismo de compra (por ejemplo, negociación directa o subasta).

Sexto, el Gobierno debe asignar tierras en el sector de la reforma a los beneficiarios elegibles.

Y, finalmente, se debe hacer cumplir el nuevo statu quo de distribución de la tierra. Como un paso adicional, el Gobierno puede proporcionar insumos, créditos e infraestructura para apoyar a los beneficiarios para que puedan realizar una transición exitosa a una operación sostenible.

La secuencia de acciones necesarias para aprobar e implementar una reforma agraria enfrenta obstáculos políticos evidentes y considerables. El primer paso exige voluntad política del Ejecutivo y posiblemente del Legislativo. Cualquier esfuerzo a favor de la reforma se verá opacado si el Ejecutivo no tiene incentivos para comprometerse con ella. El apoyo legislativo es también indispensable si la reforma agraria es una ley que requiere ser legislada, en lugar de la simple emisión de un decreto ejecutivo. La presencia de la élite terrateniente en el Gobierno hace difícil construir la mayoría legislativa necesaria para respaldar la reforma, en particular en un escenario bicameral o cuando la distribución desigual de la representación está a favor de zonas rurales, como es típico en América Latina (Snyder y Samuels 2004). Incluso, la élite terrateniente que no está directamente involucrada en el Gobierno puede ejercer considerable presión sobre la legislatura para bloquear la reforma mediante el cabildeo u otras formas de influencia (véase, por ejemplo, Acemoglu y Robinson 2008).

La implementación efectiva está lejos de lograrse, incluso si se aprueba una ley de reforma agraria. De hecho, el alcance previsto de la reforma agraria a menudo se esfuma ante obstáculos políticos insuperables en la fase de implementación. Un catastro de tierras ayuda a identificar a los propietarios que cumplen con los criterios para ser incluidos en la reforma (Kain y Baigent 1992), pero en la medida en que esta información sea incompleta o inexacta, la identificación de terrenos sujetos a la reforma necesitaría o la ayuda de la élite terrateniente para reportar con sinceridad la propiedad, o el apoyo de potenciales beneficiarios que usarían el conocimiento local para advertir de una excesiva posesión de tierras.

Llegar a crear una entidad con la capacidad de administrar una reforma agraria necesita un Ejecutivo que tenga la capacidad de crear una agencia agraria u otorgar poderes de reforma agraria a una agencia existente. Asimismo, puede requerir el apoyo del cuerpo legislativo, para respaldar este movimiento con legislación o fondos suficientes.

La creación de un marco legal precisa que el Poder Ejecutivo cree un sistema de tribunales de reforma agraria o que el sistema judicial existente esté dispuesto a hacer cumplir las leyes de reforma agraria.

Tomar la posesión física de la tierra involucrada en la reforma exige poder estatal, materializado en una burocracia efectiva o en un ejército leal al Ejecutivo, y fondos suficientes para llevar a cabo las confiscaciones o compras de tierras mientras se previenen conflictos.

La asignación de tierras a los beneficiarios elegibles también demanda una burocracia efectiva o militares leales y un conjunto de beneficiarios que apoyen la reforma.

La aplicación del nuevo statu quo de distribución de la tierra igualmente exige apoyo burocrático o militar.

Por último, proporcionar insumos e infraestructura para los beneficiarios reclama la acción legislativa y financiación para apoyar nuevos receptores de tierras.

La tabla 2.1 revela la diversidad de instituciones que deben operar juntas para aprobar e implementar con éxito una reforma agraria. Al menos, el Ejecutivo, el Legislativo y la burocracia deben actuar de modo concertado. Una reforma también necesita el apoyo del poder judicial y militar en algunos casos. Además de estas instituciones, la cooperación de los beneficiarios e incluso de la élite terrateniente misma, puede ayudar a acelerar la reforma y asegurar su eficacia. La siguiente sección detalla cómo la distribución del poder dentro del sistema político impacta la probabilidad de reforma agraria.

El proceso de reforma agraria —y en particular la redistribución de la tierra— es, por tanto, bastante prolongado y complejo, mucho más que otros tipos de redistribución, como la redistribución fiscal. Hay al menos cuatro razones por las que ocurre de esta manera: primero, la infraestructura legal es más onerosa si los individuos a quienes se les expropia la tierra pueden cuestionar la decisión. Esto es fundamentalmente diferente al proceso de definición de impuestos, donde las personas no impugnan la legalidad de su carga fiscal individual.

En segundo lugar, porque una reforma agraria se centra en los activos, y no en los ingresos, y los primeros suelen estar más concentrados que los segundos, de modo que la reforma agraria se dirige especialmente a los terratenientes ricos. Los pequeños agricultores y los que no tienen tierra no son objetivos en la reforma. Sin embargo, apuntar a una clase social coherente y poderosa en lugar de a una franja más amplia de la sociedad, como se hace con los impuestos sobre la renta o el consumo, hace que la acción colectiva de la élite sea más probable, lo que a su vez hace más fácil capturar las instituciones necesarias para actuar en la implementación de la reforma.

Esto sugiere una tercera consideración: que la lealtad y la eficacia militar son más importantes para la reforma agraria que la redistribución fiscal. El ejército entra en juego para hacer cumplir la reforma agraria y ayudar a la burocracia a transferir la propiedad a pesar de la potencial resistencia, la cual puede variar desde la dilación hasta la violencia, lo que es menos típico cuando se trata de redistribución fiscal.

Por último, y en relación con el punto anterior, no debe haber forma de evitar las transferencias de activos físicos en la redistribución o negociación de la tierra. Los Gobiernos pueden poner fin a la aplicación del cumplimiento individual de los impuestos, al depender de un número limitado de empleadores para el recaudo de impuestos cuando hay un gran sector de empleo formal. Pero esto no se puede hacer con la tierra. En este caso, no hay modo de evitar la necesidad de adquisición física. El proceso es más difícil y costoso, y exige la participación de la burocracia y los militares.

Es importante señalar que los pasos y actores que se requieren para aprobar e implementar una reforma agraria difieren si esta se centra en la compra de tierras de propiedad privada o en la concesión de tierras de propiedad estatal a particulares, en lugar de la expropiación y la redistribución forzosas. Si la tierra se distribuye desde propiedades estatales, no hace falta identificar a los propietarios. Un marco legal para la adjudicación de la propiedad y el recibo de reclamos por afectaciones sería menos oneroso para el sistema judicial si la compensación total reduce la resistencia o si el Estado es el principal proveedor de la tierra. Del mismo modo, la expropiación física de tierras no se necesita si la tierra se compra voluntariamente a propietarios privados o se distribuye de las explotaciones estatales, aunque en el primer caso todavía es necesario adquirir tierras del sector privado. Por último, la asignación de tierras a los beneficiarios y la aplicación del nuevo statu quo en la distribución de las propiedades se logra más fácilmente por la burocracia si no se confisca la tierra a algunos propietarios para luego dársela a otros.

Todas estas diferencias en la redistribución de la tierra hacen que la negociación y la colonización de la tierra sean más fáciles de implementar, porque los intereses de la élite terrateniente se ven menos afectados, y el número y la participación de las instituciones que deben llevar a cabo la reforma es menor. La compra de terrenos a propietarios privados y la concesión de tierras de propiedad estatal a particulares también precisa la participación activa de menos individuos externos a las instituciones gubernamentales, porque el cumplimiento de la élite terrateniente y de los beneficiarios deja de ser tan crítico.

Aunque la redistribución de la tierra difiere de otros tipos de reforma agraria y de la redistribución fiscal típica en las formas en que se acaban de discutir, se puede establecer un paralelo con la introducción de importantes programas redistributivos que requieren un amplio acuerdo institucional, se concentran en un conjunto reducido y poderoso de actores sociales y son difíciles de revertir. Ejemplos de tales programas incluyen la expropiación y la distribución de activos de empresas financieras y de recursos naturales; cambios legales relacionados con los derechos humanos, como la eliminación de la servidumbre forzada, la centralización y la expansión del acceso a la educación, e incluso las etapas iniciales del estado de bienestar que establecieron el seguro social e introdujeron impuestos sobre la renta por primera vez. Estos tipos de mecanismos redistributivos se discuten en el capítulo de “Conclusiones”, con miras a determinar si tales reformas son compatibles con la teoría que se presenta más adelante en este capítulo.

Una teoría de la reforma agraria redistributiva

La sección anterior propone que el apoyo de una amplia gama de instituciones es necesario para crear e implementar una reforma agraria redistributiva eficaz. La élite terrateniente puede manipular la probabilidad de la reforma al influir en cualquiera de estas instituciones para obstruir la reforma. Esta sección se fundamenta en esta lógica para construir una teoría de la redistribución de la tierra. A menos que se indique lo contrario, la discusión acerca de una reforma agraria se refiere, en el resto del capítulo, al tipo de reforma de mayor redistribución y con mayores consecuencias: la redistribución de la tierra.

Hay dos factores principales que determinan si una reforma agraria redistributiva ocurre o no. El primero es la concentración institucional del poder político. Los regímenes políticos exhiben gran variación en el modo en que las instituciones necesarias para la creación e implementación de una reforma agraria efectiva están pobladas o influenciadas por la élite política, la élite terrateniente y los pobres de las zonas rurales. Las pocas limitaciones institucionales que caracterizan a una autocracia aumentan la probabilidad de que la reforma agraria se implemente exitosamente. Por su parte, entre las democracias, las formas mayoritarias democráticas con menor capacidad de veto enfrentan menos restricciones institucionales para la redistribución y, por lo tanto, es más probable que en ellas ocurra la redistribución, que en una democracia caracterizada por pesos y contrapesos.

El segundo factor clave que afecta una reforma agraria es la división de la coalición entre la élite terrateniente y la élite política en el poder. Es poco probable que ocurra una reforma agraria sin una división significativa entre estos actores. Sin embargo, las perspectivas de reforma agraria son altas cuando los intereses de estos actores divergen en presencia de pocas limitaciones institucionales. El resto de este capítulo desarrolla este argumento en detalle.

Reforma agraria y concentración de poder

Las instituciones democráticas están con frecuencia ocupadas por actores heterogéneos y caracterizadas por una considerable inercia. El Poder Legislativo está compuesto por individuos elegidos de distritos geográficamente dispersos, que abarcan zonas urbanas-rurales, ricos-pobres, divisiones religiosas, étnicas o de otro tipo, que están correlacionadas con preferencias políticas. El cuerpo legislativo puede conformarse mediante elecciones escalonadas o por medio de elecciones que coinciden con las elecciones ejecutivas, lo que empodera a los legisladores que representan preferencias políticas diferentes o genera un patrón cíclico de participación dentro de la sociedad (Anzia 2011). El Ejecutivo se elige a través de un mecanismo de votación diferente al Legislativo. Las mismas preferencias subyacentes dentro de la sociedad pueden generar, por tanto, intereses divergentes entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo (Cox 1997). Ambos poderes heredan un poder judicial elegido o nombrado anteriormente por la autoridad competente, aunque pueden nombrar nuevos jueces. Por último, el Ejecutivo puede nombrar a los altos burócratas y funcionarios públicos, pero también a menudo hereda la mayoría de ellos al asumir el cargo. En resumen, la probabilidad de que la élite política o los pobres de las zonas rurales tengan poder sobre estas instituciones es muy baja, excepto para la élite terrateniente.

Esto ocurre incluso en los sistemas parlamentarios, donde las instituciones superiores, particularmente el Legislativo y el Ejecutivo, no se fundamentan en pesos y contrapesos. Aun si los actores clave con capacidad de veto en el Ejecutivo y el Legislativo pudiesen estar del mismo lado en una propuesta de política pública, todavía existen varios obstáculos para adelantar una reforma. El primero es obtener el apoyo de los demás actores clave en el proceso de una reforma: la burocracia, el Poder Judicial e incluso el Ejército, cuando sea necesario. Estos actores pueden obstaculizar una reforma, incluso si el Ejecutivo y el Legislativo están de acuerdo. El segundo obstáculo es la necesidad de negociar al interior de la coalición de gobierno. Si los terratenientes, por ejemplo, son una parte importante de la coalición de gobierno, entonces pueden amenazar la estabilidad de la coalición cuando sus propios intereses económicos están en juego.

Si bien la probabilidad de un estancamiento democrático es alta, es concebible, en circunstancias excepcionales, que las instituciones democráticas pueden evitar ser capturadas por los intereses de la élite terrateniente. El escenario más probable es aquel en el que las masas cumplen un papel clave en derrocar la autocracia o deshacer las restricciones sobre las mayorías.

Las revoluciones populares que derrocan a las élites o las fuerzan a una transición negociada acelerada tienen mayor probabilidad de producir una constitución democrática a favor de la mayoría, que redefina el juego político en beneficio de los pobres (Albertus y Menaldo 2014). La transición de Guatemala en 1945 es un ejemplo. Las protestas en masa y la presión popular derrocaron al general Jorge Ubico en 1944 y definieron las condiciones para las elecciones democráticas, que fueron ganadas por Juan José Arévalo. Una nueva constitución, emitida en 1945, definió que la tierra debía cumplir una función social. También permitió la expropiación de latifundios baldíos, mientras que simultáneamente proporcionó protección a las tierras productivas, así como a las municipales y a la tierra comunal. Esta infraestructura legal redujo las barreras legislativas y burocráticas, y definió las condiciones para una reforma agraria más completa en el Gobierno sucesor de Arévalo, el de Jacobo Árbenz.

Sin embargo, aunque las instituciones democráticas pueden evitar el estancamiento y la captura por parte de la élite terrateniente al reducir las limitaciones institucionales como en el caso de Guatemala, tal resultado es raro. La élite económica con frecuencia desempeña un papel clave en las transiciones democráticas y establece medidas en contra de las mayorías, que permiten la captura institucional por actores heterogéneos que son capaces de bloquear una reforma importante, incluso cuando las mayorías electorales favorecen la reforma.

Por el contrario, en una dictadura, es más probable que las instituciones sean tomadas por un pequeño grupo de la élite política gobernante, cuyos integrantes se unen alrededor de un dictador o una junta (Bueno de Mesquita et al. 2003). Con excepción de la rotación regulada al interior de un régimen de partido único (Magaloni 2006), estas instituciones son susceptibles de ser reformadas cuando un grupo de élites políticas es derrocado a favor de otro, lo cual genera gran volatilidad en las políticas implementadas bajo una dictadura.

También implica que los regímenes autocráticos, aunque lejos de no estar restringidos por su coalición de apoyo (Albertus y Menaldo 2012b; Bueno de Mesquita et al. 2003; Svolik 2009), suelen tener menos restricciones institucionales para desarrollar sus políticas que en una democracia (por ejemplo, Olson 1993). El dictador puede disolver el Legislativo, llenarlo de actores clave, o usarlo para cooptar a la oposición dentro de la sociedad (Gandhi y Przeworski 2006).¹ El Poder Judicial puede ser destituido, socavado o llenarlo de partidarios (Helmke y Ríos-Figueroa 2011).² Un nuevo régimen autocrático puede limpiar la burocracia y llenarla de partidarios, o crear funcionarios públicos paralelos en nuevas agencias para socavar los poderes de la burocracia existente. Finalmente, los militares pueden obtener un papel clave en la implementación de políticas a expensas de otras instituciones. Muchas de las limitaciones institucionales para lograr un proceso de reforma agraria que operan en una democracia son, por lo tanto, evitadas cuando un régimen autocrático entrante reforma las instituciones para reforzar su propio gobierno.

De manera que hay dos implicaciones muy diferentes para que una dictadura adelante una reforma agraria, dependiendo de la superposición de coaliciones entre la élite política gobernante y la élite terrateniente. La reforma agraria ni siquiera se intentará si la élite terrateniente está aliada con la élite política gobernante y su coalición de apoyo. Y, por el contrario, cuando la élite terrateniente es excluida del régimen, es más probable que una iniciativa de reforma agraria produzca una reforma a gran escala que destruya a la élite terrateniente.

Aunque tanto los poderes ejecutivos democráticos y los regímenes auto-cráticos tienen incentivos políticos para perseguir la redistribución de la tierra, el argumento que se acaba de presentar sugiere que los regímenes democráticos deberían, en promedio, tener menos probabilidad de adelantar programas redistributivos como una reforma agraria, que uno autocrático. Las instituciones democráticas normalmente construyen un mayor número de restricciones de veto en un Gobierno, que requiere grandes coaliciones para apoyar cambios importantes en las políticas, como una reforma redistributiva (Henisz 2000; Tsebelis 2002). Esto es cierto incluso en la rara circunstancia en que las super-mayorías electorales debilitan las restricciones partidistas.

Un mayor número de instrumentos de veto permite el empoderamiento de intereses más heterogéneos entre la legislatura, la administración y la burocracia, todos necesarios para la implementación de una reforma seria, pero al mismo tiempo susceptibles de ser obstruidos por intereses terratenientes (Tai 1974; Thiesenhusen 1989, 1995). Incluso si una administración democrática adopta con éxito un programa de reforma, tal vez como resultado de popularidad electoral temporal, los cambios de administración pueden bloquear su implementación (Herring 1983). Por el contrario, una élite política gobernante que enfrenta pocos factores de veto y está motivada por su coalición política para desplazar a la élite terrateniente tradicional está en mejores condiciones de apalancar coherentemente los recursos estatales para implementar la redistribución, que una que requiera compromiso y coordinación con actores políticos potencialmente opuestos.

Este argumento contrasta fuertemente con investigaciones recientes que anticipan mayor redistribución bajo un gobierno democrático (por ejemplo, Acemoglu y Robinson 2006; Boix 2003). Sin embargo, es consistente con muchas observaciones basadas en relatos de reforma agraria. Como sostiene Huntington, “la política pluralista y el gobierno parlamentario a menudo son incompatibles con reformas agrarias efectivas” (1968, 388). Es más probable que una reforma sea exitosa cuando “el poder político se concentra en un partido político o un pequeño grupo de líderes” (Tai 1974, 473).

La idea de que la redistribución puede ser más difícil de llevar a cabo en una democracia también encuentra apoyo en la literatura que detalla cómo la élite terrateniente en las sociedades rurales protege sus intereses bajo la democracia, mediante el establecimiento de pactos parciales entre las élites durante una transición (Karl 1990; O’Donnell y Schmitter 1986) y crea reglas democráticas favorables. Las características institucionales, como los pesos y contrapesos (Henisz 2000; Tsebelis 2002), la mala distribución electoral (Horiuchi 2004; Snyder y Samuels 2004) y la proscripción de los partidos de izquierda (Mainwaring 1999), se pueden construir en una constitución para proteger los derechos de propiedad y reducir la volatilidad de las políticas. De hecho, la democracia en América Latina a menudo solo ha sido aceptada por las élites después de que sus intereses políticos han sido garantizados bajo instituciones democráticas.

Mecanismos de obstrucción de la élite terrateniente

Varias de las formas principales con las que la élite terrateniente puede bloquear la redistribución de la tierra en una democracia incluyen la representación directa en la legislatura; la captura de la élite de funcionarios electos, jueces o burócratas, y el uso del clientelismo, para socavar el apoyo a la reforma por la población rural pobre.

La elección de la élite terrateniente en una posición gubernamental hace difícil la construcción de mayorías legislativas que apoyen la reforma. Esto es particularmente cierto en un entorno bicameral o donde la mala distribución electoral, determinada por la élite, favorece las zonas rurales, lo cual no es raro (Snyder y Samuels 2004).

La élite terrateniente también puede echar por el suelo la reforma a través del sistema legislativo, al votar en contra de la aprobación de la ley, eliminar la financiación de su implementación o al generar barreras legales para la expropiación y la redistribución. Huntington sostiene que debido a que “los parlamentos electos suelen estar dominados por intereses terratenientes” en los países en proceso de modernización, las legislaturas “tradicionalmente han sido el cementerio de las propuestas de reforma agraria” (1968, 388-389).³

La representación de la élite terrateniente en la rama legislativa tiene menor capacidad de intervenir en iniciativas importantes bajo una dictadura. Si una legislatura está realmente presente en una autocracia y se utiliza para cooptar a las élites de la oposición (Gandhi y Przeworski 2006), entonces dar a estas figuras de la oposición (en este caso, la élite terrateniente) rentas o exenciones pueden reducir su resistencia al régimen y socavar la capacidad de esas élites para actuar colectivamente en oposición a las políticas. Si, por el contrario, la élite terrateniente es aliada del régimen y está incorporada a una legislatura o a un partido para hacer que el poder compartido sea creíble (Magaloni 2008), el hecho de que estas élites sean aliadas del régimen es lo que inhibe la redistribución de la tierra en lugar de la presencia del cuerpo legislativo per se.

Hay numerosos ejemplos que demuestran cómo puede la elección de la élite terrateniente en posiciones de gobierno llevar al fracaso a iniciativas de reforma agraria en una democracia. El cuerpo legislativo de Costa Rica bloqueó los esfuerzos de reforma agraria en la década de los cincuenta. En 1951, en este país, José Figueres, del Partido de Liberación Nacional (PLN), impulsó una reforma agraria, abogando por la función social de la propiedad. Para ello, nombró una comisión legislativa especial para estudiar las políticas territoriales estatales y publicó cuatro proyectos de ley en 1952 (Rowles 1985, 160-161). Después de la elección de Figueres en 1953, el PLN redactó una nueva Ley de Tierras y Colonización, pero luego de pasar por varios comités, fue rechazada en la Asamblea Legislativa por la oposición de Figueres y el ala conservadora del PLN. Los intentos de João Goulart de implementar la reforma también fueron obstaculizados en Brasil a principios de la década de los sesenta. Las propuestas de Goulart fueron bloqueadas repetidamente por el Congreso, al igual que su intento de eludir a este. El presidente peruano Fernando Belaúnde logró la aprobación de una ley de reforma agraria a través del Congreso en 1964, pero los intereses de los propietarios de la tierra agregaron tantas excepciones que la ley fue ineficaz en la práctica (Cleaves y Scurrah 1980, 41).

Incluso si la élite terrateniente no hace parte directamente del gobierno democrático, puede ejercer una presión considerable sobre la legislatura o la burocracia, para bloquear la reforma a través del cabildeo (por ejemplo, Acemoglu y Robinson 2008; Rodríguez 2004) u otras formas de captura e influencia (por ejemplo, Rajan y Ramcharan 2011; Ziblatt 2009).

Grupos de élite con un alcance muy limitado y con recursos considerables, como los terratenientes, tienen la capacidad de establecer mecanismos de acceso al Estado (Weyland 1996). La élite terrateniente suele tener alianzas e incluso familiares en el sistema legislativo, la administración y la burocracia. Al actuar a favor de candidatos y trabajadores gubernamentales amigables, y al ayudar a su ubicación en el Gobierno, los propietarios de tierras pueden llegar a tener vínculos poderosos para influir en una política. Los funcionarios electos o las agencias gubernamentales que inician una reforma pueden ser obstaculizados por legisladores o burócratas capturados, cuyo apoyo es necesario para implementar la reforma, pero que pueden apoyar otros intereses, proteger los procedimientos establecidos o resistir la invasión de su jurisdicción.

Aunque la élite terrateniente también puede intentar capturar a los burócratas o políticos en un gobierno autócrata, su capacidad de hacerlo depende de su relación con el régimen. Cuando este es antagónico a la élite terrateniente, puede reprimir de manera directa sus intentos de comprar influencia y, asimismo, puede subvertir o eliminar políticos y burócratas que están conectados con la élite terrateniente y sirven como conducto para la influencia de esta.

Varios ejemplos ilustran la capacidad de los intereses terratenientes no elegidos popularmente de socavar las iniciativas de reforma en una democracia. Por ejemplo, las negociaciones que rodearon la aprobación de la Ley de Reforma Agraria Social de Colombia de 1961, se vieron fuertemente impactadas por poderosas élites terratenientes. Estas élites se aseguraron de que las decisiones de política de alto nivel fueran tomadas por la junta del Comité de Reforma Agraria, compuesta en su mayoría por la élite terrateniente. La junta incluyó miembros de la Federación Nacional de Ganaderos (Fedegan) y otros intereses agrícolas (Zamosc 1986).

La implementación de la reforma a través de proyectos regionales se vio fuertemente afectada por la resistencia de la élite terrateniente (Duff 1968). Los consejos locales de reforma agraria imitaron la estructura de la junta central de gobierno y, en consecuencia, asimismo se vieron influenciados por intereses terratenientes.

Los grandes propietarios también cumplieron un papel importante en la redacción de la base legal de la Ley de Reforma Agraria de Venezuela de 1960, en cooperación con los principales partidos políticos (Powell 1964, 84).

En Brasil, tras el retorno a la democracia, el ambicioso Plan Nacional de Reforma Agraria de José Sarney (1985-1989) se enfrentó a la fuerte presión de los terratenientes y sus aliados en el ejército y el Gobierno, que finalizó en “cambios sustanciales en la política de reforma agraria (por ejemplo, el enfoque en la distribución de tierras públicas sobre las privadas y el aumento de la compensación a los terratenientes)” (Payne 1992, 15).

La élite terrateniente igualmente puede utilizar el clientelismo y la compra de votos para socavar el apoyo a favor de la reforma agraria entre la población rural pobre. Las relaciones tradicionales de tenencia de la tierra han permitido por mucho tiempo que los propietarios utilizaran las relaciones patrón-cliente para dominar la competencia electoral (Baland y Robinson 2008; Lapp 2004). Los grandes terratenientes pueden perseguir sus intereses de esta manera, incluso si no son elegidos para el gobierno y no cabildean ni buscan influir de forma directa en los funcionarios.

Los propietarios pueden lograr resultados electorales favorables mediante la compra de votos o presionando a los votantes, en un esfuerzo por cambiar las preferencias del votante rural medio hacia las de los grandes terratenientes. Estas estrategias son particularmente atractivas en una democracia, donde el votante medio es más pobre y donde las elecciones son más importantes para determinar los resultados de la política que en una autocracia.

Aunque los pobres con derecho de voto tienen un fuerte incentivo para votar por la redistribución (Meltzer y Richard 1981), las élites pueden comprar sus votos con más facilidad a precios bajos, dado que los pobres valorarán un beneficio económico fijo y único más que los votantes más ricos, debido a la utilidad marginal decreciente del ingreso (véase, por ejemplo, Dixit y Londregan 1996).

En un régimen autocrático, donde el derecho al voto está restringido o ha sido eliminado, la compra de votos por parte de la élite terrateniente es similar a las formas de influencia y soborno discutidas anteriormente en este capítulo. No solo es más caro, sino que su éxito también depende de si la élite terrateniente se incorpora a la coalición de apoyo del régimen.

La larga historia de clientelismo y compra de votos demuestra cómo la élite terrateniente puede cambiar el apoyo electoral a la reforma agraria. Por ejemplo, antes de la introducción del voto secreto en Chile en 1958, los terratenientes pudieron monitorear los votos de sus trabajadores y castigarlos si votaban por candidatos no respaldados por su patrón (Baland y Robinson 2008). La situación fue similar en Perú hasta 1968. Muchos terratenientes intentaron mantener a sus trabajadores campesinos analfabetos y, por lo tanto, no elegibles para votar (Handelman 1975). Otros influenciaron los votos de sus trabajadores campesinos a través del miedo, la intimidación y con campañas de desinformación (McClintock 1983).

Reforma agraria y división de las élites

Una reforma agraria redistributiva requiere la cooperación sostenida de una amplia gama de actores políticos. La élite política, bajo una democracia popular y mayoritaria, puede buscar la redistribución de la tierra de acuerdo con las preferencias de sus electores, dada la incapacidad de la élite terrateniente de obstruir la reforma mediante restricciones institucionales. Sin embargo, con mucha más frecuencia, la élite terrateniente bloqueará la redistribución en una democracia, por medio de la representación directa en el sistema legislativo, la captura de la élite de funcionarios electos, jueces o burócratas, y el clientelismo. En consecuencia, una reforma redistributiva es más probable que ocurra bajo una determinada élite política autocrática.

Si es más probable que la reforma agraria redistributiva ocurra bajo una autocracia, ¿por qué se implementa la reforma en algunos regímenes autocráticos y no en otros? ¿Por qué la élite política autocrática y sus coaliciones a veces defienden fielmente los intereses de las élites terratenientes poderosas y en otras ocasiones intentan destruir la élite terrateniente a través de la expropiación y la redistribución?

La expropiación como herramienta estratégica para destruir a los rivales y ganar apoyo interno

El determinante clave para que la élite política gobernante decida romper con la élite terrateniente es el grado de superposición de coaliciones entre 1) la élite política gobernante y los aliados que componen su coalición inicial de apoyo, y 2) la élite terrateniente. Es aquí donde se encuentran los orígenes políticos de la redistribución.

La incertidumbre acerca de las intenciones de un líder al comienzo de un nuevo régimen autocrático es muy alta. Esto es muy importante para los miembros de la élite política en el poder, así como para su coalición de apoyo, el grupo que lleva al poder a la élite política.

La coalición inicial de apoyo puede estar compuesta por camarillas de oficiales militares, grupos sociales, como sindicatos u organizaciones campesinas, o incluso terratenientes u otras élites económicas.⁴ Aunque la coalición de apoyo inicial lleva a la élite política al poder, sus derechos en el nuevo régimen y las herramientas que puede utilizar para defenderlos no están definidos (Bueno de Mesquita et al. 2003). Si persiste la incertidumbre y estos derechos no se definen, el poder puede cambiar a un subconjunto de élites políticas (por ejemplo, el dictador y algunos aliados cercanos) y permitir que esas élites políticas traicionen la coalición de apoyo inicial. La élite política gobernante puede tomar ventaja en un esfuerzo por divorciarse de la dependencia de un electorado poderoso y permitirse diversificar su apoyo.

Una élite política autocrática estará motivada a enfrentar a la élite terrateniente con un proceso redistributivo cuando la superposición de coaliciones entre estos grupos sea baja. La expropiación de la élite terrateniente por parte de la élite política gobernante, en este caso, puede preservar la capacidad de esta última para actuar de forma independiente en el futuro, al eliminar rivales con poder histórico.

Desde la perspectiva de la élite política, la élite terrateniente u otras élites económicas pueden no ser la base de apoyo más confiable. Una poderosa élite económica que controle los medios de comunicación, el acceso a la moneda extranjera, la producción de alimentos para el consumo urbano y las industrias nacionales puede atacar la élite política gobernante y tratar de derrocarla. Esto le da a esta última un incentivo para acabar con dicha élite económica y, de acuerdo con su coalición de apoyo, atraer a otros grupos de la sociedad, como a los pobres del sector rural. La poca superposición de coaliciones brinda una ocasión para aprovechar la oportunidad de asegurar una ventaja política en el futuro, al destruir o debilitar severamente a la élite terrateniente.

La coalición de apoyo inicial de la élite política gobernante también se beneficia de esta política cuando sus miembros no hacen parte de la élite terrateniente. Una redistribución ajena a la élite terrateniente actual revela que la élite política gobernante favorece la coalición de apoyo inicial que la llevó al poder por encima del apoyo de la élite terrateniente: si surgiera un conflicto entre estos grupos, la élite política favorecería a estos “miembros del régimen” por encima de la élite terrateniente, porque la primera está dispuesta a tolerar la pérdida de rentas y apoyo político de la segunda. Por lo tanto, una élite política gobernante que no logre la redistribución en estas circunstancias sería expulsada por su coalición de apoyo o pagaría un alto costo en prevenir un golpe de Estado interno.

Para una élite política gobernante que planea no molestar a la élite terrateniente como protección contra su coalición de apoyo inicial o disfrutar de las rentas que podrían obtener de esa élite terrateniente, expropiar sus tierras sería demasiado costoso. Pero no tener éxito en hacerlo ofrece información de las intenciones de la élite política: la coalición inicial de apoyo debe inferir que la élite política no es creíble.

Cabe enfatizar que la coalición inicial de apoyo puede beneficiarse de la expropiación de la tierra incluso si no se redistribuye directamente a ella, una lógica que se aparta del supuesto típico en la literatura de que la redistribución se lleva a cabo para los destinatarios materiales directos de un bien.

La destrucción de la élite terrateniente cumple la función crítica de destruir la amenaza de un potencial rival y envía una señal creíble de la dependencia de la élite política gobernante de su coalición de apoyo. Esta última puede entonces aprovechar su posición privilegiada con el régimen para capturar rentas de la industria, construir un ejército o perseguir sus propios intereses, mientras se invierte menos en protegerse de un derrocamiento o en intentar derrocar a una élite gobernante engañosa.

Por supuesto, no es seguro que la élite política gobernante logre establecer con éxito un compromiso creíble con sus seguidores. Sin embargo, la turbulenta historia de las dictaduras sugiere que su capacidad de actuar es fundamental para su supervivencia en el poder. Resolver esta incertidumbre es particularmente importante, dado que la amenaza más seria a la que se enfrenta la élite política gobernante emana desde adentro, más que de afuera, de su coalición de apoyo (Geddes 2003; Haber 2006; Svolik 2009).

La tabla 2.2 muestra los resultados previstos de la permanencia de una élite política en el poder como producto de la superposición de su coalición de apoyo inicial con la élite terrateniente y su decisión de expropiarla. El rango de intersección entre la coalición de apoyo inicial y la élite terrateniente se presenta en las columnas. Ambas pueden estar perfectamente superpuestas, lo que indica que la coalición de apoyo inicial es la élite terrateniente, o pueden estar desarticuladas, lo que señala que al menos algún subconjunto de la coalición de apoyo inicial no proviene de la élite terrateniente. Las filas de la tabla muestran las acciones que puede tomar la élite política gobernante: expropiar la élite terrateniente y redistribuir su propiedad, o no hacerlo.