Kitabı oku: «Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве», sayfa 6

3) дела, по которым принимается решение об официальном признании допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий (например, дела о недобровольной госпитализации, об установлении административного надзора, о защите интересов несовершеннолетнего в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни)²⁰³.

Вместе с тем предложенная А.И. Стаховым классификация, на наш взгляд, нуждается в дополнительном освещении (раскрытии ее содержания и значения). При ознакомлении с ее кратким изложением остаются без ответа, в частности, следующие значимые вопросы:

• почему вторая и третья категории дел не могут быть объединены в одну категорию, ведь официальное признание допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий может осуществляться в связи с совершенным лицом деликтом (например, в связи с совершением такого налогового правонарушения как неуплата налога) и почему при разрешении дел второй и третей категорий не может осуществляться урегулирование спора²⁰⁴;

• какие конкретные процессуальные особенности имеют процедуры рассмотрения дел каждой из выделенных категорий.

Полагаем, что круг споров второй выделенной нами категории, которые, к сожалению, составляют наибольшее число публично-правовых споров, рассматриваемых в российском административном судопроизводстве, в перспективе должен быть существенно сужен. В целом санкционирование судом осуществления тех или иных публичных полномочий (предварительный контроль за их осуществлением), при котором суд по сути дела разделяет или даже принимает на себя ответственность за реализацию полномочий органов исполнительной власти, мало соотносится с предназначением судебной власти, которая должна выступать беспристрастным арбитром в спорах о защите прав, свобод, законных интересов слабой стороны публичного правоотношения, а не проводником для проведения в жизнь тех или иных полномочий исполнительной власти. Последней следует самостоятельно нести всю полноту ответственности за осуществление своих полномочий, не перекладывая бремя такой ответственности на суды.

Чрезвычайно широкий предварительный судебный контроль за реализацией полномочий органами исполнительной власти может вести не только к снижению реальной ответственности этих органов за состояние дел в определенных сферах управления, но и к снижению авторитета судебной власти, которая при таких условиях может превратиться во власть, обслуживающую власть исполнительную²⁰⁵.

По соответствующим причинам, на наш взгляд, в подавляющем числе правовых систем Европы, Восточной Азии, в которых законодательство об административном судопроизводстве действует уже не одно десятилетие, крайне сложно найти какие-либо примеры споров, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (примеры административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования)²⁰⁶. И хотя при разрешении соответствующих споров тоже осуществляется судебная защита прав (полномочий) органов власти, должностных лиц, а также прав, свобод, законных интересов граждан и организаций (например, в случае частичного или полного отказа в удовлетворении административных исковых требований), в целом по изложенным выше соображениям данные судебные споры, на наш взгляд, выступают аномальным явлением. Значительное число таких публично-правовых споров в России составляют споры о взыскании обязательных платежей и санкций, идеи об исключении которых из сферы судебной компетенции обоснованы в процессуальной доктрине десятилетия назад (см. об этом § 1 главы I настоящей монографии)²⁰⁷.

С учетом сказанного наибольшее внимание в настоящей работе уделяется проблемам реализации права на эффективную судебную защиту при рассмотрении и разрешении первой категории публично-правовых споров (споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых выступает требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов). В следующих параграфах данной главы также отдельно анализируются проблемы сокращения в административном судопроизводстве Российской Федерации круга административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).

Как было сказано выше и будет неоднократно показано далее, процессуальная форма административного судопроизводства имеет как сугубо содержательные, так и структурные особенности.

Например, КАС РФ, в отличие от других процессуальных кодексов нашей страны (ГПК РФ, АПК РФ), не предусматривает процедур, объединяемых в теории процессуального права понятием особого производства. Предусмотренные данным Кодексом судебные производства, за исключением приказного производства, являются исковыми (спорными)²⁰⁸. Они возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны данных споров именуются административным истцом и административным ответчиком, поскольку во всех соответствующих делах суд осуществляет рассмотрение действительных либо презюмируемых споров о правах, свободах, законных интересах и, соответственно, их защиту²⁰⁹.

Так, процедура оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, безусловно, служит защите публичных интересов²¹⁰. Непосредственным результатом соответствующих судебных разбирательств не является понуждение к действиям, направленным на защиту субъективных прав конкретных лиц: возмещению вреда, передаче имущества, опровержению тех или иных сведений, отмене определенных правоприменительных актов и т.п.

Вместе с тем принятие незаконного нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, на наш взгляд, является фактом, свидетельствующим о нарушении или во всяком случае об оспаривании конкретных прав, свобод, законных интересов (также как, например, в сфере гражданского судопроизводства даже простое заявление, свидетельствующее об отказе от исполнения обязательства, а не издание какого-либо специального акта об этом, служит фактом нарушения или оспаривания²¹¹ частного субъективного права)²¹².

Например, полагаем, что в большинстве случаев законопослушный (добросовестный) гражданин, считающий нормативно установленный запрет незаконным, будет подчиняться этому запрету, т.е. соблюдать, исполнять нормативные предписания, в том числе, не взирая на их неправомерность, пока несоответствие таких предписаний закону не установлено решением суда, вступившим в законную силу. Таким образом, субъективные права, свободы, законные интересы такого гражданина будут ущемлены (нарушены или оспорены) самим фактом издания незаконного нормативного правового акта, несмотря на отсутствие факта его непосредственного применения к этому лицу²¹³. В противном случае не понятно, каким образом законодательство и судебная практика допускают возмещение вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта (ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации²¹⁴; далее – ГК РФ).

Убедительно в данном контексте, на наш взгляд, звучит и напоминание Европейского суда по правам человека о ранее высказанной им позиции по делу против Франции: «даже в отсутствие какого-либо фактического наказания физическое лицо все же может утверждать, что закон нарушает его права в отсутствие конкретного случая принуждения, и, таким образом, утверждать о том, что оно является “жертвой” по смыслу ст. 34 Конвенции, если от него требуется либо изменить свое поведение, либо он рискует подвергнуться судебному преследованию, или если оно является членом категории лиц, которые рискуют быть непосредственно затронутыми законодательством (см. постановление Большой Палаты по делу “С.А.С. против Франции” (S.A.S. v. France), жалоба № 43835/11, пункты 57 и 110, ECHR 2014)»²¹⁵.

В одном из своих постановлений Европейский суд по правам человека также указывал следующее: «… при определенных обстоятельствах человек может требовать признания его жертвой нарушения, причиненного самим фактом существования секретных мер или законодательства, допускающего применение секретных мер, при отсутствии заявлений о том, что данные меры фактически применялись к нему»²¹⁶.

В законодательстве о нормоконтроле зарубежных стран также содержатся положения, говорящие о защите при рассмотрении соответствующих дел прав и интересов граждан²¹⁷.

Как было показано, общепризнанным в теории является суждение о том, что судебная защита (и даже восстановление) права может осуществляться просто путем его признания. Более того, признание права всегда рассматривалось и рассматривается в качестве самостоятельного способа защиты права²¹⁸. Тот факт, что соответствующая защита нередко является предварительной и предполагает возможность последующего обращения в суд с иным исковым требованием, жалобой, заявлением, не может повлечь вывода о ее отсутствии как таковой, а также не может служить основанием для опровержения того, что защита предоставляется в результате разрешения судом действительного или предполагаемого спора о праве. Аналогичным образом предварительной во многих случаях является судебная защита, предоставляемая по делам об оспаривании действий (бездействия), решений лиц, наделенных публичными полномочиями, однако при разрешении таких дел осуществляется именно защита конкретных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций вследствие спора о них²¹⁹.

Кроме разрешения спора о защите прав, свобод, законных интересов в рамках производства по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, суд также (и, вероятно, даже в первую очередь) разрешает спор о законности соответствующего нормативного акта либо акта, обладающего нормативными свойствами²²⁰.

Таким образом, на наш взгляд, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судом тоже осуществляется защита нарушенного или оспоренного права путем признания права и факта его нарушения и (или) оспаривания (иными словами, путем признания права нарушенным и (или) оспоренным). Например, по итогам рассмотрения административного дела суд признает нарушенным или оспоренным изданием акта право на получение определенной информации, право на уплату законно установленного налога, право на благоприятную окружающую среду.

Несмотря на то, что данные права в конкретных правоотношениях с участием конкретного административного истца приобретают вполне конкретный характер, поскольку возникают они, как правило, на основании определенных юридических фактов и регулируются не только нормами конституционного права, но и целым массивом соответствующего отраслевого законодательства, теоретически такие права могут быть охарактеризованы как конституционные, абсолютные и даже рассмотрены не как права, а как соответствующие интересы граждан и организаций²²¹.

Как справедливо отмечает С.В. Никитин: «Судебный контроль в сфере нормотворчества является также одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту»²²².

В соответствующей защите, на наш взгляд, нуждаются именно оспоренные либо нарушенные права, свободы или законные интересы граждан и организаций. Безусловно, указанная защита нередко носит неокончательный характер, однако это, как нам представляется, не свидетельствует о том, что права, свободы или законные интересы граждан и организаций не являются ее предметом, или что суд не рассматривает спора о них.

Полагаем, что изложенное нами понимание подтверждается положениями отечественной теории иска, нормами КАС РФ, разъяснениями высшего судебного органа Российской Федерации, которые полностью поддерживаются автором данной работы, а также судебной практикой.

В теории иска принято говорить о процессуальных средствах защиты ответчика против иска. К ним относятся такие объяснения ответчика, в которых он ссылается на неправомерность возникновения процесса и которые, по мнению ответчика, служат препятствием для дальнейшего движения процесса, преграждают возможность рассмотрения дела по существу²²³.

При заявлении подобных возражений по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, состоящих в том, что оспоренным актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются права, свободы, законные интересы административного истца, административный ответчик, на наш взгляд, участвует в рассмотрении и разрешении судом спора о соответствующих правах, свободах, законных интересах. Поскольку подобные возражения не только могут быть заявлены, но и нередко фактически заявляются административными ответчиками²²⁴, а их разрешение влечет конкретные процессуально-правовые последствия (при удовлетворении возражений суд прекращает производство по административному делу), есть все основания презюмировать наличие спора о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций в случаях возбуждения административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства, и, более того, учитывая высокую общественную значимость таких дел, у законодателя были основания обязать суды разрешать презюмируемые споры даже при фактическом незаявлении административными ответчиками соответствующих возражений.

Так, согласно п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Смысл выяснения такого факта разъяснен в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации: «При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя»²²⁵.

В свою очередь, признание судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта факта нарушения или оспаривания права, свободы, законного интереса административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, тоже имеет конкретное правовое значение и непосредственно служит защите такого права, свободы, законного интереса.

Так, об указанном признании права нарушенным или оспоренным говорится в п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, и, более того, в данной норме прямо сказано о конкретных юридических последствиях соответствующего судебного признания, а именно о возникновении основания для пересмотра судебного акта по делу, в котором применен оспоренный акт²²⁶.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав²²⁷.

В силу самой первой нормы главы КАС РФ о нормоконтроле (ч. 1 ст. 208 Кодекса) правом на обращение с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части обладают лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вышеизложенное, как представляется, свидетельствует о том, что при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суды разрешают как споры о законности таких актов, так и фактические либо предполагаемые споры о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций.

Как справедливо отмечает Т.К. Андреева: «Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля – восстановить нарушенное право»²²⁸.

С учетом всего изложенного выше законодатель совершенно последовательно и верно, на наш взгляд, именует стороны в делах, предусмотренных гл. 21 КАС РФ, административными истцами и административными ответчиками; документ, посредством которого такие дела возбуждаются, – административным исковым заявлением, а соответствующее производство – административным исковым производством. С точки зрения автора настоящей работы, такая позиция законодателя заслуживает поддержки.

С самых первых лет после принятия в нашей стране КАС РФ в литературе звучали и продолжают звучать предложения о введении в российское административное судопроизводство совершенно несвойственных другим правовым системам так называемых особых производств²²⁹.

Например, еще в 2016 г. С.Ф. Афанасьев отмечал следующее: «Охранительное производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, зафиксированных в части 2 статьи 1 КАС РФ, являются квазиспорными или бесспорными. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, преследуя превентивно-охранительную цель, или же устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав»²³⁰.

Соответствующие идеи впоследствии нашли детализацию в трудах других современных исследователей и будут рассмотрены нами далее. Вместе с тем сразу же можно отметить, что приведенный С.Ф. Афанасьевым интересный исторический анализ развития в нашей стране охранительного (особого) производства свидетельствует о том, что такого производства по судебным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в России никогда не существовало. В свою очередь, категории административных дел, порядок рассмотрения которых ученый полагал возможным закрепить в КАС РФ, отнеся его к особому (охранительному) производству, действительно впоследствии получили специальную правовую регламентацию в данном Кодексе, но в рамках административного искового производства (гл. 27¹–27² КАС РФ).

Несмотря на это, идеи о введении в КАС РФ особого (охранительного) производства приобрели определенную популярность. Так, целую систему интересных аргументов в поддержку таких идей привела в своей работе Н.А. Бурашникова.

В одном из последних научных исследований проблем административного судопроизводства Н.А. Бурашниковой предложено внести в КАС РФ масштабные изменения и дополнения в целях формирования так называемого особого административного производства. При этом автор выделяет ряд признаков такого производства, которые якобы отличают его от административного искового производства. Первым из них, по мнению автора, является отсутствие спора о праве материальном в качестве обязательного критерия, выступающего основанием для возбуждения производства по делу в суде²³¹.

Указанное утверждение вызывает удивление, ведь ни по одному из отечественных процессуальных кодексов спор о праве никогда не выступал и не выступает основанием для возбуждения искового производства. Для решения вопроса о возбуждении искового производства юридическое значение имеет лишь предположение о наличии спора о праве²³². Такое предположение должно возникать применительно ко всем административным делам, за исключением дел приказного производства, и, напротив, как показано выше и будет неоднократно показано далее, нет оснований выдвигать предположения об отсутствии спора о праве по данным делам. По всем административным делам, за исключением дел приказного производства, суд разрешает спор о праве субъекта власти либо частного лица совершать те или иные действия (бездействие), принимать определенное решение, что было давно убедительно обосновано Т.Е. Абовой: «Таким образом, и в делах искового производства, и в делах публичного производства рассматриваются споры о праве. Различен лишь предмет спора – материальное право: частное в исковом производстве, публичное в производстве по делам, возникающих из публичных правоотношений»²³³.

Как указывал А.Т. Боннер: «В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется»²³⁴.

Н.Б. Зейдер даже применительно к делам предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) обоснованно и четко разъяснял следующее: «Однако во всех подобного рода делах суд может встретиться со спором между привлеченным к штрафу или к налогу, сбору или платежам по самообложению гражданином и тем административным органом, который взыскивает штраф или недоимку… Точно так же в разрешаемых судом на основании ст. ст. 240–244 ГПК РСФСР делах о недоимках по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению всегда возможно заявление со стороны должника об отсутствии необходимых по закону условий для производства взыскания»²³⁵.

О том же справедливо писал М.Д. Матиевский: «Производству по делам, возникающим из административных правоотношений, свойственно такое общее качество с исковым производством, как наличие в этих делах спора о праве, а различие заключается лишь в отраслевой его принадлежности. Если в исковом производстве разрешаются споры о праве гражданском, то в делах, возникающих из административных правоотношений, мы имеем дело со спором о праве административном»²³⁶.

Как полагал Д.М. Чечот: «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, неразрывно связано со спором об административном праве»²³⁷.

В современной учебной литературе по гражданскому процессу при этом категорично констатируется следующее: «Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер»²³⁸.

Столь категоричное утверждение, к сожалению, нельзя признать справедливым. В теории процессуального права можно было встретить, и всё еще встречаются взгляды, суть которых заключается в том, что при рассмотрении и разрешении дел из публичных правоотношений суды якобы не разрешают споров о праве, а осуществляют контроль за деятельностью органов власти и должностных лиц. На наш взгляд, нет сомнений в том, что такой контроль, который можно поделить на предварительный и последующий, безусловно, осуществляется по любому административному делу, однако это не только не исключает, а напротив, предполагает, что при реализации контроля разрешаются споры о праве (контроль со стороны суда за публичной властью никак не противоречит разрешению им при осуществлении такого контроля споров о праве)²³⁹. Это достаточно подробно обосновал В.М. Шерстюк, подвергнув справедливой критике противников идеи наличия спора о праве в делах из публичных правоотношений²⁴⁰. Вместе с тем суждение ученого о том, что при разрешении соответствующих дел суды разрешают лишь споры о праве процессуальном (процедурном), очевидно вошло в противоречие с законодательством об административном судопроизводстве и практикой его применения²⁴¹.

Точка зрения, согласно которой все предусмотренные КАС РФ дела, за исключением дел приказного производства, представляют собой споры о праве, подробным образом обоснована и в современной административно-правовой литературе А.Б. Зеленцовым²⁴², О.А. Ястребовым²⁴³, Ю.Н. Стариловым²⁴⁴.

Аналогичным образом, по справедливому заключению Т.А. Петровой, по-видимому, основанному на первоначально принятом тексте КАС РФ, административное дело представляет собой разрешаемый судом правовой спор, связанный с возникновением притязания, конфликта в сфере административных или иных публичных правоотношений²⁴⁵.

В связи со сказанным все предусмотренные КАС РФ виды производств, за исключением приказного, возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны в них именуются административными истцами и административными ответчиками. Такой законодательный подход основан на том, что эти производства возбуждаются в результате обращения в суд, рассмотрение (разрешение) которого сопряжено с рассмотрением (разрешением) действительного или предполагаемого спора о праве.

С учетом важнейшей особенности административного судопроизводства, состоящей в активной роли суда при рассмотрении (разрешении) любого административного дела, нет необходимости в использовании разных порядков рассмотрения административных дел в зависимости от того, установлено ли в ходе производства по делу наличие спора о праве (установлен ли действительный спор о праве) либо не установлено. Соответственно, не возникает необходимости перехода из одного порядка рассмотрения дела в другой (из особого производства, в рамках которого суду по гражданскому делу принадлежит активная роль, в исковое производство). В этом заключается серьезное преимущество процессуальной формы административного судопроизводства перед гражданской и арбитражной процессуальными формами.

Вместе с тем отметим, что в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства в исковых производствах тоже рассматривались и рассматриваются многие категории дел, в которых спор о праве лишь презюмируется, но фактически, как правило, отсутствует²⁴⁶. Яркими примерами здесь могут служить дела по гражданско-правовым обязательствам, в которых ответчик только после предъявления к нему иска узнает об имеющихся материально-правовых требованиях и сразу же их признает (такие дела были весьма распространенными до самого недавнего времени, т.е. до введения обязательного претензионного порядка по многим категориям гражданских правоотношений), дела о расторжении брака между супругами, имеющими общих несовершеннолетних детей, дела о признании права собственности на самовольную постройку.

Далее Н.А. Бурашникова указывает на отличие административных дел так называемого особого административного производства, заключающееся в необязательности состояния сторон по делу в каком-либо материальном правоотношении и наличия у них взаимных прав и обязанностей до принятия судебного решения²⁴⁷; на то, что органы, наделенные публичными полномочиями, обращаются в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, в силу чего они не могут признаваться «заинтересованными лицами»²⁴⁸; а также на то, что административный ответчик по делам о судебном контроле не вполне соответствует понятию ответчика в гражданском процессе (он зачастую не нарушает ничьих прав и не создает угрозу их нарушения)²⁴⁹.

С самым последним утверждением автора нужно согласиться. Понятие административного ответчика в административном судопроизводстве не соответствует понятию ответчика в гражданском судопроизводстве, однако это неудивительно, ведь статус административного ответчика регулируется КАС РФ, а не ГПК РФ. Конечно, эти статусы, как и статусы административного истца и истца, имеют существенные отличия. Очень хорошо, что на такие отличия наконец начинают обращать серьезное внимание в исследовательской литературе (ранее авторы, к сожалению, нередко просто констатировали читателям, что между гражданским и административным судопроизводствами существенных отличий не имеется).

Вместе с тем сложно признать конструктивным подход, согласно которому понятия одной отрасли права используются при толковании норм другой отрасли без их необходимого переосмысления. Очевидно, на наш взгляд, что теория административного судопроизводства должна оперировать иным по содержанию понятием сторон, нежели теория гражданского судопроизводства, тем более, что различия соответствующих понятий вытекают из буквы закона.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Если все же использовать понятийный аппарат теории гражданского процесса, то нужно говорить о том, что в законодательстве об административном судопроизводстве, в отличие от законодательства о гражданском судопроизводстве, понятием истца охватываются понятие истца в узком смысле этого слова и понятие процессуального истца. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что последнего нельзя признать лицом, обладающим заинтересованностью. Как известно, в теории гражданского процесса давно разработано и используется понятие служебной (процессуальной) заинтересованности²⁵⁰. Подобной заинтересованностью обладают в административном судопроизводстве органы, наделенные публичными полномочиями, обращающиеся в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав.

Обращения в суд таких лиц не являются редкостью и для исковых производств, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ. Одним из ярких примеров выступают обращения в суд прокуроров с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований (ч. 1 ст. 52 АПК РФ). Имея в виду подобные ситуации, М.Д. Матиевский почти полвека назад обосновывал, что спор о праве возможен и между такими субъектами, которые не только не состоят, но и не могут состоять в спорном материальном правоотношении²⁵¹.