Kitabı oku: «Historia de la deuda externa argentina»

Brenta, Noemí

Historia de la deuda externa argentina : de Martínez de Hoz a Macri / Noemí Brenta. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Capital Intelectual, 2021.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-614-640-1

1. Economía Argentina. I. Título.

CDD 336.340982

© de la presente edición, Capital Intelectual S.A.

Director: José Natanson

Coordinadora de la colección de libros de Capital Intelectual: Creusa Muñoz

Edición y corrección: Carlos Alfieri

Diseño de tapa: Eugenia Lardiés

Diagramación: Ariana Jenik

Comercialización y producción: Esteban Zabaljauregui

© Noemí Brenta, 2019

© Capital Intelectual, 2019

Primera edición en formato digital: septiembre de 2021

Versión: 1.0

Digitalización: Proyecto 451

Paraguay 1535 (C1061ABC), Ciudad de Buenos Aires, Argentina.

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INTRODUCCIÓN

Los temas se resignifican y el público se renueva, dijo una almorzadora vitalicia de la televisión argentina. Por eso, el mayor interés de repensar hoy la enorme deuda externa que creó la última dictadura y siguió creciendo en democracia hasta el default de 2001 y aun después, asolando por tres décadas la economía y la sociedad argentinas, estriba en que, tras alcanzar cifras manejables, la deuda está nuevamente en la zona roja, estrecha nuestro presente y amenaza robarnos el futuro.

Recorrer la historia no es masoquismo sino memoria necesaria de un pasado nefasto de endeudamiento desmesurado, del retorcido camino de las renegociaciones interminables y de los jirones de las vidas, recursos y soberanía sacrificados en esas batallas de guantes blancos, donde acecha el fuego amigo de los argentinos aliados de los poderosos intereses financieros internacionales, cada vez más desenmascarados, rápidos y furiosos.

El despojo de los bienes del deudor siempre acompaña al sobreendeudamiento. Argentina ya lo vivió en los años neoliberales, que la condenaron como un país vencido a transferir valor a los acreedores, extraído del trabajo y bienestar de sus habitantes, para atender deudas que sólo sirvieron para sostener programas económicos inviables, enriquecer a los especuladores, fugar capital y pagar las mismas deudas más sus intereses, comisiones y cargos de todo tipo. El desarrollo quedó en suspenso, la población en la penuria, la austeridad y la represión fueron las únicas respuestas a cualquier necesidad o reclamo populares.

Por la coerción de la deuda externa los sucesivos gobiernos, algunos de mala gana y otros con entusiasmo, adhirieron a las reformas que aseguraron la desposesión. Malvender activos públicos y privados, primarizar el aparato productivo, importar indiscriminadamente, precarizar el trabajo, reducir los salarios y la seguridad social, desbaratar la educación pública y la salud, achicar el Estado y la Nación forma parte del despojo.

El peligro se cierne ahora sobre los recursos naturales, como el agua, el petróleo, el litio, y todavía quedan otras joyas codiciadas, como los grandes bancos públicos, las empresas recuperadas de administraciones privadas irresponsables o fraudulentas, la soberanía de la moneda, la proyección antártica. Más las presiones para influir en el posicionamiento del país en la disputa hegemónica entre Estados Unidos y China, que además de cuestiones políticas y estratégicas, lejos de ser una cuestión abstracta atañe a intereses bien concretos, como las obras de infraestructura que se realizarán o no, su financiamiento y las empresas incluidas o excluidas para su concreción.

Recordemos que tras el default de 2001, en lo peor de la crisis, popes de la academia y de think tanks argentinos e internacionales quisieron declarar al país como Estado fallido, entregar su administración a jurisdicción extranjera y sustituir el peso por el dólar. En suma, aprovechar la postración a la que llevaron las malas políticas para descuartizar a la República y repartir sus despojos entre los acreedores y sus socios. Afortunadamente, en 2002 estas voces no lograron imponerse, aunque sus intenciones de dar el golpe de gracia al país quedaron desembozadas (1).

Hoy nuevamente se alzan similares sugerencias envenenadas, en medio de un ajuste brutal de la mano del Fondo Monetario Internacional, a quien el gobierno volvió a recurrir, endeudando al país más que nunca con el organismo, tras prescindir de sus programas, como hace la mayoría de los países, durante más de una década. Es el pasado zombie que vuelve. Los dolarizadores merodean hace rato. Además, a través de la prensa, días antes de concluir este libro, un consultor y ex funcionario económico del menemismo propuso implementar un modelo desarrollado durante la dictadura en una multinacional agroexportadora, ya fracasado en Argentina antes de la convertibilidad. Al mismo tiempo, un ex ministro de Economía, del menemismo y de la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación, presentó como frescas vetustas medidas que ya aplicó con obsesión y sólo apuraron el fracaso y la crisis. También aparecieron flamígeros extremistas, aún más talibanes del mercado, decididos a aplicar el darwinismo social contra una población a quien culpan por existir, respirar y por su pretensión de comer, educarse y trabajar dignamente.

Pero la prisión de los deudores no es el único destino del país, que ha logrado hace pocos años levantarse de la pesadilla neoliberal que lo hipotecó y lo sumió en la miseria. Argentina no es insignificante, tiene recursos productivos, una población educada y joven, su producto bruto ocupa el puesto 28 entre los 230 países del planeta, 8º por superficie, 47º por sus exportaciones, un sistema científico-tecnológico de gran potencial, pero su ingreso por habitante la remite al lugar 89º y señala su flanco débil: el subdesarrollo y la desigualdad, que el sobreendeudamiento empeora.

En suma, el gobierno que surja de las elecciones de 2019 tendrá que afrontar el problema de una deuda externa llevada más allá de la capacidad de pago del país y de una población fatigada por el ajuste y la desesperanza, porque todos ya conocen cómo sigue ese camino, de persistir en él.

En estas circunstancias, este libro pretende aportar al debate en los tiempos difíciles que corren y que se aproximan, con un lenguaje llano para que los no economistas puedan entender esta enrevesada cuestión de la deuda externa, un asunto en el que abunda la confusión. Al mismo tiempo, creo que las numerosas fuentes documentales y bibliográficas utilizadas y la incursión en aspectos poco frecuentados del tema podrían interesar también a los colegas preocupados por este nuevo Godzilla de la deuda.

Agradezco a José Natanson por la idea del libro, a Creusa Muñoz, a Carlos Alfieri por la cuidada edición, y a todos por su calidez y confianza.

También agradezco a mi maestro Mario Rapoport, por tantas cosas que sería difícil agotar la lista, a Beatriz Figallo, Leandro Morgenfeld, Lidia Knecher, Liliana Brezzo, Eduardo Madrid, María Cecilia Míguez, Mariana Navarro, Walter Rodríguez Esquivel y a mi hijo Lucio. Todos ellos me alentaron a persistir pese a las dificultades de un año complicado.

Noemí Brenta

1. Mario Rapoport y Guillermo Vitelli denunciaron y respondieron a estas declaraciones, en “Los que quieren hacer del país una colonia”, Clarín, 1 de agosto de 2002.

C apítulo 1
Qué es la deuda externa

Como casi todo en economía, el concepto de deuda externa es borroso y cambiante. En principio, la deuda externa es la que tiene cualquier persona física o jurídica residente (2) en un país con acreedores que no residen en el mismo. Pero, como el personaje de Don Huevo de Alicia en el país de las maravillas, para quien las palabras significaban lo que él quería, la deuda externa es lo que la ley de cada Estado dice que es. Argentina incluye en la deuda externa pública a la emitida bajo jurisdicción o ley extranjera y la pagadera fuera del país (3). Este concepto es más amplio, porque suma a los acreedores residentes en Argentina que pueden, por ejemplo, reclamar en un tribunal de Manhattan por sus bonos argentinos emitidos bajo la ley federal estadounidense y sometidos a los jueces distritales de Nueva York. La nacionalidad del acreedor no tiene ningún rol en la cuestión de la deuda externa. El capital no tiene patria, excepto cuando el Estado lo rescata de sus aventuras de codicia empleando fondos públicos: allí van los bancos centrales, los tesoros nacionales y los jueces a salvar a los Shylock contemporáneos, que ganaron exorbitancias sabiendo que asumían grandes riesgos, o compraron deuda por centavos y reclaman millones, a costa de los excluidos de las guaridas para ultra ricos eufemísticamente llamadas paraísos fiscales.

El criterio para fijar la ley aplicable y el lugar para reclamar si un país no paga sus deudas responden al orden del más fuerte o “ley del gallinero”. Argentina emite deuda pública en moneda extranjera con renuncia a que sus propios jueces entiendan en cualquier reclamo; la jerga técnica lo llama “prórroga de jurisdicción” y se realiza a favor de los tribunales de los lugares y países donde están los grandes mercados financieros, que a su vez tienen una fuerte imbricación con los Estados que constituyen su anclaje territorial. La asimetría entre el poder del deudor, en este caso la Argentina, y los acreedores e intermediarios –fondos de inversión, bancos, calificadoras y agentes varios– han convertido a Nueva York y Londres en las opciones clásicas de la República para sujetar sus deudas en dólares, euros y otras monedas. Estas jurisdicciones aseguran la visión de los poderes centrales, desdeñosa de la periferia, y la prevalencia del interés crudo de los financistas que han capturado grandes porciones de los Estados, más visibles cuando el poder se desnuda para administrar una justicia que hace rato perdió el fiel de su balanza.

Tres definiciones

La deuda externa “es el monto pendiente de reembolso en un determinado momento de los pasivos corrientes reales y no contingentes asumidos por residentes de una economía frente a no residentes con el compromiso de realizar en el futuro pagos de principal, intereses o ambos” (FMI, External Debt Statistics. Guide for compilers and users, 2014, traducción propia).

“Se considerará … deuda externa [pública], aquella contraída con otro estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.” (Ley 24.156, art. 58).

“En aquellos casos en que se coloquen títulos, bonos, obligaciones de largo y mediano plazo o Letras del Tesoro... se considerará deuda externa a aquélla cuya jurisdicción o ley aplicable no sea la Ley Argentina.” (Decreto 1.344/07, reglamentario de la ley 24.156)

Para entender el drama del sobreendeudamiento argentino es necesario reflexionar sobre la clase de valor económico que va y viene en los préstamos y deudas. “Las deudas surgen como consecuencia del suministro de valor económico –bienes, servicios, instrumentos financieros, etc.– por parte del acreedor al deudor, en el marco de un acuerdo contractual por el que el deudor devuelve ese valor económico más un plus de intereses”, dice el manual de la deuda externa publicado por los organismos internacionales. Pero, como veremos, el capital que alimentó y alimenta la deuda externa pública argentina es de carácter puramente financiero, no surgió de la esfera productiva, mientras que el país sí debe entregar valor económico a sus acreedores, extraído del trabajo y bienes de su población, y no de la ganancia de operaciones financieras.

En efecto, la gran deuda externa pública argentina se inició en 1976-80, en tiempos de la dictadura cívico-militar y de su ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, con los préstamos bancarios de fondos provenientes del aumento de los precios del petróleo –los denominados petrodólares–; en 1981-92 creció por la estatización de la deuda externa privada y por nuevos préstamos para pagar los préstamos viejos y evitar así que los bancos prestamistas debieran pasarlos a pérdidas; entre 1993 y hasta el default de 2001 la deuda creció por el ingreso de capitales especulativos, los únicos aptos para comprar los bonos argentinos; y la deuda nueva aumentó por el pago a los fondos buitre en 2016 y por el ingreso subsiguiente de fondos especulativos. Esto es aplicable al grueso de la deuda, alrededor de un 80%. Su origen demuestra que el capital prestado a la Argentina fue creado y expandido en la esfera financiera, reproduciendo dinero con dinero, por acumulación de intereses, diferencia de cotizaciones y operaciones más sofisticadas, sin pasar por el ámbito de la producción, donde verdaderamente se genera el valor económico.

Y como Argentina baila en el aquelarre global de la financiarización, por voluntad, resignación o pusilanimidad de sus gobernantes y de los grupos beneficiados, la deuda externa no se destinó a aumentar la capacidad productiva del país y el bienestar de su población. Por el contrario, la nación quedó amarrada por décadas a continuar y aumentar la transferencia de valor económico a la esfera financiera, provocando la miseria de la mayoría de sus ciudadanos, en un juego macabro de vencedores y vencidos.

La deuda en moneda extranjera

A los fines prácticos, la deuda externa de Argentina puede asimilarse a su deuda en moneda extranjera (4). Éste era el criterio que se aplicaba antes de los años 1990. A partir de la semidolarización de esa década y de la proliferación de préstamos en dólares dentro del país, prevaleció el criterio de la residencia: la deuda es externa si el deudor no reside en Argentina, y en el caso de la deuda pública, además, la deuda se considera externa si se paga en el exterior y si su jurisdicción o ley aplicable no es argentina. Como existe reventa de los instrumentos de deuda, a veces no se conoce exactamente si los tenedores son residentes domésticos o extranjeros, entonces no es posible aplicar estrictamente el criterio de residencia para conocer la composición de la deuda, mientras que siempre se sabe si ella se emite en moneda nacional o extranjera. Por eso algunos autores prefieren este criterio para la deuda externa, y el Fondo Monetario Internacional (FMI) analiza la deuda pública utilizando ambos criterios, el de residencia y el de la moneda de emisión, nacional o extranjera.

Y justamente uno de los problemas principales que plantea la deuda externa es que el país debe pagarla en moneda extranjera, que sólo consigue entregando valor económico nacional y/o aumentando sus pasivos con más deuda. A su vez, la moneda extranjera, necesaria para pagar importaciones y otros conceptos, es históricamente escasa en Argentina y de disponibilidad muy fluctuante. Destinar divisas a la deuda debilita el crecimiento y empobrece a toda la economía, en el presente y también en el futuro, si, como es usual, los dólares entrantes por la deuda sirven para financiar la fuga de capitales y una serie de importaciones superfluas.

Un ejemplo actual ilustra la presión de la deuda externa sobre la disponibilidad de divisas. En 2018, Argentina debía pagar 35 mil millones de dólares por la deuda externa pública de la nación (5) (11 mil millones de intereses y 24 mil millones de amortización), según el presupuesto. Por otro lado, las importaciones requerían unos 68 mil millones de dólares, calculaba el gobierno. Es decir que se necesitaban 103 mil millones de dólares para atender la deuda externa y las importaciones. Pero las exportaciones, según las cifras oficiales, sólo serían de 62 mil millones de dólares (6). ¿Cómo obtener esos 41 mil millones de dólares faltantes, necesarios para cubrir el déficit comercial y servir la deuda externa nacional? Y este ejemplo es piadoso, porque no considera los pagos de la deuda externa de las provincias, ni la de los bancos, ni tampoco la deuda externa privada, ni tiene en cuenta el déficit en divisas por otros conceptos, como los fletes, seguros, comunicaciones, utilidades de las empresas extranjeras y demás pagos al exterior.

A comienzos del año, el ministro de Finanzas anunció que tomaría unos 30 mil millones de dólares de deuda nueva, y el resto entraría como capital especulativo para aprovechar las altísimas tasas de interés (lo que permite el gran negocio del carry trade o bicicleta financiera), más unos 5 mil millones de dólares de inversión directa. Pero el horizonte mundial y nacional de 2018 era mucho más oscuro que lo imaginado. Los capitales entrantes menguaron y los salientes se aceleraron; el Banco Central permitió una gran devaluación del peso y al mismo tiempo perdió 12 mil millones de dólares de reservas. Todo esto justificó, según el gobierno, un acuerdo stand by con el FMI, el ingrediente que faltaba para sellar la condena de Argentina a la prisión de los deudores (7). Más allá de la coyuntura, este párrafo apunta a mostrar que los requerimientos de divisas para atender la deuda externa son elevados, limitan la disponibilidad de dólares para otros usos y además dependen de circunstancias volátiles y ajenas al control de las autoridades del país. La deuda externa argentina es un cristal sumamente frágil y peligroso, capaz de arruinar la vida de la inmensa mayoría de los habitantes del país.

Frente a este panorama, puede objetarse que la cuestión no es para tanto, porque lo importante de la deuda pública es mantener al día el pago de los intereses, y que usualmente el principal se va cancelando con nuevas colocaciones. Pero en la deuda externa esto es muy gravoso, porque significa un drenaje permanente de divisas, y por lo tanto, una limitación constante al desarrollo del país, que las requiere.

Pagar los intereses y renovar el capital implica que siempre salen más dólares por vía de la deuda que los que ingresan, de manera que si la deuda externa no se aplica a usos que a su vez generen divisas como mínimo para abonar los intereses y que contribuyan a cambiar la estructura productiva del país, con el tiempo la escasez de moneda extranjera se agrava y la renegociación o el default se vuelven inevitables. Los gobiernos que subestiman la deuda externa no sólo renuevan el capital sino que también toman deuda nueva por encima de la capacidad de pago para servir la ya existente, hasta que la bola de nieve crece a tal punto que derrumba toda la economía.

Muy distinto sería si el peso argentino se usara como moneda mundial, como el dólar de Estados Unidos. La deuda externa estadounidense es enorme, 19 billones de dólares (8), casi igual a su Producto Interno Bruto (PIB), pero sólo 1,3 billones son en moneda extranjera, de manera que no necesitan ajustar ni salir a buscar dólares prestados para pagar sus intereses, sus importaciones, las ganancias de las empresas extranjeras o cualquier otra obligación con no residentes. Ellos fabrican sus propios dólares, su deuda externa es como la deuda interna del mundo, mientras éste acepte denominar las transacciones internacionales en dólares y guardar los bonos del Tesoro estadounidense como reservas de los bancos centrales. Tan importante para el poder hegemónico es este privilegio, que cualquier intento de mellarlo ha sido y es ferozmente combatido, abducido por el sistema bajo control estadounidense o reducido a la irrelevancia. Así ocurrió con las tentativas de fijar los precios del petróleo en monedas distintas al dólar, o de usar las monedas nacionales para los pagos entre países, como los convenios entre los países del grupo llamado BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica), o la emisión homeopática de Derechos especiales de giro (DEG) del FMI como medio de pago internacional.

Cuando las medidas frente a la crisis iniciada en 2007 inflaron la deuda pública estadounidense, Kenneth Rogoff, economista del establishment, puso en blanco y negro las ventajas de financiarse en la moneda propia. Con el tiempo, dijo, la deuda federal podía licuarse, acelerando un poco la inflación; si ella fuera del 6% anual, la deuda se desvalorizaría en ese porcentaje acumulativamente (cuadro 1.1), y en pocos años se reduciría. Estados Unidos tiene también la ventaja de compartir la erosión de su deuda con los tenedores de sus bonos, en el país o en el extranjero. Pero Argentina carece de este privilegio.

Cuadro 1.1 La deuda en moneda nacional se licúa con la inflación

La cuestión se agrava porque los mismos países centrales son quienes cambian las condiciones de la economía mundial para responder a sus coyunturas internas. Así ocurre con la Reserva Federal. Como considera que Estados Unidos ya superó la Gran Recesión, desde 2016 empezó a aumentar las tasas de interés, luego de mantenerlas bajísimas durante seis años (9) (gráfico 1.1), sin ningún cuidado por su impacto sobre el resto del mundo, como la salida de capitales desde los países emergentes, las mayores cargas de intereses sobre los presupuestos públicos o la presión bajista de los precios de las materias primas, en una enumeración mínima.

Gráfico 1.1 Tasas de interés Federal Funds

Fuente: Elaboración propia, con datos del Board of Governors of the Federal Reserve System.

En síntesis, su denominación en moneda extranjera es un rasgo fundamental de la deuda externa argentina, porque pone en evidencia que se trata de un juego entre soberanías monetarias jerárquicas, cuestión generalmente menoscabada en la literatura especializada y en los medios, aunque emitir moneda es uno de los principales atributos del Estado nacional consagrado en la Constitución argentina (art. 75 inc. 6).

Señales de peligro

Indagar cómo se mide la deuda externa y qué umbrales encienden luces rojas revela los aspectos de la economía que pueden desquiciar al país entero por un manejo imprudente del endeudamiento.

En Argentina tres instituciones oficiales llevan las cuentas de la deuda externa: la Secretaría de Finanzas, que ha cambiado de nombre y jerarquía varias veces, el Banco Central y el INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos). Entre ellos se arreglan para que los valores publicados coincidan. Sin embargo, por las discrepancias entre las definiciones por residencia y por moneda, pueden existir diferencias entre el registro con fines estadísticos y el de la contabilidad de la administración pública. Este libro utiliza la información de las tres fuentes oficiales, además de otras que se especifican en cada caso.

Argentina sigue la metodología para medir la deuda externa diseñada por los organismos internacionales, varios de ellos prestamistas y acreedores de los países periféricos. Los más vinculados con Argentina son el FMI, el Banco Mundial, el Club de París y el Banco de Pagos Internacionales (BPI, con sede en Basilea, Suiza), y también el Banco Central Europeo y la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).

La metodología aborda exclusivamente los aspectos financieros de la deuda, y no considera, ni siquiera en un apéndice, sus relaciones con la producción, el empleo, ni la distribución del ingreso, pero estos no pueden excluirse del análisis de la economía para una evaluación de su totalidad.

Los indicadores de la deuda externa señalan las muchas y azarosas circunstancias de las que depende su evolución. Es importante considerarlos en conjunto, ya que aisladamente algunos ratios pueden indicar que está todo bien y que tomar más deuda es inofensivo, cuando una mirada más amplia mostraría lo contrario. De hecho, los gobiernos amantes de la deuda externa y sus beneficiarios directos suelen subestimar sus riesgos y costos económicos y sociales, demoran la publicación de sus estadísticas, suprimen la difusión de los indicadores más comprometidos y culpan a la meteorología, a la oposición, al patito feo o al cisne negro cuando la deuda ya pesa demasiado.

El monto de la deuda externa se calcula en dólares para sumar las deudas en distintas monedas extranjeras. Por ejemplo, a fin de junio de 2018 la deuda externa argentina (con no residentes) era de 261,5 mil millones de dólares, y el FMI estimaba que a fin de año alcanzaría a 277 mil millones. La mayor parte (181 mil millones o 69% del total) correspondía al sector público, incluyendo a la nación y las provincias; un 27% al sector privado, y solo 4% a los bancos. Por otro lado, la deuda del sector público nacional (9,8 billones de pesos) se denominaba en un 74% en moneda extranjera (242 mil millones de dólares) principalmente en dólares, y montos menores en euros, yenes y otras monedas, y el resto en moneda local.

El problema principal del sobreendeudamiento externo es que su servicio resta recursos al país y a las actividades productivas, y empeora la vida de la mayoría de sus habitantes, sobre todo cuando los fondos ingresados por la deuda no se aplican a la inversión y al desarrollo sino a la especulación, la fuga de capitales y a sostener programas económicos inviables, como ha ocurrido reiteradamente en Argentina a lo largo del período tratado en este libro. Y los detonantes de las crisis de la deuda externa siempre son la escasez de divisas y la insuficiencia de recursos del Estado para atenderla en un momento dado. En otras palabras, la insolvencia externa y la iliquidez fiscal.

La insolvencia externa

La insolvencia externa significa que el país carece de la cantidad necesaria de moneda extranjera en reservas y crédito para cumplir sus pagos al exterior en las condiciones promedio del mercado, no a tasas astronómicas ni sujeto a programas de ajuste u otras condiciones extraordinarias.

La crisis argentina de 2001 ejemplifica la insolvencia externa. En ese año las reservas internacionales del BCRA (Banco Central de la República Argentina) se desplomaron (-44%), pasaron de 27 mil a 15 mil millones de dólares entre enero y diciembre; en la segunda mitad del año el mercado financiero internacional canceló el crédito voluntario para el país, y también fallaron otras fuentes de divisas, como el FMI, que en diciembre denegó un desembolso y suspendió el acuerdo vigente. El sector público nacional no tenía moneda extranjera suficiente, propia o prestada, para afrontar la deuda, cuyos intereses en 2001 sumaron 11 mil millones de dólares, monto equivalente al 42% de las exportaciones.

El país incubó la insolvencia externa durante los diez años de la convertibilidad. En ese lapso, los pagos al exterior por importaciones, intereses y utilidades de las firmas extranjeras sumaron unos 400 mil millones de dólares, y los ingresos en moneda extranjera por exportaciones, intereses cobrados y utilidades de las firmas argentinas en el exterior poco más de 300 mil millones de dólares. Este déficit de moneda extranjera que al cabo de una década sumaba unos cien mil millones de dólares fue financiado principalmente a través del aumento de la deuda externa pública, en menor medida deuda privada, y por los ingresos de divisas por privatizaciones y por inversión extranjera, especulativa y directa, que cesó también al asomar la crisis. El gobierno argentino colocaba deuda en moneda extranjera y vendía las divisas entrantes al Banco Central, a cambio de pesos. Así, el BCRA pudo mantener un nivel aceptable de reservas internacionales y sostener el tipo de cambio fijo, de un peso igual a un dólar, a pesar de su evidente atraso y de su impacto desastroso en la producción y el empleo, hasta que la escasez de divisas fue demasiado grande; el BCRA no tenía suficientes dólares para contener la salida de capitales ni para los otros usos. La insolvencia externa era visible desde años atrás, pero ni el gobierno ni el FMI, que monitoreaba constantemente la macroeconomía, ni los consultores, alertaron a tiempo sobre la tragedia argentina. Todos estos temas se profundizan en el capítulo 4.

Ya en el año 2000 los intereses de la deuda se llevaban un tercio de las divisas de exportación, pero las alarmas no funcionaron. El coro de economistas liberales repetía que los déficits de la cuenta corriente (entradas menos salidas por pagos del comercio de bienes y servicios, los intereses, las utilidades y las remesas) no importaban si el país “hacía los deberes” para conservar la confianza del capital internacional y compensar esos déficits. Pero estos consejos eran mentirosos e interesados: el capital se va cuando la economía real, la productiva, se agota. Algunos autores, como Joseph Stiglitz, Paul Krugman y Olivier Blanchard, entre los más difundidos del imperio global, desmintieron o atenuaron estas ideas justificadoras del saqueo de los países emergentes a través del endeudamiento externo, pero ya se sabe que la codicia no conoce razones, y actualmente un nuevo endeudamiento externo azota a esta Argentina desmemoriada.

Tras la renegociación de su deuda externa en 2005 y 2010, el país recuperó la solvencia para afrontar pagos al exterior. Hasta 2015 los pagos netos de intereses rondaron el 5% de las exportaciones, medida bastante holgada, pero en los tres años siguientes esos pagos comenzaron a crecer y este indicador se duplicó; aunque aún está lejos de las catastróficas cifras del default de 2001, su tendencia continúa en alza.

Otro indicador de la solvencia externa, definida como la sostenibilidad de acumular deuda externa en relación a la capacidad de pagarla, es el déficit de la cuenta corriente como porcentaje de las exportaciones. En los años de la convertibilidad, más exactamente entre 1992 y 1999, año inicial del tobogán de la crisis, este indicador promedió 48%, quiere decir que sólo alrededor de la mitad del déficit de la cuenta corriente se cubría con dólares provenientes de las exportaciones; el resto había que financiarlo con ingresos de capital. En los últimos años, ese ratio fue aumentando, y a fines de 2017 y comienzos de 2018 alcanzó 51,5%, señal del peligro de seguir aumentando la deuda externa. Y allá fue el gobierno, a golpear las puertas del Fondo Monetario Internacional, sin tomar ninguna precaución para cerrar el grifo de la pérdida de divisas por fuga de capitales, exceso de importaciones u otros usos improductivos que afectan la solvencia externa del país.

La iliquidez fiscal

La liquidez fiscal es la disponibilidad de recursos del sector público no financiero, en adelante “sector público” a secas,(10) para afrontar sus gastos en un momento dado. En el caso contrario, la iliquidez, los ingresos del sector público, sus disponibilidades y el crédito obtenible en las condiciones promedio del mercado son insuficientes para atender sus erogaciones.

Aquí ya no se trata de escasez de divisas, como en el punto anterior, sino de escasez de medios del sector público para comprar las divisas necesarias para pagar los intereses y amortizaciones de la deuda externa. Hasta llegar a la iliquidez, es usual que el Estado endeudado haya tejido una encerrona de austeridad, en la que ha comprimido todos los gastos menos la deuda, y ha procurado aumentar sus ingresos a través de impuestos, contribuciones, ahorro forzoso y otras exacciones. Los intereses, comisiones, cargos, honorarios, gastos y viáticos de la multitud de prestamistas, colocadores, agentes de pago, de listado, de proceso, fiduciarios, calificadoras de riesgo, etc., que intervienen en la deuda son el gasto público supuestamente intocable. El resto es sacrificable en el altar de la deuda, todo lo que el gobierno juzgue más innecesario o fácil de bajar, como, nada menos, los gastos en salud, educación, ciencia y tecnología, los salarios, las jubilaciones, las inversiones en infraestructura.

Pero cada peso que el Estado retira de la economía o deja de gastar reduce los ingresos de las personas, y también las ventas y ganancias de las empresas, por eso toda la producción cae, el desempleo y las quiebras aumentan y la recesión se multiplica como las ondas de una piedra arrojada en la superficie de un estanque. El propio FMI calcula que por cada $1 en que el gobierno corta su gasto, la actividad económica se reduce entre $1,5 y $ 2. De esto resulta una base menor para cobrar impuestos, por lo que el gobierno se ve impelido a redoblar los aumentos de impuestos y la baja del gasto para hacer “espacio fiscal” que le permita atender la deuda. Se produce así un perenne círculo vicioso.

En realidad, la austeridad es una herramienta para disciplinar y humillar a las poblaciones. En épocas de recesión empeora la crisis, y jamás impulsa el crecimiento económico. A lo sumo, bajar el gasto público en conceptos distintos de la deuda libera recursos fiscales para atenderla en el corto plazo, pero obtura el horizonte de salida.

En la crisis de 2001 el Estado argentino sufría de iliquidez fiscal, no tenía ingresos suficientes ni disponibilidades ni crédito para pagar los intereses de la deuda ni tampoco renovar el capital a tasas de mercado, y trataba de estirar los pagos a través de los megacanjes de bonos. La iliquidez fiscal obedecía a varios factores. Por un lado, los ingresos tributarios se venían achicando, porque la recesión provocada por el ajuste permanente reducía cada vez más el consumo y las ventas de las empresas, de manera que aunque los impuestos aumentaran y se inventaran otros nuevos, su recaudación caía inevitablemente. Por otro, aunque el Estado redujo su gasto cada vez más, los intereses crecientes de la deuda externa lo aumentaban. En 2001, un quinto de los ingresos del sector público se destinó a pagar intereses de la deuda externa: entraron 51,3 mil millones de pesos y se pagaron 10,3 mil millones de dólares de intereses, al tipo de cambio 1 peso=1 dólar. Cuanto más el gobierno reducía el gasto público para liberar recursos para atender los intereses, más caían la actividad económica y la recaudación de impuestos que depende de ella, que es la fuente principal de los ingresos del sector público, y más incapaz se volvía el país de pagar su deuda.

Para seguir con el ejemplo, en 2001 el gobierno redujo el gasto público, sin contar el pago de intereses, en 3,8 mil millones de pesos (-7% respecto al año previo), pero los ingresos públicos cayeron aún más: 5 mil millones de pesos (-9%), mientras que los intereses pagados de la deuda externa aumentaron 6,2%. Esta espiral del ajuste sin fin atizó la iliquidez fiscal. El gobierno llevó al paroxismo la reducción del gasto excepto intereses, recortó los fondos que enviaba a las provincias, los sueldos del sector público, las jubilaciones que apenas cubrían la subsistencia, las pocas obras de infraestructura en marcha y todo lo imaginable. Pero estas medidas aceleraron la caída de la recaudación tributaria y la incapacidad de atender la deuda, hasta el default del 23 de diciembre de 2001. La metáfora de “la sábana corta” se aplica con justeza a esta situación.

En 2019 “la sábana corta” está tendida. Los intereses de la deuda pública, según el presupuesto, aumentan 41%, y llegan al 17,7% del gasto de la administración nacional, el doble de lo destinado a salud, educación y cultura. El gobierno podó los salarios, jubilaciones, obras públicas, subsidios, pero los intereses aumentan el gasto cada vez más. El ajuste disparó una recesión que achicó los ingresos públicos: disminuyen la recaudación del IVA, ganancias y contribuciones a la seguridad social, lo que presiona el déficit fiscal, que el gobierno se comprometió a eliminar, excepto la parte destinada a pagar los intereses, y también a redoblar la austeridad si no alcanzara las metas acordadas con el FMI.

Los indicadores

Hay dos tipos de indicadores de la deuda externa, unos descriptivos y otros normativos. Los primeros relacionan la deuda, medida de distintas maneras, con variables como el PIB, las exportaciones, el gasto público, etc. Al compararlos con sus valores del pasado y con los umbrales internacionales brindan un panorama general de la trayectoria de la deuda y de sus flancos más riesgosos. En cambio, los indicadores normativos, los de sustentabilidad, calculan la magnitud del ajuste fiscal que los gobiernos deberían implementar para que la deuda sea sostenible. Sólo tras la seguidilla de crisis en México, Rusia, el sudeste asiático, Brasil, Argentina, Turquía y otros países, y los reproches por izquierda y derecha de su incapacidad para anticipar las catástrofes, el FMI incluyó una evaluación de la deuda pública y de alarma temprana en sus informes periódicos sobre los países miembros, a partir de modelos que fue adaptando a las crisis de deuda de la eurozona, disparadas desde la Gran Recesión, iniciada en 2007, que aún hoy deja sentir sus coletazos.

Límites riesgosos

“Cuanto mayor sea el nivel de la deuda pública, más probable es que la política fiscal y la deuda pública sean insostenibles. Esto se debe a que, en igualdad de circunstancias, una deuda más alta requiere un superávit primario más elevado para mantenerla. Además, una mayor deuda generalmente se asocia con un menor crecimiento y tasas de interés más altas, por lo que se requiere un saldo primario aún mayor para atenderla.” (FMI, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis In Market-Access Countries, 2013. Traducción propia).

El instructivo del Fondo Monetario Internacional para analizar la deuda pública al que pertenece el párrafo transcripto incluye tanto a la deuda interna como a la externa, pero identifica como más problemática a esta última. A tal punto que si apenas el 20% de la deuda pública se denomina en moneda extranjera ya señala un leve síntoma de riesgo; si alcanza al 60% el peligro es considerable. Por desgracia, a causa de las emisiones realizadas desde 2016, Argentina ya superó ese umbral. En junio de 2018 un 75% de la deuda pública de la nación, sin incluir a las provincias, era en moneda extranjera.

El indicador más general de la deuda externa es su relación con la capacidad de pago del país. El problema es cómo definir esta capacidad, qué poner arriba y sobre todo abajo en la siguiente fórmula:

Indicador de Deuda = Endeudamiento

Capacidad de pago

¿Cuál es el límite de la capacidad de pago? Argentina durante la mayor parte de su historia priorizó atender la deuda externa por encima “del hambre y la sed” de su población, como dijo el presidente Nicolás Avellaneda en su mensaje al Congreso de 1876. Sólo en dos ocasiones –1984 y 2005, en las presidencias de Raúl Alfonsín y Néstor Kirchner– el gobierno argentino propuso a los acreedores, y en la última de ellas lo logró, adaptar el servicio de la deuda a la capacidad de pago del país, incluyendo en ella oxígeno económico. “Nunca se supo de nadie que pudiera cobrar deuda alguna a los que están muertos”, discurseó el presidente Néstor Kirchner ante la 58ª. asamblea anual de la O.N.U. (Organización de las Naciones Unidas), el 25 de setiembre de 2003. Definir qué se entiende por “capacidad de pago” es, pues, la clave para construir este indicador de la deuda, de la que tironean de un lado quienes creen que la vida humana y digna es lo principal, y del otro los que la consideran ofrendable al becerro de oro.

Las definiciones oficiales dominantes omiten el criterio de sostenibilidad de la vida humana para establecer los límites del ajuste o apriete para atender la deuda externa. Sus discursos de protección para los vulnerables en las últimas dos décadas son puramente retóricos, como revelan las tragedias sociales de Grecia, Puerto Rico, Jordania, Haití, entre las más recientes. Un estudio sobre 30 países que aplicaron políticas de ajuste con programas del FMI encontró que los suicidios aumentaron fuertemente: por ejemplo, en Grecia crecieron un 40% (Eleftherios Goulas y Athina Zervoyianni, IMF –lending programs and suicide mortality–, Social Science & Medicine, nº 153, 2016, p. 44-53). Las exigencias de bajar salarios, jubilaciones, gastos en salud y educación, de aumentar las tarifas de la energía con cargos inventados e injustificables, señalan la hipocresía de la pretendida defensa de los vulnerables, la inclusión hacia abajo que arrastra cada vez más a las empobrecidas capas medias, mientras los programas económicos basados en el endeudamiento y el ajuste concentran la riqueza cada vez en menos manos, a costa del resto de la población.

Mientras un país se endeuda, a juicio de los promotores del endeudamiento, siempre puede endeudarse un poco más; y cuando la deuda se hace impagable la economía siempre puede ajustarse más. La proximidad del impago diversifica las fuentes de ganancia. Algunos cobran seguros contra default; compran deuda a precio vil y obtienen judicialmente su valor nominal, intereses, cargos (es la estrategia de los fondos buitres); compran activos del país defaulteado –empresas públicas y privadas, tierras, lo que sea– a precios de ganga, e imponen condiciones de vasallaje para asegurar la transferencia de valor económico a su favor. Mientras tanto, despotrican contra los deudores a los que antes prestaron irresponsablemente.

Abogados y consultores hacen su agosto. Pero siempre paga la misma parte: los ciudadanos comunes, nunca los funcionarios, agentes y corporaciones públicos y privados que tomaron la deuda o concedieron los préstamos a sabiendas de su inviabilidad, que sus indicadores no señalan ni detienen el saqueo del pueblo vencido o endeudado. El geógrafo y teórico social inglés David Harvey sostiene que el capital tiene preparadas la devaluación y destrucción administrada de quienes dejan de pagar las deudas, pero ninguna sanción a los acreedores que prestan irresponsablemente.

En lo técnico, los indicadores considerados más significativos son la relación entre el monto de la deuda externa y la capacidad de pago del país respecto a tres conceptos: a) el producto interno bruto; b) las exportaciones de bienes y servicios; y c) los ingresos del sector público. Pero como la mayor parte del producto bruto y la casi totalidad de los ingresos públicos son en moneda nacional, mientras que la deuda externa es en moneda extranjera, compararlos es insuficiente para anticipar la incapacidad de pago. Por ejemplo, en 2001 el PIB de Argentina era de 269 mil millones de pesos o dólares, y la deuda externa total ascendía a 149 mil millones de dólares (la pública era de 88 mil millones de dólares).

Con estos números la deuda externa representaba un 55% del producto bruto, proporción aceptable aunque riesgosa. Pero la devaluación de 2002 triplicó el tipo de cambio; el producto bruto valuado en dólares cayó a sólo 104 mil millones, y Argentina pasó a adeudar un producto bruto y medio, ratio altísimo e impagable. Con los ingresos públicos sucedió lo mismo: su valor en dólares cayó a la tercera parte; por ende, los intereses de la deuda en moneda extranjera se hubieran llevado la mitad del presupuesto público, una situación inviable, tampoco anticipada por el indicador standard de intereses de la deuda respecto al gasto público.

Tal vez a causa de la falibilidad señalada, la medida más importante para estimar la viabilidad es la deuda externa expresada en años de exportaciones (deuda externa a fin de un año dividida por las exportaciones de ese año), porque ellas son la fuente de divisas más genuinas de un país, ya que no dependen de los mercados financieros ni generan obligaciones futuras de pagos en divisas. Este ratio fue alarmante durante toda la convertibilidad, la deuda externa representaba entre 5 y 6 años de las exportaciones. En 2018 ya supera los 4 años.

Si para evitar el problemático descalce de monedas los gobiernos adoptaran la dolarización con eliminación del peso –idea que sobrevoló durante toda la administración menemista, y los mismos que la propusieron entonces la proponen ahora, bajo la presidencia de Mauricio Macri– la depresión y la miseria se profundizarían, como en Grecia, que endeudada y sin poder devaluar, perdió más de un cuarto del PIB, medio millón de jóvenes se fueron al exilio económico, y proyecta un desempleo de dos dígitos hasta mediados de este siglo

Carrera hacia el abismo

“Un ratio creciente de la deuda externa respecto de las exportaciones […] implica que la deuda está creciendo más rápido que la fuente básica de los ingresos de la economía provenientes del exterior, e indica que en el futuro el país puede tener problemas para cumplir con sus obligaciones relacionadas con la deuda.”

(Guía de la deuda externa, trad. propia).

Un país también puede sucumbir para atender la deuda externa si las importaciones crecen más rápido que las exportaciones, y el saldo comercial (exportaciones menos importaciones) se deteriora. Pero la Guía de la deuda externa de los organismos internacionales excluye expresamente a las importaciones en la evaluación de la dicha deuda, y dice: “En teoría, dando por supuesto que la deuda puede renovarse a su vencimiento, un país es solvente si el valor presente de los pagos netos de intereses no excede el valor presente de otras entradas en cuenta corriente (principalmente los ingresos de exportación) excluidas las importaciones”.

Esta exclusión de las importaciones no responde a cuestiones técnicas, sino a las presiones de los organismos internacionales, por mandato de sus miembros hegemónicos, para exigir la apertura de los mercados de importación a los países endeudados, que están a sus pies. A pesar de la abundante experiencia de que la apertura comercial simultánea a la apertura financiera profundiza el déficit externo y acelera el endeudamiento y su crisis, prima aquí la defensa de los intereses de las empresas y bancos multinacionales y el aprovechamiento de la necesidad de los deudores, por encima de la supuesta búsqueda de cooperación y del multilateralismo que fundamenta la existencia de los organismos internacionales.

Además de los indicadores mencionados, para evaluar la deuda externa también importan los años de su vida promedio: cuanto más corta es más pesan sus pagos. La relación de la deuda externa con las reservas es otro indicador importante de la solvencia externa, pero de la coyuntura, del momento, ya que las reservas pueden caer rápido si los capitales se retiran en manada.

La proliferación de indicadores descriptivos y de sustentabilidad no evitó las crisis de deuda soberana ni su desastroso impacto sobre la producción y el empleo, a través de las políticas permanentes de austeridad, como en Grecia, que lleva casi una década con desempleo mayor al 20%, o España, con 16,5% de desocupados en 2018. Por el contrario, los gobiernos que, en términos del filósofo argentino-mexicano Enrique Dussel, antepusieron el valor de la vida humana a la acumulación de capital en la crisis financiera, como el gobierno de centro-izquierda de Islandia que asumió en 2009, o el socialista de Portugal establecido en 2015, reencauzaron sus economías y bajaron velozmente el desempleo.

Para peor, los análisis de sustentabilidad de la deuda que realiza el FMI y las instituciones internacionales utilizan las bases de datos macroeconómicos y las proyecciones del FMI, a quien, como a la farolera de la canción tradicional, las cuentas siempre le salen mal, por sus supuestos poco realistas o directamente manipulados para favorecer a los gobiernos market friendly y castigar a los díscolos. Esto fue evidente en la Argentina de la convertibilidad, cuando a fines de 2000 el FMI proyectaba un crecimiento de 3,7% y 4% para 2001 y 2002 (las cifras reales fueron -4,4 y -10,9%); durante los gobiernos kirchneristas, cuando el FMI sistemáticamente auguró tasas de crecimiento del producto y de las exportaciones muy inferiores a las efectivas; o en el Chile de la socialista Michelle Bachelet, perjudicado adrede por la metodología del Doing Business del organismo gemelo, Banco Mundial, según confesó Paul Romer, su economista jefe, renunciado en enero de 2018 tras esta revelación.

Por último, para los acreedores y sus socios, una vez exprimido un país sobreendeudado, siempre hay otros donde continuar la acumulación financiera. Eso sí, persiguen a toda costa que los malos ejemplos de emancipación no cundan entre los encausados y prisioneros de las mazmorras destinadas a los deudores.

Así como los acreedores y sus representantes se ocupan de calcular el ajuste presupuestario necesario para seguir cobrando la deuda, los países deudores deberían batir el parche, calcular y sostener sus objetivos de desarrollo socioeconómico inclusivo como restricción de los servicios de la deuda. Y también asegurar que la deuda se aplique a esos fines y no alimente el parasitismo rentístico financiero.

2. A los fines de la deuda externa, se consideran residentes de un país a las personas físicas o jurídicas que tienen su centro de interés económico en el territorio de esa economía.

3. Ley de Administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, Nro. 24.156, art. 58, y su decreto reglamentario 1344/07.

4. En la década de 1990, Argentina emitió deuda en dólares bajo jurisdicción nacional para pagar a residentes del país indemnizaciones laborales, a familiares de desaparecidos y otras obligaciones. Esta deuda en bonos BONTES Y BOCON no se consideró externa, y tras la crisis de 2001 fue pesificada. También queda un resto de deuda en moneda extranjera defaulteada en 2001, emitida bajo ley nacional, que tampoco se considera deuda externa.

5. Incluye la deuda de la administración pública nacional, es decir de la administración central, organismos descentralizados e instituciones de seguridad social. No incluye la deuda de las provincias y municipios ni la de los bancos estatales.

6. Incluso las divisas podrían no ingresar al BCRA si los exportadores deciden retenerlas en el exterior, de acuerdo a las disposiciones del BCRA de 2016 y 2017.

7. “Prisión de los deudores” es una atinada expresión que usa Yanis Varoufakis, ex ministro de Finanzas de Grecia en el gobierno de Syriza, en su libro Comportarse como Adultos. Mi batalla contra el establishment europeo, Deusto, 2017.

8. Datos del Tesoro de Estados Unidos, al 31 de marzo de 2018.

9. Ocho veces al año la Reserva Federal establece la tasa de interés de los federal funds para los préstamos entre bancos.

10. Se refiere al sector público no financiero, excluye al Banco Central y a los demás bancos estatales.

Capítulo 2
La deuda odiosa de la dictadura

“Si recompensas a tus hombres con el botín, eso los hará

pelear por propia iniciativa” (Sun Tzu, El arte de la guerra)

Dado que existe una bibliografía amplia sobre la deuda contraída por la dictadura cívico-militar argentina de 1976-1983, y un largo proceso judicial con un fallo que reveló muchos de sus aspectos más oscuros, aquí sólo se comentan sus principales rasgos y se ensaya su análisis desde la teoría de la corrupción basada en el concepto de captura del Estado, aplicable a aquellos años de plomo.

El monto: un misterio

En marzo de 1976 Argentina era el único país latinoamericano que no había entrado en la borrachera de la deuda, pero la dictadura rápidamente lo subsanó. Aunque ya varios países habían caído en cesación de pagos, como Perú, Zaire y Turquía, el gobierno de facto y sus prestamistas ignoraron estas señales de peligro y emprendieron juntos el camino de la deuda, con cargo a una población sometida al terrorismo de Estado.

Entre 1976 y 1983, la deuda externa argentina se multiplicó por seis: pasó de 7,8 mil millones de dólares a 46,5 mil millones, sumando los atrasos de intereses y la deuda militar, según cálculos del Banco Mundial (11). Más o menos, porque nunca se supo bien la cifra exacta, ni de la deuda pública ni de la privada. Aunque todo el endeudamiento del sector público debía aprobarse previamente por el Ministerio de Economía y el BCRA, las estadísticas de la deuda compiladas por este último guardaban diferencias inexplicables con todos los demás registros y estimaciones y con el balance de pagos, elaborado también por el Banco Central de la República Argentina. Peritos judiciales, funcionarios, economistas de izquierda y derecha señalaron la información deficiente sobre la deuda externa, y el gobierno posterior a la dictadura inició una investigación en 1984 que derivó en vía muerta dos años más tarde.

Las discrepancias eran tan grandes que no podían obedecer a errores o diferencias metodológicas, sino que en las estadísticas de la deuda faltaban entradas y salidas importantes, no declaradas o no registradas. Por ejemplo, el ex ministro de Economía (29/03/1976-29/03/1980) José Alfredo Martínez de Hoz afirmó que la deuda externa incluía 4.000 millones de dólares ya pagados, que seguían apareciendo como pendientes (12). Y sobre un aumento de la deuda de 26,2 mil millones de dólares en 1979-1982, los peritos de la legendaria causa judicial iniciada por Alejandro Olmos (13) encontraron diferencias superiores al 30%, demasiado grandes para ser casuales.

Préstamos pagados que no se descargaron, fuga de capitales a través de autopréstamos que quedaron registrados como deudas, transferencias camufladas entre compañías extranjeras y sus filiales, compras militares secretas, exportaciones subfacturadas, importaciones sobrefacturadas, son algunas de las posibles causas señaladas de las discrepancias de las entradas y salidas de divisas por deuda y otros conceptos del balance de pagos, que nunca se aclararon.

Según uno de los testigos de la causa Olmos, funcionario del BCRA durante la dictadura, prevaleció el criterio de “anotar las colocaciones en una libreta negra” El BCRA también llevaba actas sobre reuniones secretas, que aunque fueron reveladas no resolvieron el registro de la deuda. En definitiva, pese a que los jueces consideraron probada la ilegitimidad de buena parte de la deuda externa argentina contraída por la dictadura, las cifras que los gobiernos subsiguientes, los bancos acreedores y el FMI tomaron como base para las renegociaciones, canjes, cálculo de atrasos, intereses, cargos y demás, son las que el BCRA estimó año tras año durante el gobierno militar, con un reajuste para las cifras de 1983, realizado por el gobierno de Raúl Alfonsín que asumió el 10 de diciembre. Este realizó un censo de la deuda externa en el que se recibieron 52.824 declaraciones juradas del sector privado y 159 del sector público, que fueron revisadas por el BCRA.

De estas cifras surge que la dictadura aumentó la deuda externa pública 7,4 veces, mientras que la deuda externa privada subió 3,7 veces y empezó a reducirse desde que en 1982 el BCRA comenzó a estatizarla para salvar a las empresas.

Gráfico 2.1 Argentina. Deuda Externa Pública y Privada 1976-1983 Miles de Millones de Dólares

Fuente: Elaborado con datos del BCRA y Banco Mundial.

Dos etapas

Dos etapas principales se diferencian en la formación de la deuda externa pública en la dictadura. La primera, de 1976 a 1980, corresponde al endeudamiento del Estado nacional y de las empresas y entes estatales. En la segunda, de 1981 a 1983, el Estado, además de seguir tomando deuda, se hizo cargo de la del sector privado a través de distintos mecanismos.

El endeudamiento atravesó los principales hitos del período. El primero fue el lanzamiento del plan económico el 2 de abril de 1976, basado en la subsidiariedad y reducción del Estado, la supremacía del mercado y la apertura de la economía. La reforma de junio de 1977 generó las condiciones para la hipertrofia financiera a través de la nueva normativa para las entidades y la liberación de los movimientos de capitales y de las tasas de interés, que volaron por las nubes. El plan de la tablita cambiaria vigente desde enero de 1979 a marzo de 1981 aceleró y generalizó el clima especulativo. En ese lapso estalló la crisis bancaria de 1980, el déficit comercial se exacerbó y empezó la cuenta regresiva del plan económico y del endeudamiento fácil. Ya con dificultades de pago, en julio de 1981 el BCRA implementó las primeras medidas para estatizar la deuda privada, proceso que continuó hasta 1988.

En 1982 el gobierno no tenía ni conseguía dólares suficientes para atender la deuda, y los atrasos se acumularon. Tras la guerra de Malvinas comenzaron las negociaciones con el FMI y los bancos acreedores para reprogramar los vencimientos y reducir los atrasos, y se acordó el primer paquete de refinanciamiento. Pero en octubre de 1983 el FMI suspendió el stand by y el conjunto de las negociaciones quedó en el limbo hasta la asunción del gobierno de la democracia presidido por Raúl Alfonsín, que recibió una herencia pesada de verdad.

El oscuro ciclo de Martínez de Hoz

El 26 de marzo de 1976, dos días después del golpe, el FMI dio el puntapié inicial del endeudamiento argentino al autorizar un retiro de 110 millones de degs (unos 126 millones de dólares), a través de una línea de financiamiento por la caída de las exportaciones. Este desembolso, muy necesario para las agotadas reservas del BCRA, fue denegado semanas antes al gobierno peronista.

Pronto llegaron los préstamos de la banca internacional y sus petrodólares. En abril, un consorcio de bancos comerciales prestó a la Argentina 300 millones de dólares, por un plazo de seis meses, y prorrogó vencimientos por 350 millones. Las reservas comenzaron a crecer rápidamente con los dólares prestados y con el superávit comercial originado en la caída de las importaciones en 1976 (-23%) y el alza de las exportaciones (32%). Los fondos llegaban fácilmente porque los bancos necesitaban prestar, aceitados por los vínculos del ministro de Economía con el establishment financiero internacional, y por la confianza en la capacidad de la dictadura de consolidar el sector externo imponiendo el disciplinamiento social para comprimir el consumo, como efectivamente hizo al liberar los precios y congelar los salarios. Estas medidas redujeron los salarios reales a la mitad (Gráfico 2.2).

Gráfico 2.2

Fuente: Elaborado con datos del INDEC.

El gobierno duplicó el endeudamiento público en moneda extranjera en sus primeros dos años, y aplicó esos fondos a pagar vencimientos e intereses de obligaciones financieras, a financiar el déficit de las empresas estatales, que no requería dólares sino pesos, y a aumentar las reservas del Banco Central, creando una falsa ilusión de solidez del sector externo. A fin de 1978 la deuda era de 12,5 mil millones de dólares. De este monto 8,4 mil millones correspondían al sector público, más del doble de los 4 mil millones de dólares de fines de 1975. El resto era deuda de las empresas y bancos privados, que a partir de la reforma financiera de 1977 aceleraron su fondeo en el exterior. La facilidad para ingresar y expatriar capitales y las tasas de interés internas muy superiores a la inflación hacían ventajoso tomar préstamos en el extranjero a quienes tuvieran acceso a ellos.

La deuda subió otro escalón con el plan de la tablita cambiaria. Para combatir la inflación, azuzada con aumentos constantes de tarifas públicas y carta blanca a las grandes empresas formadoras de precios, el Ministerio de Economía estableció un cronograma de devaluaciones decrecientes inferiores a la inflación, que rigió entre enero de 1979 y marzo de 1981. En ese lapso, la inflación (385%) superó sustancialmente la devaluación del peso (101%), el endeudamiento externo público y privado creció 73% y 207%, respectivamente. Esta plétora de divisas sirvió para arruinar a la industria argentina, alimentar la burbuja especulativa y mejorar transitoriamente el clima popular con dólar barato y plata dulce, cuando la destructividad del plan económico y el genocidio ya eran inocultables.

Buena parte del capital ingresado por deuda buscó aprovechar las fabulosas ganancias garantizadas por las tasas de interés siderales y un tipo de cambio prefijado (es decir, mediante la famosa “bicicleta financiera”). Por ejemplo, quien trajera 100 dólares el 2 de enero de 1979, los cambiara a pesos, los colocara en un plazo fijo a 30 días y lo renovara sin retirar los intereses, en un año tendría 184 dólares, es decir que ganaría 84% en dólares. Ninguna inversión productiva podía brindar semejante rendimiento. Y si permanecía hasta el 31 de marzo de 1981 se llevaría 296 dólares, casi triplicaría el capital en dos años y un trimestre. Pero ¿de dónde saldrían los dólares para pagar estas ganancias y las de otras inversiones financieras más sofisticadas, cuando el capital las tomara y emprendiera su retirada? No del comercio exterior, que en 1980 marcó un déficit record por el alza inusitada de las importaciones.

La crisis bancaria

El número de bancos, casas financieras y sucursales, depósitos, préstamos, emisiones de deuda pública, operaciones bursátiles, se infló desmesuradamente en esta economía de especulación, hasta que en marzo de 1980 estalló la crisis bancaria. La chispa saltó cuando el BCRA dispuso liquidar el Banco de Intercambio Regional, que era la primera entidad privada por volumen de depósitos, y días más tarde intervino otros bancos importantes de grupos económicos nacionales: Oddone, del holding homónimo; Los Andes, del grupo Grecco; y el Internacional, de Sasetru, más pequeño. En 1980 se liquidaron 5 de los bancos principales del sistema y otras 23 entidades financieras.

Una suma de factores explica el estallido financiero, la caída del gigante con pies de barro creado por los demiurgos de la dictadura cívico-militar. Por un lado, ellos desregularon el sistema financiero, relajaron los controles del Banco Central y dijeron que los mercados se ajustarían por sí solos en forma eficiente, a pesar de la evidencia histórica y reiterada de esta falacia. Además, las tasas reales de interés elevadas en un contexto de reducción de la rentabilidad empresaria afectaron la calidad de las carteras de préstamos, aumentando las moras y la incobrabilidad.

También hubo banqueros inescrupulosos, que prestaron a empresas insolventes pertenecientes a su mismo holding y vaciaron sus entidades financieras mandando el capital a cuentas off shore. Asimismo, influyó el aumento de las tasas de interés internacionales, que aspiraron capitales de la periferia hacia el centro y encarecieron la deuda. De igual forma, algunas liquidaciones derivaron en largos procesos judiciales, en los que se ventiló la intencionalidad oficial de perjudicar a unos y beneficiar a otros, en especial a la banca extranjera. También la dictadura secuestró y torturó a banqueros y empresarios para dirimir intereses en conflicto o directamente para apropiarse de ciertos activos.

En su libro La dictadura del capital financiero. El golpe militar corporativo y la trama bursátil, Bruno Nápoli, Celeste Perosino y Walter Bosisio detectaron el secuestro de más de 150 empresarios, banqueros y financistas, quienes fueron desapoderados de sus empresas o bancos. Otro investigador, Roberto Quintela, analizó la trama de las crisis bancarias en Argentina y encontró numerosos elementos en la de 1980 que favorecieron el desarrollo de procesos de corrupción, como controles tardíos, un sistema judicial dependiente del poder político y económico, transgresiones normativas, interacción indebida entre los funcionarios de los bancos privados y del BCRA, sobornos, tráfico de influencias, fraude, ocultamiento de información y violencia. La corrupción permeó en todo el proceso de endeudamiento, como se verá más adelante.

Esta crisis bancaria marcó el fin de la primera fase del ciclo de la deuda. La fuga de capitales, el enorme déficit comercial y los pagos crecientes de intereses de la deuda externa minaron a la mitad las reservas del BCRA, que pasaron de 10,4 a 5,8 mil millones de dólares entre el primer trimestre de 1980 y el mismo período de 1981 (Gráfico 2.3).

Gráfico 2.3

Fuente: Elaborado con datos del BCRA.

El nuevo gobierno militar designado por la junta de comandantes abandonó la “tablita” en marzo de 1981; ese año la devaluación del peso alcanzó a 450% y el producto bruto cayó 5,4%. Entre enero de 1979 y marzo de 1981 la deuda externa pública se duplicó y la privada se triplicó. Al 31 de marzo la deuda externa totalizaba 29,6 mil millones de dólares, de los cuales 17,2 mil millones correspondían al sector público, y 12,4 mil millones al privado. Estas cifras son importantes porque enseguida comenzó el proceso de estatización de la deuda privada.

La deuda privada pasa al Estado

Luego de la devaluación de marzo de 1981, el gobierno comenzó a transformar la deuda externa privada en deuda pública. El Banco Central emitió un conjunto de normas con este propósito (Com. 1-136, A-137, siguientes y concordantes), mediante las que instituyó mecanismos de seguro de cambio y swaps para reducir el efecto de las devaluaciones en los importes adeudados por las empresas privadas. Por este sistema y mediante el pago de una prima, el BCRA garantizaba un tipo de cambio a los deudores que se acogieran al régimen, y que además obtuvieran de sus acreedores del exterior una prórroga en el vencimiento de sus créditos. La primera prórroga prevista fue de un año y medio, normas posteriores la llevaron a cinco años. También se acordaron otras operaciones con los deudores privados para tratar de evitar la cancelación de sus obligaciones con el exterior y la consiguiente pérdida de reservas internacionales.

En noviembre de 1982 el BCRA anunció un régimen para estatizar la deuda privada con seguros de cambio para la renovación y contratación de nuevos préstamos, ante el vencimiento cercano de los seguros de cambio concertados desde 1981. Por este régimen los particulares cancelaban sus pasivos en moneda extranjera en pesos al BCRA, y éste se hacía cargo de la deuda externa privada mediante la entrega a los acreedores de títulos de deuda (obligaciones o “promissory notes” y bonos) a pagar entre 1986 y 1988 (BCRA, Comunicación A 251 del 17 de noviembre de 1982). De este modo la deuda externa argentina pasó a ser cada vez más del sector público y menos del privado. En 1981 se estatizaron 5,1 mil millones de dólares de deuda privada y 4.500 millones en el año siguiente. En mayo de 1983 esta operatoria se extendió para cubrir los seguros de cambio contratados en 1982, posibilitando la estatización del total de la deuda privada acogida a este régimen (14).

Los swaps cubrían los préstamos externos a corto plazo (180 días) para el sector privado, con una garantía del BCRA sobre el tipo de cambio. La pérdida para el Estado provenía de la diferencia entre el tipo de cambio al que el BCRA compraba las divisas, superior al que debía vender a los particulares para que pagaran sus deudas incluidas en este mecanismo. El objetivo era el mismo que el de los seguros de cambio: minimizar la salida de divisas y subsidiar a los privados acogidos a este beneficio por los quebrantos derivados de la devaluación del peso. Luego de sucesivas prórrogas de los vencimientos, en junio de 1983 el BCRA acordó con los acreedores extender el vencimiento a tres años con uno y medio de gracia para deuda financiera y un año y nueve meses para la comercial.

En 1983, la deuda externa argentina era de 44,8 mil millones de dólares, de los cuales un 72% correspondía al sector público y el resto al privado, mientras que en 1979 esos porcentajes eran del 52% y 48% respectivamente, casi la mitad para cada sector. Entre marzo de 1981 y diciembre de 1983 la deuda externa pública aumentó 75% y la privada sólo 15%, gracias a que la dictadura colectivizó las pérdidas al trasladar a la República la deuda de los privados con acreedores extranjeros. Según los estudios de Eduardo Basualdo (15), treinta grupos económicos nacionales, ciento seis empresas transnacionales, y un conjunto de bancos transnacionales, algunos de ellos, a su vez, acreedores externos de la Argentina, generaron el grueso de la deuda externa privada y fueron beneficiados por su estatización.

También engrosaron el endeudamiento público avales caídos otorgados por el Tesoro Nacional en beneficio de empresas privadas, cuyo incumplimiento de compromisos en moneda extranjera con instituciones de crédito absorbió el Estado Nacional, sin hacer nada para recuperar los importes comprometidos o pagados.

El proceso judicial iniciado y sostenido por Alejandro Olmos muestra que se cancelaron con fondos del Tesoro Nacional obligaciones externas de empresas privadas en distintas monedas, y también exhibe listados de estas empresas. Sin embargo, ni el Banco de la Nación Argentina, ni el Banco Nacional de Desarrollo, como entidades financieras que tomaron a su cargo los aspectos operativos, iniciaron actuaciones para recuperar las sumas pagadas por el Estado, ni se acogieron al beneficio de la excusión (procedimiento judicial para obtener el pago a expensas de un deudor principal, antes que proceder a obtenerlos del fiador). El Ministerio de Economía autorizó a la Dirección General de Asuntos Jurídicos a iniciar acciones judiciales para recuperar los avales caídos, pero ésta no lo hizo. Así fue como la dictadura cívico-militar transfirió a la sociedad entera las deudas de las empresas privadas que la apañaron, mientras que a otras las dejaron caer.

La aventura de las Malvinas

A fin de 1981 la dictadura ya no podía sostenerse. En un intento desesperado de perpetuarse los militares lanzaron al país a la aventura bélica en el Atlántico Sur, donde perdieron la vida 649 argentinos, la mayoría conscriptos muy jóvenes, casi la mitad en el hundimiento del crucero General Belgrano. Quedaron más de mil heridos, además de los soldados torturados por oficiales y suboficiales y los suicidios de los veteranos.

La guerra enmascaró por un tiempo las dificultades de la deuda, porque las sanciones y represalias de los países de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) se confundieron con el caos económico generado por las políticas de la dictadura. La situación era catastrófica: depresión, inflación de tres dígitos, pobreza y quiebras, el déficit fiscal superior al 14% del producto bruto, éste, a su vez, era similar al de seis años atrás, y el producto per cápita era el más bajo de la última década. Los intereses de la deuda externa pública superaban el 5% del PIB.

Por la guerra de Malvinas, en abril de 1982 la Comunidad Económica Europea prohibió importar desde Argentina; las exportaciones cayeron fuertemente. Estados Unidos prohibió la venta de armas al país y suspendió los créditos del Eximbank. Los bancos aceptaron de mala gana renovar los préstamos existentes, el acceso al mercado internacional de capitales se interrumpió y los atrasos en los pagos comenzaron a acumularse. Argentina no declaró oficialmente la moratoria de la deuda externa, que hubiera obligado a los acreedores a previsionar los préstamos morosos, afectando su patrimonio y rentabilidad. En junio de 1982, cuando terminó la guerra, la deuda externa argentina se acercaba a 40 mil millones de dólares, equivalentes a más de 5 años de exportaciones. La mitad vencía al año siguiente y era imposible atenderla.

¿Quiénes eran los acreedores?

La dictadura endeudó a la República y a las empresas y entes estatales de todas las formas posibles (préstamos, empréstitos, bonos y otros títulos de deuda), y con todos los acreedores posibles: bancos individuales o sindicados, instituciones financieras multilaterales, agencias de financiamiento de exportaciones y garantía de inversiones de otros países, y gobiernos extranjeros.

Los bancos comerciales

Una idea de la fauna variopinta de los acreedores es que al empezar a renegociar los atrasos y vencimientos, en el préstamo de fin de 1982 participaron 263 instituciones de más de 26 países (memoria BCRA 1982, p. 87). Un grupo aun mayor de bancos, 288, acordaron poco después el préstamo a mediano plazo de 1.500 millones de dólares a favor del BCRA con garantía de la República, en distintas monedas y tasas, como dólares estadounidenses y canadienses, libras esterlinas, marcos alemanes, unidades monetarias europeas, francos suizos y belgas, chelines austríacos. Y el tercer paquete de renegociaciones de 1983, de deuda externa pública y privada vencida garantizada por el Estado, incluyó diez monedas distintas, entre ellas el yen japonés, y veintidós tasas de interés.

Los bancos comerciales fueron los principales prestamistas de Argentina durante la dictadura. A fin de 1983 sus acreencias representaban unos 31 mil millones de dólares, más de dos tercios de la deuda externa pública y privada (cuadro 2.1), y los bancos estadounidenses eran los principales acreedores. Muy lejos seguían los proveedores y los tenedores de títulos públicos, con un 10% de la deuda cada uno. Detrás venían los acreedores multilaterales, el Banco Mundial y el BID los principales, y por último el FMI, con un 3,6% de la deuda externa del sector público.

En el largo listado de bancos acreedores figuraban entidades transnacionales de primera línea y otras más pequeñas, como bancos estadounidenses de actuación local, que asomaron al negocio de endeudar a la periferia atraídos por sus altos rendimientos y gracias a la innovación de los préstamos sindicados. Estos eran otorgados por grupos de bancos –sindicatos, pools, consorcios, o como se los llame– encabezados por una entidad que actuaba como organizadora. Esta modalidad permitió préstamos mucho más grandes que los de las entidades individuales, y respondió a la necesidad de los bancos de colocar sumas gigantescas de petrodólares. Los préstamos excedieron la capacidad de pago de los deudores, y los aumentos de las tasas de interés de la Reserva Federal, desde 1978, acentuaron su fragilidad y pusieron en peligro también a los prestamistas. “A mediados de 1982 la exposición de los nueve bancos más grandes de Estados Unidos alcanzaba el 180% de su valor neto. La caída del valor de mercado de la deuda latinoamericana no sólo ponía en peligro a dichos bancos, sino que también podía dar lugar a un crack bancario de dimensiones globales”, afirma la socióloga y doctora en Relaciones Internacionales Diana Tussie (16).

Cuando México no pudo pagar, los bancos se organizaron en un comité encabezado por el Citibank, principal acreedor, quien designó a su ejecutivo Williams Rhodes como representante. El mismo comité trató el caso de Argentina y de los demás deudores latinoamericanos.

Cuadro 2.1 Argentina, Deuda externa por acreedor, al 31/12/83 En porcentajes

Fuente: Elaboración propia con datos del BCRA

La deuda en títulos, de 4,2 mil millones de dólares a fin de 1983, estaba formada por los bonos, pagarés y obligaciones en moneda extranjera que la República emitió para entregar a los acreedores de las empresas privadas que habían tomado seguros de cambio, a su vencimiento. En 1983 la mitad de estos títulos eran Bonex.

Los bancos multilaterales y las agencias de garantía de exportaciones

Los acreedores multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sumaban algo más de 1,7 mil millones de dólares a fin de 1983.

El apoyo del Banco Mundial (BM) a la dictadura se refleja en la gran cantidad de préstamos aprobados a favor de Argentina entre 1976 y 1983: 14 por un total de 1.386 millones de dólares, mucho más que los 9 aprobados en los veinte años anteriores por un total de 536 millones (17).

La mayoría de los préstamos del BM se dirigieron a las empresas estatales de ferrocarriles, electricidad, a la petrolera YPF, al Banco Nacional de Desarrollo para créditos a empresas privadas petroleras y para financiar inversiones en industria y minería; al sector agropecuario, para infraestructura de almacenamiento de granos y desarrollo ganadero a través de préstamos a los productores en el marco del Programa Balcarce. El Banco Mundial también prestó a la Dirección Nacional de Vialidad para construir rutas troncales y caminos, y al ente de la hidroeléctrica Yacyretá. Como es usual, los montos de los préstamos aprobados, que se programan para varios años hacia adelante, superaron con creces los desembolsos recibidos, de manera que la contribución del BM al financiamiento externo de Argentina fue muy inferior a los préstamos anunciados. Por ejemplo, según datos del BCRA, en 1981 el Banco Mundial aprobó 400 millones de dólares de créditos para YPF, para reconvertir las refinerías de La Plata y Luján de Cuyo, pero en ese año solo desembolsó 58 millones para Vialidad, Ferrocarriles Argentinos, SEGBA, el Banco Nacional de Desarrollo e YPF. A su vez, en ese año Argentina pagó al Banco Mundial 23 millones de dólares como reembolso de préstamos anteriores; restando lo pagado de lo recibido, sólo quedaron 35 millones de dólares netos.

Otra agencia integrante del grupo Banco Mundial, la Corporación Financiera de Inversiones (CFI) acordó créditos a empresas principalmente petroquímicas en los últimos años de la dictadura. En 1981 prestó 10 millones de dólares a Ipako S.A. para financiar su participación accionaria en Polisur, quien a su vez construiría una planta de polietileno de baja densidad, y 21 millones de dólares en 1983 a Petroquímica Cuyo S.A.C.I., para producir polipropileno en Luján de Cuyo, Mendoza. También en 1981 aprobó un préstamo a Juan Minetti S.A., junto a un consorcio de bancos internacionales, para construir una planta de producción de cemento en Jujuy.

El BID contribuyó generosamente a financiar a la dictadura (cuadro 2.2). Los proyectos hidroeléctricos y gasíferos recibieron los préstamos mayores, y también las plantas para producción celulósica. Montos más reducidos se destinaron a fines sociales, como la provisión de agua potable y la educación rural y técnico-agropecuaria, ligada esta última con la promoción del sector agroexportador, tan caro a las élites de la época.

Cuadro 2.2 BID. Préstamos aprobados a Argentina en 1976-1983

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCRA.

Caben a estos préstamos del Banco Mundial y del BID los análisis de Eric Toussaint sobre el apoyo que los organismos multilaterales, a lo largo de toda su historia, han brindado a las dictaduras, y la influencia de consideraciones políticas y estratégicas para definir los préstamos. En su muy documentado libro Banco Mundial, el golpe de Estado permanente, muestra que este tipo de instituciones ha favorecido a los regímenes dictatoriales aliados de Estados Unidos o de las potencias imperialistas –Reino Unido, Francia, Alemania, Japón y otras menores– que con Estados Unidos participan en la dirección del Banco Mundial, del FMI y de los bancos regionales como el BID. Toussaint demostró que Estados Unidos, el FMI, el Banco Mundial, el BID y otros poderes capitalistas no vacilan en apoyar a una dictadura cuando lo consideran oportuno. El caso argentino lo corrobora ampliamente.

La deuda externa bilateral se refiere principalmente a la contraída con las agencias estatales de garantía o seguros de las exportaciones de países del Club de París y con gobiernos extranjeros. La mayor parte correspondía a deuda en mora de las empresas públicas argentinas, y la más controvertida era la deuda con la holandesa Cogasco, por la construcción y operación del gasoducto centro-oeste, que conectaba las provincias de Neuquén y Santa Fe. Para comenzar las renegociaciones el Club exigió contar previamente con un acuerdo stand by del FMI. Como el organismo suspendió el programa aprobado en 1983, las negociaciones con el Club de París se reiniciaron recién en 1985.

El FMI en los primeros y últimos años de la dictadura

Un memorándum confidencial de Jack D. Guenther, jefe de la misión del FMI a la Argentina, del 1 de marzo de 1976, muestra que el FMI denegó desembolsos al gobierno peronista, conscientes de que “los militares están dejando deteriorar la situación pero hay rumores diarios de que actuarán pronto”. Pero dos días después del golpe militar del 24 de marzo el dinero del FMI llegó al país, y su apoyo fue fundamental para aceitar los préstamos de los bancos.

Los fondos del FMI significaron muy poco en la deuda externa argentina, 6,7% en 1976, nada entre 1977 y 1981, y menos del 4% en plena crisis, en 1982 y 1983. No obstante, el organismo favoreció el endeudamiento y jugó un rol dominante del lado de los banqueros a partir de la crisis de la deuda. Por un lado, desde 1974 estableció como política que los bancos trasnacionales canalizaran los superávits de petrodólares hacia los países periféricos, pero no tomó medidas para supervisar que esos capitales se dirigieran a fortalecer la capacidad de repago de los deudores u otros fines útiles. Los países avanzados se sacaron de encima el problema de la inestabilidad que les generaría absorber esas grandes masas de préstamos y lo transfirieron a los eslabones más débiles del sistema mundo, y el FMI fue una herramienta clave en la instrumentación de esta estrategia.

Además, el organismo fomentó la adopción de las ideas y políticas monetaristas, que justificaban el endeudamiento de los países en los mercados internacionales, y de las políticas neoliberales, como las de la dictadura cívico-militar de Argentina, de manera que es corresponsable de sus consecuencias desastrosas.

En este sentido, como dice el fallo del juez Ballesteros, “la existencia de un vínculo explícito entre la deuda externa, la entrada de capital externo de corto plazo y altas tasas de interés en el mercado interno y el sacrificio correspondiente del presupuesto nacional desde el año 1976 no podían pasar desapercibidos para las autoridades del Fondo Monetario Internacional que supervisaban las negociaciones económicas”. En el mismo fallo consta que un técnico del FMI hizo un estudio sobre la cuestión, y llegó a la conclusión de que había margen para el endeudamiento externo, sin peligro de caer en una situación de inviabilidad económica. Vale aclarar que el FMI concedió licencia a este técnico para hacer el análisis de la deuda argentina, y el BCRA se hizo cargo de los gastos de estadía y alojamiento de ese comisionado.

En la primera etapa de la deuda, la dictadura firmó dos acuerdos stand by del FMI, uno en 1976, utilizado parcialmente, “el más grande acordado a un país latinoamericano”, alardeaba la memoria del BCRA, y otro en 1977, no utilizado y no renovado al vencimiento, pero que ayudó a captar más deuda. Ninguno de esos dos stand by de Argentina con el FMI contenían cláusulas de limitación al endeudamiento externo. Los acuerdos no siguieron en los años siguientes, por un lado, porque el país recibía capitales abundantes de otras fuentes; y por otro, porque las sanciones del gobierno de James Carter a las graves violaciones de la dictadura a los derechos humanos enfriaron la relación con Estados Unidos, cuyos representantes estaban obligados a votar contra las solicitudes de Argentina en todos los organismos internacionales, también en el FMI.

El Fondo Monetario reapareció en Argentina a partir de la crisis de la deuda de 1982, pero este tema se retoma más adelante en el acápite sobre las renegociaciones.

Cuadro 2.3 Argentina y FMI, 1976-1983

Fuente: Elaboración propia con datos del FMI y el Ministerio de Economía.