Kitabı oku: «Movimientos y emancipaciones»

MOVIMIENTOS Y EMANCIPACIONES

Del desborde obrero de los ’60 al «combate a la pobreza»

› Raúl Zibechi ‹

alter ediciones

Montevideo, diciembre de 2010

Hace once años que no publicaba un libro en Uruguay, con la excepción de un estudio que no podía sino ver la luz en este país. No me parece extraño sino la sencilla consecuencia de las opciones hechas en su momento: mi especialización en los movimientos sociales y en el pensamiento crítico, no han encontrado acogida en una sociedad que se ha volcado hacia las instituciones con fervor casi futbolero. La diferencia y el disenso han dejado de ser señas de identidad en medio de la siesta progresista y, sobre todo, de una cultura autocomplaciente que, como medio siglo atrás, vuelve a compararse con los países más «avanzados» del mundo y se siente casi indigna de formar parte del continente al que pertenece.

Por eso cuando Alter Ediciones me propuso editar mi último trabajo acepté sin dudarlo, luego de confirmar que no era una «broma anarquista». Después de muchos años, sentí que había personas, y hasta grupos, que siguen resistiendo el extraño pero poderoso poder de atracción que tiene esa mezcla explosiva de discurso políticamente correcto y consumismo consumado con que nos narcotiza el progresismo. Gracias Manuel por el trabajo creativo, gracias Pepe por confiar y gracias a todos los compas de Alter y del Ateneo Heber Nieto, por seguir siendo.

RZ

Prólogo

Lanzamos al viento esta colección piedra como tú con un libro de Raúl Zibechi, alguien muy entrañable para nosotros con quien compartimos actividades y conversaciones desde el Ateneo Heber Nieto, en donde iniciamos aquella tarea de visualizar las distintas prácticas del movimiento obrero uruguayo, en sus diferentes épocas, con una mirada desde la autonomía y la emancipación. Así en el invierno del 2000 organizamos con Raúl el taller Mitos y tabúes del movimiento obrero; fueron tres módulos de mucha riqueza conceptual, donde se pensó colectivamente desde el sindicato de oficios al sindicato de masas, de la acción directa a los Consejos de Salarios, para terminar reflexionando sobre el Estado, unidad e izquierda.

También, desde la revista Alter hemos contado permanentemente con sus colaboraciones, de las cuáles no podemos dejar de mencionar la separata del número siete «Un siglo de luchas populares, entre el estatismo y la autonomía». O su artículo «Los sindicatos como apéndice del Estado» en el número seis de la revista, que han sido en nuestra modesta opinión, un punto de ruptura con las miradas dominantes, oficiales, sobre el movimiento obrero uruguayo.

Podemos estar de acuerdo o no con este trabajo, pero este es un libro removedor, que al igual que otros de Zibechi, no es un libro para estar mejor informados sino que tiene la virtud de hacernos pensar sobre lo que nos esta sucediendo o ha sucedido recientemente, pensando la realidad desde otros lugares e imaginando otras posibilidades, poniendo en discusión el pensamiento heredado y con él los mitos de la ortodoxia de izquierda.

En su análisis del «combate a la pobreza» por parte de los gobiernos de la región, sean conservadores o progresistas, nos dice que estas políticas tienen como objetivo la domesticación, y si es necesario, la criminalización del conflicto y, «que buscan la eliminación de cualquier sujeto del abajo y que sólo existan sujetos estatales o empresariales». Es en este sentido que debemos leer el miedo al conflicto de todos los gobiernos, también los llamados progresistas, y sobre todo la necesidad que tienen de afirmar la perspectiva capitalista y estatal en todas las experiencias sociales que puedan tener algo diferente; basta mirar la actitud del gobierno sobre las fábricas recuperadas y las cooperativas obreras, donde se pretende una actitud empresarial y que los trabajadores «aprendan a ser capitalistas». Nos dice Raúl que las experiencias del abajo, al ser cooptadas y neutralizadas, quedan sometidas «a la voluntad estatal, que es la mejor manera de desfigurarla».Y concluye: «toda la arquitectura de las políticas sociales está enfocada a mostrar que solo se puede conseguir demandas sin conflicto».

En la parte dedicada a la experiencia obrera en Juan Lacaze descubrimos las prácticas vanguardistas, comunes a toda la izquierda en las décadas del 60 y 70, no como análisis teórico, sino visualizadas a partir de las propias discusiones y acciones sindicales y cómo las conceptualizaban los propios protagonistas. Nos muestra como los militantes se colocan como un sector separado, como una fracción, que decide que algún documento, en nombre de la unidad, «es contraproducente llevarlo a la consideración de la base».

Vemos como el sindicato se transforma en una estructura de disciplinamiento y control, de orden, con el que el Estado puede dialogar o como un modelo de poder de la sociedad «socialista» futura. Dice Raúl: «El sindicato se había convertido en una instancia de control de los obreros, y los militantes y dirigentes eran los encargados del control y la vigilancia».

La idea de la organización social como «herramienta» es también de este periodo. El concepto de herramienta aparece como externo, algo que tiene sus propios mecanismos más allá de los propios participantes, pasa a ser una estructura con formas rígidas de funcionamiento, que copia del estado su forma. «Una concepción que pone en el centro «la organización», considerada como «la herramienta» adecuada y decisiva para obtener los triunfos que necesitan los trabajadores».

Este libro pone en discusión certezas, ortodoxias y mitos; nos deja, por el momento, preguntas sin respuestas. La certidumbre y la predictibilidad hacen parte del capitalismo sin embargo el camino de la autonomía y la emancipación social es un camino lleno de dudas y sin resultados rápidos, para el cual hay que armarse con grandes dosis de alegría, paciencia e ironía. Sabiendo que la incertidumbre es una oportunidad para resistir, crear y experimentar nuevas respuestas que no reproduzcan al Estado dentro de nosotros.

La crisis actual, el abismo que produce el derrumbe de las certezas, conlleva al mismo tiempo nuevas posibilidades emancipatorias y como dice Rafael Barret: «la humanidad es un caos, sí, pero un caos fecundo».

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Introducción

El supremo Arte de la Guerra es someter al enemigo sin luchar. Sun Tzu

Aunque atraviesa una profunda crisis estructural, el capitalismo durará tanto tiempo como los de abajo demoremos en encontrar alternativas sostenibles, o sea capaces de auto-reproducirse. Ningún sistema desaparece hasta tanto nazca otro capaz de sustituirlo; uno que esté capacitado para cumplir de modo más eficiente las funciones que no puede seguir realizando el sistema en decadencia. Por esta sencilla razón, avalada por las transiciones habidas en la historia, es que las elites se empeñan en impedir que nazcan, crezcan y se expandan formas de vida no capitalistas, capaces de superar el inevitable aislamiento inicial, para crecer hasta convertirse algún día en sistema. En esa función, las políticas sociales juegan un papel relevante, insustituible. Con la excusa de aliviar la pobreza, buscan la disolución de las prácticas no capitalistas y de los espacios en los que ellas suceden, para someterlas a las prácticas estatales. El mejor camino es no hacerlo por la violencia, que suele mutarlas en organismos resistentes, sino someterlas suavemente, administrándoles -como antídotos– relaciones sociales similares a las que dieron vida a esas prácticas no capitalistas.

No importa tanto qué sistema sea el que pueda surgir de la multiplicidad de prácticas no capitalistas existentes hoy en el mundo. Las clases dominantes perciben/saben que allí anidan peligros que deben atajar, por una elemental cuestión de sobrevivencia. Ese peligro consiste en las formas de vida heterogéneas que practican los movimientos en sus territorios autogestionados. Pero los de arriba han aprendido mucho más. Saben que las prácticas alternativas surgen en los márgenes y en la pobreza. Por eso focalizan allí toda una batería de medidas para controlarlas y extirparlas, como los conquistadores hace cinco siglos extirpaban las «idolatrías» de los indios. No sólo explotaban su fuerza de trabajo forzándolos a concurrir a las minas, sino que se empeñaron en desfigurar sus culturas, interferir en sus cosmovisiones y controlar sus espacios comunitarios, para debilitar sus resistencias.

Los opresores siempre se empeñaron en eliminar o controlar los espacios sociales autónomos de los oprimidos (desde las barracas donde dormían los esclavos hasta las tabernas, cervecerías y mercados donde concurren las familias proletarias), porque saben que allí se tejen las rebeliones. En Europa, a fines del siglo XIX se destruyeron deliberadamente muchos circuitos de la cultura popular «con siniestras consecuencias en el proyecto de disciplinar y domesticar culturalmente al proletariado» (Scott, 2000: 156). Para refrenar la protesta social en América Latina, el espacio estratégico vital para la sobrevivencia del imperio estadounidense, la cuestión decisiva es controlar y domesticar los espacios donde nació la resistencia al neoliberalismo: las periferias urbanas y ciertas áreas rurales. El «combate a la pobreza» cumple esa función.

Para la mayoría de las personas el combate a la pobreza es una cuestión de índole moral que nace de un justificado sentimiento de rechazo a los sufrimientos de sus semejantes. Para las elites es un modo de garantizar la estabilidad y la gobernabilidad. En los últimos años, en toda América Latina he podido comprobar, directamente, cómo las políticas sociales de los más diversos gobiernos dividen y neutralizan a los movimientos antisistémicos. En Chiapas, donde cientos de comunidades zapatistas eran sólidos bastiones de rebeldía, hoy campea la división porque el gobierno estatal, comandado por el centroizquierdista PRD, realiza donaciones a las familias que abandonan el movimiento rebelde. En Argentina, el movimiento piquetero fue diezmado por los planes sociales que cooptaron organizaciones enteras, y aislaron y debilitaron a las que siguieron firmes contra el modelo. En Chile, el gobierno entrega tierras selectivamente a las comunidades mapuche que considera afines, se las niega a aquellas que se movilizan y, además, les aplica la ley antiterrorista. Y así en todo el continente.

A mi modo de ver, las políticas sociales implican cuatro grandes dificultades para los movimientos antisistémicos:

1) Instalan la pobreza como problema y sacan a la riqueza del campo visual. Se ha instalado la idea de que los pobres son el gran problema de las sociedades actuales, ocultando así el hecho incontrastable de que el problema central es la acumulación de capital y de poder en un polo, porque desestabiliza y destruye todo rastro de sociedad. Se estudia a los pobres con la mayor rigurosidad, se realizan estadísticas, análisis, encuestas y todo tipo de acercamientos a los territorios donde viven los pobres, sin contar con ellos, sin consultarlos ya que se los considera objetos de estudio. Las academias, los estados y las corporaciones multinacionales han reunido bibliotecas enteras para tratar de responder qué hacer con los pobres. En cambio, son raros los estudios sobre los ricos, sobre las formas de vida en los barrios privados, los modos de hacer de los ejecutivos y los problemas que crean a la sociedad. Sin embargo, son ellos los que provocan las crisis, como quedó demostrado durante la crisis financiera de 2008.

2) Eluden los cambios estructurales, congelan la desigualdad y consolidan el poder de las elites. Apenas dos ejemplos. El gobierno de Lula gasta el 0,5% del PIB en el programa Bolsa Familia, de transferencias a los sectores más pobres de la sociedad, que perciben unos 50 millones de personas. Con la otra mano, gasta el 5% del PIB en intereses de deuda interna que benefician a unas 20 mil familias. El mismo gobierno que no hace la reforma agraria, que beneficia al capital financiero que registra las mayores ganancias de la historia de Brasil, consolida de ese modo la desigualdad en el país más desigual del planeta. En lugar de desarrollar una política económica que le permita prescindir de las políticas compensatorias, ampliando todos los derechos a todos los brasileños y hacer la reforma agraria, Lula optó por una política que sigue generando más y más desigualdad que es «compensada» con pequeñas transferencias.

El otro caso sintomático es el programa Argentina Trabaja recientemente implementado por el gobierno de Cristina Kirchner. El programa dice inspirarse en la economía solidaria, promueve la formación de cooperativas que trabajan en obras públicas por salarios muy superiores a las transferencias que reciben los desocupados. El diseño del programa es interesante, pero su aplicación busca tres efectos. Primero, consolidar las relaciones de poder en las periferias de Buenos Aires ya que privilegia a los intendentes peronistas, base de apoyo del gobierno nacional. Segundo, consolidar las bases sociales del gobierno favoreciendo a las organizaciones afines, entre las que se destaca del Movimiento Evita. Tercero, aislar a las organizaciones autónomas que siguen resistiendo, a cuyos militantes se les veta la posibilidad de integrar cooperativas. El Frente Darío Santillán se ha destacado por una consecuente actitud: no rechaza el plan Argentina Trabaja sino que se moviliza para que no quede en manos de las burocracias sociales y estatales.

3) Bloquean el conflicto para facilitar la acumulación de capital. Toda la arquitectura de las políticas sociales está enfocada a mostrar que sólo se pueden conseguir demandas sin conflicto. Ya sea porque los beneficios se les entregan prioritariamente a quienes se han especializado en merodear los despachos del poder, o porque el costo social para los que luchan es muy elevado. El caso del pueblo mapuche de Chile echa luz sobre estas formas de actuación estatal. Al comienzo de la transición a la «democracia», el estado aprobó la Ley Indígena que promueve y regula la formación de comunidades y asociaciones indígenas. En la región de la Araucanía se habían formado para 2002 un total de 1.538 comunidades y 330 asociaciones que obtuvieron personería jurídica y acceso a los programas públicos. Sin embargo, este conjunto de organizaciones no sirvió para potenciar la lucha mapuche ya que el tipo de organización creada «las asemeja a organizaciones propias de la sociedad chilena que en nada tienen que ver con la organización tradicional mapuche» (Calbucura, 2009: 17). El estado promovió la creación de comunidades legales con un mínimo de diez integrantes lo que ha redundado en fragmentar las organizaciones ancestrales.

En segundo lugar, el reparto de tierras –que es la principal política social hacia los mapuche– se ha hecho de tal modo que los debilita y divide. La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) a través de su Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, ha traspasado desde 1994, unas 200 mil hectáreas a los mapuche que han favorecido a más de 10 mil familias. La cifra es insuficiente ya que se estima que harían falta otras 200 mil hectáreas, pero muchas se titulan de forma individual y no comunal, dejando fuera a muchas comunidades y, además, no existen programas de apoyo. En tercer lugar, la CONADI entrega tierras como forma de resolver conflictos, pero en muchos casos se ofrecen tierras en lugares que implican el traslado de la comunidad de sus tierras de origen, cuestión que no contribuye a la reconstrucción de los territorios indígenas y genera divisiones internas, aunque libera espacios para la expansión de los cultivos forestales de las grandes empresas privadas.

Por último, el control estatal de la CONADI hace que se privilegie a algunas comunidades en detrimento de otras, usando las tierras para fortalecer el clientelismo y como forma de pago a testigos protegidos que declaran contra las comunidades más combativas (Informativo Mapuche, 2009). Las políticas sociales del gobierno de la Concertación generaron división y fragmentación del movimiento mapuche, cooptaron a organizaciones y redujeron el explosivo potencial de la lucha indígena. A los sectores que siguieron resistiendo y ocupando tierras se les aplicó la ley antiterrorista heredada de la dictadura de Augusto Pinochet. Esas políticas no disminuyeron la pobreza pero facilitaron la expansión del monocultivo forestal que ya ocupa dos millones de hectáreas en la Araucanía en manos de tres grandes empresas. El conjunto de las tierras mapuche no llega a 500 mil hectáreas, donde viven unos 250 mil comuneros en unas dos mil reservas que son islotes en un mar de pinos y eucaliptos.

4) Disuelven la auto-organización de los de abajo. Es el caso de la implementación por el estado de la economía solidaria como política social. La economía solidaria nació abajo y en resistencia durante el período neoliberal, fue creciendo bajo diversas formas, desde cooperativas y fábricas recuperadas hasta ferias de trueque y emprendimientos productivos. En general, fueron los grupos sociales locales los que más se destacaron por poner en marcha formas autónomas de economía solidaria, a través de la autoorganización.

Las políticas sociales a través de la economía solidaria buscan justamente destruir la autoorganización que es un aspecto clave, determinante, para que formas económicas alternativas jueguen un papel en la emancipación a partir de la lucha por la sobrevivencia. Pero la autoorganización tiene algunas características que la diferencian de las organizaciones estadocéntricas como los sindicatos tradicionales: establece múltiples relaciones hacia todas las direcciones posibles; presenta formas de organización propias, autodeterminadas y no decididas fuera de esos espacios; son «des-ordenadas» para el observador exterior, lo que equivale a decir que tienen un orden propio, nacido en el interior de cada experiencia que no necesariamente se repite en otros espacios similares. En suma, la autoorganización es autonomía. Eso es precisamente lo que intentan vulnerar los planes sociales al pretender que se relacionen prioritariamente con el estado, en una sola dirección sustituyendo la multiplicidad de vínculos y al imponerles un orden decidido externamente. Este es, entre otros, el modo de someterlas a la voluntad estatal, que es la mejor manera de desfigurarlas. Cuando aceptan esas condiciones, dejan de ser organizaciones autónomas. Afortunadamente, unas cuantas se resisten.

Este libro, que no tenía previsto escribir, nació de la indignación que me produjo comprobar cómo los gobiernos progresistas de la región ponen en marcha políticas sociales que son herederas del «combate a la pobreza» promovido por el Banco Mundial luego de la derrota de Estados Unidos en Vietnam para frenar, aislar y liquidar a los movimientos populares. Por un lado, siguen siendo políticas focalizadas y compensatorias que no introducen cambios estructurales. Por otro, buscan lubricar con esas políticas la gobernabilidad, que va de la mano de la institucionalización de los movimientos, un buen modo de limar sus aristas antisistémicas. La tercera pata de estas políticas es la seguridad ciudadana que militariza las periferias urbanas y criminaliza la protesta de los pobres y, en última instancia, a la pobreza misma.

En Chiapas pude comprender las razones por las que el zapatismo es tan duro con la centroizquierda de Andrés Manuel López Obrador. El gobierno «progresista» de Chiapas ha ensayado nuevas formas de contrainsurgencia que buscan generar un escenario de confrontación entre bases de apoyo zapatistas y familias no zapatistas, como excusa para hacer intervenir a los paramilitares del lado de los segundos a fin de aislar y aniquilar a los primeros. En vez de repartir tierras de hacendados y caciques, entrega las tierras que los zapatistas conquistaron luchando luego del 1 de enero de 1994 a organizaciones «sociales» aliadas a los paramilitares. A este modo de operar debe sumarse el reparto discrecional y condicionado de alimentos en época de hambre, así como la negación de recursos a las comunidades zapatistas. En Colombia las políticas sociales son parte del Plan Colombia y están destinadas a consolidar los territorios «recuperados» de la guerrilla. En los asentamientos sin techo de Bahía pude comprobar que el célebre plan Bolsa Familia sólo llega al 10% de los asentados y alcanza apenas para pagar el transporte durante 15 días, mientras los jóvenes pobres de las favelas son perseguidos como criminales. Todo esto no es casualidad.

Inicio este trabajo con un seguimiento de la «lucha contra la pobreza» desde su formulación original por parte de McNamara, presidente del Banco Mundial, observando cómo se ha ido adaptando a las nuevas coyunturas y a la emergencia de movimientos sociales de nuevo tipo. El Banco, convertido en el principal referente intelectual de quienes planifican las políticas sociales, ha venido incorporando en sus discursos conceptos muy similares a los que formulan los movimientos antisistémicos. Con la deslegitimación del modelo neoliberal, los gobiernos progresistas aseguran que quieren ir más allá de las políticas focalizadas y compensatorias. La incorporación de la economía solidaria es uno de los desarrollos más recientes de estas políticas, generando nuevas problemáticas para los movimientos.

Luego abordo el tránsito de los movimientos hacia organizaciones, en buena medida por el retroceso de la movilización pero en gran parte por la incidencia de las políticas sociales que buscan convertir a los movimientos de base en estructuras similares a las ONGs. Para los gobiernos es fundamental «construir organización social», que será la encargada de aterrizar las políticas sociales en el territorio y de ese modo lubricar la gobernabilidad. Este proceso de «normalización» (o institucionalización) de los movimientos, debe hacernos reflexionar sobre qué entendemos por movimiento, un debate que recién está comenzando.

En sintonía con el Banco Mundial y la cooperación internacional, los gobiernos progresistas promueven conceptos como «sociedad civil» con el objetivo de cooptar y neutralizar a las organizaciones del abajo; al mismo tiempo, dan prioridad a mecanismos de cooperación entre estados, ONGs y empresas privadas como forma de superar la pobreza sin conflictos ni colisión entre sujetos. En cada territorio, la gobernabilidad a escala micro se convierte en una trama de organizaciones diversas que fortalecen el control de los pobres bajo la excusa de las «contraprestaciones».

La última parte recoge las experiencias obreras de la década de 1960 porque creo que son fuente de inspiración ineludible frente a las dificultades del momento actual. Finalmente, propongo que no hay una táctica ya diseñada para desbordar las políticas sociales. No se puede estar fuera de ellas; o sea, partiendo del grado actual de conciencia y organización no podemos eludir la relación estado-movimientos, pero éstos no pueden relacionarse con las instituciones de forma pasiva ni instrumental, ni someterse a los intereses del Estado y del capital. Tampoco había una táctica ya diseñada en las décadas de 1960 y 1970 para desbordar el control patronal en las fábricas. Sin embargo, se hizo a tientas, aprendiendo de los fracasos, buscando cada vez nuevos caminos. La lucha obrera de ese período puede servirnos de inspiración ante los nuevos desafíos.

Puede parecer extraño que en un trabajo sobre las políticas sociales de los gobiernos progresistas aparezca un largo capítulo dedicado a las luchas obreras de las décadas de 1960 y 1970. Estoy firmemente convencido que es imprescindible hacer dialogar las más diversas experiencias de resistencias y luchas de los diversos abajos que existen en el mundo; de los abajos del hoy y del ayer, y también del anteayer. Dos razones están en la base de esta convicción. La memoria juega un papel decisivo en las luchas sociales. En ocasiones, porque el nuevo ciclo de protesta suele ser -en sus primeros pasos– prisionero de los modos heredados hasta que cuenta con la fuerza suficiente para desembarazarse de ellos; o de colocarlos en su lugar. Por otro lado, porque las clases dominantes no cuentan con un abanico ilimitado de opciones para derrotar a los rebeldes, a tal punto que una y otra vez acuden a los mismos lugares comunes: esa mezcla de negociación, con concesiones, y represión, o genocidio, para ablandar y desorientar a sus enemigos de clase hasta asestarles la estocada final. Desde el fondo de los tiempos, los de arriba han acudido a formas diversas de esas dos tácticas complementarias, con resultados ventajosos para sus intereses.

En segundo lugar, no me canso de repetir que el ciclo de luchas obreras de la década de 1960 fue un parteaguas en la historia de los de abajo, tan importante, tan radical, que aún no hemos aprendido todas sus lecciones y la enorme cantidad de cambios que supuso. Sólo recordar que la potencia de las mujeres y de los jóvenes agrietó el patriarcado sobre el que se apoyó siempre la dominación de clase, es suficiente para comprender que ya nada volverá a ser como antes. Ni arriba, ni abajo. Comprender las relaciones entre el protagonismo femenino y las crisis de la forma partido, de la forma sindicato y de la forma Estado, supone una investigación y reflexión que exceden mis fuerzas y capacidades, pero que resulta imprescindible para encarar una verdadera política emancipatoria. Nada de esto sería posible sin mirar, aprender y dialogar con el mayor y más profundo ciclo de luchas que conocieron jamás los de abajo.

Por último, habría que preguntarse sin en Uruguay será posible disminuir el sufrimiento y a la vez fortalecer la organización autónoma de los de abajo. La historia reciente no permite alentar el optimismo. Las políticas implementadas por el MIDES se han mostrado relativamente exitosas a la hora de disminuir los índices de pobreza, pero el precio ha sido el aislamiento y la neutralización de las organizaciones -siempre precarias– de ese sector que vive en los márgenes de la economía de mercado y en las periferias urbanas. Puede objetarse que no es tarea de los estados potenciar la autonomía de los de abajo, cuestión que está fuera de duda. Pero este nuevo clientelismo instalado bajo gobiernos progresistas, está resultado un poderoso narcótico en el camino de la autoorganización de los sectores populares. En el mejor de los casos, ese camino estará empedrado por la crítica a las políticas estatales, diseñadas para domesticar el conflicto social y para fortalecer el papel de quienes han hecho de la mediación entre el capital y el trabajo el centro de sus carreras políticas.

Montevideo, octubre de 2010

La «lucha contra la pobreza» como contrainsurgencia

Cuando los privilegiados son pocos y los desesperadamente pobres son muchos, y cuando la brecha entre ambos grupos se profundiza en vez de disminuir, es apenas una cuestión de tiempo hasta que sea preciso escoger entre los costos políticos de una reforma y los costos políticos de una rebelión. Por ese motivo, la aplicación de políticas específicamente encaminadas a reducir la miseria del 40% más pobre de la población de los países en desarrollo, es aconsejable no solamente como cuestión de principio sino también de prudencia. La justicia social no es simplemente un imperativo moral, es también un imperativo político. Mostrar indiferencia a esta frustración social equivale a fomentar su crecimiento.

Robert McNamara, 1972

La «lucha contra la pobreza» se ha convertido en el último medio siglo en una de las más importantes políticas públicas en todo el mundo, e inspira las políticas sociales de los estados, sean estos dirigidos por fuerzas de derecha o de izquierda, conservadores o progresistas. Cómo nació y cómo llegó a adquirir la importancia que actualmente tiene, puede contribuir a iluminar las razones de fondo que inspiran los programas sociales que actualmente implementan los gobiernos progresistas de América Latina. Éstos asumen la «lucha contra la pobreza», desde el vocabulario hasta los conceptos que encierra, de modo acrítico, sin considerar siquiera el origen y los objetivos de ese enfoque.

Rastrear la evolución de la «lucha contra la pobreza» supone poner el foco en las directrices elaboradas por los centros de pensamiento global, entre los que destaca el Banco Mundial, la institución con mayor peso intelectual del mundo, cuyas publicaciones son referencia obligada para académicos, medios de comunicación y para quienes gestionan las políticas públicas de los gobiernos. A lo largo de más de medio siglo ha venido sirviendo a los intereses nacionales e imperiales de Estados Unidos, lo que no le impidió ejercer una fuerte influencia incluso entre aquellos que se proclaman antiimperialistas o que rechazan el «hegemonismo» estadounidense.

Este capítulo pretende mostrar cómo las ideas y propuestas formuladas por el Banco Mundial han modelado las políticas sociales e influido poderosamente en el modo de comprender el mundo de un amplio abanico de fuerzas políticas y sociales. Para eso pretendo enhebrar históricamente las propuestas del Banco que se han ido imponiendo en la medida en que las izquierdas, me refiero en particular a las izquierdas institucionales del Cono sur, han ido perdiendo la capacidad de pensar por sí mismas con base en la tensión emancipatoria heredada de los procesos revolucionarios del siglo XX. Veremos que los principales desarrollos teóricos y políticos del Banco Mundial han estado focalizados en la contención del comunismo y en la derrota y disciplinamiento del campo popular. Aunque en líneas generales ha cosechado éxitos muy parciales, sus principales logros han consistido en cooptar ideológicamente a las elites dirigentes de las izquierdas que, como surge de una somera revisión histórica, repiten punto por punto las diversas formulaciones del Banco en cuanto a las políticas sociales.

Una herencia de Vietnam

La guerra de Vietnam fue un parteaguas en muchos aspectos. Las elites de los Estados Unidos comprendieron pronto que no podían ganar una guerra de esas características sólo apelando a la superioridad militar. Uno de los primeros en visualizarlo y quien se encargó de formular la política del «combate a la pobreza» fue Robert McNamara. Graduado en Harvard, trabajó en Price Waterhouse y durante la Segunda Guerra Mundial sirvió a la fuerza aérea, donde se especializó en el análisis de la eficiencia y eficacia de los bombardeos estadounidenses, en especial del B-29, en esa época el principal bombardero con que se contaba. Más tarde ingresó a la compañía Ford, siendo uno de los máximos responsables en la expansión de posguerra de esa empresa, de la que se convirtió en el primer presidente que no provenía de la familia de su fundador, Henry Ford.

Fue John Kennedy quien en 1961 lo propuso para dirigir el Pentágono, cargo que ocupó hasta 1968, cuando fue nombrado presidente del Banco Mundial. En ese puesto, jugó un papel relevante en darle forma tanto a las actividades de asistencia al desarrollo, como en la formulación del «combate a la pobreza». Todos los análisis confirman que la presidencia de McNamara no sólo amplió las operaciones del Banco en una escala sin precedentes, sino que lo convirtió en el centro intelectual y político capaz de gravitar en todo el mundo e influir en casi todos los gobiernos.

Su punto de partida fue reconocer el fracaso de las soluciones exclusivamente militares, en un período aún dominado por la política de represalia masiva, también conocida como disuasión. Hasta que Kennedy llegó a la Casa Blanca y McNamara al Pentágono, «los Estados Unidos poseían bastante capacidad bélica para garantizar que a cualquier ataque a la nación le seguiría inmediatamente la destrucción total de las bases y ciudades del país agresor» (Klare, 1974: 43). O sea, podían infligir un daño tan grande a la Unión Soviética, que ésta no se atrevería a lanzar un ataque. Pero ambos líderes advirtieron que los Estados Unidos y sus aliados estaban siendo derrotados en un tipo de guerra para el que no estaban preparados (la guerra de guerrillas), que se había convertido en moneda corriente en el Tercer Mundo: el principal teatro de confrontación bélica en los años cincuenta y sesenta. Con ellos nació la «contrainsurgencia».

Miles de oficiales del Pentágono estudiaron las obras de Mao Tse Tung y Ernesto Guevara para familiarizarse con la guerra de guerrillas y siguieron cursos anti-insurrección que Kennedy había ordenado se impartieran a los funcionarios destinados a embajadas y misiones en el Tercer Mundo. Pero también comprendieron que no se podía ganar una guerra de ese tipo por medios exclusivamente militares y que debían implementar formas de ayuda económica y de socavar la infraestructura de los guerrilleros. «Estas actividades no militares, a las que en el caso de Vietnam, se dio, en conjunto el nombre de ‘la otra guerra’, son fruto de la nueva ‘ciencia’ de la ‘formación de sistemas sociales’» (Klare, 1974: 56). Con modificaciones, este enfoque se mantiene hasta hoy.

McNamara fue el secretario de Defensa que más tiempo estuvo en su cargo y produjo una revolución en el Pentágono, como a continuación lo haría en el Banco Mundial. Reforzó la potencia no nuclear de las fuerzas armadas, reorganizó y remodeló la organización de la defensa basada en la «respuesta flexible» y centralizó el mando, cuestión que se vio favorecida por el estrepitoso fracaso de la vieja guardia de oficiales en el intento de invasión a Cuba en 1961. Una de las consecuencias de la gestión de McNamara fue asentar la idea de que las «guerras de liberación nacional» se ganaban por cuestiones políticas y no tecnológicas como estaban acostumbrados los militares. De ahí la importancia concedida a la investigación en materia de «ingeniería de sistemas sociales», tarea en la que descolló la reaccionaria fundación Rand Corporation, que afirmaba que «la principal finalidad de la labor de contrainsurrección debe concretarse en influir en el comportamiento y actuación del pueblo» (Klare, 1974: 109).

En plena guerra de Vietnam, cuando ya era evidente que medio millón de soldados de la primera potencia militar no podían vencer a las guerrillas, McNamara pasó a presidir el Banco Mundial donde puso en práctica lo aprendido en la guerra. No es la primera vez que las fuerzas armadas se revelan como fuente de inspiración teórica y material del capitalismo; aunque lo particular, en esta ocasión, es lo aprendido en relación a las técnicas de organización social. Marx consideraba en una carta a Engels de 1857 que la historia del ejército muestra la relación entre las fuerzas productivas y las relaciones sociales:

En general, el ejército es importante para el desarrollo económico. Por ejemplo, fue en el ejército que los antiguos desarrollaron por primera vez un sistema completo de salarios. Análogamente, entre los romanos la propiedad individual (peculium castrense) fue la primera forma legal en que se reconoció el derecho a la propiedad mueble a otro que no fuese el jefe de familia (…). Igualmente aquí, el primer uso de la maquinaria a gran escala. Inclusive el valor especial de los metales y su empleo como moneda parece haberse fundando originariamente en su significación militar. La división del trabajo dentro de una rama se llevó a cabo también en los ejércitos. Toda la historia de las formas de la sociedad burguesa se resume notablemente en la militar (Marx-Engels, 1972: 135-135).

Hoy sabemos que desde el panóptico hasta el taylorismo (pasando por ese proceso que denominamos «revolución industrial») se inspiraron en innovaciones nacidas en los ejércitos que, tiempo después, comenzaron a ser aplicadas en la esfera «civil». Giovanni Arrighi establece un nexo decisivo entre capitalismo, industrialismo y militarismo que lo lleva a sostener que la carrera de armamentos –para controlar los recursos mundiales– fue la fuente básica de innovaciones que revolucionaron la producción y el comercio que, en el período de declive del sistema, se conjuga en una nueva tríada: capitalismo financiero-militarismo-imperialismo (Arrighi, 2007: 278-287). En cuanto a los mecanismos de dominación y, en concreto, la historia de las políticas sociales, la impresión de la primacía de lo militar no hace más que confirmarse.

Lo cierto es que el eje de la gestión de McNamara en el Banco fue la estrecha conexión que estableció entre desarrollo y seguridad. En su libro La esencia de la seguridad, escrito durante su último año en el Pentágono, sostiene que entre 1958 y 1966 hubo 164 conflictos violentos en el mundo, que sólo 15 fueron enfrentamientos militares entre dos estados y que ninguno fue una guerra declarada. Su conclusión era que «existe una relación directa entre violencia y atraso económico» (Mendes, 2009: 113). Comprendió que la pobreza y la injusticia social podían poner en peligro la estabilidad y la seguridad de los aliados de su país, y convertirse en factores de inestabilidad que le dieran a sus adversarios, la oportunidad para hacerse con el poder.

El siguiente paso fue reconocer que el crecimiento económico por sí solo no era capaz de reducir la pobreza, lo que llevó a los directivos del Banco a poner en lugar destacado el apoyo a la agricultura y la educación para el quinquenio 1968-1975. Pero la construcción política y teórica del «combate a la pobreza» atravesó diversas etapas y se fue asentando gradualmente. En un primer momento, se propuso abordar el problema del crecimiento demográfico a través de la planificación familiar que, hacia 1970, pasó a un segundo plano por las dificultades y rechazos que afrontó. Otros temas, como el desempleo, la salud y la nutrición, así como la urbanización de los barrios populares, ganaron presencia en la retórica de McNamara a comienzos de los setenta.

Un buen ejemplo son los préstamos del Banco Mundial para desarrollo urbano, que pasaron de 10 millones de dólares en 1972 a 2.000 millones en 1988, con 116 programas para urbanizar favelas en 55 países (Davis, 2006: 79). Sin embargo, la «lucha contra la pobreza» chocaba con ciertos límites: «Un enfoque que le diese soporte y racionalidad y un instrumento operacional que permitiese su replicación en gran escala» (Mendes, 2009: 128). Para ese entonces, su director iba descubriendo que el papel del Banco debía consistir en impactar en el campo de la generación de ideas y de la asistencia técnica, más que en la implementación directa de los programas; cuestión, esta última, en la que estaba empantanado.

La retirada con derrota de Vietnam en 1973, aceleró la adopción de la línea de combate a la pobreza que iba ahora de la mano con un profundo viraje de la política exterior estadounidense. A comienzos de esa década, el enfoque se fue centrando en la lucha contra la «pobreza extrema» y la atención de las «necesidades humanas básicas» a través del apoyo a la participación de los pobres en el desarrollo (Mendes, 2009: 131). Esta diferenciación y estratificación entre pobreza relativa y absoluta aparece en el discurso anual de McNamara en 1972. El año siguiente se lanza un programa que hace énfasis en la salud y la educación primarias, agua potable y energía eléctrica dirigidos al medio rural. No se cuestiona la estructura agraria ni la concentración de la propiedad de la tierra, factor clave en la pobreza y la desigualdad rural, y se acomodan los proyectos a una realidad que no sólo no se pretende cambiar sino que se busca consolidar, aunque en los hechos se cuestiona el «efecto derrame» que supuestamente tendría el crecimiento. Esta línea de pensamiento fue establecida por Hollis Chenery –economista jefe y vicepresidente del Banco– en su libro Redistribución con crecimiento, que le dio el marco teórico al período de McNamara al considerar la desigualdad como un freno al desarrollo, que no puede ser reabsorbida por el crecimiento económico (Toussaint, 2007: 155).

En su trabajo, Chenery ya sostiene la necesidad de distribuir una parte del crecimiento a través de la reorientación de las inversiones hacia grupos en situación de pobreza absoluta bajo la forma de educación, acceso al crédito, obras públicas y otros, que se puede sintetizar en «repartir un pedazo del crecimiento de la riqueza y no la riqueza», aumentando la productividad de los pobres y su inserción en el mercado para que su renta pudiera crecer (Mendes, 2009: 134). Como puede verse, en este enfoque –que ya tiene casi cuatro décadas– se anticipan las lógicas que impregnan las políticas sociales hasta el día de hoy.

Más allá de estos debates sobre los caminos para reducir la pobreza, bajo la presidencia de McNamara esto se instala como un tema que hasta ese momento estaba ausente en la teoría económica y, por supuesto, en la política del Banco. La pobreza pasa a tener un estatuto teórico y político, como unidad de análisis y centro de las políticas públicas, que debe estar incluida en las iniciativas de los gobiernos así como en los estudios e investigaciones. El gran viraje producido bajo la presidencia de McNamara fue pasar de la centralidad del crecimiento económico, a la cuestión de la cobertura o no de las necesidades básicas como expresión de la pobreza absoluta. En 1976 la Organización Internacional del Trabajo (OIT) adopta la tesis de las necesidades básicas y las divide en cuatro grupos: mínimos para el consumo familiar y personal, acceso a servicios esenciales de salud, educación y agua potable, trabajo debidamente remunerado y participación en la toma de decisiones como parte de las libertades individuales (Gutiérrez, 2000). Esta propuesta fue aceptada universalmente como referencia en el vasto conjunto de políticas que hacen hincapié en la «participación social».

En esos años la pobreza se institucionaliza como parte de la agenda internacional de desarrollo, cuestión que aparece ligada al involucramiento cada vez mayor del Banco en investigación, recopilación de información y datos. Para esas tareas el Banco comenzó a financiar la investigación local y a formar técnicos a fin de capacitarlos en la formulación y diseño de proyectos.

Todo eso demandó la constitución de todo un campo de estudios dedicados a esa temática, cuyo crecimiento alimentó la imposición y legitimación de un nuevo vocabulario (centrado en términos como eficiencia, mercado, renta, activos, vulnerabilidad, pobre, etc.), en detrimento de otro (como igualdad, explotación, dominación, clase, lucha de clases, etc.) forjado en las luchas sociales y vinculado a la tradición socialista. En fin, no sólo se estableció un modo de interpretar y categorizar la realidad social, sino se diseñó una nueva agenda político-intelectual. Fue en ese momento en que el Banco se convirtió en un agencia capaz de articular y poner en marcha un proyecto más universalizador de desarrollo capitalista para la periferia, anclado en la «ciencia de la pobreza» o «ciencia de gestión política de la pobreza» por la vía del crédito, y no ya de la filantropía. (Mendes, 2009: 136).

La propuesta consistía en «superar» la pobreza a través del aumento de la «productividad de los pobres», ya que se consideraba que tanto en el campo como en la ciudad, los pobres eran aquellos que no estaban insertos en actividades productivas vinculadas al mercado. Una posición que no sólo blanqueaba la explotación y la feroz acumulación de capital, sino que tenía la virtud, para las elites, de que aislaba el fenómeno de la pobreza de las relaciones sociales hegemónicas. Dicho de otro modo: se instala la pobreza como un problema, invisibilizando así la riqueza como la verdadera causa de los problemas sociales. En paralelo, se recuperan prácticas coloniales, ya que nunca son los pobres los que definen la pobreza sino las instituciones «especializadas» globales o gubernamentales.

De ese modo van apareciendo un conjunto de definiciones encadenadas, que definen primero lo que es pobreza absoluta, luego la localizan en espacios muy concretos (primero en las áreas rurales y hacia mediados de los setenta en las periferias urbanas), a partir de lo cual se definen políticas, que son necesariamente «focalizadas», tendientes a resolver el problema. Los conceptos de focalización, necesidades básicas y productividad van de la mano; pero además, se busca aprovechar la mano de obra no remunerada de los pobres para abaratar los costos de remontar la pobreza, como sucedió con el programa de urbanización de las favelas. «Elogiar la praxis de los pobres se convirtió en una cortina de humo para revocar compromisos históricos de los estados de reducir la pobreza y el déficit habitacional» (Davis, 2006: 81).

El paso siguiente, casi natural, de este encadenamiento conceptual y político, es la aparición de organizaciones especializadas en el trabajo focalizado con pobres para «ayudarlos» a elevar su renta a través de una mejora de su productividad. Se expanden así las ONGs, o «imperialismo blando» para usar la terminología de Mike Davis. El crecimiento exponencial de las ONGs en el mundo pobre llegó de la mano de las sanciones impuestas por el Banco Mundial, y de otros organismos y estados del primer mundo, a aquellos gobiernos que promovían políticas redistributivas. Así le sucedió al gobierno de Salvador Allende: desde que fue electo presidente en 1970 los desembolsos multilaterales cayeron en picada, para despegar notablemente el mismo año 1973 tras ser derrocado por Augusto Pinochet (Toussaint, 2007: 104). También sufrieron castigos Perú, Argelia, Guinea y la Nicaragua sandinista. El Banco, y con él la cooperación internacional, sólo aceptaba combatir la pobreza con políticas focalizadas con base en las «necesidades básicas» y mediante préstamos que endeudaban a los países. Poco después, con el gobierno Carter (1977-1981), el enfoque del combate a la pobreza se combinó con la política de «derechos humanos», la cual termina por imponerse sobre la ley internacional que contemplaba, entre otras, la no intervención como regla básica para regular las relaciones entre estados (Bartholomew y Breakspear, 2004).

Vale consignar que, de este modo, queda completado el tríptico político-ideológico sobre el que cabalga el nuevo imperialismo: combate a la pobreza con base en créditos a fin de enfrentar las necesidades básicas, y ya no apoyándose en reformas estructurales; derechos humanos que vulneran la ley internacional basada en la no intervención y democracia electoral como medio de legitimación de gobiernos. Todo aquel país que se salga de ese libreto es pasible de ser sancionado, en el mejor de los casos; en el peor, sus instituciones serán desestabilizadas y, si no abdica de su autonomía, sufrirá una invasión militar.

Domesticar el campo popular

A comienzos de la década de 1980 se produjo un importante viraje en la política de los Estados Unidos y del Banco Mundial que lanzaron los programas de ajuste estructural que abrirían el camino al modelo neoliberal. Ya en su retirada de la presidencia del Banco, McNamara –que apoyaba el ajuste estructural a través de cuantiosos préstamos a los países que lo implementaron– insistió en su preocupación por la «equidad», en tanto una gran desigualdad podía ser «socialmente desestabilizadora», señalando que «es muy poco prudente desde el punto de vista de la economía permitir que en el seno de una nación se llegue a crear una cultura de pobreza que comience a infectar y solapar todo el tejido social y político» (Mendes, 2009: 160).

Durante más de una década, la política del combate a la pobreza fue abandonada como parte de la ofensiva neoliberal de los gobiernos de Ronald Reagan y George Bush (padre). La relatoría sobre Desarrollo Mundial de 1990 del Banco establece el binomio ajuste/compensación focalizada de la pobreza como dos caras de un mismo proceso de implantación del neoliberalismo, buscando abordar los «costos sociales» del ajuste para evitar cualquier inestabilidad política. La insurrección popular en Venezuela, conocida como Caracazo, en febrero de 1989 en reacción a un paquete de ajuste, tiene que haber llamado la atención en ese sentido. En tal período las políticas sociales buscaron operar «manteniendo la gobernabilidad del ajuste» (Mendes, 2009, 195).

En todo caso, parece importante destacar que en el período neoliberal se aplican los mismos criterios que se habían adoptado ya durante el período de McNamara, con pequeñas adaptaciones y desarrollos para enfrentar los nuevos desafíos. La expansión de las ONGs fue una de esas nuevas incorporaciones a las que se agregarían otras hacia mediados de la década de 1990 para afrontar las sucesivas rebeliones populares.

La Relatoría de 1991 propone entre las siete acciones prioritarias para cumplir el programa neoliberal, la «transferencia de la prestación de funciones y servicios públicos diversos a organizaciones no gubernamentales (ONGs), como vehículos más eficaces en la promoción de la participación popular en el alivio a la pobreza» (Mendes, 2009: 197). En paralelo, se propone el concepto de «gobernanza» (definido como ejercicio del poder político para administrar los asuntos de la nación) como categoría de análisis para encuadrar las relaciones entre gobiernos, organizaciones sociales e instituciones internacionales. El criterio de la «gobernanza» facilitó la incorporación masiva de las ONGs en el alivio a la pobreza. Según datos del propio Banco, en América Latina se pasó de un 15% de proyectos en colaboración con ONGs en el período 1974-1989, al 50% en 1994. Y en cuanto a los montos manejados, las ONGs pasaron de controlar 9 millones de dólares para el desarrollo en países de la periferia a 6.400 millones de dólares en 1989. «Algunos cálculos sostienen que las ONGs utilizaron más recursos para fines de desarrollo en los países periféricos que el Banco Mundial con sus préstamos y créditos» (Mendes, 2009: 203). Este hecho avala la posición de quienes consideran que el principal papel del Banco ha sido el de referente intelectual más que financiero.

En Bolivia, uno de los países definidos como prioritarios para la cooperación internacional, en ese período hubo una explosión de ONGs: pasaron de 100 en 1980 a 530 en 1992 (Arellano-Petras, 1994: 81). A medida que avanzaba la década, el peso de las ONGs en los proyectos del Banco seguía creciendo, hasta alcanzar el 59% de los proyectos para América Latina en 1999, casi cuatro veces más en una década (Mendes, 2009: 238). Sin embargo, el problema no son tanto las ONGs en sí mismas, aunque es evidente que son parte del problema, sino los modos de trabajo inspirados en las políticas diseñadas por el Banco Mundial. Más que por la cantidad de ONGs incorporadas a la cooperación, el cambio se produjo al interior de ellas. En ese período se produce una fuerte competencia por obtener financiación y por conseguir espacios de actuación, lo que las lleva a una mayor institucionalización y profesionalización, de modo que «pasaron a ser cada vez más parecidas a las organizaciones internacionales empresariales y multilaterales en su lógica de funcionamiento, su estructura, organizacional y su modo de operar, aunque muchas compartieran los mismos objetivos» (Mendes, 2009: 205; Rodríguez-Carmona, 2009).

Otros factores que contribuyeron en ese proceso de profesionalización, fueron la necesidad de contar con equipos con formación universitaria (camadas de antropólogos, sociólogos y cientistas políticos), dominar el inglés, la necesidad de viajar y adquirir experiencia de trabajo transnacional, aceptar las reglas del juego en el terreno de la cooperación y, sobre todo, dominar los saberes necesarios para elaborar proyectos capaces de obtener financiación y ser eficientes en el cumplimiento de las metas. Ironía de la vida, este «imperialismo blando» se expande en el mismo momento en que el imperio intensifica sus intervenciones militares, «el imperialismo duro»: en la era Clinton (1993-2001) se produjeron 48 intervenciones militares frente a las 16 que se sucedieron durante toda la guerra fría (1945-1991).

Según Davis, la «revolución de las ONGs» fue tan importante como el «combate a la pobreza» de los años sesenta a la hora de remodelar las relaciones entre Estados Unidos y los países de la periferia. Este proceso se aceleró, como vimos arriba, en la década de 1990 bajo la presidencia de James Wolfensohn, quien tenía especial empatía con la gestión de McNamara. El resultado de esa masiva «participación» de la «sociedad civil» (términos que se generalizaron en esos años) en la gestión del combate a la pobreza, fue fortalecer la posición de tres actores: un pequeño grupo de profesionales transnacionales de rango ministerial, las agencias de desarrollo y las ONGs internacionales (Davis, 2006: 84). En una posición muy similar a la de James Petras, para quien las ONGs usurparon el espacio político de los movimientos de base, Davis sostiene que fueron muy eficaces en la cooptación de los líderes locales «así como en la conquista de la hegemonía del espacio social tradicionalmente ocupado por la izquierda», con el efecto de «burocratizar y desradicalizar a los movimientos sociales urbanos» (Davis, 2006: 85).

Por último, la gestión de Wolfensohn debió enfrentar desde mediados de los años noventa hasta el fin de su presidencia en 2005, una larga lista de sublevaciones populares en América Latina. Buena parte de las respuestas que dio fueron adoptadas por los gobiernos progresistas de la región, ya que para ese entonces el Banco Mundial «ostentaba una posición sin rival en materia de influencia intelectual» (Mendes, 2009: 330). Sus publicaciones, en lugar destacado la Relatoría anual sobre Desarrollo Mundial (la publicación de ese género más citada en el mundo), eran referencias obligadas en cursos y revistas de economía, así como en las investigaciones universitarias que dependían de los indicadores sociales y económicos producidos por el Banco. Los gobiernos utilizaron sus datos y replicaron el tipo de cursos que ofrecían, sirviendo de modelo de formación para sus equipos dirigentes.

Para enfrentar esta nueva coyuntura de fuerte deslegitimación del modelo neoliberal y de amplia insurgencia social, el Banco propuso un enfoque más integrado del desarrollo, impulsando la creación de incentivos microeconómicos que complementasen las bases macroeconómicas del neoliberalismo, «mediante iniciativas que promovieran la internalización de reglas de conducta social y de consentimiento de los grupos sociales subalternos por canales limitados y corporativos de participación política y acción social» (Mendes, 2009: 241). En efecto, el Banco había comprendido que el continente atravesaba una situación potencialmente explosiva. Sebastián Edwards, economista-jefe del Banco para América Latina y el Caribe, propuso una suerte de reconstrucción del papel y la presencia del Estado, tomando distancia de la anterior propuesta de un «Estado mínimo» y pasando a defender instituciones fuertes y cohesión social. En 1997, Edwards escribió: «Tal vez la rebelión de Chiapas no haya sido un acontecimiento aislado, sino una primera señal de que en América Latina hay un profundo y creciente malestar» (Mendes, 2009: 265).

Ante esa situación, la Relatoría del Banco de 1997 hace una serie de propuestas que suenan demasiado conocidas: «acercar el Estado al pueblo», fomentar la «participación social»; y promueve programas con algún tipo de contrapartida y un trabajo ideológico para «dar a los pobres condiciones para que se conviertan en abogados más efectivos de sus propios intereses» (Mendes, 2009: 268-270). Ya en la Relatoría de 2001, ante el agravamiento de la situación social y la aparición de crisis políticas, recomienda el «fortalecimiento de la autonomía y el empoderamiento de los pobres» y «fomentar la movilización de los pobres en organizaciones locales para que fiscalicen las instituciones estatales, participen del proceso decisorio local y, así, colaboren para asegurar el primado de la ley en la vida cotidiana» (Mendes, 2009: 289).

Vale la pena recordar que en ese mismo período el Banco Mundial puso en marcha uno de sus proyectos más ambiciosos, el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indios y Negros del Ecuador (PRODEPINE)1. El Banco venía de un monumental fracaso en México, donde el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) había quedado en evidencia al ser incapaz no sólo de frenar la insurrección indígena de Chiapas sino, según veremos, de haberse convertido en uno de los factores que la impulsaron.

Del fracaso mexicano al «fortalecimiento organizativo»

El PRONASOL fue un programa muy ambicioso: se propuso combatir la pobreza con la participación de las comunidades y convocando a la sociedad a participar, creando «comités de solidaridad» que fueron las células básicas del programa. En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se crearon en todo el país 170 mil comités, lo que revela el esfuerzo realizado. Sin embargo, lejos de contribuir a disminuir la pobreza, existe consenso entre los analistas mexicanos que el programa Solidaridad fue uno de los factores que agravó el descontento entre los campesinos e indígenas que apoyaron el levantamiento zapatista del 1 de enero de 1994.

PRONASOL (o Solidaridad) nace como consecuencia de los graves problemas de gobernabilidad y legitimidad, derivados del evidente fraude electoral contra el Frente Democrático Nacional de Cuauhtémoc Cárdenas, en las elecciones presidenciales de 1988. Los fondos destinados al gasto social, diseminados en multitud de proyectos descoordinados, fueron centralizados y transferidos al PRONASOL para apoyar tres áreas: bienestar social, proyectos productivos y desarrollo regional. El programa concentraba poder en manos del gobierno para «canalizar recursos a zonas turbulentas o a grupos insatisfechos» (Mackinlay y de la Fuente, 1995: 69).

En los hechos, PRONASOL buscaba reestructurar las bases de apoyo al Estado en un momento en que despegaba el neoliberalismo en México que, a su vez, se encaminaba a la firma del tratado de libre comercio conocido como NAFTA. El empeño en promover tan vasta participación de la sociedad a través de los comités -que se creaban para realizar una obra determinada y nombraban personas para su mantenimiento y vigilancia-, buscaba eludir la presencia de organizaciones corporativas y corruptas que sólo buscarían su propio beneficio. Considero conveniente retomar, en este punto, el análisis realizado por Héctor Díaz Polanco sobre el PRONASOL.

En la formulación del programa influyeron dos corrientes de pensamiento. Por un lado, intelectuales mexicanos que defendían la idea de trabajar con el sector social de la economía, o sea aquellas organizaciones campesinas y de trabajadores que realizaran un trabajo colectivo, detentaran la propiedad social y usaran los excedentes también con un criterio social. La segunda provino del Banco Mundial, que propuso un vasto programa de apoyo al combate a la pobreza a través de fortalecer la participación comunitaria en lo que dio en llamarse «desarrollo participativo» (Díaz-Polanco, 1997: 104-125).

De esa forma, se esperaba poder compatibilizar el paquete de ajuste macroeconómico con una estabilidad social que garantizara la gobernabilidad. Uno de los objetivos era que la inevitable tensión social, provocada por el aumento de la pobreza y la desestructuración de las redes de sobrevivencia de los campesinos y sectores populares urbanos, encontrara una caja de resonancia en el PRONASOL. Mientras la estrategia económica neoliberal quedaba sujeta a las decisiones cupulares en espacios alejados de la población, se abría una esfera social donde los sectores populares pudieran negociar sus demandas y urgencias. Parece difícil sintetizar mejor la propuesta del Banco Mundial:

En esta esfera popular, se incitaría a los sectores sociales a participar y a invertir su propio esfuerzo para superar sus carencias, con el apoyo de los gobiernos y, eventualmente, de algunas organizaciones no gubernamentales. El diálogo aquí es entre organizaciones sociales molecularmente consideradas –que a menudo el propio gobierno debe promover– y el Estado como representante de la nación, a condición de que en ningún caso estén sobre la mesa los grandes temas estratégicos que corresponde tratar en otra esfera (Díaz-Polanco, 1997: 109).

Para conseguir que ese sector se involucrara, se proponía adoptar cuatro criterios: respetar la identidad, la cultura y la organización de los pueblos indígenas; dar participación a pueblos y comunidades a través de sus organizaciones verdaderamente representativas; dejar participar a todas las organizaciones sociales sin discriminar a ninguna; y evitar la sustitución de los sujetos, el paternalismo y la intermediación. Más allá de la declaración de intenciones del Banco y del Instituto Nacional Indigenista (INI) -que tuvo un papel destacado en la ejecución del programa– y de un diagnóstico bastante acertado de la realidad, el PRONASOL no sólo no pudo cumplir los objetivos que se había trazado sino que consiguió justo lo contrario.

Los fondos que se utilizaron fueron importantes. El gasto de Solidaridad en el estado de Chiapas creció 130 por ciento entre 1989 y 1990 y en 50 por ciento el año siguiente, destinado sobre todo a bienestar social y obras públicas y sólo algo más de diez por ciento en apoyo a las actividades productivas (Harvey, 2000: 195). Durante los tres primeros años el programa fue considerado exitoso, pero muy en particular en un terreno: «mitigar y controlar situaciones de ingobernabilidad» (Mackinlay y de la Fuente, 1995:75). Sin embargo, a escala local aparecieron fuertes tensiones entre los grupos que querían hacerse con el control de los recursos para afirmar sus propias redes de control. Los proyectos no sólo naufragaban por burocratismo y centralización, sino por el predominio de los aparatos técnicos en desmedro de los líderes de las organizaciones sociales. En realidad, pese al discurso sobre descentralización y participación, el gobierno de Salinas manejó todos los hilos del PRONASOL. El resultado fue un atropello a los pueblos indígenas y a los sectores populares organizados. Según Díaz-Polanco, el verdadero propósito del PRONASOL nunca fue atacar a fondo la pobreza sino contrarrestar las consecuencias del programa neoliberal

En Chiapas, los más diversos análisis, incluyendo los oficiales, estiman que PRONASOL creó una situación de crispación social que facilitó la expansión del zapatismo. Chiapas fue el estado donde el programa tuvo su máximo despliegue y donde más comités de solidaridad fueron creados. Pero como el objetivo era asegurar el control, se desplazó y debilitó a las organizaciones independientes y se facilitó la creación de múltiples grupos bajo control directo del programa. De ese modo, se desmantelaron las organizaciones que garantizaban el tejido de intermediación social en el campo. Las consecuencias fueron que las clases dominantes locales usaron el programa Solidaridad para desviar fondos en su provecho, se acentuaron las desigualdades sociales y entre regiones y se generó un clima de irritación y desesperación en las comunidades, muy en particular por la clausura de las opciones independientes de organización y acción.

Mientras Solidaridad buscaba que la participación de las organizaciones campesinas se convirtiera en «contrapeso de las elites locales», la realidad mostró que el control y manipulación de los fondos por el gobierno estatal de Patrocinio González Garrido, se convirtió en «uno de los factores que contribuyeron a generar divisiones y descontento entre las comunidades indígenas»; lo cual, a su vez, provocó que en los primeros días de febrero de 1994 «muchos grupos campesinos ocuparan los ayuntamientos de sus municipios pidiendo la destitución de sus presidentes» (Harvey, 2000: 196-197). La desastrosa experiencia mexicana, en la que tanto el gobierno como el Banco habían puesto tantas esperanzas, necesitaba ser evaluada para no repetir errores. Las conclusiones que extrae Díaz-Polanco no parecen muy alejadas de las que sacaron los propios funcionarios del organismo multilateral:

Las políticas gubernamentales de desarrollo para los pueblos indígenas requieren la existencia de un interlocutor adecuado. En medida considerable, el fracaso o la poca eficacia de los programas para provocar resultados sustanciales y durables, se relaciona con la débil organización económica y de las comunidades y pueblos, especialmente a escala regional (…) La común carencia de esas organizaciones sólidas es un handicap para que los programas puedan encontrar (suponiendo que realmente se esté buscando) un sujeto social –representativo, con legitimidad y fuerza moral entre las comunidades– que los haga funcionar (Díaz Polanco, 1997: 124).

De ahí podemos pasar, directamente, al siguiente programa de combate a la pobreza: el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indios y Negros del Ecuador (PRODPINE) implementado a partir de 1997. Este programa buscaba resolver precisamente los obstáculos encontrados por Solidaridad en México, por eso la prioridad del Banco pasó a ser el «fortalecimiento organizativo». Sólo cabe apuntar que la eficiencia que deseaban las políticas gubernamentales respecto a los pueblos indios, puede extrapolarse al conjunto de la sociedad, como luego veremos.

El PRODEPINE surgió por la firma de un convenio internacional entre el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Indígena, con apoyo del gobierno ecuatoriano, por un total de 50 millones de dólares. El Banco se proponía movilizar el capital social como el camino para el empoderamiento de los excluidos, lo que se traducía en la propuesta de fortalecimiento organizativo que demandaba la participación activa de las organizaciones indígenas. El director ejecutivo de PRODEPINE consideraba que nunca antes se había realizado en América Latina un proyecto tan descentralizado, innovador y participativo. El modo como involucraba a las organizaciones sociales no sólo mejoró considerablemente la ejecución del proyecto mexicano, sino que se convirtió en modelo a seguir por futuros proyectos.

Un dirigente campesino relata los pasos que dan las organizaciones de segundo grado (OSG) cuando trabajan con el programa:

Primero ellas hacen autodiagnóstico. El PRODEPINE no lo hace, sólo coloca los fondos en una cuenta de la organización, le provee metodología, le da seguimiento, las pautas, y la organización contrata sus técnicos propios o de fuera (…) Hasta ahí termina el primer convenio. El segundo convenio en pequeño es que nosotros proveemos los fondos para que contraten a un profesional, porque el diseño ya es un trabajo técnico (…) Una vez que el diseño está listo pasamos a la ejecución. Igual, colocamos los fondos en la organización, la organización contrata a unos técnicos, básicamente un contador, un administrador, y se ejecuta. (Bretón, 2001: 233).

Las organizaciones controlan todo el proceso, mientras el PRODEPINE, o sea el Banco Mundial, sólo financia, acompaña, capacita, asesora y fiscaliza. Y algo más que resulta clave: elabora un censo de organizaciones para obtener «pistas sobre la calidad del andamiaje organizativo y sobre las capacidades de cada OSG para asumir las responsabilidades pertinentes» (Bretón, 2001: 234). Este es el punto. El fortalecimiento organizativo consiste, luego del censo y relevamiento de las organizaciones, en diferenciar cuales están ya aptas para trabajar con el programa y cuales deben ser «apoyadas» para que adquieran aquellas cualidades que, en opinión del Banco, aún les faltan.

El PRODEPINE se ejecutó entre 1998 y 2002, pero el proyecto comenzó a madurar en 1995, en una coyuntura clave. Un año antes, en 1994, el levantamiento zapatista había pulverizado los objetivos del PRONASOL en México y, ese mismo año, en Ecuador se había producido un segundo levantamiento indígena que colocó también contra las cuerdas a la tan ansiada gobernabilidad. Por eso podemos afirmar que la política del fortalecimiento organizativo, como todas las anteriores, buscaba domesticar al movimiento indígena limando sus aristas más antisistémicas, operando en relación de interioridad, influyendo dentro del mismo movimiento.