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1.4 Acogida de la planeación en Colombia: alternativa al desarrollo en la Educación
Las recomendaciones sobre planeación efectuadas en los distintos momentos por las misiones Currie y Lebret, se acogieron y materializaron con la creación de la primera Oficina de Planeación en Colombia en 1951, para ocuparse del tema monetario y cambiario a través del Decreto 1928.
Posteriormente, en junio de 1956, se creó la Oficina de Planeamiento de
la Educación en el Ministerio de Educación Nacional con la asesoría de
expertos extranjeros que definieron planes y programas para el sector. Este hecho se destacó como uno de los resultados de la iniciativa gestada desde las conferencias realizadas hacia el Proyecto principal sobre extensión y mejoramiento de la educación primaria en América Latina y el Caribe, como se relaciona en el ítem siguiente.
Con la creación del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, y del Departamento Administrativo de Planeación en 1958, a través de la Ley 19, se formularon políticas y se inició la era de elaboración de planes y programas. Esta misma ley ordenó la creación de otras oficinas en distintos ministerios, institutos, y entidades “[…] encargadas de preparar los planes parciales, de estudiar el orden y ritmo de las inversiones públicas, y de revisar y coordinar los distintos proyectos cuya ejecución corresponda a la respectiva entidad […]” (Art. 5).
De esta manera, se concretó el camino:
La planeación fue establecida en Colombia a comienzos de los años cincuenta con el gobierno de Mariano Ospina Pérez, y recibió impulso con la creación del Departamento Nacional de Planeación. Algunos desarrollos sobre política pública se establecen a partir de la creación del Consejo de Política Económica y Social, CONPES, mediante la Ley 19 de 1958, máxima autoridad nacional de planeación, organismo asesor del gobierno en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Sus estudios presentados y aprobados en las instancias pertinentes son conocidos como documentos CONPES (Agudelo, 2014, p.2).
1.4.1 Cooperación Técnica Internacional.
En el marco de la sesión IX de la Conferencia General de Naciones Unidas en 1956, realizada en Nueva Delhi, se aprueba el Proyecto principal sobre extensión y mejoramiento de la educación primaria en América Latina y el Caribe, cuya elaboración se dio con la culminación, tanto de la Conferencia Regional, como de la II Reunión de Ministros de Educación realizada en Lima.
En este proyecto se señalaron como problemáticas de la educación en América Latina: el número de niños que accedían a la educación primaria, la deserción escolar, el nivel educativo promedio que no superaba el primer grado, el crecimiento demográfico, la escasez de maestros y aulas, la carencia de títulos profesionales de los maestros, los salarios y los materiales, principalmente.
Desde el proyecto se propuso: estimular el planeamiento sistemático de la educación, fomentar la extensión de la educación primaria, impulsar la revisión de planes de estudios y programas de acuerdo con las necesidades de las regiones, mejorar la formación de los maestros y preparar especialistas y dirigentes de la educación. Para el logro de dichos propósitos se afianzó, desde la UNESCO, la cooperación técnica internacional en distintos países como Chile, Brasil y Venezuela. En Colombia se inició este proceso a través de las Escuelas Normales, que fueron señaladas como planteles piloto.
Este fue uno de los aspectos relevantes que ayudó a la apropiación de nuevos discursos en los distintos países de América Latina, tal como se ha venido señalando. En junio de 1958, el VI Seminario Interamericano de Educación, organizado por la OEA y patrocinado por la UNESCO, en la ciudad de Washington, centró su atención en el tema del planeamiento integral de la educación, la relación entre educación y desarrollo; resaltó la incorporación del método científico a las investigaciones y la realización de censos para diagnosticar la educación, así como la educación comparada; recomendó a los países preparar su plan integral de educación y crear los departamentos de planeación en los ministerios de educación.
Otros eventos en el mismo sentido fueron, en 1962, la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social en América Latina en Santiago de Chile. En 1965, un seminario, que abordó interrogantes sobre el planeamiento de la educación, el vínculo de la educación y el desarrollo económico, en América Latina, realizado por el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación.
De manera simultánea en el país se dio la adopción gradual de los lineamientos propuestos para la educación por parte de las misiones internacionales que tuvieron el interés de evaluar el panorama en el que se encontraba Colombia, y el camino que debía seguir para acelerar su desarrollo.
1.4.2 El primer plan quinquenal de educación en Colombia.
Desde la Oficina de Planeación del Ministerio de Educación Nacional,
de acuerdo con Helg (2001), se formuló el primer plan quinquenal de
educación, con la orientación de expertos extranjeros y especialistas colombianos “[…] un español Ricardo Díez Hochelitner, fue el cerebro de la operación y dirigió la oficina de planeación del Ministerio de Educación Nacional…mientras un experto francés en administración, Eduardo Chailloux se encargó de reorganizar la administración del Ministerio […]”(Helg, 2001, p. 239).
El Ministerio de Educación Nacional publicó en 1957, el Informe del proyecto para el primer plan quinquenal (1957-1962), el cual integró varios aspectos considerados problemáticos en la educación urbana, rural, industrial, comercial, en la formación de maestros, y propuso implementar modelos de planeación en departamentos.
El documento, Plan quinquenal de educación, contiene, en la primera parte, orientación escolar, estadística educativa y planteles piloto. En la segunda, los problemas de la educación primaria en extensión y contenido, la formación de maestros y el escaso número de maestros titulados. La tercera parte abordó lo relacionado con el bachillerato, la educación industrial y la educación comercial, así como la formación del profesorado para estos niveles. La cuarta parte se dedicó principalmente a la educación rural y a las escuelas agrícolas. Finalmente, señala la implementación de la planeación en los departamentos,los organismos de la planeación y la reestructuración del Ministerio de Educación Nacional.
En cuanto a las recomendaciones formuladas en este primer plan quinquenal, estaban, unificar la escuela rural y la urbana en cinco años de estudios; el bachillerato en dos ciclos: uno orientado a lo técnico y otro al ingreso a las universidades, cada uno con una duración de tres años (la diversificación de los estudios técnicos). Estos aspectos serían experimentados en las escuelas piloto.
Sobre la aplicación de este plan quinquenal, mencionó Helg (2001):
Así, Colombia escogió resolver sus problemas educativos por medio de misiones extranjeras […] Como las élites no discutían los proyectos educativos, no se interesaban en ellos y con frecuencia ni siquiera los apoyaban. De este modo, el proyecto del primer plan quinquenal de educación nunca se aplicó sistemáticamente. Además, la mayor parte de los expertos procedían sin consultar a los primeros interesados o sea a las clases populares, y recurrían con frecuencia a criterios preestablecidos en la definición de los objetivos […] (p. 240).
A partir de este plan se dieron una serie de reformas educativas en la década del sesenta, tales como las expresadas en los decretos, 1710, por el cual se adopta el Plan de estudios de la Educación Primaria Colombiana y se dictan otras disposiciones; y el decreto 1955, por el cual se reorganiza la Educación Normalista, ambos en 1963. De esta manera, algunos compromisos previstos en el primer plan quinquenal de educación fueron dándose paulatinamente. En el siguiente capítulo se desarrollan los correspondientes para la educación, principalmente para la educación media, y, hacia la integración del primer sistema educativo.
De otra parte, continuó el establecimiento del carácter de planteles piloto a escuelas normales superiores. El Decreto 0314 de 1960 confirió este carácter a la Escuela Normal Superior de Varones de Medellín y a la Escuela Normal de Varones anexa a la Universidad Pedagógica de Tunja, en las que se experimentaron proyectos de planes de estudios y programas, los métodos y técnicas de enseñanza, las prácticas de entrenamiento pedagógico, entre otros.
Un tema recurrente fue la planeación integral de la educación, acorde con las perspectivas expuestas, a partir de la incursión del país en las lógicas de la cooperación técnica, del desarrollo y la planeación; los distintos organismos internacionales intervinieron en las reformas a través de programas y proyectos planteados para la educación. Se relacionan algunos proyectos financiados en programas de cooperación, en el ítem 4.4.5.
1.5 El Informe Atcon, Reformas a la Educación Superior
En el marco del programa Alianza para el Progreso, llegó al país el emisario Rudolph Atcon, quien realizó un estudio sobre la educación superior: “La
Universidad Latinoamericana, propuesta para un enfoque integral de desarrollo social, económico y educacional en América Latina”9.
Figura 4. La Universidad Latinoamericana. Propuesta para un enfoque integral de desarrollo social, económico y educacional en América Latina (1966).
En la Introducción, su informe priorizó el tema de la industrialización en latinoamérica, la transformación de la sociedad tradicional y los problemas de desequilibrio, de desarrollo entre sociedades, como el analfabetismo y la exclusión de la producción y del consumo de la población que no accede a la educación, como causas del subdesarrollo: “así pues, no estamos ante un proceso de emancipación económica o de verdadero crecimiento
material sino ante un fenómeno de acelerada disolución social” (p. 3), debido a la falta de previsión y de planeación integral en lo político, sociológico, filosófico y educacional, que promoviera el progreso.
De otra parte, manifestó que los cambios institucionales no fueron promovidos desde la asistencia técnica, y que se omitió el planeamiento de desarrollo socioeconómico para el perfeccionamiento de los recursos humanos en el país, en un plan educativo. En ese sentido, desde el enfoque integral para el desarrollo total del continente, señaló como primer argumento básico que: “[…] nuestro éxito final depende precisamente de un enfoque integral” (p. 8).
En la segunda parte, Educación, argumentó “[…] el desarrollo socioeconómico de una comunidad es función directa de su desarrollo
9 Se publicaron varias versiones, las primeras en inglés en 1958 y 1961, y en alemán en 1962. En castellano, en la revista ECO, Revista de la Cultura de Occidente, Bogotá, Colombia, en 1963. La edición bilingüe publicada en 1966, presentó el informe en inglés y español, con la intención de invitar a interesados extranjeros a colaborar con la idea desarrollada para América Latina; contiene cinco partes: Introducción, Educación, La Universidad, La Reforma, Recomendacio- nes y Notas.
educativo” (p. 9), de tal manera que su adelanto corresponderá al aumento en las inversiones, asistencia exterior, bienestar material para el crecimiento educacional, como prioridad del Estado, para lo cual propuso la designación y formación de una CEPAL educativa con base en lo dispuesto en el Seminario de Washington en 1958. De igual manera, para la educación primaria recomendó la urgente necesidad de perfeccionar maestros en un proceso ordenado; respecto a la secundaria, señaló como problema el sistema clásico que se mantenía al igual que en la primaria, y propuso “la mejoría cualitativa de sus propios profesores, los que, por definición y tradición local, salen de las filas de los graduados universitarios” (p. 17). En ese sentido, la educación superior se consideró como el punto de partida para el cambio social, para la transmisión de generación en generación, pues se entendió que “el microcosmos de la universidad refleja fielmente el macrocosmos de la sociedad en general” (p. 18).
En la tercera parte, la Universidad, expuso el aspecto histórico de las universidades latinoamericanas y las características comunes de todos los países como origen y títulos. Comparó la parte estructural con el orden feudal francés de la edad media, describiendo así a la facultad, la cátedra, el departamento, el instituto; al aspecto institucional compuesto por el consejo, el rector, la política, la administración, las finanzas. Señaló como limitaciones las políticas universitarias, el desequilibrio en los objetivos de sus miembros, la deficiencia en la administración universitaria la carencia de políticas fiscales por estar bajo el control del Estado -tanto las universidades oficiales como las privadas- causando una centralización exagerada; en ese sentido, Atcon vinculó la idea de la autonomía así: “porque diga lo que diga la ley sobre la autonomía completa o relativa de la universidad, el depender financieramente de personalidades y factores esencialmente políticos, la convierte rápidamente en una dependencia más del Estado” (p. 54).
En el aspecto constitucional, se refirió a los objetivos de la universidad latinoamericana, como ofrecer medios para el libre desarrollo de la personalidad, contactos estrechos con la comunidad, consolidación y ampliación del conocimiento humano, la formación del espíritu cívico y la conciencia social; así su misión y criterios se dirigirían al servicio de la sociedad, la incorporación de mayor número de personas, la calidad,
el aprovechamiento de recursos y una autonomía completa sobre la cual evocó el caso de pocas instituciones norteamericanas que lograron independencia del Estado y con esta, su emancipación de lo religioso.
En el apartado educacional, concluyó la urgente necesidad de una reforma fundamental para el aumento de oportunidades y la revisión de la incompetencia a través de la introducción de “…una sana competición en todos los sectores de la vida universitaria” (p. 94), base de la selección y promoción del individuo, aboliendo el concepto de derechos y deberes igualitarios, al igual que el establecimiento de objetivos y niveles educacionales por parte de quienes saben y enseñan, y la disciplina mental y moral, otorgando responsabilidad al estudiante, además de sanciones. También planteó la inexistencia de la estimulación del deporte, para lo cual propuso la introducción de la educación física como obligatoria, la libertad de investigación, la evaluación y selección de proyectos para la financiación de la satisfacción de necesidades sentidas, así como para la preparación de investigadores.
En relación con los currículos, señaló la necesidad de crear sistemas flexibles proporcionando oportunidades en instrucción y educación. El sistema que propuso se orienta hacia la consideración de la asignatura o materia enseñada como la unidad universitaria básica: “la ventaja obvia de este sistema reside en que cualquier estudiante o cualquier número de estudiantes pueden asistir a una dada asignatura. Distintas clases o grupos de estudiantes pueden tener que tomarla obligatoriamente, mientras cualquier número de estudiantes individuales pueden elegirla” (p. 113).
En la cuarta parte, -La Reforma-, se planteó su necesidad a partir de la
siguiente afirmación:
América Latina necesita un gran número de hombres especializados, de hombres con iniciativa, imaginación y conocimientos técnicos en los más diversos campos del conocimiento y esfuerzo humanos – mucho más urgentemente, que las máquinas, los préstamos no integrados o la planificación teórica en abstracto (p. 127).
Propuso la creación de nuevas formas y estructuras, y el principio de estudios generales como un concepto similar al de la educación liberal de los Estados Unidos: dirigida al progreso individual y de la comunidad,
disminuyendo los tiempos de estudio y acelerando el ritmo de aprendizaje. Para la realización de la reforma mencionó la necesidad de un servicio de consultores para analizar, reconocer y aplicar medidas, garantizando la consolidación de una nueva institución. Los consultores debían ser expertos dentro de un servicio privado, apolítico dirigido a la reorganización y reorientación de la institución acorde con las necesidades. De igual manera planteó, la carencia de educadores mejor equipados para los propósitos de la reforma.
En la quinta parte recomendó: para la integración, la creación de una Cepal educacional como agencia para el continente que se encargue de desarrollar una filosofía, estadísticas y la creación de programas de acción educativas, la consecución de medios financieros para la implementación de la política y del servicio de consultores para las universidades latinoamericanas. Sobre la educación superior, aconsejó que la universidad latinoamericana debía integrarse al desarrollo socioeconómico y crear el servicio de consultores para el mejoramiento de la estructura institucional, transformar la universidad en fundación privada, con mayor libertad, así como reformar lo académico con la adopción de nuevas técnicas educativas para la elaboración de los currículos, la modernización de los cursos, la creación de nuevas especialidades, la orientación estudiantil a partir de la ayuda financiera para la consecución de empleo, entre otros aspectos. En cuanto a lo administrativo propuso la centralización con el nombramiento de un administrador de la universidad y demás personal preparado para cada unidad; así la desvinculación del personal universitario de normas y reglamentaciones salariales regidas para el servicio público.
Planteó el tema de la autonomía universitaria desde la perspectiva de la regulación como intervención del Estado en las instituciones, proponiendo la autofinanciación, es decir, la completa privatización tomando como ejemplo algunas universidades de Estados Unidos. Este informe reflejó una concepción sobre la universidad latinoamericana que, según Atcon, no estaba aportando al desarrollo de los países razón por la que justificó la idea de visionarla como una empresa.
Las formas de entender la educación, por parte de Atcon, generaron protestas en distintos países de la región.
1.6 Plan General de Desarrollo Económico y Social 1961-1970
Frente a las decisiones de la política se presentan miradas de intelectuales: pero el sentido de la planeación no solamente se expresa en los documentos elaborados como lo afirman Herrera e Infante (2004), “[…] se ponen en juego concepciones de Estado y sociedad y se reflejan los privilegios y los intereses que estos últimos mantienen […]” (p. 78).
La acogida de la planeación, como se ha relacionado, se dio en un proceso a partir de recomendaciones dejadas por las misiones y los organismos de cooperación técnica internacional que formularon diagnósticos y propuestas. De la misma manera está relacionado con la vinculación a los países de América Latina del Programa Alianza para el Progreso.
La primera experiencia de planeación para Colombia, en cuanto a la formulación de planes de desarrollo, está en el Plan General de Desarrollo Económico y Social formulado para el periodo 1961 - 1970, durante la presidencia de Alberto Lleras Camargo que promovió la cooperación técnica internacional y la ayuda financiera particularmente por parte de Estados Unidos, el programa Alianza para el Progreso y las ayudas del Banco de Reconstrucción y Fomento. Por lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación DNP y el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES priorizaron la preparación y consolidación de estos planes de desarrollo para el país.
El plan decenal tuvo como propósitos y acorde a los contextos de la planeación, efectuar el diagnóstico a la situación del país y proponer acciones en líneas prioritarias y acordes a los compromisos tanto para lograr recursos como para avanzar en las propuestas. Algunos elementos contextuales:
En 1960 la población adulta analfabeta se calculaba en 2.5 millones de personas. En el curso del último decenio, se han hecho progresos apreciables para elevar las tasas de matrículas escolares. El progreso parece más acusado en las áreas rurales. No es difícil cuantificar este hecho debido al alto porcentaje de repetición de grados y de deserción escolar. De la comparación de estimativos de la población en edades y la estadística de matrículas escolares, puede concluirse que en 1957 aproximadamente el 90% de los niños y niñas residentes en las zonas urbanas, entre 7 y 10 años, estaban matriculados en las escuelas. En cambio, solo un 40%
de aquellos que residen en zonas rurales recibieron el beneficio de la educación primaria. Subsisten así mismo serias fallas cualitativas, pues sólo una mínima parte de los niños llegan a aprobar cuatro años de escuela primaria, que constituye la norma recomendada por los organismos internacionales. Cabe añadir que a la deficiencia de facilidades educativas en el campo se une la pues una alta proporción de las escuelas rurales dan sólo los dos primeros años de instrucción. El principal problema consiste en obtener, especialmente en áreas rurales, la asistencia completa de los niños y en suministrarles por lo menos cuatro años de instrucción primaria (Plan de Desarrollo Económico y Social, 1961-1970 p. 62).
En relación con la educación, el plan la vincula con temas de productividad y del trabajo como lo establece el capítulo dos, “Síntesis del programa de desarrollo económico para el próximo decenio”:
[…] a largo plazo, es probable que aparezcan factores compensatorios, ya que el progreso en educación que se logrará en parte a raíz de las inversiones públicas, y las mejoras en los transportes y en la provisión de energía, repercutirán en una elevación de la productividad del trabajo y facilitarán el logro de una más racional utilización del capital […] (p.43).
Sin embargo, esta primera experiencia de planeación en el país no tuvo los
resultados que se esperaban. En ese sentido, menciona Acevedo (2009):
La ejecución del Plan presentado para el periodo 1961-1970 no llegó a cristalizarse en objetivos específicos para las agencias del sector público que debían ejecutar los programas y proyectos correspondientes. Además, no fue posible la utilización del Plan como catálogo de prioridades en el desarrollo económico y social y que fuera la guía para el manejo de la política económica, que debía orientar las acciones del sector privado, como se esperaba que lo fuera. Esta fue muestra de una política nacional ineficaz a la hora de la planeación estratégica y por sectores (p. 229).
