Kitabı oku: «Allgemeines Verwaltungsrecht», sayfa 2

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Lerntipps
Planen Sie herausfordernde aber realistische Ziele!

Ein Ziel befindet sich am Ende eines Weges. Am besten Sie planen Etappenziele. Stellen Sie sich z. B. vor, was genau Sie nach vier Wochen, einer Woche, an diesem Tag, bis zur ersten Pause erreicht haben wollen. Fragen Sie sich, woran Sie Ihr erfolgreiches Lernen festmachen wollen. Und wie Sie den Erfolg überprüfen (lassen) wollen. Setzen Sie sich klare, anspruchsvolle aber realistische Lernziele anhand eines individuellen Lernplanes. Fordern Sie sich ruhig (positiver leistungsförderlicher Stress), aber erzeugen Sie keinen zu hohen Erwartungsdruck und damit so genannten leistungshemmenden Dis-Stress. Nutzen Sie einen Wochenplaner – mit Stundenplan wie in der Schule – und machen Sie sich eine Tagesplanung einschließlich Pausen, Freizeitaktivitäten, Haushalt etc.

Setzen Sie sich positive Anreize!

Da Sie sich gut kennen, werden Sie recht leicht eigene Vorstellungen zur Belohnung entwickeln. Sie können sich materiell verstärken, z. B. mit dem Download eines neuen Songs oder dem Kauf neuer Schuhe, die Sie schon immer haben wollten. Da diese Art von Verstärkern schnell an finanzielle Grenzen stoßen können, sollten Sie sie für besondere Gelegenheiten nutzen. Andere Verstärker können Lesen, Fernsehen, Klavier spielen, Musik hören, ein Nickerchen, der Kneipenbesuch, das Kino, Sport und sogar der ungeliebte Abwasch sein. Machen Sie doch erst einmal eine Ideensammlung, welche Verstärker für Sie attraktiv sein könnten.

Körperliche Betätigung ist ein optimaler Verstärker!

Körperliche Aktivitäten sind für Lernende eine optimale Verstärkungsmöglichkeit. Als Ausgleich zum langen Sitzen braucht es in besonderem Maße Bewegung. Bewegung ist dann Abwechslung, Erholung und Ausgleich. Wenn Sie sich körperlich bewegen, wird einerseits das Stresshormon Adrenalin abgebaut, andererseits wird das „Glückshormon“ Serotonin verstärkt ausgeschüttet. Sportliche Betätigung führt zu körperlicher Ermüdung und fördert einen besseren Schlaf.

Belohnen Sie sich mit Konzept!

Mit Ihren Verstärkern und Belohnungen sollten Sie am besten abwechslungsreich und erfinderisch sein. Es sollte kleine und größere Belohnungen geben, gemessen an dem Anspruchsniveau der Zielsetzungen oder der Dauer der Lernphasen. Hier orientieren Sie sich an der Zielplanung. Das Anspruchsniveau ist ganz individuell zu betrachten. Die Belohnungen sollten direkt nach Zielerreichung erfolgen können, also z. B. nach eineinhalb Stunden, fünf geschriebenen Seiten, sieben bearbeiteten Fällen, am Ende eines erfolgreichen Tages.

Überprüfen Sie Ihren Erfolg und verhalten Sie sich konsequent!

Ist das angestrebte Ziel erreicht, muss sofort die Belohnung eingetauscht werden, damit das Gehirn den Zusammenhang zwischen Zielerreichung in der Sache und gutem Gefühl abspeichert. Ist das Ziel nicht erreicht, dann darf es keine Belohnung geben. Es ist dann wichtig, sich genauer damit zu beschäftigen, warum Sie das Ziel nicht erreicht haben. Dadurch nehmen Sie eine Analyse vor, aus der Sie die erforderlichen Veränderungen ableiten können.

Keine Belohnung – was dann?

Falls Sie sich über längere Zeit (mehrere Tage) nicht mehr belohnen konnten, dann sollten Sie eine Analyse vornehmen. Wahrscheinlich werden Sie sehr schnell merken, an welchen Stellen Schwächen oder Stärken Ihres Lernsystems zu finden sind. Die Analyse sollte sich sachlich an Ihrem Lernsystem und auch an Ihrem Lernverhalten orientieren. Es sollte keine „persönliche Selbstgeißelung“ sein. Das setzt Ihr Gehirn unter negativen emotionalen Stress, und das können Sie beim Lernen und in der Phase der Prüfungsvorbereitung am wenigsten gebrauchen.

Reflektieren Sie Ihr Lernverhalten bei Misserfolg!

Eine Kurzanalyse und Reflexion soll Ansatzpunkte für mögliche Veränderungen liefern. Dafür einige Leitfragen:

•	Ist mein eigener Leistungsanspruch zu hoch?
•	Habe ich insgesamt (zeitmäßig) zu wenig gearbeitet?
•	Zuviel an Ablenkung?
•	Wie habe ich es geschafft, das Lernen zu vermeiden?
•	Nehme ich mein Lernen ernst genug?
•	Mache ich es mir zu bequem?
•	Mangelnde Konsequenz in der Planung und im Einhalten des Lernpensums, der Belohnung?
•	Bin ich zu großzügig im Belohnen?
•	Gab es unerwartete Ereignisse, die mich behindert haben?
•	Habe ich zuviel gearbeitet? Warum?
•	Bin ich zu erschöpft? Woran liegt das?
•	Habe ich zu wenig behalten und verstanden trotz vieler Arbeit?
•	Ist der Stoff zu schwer?
•	Gab es (emotional) hemmende Gründe (in der Familie, bei Freunden, wegen Geldsorgen)?
•	Wer oder was könnte mir bei Schwierigkeiten helfen?

Erkennen Sie Ihr persönliches Vermeidungsverhalten!

Sie kennen das vielleicht: Bevor es mit dem Lernen losgeht – Zeitung lesen, noch einmal zur Toilette gehen, Blumen gießen, etwas aus dem Kühlschrank holen, noch schnell etwas einkaufen gehen . . . Wir versuchen unangenehme Tätigkeiten vor uns her zu schieben. Hierdurch vermeiden wir, uns in eine vermeintlich aversive Situation zu begeben. Durch das Vermeidungsverhalten entziehen wir uns der Arbeit und belohnen uns für Verzögerungen. Das hat zur Folge, dass wir lernen, die primär angestrebte Tätigkeit immer öfter zu vermeiden. Betrachten Sie Ihr Vermeidungsverhalten und seine Auswirkungen einmal genauer! Kurzfristig hilft es, vermeintlichen Stress (Aversion) abzubauen, langfristig kann das Ganze Ihnen wirklich über den Kopf wachsen.

Bauen Sie Vermeidungsverhalten Schritt für Schritt ab!

Der riesige Berg an Arbeit, der vor uns liegt, lässt uns häufig ausweichen. Man geht Dinge nicht an, weil man die Befürchtung hat, den Überblick zu verlieren oder sie insgesamt nicht bewältigen zu können („Wie soll ich das denn alles schaffen?“). Hier entsteht negativer Stress für unser Gehirn. Damit ist Vermeidungsverhalten erst einmal (emotional) vernünftig. Nur in der Sache kommen Sie nicht weiter.

Folgende Tipps können weiterhelfen:

•	Bei Lernproblemen das Pensum anfänglich bewusst reduzieren.
•	Den Lernstoff in für Sie überschaubare Lerneinheiten portionieren.
•	Die einzelnen Lerneinheiten in angenehme Mengen- und Zeiteinheiten unterteilen.
•	Besonders angenehme Anfangstätigkeiten finden.
•	Strenge Disziplin, d. h. striktes, selbst auferlegtes Verbot von Vermeidungsverhalten.
•	Sitzen bleiben. Wenn Sie nicht mit der Arbeit beginnen können, notieren, was Sie eigentlich arbeiten wollen, was Ihnen schwierig erscheint, welche Aspekte behindern, welche vielleicht sogar Freude machen könnten.

1. Teil Definition von „Verwaltung“

Gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG wird die Staatsgewalt „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Die Funktion dieses Gewaltenteilungsprinzips besteht zum einen darin, dass durch wechselseitige Kontrolle der drei Teilgewalten „die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird“[1] (checks and balances). Zum anderen zielt dieses Prinzip darauf ab, „dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen“.[2]

Was hierbei genau unter dem Begriff „vollziehende Gewalt“ (Exekutive[3]) in Abgrenzung zu den beiden anderen Teilgewalten „Gesetzgebung“ (Legislative) und „Rechtsprechung“ (Judikative) zu verstehen ist, wird gesetzlich nicht näher definiert.

Im Schrifttum[4] wird teilweise der Versuch unternommen, den Begriff „Verwaltung“ positiv zu bestimmen, so z.B. als die Verwirklichung des gesetzgeberischen Willens bzw. der Staatszwecke für den Einzelfall, als die Lösung konkreter Aufgaben gemäß den Rechtsnormen bzw. innerhalb ihrer Schranken oder als die geleitete, richtungserhaltende, geführte Tätigkeit. Allen diesen Ansätzen ist jedoch gemein, dass sie sich entweder lediglich auf die Hervorhebung einzelner Merkmale der Verwaltung beschränken (weitere Beispiele: Sozialgestaltung im Rahmen der Gesetze und auf dem Boden des Rechts; Einsatz hoheitlicher Mittel; Weisungsgebundenheit) oder aber sie aufgrund ihrer Abstraktheit praktisch kaum handhabbar sind (vgl. etwa die Definition von Hans J. Wolff[5]).

Doch auch die im Anschluss an Otto Mayer[6] und Walter Jellinek[7] namentlich vom BVerwG[8] befürwortete negative Begriffsbestimmung – Verwaltung ist diejenige Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung und nicht Rechtsprechung ist – wirft Probleme auf. So würde diese „Subtraktionsmethode“ nur dann zu eindeutigen Ergebnissen führen, wenn sich die beiden übrigen Teilbereiche, die Legislative und die Judikative, ihrerseits exakt definieren ließen; aufgrund von zahlreichen Überschneidungen ist dies allerdings gerade nicht der Fall (z.B. Erteilung eines Hausverbots durch den Präsidenten des Bundestags gem. Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG; Erlass von Rechtsverordnungen durch die Exekutive, vgl. Art. 80 Abs. 1 GG; Erlass von „Justizverwaltungsakten“ i.S.v. § 23 Abs. 1 EGGVG durch die Judikative). Ferner gehören zum weitergehenden Begriff der „vollziehenden Gewalt“ auch die Regierung und sonstige exekutive Betätigungen (z.B. Kontrolle durch die Rechnungshöfe, die Datenschutz- und den Wehrbeauftragte[n]), die wiederum jeweils von der Verwaltung abzugrenzen sind.

Unter Hinweis auf Klaus Stern[9] werden die beiden vorgenannten Ansätze in der neueren Literatur schließlich miteinander kombiniert. Ausgehend von der negativen Begriffsbestimmung (Rn. 3) wird vorgeschlagen, in Zweifelsfällen ergänzend auf die positiven Merkmale (Rn. 2) des Verwaltungsbegriffs zurückzugreifen.

Im Ergebnis lässt sich der Begriff „Verwaltung“ aufgrund der Vielgestaltigkeit ihrer Tätigkeitsbereiche, Aufgabenstellungen, Struktur und Handlungsformen wohl jedoch nicht definieren, sondern nur beschreiben. Die Verwaltungswissenschaft[10] unterscheidet insoweit zwischen der staatlichen Verwaltung im

•	organisatorischen Sinn: Gesamtheit der Verwaltungsträger und ihrer Untergliederungen (Rn. 49), sofern sie vom Staat getragen und in der Hauptsache materiell verwaltend tätig werden;
•	materiellen Sinn: diejenige Staatstätigkeit, welche die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben (Rn. 6) zum Gegenstand hat;
•	formellen Sinn: die gesamte von der staatlichen Verwaltung im organisatorischen Sinn (s.o.) ausgeübte Tätigkeit – unabhängig davon, ob es sich um Verwaltung im materiellen Sinn (s.o.) oder um Regierung oder Gesetzgebung handelt.

Neben der Unterscheidung zwischen Verwaltungsorganisation und -tätigkeit lässt sich der Begriff „Verwaltung“ freilich auch noch nach weiteren Gesichtspunkten wie dem Gegenstand der Verwaltung, den Rechtswirkungen für den Bürger (u.a. Eingriffsverwaltung = Verwaltung greift in die Rechtssphäre des Bürgers ein und beschränkt dessen Freiheit oder Eigentum, d.h. legt diesem Verpflichtungen und Belastungen auf; z.B. Gewerbeuntersagung), der Rechtsform, dem Grad der Gesetzesbindung sowie der Gliederung der Verwaltungsorganisation ordnen. Im Hinblick auf das Kriterium „Aufgabe“ bzw. „Zwecksetzung“ der Verwaltung kann v.a. differenziert werden zwischen:[11]

•	Ordnungsverwaltung: Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Abwehr der diesen drohenden Gefahren (z.B. Versammlungsverbot);
•	Leistungsverwaltung: gezielte Unterstützung Einzelner und Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen inkl. der Daseinsvorsorge (z.B. Zahlungen nach dem BAföG);
•	Gewährleistungsverwaltung: staatliche Gewährleistung der Leistungserbringung durch Private (z.B. Postwesen);
•	Lenkungsverwaltung: Förderung und Steuerung von Lebensbereichen (z.B. Gewährung zinsverbilligter Kredite für den Erwerb von Solaranlagen);
•	Abgabenverwaltung: Beschaffung der für den Staat erforderlichen Geldmittel durch die Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben (v.a. Gebühren und Beiträge);
•	Bedarfsverwaltung: Beschaffung der persönlichen und sachlichen Mittel, welche die Verwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt (z.B. Kauf von Büromöbeln).

Innerhalb des Verwaltungsrechts als der Summe der die Verwaltung zur Erfüllung ihrer vorgenannten Aufgaben legitimierenden Rechtssätze[12] hat sich in der Literatur[13] die Unterscheidung zwischen Allgemeinem und Besonderem Verwaltungsrecht durchgesetzt. Während das Allgemeine Verwaltungsrecht die hier näher behandelten rechtlichen Struktur- und Querschnittsfragen zum Gegenstand hat, welche für sämtliche Zweige der Verwaltung von Bedeutung sind (v.a. Gesetzmäßigkeit, Handlungs- und Organisationsformen der Verwaltung, Verwaltungsverfahren, typische Fehler der Verwaltung und ihre Folgen sowie die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen), wird unter dem Begriff des Besonderen Verwaltungsrechts die Vielzahl der speziellen verwaltungsrechtlichen Sachmaterien zusammengefasst (z.B. Ausländer- und Asylrecht, Bauordnungs- und -planungsrecht, Beamtenrecht, Kommunalrecht, Polizei- und Ordnungsrecht, Umweltrecht, Sozial- und Steuerrecht, Straßenverkehrsrecht, Straßen- und Wegerecht sowie Wirtschaftsverwaltungsrecht).

Hinweis

„Das Allgemeine Verwaltungsrecht muss beherrscht werden […]; das Besondere Verwaltungsrecht muss hingegen lediglich in […] Teilbereichen bekannt sein.“[14]

Kodifiziert worden ist das Verwaltungsverfahrensrecht auf Bundesebene erst mit Wirkung zum 1.1.1977[15]; zuvor wurde insofern auf allgemeine – ungeschriebene – Rechtsgrundsätze zurückgegriffen. Die Verwaltungsverfahrensgesetze der 16 deutschen Bundesländer entsprechen dem VwVfG des Bundes inhaltlich im Wesentlichen (Rn. 152). Auf EU-Ebene fehlt es bislang dagegen an einem umfassend kodifizierten Verwaltungsverfahrensrecht, so dass insoweit v.a. auf die vom EuGH entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze des EU-Rechts zurückzugreifen ist.[16] Im Einzelnen ist zu unterscheiden zwischen einerseits dem – ausnahmsweisen – (sog. direkten) unionsinternen und -externen Vollzug des Rechts der EU durch deren Organe selbst sowie andererseits dem Regelfall des (sog. indirekten) Vollzugs sowohl des unmittelbar anwendbaren als auch des erst mittelbar – über entsprechende nationale Umsetzungsakte – wirkenden EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten der EU.[17] Zur im letzten Fall zu beachtenden Überformung namentlich des § 48 VwVfG durch das EU-Recht siehe Rn. 321.[18]

Anmerkungen

[1]

BVerfGE 9, 268 (279 f.).

[2]

BVerfGE 68, 1 (86); 98, 1 (15).

[3]

Innerhalb dieser kann noch zwischen der Gubernative (Regierung) und der Administrative (Verwaltung) differenziert werden, siehe Wienbracke Staatsorganisationsrecht S. 40 m.w.N.

[4]

Nachweise bei Ehlers in: ders./Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht § 1 Rn. 6.

[5]

Wolff in: ders./Bachof, Verwaltungsrecht I 9. Auflage 1974 § 2 Rn. 19: „Öffentliche Verwaltung im materiellen Sinn ist […] die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter des Gemeinwesens“.

[6]

Mayer Deutsches Verwaltungsrecht Band I 3. Auflage 1924 (Nachdruck 1969) S. 7.

[7]

Jellinek Verwaltungsrecht 3. Auflage 1931 (Nachdruck 1966) S. 6.

[8]

BVerwGE 141, 122. Dazu vgl. auch Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 106 m.w.N.

[9]

Stern Staatsrecht II 1980 S. 736 ff.

[10]

Siehe Ehlers in: ders./Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht § 1 Rn. 3 ff. m.w.N.

[11]

Zum gesamten Folgenden siehe Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 1 Rn. 15 ff.

[12]

Vgl. aber auch Ehlers Jura 2016, 603: „Das Verwaltungsrecht regelt die Aufgaben und die Organisation der Exekutive sowie deren Rechtsbeziehungen zum Bürger“ (i.S.v. „Privaten“).

[13]

Statt aller siehe nur Battis Allgemeines Verwaltungsrecht S. 24 f.; Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 56 ff.

[14]

Peine/Siegel Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 56.

[15]

BGBl. I 1976, 1253.

[16]

Dazu siehe Kahl JuS 2018, 1025 (1029 ff.); Kment JuS 2011, 211 ff.

[17]

Wienbracke Grundwissen Europarecht S. 109 ff. m.w.N.

[18]

Dazu siehe auch Voßkuhle/Schemmel JuS 2019, 347 ff.

2. Teil Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

A. Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes

B. Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes

Die „vollziehende Gewalt“ ist nach Art. 20 Abs. 3 GG „an Gesetz und Recht gebunden“. Aus diesem allgemeinen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgen konkret der „Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes“ (Rn. 9 ff.) und der „Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes“ (Rn. 18 ff.).[1]

Im Allgemeinen wird in Bezug auf den Begriff „Gesetz“ unterschieden zwischen Gesetzen im formellen Sinn und Gesetzen im materiellen Sinn:[2]

Gesetz im formellen Sinn ist jeder Hoheitsakt, der vom Parlament (Bundestag, Landtag; nicht: Gemeinderat, vgl. Rn. 13) in dem hierfür durch die jeweilige Verfassung vorgesehenen Verfahren (auf Bundesebene: Art. 76 ff. GG) als Gesetz erlassen wurde.

Gesetze im materiellen Sinn sind allgemeine, d.h. für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen (abstrakt) und Personen (generell) geltende, Regelungen, die ein Träger hoheitlicher Gewalt erlassen hat und die Rechte oder Pflichten für den Bürger oder sonstige Rechtspersonen begründen, ändern oder aufheben.

Zu den Gesetzen im materiellen Sinn gehören neben den meisten Parlamentsgesetzen (Ausnahmen: Haushaltsgesetz [Rn. 16] und Zustimmungsgesetz gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG, die als Gesetze im nur formellen Sinn jeweils weder Ansprüche noch Pflichten für den Bürger normieren) auch Rechtsverordnungen (Rn. 12), Satzungen (Rn. 13) und Gewohnheitsrecht sowie unmittelbar anwendbares EU-Recht und innerstaatlich geltendes Völkerrecht, grundsätzlich nicht dagegen Verwaltungsvorschriften (Rn. 15 und Rn. 233, 238 ff.).[3]

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Speziell im Rahmen des „Grundsatzes vom Vorrang des Gesetzes“ meint der Begriff „Gesetz“ solche sowohl im formellen als auch im materiellen Sinn.[4] Demgegenüber genügen Letztere dem „Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes“ nur, sofern sie auf ein förmliches Gesetz rückführbar sind (Rn. 10, 12 f.).[5]