Kitabı oku: «Europäisches Marktöffnungs- und Wettbewerbsrecht»

3. Institutionelle Unterziele

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Als institutionelle Unterziele nennt der EUV die Errichtung eines Binnenmarkts (Art. 3 Abs. 3 UAbs. I S. 1 EUV) sowie einer Wirtschafts- und Währungsunion (Art. 3 Abs. 4 EUV) und er bezieht sich insgesamt ausdrücklich auf das Konzept einer „in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft“ (Art. 3 Abs. 3 UAbs. I S. 2 EUV). Die entsprechende Zielbestimmung in Art. 2 des ehemaligen EG-Vertrags hatte „die Errichtung des Gemeinsamen Markts und einer Wirtschafts- und Währungsunion“ ausdrücklich noch als Instrumente betrachtet, „durch“ die sowohl die wirtschaftspolitischen Zwischenziele als auch das übergeordnete allgemeine Ziel der „Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität“ erreicht werden sollten. Eine ähnlich klare funktionelle Ziel-Mittel-Hierarchie ist zwar dem Wortlaut des Art. 3 EUV nicht zu entnehmen. Es könnte vielmehr den Eindruck einer diffusen Gleichrangigkeit aller in dieser Bestimmung erwähnten Ziele entstehen. Das würde aber der unterschiedlichen Eigenart dieser Ziele widersprechen. Die einzelnen Zielbestimmungen bewegen sich nämlich zum einen – wie gezeigt – auf drei unterschiedlichen Abstraktionsebenen. Zum anderen stehen diese drei Ebenen nach wie vor in einer funktionellen Ziel-Mittel-Relation zueinander. So muss die „Errichtung eines Binnenmarkts“ (einschließlich des Systems unverfälschten Wettbewerbs) zwar als institutionelles Unterziel, aber zugleich als Mittel für die Gewährleistung der wirtschaftspolitischen Zwischenziele angesehen werden und diese wiederum als Mittel zur Förderung der Gesamtzielsetzung der Europäischen Integration, insbesondere des „Wohlergehens“ der Völker.[7] An der funktionellen Logik der Zielbestimmungen hat sich daher gegenüber dem EGV im EUV nicht grundlegend etwas geändert.

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Somit ist festzuhalten, dass der EUV das marktwirtschaftliche Ordnungsmodell – ergänzt durch eine soziale und ökologische Komponente nach Maßgabe des AEUV – in den Dienst der Unionsziele stellt. Der EUV geht ebenso wie früher der EGV davon aus, dass dieses Ordnungsmodell am besten geeignet ist, die Vertragsziele zu verwirklichen, insbesondere das „Wohlergehen“ der Völker zu gewährleisten. Die Wirtschaftsverfassung der Union besteht daher im Kern nach wie vor aus dem Binnenmarkt (Art. 3 Abs. 3 UAbs. I S. 1 EUV) sowie einem „System, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt“ (Art. 51 EUV iVm dem Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb[8]).[9] Dies kommt auch in dem „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ zum Ausdruck, der als Leitprinzip für die Wirtschaftsunion in Art. 119 AEUV kodifiziert ist. Dieser Grundsatz bindet die Union nicht nur hinsichtlich der Koordinierung der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitiken nach Maßgabe der Art. 120–126 AEUV, sondern auch hinsichtlich ihrer eigenen wirtschaftspolitischen Aktivitäten. Auch das hohe Maß an (internationaler) Wettbewerbsfähigkeit, das der EUV mit dem Konzept der „sozialen Marktwirtschaft“ verbindet (Art. 3 Abs. 3 UAbs. I S. 2 EUV) kann nur erreicht werden, wenn sie sich intern an diesem Grundsatz orientiert. Das hat weit reichende Implikationen für die gesamte Vertragsauslegung.

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Für die Förderung des „Wohlergehens“ der Völker als oberster wirtschaftlicher Zielsetzung der Union bedeutet dies, dass die Union die Ressourcenallokation grundsätzlich nicht von sich aus politisch gestaltet, sondern dass sie ihren Bürgern ein marktförmiges Entscheidungsverfahren zur Verfügung stellt, welches ihnen erlaubt, im Rahmen ihrer Möglichkeiten selbst über ihre Lebenshaltung zu entscheiden. Die Menschen sollen durch die Errichtung eines Binnenmarkts quantitativ und qualitativ bessere Möglichkeiten erhalten, ihre jeweils individuellen Bedürfnisse durch entsprechende Markttransaktionen zu befriedigen. Dabei versteht Art. 3 Abs. 1 EUV den Begriff des „Wohlergehens“ offensichtlich keineswegs im rein materiellen Sinne. Auch immaterielle Werte gehören dazu. Aber auch die Befriedigung immaterieller Bedürfnisse setzt häufig die Verfügung über bestimmte materielle Mittel voraus, die über marktförmige Transaktionen erworben werden müssen. Die Verknüpfung der Förderung des „Wohlergehens“ mit dem Konzept des Binnenmarkts in Art. 3 EUV zielt also insgesamt auf Effizienz im Rahmen einer Ordnung, die auf individuellen Marktfreiheiten beruht. Die Kompetenznormen der Art. 2–6 AEUV konkretisieren die Schritte, die der Errichtung einer dem Unionsrecht konformen marktwirtschaftlichen Ordnung dienen sollen.

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Für die Förderung der wirtschaftspolitischen Ziele fasst Art. 3 Abs. 4 EUV die Vergemeinschaftung der Wirtschafts- und Währungspolitik ins Auge. Art. 119 AEUV konkretisiert, was darunter zu verstehen ist. Die Währungsunion dient der Einführung einer einheitlichen Geldverfassung auf der Grundlage der Zentralisierung der Geld- und Wechselkurspolitik, die ihrerseits vorrangig an das Ziel der Preisstabilität gebunden ist. Die Preisstabilität (genauer: Preisniveaustabilität) ist eine elementare Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus und damit des Marktes. Sie sichert die wirtschaftliche Planbarkeit für die Marktteilnehmer, deren Entscheidungen stets auf Prognosen hinsichtlich künftiger Entwicklungen und auf einer Abwägung der in Geld ausgedrückten Nutzen und Kosten bestimmter Handlungsmöglichkeiten beruhen. Die Konformität der zentralisierten Geld- und Wechselkurspolitik mit den Erfordernissen der Marktintegration wird darüber hinaus ausdrücklich dadurch gesichert, dass Art. 119 Abs. 2 AEUV rechtsverbindlich die Beachtung des Grundsatzes einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verlangt.

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Die in Art. 3 Abs. 4 EUV ins Auge gefasste Wirtschaftsunion würde zwar eine Zentralisierung derjenigen wirtschaftspolitischen Kompetenzen voraussetzen, die auf die Verwirklichung der Wachstums-, Stabilitäts- und Beschäftigungsziele ausgerichtet sind. Aber dazu ist es bislang nicht gekommen. Art. 119 Abs. 1 AEUV beschränkt sich auf die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und die Festlegung gemeinsamer Ziele. Im Übrigen bindet Art. 119 Abs. 1 AEUV auch die wirtschaftspolitischen Aktivitäten der Union und der Mitgliedstaaten an den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, dh an die Erfordernisse des Binnenmarkts und des Systems unverfälschten Wettbewerbs. Wachstum und Beschäftigung werden somit grundsätzlich als Folgen der Marktintegration und nicht einer wirtschaftspolitischen Steuerung betrachtet, mit der die Marktergebnisse korrigiert werden. Und das Stabilitätsziel beschränkt die Wirtschaftspolitik auf Maßnahmen, die nicht unmittelbar in die Marktprozesse eingreifen. Dies gilt allerdings unter dem Vorbehalt bestimmter Formen des Marktversagens, das staatliche Korrekturen rechtfertigen kann (siehe dazu im Einzelnen unten Rn. 54 ff.).

Anmerkungen

[1]

Siehe etwa EuGH Rs. C-6/90 und C 9/90 (Francovich und Bonifaci), Slg. 1991 I-5357, Rn. 33 f.; EuGH Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du Pêcheur und Factortame), Slg. 1996 I-1029, Rn. 20 ff.; Streinz Der „effet utile“ in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, in: FS Everling (1995) Bd. II, 1491.

[2]

Vgl. etwa EuGH Rs. C-24/62 (Deutschland/Kommission), Slg. 1963, 131, 153 f.; EuGH Rs. C-85/76 (Hoffmann-La Roche), Slg. 1979, 461, Rn. 125; EuGH Rs. C-53/81 (Levin), Slg. 1982, 1050, Rn. 15.

[3]

Siehe dazu das Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb (ABl. 2008 C 115/309), das gem. Art. 51 EUV Bestandteil des EUV ist.

[4]

Entgegen einer weit verbreiteten Überzeugung gilt: „There is no free lunch“.

[5]

Vgl. zur Skepsis gegenüber zu einer am magischen Viereck orientierten staatlichen „Globalsteuerung“ weiter unten Rn. 36 ff.

[6]

Man spricht von einem „magischen“ Viereck, weil es in der wirtschaftspolitischen Praxis häufig schwierig erscheint, alle Ziele gleichzeitig zu verfolgen.

[7]

Auch der EuGH hat des Öfteren darauf hingewiesen, dass der Binnenmarkt und das Wettbewerbssystem nicht Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck der Erreichung der übergeordneten Integrationsziele sind: siehe etwa EuGH Gutachten 1/91 (EWR I), Slg. 1991 I-6079, Rn. 50.

[8]

ABl. 2008 C 115/309.

[9]

Ebenso beispielsweise Hatje Das Binnenmarktziel in der europäischen Verfassung – zur Einführung, in: Ders./Terhechte (Hrsg.) Das Binnenmarktziel in der europäischen Verfassung, EuR 2004, Beiheft 3, 7; Calliess/Ruffert Verfassung der Europäischen Union – Kommentar der Grundlagenbestimmungen (2006), Art. I-3, Rn. 22 ff.

1. Teil Grundlagen › 1. Kapitel Der Binnenmarkt als Systementscheidung › § 4 Errichtung des Binnenmarkts

§ 4 Errichtung des Binnenmarkts

Literatur:

Grabitz Über die Verfassung des Binnenmarktes, in: FS Steindorff (1990) 1229; Schubert Der Gemeinsame Markt als Rechtsbegriff – Die allgemeine Wirtschaftsfreiheit des EG-Vertrages (1999); Hatje/Terhechte (Hrsg.) Das Binnenmarktziel in der europäischen Verfassung, EuR 2004, Beiheft 3; Nowak Das Verhältnis des Wettbewerbsrechts und der Grundfreiheiten im Binnenmarkt, in: Hatje/Terhechte (Hrsg.) aaO 77; Nowak Binnenmarktziel und Wirtschaftsverfassung der Europäischen Union vor und nach dem Reformvertrag von Lissabon, in: Schwarze/Hatje (Hrsg.) Der Reformvertrag von Lissabon, EuR 2009, Beiheft 1, 129; Mestmäcker/Schweitzer Europäisches Wettbewerbsrecht (3. Aufl. 2014) § 2: Grundfreiheiten und Wettbewerb im Binnenmarkt, 30 ff.; Epiney Gemeinwohlinteressen und Grundfreiheiten: Zum Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Rechtfertigung des Eingriffs in Grundfreiheiten, in: FS Müller-Graff (2015) 467.

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Die Tätigkeiten der Union, die sich auf die Errichtung eines Binnenmarkts als Instrument zur Verwirklichung der in Art. 3 EUV definierten Ziele beziehen, werden im AEUV konkretisiert. Für diese Tätigkeiten ist teils ausschließlich die Union zuständig (Art. 3 AEUV); teils handelt es sich um Zuständigkeiten, welche die Union mit den Mitgliedstaaten teilt (Art. 4 AEUV). Im Falle einer ausschließlichen Kompetenz kann nur die Union gesetzgeberisch handeln und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten können insoweit allenfalls von der Union ermächtigt werden; im Übrigen führen sie die Rechtsakte der Union durch (Art. 2 Abs. 1 AEUV). Im Falle einer geteilten Zuständigkeit können sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch handeln und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten können allerdings ihre Zuständigkeit nur insoweit wahrnehmen wie die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat (Art. 2 Abs. 2 AEUV).

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Der Begriff „Binnenmarkt“ ist zunächst in der Rechtsprechung des EuGH als Konkretisierung des Begriffs „Gemeinsamer Markt“ entwickelt worden. In der Rechtssache Gaston Schul hat der Gerichtshof folgendes ausgeführt:[1]

„Der Begriff Gemeinsamer Markt . . . stellt ab auf die Beseitigung aller Hemmnisse im innergemeinschaftlichen Handel mit dem Ziel der Verschmelzung nationaler Märkte zu einem einheitlichen Markt, dessen Bedingungen denjenigen eines wirklichen Binnenmarktes möglichst nahekommen.“

Später ist die Definition des Binnenmarkts in den EG-Vertrag übernommen worden (zunächst war sie aufgrund der EEA in Art. 8a Abs. 2 EWGV enthalten, nach dem Vertrag von Maastricht in Art. 7a Abs. 2 EG und seit dem Vertrag von Amsterdam in Art. 14 Abs. 2 EG). Auch nach Art. 26 Abs. 2 AEUV umfasst der Binnenmarkt unverändert

„einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrags gewährleistet ist“.

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Die Errichtung des Binnenmarkts obliegt grundsätzlich der Union und den Mitgliedstaaten in geteilter Zuständigkeit (Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV). Sie umfasst im Einzelnen:

Es geht also, kurz gesagt, um die Errichtung eines Binnenmarkts und eines Systems unverfälschten Wettbewerbs im Sinne des Protokolls (Nr. 27) zum Lissabon Vertrag über den Binnenmarkt und den Wettbewerb.

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Das Binnenmarktkonzept dient mit seinen wirtschaftlichen Verkehrsfreiheiten zunächst einmal der Öffnung der nationalen Märkte. Der Abbau von Beschränkungen des zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehrs erlaubt die gegenseitige Durchdringung der einzelnen Volkswirtschaften, indem Unternehmen und Verbraucher über die staatlichen Grenzen hinweg in einen freien wirtschaftlichen Austausch treten können. Die Anbieter von Waren oder Dienstleistungen erhalten Zugang zu den Abnehmern in anderen Mitgliedstaaten ebenso wie auch Abnehmer Zugang zu den Versorgungsquellen in anderen Mitgliedstaaten erhalten (Art. 28 ff. und Art. 56 ff. AEUV). Gewerbetreibende können ihren Unternehmensstandort in anderen Mitgliedstaaten wählen und das dafür erforderliche Investitionskapital transferieren (Art. 49 ff. und Art. 63 ff. AEUV). Arbeitnehmer haben Zugang zu den Arbeitsplätzen, die Arbeitgeber in anderen Mitgliedstaaten anbieten (Art. 45 ff. AEUV). All diese Freiheiten vermitteln den Marktteilnehmern nach der Rechtsprechung des EuGH[2] subjektive Rechte, die von den Gerichten und Behörden der Mitgliedstaaten zu wahren und zu schützen sind und die nur aus zwingenden Allgemeinwohlgründen unter Beachtung des unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzips beschränkt werden können.[3] Dies alles bedeutet, dass sich die in der Union ansässigen Wirtschaftsteilnehmer die komparativen Kosten- und Produktivitätsvorteile, die andere Mitgliedstaaten im Vergleich zu ihren jeweiligen Heimatstaaten im Hinblick auf die Herstellung und Verteilung von Gütern oder Leistungen zu bieten haben, unmittelbar zunutze machen können. Diese Vorteile schlagen sich in Preisdifferenzen für Produkte und Produktionsfaktoren nieder, die – soweit die Mitgliedstaaten der EU zugleich der Währungsunion angehören – aufgrund der einheitlichen Gemeinschaftswährung (des Euro) sogar ohne Umrechnung nach Wechselkursen unschwer erkennbar sind. Auf diese Weise fördert die Marktöffnung die wirtschaftliche Effizienz nicht nur im Sinne der verbesserten Allokation knapper Ressourcen (allokative Effizienz), sondern sie fördert auch deren Vermehrung im Sinne wirtschaftlichen Wachstums (dynamische Effizienz). Auf diese Weise dient die wirtschaftliche Integration durch Öffnung der Märkte somit der Förderung des „Wohlergehens“ der Menschen.[4]

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Der Binnenmarkt ist aber nicht allein durch den Abbau von Beschränkungen des zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehrs gekennzeichnet, er ist vielmehr zugleich als ein einheitlicher Wettbewerbsmarkt konzipiert.[5] Nun führt zwar schon die Öffnung der nationalen Märkte zur Intensivierung des Wettbewerbs. Die Anbieter von Produkten oder Produktionsfaktoren sind der Konkurrenz von Anbietern aus der gesamten Union ausgesetzt. Entsprechendes gilt für die Abnehmer. Aber die Öffnung der Märkte für den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr beseitigt keineswegs alle Beschränkungen des Wettbewerbs, die im Binnenmarkt denkbar sind. Das Binnenmarktkonzept (Art. 26 Abs. 2 AEUV) richtet sich mit den Verkehrsfreiheiten im Prinzip nur gegen mitgliedstaatliche Marktzugangsbeschränkungen. Um den Binnenmarkt zugleich als umfassenden Wettbewerbsmarkt zu etablieren, müssen aber auch private Beschränkungen des Wettbewerbs eliminiert werden (Art. 101 ff. AEUV). Auch Unternehmen können zwischenstaatliche Handelsschranken errichten, indem sie den unionsweiten Binnenmarkt wieder in Regionalmärkte aufteilen. Oder sie können durch bestimmte wettbewerbsbeschränkende Strategien verhindern, dass komparative Produktionskostenvorteile an die Abnehmer weitergegeben werden. Wettbewerbsbeschränkungen konterkarieren somit das Effizienzziel ebenso wie die durch die Marktöffnung geschaffenen und unter Wettbewerbsbedingungen bestehenden wirtschaftlichen Handlungsspielräume und Wahlfreiheiten der Wirtschaftsteilnehmer. Daher wird der Binnenmarkt auch nach dem AEUV durch ein System unverfälschten Wettbewerbs ergänzt (Art. 51 iVm dem Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb).

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Der unionsrechtlich definierte Binnenmarkt und das System unverfälschten Wettbewerbs kennzeichnen primär das Innenverhältnis der Union. Das Ausmaß an Marktöffnung und Wettbewerb im Außenverhältnis zu Drittstaaten unterliegt darüber hinaus besonderen unionsrechtlichen Regelungen und bestimmt sich auch nach wirtschaftsvölkerrechtlichen Übereinkommen, denen die Union beigetreten ist. Damit die Union insoweit als Einheit auftreten kann, sieht Art. 3 Abs. 1 lit. e AEUV die Zentralisierung der Handelspolitik (Außenwirtschaftspolitik) vor. Sie liegt naturgemäß in der ausschließlichen Kompetenz der Union.

Anmerkungen

[1]

EuGH Rs. C-15/81 (Gaston Schul), Slg. 1982, 1409, Rn. 33.

[2]

EuGH Rs. C-26/62 (van Gend & Loos), Slg. 1963, 1, 24 ff.

[3]

Siehe dazu Epiney aaO.

[4]

Siehe zum Versuch einer Quantifizierung der positiven wirtschaftlichen Wirkungen der Integration den immer noch instruktiven Bericht von Cecchini Europa ‚92 – Der Vorteil des Binnenmarkts (1988).

[5]

Siehe zum Funktionszusammenhang von Binnenmarkt und Wettbewerbssystem Nowak in: Hatje/Terhechte (Hrsg.) aaO; Mestmäcker/Schweitzer aaO.

1. Teil Grundlagen › 1. Kapitel Der Binnenmarkt als Systementscheidung › § 5 Politische Steuerung

§ 5 Politische Steuerung

Inhaltsverzeichnis

I. Allgemeine Wirtschaftspolitik

II. Spezifische Gemeinschaftspolitiken

III. Außenwirtschaftspolitik

Literatur:

Ogus Regulation. Legal Form and Economic Theory (1994); Majone Regulating Europe (1996); Müller-Graff Die Verdichtung des Binnenmarktrechts zwischen Handlungsfreiheiten und Sozialgestaltung, EuR 2002, Beiheft 1, 7; Hatje Wirtschaftsverfassung im Binnenmarkt, in: Bogdandy/Bast (Hrsg.) Europäisches Verfassungsrecht (2. Aufl. 2009) 801, 823 ff.; Nowak Binnenmarktziel und Wirtschaftsverfassung der EU vor und nach dem Reformvertrag von Lissabon, in: Schwarze/Hatje (Hrsg.) Der Reformvertrag von Lissabon, EuR 2009, Beiheft 1, 129 ff., 162 ff.; Epiney Gemeinwohlinteressen und Grundfreiheiten: Zum Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Rechtfertigung des Eingriffs in Grundfreiheiten, in: FS Müller-Graff (2015) 467; Bieber/Epiney/Haag/Kotzur Die Europäische Union – Europarecht und Politik (12. Aufl. 2016) §§ 21–32, 507–641.

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Auch eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb ist in bestimmten Hinsichten auf eine hoheitliche Steuerung angewiesen. Im Hinblick auf den Binnenmarkt sind die dafür erforderlichen Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft verteilt. Nach den in Art. 4 Abs. 1 iVm Art. 5 EUV niedergelegten Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Subsidiarität liegen die Zuständigkeiten grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten. Gewisse Zuständigkeiten weist der AEUV allerdings auch der Union zu. Sie sind schon in der Vergangenheit im Zuge der Vertragsänderungen von Maastricht und Amsterdam nicht unwesentlich erweitert worden. Somit stellt sich nicht nur für die Mitgliedstaaten, sondern auch für die Union die grundsätzliche Frage nach dem Verhältnis zwischen der politischen Steuerung einerseits und der Errichtung offener Wettbewerbsmärkte andererseits. Diese Frage ist umso dringender geworden, je intensiver der Europäische Rat – nachdem die „Lissabon-Strategie“ von 2000 ihr Ziel, die Europäische Union bis 2010 „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu entwickeln,[1] verfehlt hat – inzwischen eine neue Strategie für Beschäftigung und intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum „Europa 2020“[2] verfolgt (siehe hierzu ausführlicher weiter unten Rn. 48). Auch dabei soll es primär um nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung gehen. Es ist von grundlegender Bedeutung, ob solche strategischen Ziele durch die Stärkung der Wettbewerbskräfte im Binnenmarkt oder durch politische Steuerung erreicht werden sollen.

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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass auch die Union in allen ihren Tätigkeiten grundsätzlich an das Binnenmarkt- und Wettbewerbsrecht gebunden ist. Das hat der EuGH bereits 1985 in seiner Altöle-Entscheidung, in der es um die Vereinbarkeit einer Richtlinie mit dem EG-Vertrag ging, folgendermaßen zum Ausdruck gebracht:[3]

„Die Grundsätze des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs sowie die grundrechtliche Handelsfreiheit stellen allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts dar, über deren Einhaltung der Gerichtshof wacht. Die erwähnten Vorschriften der Richtlinie sind also anhand dieser Grundsätze zu prüfen.“

Dies bedeutet vor allem, dass die Union mit Maßnahmen zur Durchführung der Unionspolitiken grundsätzlich ebensowenig wie die Mitgliedstaaten in die Verkehrsfreiheiten, die für den Binnenmarkt konstitutiv sind, oder in das System unverfälschten Wettbewerbs in ungerechtfertigter Weise eingreifen darf. Allerdings hat der EuGH den Unionsorganen insoweit ein nicht unerhebliches Beurteilungs- und Gestaltungsermessen eingeräumt und die gerichtliche Kontrolle von Eingriffen nicht auf „die Würdigung der sich aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen ergebenden Gesamtlage“ erstreckt.[4] Die Systementscheidung zugunsten einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 119 AEUV) begründet ein Regel-Ausnahmeverhältnis von wirtschaftlicher Handlungsfreiheit und politischer Steuerung.[5] Die Union trifft insoweit ebenso wie die Mitgliedstaaten jedenfalls eine Rechtfertigungslast im Sinne des Kriteriums der Verhältnismäßigkeit.[6] Es dürfen weder Barrieren für den zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehr errichtet noch wettbewerbsverzerrende Eingriffe vorgenommen werden, die für die Erreichung der jeweiligen Ziele nicht geeignet, erforderlich und angemessen sind. Kurz: Auch die Union muss ihre politischen Ziele im Prinzip unter den Bedingungen offener Wettbewerbsmärkte realisieren.

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Diese weitreichende Aussage steht allerdings unter dem Vorbehalt der besonderen Regelungen des AEUV. Das genaue Verhältnis der hoheitlichen Steuerung zum Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 119 AEUV) ist im jeweiligen Kontext der Verkehrsfreiheiten und der Wettbewerbsregeln zu bestimmen.[7] Dieses Verhältnis wird aber auch in den Bestimmungen des AEUV angesprochen, in denen der Union bestimmte Aufgaben auf Sachgebieten zugewiesen werden, denen das Potential zur hoheitlichen Steuerung der Wirtschaft innewohnt. Im Folgenden ist insoweit zu unterscheiden zwischen Unionskompetenzen auf dem Gebiet der allgemeinen Wirtschaftspolitik (I.), den Unionspolitiken, die spezifische Ziele verwirklichen sollen (II.), und der Außenwirtschaftspolitik (III.).

I. Allgemeine Wirtschaftspolitik

1. Funktion

Literatur:

Streit Theorie der Wirtschaftspolitik (6. Aufl. 2005); Donges/Freytag Allgemeine Wirtschaftspolitik (3. Aufl. 2009).

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Die Wirtschaftspolitik beruhte in der Entstehungsphase der Europäischen Gemeinschaft auf der Prämisse, dass marktwirtschaftliche Prozesse inhärent krisenanfällig seien und regelmäßig sowohl konjunkturelle Überhitzungsphasen als auch Rezessionen hervorbrächten. Solche Krisen wurden aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Theorie von Keynes als Ungleichgewichte zwischen dem gesamtwirtschaftlichen Angebot von Gütern und Leistungen und der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage interpretiert. Diese Ungleichgewichte wurden als Ursache für Inflationen (im Falle eines Nachfrageüberhangs) bzw. Arbeitslosigkeit (im Falle einer Nachfragelücke) angesehen. Man war der Überzeugung, dass solche Ungleichgewichte durch staatliche Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage (dh durch „Prozesspolitik“)[8] überwunden bzw. vermieden werden könnten. Stabilisierungspolitik im Sinne einer solchen „Prozesspolitik“ war an einem Zielbündel orientiert, das die Geldwertstabilität, ein möglichst hohes Beschäftigungsniveau, ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum sowie das außenwirtschaftliche Gleichgewicht umfasste. Dieses Zielbündel wurde auch in Art. 104 des ursprünglichen EWG-Vertrags von Rom aufgenommen.[9] Die Instrumente, mit denen diese Ziele im einzelnen – von den Mitgliedstaaten, koordiniert durch die Gemeinschaft (Art. 105 des EWG-Vertrags von Rom) – verfolgt werden sollten, waren vor allem solche der Geld- und Währungspolitik, der Finanz- und Haushaltspolitik, der Beschäftigungspolitik, der Wachstumspolitik und der Konjunkturpolitik. All diese Politiken sollten gezielt bestimmte makro-ökonomische Größen (insbesondere die Geldmenge, die Staatsausgaben, die Staatseinnahmen, die Wechselkurse) beeinflussen, um das gesamtwirtschaftliche Angebot und die gesamtwirtschaftliche Nachfrage an einander anzugleichen („Globalsteuerung“).[10] Im Allgemeinen wurde angenommen, dass die genannten wirtschaftspolitischen Ziele nicht ohne weiteres in gleichem Maße verfolgt werden könnten, sondern dass Zielkonflikte möglich seien. Die nationalen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten der EWG bzw. EG unterschieden sich daher nicht unerheblich hinsichtlich der relativen Gewichtung dieser Ziele sowie der Instrumente, die zu ihrer Verfolgung eingesetzt werden.

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Inzwischen ist dieser „prozesspolitische“ Ansatz der Erkenntnis gewichen, dass es keine ökonomisch hinreichend fundierte Theorie des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gibt, die eindeutige Kausalbeziehungen zwischen den für eine Globalsteuerung relevanten makro-ökonomischen Größen und den gesamtwirtschaftlichen Ergebnissen des marktwirtschaftlichen Prozesses begründen könnte. Daher fehlt es auch an einer tragfähigen Begründung für die Annahme, dem marktwirtschaftlichen Prozess seien Ungleichgewichtslagen inhärent, die durch staatliche Globalsteuerung ausgeglichen werden könnten und müssten. Und es fehlt schlicht das für eine staatliche Globalsteuerung erforderliche Lenkungswissen. Die heutige Theorie der Wirtschaftspolitik geht daher von der entgegengesetzten Annahme aus, dass marktwirtschaftliche Prozesse sich gemäß den jeweils vorhandenen Rahmenbedingungen grundsätzlich selbst stabilisieren.[11] Diese Prozesse beruhen auf der Anpassung der individuellen Wirtschaftspläne der vielen Marktteilnehmer an die ständigen Veränderungen ihrer wirtschaftlichen Umwelt.[12] Ungleichgewichte entstehen allenfalls durch Hindernisse oder regulatorische Fehlanreize, die dem individuellen Anpassungsverhalten im Wege stehen. Die Leistungsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Gesamtsystems zeigt sich in seiner Flexibilität zur Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen.

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Dieser grundlegende Wandel des Verständnisses von Wirtschaftspolitik hat ganz erhebliche Auswirkungen auf die Instrumente, mit denen das erwähnte Zielbündel bestehend aus Geldwertstabilität, möglichst hoher Beschäftigung, ausgewogenem Wirtschaftswachstum und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht zu verwirklichen ist. Wachstum im Sinne der ständigen Erhöhung des Einkommens und Vermögens der Bevölkerung sowie ein möglichst hoher Grad an Beschäftigung sind hiernach die Ergebnisse eines funktionsfähigen marktwirtschaftlichen Systems. Das außenwirtschaftliche Gleichgewicht stellt sich ein, wenn die marktwirtschaftlichen Grundsätze auch im Außenverhältnis zur Geltung kommen. Die Geldwertstabilität gehört hingegen – ebenso wie ein rechtlich- institutioneller Rahmen – im Grundsatz zu den Funktionsvoraussetzungen dieses Systems.

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Hiernach hat die Wirtschaftspolitik in der EU die Aufgabe, zum einen den institutionellen Rahmen optimal zu gestalten, innerhalb dessen sich die marktförmigen Austauschprozesse vollziehen, denen Art. 120 S. 2 AEUV als wesentliche Wirkung den „effizienten Einsatz der Ressourcen“ zuschreibt; diesem Zweck dienen die Ordnungspolitik (dazu im Folgenden 2.) sowie in gewisser Hinsicht auch die Geldpolitik (dazu im Folgenden 3.). Zum anderen geht es um den Abbau von Hemmnissen, die dem effizienten Ablauf der Wirtschaftsprozesse im Wege stehen können, durch wirtschaftspolitische Steuerung; diesem Zweck dient in gewisser Hinsicht ebenfalls die Geldpolitik, vor allem aber die Wachstums- und Beschäftigungspolitik sowie die Finanz- und Haushaltspolitik (dazu im folgenden 4.–5.). Das alles gilt im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen sowohl für die Mitgliedstaaten als auch die Union.

2. Ordnungspolitik

Literatur:

Mestmäcker Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, in: Mestmäcker/Möller/Schwarz (Hrsg.) FS von der Groeben (1987) 9; van Scherpenberg Ordnungspolitik im EG-Binnenmarkt: Auftrag für die Europäische Union (1992); Wohlgemuth Europäische Ordnungspolitik (2008); Hatje Wirtschaftsverfassung im Binnenmarkt, in: Bogdandy/Bast (Hrsg.) Europäisches Verfassungsrecht (2. Aufl. 2009) 826.

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Eine Marktwirtschaft funktioniert nicht voraussetzungslos, sondern ist zunächst einmal auf rechtliche Institutionen wie Eigentum und Vertrag, Gewerbefreiheit und Wettbewerbsschutz angewiesen. Die Existenz solcher Institutionen ist für eine Marktwirtschaft konstitutiv. Sie determinieren die Art und Weise wie Unternehmen und alle anderen Marktteilnehmer wirtschaftlich planen und wie die Einzelpläne koordiniert werden. Die Ordnungspolitik der Union[13] stützt sich zum einen auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, insbesondere soweit es um die für eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb konstitutiven Institutionen des Privatrechts (vor allem Eigentum und Vertrag) sowie die rechtlich garantierten wirtschaftlichen Handlungsfreiheiten der Unternehmen und Unionsbürger geht. Hinsichtlich der grenzüberschreitenden Wirtschaftsabläufe hat die Union jedoch ihre eigene Ordnungspolitik. Sie hat ihren Niederschlag im EUV und im AEUV gefunden, und zwar in den Bestimmungen, die den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb rechtsverbindlich institutionalisieren.[14] Den Gegenstand der ordnungspolitischen Tätigkeit der Union definieren Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV iVm dem Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb sowie Art. 3 Abs. 1 lit. b AEUV im Sinne der Errichtung eines Binnenmarkts sowie eines Systems unverfälschten Wettbewerbs. Instrumente der Ordnungspolitik der Union sind demgemäß die Marktöffnung durch Verwirklichung der wirtschaftlichen Freiheiten (Waren-, Dienstleistungs-, Personen-, Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheiten) sowie die Durchsetzung der Wettbewerbsregeln. Die wirtschaftlichen Freiheiten verbieten im Grundsatz mitgliedstaatliche Beschränkungen des zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehrs. Die Wettbewerbsregeln verbieten grundsätzlich Beschränkungen und Verzerrungen des Wettbewerbs durch Unternehmen. Die Durchsetzung dieser Verbote obliegt insbesondere auch den Unionsorganen. Darüber hinaus verfügt die Union über legislatorische Kompetenzen, insbesondere zur Rechtsangleichung und zur Liberalisierung regulierter Märkte. Durch Rechtsangleichung (Art. 114–118 AEUV) werden Rechtsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt soweit sie die Ausübung der wirtschaftlichen Freiheiten behindern und damit der Marktöffnung entgegenstehen;[15] durch Liberalisierung regulierter Märkte (Art. 106 Abs. 3 AEUV bzw. Art. 114 AEUV) wird Wettbewerb hergestellt, wo er bislang durch staatliche Maßnahmen eingeschränkt war.

3. Geldpolitik

Literatur:

Selmayr Die Wirtschafts- und Währungsunion als Rechtsgemeinschaft, AöR 1999, 357; Heine/Herr Die Europäische Zentralbank (3. Aufl. 2008); Chaloupek/Kromphardt (Hrsg.) Finanzkrise und Divergenzen in der Wirtschaftsentwicklung als Herausforderung für die Europäische Währungsunion (2009); Häde Die Europäische Währungsunion in der internationalen Finanzkrise, EuR 2010, 854; Horn Die Reform der Europäischen Währungsunion und die Zukunft des Euro, NJW 2011, 1398; Oppermann Euro-Stabilisierung durch EU-Notrecht, in: FS Möschel (2011) 909; Europäische Kommission Die Geldpolitik der EZB (3. Aufl. 2011); Seester Die Rolle der EZB in der europäischen Staatsschuldenkrise, EWS 2012, 80; Siekmann (Hrsg.) Kommentar zur Europäischen Währungsunion (2013); Görgens/Ruckriegel/Seitz Europäische Geldpolitik (6. Aufl. 2013); di Fabio Die Zukunft einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion (2013); Oppermann/Classen/Nettesheim Europarecht (6. Aufl. 2015) § 19: Währungsunion, 318; Bieber/Epiney/Haag/Kotzur Die Europäische Union (12. Aufl. 2016) § 21: Wirtschafts- und Währungsunion, 507.

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Von gleichermaßen elementarer ordnungspolitischer Bedeutung für die Wirtschafverfassung der EU ist neben der Wettbewerbsordnung die Geldverfassung. Der Bezug zur marktwirtschaftlichen Verfassung der EU besteht darin, dass die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus notwendige Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit von Wettbewerbsmärkten ist. Von ihr hängt die Fähigkeit der Marktteilnehmer ab, ihre individuellen wirtschaftlichen Pläne zu entwerfen und zu koordinieren, dh auch über längere Zeiträume hinweg deren Kosten und Nutzen zu kalkulieren. Das setzt die Stabilität des Geldwertes voraus, der seinerseits wiederum entscheidend von der Liquidität der Wirtschaftssubjekte abhängt. Die Liquiditätssteuerung ist Gegenstand der Geld- und Währungspolitik.

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Die Geld- und Währungspolitik (einschließlich der Wechselkurspolitik) ist im Rahmen der Währungsunion, an der im Prinzip alle Mitgliedstaaten beteiligt sind (Art. 3 Abs. 4 EUV), in dem Umfang zentralisiert, in dem die (bisher 19) Mitgliedstaaten ihre nationalen Währungen gem. Art. 119 Abs. 2 AEUV auf den Euro umgestellt haben. Sie bilden die Eurozone, während für die übrigen Mitgliedstaaten, die noch ihre nationalen Währungen behalten haben, gem. Art. 139 AEUV eine Ausnahmeregelung gilt (sog. „Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung“). Diese Mitgliedstaaten werden im Einzelfall aufgrund eines Prüfverfahrens, in dem die Erfüllung bestimmter Konvergenzkriterien festgestellt wird, Mitglieder der Eurozone; das Vereinigte Königreich und Dänemark haben sich allerdings aufgrund einer „opting-out“-Klausel das Recht vorbehalten, selbst über die Einleitung eines solchen Prüfverfahrens zu entscheiden. Mit der Einführung des Euro sind für die Mitgliedstaaten der Eurozone sämtliche geld-, währungs- und wechselkurspolitischen Zuständigkeiten von den nationalen Notenbanken auf das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) übergegangen (Art. 127 ff. AEUV), das aus den Notenbanken der Mitgliedstaaten und der Europäischen Zentralbank (EZB) besteht.

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Aufgabe der EZB ist naturgemäß die Bemessung des „Geldmantels“ der Eurozone, dh der Liquidität der Wirtschaftssubjekte. Art. 119 Abs. 2 AEUV verpflichtet die einheitliche Geldpolitik vorrangig auf das Ziel der Preisstabilität. In diesem Sinne hat die Geldpolitik in der Eurozone eine ordnungspolitische Dimension. „Unbeschadet dieses Ziels“ soll die einheitliche Geld- und Wechselkurspolitik aber zugleich „die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unter Beachtung des Grundsatzes einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ unterstützen. Art. 127 Abs. 1 AEUV wiederholt diese Grundsätze für das ESZB und verdeutlicht, dass die Geldpolitik auch eine wirtschaftspolitische Dimension hat, aber zur Verfolgung wirtschaftspolitischer Ziele nur eingesetzt werden darf, soweit dies mit ihrer Stabilitätsorientierung kompatibel ist. Daraus resultiert das Postulat der Unabhängigkeit der EZB und der mitgliedstaatlichen Zentralbanken von politischen Einflussnahmen seitens der Union oder der Mitgliedstaaten (Art. 130 AEUV). Diesem Postulat kommt deshalb besondere Bedeutung zu, weil die Wirtschaftspolitik nicht in gleicher Weise wie die Geldpolitik vereinheitlicht ist, sondern nach wie vor in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt (siehe dazu weiter unten Rn. 45 ff.). Aus der Asymmetrie von Währungsunion und nationaler Kompetenz für die Wirtschaftspolitik (Wachstums- und Beschäftigungspolitik sowie Finanz- und Haushaltspolitik) ergibt sich ein grundlegendes Spannungsverhältnis.

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Aus der Einheitlichkeit der Währung folgt an sich ein entsprechender Zwang zur Vereinheitlichung, aber nicht notwendigerweise zur Zentralisierung der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitiken. Da mit der Einführung des Euro die Mitgliedstaaten der Eurozone ihre nationalen Währungen aufgegeben haben, stehen ihnen keine zins- oder wechselkurspolitischen Instrumente mehr zur Verfügung, um etwaige wirtschaftliche Ungleichgewichte durch Herauf- oder Herabsetzung des Leitzinses oder durch Auf- oder Abwertungen ihrer nationalen Währungen auszugleichen. Ungleichgewichte, die ihre Ursache in der unterschiedlichen Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Volkswirtschaften (insbesondere in der unterschiedlichen Entwicklung der Arbeitsproduktivitäten) haben, können effektiv nur noch durch interne Anpassungen bei Löhnen und Preisen überwunden werden. Soweit Löhne und Preise aber aufgrund nationaler Regulierungen unflexibel sind, müssen strukturelle Reformen durchgeführt werden. Die Gefahr besteht jedoch, dass Wachstums- und Beschäftigungsschwächen stattdessen unter Missachtung dieses funktionalen Zusammenhangs durch kreditfinanzierte Staatsausgaben verdeckt und nicht behoben werden. Durch „deficit spending“ bedingte Haushaltsdefizite der Mitgliedstaaten gefährden aber nicht nur die monetäre Stabilität der Einheitswährung des Euro, sondern auch die Stabilität der Realwirtschaft. Aus diesem Grunde bindet Art. 119 Abs. 3 AEUV sowohl die Währungs- als auch die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union an die folgenden Grundsätze: „stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz“.

4. Wachstums- und Beschäftigungspolitik

Literatur:

Franzmeyer (Hrsg.) Das Konvergenzproblem – Wirtschaftspolitik im Europa von Maastricht (1994); Stephan Die Beschäftigungspolitik der EU (2008); Höch Beschäftigungspolitik im Gemeinsamen Markt (2009); Hatje Wirtschaftsverfassung im Binnenmarkt, in: Bogdandy/Bast (Hrsg.) Europäisches Verfassungsrecht (2. Aufl. 2009) 828 ff.; Häde Haushaltsdisziplin und Solidarität in der Finanzkrise, EuZW 2009, 399.

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Mit Ausnahme der Geldpolitik im Rahmen der Eurozone sind die wirtschaftspolitischen Steuerungskompetenzen nicht generell auf Ebene der EU zentralisiert, sondern vielmehr grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten verblieben. Im Gegensatz zur Währungsunion (siehe dazu unten Rn. 42 ff.), gibt es daher bislang keine vergleichbare Wirtschaftsunion. Die Mitgliedstaaten haben sich aber gem. Art. 121 Abs. 1 AEUV verpflichtet, ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten. Die Union erfüllt dabei die Koordinierungsfunktion (Art. 119 Abs. 1 AEUV). Zu diesem Zweck ist der Rat gem. Art. 121 Abs. 2 AEUV befugt, Grundzüge der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitik zu beschließen, die von den Mitgliedstaaten einzuhalten sind. Die Mitgliedstaaten haben sich in Art. 121 Abs. 3–6 AEUV einem entsprechenden Überwachungsverfahren unterworfen, das inzwischen erheblich intensiviert und gestrafft worden ist und während der ersten Hälfte eines Kalenderjahres durchgeführt wird (sog. Europäisches Semester).

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Die wirtschaftspolitische Steuerung ist gem. Art. 120 S. 1 AEUV an den in Art. 3 EUV formulierten Unionszielen auszurichten. Art. 3 Abs. 3 UAbs. I S. 2 EUV nennt als allgemeine wirtschaftspolitische Steuerungsziele insbesondere die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität sowie eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Darüber hinaus werden in Art. 3 EUV aber auch Ziele genannt, die über den Rahmen der Wirtschaftspolitik hinausgehen, wie etwa ein „hohes Maß an sozialem Schutz“ und ein „hohes Maß an Umweltschutz“. Diese Ziele sind nach dem AEUV Gegenstand spezieller Unionspolitiken (dazu unten Rn. 74, 77). Art. 120 S. 2 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten und die Union gleichermaßen, wirtschaftspolitische Maßnahmen „im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ durchzuführen und sich dabei an die in Art. 119 AEUV formulierten Grundsätze (stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanzen) zu halten.

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Die allgemeine wirtschaftspolitische Steuerung zielt auf die Förderung von Wachstum und Beschäftigung ab. Die dafür zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumente sind außerordentlich vielfältig. Von programmatischer Bedeutung war in diesem Zusammenhang zunächst die wirtschaftspolitische Strategie („Lissabon-Strategie“), die der Europäische Rat auf seiner Sondertagung vom 23. und 24. März 2000 in Lissabon für die Europäische Union festgelegt hatte. Es ging dem Rat ausdrücklich darum, die EU

„zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.“

Die Kommission hatte am 2. Februar 2005, unterstützt durch den Europäischen Rat vom März 2005, eine Neuformulierung und Konzentration dieser Strategie auf die Ziele Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagen.[16] Diese Strategie hat jedoch die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllt.

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Im Jahre 2010 hat die Kommission ein neues, aber ähnlich ambitioniertes Zehnjahresprogramm „Europa 2020“ vorbereitet,[17] mit dem eine „Vision der europäischen sozialen Marktwirtschaft des 21. Jahrhunderts“ skizziert werden soll. Auf dieser Grundlage hat der Europäische Rat am 17. Juni 2010 eine Strategie für Beschäftigung und intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum „Europa 2020“ verabschiedet.[18] Sie soll helfen, die Wettbewerbsfähigkeit, die Produktivität, das Wachstumspotenzial, den sozialen Zusammenhalt und die wirtschaftliche Konvergenz zu stimulieren. Abgesehen von Maßnahmen zur Überwindung der aktuellen Finanzkrise durch die Konsolidierung der Staatshaushalte und die Verbesserung der Finanzmarktregulierung und -aufsicht, geht es dem Rat um fünf Kernziele als Richtschnur für das Handeln der Mitgliedstaaten und der Union: die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Bedingungen für Innovation, Forschung und Entwicklung, die Erreichung der Klimaschutz- und Energieziele, die Verbesserung des Bildungsniveaus sowie die Förderung der sozialen Eingliederung. Dafür hat der Rat sogar quantifizierte Indikatoren definiert. Im Übrigen soll es jedoch um eine Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung im Sinne einer Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung gehen. Worauf sich diese Koordination inhaltlich beziehen soll, ist allerdings umstritten. Der Rat hat sich zunächst nur auf gewisse allgemeine Leitlinien beschränkt und die Konkretisierung einer Arbeitsgruppe sowie der Kommission überlassen. Teils wird die Auffassung vertreten, die wirtschaftspolitische Koordinierung solle sich an makroökonomischen Indikatoren orientieren, um Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten auszugleichen; teils wird stattdessen die Orientierung der wirtschaftspolitischen Koordination an den Erfordernissen einer stabilitätsorientierten Finanz- und Haushaltspolitik in den Mitgliedstaaten gefordert, um schon die Ursachen für Ungleichgewichte zu beseitigen. Nach wie vor ist somit der Konflikt zwischen einer eher diskretionären und einer eher regelgebundenen Wirtschaftspolitik[19] auf Unionsebene nicht gelöst. Ein als „Six Pack“ bezeichnetes Bündel von sechs Legislativmaßnahmen hat immerhin im Jahre 2011 u.a. auch das Überwachungsverfahren nach Art. 121 AEUV intensiviert, insbesondere durch Präventiv- und Korrekturmaßnahmen zur Vermeidung und Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte.[20]

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Es ist jedoch zu betonen, dass gem. Art. 119 AEUV bei allen Maßnahmen zur Umsetzung dieser wirtschaftspolitischen Strategie sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Union an den die Wirtschaftsverfassung der EU kennzeichnenden Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb gebunden sind, wodurch nach Art. 120 S. 2 AEUV „ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird“. Die Kommission selbst hatte in ihrem „Aktionsplan staatliche Beihilfen“ von 2005 ausdrücklich anerkannt, dass gerade der Wettbewerb eine wichtige Voraussetzung für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft ist, da er ein Umfeld schafft, in dem effizient arbeitende und innovative Unternehmen entsprechend belohnt werden.[21]

5. Finanz- und Haushaltspolitik

Literatur:

Hentschelmann Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (2009); Pilz Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt, ZEuS 2011, 282; Häde Eurorettung zwischen Exekutivprimat und Parlamentsvorbehalt (2012); Bark/Gilles Der ESM in der Praxis: Rechtsgrundlagen und Funktionsweise, EuZW 2013, 367; Oppermann Euro-Rettung und europäisches Recht, NJW 2013, 6.

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Ein wesentlicher Aspekt der allgemeinen Wirtschaftspolitik betrifft die Stabilitätsorientierung der mitgliedstaatlichen Finanz- und Haushaltspolitik. Stabilität bedeutet gem. Art. 119 Abs. 3 AEUV: „stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhafte finanzierbare Zahlungsbilanz“. Damit wird explizit der Zusammenhang zwischen der im Rahmen der Eurozone zentralisierten stabilitätsorientierten Geldpolitik und der nach wie vor in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbliebenen Finanz- und Haushaltspolitik hergestellt. Eine „unsolide“ Haushaltspolitik, dh eine übermäßige Staatsverschuldung, kann Druck in Richtung auf eine expansive stabilitätsgefährdende Geldpolitik der EZB oder gar auf monetäre Staatsfinanzierung auslösen. Um dem entgegen zu wirken, erklärt Art. 123 AEUV die Finanzierung von Staatshaushalten durch die EZB für unzulässig.

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Um etwaige Spannungen zwischen den beiden Politikbereichen zu minimieren, werden der Staatsverschuldung von vornherein Grenzen gesetzt. Art. 126 Abs. 2 stellt dafür auf das Verhältnis des öffentlichen Defizits und des öffentlichen Schuldenstandes zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) ab. Im Anschluss an das „Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit“[22] sind die entsprechenden Referenzwerte („Maastricht-Kriterien“) 1997 im „Stabilitäts- und Wachstumspakt“[23] definiert worden sind (danach soll das laufende Haushaltsdefizit 3% und der Schuldenstand 60% des BIP nicht übersteigen). Auf diese Weise soll die Vereinbarkeit der mitgliedstaatlichen Finanz- und Haushaltpolitik mit den stabilitätspolitischen Vorgaben der Union gesichert werden. Das in Art. 126 AEUV geregelte Überwachungsverfahren gibt der Kommission die Möglichkeit, diesbezügliches Fehlverhalten der Mitgliedstaaten festzustellen und erforderlichenfalls zu sanktionieren (wobei Vertragsverletzungsverfahren allerdings gem. Art. 126 Abs. 10 AEUV ausgeschlossen sind). Generell sind die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Schuldenfinanzierung ihrer Staatshaushalte der Disziplinierung durch den Zinsmechanismus der Kapitalmärkte ausgesetzt. Damit diese Wirkung nicht unterlaufen werden kann, ist den Mitgliedstaaten untersagt, sich bei den Zentralbanken „monetär“ zu finanzieren (Art. 123 AEUV), sich „bevorrechtigten Zugang“ zu den Ressourcen von Finanzinstituten zu verschaffen (Art. 124 AEUV) oder die Schuldenhaftung einseitig durch Verlagerung auf die Union bzw. die anderen Mitgliedstaaten zu externalisieren („bail out“-Verbot des Art. 125 AEUV) und dadurch die wahren Risiken der Kreditfinanzierung zu verschleiern. Möglich bleibt unter bestimmten Voraussetzungen allenfalls der Rückgriff auf freiwillig gewährte Kredite anderer Mitgliedstaaten (siehe dazu im Folgenden).

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Der ursprüngliche „Stabilitäts- und Wachstumspakt“ hat allerdings sein Ziel nicht erreicht. Selbst nach einer faktischen Aufweichung der Stabilitätskriterien durch die Reform von 2005,[24] ist das Überwachungsverfahren nicht konsequent angewendet worden. So konnte im Rahmen der 2008 einsetzenden allgemeinen Finanzkrise in einigen Mitgliedstaaten eine Staatsschuldenkrise von dramatischen Ausmaßen nicht verhindert werden. Die Folgen (bis hin zu einem potentiellen Staatsbankrott) wurden mit außergewöhnlichen Hilfsmaßnahmen abgemildert (zunächst in Form koordinierter bilateraler Stützungskredite von Seiten anderer Mitgliedstaaten, später durch die Errichtung eines „Rettungsschirms“ in Gestalt eines befristeten „Europäischen Finanzierungsmechanismus“ bestehend aus einer „Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität – EFSF“ und einem „Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus – EFSM“, sowie schließlich – auf der Grundlage des 2011 neu eingeführten Art. 136 Abs. 3 AEUV[25] – in Form des auf Dauer gestellten „Europäischen Stabilitätsmechanismus – ESM“ auf völkervertraglicher Grundlage).[26] Derartige freiwillige Hilfsmaßnahmen der Mitgliedstaaten sind nach Auffassung des EuGH[27] trotz des „bail out“-Verbots des Art. 125 AEUV nicht unzulässig, sofern sie für die Sicherung der finanziellen Stabilität des gesamten Euroraums unerlässlich sind und mit Auflagen versehen werden, die sich eignen, den hilfsbedürftigen Staat zu einer soliden Haushaltspolitik anzuhalten und so das Risiko des moral hazard im Hinblick auf die künftige Staatsverschuldung auszuschalten. Wenngleich die Rechtsprechung damit den Grundsatz der Konditionalität als Bestandteil des primären Unionsrechts etabliert hat, resultieren daraus nicht unerhebliche Handlungsspielräume, die von den Mitgliedstaaten vergleichsweise beliebig durch politische Kompromisse ausgefüllt werden können. Ansonsten sind gem. Art. 122 AEUV Hilfsmaßnahmen nur im Fall bestimmter Notlagen möglich.

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In der Folge dieser Rettungsmaßnahmen gab es Bemühungen, insbesondere die finanz- und haushaltspolitische Überwachung der Mitgliedstaaten erheblich effektiver zu gestalten. So werden bereits die finanziellen Stützungsmaßnahmen im Rahmen des ESM gem. Art. 3 ESM-Vertrag von Bedingungen und Reformauflagen abhängig gemacht (sog. Konditionalität). Im Falle von Staatsschuldenkrisen wie sie die Eurozone seit 2010 erfahren muss, ist auch die EZB an etwaigen Rettungsmaßnahmen wie dem ESM insoweit beteiligt, als es um die Formulierung von Reformauflagen geht. Auch die im Protokoll Nr. 14 zum Vertrag von Lissabon ausdrücklich anerkannte „Euro-Gruppe“ bestehend aus Ministern der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, widmet sich zunehmend der Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken im Sinne erforderlicher Strukturreformen. Die Funktionsfähigkeit der Währungsunion ist auf Dauer abhängig von einer hinreichenden Harmonisierung der wirtschaftspolitischen Steuerung in den Mitgliedstaaten. Auch ohne Wirtschaftsunion müssen sich die Mitgliedstaaten als Stabilitätsgemeinschaft verstehen, um auf Dauer die Funktionsfähigkeit der Währungsunion zu garantieren. Das als „Six Pack“ bezeichnete Bündel von Legislativmaßnahmen hat deshalb im Jahre 2011 auch eine Verschärfung des Defizitverfahrens bewirkt;[28] es wurde 2013 ergänzt durch zwei weitere Verordnungen („Two Pack“) zur Koordinierung der Haushaltspolitiken. 2012 haben 25 Mitgliedstaaten einen „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ abgeschlossen, der insbesondere einen „Fiskalpakt“ enthält, mit dem die Stabilitätsorientierung der mitgliedstaatlichen Finanz- und Haushaltspolitik weiter gefestigt werden soll, vor allem durch die Verankerung von Schuldenobergrenzen in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen. Es handelt sich allerdings um ein intergouvernementales Regime außerhalb des Unionsrechts, das ganz auf die Eigenverantwortung und Selbstbindung der Mitgliedstaaten setzt. Forderungen nach einer „Europäischen Wirtschaftsregierung“ mit Durchgriffsrechten gegenüber den Mitgliedstaaten[29] haben sich nicht durchsetzen können.

II. Spezifische Gemeinschaftspolitiken

1. Funktion

Literatur:

Viscusi/Vernon/Harrington Economics of Regulation and Antitrust (3rd ed. 2000); Basedow Wirtschaftsregulierung zwischen Beschränkung und Förderung des Wettbewerbs, in: FS Immenga (2004) 3; Fritsch/Wein/Ewers Marktversagen und Wirtschaftspolitik (6. Aufl. 2005).

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Einer über die allgemeine Wirtschaftspolitik hinausgehenden spezifischen Steuerung (Regulierung) der Wirtschaft im Sinne von konkreten Eingriffen in Wirtschaftsabläufe und Transaktionen können im Prinzip zwei gegensätzliche Zielsetzungen zugrunde liegen: es kann entweder darum gehen, bestimmte Defizite des marktförmigen Allokationsverfahrens (sogenanntes Marktversagen) zu kompensieren (a), oder darum, die Marktergebnisse im Interesse anderer Ziele als des wirtschaftlichen Effizienzziels zu korrigieren (b).