Kitabı oku: «Гуманитарное законодательство государств – участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития»

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

Введение

В Заявлении глав государств – участников Содружества Независимых Государств в связи с 20-летием образования СНГ (3 сентября 2011 г., г. Душанбе)¹ отмечается, что главным итогом работы Содружества за двадцать лет является создание условий для поступательного развития взаимовыгодного сотрудничества, отвечающего национальным интересам каждого государства – участника СНГ. Одним из важных направлений сотрудничества, которому уделяется особое внимание, является взаимодействие в гуманитарной сфере.

Основными условиями дальнейшего развития гуманитарного взаимодействия являются использование и совершенствование ранее созданных организационно-институциональных основ, включающих в себя систему уставных и отраслевых органов (заметную роль играют Исполнительный комитет СНГ как постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган Содружества и Совет постоянных полномочных представителей государств – участников Содружества при уставных и других органах Содружества), базовых организаций в различных отраслях взаимодействия, а также нормативную правовую основу деятельности СНГ (договоры, соглашения, рекомендательные и модельные акты и т. д.).

Гуманитарное сотрудничество стран Содружества в сфере образования, науки, культуры, искусства, книгоиздания, информации и массовой коммуникации, туризма, физической культуры и спорта, молодежной политики сопровождается разработкой и принятием множества нормативных правовых и иных актов как в системе национальных законодательств, так и на уровне международного сотрудничества.

Принцип правового государства, провозглашенный в конституциях государств – участников СНГ, требует, чтобы политические решения в максимально возможной степени имели правовую форму. В условиях, когда тенденции к сотрудничеству возрастают, формы и способы сотрудничества и интеграции становятся все более и более разнообразными, динамично изменяющимися, требование о соответствии правовой формы реальным, объективным процессам приобретает еще большую актуальность.

Становится все более очевидным, что экономический рост в условиях глобализирующегося мира требует усиления процессов взаимодействия не только в производственной сфере. Переход к экономике инновационного типа требует существенной перестройки всех сфер жизни общества, и успешен он будет лишь тогда, когда гуманитарная сфера, являющаяся основным поставщиком главного товара грядущей эпохи – знаний, станет таким же участником интеграционных процессов, как и экономика.

Все это свидетельствует о необходимости изучения опыта правового регулирования стран Содружества в сфере образования, науки, культуры, искусства, книгоиздания, информации и массовой коммуникации, туризма, физической культуры и спорта, молодежной политики, поиска новых направлений и способов совершенствования правовой политики государств в социальной и гуманитарной сферах как на национальном, так и на наднациональном уровнях.

Тенденция сохранения общего гуманитарного пространства, с одной стороны, наталкивается на проблемы культурного многообразия. В то же время возрастание необходимости международного обмена в области образования, науки, активные миграционные процессы требуют использования в качестве инструментов гармонизации правового регулирования международных принципов сотрудничества, признания прав каждого государства на оригинальность социокультурной сферы, уважения культурной самобытности каждого народа, действующих договоров и соглашений, заключенных государствами – участниками СНГ между собой, а также с иными государствами.

Механизмы сотрудничества в области культуры, образования, науки, архивного дела, информации и массовых коммуникаций, спорта, туризма и работы с молодежью государств – участников СНГ являются традиционными для международного сотрудничества в гуманитарной сфере и включают в себя:

– совместные мероприятия, программы и проекты;

– обмен опытом между заинтересованными ведомствами и организациями, в том числе в подготовке и повышении квалификации специалистов;

– обмен информацией и объектами;

– согласование стандартов и иных требований, включая признание эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях на основе двусторонних и многосторонних договоров;

– межгосударственные программы сотрудничества;

– международные центры и организации и др.

В настоящее время имеется ряд актов СНГ, свидетельствующих о наличии особой заинтересованности государств в сфере гуманитарного сотрудничества, о перспективах и направлениях подобного сотрудничества. Речь идет о Соглашении СНГ о гуманитарном сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств от 26 августа 2005 г., направленном на развитие и укреплении традиционных связей народов стран Содружества на сотрудничество в области культуры, образования, науки, информации и массовых коммуникаций, спорта, туризма и работы с молодежью.

В соответствии с Соглашением для координации работы в гуманитарной сфере создан Совет по гуманитарному сотрудничеству, в компетенцию которого входит рассмотрение концептуальных вопросов, определение приоритетных направлений и форм сотрудничества, внесение на рассмотрение Сторон и органов СНГ предложений, направленных на решение конкретных задач в гуманитарной сфере. Сегодня Совету по гуманитарному сотрудничеству принадлежит ведущее место в налаживании интеграционных процессов на базе гуманитарного сотрудничества: совместно с другими институтами гуманитарного профиля он ведет активный поиск новых форм и механизмов взаимодействия².

Наиболее проблемными областями международного сотрудничества стали обязательства государств в сфере образования, обмена информацией и полномочий Совета по гуманитарному сотрудничеству, о чем свидетельствуют те оговорки, на условиях которых было подписано Соглашение между Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Грузией³, Республикой Молдова, Украиной.

Вместе с тем создание специальных органов международного сотрудничества является действенным механизмом, позволяющим при условии учета интереса каждого государства (ввиду принципа представительства сторон) добиваться проведения согласованной, скоординированной политики в общих целях. Так, Решением об Общем положении об органах отраслевого сотрудничества Содружества Независимых Государств (от 9 октября 2009 г., г. Кишинев) предпринята попытка упорядочить правовое положение разнообразных органов Содружества Независимых Государств, образованных на основе соглашений государств – участников СНГ о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях.

Органы отраслевого сотрудничества создаются международными договорами (как правило, договор содержит положение об органе отраслевого сотрудничества, которое является его неотъемлемой частью), которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил сотрудничества и способствуют их практической реализации.

Органы отраслевого сотрудничества призваны организовывать и координировать исполнение решений, принятых Советом глав государств Содружества Независимых Государств, Советом глав правительств Содружества Независимых Государств, Советом министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ. Органы отраслевого сотрудничества в пределах своей компетенции принимают решения и рекомендации, а в необходимых случаях вносят в установленном порядке предложения на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.

В рамках Содружества Независимых Государств создано 82 органа, в том числе 66 органов отраслевого сотрудничества СНГ⁴. Подобные органы созданы по важнейшим направлениям гуманитарного сотрудничества. Так, например, в качестве координирующих органов в области информации и массовых телекоммуникаций выступают: Совет руководителей государственных информационных агентств Содружества Независимых Государств, Совет руководителей государственных и общественных телерадиоорганизаций государств – участников Содружества Независимых Государств, Межгосударственная телерадиокомпания «Мир»⁵. В области науки: Межгосударственный совет по сотрудничеству в научно-технической и инновационной сфере, Межгосударственный координационный совет по научно-технической информации⁶.

Все большее внимание уделяется сотрудничеству в инновационной сфере, которое наиболее тесно связано с интеграционными процессами как в сфере науки и образования, так и в сфере экономики. В 2009 г. образован Межгосударственный совет по сотрудничеству в научно-технической и инновационной сферах. Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 20 ноября 2009 г. утверждены Основные направления долгосрочного сотрудничества государств – участников СНГ в инновационной сфере⁷.

Использование такого традиционного приема, как объявление того или иного календарного года в качестве тематического, позволяет более четко акцентировать внимание на наиболее острых вопросах межгосударственного сотрудничества. В целях развития гуманитарного сотрудничества в рамках СНГ объявлялись: 2008 г. – Год литературы и чтения в СНГ, 2009 г. – Год молодежи в СНГ, 2010 г. – Год науки и инноваций в СНГ, 2011 г. – Год историко-культурного наследия в СНГ, 2012 г. – Год спорта и здорового образа жизни в СНГ, 2013 г. – Год экологической культуры и охраны окружающей среды в СНГ.

Решением Содружества Независимых Государств от 22 мая 2009 г. «О Плане приоритетных мероприятий в сфере гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ на 2009–2010 годы» предусмотрены мероприятия как общегуманитарного характера, включающие в себя: проведение форумов, разработку, утверждение и вручение межгосударственных премий и наград, проведение комплексных социологических и аналитических исследований по вопросам гуманитарного сотрудничества в СНГ, подготовка докладов по вопросам гуманитарного сотрудничества в СНГ⁸, так и по отдельным направлениям гуманитарного сотрудничества. В Плане в качестве таковых выделены: культура; образование, наука; информация и массовые коммуникации; книгоиздание, книгораспространение и полиграфия; спорт; туризм; работа с молодежью.

В Плане приоритетных мероприятий в сфере гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ на 2011–2012 гг. (одобрен Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 19 ноября 2010 г.) были продолжены ранее поставленные цели и задачи, подтвержден выбор наиболее важных форм, средств и направлений международного сотрудничества в гуманитарной сфере в рамках СНГ. Так, если в планах на 2009–2010 г. значилась разработка и учреждение межгосударственной премии СНГ «Звезды Содружества» за достижения в сфере науки, образования, культуры, гуманитарной деятельности, то в планах на 2011–2012 гг. определено проведение конкурсов на соискание этой премии. К числу важнейших из запланированных мероприятий общегуманитарного характера можно отнести издание журнала «Форум Плюс», проведение Международной научно-практической конференции «20 лет Содружеству Независимых Государств». Следует также отметить значительное расширение перечня мероприятий общегуманитарного характера по сравнению с предыдущим планом. Изменена структура плана: выделены мероприятия культурно-образовательного характера. При этом большее значение уделяется созданию единых реестров, общих для СНГ баз данных, включая базы данных нормативных правовых актов, изданию книг, посвященных народам и культуре стран Содружества, наиболее актуальным аспектам совершенствования правового регулирования⁹.

Функционирование системы органов и организаций СНГ, созданных с целью гуманитарного сотрудничества, базируется на множестве актов нормативного правового и правового характера, которые построены на принципе приверженности нормам и идеалам Всеобщей декларации прав человека, актам ЮНЕСКО, в частности Рекомендациям XVIII сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО о воспитании в духе международного взаимопонимания. Общей основой для всей системы нормативного правового регулирования в рамках СНГ являются положения Венской конвенции о праве международных договоров (заключена в г. Вене 23 мая 1969 г.)¹⁰. Согласно ст. 1 Венской конвенции договор есть международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме, которое может содержаться как в одном, так и в нескольких связанных между собой документах, независимо от его конкретного наименования.

В целях регулирования вопросов гуманитарного сотрудничества в рамках СНГ принимаются различные акты: конвенции, соглашения, договоры, решения и постановления различных органов, рекомендации, отчеты, доклады, модельные законы. Часть из них имеет нормативную природу и обязательны для применения в национальных правовых системах при условии соблюдения процедур имплементации.

Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. был принят Устав Содружества Независимых Государств¹¹, согласно статье 5 которого основной нормативной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-участников. Соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-участников. Статья 20 Устава факт заключения многосторонних и двусторонних договоров рассматривает как свидетельство сближения национальных законодательств.

Помимо двусторонних и многосторонних договоров, по мнению ряда исследователей¹², решения руководящих органов СНГ (Совета глав государств и Совета глав правительств) являются нормативными актами и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств – участников СНГ.

Все международные договоры, заключаемые в рамках СНГ, являются средством унификации правового регулирования, поскольку посредством этих актов в правовые системы государств вводятся единообразные правила, общие для всех нормы.

Специфическим институтом правового регулирования в рамках СНГ являются модельные правовые акты. В настоящее время Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) разработано более 260 модельных актов (как законов и кодексов, так и рекомендаций), включая акты по регулированию гуманитарной сферы. Правовой статус этих актов определен Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ от 27 марта 1992 г.¹³, согласно которому Межпарламентская Ассамблея обладает правом разрабатывать рекомендательные законодательные акты. По мнению А.Н. Морозова, модельные акты не налагают на государства – участники СНГ международно-правовых обязательств, они не обладают качеством непосредственного действия в национальных правовых системах, носят характер рекомендаций, пожеланий¹⁴.

Несмотря на наличие различных взглядов¹⁵ по поводу правовой эффективности данного рода актов, следует согласиться с позицией¹⁶ о том, что модельные законы сыграли определенную положительную роль в сближении и гармонизации законодательства стран Содружества. Например, рекомендации «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах – участниках СНГ» были использованы при подготовке российского Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а рекомендации «Об основных принципах сотрудничества государств – участников СНГ в области кино» – при работе над Законом «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»¹⁷.

Модельные акты не являются нормативными правовыми актами, поэтому не могут регулировать ни международные отношения, ни отношения, подверженные регуляции со стороны национального права, но они способствуют гармонизации национальных систем права, поскольку ставят своей целью выработку таких подходов к решению различных проблем, которые были бы приемлемыми для каждого государства. В отличие от унификации как процесса создания «общего знаменателя», гармонизация – это «процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий»¹⁸.

Законодательство многих стран содружества в гуманитарной сфере переживает период «второй волны» правового регулирования. Суть этого процесса состоит в том, что после этапа существования законов переходного периода, которыми были акты, принятые в 90-е годы прошлого века, законодательство существенно обновляется и на смену этим законам приходят акты, учитывающие двадцатилетний опыт строительства рыночной экономики и демократических государств. Расширение средств и механизмов международного гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ, более активное использование правовых форм, включая нормативное правовое регулирование, способствует более эффективному обновлению законодательства в сфере образования, науки, культуры, искусства, книгоиздания, информации и массовой коммуникации, туризма, физической культуры и спорта, молодежной политики.

Новые перспективы гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ предполагают комплексное решение таких задач, как: формирование межгосударственного инновационного пространства; сближение правовых и экономических условий функционирования хозяйствующих субъектов; укрепление связей в образовательной, научной, информационной и культурной областях, в сферах массовых коммуникаций, здравоохранения, спорта, туризма и работы с молодежью; формирование общего информационного пространства, расширение межгосударственного информационного обмена, создание и развитие современных цифровых информационно-телекоммуникационных систем и несомненно дальнейшее формирование и совершенствование гармонизированной нормативной базы, в том числе и с учетом все возрастающей роли межгосударственных стандартов.

Представленный в настоящем издании анализ национальных законодательств государств – участников Содружества Независимых Государств, международных договоров и соглашений в рамках СНГ дополнен хрестоматийным сборником нормативных правовых актов по основным направлениям гуманитарного сотрудничества и гуманитарной деятельности стран Содружества, а именно: культура, наука и образование, информация и средства массовой коммуникации, книгоиздание, физкультура и спорт, туризм, молодежная политика.

Глава 1
Культура и сохранение культурного наследия

1.1. Международное сотрудничество государств – участников СНГ по развитию культуры и сохранению культурного наследия

Международное сотрудничество в области культуры в рамках СНГ развивается довольно активно и при этом опирается на широкую нормативную основу. Среди актов, ее составляющих, следует указать различные соглашения в области культуры, Соглашение о гуманитарном сотрудничестве, двусторонние соглашения между государствами – участниками СНГ, акты модельного нормотворчества МПА СНГ.

К настоящему времени Советом глав правительств СНГ принято Соглашение о сотрудничестве в области культуры от 15.05.1992 г.¹⁹ Отдельные соглашения регламентируют сотрудничество по специальным вопросам культурной политики, таким как охрана авторского права и смежных прав (Соглашение от 24.09.1993 г.²⁰), сотрудничество таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей (Соглашение от 15.04.1994 г.²¹), сотрудничество в области кинематографии (Соглашение от 10.02.1995 г.²²), пресечение правонарушений в области интеллектуальной собственности (Соглашение от 06.03.1998 г.²³) и т. д.

Соглашение о гуманитарном сотрудничестве, принятое в Казани 26.08.2005 г.²⁴, возлагает на государства-участники СНГ ряд обязательств по созданию максимально благоприятных условий для взаимообогащения национальных культур. В частности, предусматривается реализация совместных программ и проектов в области культурного сотрудничества, включая проведение форумов, фестивалей, выставок, экспедиций, поощрение обмена опытом между заинтересованными ведомствами и организациями, в том числе в подготовке и повышении квалификации специалистов, учащихся и студентов учреждений образования, обмен информацией об историко-культурных ценностях, исторических документальных источниках, хранящихся в государственных собраниях, коллекциях и фондах, а также об их использовании в целях образования, науки и культуры в рамках межгосударственных программ, сотрудничество в вопросах сохранения национальных историко-культурных ценностей, находящихся на территориях Сторон, взаимодействие в соответствии с нормами международного права и национальным законодательством в решении вопросов, связанных с пропавшими и незаконно вывезенными культурными ценностями, сотрудничество в области библиотечного, музейного и архивного дела, использования соответствующих фондов, книгоиздательского дела и распространения печатной продукции, поощрение изучения языков народов других Сторон, содействуют созданию и деятельности национальных культурных центров.

Следующим шагом на пути укрепления культурного сотрудничества между государствами – участниками СНГ стало принятие 19.05.2011 г. Советом глав правительств СНГ Концепции сотрудничества государств – участников СНГ в сфере культуры²⁵. Концепция является основополагающим документом сотрудничества в области культуры на долгосрочную перспективу и представляет собой комплекс согласованных позиций государств – участников СНГ в отношении межгосударственного сотрудничества в сфере культуры.

Основная цель Концепции – формирование общего культурного пространства государств – участников СНГ, но не в качестве унифицированной среды, а как поля для равных возможностей и проявления культурного многообразия. Главными задачами реализации настоящей Концепции являются: повышение заинтересованности государств – участников СНГ в организации и проведении совместных мероприятий в сфере культуры; создание условий для распространения общих гуманистических ценностей народов государств – участников СНГ (в том числе толерантности, дружбы и добрососедства, культуры мира, межнационального и межконфессионального согласия), уважения к культуре, языкам и традициям других народов; сохранение и развитие историко-культурного наследия народов стран Содружества; полноценное использование потенциала гражданского общества в целях расширения культурного сотрудничества, в том числе вовлечение молодежи в сохранение и приумножение историко-культурного наследия народов государств – участников СНГ; совершенствование художественного образования и поощрение научных исследований в сфере культуры; совершенствование правового (включая законодательное) обеспечения культурного сотрудничества стран Содружества. Сотрудничество государств – участников СНГ в сфере культуры реализуется по следующим направлениям: сотрудничество по обмену опытом в области государственного управления культурой, использование международного опыта администрирования в сфере культуры, обмен передовыми технологиями в области управления культурой в странах Содружества; сохранение историко-культурного наследия и развитие культурно-познавательного туризма на пространстве СНГ; развитие молодежного добровольческого движения в сфере культуры; выявление и поддержка талантливой молодежи; обеспечение равноправного доступа к получению качественного образования по специальностям культуры и искусства; активизация контактов между организациями гражданского общества (организация дискуссионных клубов, круглых столов, форумов и конференций) по актуальным вопросам культурного сотрудничества на пространстве СНГ); противодействие идеологии ксенофобии и нетерпимости силами культуры; содействие развитию культурных связей между представителями этнических диаспор; расширение сотрудничества в области авторских и смежных прав; содействие повышению общего уровня юридической грамотности работников культуры.

В Концепции установлены также формы и механизмы ее реализации. В частности, в области сохранения и использования историко-культурного наследия предполагается осуществлять обмен опытом и передовыми технологиями реставрации и консервации недвижимых памятников истории и культуры на территориях государств – участников СНГ, обмен опытом и специалистами в деле инвентаризации, подготовки нормативных документов, создания охранных зон памятников, разработки планов развития, использование недвижимых памятников истории и культуры и исторических заповедников в целях развития культурно-познавательного туризма, обмен опытом по возрождению и развитию народного творчества, проведение научных конференций, практических семинаров, симпозиумов, разработку научно-методических рекомендаций по данной тематике, участие в международных фестивалях, выставках, конкурсах, проводимых на территориях государств – участников СНГ, обмен творческими коллективами.

В области культуры развивается также и модельное нормотворчество. В частности, МПА СНГ был принят Модельный закон «О культуре» (постановление МПА СНГ от 04.12.2004 г. № 24-6)²⁶. В данном акте формулируются задачи законодательства о культуре, предлагаются определения наиболее важных с точки зрения нормативного регулирования понятий. Модельный закон «О культуре» закрепляет определенные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. В качестве последних рассматриваются право на культурную деятельность и участие в культурной жизни, право на творчество и культурную самобытность, право на художественное образование, право собственности на объекты материальной культуры, право создавать организации культуры, право вывоза культурных ценностей за пределы государства, право на культурную деятельность в иностранных государствах, право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей.

В указанном модельном законе также определяются обязанности государства в области культуры. К ним относятся обязанность государства по обеспечению свобод и гарантий самостоятельности субъектов культурной деятельности, обязанность осуществлять антимонопольное регулирование культурной деятельности. На государство возлагается обязанность создавать условия для самореализации талантов. Государство обязано вести статистический учет в области культуры. Бюджетное финансирование признается основой государственных гарантий сохранения и развития культуры.

Отдельное внимание в Модельном законе «О культуре» уделяется вопросам охраны культурного наследия. Предлагаемая система мер должна обеспечить содействие собственникам в охране культурного наследия, формирование механизма государственного контроля за соблюдением установленных требований по охране объектов культурного наследия. Специальные меры охраны предусматриваются в отношении особо ценных объектов культурного наследия, музейного, библиотечного, архивного и иных фондов культурных ценностей. В обязанности государства входит оказание государственной поддержки народного художественного творчества.

Модельный закон «О культуре» содержит рекомендации и в части регулирования правового статуса творческих работников и их организаций, а также иных организаций культуры.

В целом МПА СНГ предложило национальному законодателю придерживаться такой системы законодательства о культуре, которая основывается на общем законе, распространяющемся на все виды культурной деятельности. При этом в данном законе должны найти отражение такие важнейшие принципы современной культурной политики, как свобода творчества и осуществления культурной деятельности, государственная поддержка культуры. Следует отметить, что практически все страны имеют подобные общие законы о культуре. Собственно сам рассмотренный модельный закон во многом воплотил опыт законодательного регулирования отношений в области культуры в государствах – участниках СНГ.