Kitabı oku: «Прокурорский надзор и особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике», sayfa 5
Социальная политика, проводимая в период глобального кризиса 2008 г. в Республики Казахстан, также была нацелена на поддержку социально незащищенных категорий граждан. Правительство Республики Казахстан впервые использовало средства Национального Фонда (19 млрд долларов) для поддержания как слабеющей экономики, так и на решение проблем обманутых дольщиков, лиц, взявших ипотечные кредиты. Фактов незаконного использования средств Национального фонда не было допущено.
Пенсии, пособия из государственного бюджета и социальные выплаты из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан являлись «защищенными статьями» и выплачивались своевременно. Например, социальные выплаты по утрате трудоспособности и потере кормильца из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан в 2010 г. даже были повышены на 9 %141.
В Китае были предприняты в комплексе системные меры социальной поддержки наиболее уязвимых категорий граждан: первоначальные меры по поддержанию народного благосостояния (Минфин Китая, 22 октября 2008 г.), которые предусматривали поддержку обучения студентов из семей, испытывающих финансовые затруднения; поддержку обучения студентов из семей, пострадавших от Сычуанского землетрясения, специальные субсидии (40 юаней в мес.) для студентов из семей, испытывающих финансовые трудности; снижение налогов, связанных с приобретением жилья (особенно первого дома площадью менее 90 кв. м), снижение ставки по ипотеке и уменьшение первого взноса до 20 % на первый дом; разработка процедур предоставления жилья малообеспеченным городским жителям и др.142
Пунктом 4 стратегического плана действий по стимулированию экономики Китая 2009 г. стало развитие системы социального обеспечения. Так, например, предусматривалось целевое направление средств: в размере 400 млрд юаней на недорогое жилье для малообеспеченных граждан; в размере 150 млрд юаней на проекты в области здравоохранения и образования.
Параллельно с принятием антикризисного пакета (впоследствии стратегического плана) китайские власти предприняли и другие шаги социальной направленности. В государственном бюджете также были выделены дополнительные средства, направленные на целевые субсидии на строительство недорогого жилья (по 1,3 млн домов в год в течение 2009–2011 гг. общий объем 10 млрд юаней143). В январе 2009 г. произведены разовые выплаты малоимущим (100 юаней в сельской местности, 150 юаней в городской) в связи с повышением планки официальной бедности с 785 до 22 110 юаней в год (на эти цели было израсходовано 9 млрд юаней). Также были введены специальные программы по трудоустройству выпускников вузов.
Обратимся к недавнему российскому опыту выхода из глобального финансово-экономического кризиса 2008 г., последствия которого в России отдельными экспертами на начальных этапах 2008–2009 гг. оценивались крайне неблагоприятно, большинству субъектов Российской Федерации даже прочили судьбу бюджетных банкротов. Для стабилизации ситуации в экономике в целях преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса руководство страны, органы государственной власти незамедлительно приняли меры по поддержке экономического блока, облачив их в форму федеральных законов, в их числе: Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах по укреплению стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.», Федеральный закон от 22.12.2008 № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об ипотеке (залоге) недвижимости” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иных законов, регулирующих отдельные сферы экономических правоотношений.
Затем последовало принятие мер, направленных на финансовую поддержку отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан – россиян, ставших жертвами кризиса, нашедших выражение в следующих федеральных законах: от 22.12.2008 № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О страховании вкладов физических лиц в Банках Российской Федерации”», которым в числе прочих предусматривались дополнительные меры, направленные на защиту прав вкладчиков банков, и усиление контроля за соблюдением банками требований Закона о страховании вкладов; от 25.12.2008 № 288-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”», принятым в целях поддержания материального положения семей, имеющих детей, которые решили приобрести (построить) жилое помещение с привлечением средств, предоставленных кредитной организацией по кредитному договору. Данным Законом была предоставлена возможность семьям распорядиться средствами материнского капитала до истечения ранее установленного трехлетнего срока его ожидания, при условии направления таких средств на улучшение жилищных условий; от 26.11.2008 № 224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части увеличения налогового вычета с 1 до 2 млн руб. по НДФЛ); от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», которым в целях совершенствования процессуальных механизмов обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском процессе, особенно нуждавшиеся в корректировке в период кризиса, были расширены полномочия прокурора по обращению в суд с заявлениями в защиту социальных прав граждан (на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах).
В кризис 2014–2017 гг. практика принятия законодательных актов, направленных на противодействие кризисным явлениям в экономике и защиту прав граждан, была продолжена законодателем. К примеру, на создание условий для обеспечения надлежащей защиты прав должников – физических лиц, количество которых в период экономической нестабильности неуклонно растет, их защиту от действий недобросовестных взыскателей, был направлен Федеральный закон от 03.07.2016 № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон “О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях”».
Однако применение отдельных из указанных федеральных законов, носящих социально ориентированный характер, осуществлялось с большими сложностями на начальном этапе кризисов.
Так, например, применение Федерального закона от 25.12.2008 № 288-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”» происходило с большими проблемами ввиду несвоевременной разработки подзаконных нормативно-правовых актов, предусматривающих механизмы досрочного предоставления бюджетных средств – материнского капитала для оплаты по ипотечным кредитам. В результате данные меры социальной защиты «растянулись» во времени, а ожидание получения материнского капитала носило длительный характер для семей с маленькими детьми, волею судьбы из-за кризиса оказавшихся за чертой бедности и обремененных ипотечными кредитными обязательствами.
По сообщениям средств массовой информации положение социально уязвимых категорий граждан усугублялось тем, что по инициативе банков проводились масштабные кампания по выселению сотен должников из квартир, купленных по ипотечным кредитам по программе «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в Алтайском крае, Ставропольском крае, Волгоградской области, Республике Башкортостан.
На субфедеральном уровне в ряде регионов и муниципальных образований первыми под кризисный удар попали целевые программы социальной направленности, которые были полностью, либо частично «заморожены». К примеру, с 2009 г. ввиду недостатка финансовых средств прекращено финансирование ряда целевых программ на общую сумму более 13 372 млн рублей в Читинской области. В их числе – «Развитие материально-технической базы лечебно-оздоровительных учреждений Читинской области (2005–2012 гг.)», «Здоровый ребенок (2007–2011 гг.)», «Улучшение условий охраны труда в Читинской области (2008–2010 гг.)». Такие факты прекращения инициатив социальной поддержки в период кризиса 2008 г. являлись примером безуспешных попыток законодателя придать Закону социально-ориентированный характер: ведь принятая, но приостановленная действием социальная бюджетная программа – не что иное, как юридическая фикция.
В связи с указанным возникает вопрос, правомерны ли ограничения прав человека ввиду кризисных явлений в экономике (снижение зарплаты, приостановление социальных бюджетных выплат, «замораживание» предоставления лекарственных средств, детского, лечебного питания и др.). Ответ на указанный вопрос нам поможет дать анализ международной и российской судебной практики.
Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ), рассматривая взаимосвязь между обязанностью государства по предоставлению социальной выплаты нуждающимся и финансовыми проблемами государства, в п. 35 постановления ЕСПЧ по делу Бурдов (Burdov) против России144 совершенно справедливо указал, что «финансовые трудности, испытываемые властями государства-ответчика, не должны препятствовать заявителю получить причитающиеся ему средства для выплаты компенсации за последствия участия в работах по ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в результате выигрыша судебного дела о возмещении вреда, причиненного здоровью в результате чрезвычайных работ по ликвидации аварии». По сути, в указанном постановлении ЕСПЧ выводом о недопустимости препятствия финансовых трудностей органов государственной власти реализации социального права человека в очередной раз доказал приоритетность прав человека перед интересами (трудностями, проблемами, правами) государства.
Обратимся к практике Конституционного Суда России и Конституционных (уставных) судов отдельных субъектов Российской Федерации, обратив внимание на то, что прямой вопрос о возможности законодательных ограничений каких-либо конституционных прав, включая социальные, в период кризиса и в «привязке» к кризисным явлениям в экономике непосредственно Конституционным Судом России не рассматривался. Конституционный Суд России обозначил основные начала для правового регулирования в сфере социальной защиты и реализации социальных прав человека и гражданина при внесении изменений в законодательство (без указания оснований таких изменений), а именно:
• необходимость обеспечения конституционных прав граждан;
• недопустимость умаления и ограничения прав;
• соблюдение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства;
• правовая определенность, сохранения разумной стабильности правового регулирования;
• недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм;
• предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем, чтобы участники правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, в действенности их государственной защиты145.
Как указывает председатель Конституционного Суда России В. Д. Зорькин, приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказываться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов справедливости и правового и социального государства. Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранять признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности (определения от 07.10.2005 № 385–0, от 01.12.2005 № 462–0, от 27.12. 2005 № 502–0, от 04.04.2006 № 89–0 и от 01.03.2010 № 296-ОП)146.
Конституционный Суд определил свою позицию по вопросу о допустимом ограничении прав и свобод человека и гражданина с учетом собственного опыта, практики европейского конституционного правосудия. Он полагает, что такое ограничение возможно лишь при соблюдении следующих критериев: 1) соразмерности ограничений конституционно признаваемым целям и 2) сохранения существа и реального содержания права. «Конституционными основаниями для такой трактовки критериев ограничения прав человека, послужили положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации о том, что права человека могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, а также ч. 2 ст. 55, содержащей запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина»147.
Свой взгляд на возможность ограничения социального права человека и гражданина представил Конституционный суд Республики Северная Осетия – Алания (далее – РСО – Алания) при рассмотрении заявления прокурора республики о признании противоречащим Конституции РСО – Алания Закона РСО – Алания от 30.12.2015 № 48-РЗ «О республиканском бюджете Республики Северная Осетия – Алания на 2016 г.» (абз. 6 ст. 13). Указанным законом было прекращено с 1 января по 31 декабря 2016 г. возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (сельским врачам, учителям и др.) в рамках социальной поддержки, предоставленной Законом РСО – Алания от 30.06.2010 № 32-P3 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности» (далее – Закон РСО – Алания № 32-РЗ). Конституционный суд РСО – Алания признал Закон РСО – Алания от 30.12.2015 № 48-РЗ «О республиканском бюджете Республики Северная Осетия – Алания на 2016 г.» (в части абз. 6 ст. 13) не противоречащим Конституции Республики, указав, что приостановление закона в его конституционно-правовом смысле означает временное прекращение выполнения государством части своих публично-правовых обязательств, которое может быть обусловлено, в частности, необходимостью обеспечения иных, конкурирующих с закрепленными в приостанавливаемых нормах конституционно значимых публичных ценностей и не может являться основанием для отмены установленных Законом Закон РСО – Алания № 32-P3 мер социальной поддержки. При этом одновременно Конституционный суд возложил на законодателя РСО – Алания осуществить правовое регулирование в сфере социально защиты отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, с учетом требований Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего (компенсаторного) возмещения.
Однако нормативного правового акта, содержащего компенсаторные регуляторы возмещения не предоставленных мер социальной поддержки сельским врачам, учителям в связи с приостановлением Закона РСО – Алания № 32-P3 Парламентом РСО – Алания осуществлено не было. Прокуратурой республики в адрес Председателя Правительства республики 26 июля и 29 декабря 2017 г. вносились представления об устранении нарушений законов в сфере регионального нормотворчества, ставились вопросы не исполнения постановления Конституционного Суда республики, с предложением обеспечить разработку и принятие соответствующих нормативных правовых актов.
Указанная ситуация с одной стороны, наглядно проиллюстрировала позиции судов на возможность ограничения прав человека, а с другой стороны – обнажила давнюю проблему неисполнения актов конституционного правосудия в России, требующую отдельного рассмотрения.
Возможность ограничения социально-экономических прав и свобод человека и гражданина в условиях экономического кризиса неоднократно была предметом рассмотрения конституционных судов иностранных государств.
Так, Конституционным судом Республики Казахстан (РК) в 1992 г. проверялась конституционность постановления Верховного совета РК, устанавливающего размеры минимальной потребительской корзины и порядок его расчета, минимальной зарплаты, пенсии, стипендии. Результаты экспертиз свидетельствовали о необеспечении нормального уровня существования человека тем количеством продуктов и иных непродовольственных товаров и услуг, которые были включены в минимальную потребительскую корзину. В итоге Конституционный суд РК признал постановление Верховного совета РК не соответствующим Конституции РК и нарушающим ряд ее статей о правах граждан.
Решение Конституционного суда РК по делу о минимальной потребительской корзине ориентировало государственные органы на необходимость обеспечения социальной стабильности в стране, поставив вопрос о необходимости обеспечения государством нормального уровня жизни и гарантированности минимальных социально-экономических прав граждан даже в условиях кризиса. В последующем в международной практике органов конституционного контроля данный вопрос изучался более детально.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что умаления, ограничения конституционных прав граждан недопустимы, а финансово-экономический кризис не может служить ни основанием, ни поводом для нарушения конституционных прав человека и гражданина. Вместе с тем порядок реализации социальных прав, установленных в дополнение к установленным в Конституции Российской Федерации федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, основания их возникновения могут корректироваться федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.
Учитывая, что экономическое развитие государств (их объединений, регионов) носит цикличный характер, кризисы неизбежны, более того, причины их возникновения могут быть не только экономическими, но и политическими (как, например, финансово-экономический кризис в России 2014 г.) и, как свидетельствует анализ прогнозов ученых-экономистов, время их возникновения далеко не всегда предсказуемо148, по-нашему мнению, давно назрела потребность в выработке концепции социальной поддержки отдельных наиболее уязвимых категорий граждан – жертв финансово-экономических кризисов, в установлении реальных и действительных мер, оснований, условий и форм ее предоставления, конкретного круга получателей и, как следствие, принятие пакета законов, направленных на реализацию данной концепции.
Не затрагивая вопросы выхода из кризисов с помощью экономических инструментов, полагая, что это компетенция экономистов, предложим свой взгляд на решение социальных проблем в такие сложные для любого государства периоды с помощью правовых средств.
В первую очередь необходимо определиться с целями государственной (муниципальной) поддержки граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации в результате кризиса, к ним можно отнести:
1. Предотвращение социальных конфликтов149, подрывающих основы национальной безопасности, вызванных:
а) массовыми невыплатами зарплаты, социальных пособий, увольнениями работников предприятий, особенно градообразующих, корпоративными конфликтами (рейдерскими захватами), особенно обостряющимися в периоды кризисов в экономике;
б) резким подорожанием жизненно необходимых средств (продуктов питания, лекарственных препаратов, коммунальных услуг);
в) проблемами по кредитным обязательствам, влекущим резкое повышение процентных ставок банков по кредитам (особенно ипотечным), обращение взыскания на жилье, находящееся в ипотеке, и выселение граждан с их семьями из жилых помещений и др.
2. Приоритетность охраны материнства и детства, целостности семьи, реализации прав инвалидов при внедрении механизмов дополнительной социальной защиты в периоды экономических кризисов.
3. Доступность для всех слоев населения важнейших социальных благ, без которых жизнь человека является неприемлемой (продуктов питания, лекарственных средств и др.).
4. Предоставление качественного здравоохранения и образования, коммунальных услуг, разумное соотношение платных и бесплатных услуг в данных областях150.
5. Соразмерность налогового бремени получаемым доходам граждан, политика налоговых «послаблений» для лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации.
6. Содействие занятости населения, стимулирование граждан с низким доходом к повышению уровня своего благосостояния, в том числе к мобильному и бесплатному переобучению: получению дополнительного востребованного на рынке труда образования, специальности; к занятию предпринимательской деятельностью; к переезду в другую местность.
7. Внедрение дополнительных механизмов защиты прав социально незащищенных граждан, трудовых коллективов со стороны государства, в том числе посредством расширения полномочий прокурора в указанный период.
8. Вовлечение представителей предпринимательства к решению социальных проблем через внедрение институтов государственно-частного партнерства.
Следует также определить понятие и круг лиц, нуждающихся в социальной поддержке в периоды кризисных явлений в экономике. Именно они будут являться основными потребителями услуг господдержки и выступать непосредственным объектом государственного воздействия. Ключевым признаком, определяющим отнесение той либо иной социальной группы к лицам, нуждающимся в социальной поддержке, будет являться низкий уровень дохода семьи, который имеет место (возникает) ввиду определенных факторов, к основным из которых можно отнести:
а) преклонный возраст и низкий уровень пенсии (для пенсионеров);
б) инвалидность;
в) многодетность;
г) потерю работы, особенно в моногородах;
д) низкий уровень зарплат и высокий уровень инфляции;
е) изменение условий по кредитным обязательствам, вызванное незаконными требованиями банков (по кредитным договорам изменения процентных ставок в сторону увеличения, досрочное требование от граждан – должников погашения кредитов), рост курсов валют по кредитам, взятым в валюте).
Все указанные, а также иные факторы приводят в условиях кризисных явлений в экономике к тому, что человек не может обеспечить себе и своей семье необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов на фоне растущих цен на предметы первой необходимости. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума.
Предлагается в перечень лиц, нуждающихся в дополнительной социальной поддержке в периоды экономических кризисов, включить: пенсионеров, безработных, граждан с низким уровнем дохода, а также иных категорий граждан: многодетных семей, женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора (и в необходимых случаях трех лет) соответственно, студентов, признанных малоимущими в установленном законом порядке151, а также лиц, хотя и не являющихся малоимущими, но находящимися в сложной жизненной ситуации, вызванной кризисами (например, невозможностью исполнения обязательств по уплате кредитов ввиду резкого роста объема платежей по кредитным договорам, взятым в иностранной валюте).
Таким лицам целесообразно предоставлять поддержку в следующих, далеко не исчерпывающих формах:
1. Направление адресной целевой помощи – субсидий из бюджетов физическим лицам указанных категорий, в том числе на основании законов и бюджетных программ – государственных программ (ст. 78, 179 БК РФ).
Такая поддержка может выражаться в следующем:
для всех малоимущих:
• ежемесячные субсидии на социально значимые продукты питания;
для инвалидов, для женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; для многодетных семей:
• субсидии на приобретение лекарственных средств (детского лечебного питания);
для безработных:
• при наличии целевых программ обеспечения занятости единовременной субсидии для проезда к новому месту работы для постоянного (временного) размещения в другом регионе (если гражданину предложено рабочее место.
Основным источником финансирования мероприятий такого рода должны являться средства бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также средства частного бизнеса, социальная ответственность которого в социальном государстве безусловна. Наиболее приемлемым способом финансирования такого рода мероприятий будут бюджетные целевые программы, либо бюджетные программы, основанные на принципах государственно-частного партнерства.
2. Налоговые послабления путем снижения либо освобождения от налогового бремени.
Так, работающие малоимущие по общему правилу, на наш взгляд, должны полностью освобождаться от уплаты налога на доходы физических лиц (получатели пенсий плательщиками такого налога не являются). Источником для предоставления такого рода налоговых преференций, на наш взгляд, должны стать платежи по уплате НДФЛ лицами, имеющими доход выше среднего и высокий уровень дохода (по аналогии с Великобританией). К примеру, ставку НДФЛ 18 % процентов можно применять на доходы от 120 000 руб., а ставку в 25 % – на доходы свыше 400 000 руб. в месяц.
По отдельным видам налогов на период кризисов целесообразно вводить мораторий – предоставлять налогоплательщикам, относящимся к малоимущим, отсрочки от уплаты налогов до окончания кризисов и восстановления платежеспособности без дополнительных заявлений на основании документа о признании их малоимущими (к примеру, по налогу на имущество, но только на недвижимость, в которой данный налогоплательщик зарегистрирован по месту жительства, за исключением жилых помещений повышенной комфортности; по транспортному налогу на бюджетные автомобили отечественного производства и только на один автомобиль, принадлежащий налогоплательщику, находящемуся в сложной жизненной ситуации (малоимущему) и др.
3. Банковская поддержка для лиц, взявших ипотечные кредиты в валюте и находящихся в сложной жизненной ситуации (а их в России по последним данным на январь 2015 г. около 60 000 человек). Для этого можно разработать:
а) единый и обязательный для банков механизм конвертации валютных ипотечных кредитов в рубли по «докризисному» курсу152, закрепив его на законодательном уровне.
б) механизм реструктуризации долгов (в том числе изменение сроков и размеров платежей; обмен долга на долю в собственности; списание части долга).
4. Государственное стимулирование юридических лиц, участвующих в бюджетных программах социальной направленности на условиях софинансирования (в том числе, применение мер налогового стимулирования и др.).
5. Бесплатное предоставление медикаментов и продуктов питания. Например, когда кризис, глубоко поразил моногорода, создав «армии» безработных на улицах, целесообразным является предоставление господдержки «в натуре» – путем создания бесплатных столовых, пунктов предоставления питания, медикаментов и др.
Обязательным в период финансово-экономических кризисов является создание хотя бы в областных (республиканских) центрах, в иных крупных административно-территориальных единицах пунктов психологической реабилитации, адаптации и поддержки лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации, вызванных последствиями кризисных явлений в экономике.
Закон (в широком смысле понимания) должен быть ориентирован, прежде всего, на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни государства,153 именно поэтому эти и иные меры, направленные на поддержку человека и гражданина в периоды кризисных явлений в экономике, должны найти свое отражение на уровне законодательства.
В этом смысле законодательство, как инструмент социального регулирования, заботы о личности и ее интересах должно выполнять свои социальные функции, несмотря ни на какие финансовые перипетии.
