Kitabı oku: «Die zehn wichtigsten Themen für Bürgermeister»

Herausgeber der Reihe BÜRGERMEISTERPRAXIS

Jochen von Allwörden | Städteverband Schleswig-Holstein

Barbara Beckmann-Roh | Saarländischer Städte- und Gemeindetag

Karl-Ludwig Böttcher | Städte- und Gemeindebund Brandenburg

Jörg Bülow | Schleswig-Holsteinischer Gemeindetag

Dr. Franz Dirnberger | Bayerischer Gemeindetag

Roger Kehle | Gemeindetag Baden-Württemberg

Dr. Gerd Landsberg | Deutscher Städte- und Gemeindebund

Jürgen Leindecker | Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt

Winfried Manns | Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz

David Rauber | Hessischer Städte- und Gemeindebund

Ralf Rusch | Gemeinde- und Städtebund Thüringen

Roland Schäfer | Deutscher Städte- und Gemeindebund

Dr. Bernd Jürgen Schneider | Städte- und Gemeindebund NRW

Dr. MarcoTrips | Niedersächsischer Städte- und Gemeindebund

Andreas Wellmann | Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern

Mischa Woitscheck | Sächsischer Städte- und Gemeindetag

Die zehn wichtigsten Themen für Bürgermeister

Komplexe Themenfelder in der Praxis meistern

herausgegeben

von

Dr. Arnd Stiel

Rechtsanwalt und Betriebswirt (IWW)

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar.

© 2020 Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co. KG • Wiesbaden

Alle Rechte vorbehalten •

Satz: Kumpernatz + Bromann • Schenefeld b. Hamburg

eISBN 978-3-8293-1477-0

Inhalt

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Autorenverzeichnis

Kapitel 1:Interne Verwaltungskommunikation

1.Fall, Ausgangslage und Agenda

1.1Fall: „Northeim“

1.2Ausgangslage und Relevanz

1.3Agenda

2.Führung und Führungsstil

2.1Führung aus Sicht der Betriebswirtschaftslehre und eigene Empfehlung

2.1.1Theorie des Eigenschaftsansatzes

2.1.2Die drei Erfolgsfaktoren für Bürgermeister

2.1.3Theorie der Interaktion

2.2Führungsstile

2.2.1Autoritär und Demokratisch

2.2.2Transaktional und Transformativ

3.Motivation und moderne Anreizsysteme

3.1Motivieren

3.2Demotivieren

3.3Moderne Anreizsysteme

3.3.1Telearbeit

3.3.2Langzeitkonto

3.3.3360 Grad-Feedback

4.Operative, taktische und strategische Maßnahmen

4.1Operativ

4.2Taktisch

4.3Strategisch

5.Checkliste und weitere Handreichungen

5.1Do’s

5.2Ampelsystem

5.2.1Grün

5.2.2Gelb

5.2.3Rot

Kapitel 2:Beihilferecht

1.Einleitung

1.1Ausgangsfall

1.2Rechtliche Rahmenbedingungen

1.3Rechtliche Bewertung des Ausgangsfalls

1.3.1Beihilfetatbestand

1.3.1.1Unternehmen

1.3.1.2Finanzierung aus staatlichen Mitteln

1.3.1.3Begünstigung

1.3.1.4Selektivität

1.3.1.5Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb

1.3.1.6De-minimis-Beihilfen

1.3.2Zwischenergebnis

1.4Rechtfertigung der Beihilfen nach der AGVO

1.4.1Allgemeine Freistellungsvoraussetzungen

1.4.2Besondere Freistellungsvoraussetzungen

1.5Freistellung nach dem Freistellungsbeschluss

2.Ergebnis

Kapitel 3:Politik, Verwaltung und Medien – ein Spannungsfeld

1.Wer schlecht kommuniziert, kann im Alltag nicht bestehen

1.1Zehn Punkte für gute kommunale Pressearbeit

1.1.1Transparenz als oberstes Gebot

1.1.2Informationen kanalisieren: So wenig Maulkorb wie möglich

1.1.3Klare Regeln für die Pressearbeit

1.1.4Setzen Sie selbst Themen!

1.1.5Nutzen Sie schwache Zeiten – nicht nur das Sommerloch

1.1.6Teamwork: Machen Sie nicht immer alles selbst

1.1.7Tempo ist nicht alles – wird aber immer wichtiger

1.1.8Soziale Medien nutzen

1.1.9Krisenkommunikation ist ein Profi-Job

1.1.10Pressefreiheit heißt nicht Narrenfreiheit

1.2Für sofort: Die Checkliste

1.3Das sollten Sie wissen: Die Sonderfälle

1.3.1„Darf ich das mal sehen?“: Autorisieren und Freigabe

1.3.2Wenn etwas schief gelaufen ist: Korrektur, Gegendarstellung, Presserat

1.3.3Die Zeitmaschine: Warum gibt es eine Sperrfrist?

1.3.4Vertraulichkeit: Was ist „unter drei“?

1.3.5Wer ist eigentlich „Pressevertreter“?

2.Darf man Journalisten loben?

Kapitel 4:Instrumente des Bauordnungsrechts

1.Ausgangsfall

2.Das Rechtsgebiet

2.1Bauordnungsrecht im Kontext zum öffentlichen Baurecht

2.2Regelungstatbestände

2.3Einflussnahme auf Gemeindeebene

3.Auftrag der Unteren Bauaufsichtsbehörde

4.Leistungsanspruch

4.1Rechtssicherheit

4.2Personelle und sachliche Ressourcen

4.3Erwartungen der Öffentlichkeit

4.4Strategie

5.Entscheidende materielle bauordnungsrechtliche Regelungen

5.1Baugrundstück, Zugänglichkeit, Feuerwehr

5.2Grenzabstände

5.3Gestalterische Ansprüche

5.4Gefahrenabwehr

5.5Sozialpolitische Anliegen

6.Entscheidungsspielräume

6.1Abwehr von Vorhaben

6.2Förderung von Bauvorhaben

6.3Risiken

7.Gemeinde ohne Aufgabe der Bauaufsichtsbehörde

7.1Anzeige genehmigungsfreier Baumaßnahmen

7.2Rechtliche Voraussetzungen

7.3Prüfauftrag der Bauaufsichtsbehörde

8.Gemeinde als Gestalterin

8.1Örtliche Bauvorschrift über Gestaltung

8.2Satzungen im eigenen Wirkungskreis

9.Zusammenfassung

Kapitel 5:Öffentliches Dienstrecht

1.Fälle, Ausgangslage

1.1Fall 1

1.2Fall 2

1.3Ausgangslage

2.Rechtsgrundlagen

2.1Beamte

2.2Arbeitnehmer

3.Besonders relevante Themen des öffentlichen Dienstrechts

3.1Stellenbesetzung

3.1.1Organisationsermessen

3.1.2Stellenausschreibung

3.1.3Anforderungsprofil

3.1.4Auswahlkriterien

3.1.5Strukturierte Auswahlgespräche

3.1.6Dokumentation der Auswahlentscheidung

3.1.7Information über die Auswahlentscheidung (Konkurrentenmitteilung)

3.1.8Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens

3.2Dienstunfähigkeit von Beamten

3.3Disziplinarverfahren

4.Operative, taktische und strategische Maßnahmen

4.1Operative Maßnahmen

4.2Taktische Maßnahmen

4.3Strategische Maßnahmen

Kapitel 6:Verkehrssicherungspflichten von Kommunen

1.Einführungsfall

2.Grundlegendes zu den Hauptspielarten kommunaler Verkehrssicherungspflichten

2.1Straßen und Wege

2.1.1Unterhaltung der öffentlichen Verkehrsflächen

2.1.2Straßenreinigung

2.1.3Winterdienst

2.2Kinderspielplätze

2.3Sport- und Freizeitanlagen

2.4Schwimmbäder und Badeseen

2.5Sonstige Bereiche

3.Organisatorische und prozessuale Aspekte

3.1Innergemeindliche Verantwortlichkeitsverteilung und Organisationsfragen

3.2Haftungsrechtliche Konsequenzen unzureichender Organisation und Wahrnehmung gemeindlicher Verkehrssicherungspflichten

3.3Prozessuales

4.Lösung des Einführungsfalls und Fazit

Kapitel 7:Korruptionsprävention

1.Ernstzunehmender Hinweis oder bloße Verleumdung, anonyme Hinweise

1.1Die gesetzlichen Regelungen zur Sanktionierung der Korruption

1.1.1Die Amtsträgerkorruption

1.1.2Korruption im politischen Bereich

1.2Die Schlüssigkeit von Hinweisen

2.Was tun im Verdachtsfall?

2.1Strafanzeige oder interne Ermittlungen?

2.2Möglichkeiten und Grenzen interner Ermittlungen

2.2.1Eigene Kräfte

2.2.2Externe Kräfte

2.2.3Das Ziel der Ermittlungen

2.2.4Möglichkeiten der internen Ermittlungen

3.Vorbeugen ist besser als Heilen! Korruptionsprävention

3.1Wie funktioniert eigentlich Korruption?

3.2Situative und strukturelle Korruption

3.2.1Die situative Korruption

3.2.2Die strukturelle Korruption

3.2.2.1Die besonders gefährdeten Bereiche

3.2.2.2Täter aus dem Bereich der Verwaltung und Politik

3.2.2.3Täter aus dem behördenfremden Bereich

3.2.2.4Das Vorgehen der Täter

3.3Vermeidungsstrategien

3.3.1Schulung und Sensibilisierung

3.3.2Kontrollmechanismen

3.3.2.1Mitarbeiterhinweise gewinnen

3.3.2.2Verdachtsunabhängige Kontrollen

4.Checkliste

5.Zusammenfassung

Kapitel 8:Bauplanungsrecht

1.Gesetzliche Grundlagen und Grundsätze

1.1Bauplanungsrecht ist öffentliches Recht

1.2Abgrenzung zu anderen Bereichen des Baurechts

2.Begriffe und Definitionen

2.1Bebauungsplan (Grundsätze)

2.1.1Wesen des Bebauungsplans

2.1.2Inhalt des Bebauungsplans

2.2Formelle Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans

2.3Materielle Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans

2.4Abwägung

2.5Bauliche Anlage

2.6Bodenrechtliche Relevanz

2.7Ortsteil

2.8Bebauungszusammenhang

2.9Ortsgebundenheit

2.10Erschließung

2.11Gebot der Gebietsverträglichkeit

2.12Passiver Bestandsschutz

2.13Gebot der planerischen Konfliktbewältigung

2.14Kommunales Abstimmungsgebot

2.15Gebot der Rücksichtnahme

2.16Nachbar- bzw. drittschützende Wirkung

2.17Gebietserhaltungsanspruch

2.18Veränderungssperre

2.19Zurückstellung von Baugesuchen

2.20Erhaltungssatzung

2.21Bürgerbeteiligung

3.Sicherung der Bauleitplanung

4.Bauplanungsrechtliche Zulassung eines Vorhabens/Baugenehmigung

5.Städtebauliche Verträge

6.Öffentlichkeitsbeteiligung

7.Einschaltung eines Dritten

8.Klimawandel/Umweltschutz/Luft

9.Rechtsschutz

Kapitel 9:Steuerliche Herausforderungen der öffentlichen Hand in Zeiten von § 2b UStG und Tax Compliance

1.Kommunale Steuerpflichten

1.1Ertragsbesteuerung der jPdöR

1.2Umsatzbesteuerung der jPdöR

1.2.1Rechtslage bis längstens 31.12.2020

1.2.2Rechtslage ab spätestens 1.1.2021

2.Umstellungskonzept

3.Koppelung Tax Compliance System

4.Ergebnis

Kapitel 10:Vergaberecht

1.Ausgangsfall „Schulsanierung“

2.Rechtliche Ausgangslage

3.Rechtsquellen des Vergaberechts

4.Wer muss das Vergaberecht beachten?

5.Welche Leistungen sind erfasst?

6.Die Schwellenwerte

7.Ausnahmen vom Anwendungsbereich des Vergaberechts

8.Herangehen an das Projekt

9.Die Erstellung der Leistungsbeschreibung

10.Ablauf des Vergabeverfahrens

11.Eignung, Angebotswertung und Ausführungsbedingungen

11.1Eignungsanforderungen

11.2Zuschlagskriterien

11.3Ausführungsbedingungen

12.Abschluss des Vergabeverfahrens

13.Lösung des Ausgangsfalls

Stichwortverzeichnis

Vorwort

Seit über 22 Jahren biete ich professionell Fortbildungen für alle Mitglieder der kommunalen Familie an, auch für Bürgermeister. Vor allem bei Einzelcoachings für die Stadtspitze wurde mir der Erwartungsdruck, der von Bürgern, der Politik und der Verwaltung selbst kommt, immer klarer. Dass, was wir von Bürgermeistern erwarten, ist immens:

An Wochenenden, bei Schützen- und Feuerwehrfesten erwartet man zudem den stets gutgelaunten, bodenständigen und für alle vorkommenden kommunalen Angelegenheiten ansprechbaren Bürgervertreter, der sich umgehend um eine alle Seiten zufriedenstellende Problemlösung kümmert.

Sie sollen nicht nur ihre Verwaltung strategisch führen, als ausgleichender Interessenvertreter im Rat stets und überparteilich die Interessen der Bürger eloquent vertreten, nein, sie sollen auch idealerweise eine starke, charismatische und möglichst hochempathische Persönlichkeit sein, die ohne Fehl und Tadel ist. Zudem sollen zumindest Grundkenntnisse in allen kommunalen Themenfeldern vorhanden sein: Vom Abgabenrecht, Beihilferecht, Vergaberecht, Steuerrecht, Baurecht bis hin zum Zivilrecht reicht die beispielhafte Aufzählung. Dies ist selbst für Juristen eine Themenpalette, die nur schwerlich beherrschbar erscheint. Hier setzt dieses Buch mit seinen zehn besonders praxisrelevanten Themenfelder an: Wir wollen Bürgermeister nicht zu Experten machen, jedoch Grundkenntnisse vermitteln, die sie befähigen, schneller mögliche juristische Stolperfallen zu erkennen, die teilweise sehr unangenehme Folgen haben können, wenn sie ausgelöst werden. Die zehn ausgesuchten Themenfelder sind nicht abschließend. Leider. Sie sind jedoch mit Bedacht ausgewählt, weil es zu jedem Themenfeld praktische Fälle gibt, die für den jeweiligen Bürgermeister juristische Folgen hatten. Von daher wäre meine Bitte, dass Sie als Bürgermeister die Tipps und Empfehlungen prüfen und ggf. in Ihr Controlling-System einbauen oder zumindest Ihren Fachbereichen zeigen, wo Handlungsbedarf bestehen könnte. „Meine“ Co-Autoren, die ich danach ausgesucht habe, dass sie zum einen wissen, wie Verwaltung funktioniert, und zum anderen ausgewiesene Experten auf ihrem Gebiet sind, haben teilweise unterschiedliche Herangehensweisen und Schreibstile. Dies empfinde ich als Herausgeber als angenehm, da man trefflich streiten kann, welcher Stil der „beste“ ist. Manche Themen sind zudem etwas trockener – zumindest nach meiner Einschätzung – und auch schwerlich für einen lockeren Schreibstil geeignet. Gleichwohl bin ich überzeugt, dass Sie als Leser sehr viele, nützliche Tipps und Handreichungen in diesem Buch finden werden. Wenn es uns gelingt, Ihren Alltag dadurch etwas sicherer zu gestalten, dann wäre das Anliegen dieses Buch erfüllt.

Danken möchte ich allen Co-Autoren, die mitunter von mir drängende E-Mails mit dem Hinweis auf baldige Abgabe erhalten haben und gleichwohl freundlich, manche auch stoisch, geblieben sind. Jedenfalls habe ich jetzt noch mehr Respekt vor Herausgebern, die versuchen, mehrere Autoren unter einen Hut zu bringen. Dementsprechend gebührt der größte Dank der Lektorin für dieses Buch, Frau Lentz vom KSV, die – wohl zu jeder Zeit wissend, worauf ich mich eingelassen hatte – ebenfalls die Ruhe behielt. Danke, Frau Lentz.

Da dieses Buch, wie geschrieben, nicht abschließend ist, können Sie mir gerne als Leser schreiben, sofern Sie weitere Themen zukünftig in einem weiteren Buch behandelt haben möchten: arnd.stiel@kommunalplusbildung.de.

Pattensen, im Mai 2020

Ihr

Dr. Arnd Stiel

Abkürzungsverzeichnis

AEUV	Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a. F.	alte Fassung
AGVO	Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung
AO	Abgabenordnung
ArbZVO	Arbeitszeitverordnung
Aufl.	Auflage
BADK	Deutscher Kommunalversicherer
BauNVO	Baunutzungsverordnung
BgA	Betrieb gewerblicher Art
BMF	Bundesministerium der Finanzen
bzw.	beziehungsweise
DAR	Deutsches Autorecht
DAWI	Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
d. h.	das heißt
Diss.	Dissertation
DVO-NBauO	Durchführungsverordnung zur niedersächsischen Bauordnung
EQ	Emotionaler Intelligenzquotient
FeuVO	Feuerungsverordnung
GALK	Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz
GaStplVO	Garagen- und Stellplatzverordnung
GWB	Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
i. R. d.	im Rahmen des/der
i. S. d.	im Sinne des/der
i. V. m.	in Verbindung mit
IDW	Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer
IFG	Informationsfreiheitsgesetz
IKS	Internes Kontrollsystem
IQ	Intelligenzquotient
jPdöR	juristische Person des öffentlichen Rechts
JStG	Jahressteuergesetz
KStG	Körperschaftsteuergesetz
m. w. N.	mit weiteren Nachweisen
MI	Mischgebiet
MwStSystRL	Mehrwertsteuersystemrichtlinie
n. v.	nicht veröffentlicht
NPersVG	Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz
NTVergG	Niedersächsisches Tariftreue- und Vergabegesetz
o. Ä.	oder Ähnliches
RPA	Rechnungsprüfungsamt
SANI	State Aid Notification Interactive
Strabs	Straßenausbaubeiträge
TCS	Tax Compliance System
TöB	Träger öffentlicher Belange
TVöD	Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst
u. a.	unter anderem; und andere
UIG	Umweltinformationsgesetz
UStG	Umsatzsteuergesetz
UVgO	Unterschwellenvergabeverordnung
u. v. m.	und vieles mehr
VersR	Versicherungsrecht
vGA	verdeckte Gewinnausschüttung
VgV	Vergabeverordnung
VOB/A	Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen
WA	Allgemeines Wohngebiet
WzS	Wege zur Sozialversicherung

Literaturverzeichnis

Alzuhn/Kober/Voss, Tax Compliance Management System und USt, Der Betrieb 2018 S. 794-798

Bauer/Braun/Hünnekes, Baumkontrollen zur Erfüllung der Verkehrssicherungspflicht bei Bäumen, DAR 2008 S. 109

Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2015

Birk, Städtebauliche Verträge – Inhalte und Leistungsstörungen, 6. Aufl. 2020

Bracke/Maciuca, Tax-Compliance – ausschließlich ein Thema der Steuerabteilung?, Compliance-Berater 5/2017 S. 146-149

Brill, MwSt-Aktionsplan, zertifizierter Steuerpflichtiger und Tax Compliance, UR 16/2018 S. 625-634

Burgi, Vergaberecht, 2. Aufl. 2018

Dötsch/Pung/Möhlenbrock, Die Körperschaftsteuer, Loseblatt Stand 2019

Dröge/Schröder/Schubert, Kommunales Tax Compliance Management: Hintergrund, Nutzen und Umsetzung, der gemeindehaushalt 9/2018 S. 207-211

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Kommentar zum BauGB, Loseblatt, Stand: 136. Aufl. 2020

Fischer, Kommentar zum StGB, 67. Aufl. 2020

Geitel, Die delegierende Zweckvereinbarung als öffentlicher Auftrag in der Rechtsprechung des EuGH und unter der Geltung der RL 2014/24/EU, Diss. Siegen 2017

Geitel, eVergabe – Ein Überblick zu den gesetzlichen Vorgaben zur elektronischen Abwicklung von Vergabeverfahren, KommunalPraxis spezial 2016 S.

Golemann, Emotionale Intelligenz, 1997

Graf/Jäger/Wittig, Wirtschafts- und Steuerstrafrecht, 2. Aufl. 2017

Herzberg, One more time: How do you motivate employees?, Harvard Business Review

Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, 55. Aufl. 2020, Loseblatt

Kammerloher-Lis/Kirsch, Tax Compliance Management Systeme bei Unternehmen der öffentlichen Hand am Beispiel der Kommunen, Der Betrieb 2018 S. 151-156

Küffner, Haftungsfalle Umsatzsteuer: Haftungsprävention durch Tax Compliance, Der Betrieb 2018 Nr. 40

Kühling/Huerkamp, Münchener Kommentar Europäisches und Deutsches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2018

Möhlenkamp, Die Aufsicht in öffentlichen Bädern – Eine Zusammenfassung, VersR 2012 S. 833

Peters/Waterman, In search of excellence, Harper Business Essentials 2015

Probst/Hellenbrand, Tax Compliance Management im kommunalen

Umfeld, der gemeindehaushalt 3/2018 S. 63-65

Roquette/Otto, Vertragsbuch Privates Baurecht, 3. Aufl. 2020

Schreyögg, Skript: Organisation und Führung, IWW-Kurs, Fern-Uni Hagen, 2018

Schumann, Verkehrssicherungspflicht auf öffentlichen Spielplätzen – ein Überblick zur Haftungsfrage, WzS 2010 S. 34, 74

Stanley, Millionaire Mind, 2001, New York Times

Stollmann/Beaucamp, Öffentliches Baurecht, 11. Aufl. 2017

Tannenbaum/Schmidt, How to choose a leadership pattern, Harvard Business Review 35, 1973

Voßkuhle, Kaiser, Grundwissen – öffentliches Recht: der Bebauungsplan, Juristische Schulung 2009 S. 16-18

Westphal/Starck, Tax Compliance Management Systeme in der Versorgungswirtschaft, Versorgungswirtschaft 2018 S. 206-211

Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 8. Aufl. 2018

Autorenverzeichnis

Altmann, Hendrik, LL. M., Wirtschaftsrecht, bbt-Rechts- und Steuerkanzlei, Hannover

Baumert, Wolf-Tilman, Oberstaatsanwalt bei der Staatsanwaltschaft Wuppertal, Pressesprecher

Dr. Borchert, Dietrich, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Vergaberecht, bbt-Rechts- und Steuerkanzlei, Hannover

Dr. Breyer, Erich, Architekt, Leitender Baudirektor a. D., Hannover

Franke, Matthias, Rechtsanwalt bei Eick & Partner, Hamburg

Dr. Geitel, Oskar Maria, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Vergaberecht, Kapellmann & Partner, Berlin

von Meding, Conrad, Redakteur bei der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung (HAZ)

Möhring, Anja, Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungs- und Arbeitsrecht, Erste Stadträtin a. D., Hannover

Pencereci, Turgut, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, gkmp-Rechtsanwälte, Bremen

Reineke, Daniel, LL. M., Rechtsanwalt und Fachanwalt für Vergaberecht, bbt-Rechts- und Steuerkanzlei, Hannover

Dr. Stiel, Arnd, Rechtsanwalt, Betriebswirt (IWW), Lehrbeauftragter für Rhetorik, Hannover

Trittel, Daniela, Dipl.-Finanzwirtin (FH) und Steuerberaterin, Hannover

Kapitel 1:Interne Verwaltungskommunikation

von Dr. Arnd Stiel

1.Fall, Ausgangslage und Agenda
1.1Fall: „Northeim“

Die Abstimmung soll am 15. Oktober stattfinden. Die Northeimer Bürger können dann parallel zur Landtagswahl auch darüber entscheiden, ob der 57-jährige Verwaltungschef im Amt bleibt oder nicht.

Es ist bereits das zweite Abwahlverfahren in Northeim. Anfang 2013 hatte der Rat in einem einstimmigen Votum ein Abwahlverfahren gegen Tannhäusers Vorgänger Harald Kühle (SPD) eingeleitet. Dieser hatte daraufhin von sich aus das Handtuch geworfen. Der Sozialpädagoge, der 2006 zum Bürgermeister der 29 000 Einwohner-Stadt gewählt wurde, stand vor allem wegen seiner Amtsführung in der Kritik. Nachdem die Staatsanwaltschaft Göttingen zum zweiten Mal ein Ermittlungsverfahren gegen ihn eingeleitet hatte, verlor er auch den Rückhalt seiner Parteifreunde.

Bei der folgenden Wahl hatte sich der parteilose Tannhäuser gegen einen gemeinsamen Kandidaten von SPD, CDU und Grünen durchgesetzt. Der 57-jährige Ingenieur, der von der FDP und einer unabhängigen Wählerinitiative gestützt wurde, hatte damals als eines seiner Hauptziele eine „wertschätzende und betriebswirtschaftlich geprägte Personalführung“ genannt.

Genau daran scheint es nun zu hapern. Vor einem Jahr hatte der Rat einstimmig beschlossen, dass der Bürgermeister Seminare in Personalführung belegen müsse. Zuvor war bekannt geworden, dass sich zahlreiche Mitarbeiter über seinen „von Mobbing und Einschüchterungsversuchen geprägten Führungsstil beklagt und Hilfe beim Betriebsarzt gesucht hatten …“.¹

An anderer Stelle heißt es:

„Nachdem sich Beschwerden von Angestellten der Stadtverwaltung über den Umgang Tannhäusers mit seinen Untergebenen gehäuft hatten, knöpfte sich im März dieses Jahres zunächst die CDU den Bürgermeister vor. Neben Schwächen in der Mitarbeiterführung kritisierten die Christdemokraten unter anderem noch, dass der Verwaltungschef mehrere Ratsbeschlüsse nicht umgesetzt habe. Außerdem habe er den Rat bei der Vorauswahl von Bewerbern für den Posten des städtischen Bauamtsleiters vorsätzlich falsch informiert.

In seinem jetzt gefassten Beschluss stützt sich der Northeimer Stadtrat auf Stellungnahmen des Personalrats der Stadtverwaltung und des Betriebsarztes. Der Mediziner erklärte, dass seit Mitte 2014 insgesamt 17 Mitarbeiter der Verwaltung wegen des Führungsstils des Bürgermeisters zu betriebsärztlichen Beratungen bei ihm gewesen seien.

Im Schreiben des Personalrates, aus dem jetzt die Northeimer Neuesten Nachrichten zitierten, heißt es: „Über den sogenannten Flurfunk haben wir erfahren, dass insbesondere der Führungsstil des Bürgermeisters, der dazu neigt, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die nicht seiner Meinung sind, lautstark einzuschüchtern, mit ursächlich für die Mitarbeiter-Unzufriedenheit ist.“

Bürgermeister Tannhäuser will sich „wegen des laufenden Verfahrens“ derzeit nicht äußern, weder zum Ratsbeschluss noch zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfen äußern. Der Vorsitzende des Stadtrats, der Sozialdemokrat Wolfgang Haendel, betonte unterdessen, dem Kommunalparlament gehe es mit seinen Beschlüssen nicht darum, Tannhäuser aus dem Amt zu drängen. Man hoffe vielmehr, dass künftig ein „gedeihliches Miteinander“ mit dem Bürgermeister möglich werde².“

1.2Ausgangslage und Relevanz

Zugegeben, die Erwartungen an gute Bürgermeister sind gewaltig.

Sie sollen nicht nur ihre Verwaltung strategisch führen, als ausgleichender Interessenvertreter im Rat stets und überparteilich die Interessen der Bürger eloquent vertreten, nein, sie sollen auch idealerweise eine starke, charismatische und möglichst hochempathische Persönlichkeit sein, die ohne Fehl und Tadel ist. Zudem sollen zumindest Grundkenntnisse in allen kommunalen Themenfeldern vorhanden sein: Vom Abgabenrecht, Beihilferecht, Vergaberecht, Steuerrecht, Baurecht bis hin zum Zivilrecht reicht die beispielhafte Aufzählung.

An Wochenenden, bei Schützenfesten, Kirmessen, Jubiliaren und Feuerwehrfesten erwartet man zudem den stets gutgelaunten, bodenständigen und für alle vorkommenden kommunalen Angelegenheiten ansprechbaren Bürgervertreter, der sich umgehend um eine alle Seiten zufriedenstellende Problemlösung kümmert.

Gleichzeitig fehlt den Hauptverwaltungsbeamten häufig das Personal, um der zunehmenden Aufgabendichte Herr zu werden: Jahrelang wurde – auch unter dem Deckmantel des Neuen Steuerungsmodells – Personal abgebaut³ und kein Nachwuchs mehr ausgebildet, trotz des hohen Durchschnittsalters der Beamten und Angestellten⁴. Viele Kommunen schienen den demografischen Wandel unterschätzt oder verdrängt zu haben. Der jahrelangen Unterfinanzierung der Kommunen wurde häufig durch zu starken Personalabbau und vorschnellen Ausgliederungen entgegengetreten. Hinzu kommt, dass in vielen Bereichen ein Bewerbermarkt gegeben ist, sodass Bürgermeister sich mit anderen Kommunen messen und über moderne Anreizsysteme versuchen müssen, gutes Mitarbeiter zu finden und zu halten.

Zudem zeigen die Zahlen der Gallup-Studie aus 2018 weiterhin erschreckende Erkenntnisse, die es keinem (Verwaltungs-)Chef leichter machen:

Hiernach haben bereits 14 Prozent der Mitarbeiter innerlich gekündigt und keinerlei emotionale Bindung zum Unternehmen. Nur 15 Prozent der Beschäftigten weisen hierzulande eine hohe emotionale Bindung an ihren Arbeitgeber auf und gehen ihrer Arbeit mit Hand, Herz und Verstand nach. Drei von vier Beschäftigten machen lediglich Dienst nach Vorschrift (71 Prozent)⁵.

Diese Zahlen decken sich ungefähr mit denen von Jack Welch, der Manager-Ikone aus den USA, der von mindestens 10 Prozent „Minderleister“ in jedem Unternehmen ausgeht. Seine Forderungen waren radikal: In den von ihm geführten Unternehmungen entließ er jedes Jahr 10 Prozent.⁶ In Kommunen zeigt sich häufig das Gegenteil: Hier wird regelmäßig das Thema: „Minderleister“ mehr oder minder elegant umschifft – der Minderleister wird geschont und die Mehrarbeit auf die noch verbliebenen willigen Kollegen verteilt. Dies ist angesichts der Personalknappheit und der zunehmenden Aufgabenverdichtung ein Versagen von Führung.

1.3Agenda

Aus dieser nüchternen Bestandsaufnahme sind folgende Punkte untersuchungswürdig, weil sie mit darüber entscheiden, wie gut Bürgermeister auch verwaltungsintern ankommen:

–Was bedeute „gute“ Führung im Alltag von Hauptverwaltungsbeamten?

–Welcher Führungsstil ist empfehlenswert?

–Was bedeutet Motivation von Mitarbeitern und was kann vom Bürgermeister verlangt werden?

–Moderne Anreizsysteme.

2Führung und Führungsstil
2.1Führung aus Sicht der Betriebswirtschaftslehre und eigene Empfehlung
2.1.1Theorie des Eigenschaftsansatzes

In der Betriebswirtschaftslehre gibt es verschiedene Theorien, die versuchen zu klären, was gute Führung ausmachen kann. Dem Eigenschaftsansatz⁷ liegt die im Alltagsdenken häufig verankerte Vorstellung zugrunde, dass sich gute Führung aus der Person des Führenden erklären lässt. Die Liste der Führungseigenschaften ergab sich wohl aus einem Mix aus intuitiven Alltagswissen oder mehr empirisch-statistischen Gewinnungsmethoden.⁸ Beispielhaft sollen folgende Eigenschaften wichtig sein: Intelligenz, Selbstvertrauen, Entschlusskraft, Selbstdisziplin, Dominanz, Willensstärke, breites Wissen und Überzeugungskraft.

In breiter angelegten Studien fanden sich nur wenige Übereinstimmungen von Führungseigenschaften – es traten sogar Widersprüche auf. Bestimmte Eigenschaften waren bei Führungskräften, manche eher bei Geführten gegeben.⁹

Von daher wundert es vielleicht nicht, dass diese Aufzählung sich in weiten Teilen nicht mit einer interessanten Studie deckt: 733 Multimillionäre aus den USA sollten 30 Faktoren nach Annahme der Wichtigkeit für ihren Erfolg ordnen.¹⁰ Die fünf wichtigsten Faktoren sind: Ehrlichkeit gegenüber allen Menschen, starke Disziplin, Fähigkeit, gut mit Menschen auszukommen, Ehepartner, auf den man sich verlassen kann und härter zu arbeiten als die meisten anderen Menschen. Der Intelligenzquotient (IQ) kam auf Platz 21, weit abgeschlagen hinter der Emotionalen Intelligenz (EQ).

2.1.2Die drei Erfolgsfaktoren für Bürgermeister

Diese Erfolgsfaktoren decken sich mit meiner mehr als 22-jährigen Fortbildungserfahrung für die kommunale Familie.

Meine top drei Erfolgsfaktoren für erfolgreiche Bürgermeister sind:

(1) Hohe Emotionale Intelligenz¹¹, die u. a. gespeist wird aus: Selbstwahrnehmung¹², Empathie, soziale Verantwortung, Problemlöseverhalten, Stresstoleranz, Ehrlichkeit und Impulskontrolle.

Der EQ erscheint mir mit Abstand der wichtigste Punkt.¹³ Auch beim Auswahlverfahren für Führungskräfte und Mitarbeitern mit viel Kundenkontakt entscheidet dieser Punkt über Erfolg oder Misserfolg einer Kommune im Innen- und Außenbild. Dass bei Auswahlverfahren der Fokus zum Teil zu stark auf der Fachlichkeit liegt, erscheint nur dann sinnvoll, wenn es just um eine Stelle mit entsprechender Berufserfahrung geht. Gleichwohl sollte der EQ die ausschlaggebende Komponente in jeder Bewertungsmatrix sein. Das fehlende Fachwissen kann man sich aneignen; die fehlende Emotionale Intelligenz kaum. Seit vielen Jahren führe ich im Rahmen meines Lehrauftrags an der Leibniz-Universität IQ- und EQ-Tests durch. Die Ergebnisse sind immer dieselben: Frauen schneiden beim IQ-Test immer etwas besser ab als die Männer; beim EQ-Test gewinnen sie regelmäßig haushoch. Auch von daher kann man sich nur mehr Bürgermeisterinnen und Mitarbeiterinnen wünschen …

Speziell für Bürgermeister, die wenig oder gar keine Verwaltungserfahrung haben, wäre eine weitere Tugend aus dem Kanon der Emotionalen Intelligenz sehr wünschenswert: Geduld. Wer glaubt, weil er aus der Privatwirtschaft kommt, fix die „verstaubte“ Verwaltung auf Vordermann bringen zu können, unterliegt zwei Denkfehlern. Zum einen sind Verwaltungsmitarbeiter viel besser als ihr mitunter noch anmutender Ruf – verstaubt ist allein diese Sichtweise auf Verwaltung. Zum anderen sind Verwaltungsabläufe zum Teil deutlich anders aufgebaut als in der Privatwirtschaft; dies ist nicht immer von Nachteil. Fixe Änderungen sind jedenfalls utopisch und ein Grund, warum Bürgermeister sich verwaltungsintern wenig Freunde machen, wenn sie vorschnell Umstruktierungen oder Veränderungen nicht hinreichend kommunizieren. Wer gegen seine eigene Verwaltung arbeiten will, wird es sehr schwer haben.

Fällt Ihnen bereits etwas zum Ausgangsfall auf? Die EQ-Faktoren scheinen dem Ex-Bürgermeister gefehlt zu haben. Die Empfehlung des Rates, er möge Seminare zur Personalführung besuchen, ist gut gemeint. Allerdings sind solche charakterlichen Auffälligkeiten eher nicht über Fortbildungen therapierbar.

(2) Exzellente kommunikative Fähigkeiten und Vertrauen in Mitmenschen: Wer Bürgermeister werden will, braucht exzellente kommunikative Fähigkeiten und sollte den Kontakt mit Menschen, inner- und außerhalb des Rathauses, lieben und ihnen vertrauen.

Gerne erinnere ich mich an eine Szene, als ich mit einem Bürgermeister, der mit einer sehr satten Mehrheit wiedergewählt wurde, zu Fuß auf dem Weg zu seinem Rathaus war. Etwas abseits vom Hauptweg sah er eine Mitarbeiterin, die in einem besonders gekennzeichneten Bereich rauchte. Er entschuldigte sich bei mir und ging zu der Mitarbeiterin, die ebenso überrascht schien wie ich. Wollte er der Mitarbeiterin das Rauchen ausreden? Nein, er gratulierte ihr zum Geburtstag, sagte, dass er später zu ihr kommen werde. Zugegeben, die Zahl der Verwaltungsmitarbeiter war nicht so groß, gleichwohl war ich sehr beeindruckt vom guten Gedächtnis und der Empathie.

Vertrauen vor allem in seine Mitarbeiter scheint selbstverständlich, ist es jedoch nicht. Tatsächlich wird mir bei vielen Inhouse-Seminaren eher von einer Misstrauenskultur berichtet. So muss etwa in einer Stadt jeder von einem Bauingenieur geprüfte Balkonausbau bis zur Dezernentenebene, nach bereits erfolgter zweifacher Prüfung, vorgelegt werden. Eine groteske Absicherung. Und in Fällen, in denen es auf eine wirkliche Rückendeckung durch die Stadtspitze ankommt, werden Mitarbeiter eher alleine gelassen. Spätestens seit dem Love-Parade-Unglück in Duisburg, bei dem sich der ehemalige Oberbürgermeister leider schnell aus der Verantwortung ziehen konnte, wissen und fürchten Mitarbeiter, wie schnell man im Zweifel mit den Folgen des Handelns alleine gelassen werden kann. Dies hat in vielen Städten die Folge, dass ein Misstrauen in beiden Richtungen herrscht. Dies verhindert nicht selten ein „echtes“ Delegieren: Idealerweise werden Aufgaben vertrauensvoll abgegeben, nicht zurückgeholt, und Fehler von Mitarbeiter werden nicht als Weltuntergang tituliert, sondern gemeinsam durchgestanden und Mitarbeiter nach außen verteidigt. Die Realität sieht häufig leider anders aus:

Der Personalrat einer Kommune hatte mich gefragt, ob wir eine anonymisierte Befragung aller Mitarbeiter durchführen können, bei dem es auch um eine Zufriedenheitsabfrage mit dem Bürgermeister und weiteren Führungskräften ging. Dies geschah, sehr zum Groll der Stadtspitze, die zum Teil verheerende Kritik erntete.¹⁴ Dass schlechte Führungskräfte solche Befragungen wie der Teufel das Weihwasser fürchten, erscheint nachvollziehbar; sie sollten jedoch zum Standard innerhalb jeder Stadt werden, damit Führungskräfte sich stetig verbessern können.

(3) Strategisches Denken und Arbeitseinsatz:

Dass ein Bürgermeisterjob keine 08/15-Tätigkeit ist und lange Arbeitstage und Wochenendarbeit einschließt, dürfte auf der Hand liegen. Was nicht selbstverständlich ist, ist die Kunst des strategischen Denkens: Welche Schwerpunkte sollen verwaltungsintern, welche Themen für die Bürger in den nächsten Jahren umgesetzt werden? Diese Punkte sind, sofern eine Wiederwahl angestrebt wird, von immenser Bedeutung. Bei den Bürgermeistern, die wenig Verwaltungsund Führungserfahrung haben, mangelt es hieran häufig. Realistisch braucht ein Verwaltungsneuling ein bis zwei Jahre, um sich mit dem System Kommunalverwaltung überhaupt zurecht zu finden, dann sollte bereits die erste Umsetzung des Strategieplans initiiert werden, sofern die Wahlzeit, wie zum Beispiel in Niedersachen, mit fünf Jahren sehr kurz ist.¹⁵ Idealerweise werden Verwaltungsmitarbeiter und Ratsmitglieder auf dieser Entwicklungsreise frühzeitig eingebunden und mitgenommen.

2.1.3Theorie der Interaktion

Der Misserfolg dieses Ansatzes hat zu verschiedenen neuen Gedanken geführt, von denen die Interaktionstheorie besonders interessant erscheint: Sie versteht Führung als Beeinflussungsprozess. Dieser Prozess kombiniert persönlichkeitsbezogene und externe Faktoren, wie z. B. die aktuellen Probleme in der jeweiligen Kommune oder die Stimmung in der Bevölkerung. Empathische Bürgermeister werden sowohl verwaltungsinterne als auch externe Herausforderungen erkennen und diese idealerweise ganzheitlich lösen. Auch hier hilft ein hoher EQ immens.

2.2Führungsstile
2.2.1Autoritär und Demokratisch

Es gibt zwei unterschiedliche Stile der Führung, von autoritär bis demokratisch. Beide werden selten in Reinkultur vorkommen, eher in diesen Abstufungen¹⁶:

Stufe 1:	Bürgermeister trifft Entscheidungen und kündigt sie an
Stufe 2:	Bürgermeister „verkauft“ Entscheidungen
Stufe 3:	Bürgermeister schlägt Ideen vor und erwartet Fragen
Stufe 4:	Bürgermeister schlägt Versuchsentscheidung vor, die geändert werden kann
Stufe 5:	Bürgermeister zeigt das Problem, erhält Lösungsvorschläge und entscheidet
Stufe 6:	Bürgermeister zeigt Grenze auf und fordert Gruppe auf, die Entscheidung zu fällen
Stufe 7:	Bürgermeister gestattet Mitarbeitern, innerhalb der systembedingten Grenzen frei zu handeln.

Hier habe ich in der Praxis viele Bürgermeister schwächeln gesehen: Entweder konnte nur schwerlich auf Stufe 1 gehandelt werden, oder die Lösungsvorschläge von Mitarbeitern wurden trotz aufwendiger Befragungen – mitunter begleitet von externen Dritten – negiert. Ratsam wäre es, dass Bürgermeister sich im Vorfeld genaue Gedanken machen, welche Situationen welche Vorgehensweise impliziert und diese dann auch strikt einhalten. Insgesamt sollte ein klarer Führungsstil erkennbar sein; ein schnelles Schwanken von Kumpeltyp bei schönem Wetter und Autokrat bei leichtem Gegenwind durch den Rat, die Presse oder einem Bürgerschreiben kommt nicht gut an. Den mitunter empfohlenen situativen Führungsstil, wenn er denn so ausgelebt wird, kann ich nicht empfehlen.

Interessant war bei der Befragung der Mitarbeiter einer Kommune, dass viele den damaligen Stadtdirektor vermissten, obwohl dieser zwar einen sehr freundlichen Umgang pflegte, jedoch eindeutig den autoritären Führungsstil pflegte. Dies lag vielleicht auch daran, dass der dann amtierende Bürgermeister eher (entscheidungs-)schwach war und in seiner Führung wechselmütig erschien.

2.2.2Transaktional und Transformativ

Zwei andere Ansätze von Führung finden gegenwärtig durchaus starke Beachtung¹⁷:

Der transaktionale Führungsstil basiert auf dem Austauschprinzip: Bürgermeister klärt die Rollen und die sich daraus ergebenden Anforderungen, welche die Mitarbeiter zu erfüllen haben, um ihre persönlichen Ziele zu erreichen. Hierbei sind Wünsche, Erwartungen und Befürchtungen der Mitarbeiter zu berücksichtigen, damit die vereinbarten Ziele erreichbar sind. Dieser Ansatz könnte vor allem beim direkten Führungspersonal rund um die Stadtspitze interessant sein. Als Bürgermeister brauchen Sie unbedingt sehr gute Leute an der Verwaltungsspitze, auf die Sie sich verlassen können. Wenn Sie in der Erwartungshaltung klar machen, dass Sie eigenständige, kritikfähige und entscheidungsstarke Persönlichkeiten wünschen und fordern, ohne dass Ihre Rolle als Chef der Verwaltung angezweifelt wird, wäre das ein erstrebenswertes Ziel.

Nur schwache Bürgermeister dulden ausschließlich schwache Menschen im direkten Umfeld, um selbst nicht weiter zu verblassen.

Der transformative Führungsstil hat einen anderen Ansatz: Im Zuge von Entwicklungsprozessen gibt es keine starren Regeln – der/die Führende entwickelt sich aufgrund seiner Werte und Ideen stetig weiter und will mitreißen. Diese Überzeugungen und Werte können nicht verhandelt werden; die Nähe zur charismatischen Führung ist offenkundig. Dieser Ansatz eignet sich m. E. für die kommunale Praxis nur im Einzelfall.

3.Motivation und moderne Anreizsysteme
3.1Motivieren

Angesichts der erschreckenden Zahlen von gallup und dem aktuellen Bewerbermangel in vielen Bereichen erscheint der Ruf nach Motivation durch die Führung besonders wichtig. Allerdings erscheint dies problematisch, wenn man der Annahme folgt, dass Motivation ein Prozess ist, der von Mitarbeitern selbst gesteuert wird (intrinsisch). Eine extrinsische Verhaltensänderung oder Leistungssteigerung wird aus meiner Erfahrung weniger erfolgreich sein, wie das Beispiel der Landeshauptstadt Hannover zeigt: Um im umkämpften Bewerbermarkt der Ingenieure und Architekten einen Vorteil gegenüber Umlandskommunen zu haben, wurden sowohl interne als auch externe Stellen in diesem Bereich auf E 12 angehoben. Dies bedeutet immerhin eine Gehaltsstufe mehr als das, was sonst im regionalen Vergleich üblich ist. Dass nun alle Mitarbeiter, die E 12 bekommen, stärker motiviert sind als vorher, wäre ein Irrglaube. Monetäre Anreize alleine entfalten keine (dauerhafte) Motivationswirkung.¹⁸

3.2Demotivieren

Während also Motivieren kaum möglich ist, geht Demotivieren leider recht schnell. Eine interessante Untersuchung von Herzberg¹⁹ nennt einige der „dissatisfiers“ oder auch Hygiene-Faktoren, die zur Unzufriedenheit bei Mitarbeitern führen:

Personalpolitik und -verwaltung (u. a. Urlaubsplanung, Beschwerdewege, Leistungsbeurteilungsverfahren²⁰), Status, fachliche Kompetenz des Vorgesetzten, Beziehung zu Vorgesetzten, Kollegen und Mitarbeitern und Arbeitssicherheit²¹. Aus meiner Sicht kann – wie teilweise bereits erwähnt – ergänzt werden: kein „echtes“ Delegieren, mangelnde Rückendeckung, keine strategische Planung, kein konsequenter Führungsstil, mangelnde Kenntnis der Aufgaben der einzelnen Fachbereiche, wenig oder gar keine Wertschätzung und Misstrauen.

Wichtig waren für die Zufriedenheit der Mitarbeiter vor allem das Leistungserlebnis, Anerkennung und die Arbeit selbst. Anerkennung scheint mir ein wichtiger Punkt zu sein, der mir selten von Mitarbeitern als gegeben geschildert wird. Entscheidend ist also der Arbeitsinhalt, der zur Zufriedenheit führt. Eindrucksvoll finde ich, dass einige Bürgermeister sich in regelmäßigen Abständen zu Mitarbeitern aus verschiedenen Fachbereichen setzen, um zu hospitieren und zu schauen, was man an Abläufen sowohl zum Wohl der Kommune als auch zum Wohl der Mitarbeiter verbessern kann. Vielfach erzeugt dies zunächst Misstrauen bei den Beschäftigten, kann jedoch – wenn auch Verbesserungen tatsächlich möglich sind – ein starker Motivator sein, wenn Bürgermeister Erfahrungen an der „Front“ sammeln und ein ehrliches Feedback geben und wünschen.

3.3Moderne Anreizsysteme

Wenn Bürgermeister Personal gewinnen und halten wollen, sind folgende Anreizsysteme denkbar:

3.3.1Telearbeit

Telearbeit ist ein starker Motivator und wird bereits in vielen Kommunen praktiziert, wenn auch in unterschiedlichen Ausprägungen, je nach Größe und Möglichkeiten der Kommune. Die Regelungen hierzu bedürfen einer intensiven Vorarbeit und vieler Abstimmungen, sei es mit dem Personalrat oder der Datenschutzbeauftragten.

Hier ein Auszug zur Regelung der Telearbeit²²:

„Dienstvereinbarung zur Ein- und Durchführung von Telearbeit

1. Zweckbestimmung

(1) Telearbeit ist als flexible Arbeitsform besonders geeignet, zu mehr Selbstbestimmung sowie zu positiven Auswirkungen auf die Gesundheit und Arbeitszufriedenheit bei den Beschäftigten zu führen, indem sie die Vereinbarkeit von Beruf und Familie, die Realisierung der Gleichstellung von Frauen und Männern sowie der Chancengleichheit, die Teilhabe von schwerbehinderten Menschen am Arbeitsleben unterstützt sowie die Ausgestaltung der individuellen Berufs- und Lebensplanung fördert. Die Ein- und Durchführung von Telearbeit soll daher u. a. dazu beitragen

a)die Vereinbarkeit von Beruf und Familie oder Privatleben zu fördern,

b)die Beschäftigungsfähigkeit zu sichern,

c)Ausfallzeiten zu verringern,

d)die Mitarbeiterbindung und die Arbeitgeberattraktivität zu erhalten und zu erhöhen,

e)weitere Arbeitsressourcen durch eine größere Teilhabe von Teilzeitkräften am Arbeitsleben zu erschließen,

f)die Gesunderhaltung zu fördern sowie

g)erworbene berufliche Qualifikationen und vorhandenes Wissen auch in der Familienzeit zu erhalten und einen schnelleren beruflichen Wiedereinstieg zu ermöglichen.

(2) Telearbeit soll nicht zu einer Mehrbelastung der Beschäftigten durch ständige Erreich- und Kontrollierbarkeit oder durch eine über die vertragliche Arbeitszeit hinausgehende Ausweitung des Arbeitsvolumens führen. Auch darf Telearbeit nicht zu einer nennenswerten Mehrbelastung anderer Beschäftigter der betroffenen Organisationseinheit oder zu einer Gefährdung der Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs führen.

(3) Die Fachbereichs-, Amts- und Betriebsleitungen beraten vor Beginn der Telearbeit mögliche Herausforderungen und Problemlagen mit ihrem örtlichen Personalrat.

…

3. Begriffsbestimmung

(1) Telearbeit ist das Erledigen dienstlicher Aufgaben außerhalb des stationären Arbeitsplatzes in der Dienststelle, insbesondere durch Nutzung dienstlich gestellter Geräte der Informations- und Kommunikationstechnologie mit Zugang zur Fileserverstruktur 1 des städtischen Netzes über Kabel oder Funk …“

3.3.2Langzeitkonto

Ein weiteres, starkes Instrument, um Mitarbeiter langfristig an die eigene Verwaltung zu binden, ist die Möglichkeit eines Langzeitkontos.

Hier ein Auszug zur Regelung eines Langzeitkontos:

Dienstvereinbarung zur Einrichtung eines Langzeitkontos

„Die Stadt X und der Gesamtpersonalrat schließen gemäß §§ 78, 80 und § 66 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz (NPersVG) die folgende Dienstvereinbarung über die Einrichtung eines Langzeitkontos zur Flexibilisierung der Arbeitszeit entsprechend § 10 Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst (TVöD) sowie § 9a Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten (Nds. ArbZVO):

1. Zweckbestimmung

(1) Diese Dienstvereinbarung ermöglicht Beschäftigten der Stadt X ein Langzeitkonto einzurichten. Mit dem Langzeitkonto sollen Beschäftigte über einen längeren Zeitraum Zeitguthaben ansparen und zu einem späteren Zeitpunkt entnehmen können. Mit der Einführung des Langzeitkontos steht den Beschäftigten eine weitere Möglichkeit zur Rücksteuerung des Arbeitszeitsaldos aus den jeweiligen städtischen Regelungen zur flexiblen Arbeitszeitgestaltung zur Verfügung.

(2) Das Langzeitkonto kann beispielsweise für eine Freistellung vor Beginn der gesetzlichen Altersrente oder auch für eine Reduzierung der täglichen Arbeitszeit genutzt werden oder es kann für eine Auszeit, auch in Verbindung mit Urlaub, beansprucht werden.

(3) Das verantwortliche Mitgestalten der eigenen Arbeitszeit durch die Beschäftigten soll gefördert und die Vereinbarkeit von Arbeitszeit und Freizeit erleichtert werden. Dadurch können Beruf und Privatleben besser in Einklang gebracht werden, die Attraktivität der Landeshauptstadt Hannover als Arbeitsgeberin wird erhöht.

2. Geltungsbereich

Organisatorisch: In allen Fachbereichen, Ämtern und Betrieben der Stadt X.

Persönlich: Für alle unbefristet und nicht geringfügig entlohnten Beschäftigten

1. Beschäftigte im Sinne dieser Dienstvereinbarung sind Tarifbeschäftigte sowie Beamtinnen und Beamte …“

3.3.3360 Grad-Feedback

Dieses Instrument, bei dem sich auch und vor allem Bürgermeister und weitere Führungskräfte dem Feedback der Mitarbeiter stellen, ist ein sehr gutes Instrument; wird allerdings von schwachen Hauptverwaltungsbeamten – wie beschrieben – vermieden.

4.Operative, taktische und strategische Maßnahmen

Für die verwaltungsinterne Kommunikation und Führung empfehlen sich zusammenfassend folgende Maßnahmen:

4.1Operativ

Täglich werden die Informationen und Kennzahlen ausgewertet, die von Führungskräften gesammelt und weitergeleitet werden. Der Austausch mit den direkten Führungskräften erfolgt zu festen Zeiten in der Woche. Vertrauliche Gesprächstermine mit dem Bürgermeister oder mit einem internen oder extern geschulten Mediator als Vertrauensperson sind nach Terminvereinbarung jederzeit möglich. Ein klarer Führungsstil ist erkennbar, eine „echtes“ Delegieren und respektvoller Umgang mit Mitarbeitern werden täglich vorgelebt. Gute Arbeitsleistungen werden anerkannt; das Thema „Minderleister“ wird konsequent angegangen. Die Informationen und Anfragen, die vom Rat herangetragen werden, werden nach einer Prioritätenliste, die nicht jeden Tag gewechselt wird, delegiert. Der Spagat zwischen „Politiker“ und Hauptverwaltungsbeamten ist schwierig; aus Sicht der Verwaltung sind Sie regelmäßig zu sehr Politiker, aus Sicht der Politik zu sehr Verwaltungsbeamter. Bitte verteidigen Sie Ihre Belegschaft nach außen, selbst, wenn es intern, so es angebracht sein sollte, einen sachlich härteren Austausch geben kann.

4.2Taktisch

Als Bürgermeister „hospitieren“ Sie, wenn möglich, regelmäßig bei den verschiedenen Fachbereichen; Verbesserungen werden gemeinsam mit Mitarbeitern besprochen und durchgesetzt.

Mindestens einmal im Jahr stellen sich Bürgermeister und der übrige Verwaltungsvorstand einem 360 Grad-Feedback, das anonymisiert durchgeführt und idealerweise durch neutrale Dritte ausgewertet wird.

Die nach dem TVöD vorgesehenen Mitarbeitergespräche werden konsequent von beiden Seiten vorbereitet und durch gemeinsame Zielvereinbarungen festgehalten.

Bitte führen Sie nicht nur Gespräche mit Ihren Führungskräften, sondern auch regelmäßig in den verschiedenen Fachbereichen. Interessant war bei einer Umfrage, die ich für eine Stadt durchgeführt habe, dass sich Mitarbeiter in Außenbereichsstellen, etwa in Kitas, häufig vergessen vorkommen.

4.3Strategisch

Die Zielsetzungen für die nächsten fünf Jahre werden innerhalb und außerhalb der Verwaltung klar mitgeteilt und Mitarbeiter auf dieser Entwicklungsreise, wenn möglich, eingebunden. Bitte überprüfen Sie regelmäßig, ob Ihre Ziele umsetzbar und auf die Bedürfnisse der Zielgruppen zugeschnitten sind.

5.Checkliste und weitere Handreichungen

Zusammenfassend erstelle ich eine Checkliste mit do’s.

5.1Do’s

–Hohe Emotionale Intelligenz ist der Schlüssel zum Erfolg.

–Ein klarer Führungsstil bei gleichzeitiger Wertschätzung der Mitarbeiter ist wünschenswert.

–Sehr gute kommunikative Fähigkeiten sollten vorhanden sein.

–Vertrauen in Mitarbeiter und „echtes“ Delegieren sind wichtig.

–Anerkennung geleisteter Arbeit ist wichtig, gute Mitarbeiter werden gefördert.

–„Minderleister“ werden als Thema nicht tabuisiert, hier können unterschiedliche Hilfestellungen entwickelt werden.²³

–Moderne Anreizsysteme werden konsequent zum Wohle der Mitarbeiter umgesetzt.

–Strategisches Denken und die „Mitnahme“ von Mitarbeitern und Bürgern auf dieser Entwicklungsreise ist entscheidend.

–Bürgermeister und weitere Führungskräfte stellen sich regelmäßig in einem 360 Grad-Feedback der Kritik der Mitarbeiter.

–Bürgermeister besucht regelmäßig Seminare, um auch sich stets zu verbessern.

–Je größer Ihre Kommune ist, desto eher entwickeln Fachbereiche ein „Eigenleben“ und verlieren die Interessen der Gesamtstadt aus dem Blickwinkel. Bitte überprüfen Sie regelmäßig, ob und wo es hakt.

5.2Ampelsystem

Wenn der Gradmesser der Zufriedenheit einem Ampelsystem gleicht, so wären folgende Konstellationen mit der jeweiligen Farbe verbunden:

5.2.1Grün

Ihre Verwaltung funktioniert prima. Der Umgangston ist freundlich, die Mitarbeiter größtenteils engagiert, Probleme werden gemeinsam gelöst. Trotz der Arbeitsbelastung arbeiten Ihre Mitarbeiter wie ein starkes Team. Regelmäßig kommen Verbesserungsvorschläge von Mitarbeitern und werden – sofern möglich – auch umgesetzt.²⁴ Die Gesprächsrunden mit Ihnen verlaufen in der Sache mitunter kontrovers, jedoch getragen vom Gedanken eines Wir-Gefühls der Mitarbeiter. Es gibt wenig Reibungsverluste und auch die Zusammenarbeit zwischen politischen Gremien und Verwaltung läuft überwiegend gut.

5.2.2Gelb

Die Stimmung innerhalb der Belegschaft oder einzelner Teams kippt aus unterschiedlichen Gründen. Das Verhältnis von Führungskräften und Mitarbeitern ist zum Teil gestört. Ein guter Indikator sind die Fehlzeiten wegen Krankheiten: Sollte es in einzelnen Fachbereichen überproportionale Fehlzeiten geben, deutet dies häufig auf einen Konflikt mit einer Führungskraft hin. Hier meine provokante These: Viele interne Probleme resultieren daraus, dass Sie schwache Führungskräfte haben; die Mitarbeiter sind überwiegend gut. Sie spüren die Veränderungen und sollten jetzt gegensteuern. Sofern sich die Fronten zwischen Verwaltung und Politik oder zwischen verschiedenen Fachbereichen verhärten, kann möglicherweise ein externer Dritter helfen. Auf dieser Stufe ist die ganze Energie des Bürgermeisters erforderlich. Wenn Sie hier nicht gegensteuern, können sich Konflikte so massiv verhärten, dass keine Seite mehr an einer einvernehmlichen Lösung interessiert ist.²⁵ Wenn Sie das Problem sind, werden Sie es – wie im Fall Northeim – schnell merken, wenn keine zu große Differenz zwischen Fremd- und Eigenwahrnehmung vorhanden ist.

5.2.3Rot

Konflikte eskalieren und Mitarbeiter haben (innerlich) gekündigt. Es kommen keine Verbesserungsvorschläge, überwiegend hat sich Resignation eingestellt. Das Wir-Gefühl existiert nicht mehr – wenn überhaupt, gibt es Dienst nach Vorschrift. Die Krankenstände sind in vielen Fachbereichen hoch. Hier ist der Zug häufig abgefahren. Vielleicht kann noch Hilfe von außen, etwa durch einen neutralen Dritten, eingeholt werden. Die Noten bei dem 360 Grad-Feedback sind auch für Sie vernichtend.

1https://www.waz-online.de/Nachrichten/Der-Norden/Northeim-hat-ein-Buergermeister-Problem. Später folgten staatsanwaltliche Ermittlungen …

2https://taz.de/!5332831/.

3Die Zahl der Beschäftigten ging von 1,99 Millionen im Jahr 1991 auf rund 1,1 Millionen 2014 zurück, s. Statistisches Bundesamt.

4https://www.destatis.de/DE/Themen/Staat/Oeffentlicher-Dienst/Publikationen/Downloads-Oeffentlicher-Dienst/personal-oeffentlicher-dienst-2140600177005.html: Über 45 Jahre! Über 55 Jahre sind über 24 Prozent.

5Pressemitteilung Gallup: https://www.gallup.de/183104/engagement-index-deutschland.aspx.

6Daher sein Spitzname: Neutronen-Jack. Ein deutsches Unternehmen hat diesen Ansatz verfolgt und ist kläglich gescheitert.

7Ein Ansatz, der vor allem zwischen 1900 und 1950 danach suchte, welche Eigenschaften die Führer von den Geführten unterscheiden.

8Siehe G. Schreyögg, Skript: Organisation und Führung, IWW-Kurs, Fern-Uni Hagen, S. 55.

9G. Schreyögg, Skript, a. a. O., S. 56 m. w. N.

10Vgl. T. Stanley, Millionaire Mind, 2001.

11Der Klassiker zum Thema wurde bereits 1995 von D. Golemann geschrieben. Erschienen in Deutschland 1997 im dtv.

12Leider stelle ich vor allem bei Bürgermeistern viel häufiger ein großes Delta zwischen Fremd- und Eigenwahrnehmung fest. Männer in Führungspositionen neigen eher dazu, sich zu überschätzen …

13Was sagt ein international gefragter Coach auf seinem Youtube-Channel: „EQ eats IQ for breakfast“ – Dan Lok – https://www.youtube.com/user/vanentrepreneurgroup.

14Dadurch, dass Anonymität zugesichert war, waren die Aussagen zum Teil vernichtend. Den Bürgermeister sähe man nur, wenn er einmal im Jahr Nikoläuse verteile. Der Erste Stadtrat, zum damaligen Zeitpunkt verheiratet, suchte sich regelmäßig seine „Freundinnen“ innerhalb der Verwaltung, was ihm auch unschöne Spitznamen einbrachte. Das Ergebnis war so schockierend, dass ich für diese Stadtspitze keine Inhouse-Schulungen mehr gegeben habe.

15Um auch zukünftig gute Kandidaten für dieses wichtige Amt zu finden, sollte die Amtszeit mindestens acht Jahre betragen.

16R. Tannenbaum/W.H. Schmidt, How to choose a leadership pattern, in: Harvard Business Review 35, 1973, S. 96.

17G. Schreyögg, a. a. O., S. 70.

18So im Ergebnis: Maslow und Herzberg in ihren Theorien.

19F. Herzberg, “One more time: How do you motivate employees?”, Harvard Business Review, 1968, S. 57.

20Der Punkt: „Leistungsbeurteilungsverfahren“ nach dem TVöD ist ein solcher Punkt: Vom Grundgedanken her sollten Leistungsanreize geschaffen werden; tatsächlich schafft er nur Unzufriedenheit, weil Menschen dazu neigen, ihre Leistung höher einzuschätzen als die des Kollegen, sodass viele Kommunen die systematische Leistungsbeurteilung aufgegeben und das Gießkannenprinzip eingeführt haben.

21Hier liegt vieles im Argen: Arbeitgeber haben die Pflicht, eine individuelle Gefährdungsbeurteilung durchzuführen. Dies hat nichts mit der Arbeitsplatzsicherheit zu tun, die nach anderen Maßstäben durchgeführt wird. Hier versagen viele Bürgermeister kläglich.

22Hierbei handelt es sich um eine große Kommune; kleinere Kommunen sollten das Thema nicht gänzlich negieren, können jedoch Abstriche bei der Umsetzbarkeit machen, wenn ansonsten etwa die Qualität der Bürgerberatung zu stark aufgrund von zu vielen abwesenden Mitarbeiterinnen gefährdet wäre.

23Den „Minderleister“ gibt es nicht; es sind mindestens vier Abstufungen vorhanden, die unterschiedliche Hilfsangebote bekommen können.

24Im Klassiker: „In seach of excellence“ wurden Top-Unternehmen untersucht, um zu schauen, warum sie erfolgreicher sind als andere. Bei M 3 in Düsseldorf, die zahlreiche Patente im Bereich Klebstoffe haben, führen Mitarbeitervorschläge zu einer Beweislastumkehr: Der Vorgesetzte muss begründen, warum er sie nicht umsetzt. Es findet für Beobachter quer durch die Abteilungen ein kreatives Chaos statt (T. Peters und Robert H. Waterman, 2015, Harper Business Essentials).

25Das Eskalationsmodell von Glasl ist hier hilfreich: Schauen Sie, auf welcher Stufe sich der Gruppenkonflikt befindet und suchen Sie dringend nach Lösungen (Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Konflikteskalation_nach_Friedrich_Glasl).

Kapitel 2:Beihilferecht

von Dr. Dietrich Borchert und Daniel Reineke (Competition & Regulation)

1.Einleitung

Wann darf ich Geld in die Hand nehmen, um einen Verein, eine soziale Einrichtung oder ein kommunales Unternehmen zu unterstützen, da sie wichtige Aufgaben in der Gemeinde, Stadt oder Landkreis übernehmen? Zu welchen Bedingungen darf ich ein Grundstück an ein Unternehmen veräußern oder erwerben? Darf ich für ein Unternehmen den Kaufpreis mindern, wenn es sich im Gegenzug verpflichtet, Arbeitsplätze zu schaffen? Um diese oder ähnliche Fragen zu beantworten, müssen sich Bürgermeister nicht mehr nur mit den Vorschriften des Kommunal-, des Haushalts- oder des Steuerrechts auskennen, sondern inzwischen auch mit denen des Beihilferechts der Europäischen Union.

Das Beihilferecht soll die Mitgliedstaaten daran hindern, bestimmten Unternehmen finanzielle Vorteile zu gewähren, die den Wettbewerb im Europäischen Binnenmarkt verfälschen können. Die Idee dahinter ist die Erkenntnis, dass die dafür aufgebrachten Haushaltsmittel für andere staatliche Aufgaben nicht mehr zur Verfügung stehen und dass hierdurch ineffiziente oder unwirtschaftliche Unternehmen zum Nachteil wirtschaftlicher Unternehmen gestützt werden. Staatliche Beihilfen sind daher gemäß Art. 107 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) grundsätzlich verboten. Doch Beihilfen sind nicht per se „schlecht“: Sie sollen etwa dort gewährt werden dürfen, wo die wirtschaftliche Effizienz der Märkte nicht gewahrt wird, also Waren und Dienstleistungen von Unternehmen nicht in der erforderlichen Qualität oder Quantität angeboten werden. Zur Behebung eines solchen Marktversagens liefern die beihilferechtlichen Vorschriften verschiedene Instrumente, mit deren Hilfe Beihilfen gewährt werden können, die mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.

Dieses Kapitel soll die Bürgermeister daher darüber informieren, wie die Beihilfevorschriften funktionieren, wie sie auf kommunale Vorhaben anzuwenden sind und welche Möglichkeiten bestehen, die nicht unerheblichen Risiken zu meistern. Denn ein Verstoß gegen das Beihilferecht kann bedeuten, dass das Vorhaben eingestellt und die bereits erbrachten Leistungen nebst Zinsen zurückgefordert werden müssen. Dass das betroffene Unternehmen dadurch sogar insolvent gehen kann, nimmt das Beihilferecht ausdrücklich in Kauf.

1.1Ausgangsfall

Die Stadtwerke GmbH ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der Stadt. Sie versorgt die Stadt nicht nur mit Energie, sondern betreibt auch das Bad, das aus einem Sport- und einem Freizeitbereich besteht. Im Sportbereich des Hallenbades findet insbesondere auch das Schwimmen der Schulen und Vereine statt. Der Sportbereich kann außerhalb der Schwimmzeiten der Schulen und Vereine aber auch von anderen Badegästen genutzt werden. Der Freizeitbereich besteht dagegen aus einem Erlebnisbereich mit Wasserrutschen und aus einer Saunalandschaft. Das Bad wird vornehmlich von Einwohnern der Stadt und der umliegenden Gemeinden genutzt. Allerdings ist das Bad auch für den Tourismus wichtig. Aufgrund der Grenznähe wird das Bad auch von Besuchern des nahegelegenen Mitgliedstaats N besucht.

Trotz steigender Umsatzzahlen können die Aufwendungen für die Instandhaltung des Bades und die Aufwendungen für den Betrieb nicht gedeckt werden, sodass die Verluste des Badbetriebs dauerhaft ausgeglichen werden müssen. Da das Bad über ein Blockheizkraftwerk wirtschaftlich mit der Energiesparte der Stadtwerke GmbH verflochten ist, können die Verluste des Badbetriebs im Rahmen des steuerlichen Querverbunds mit den Gewinnen der Energiesparte verrechnet werden, sodass die Stadtwerke nur Steuern auf den um die Schwimmbadverluste reduzierten Gewinn zahlen muss. In den nächsten fünf Jahren wird mit einem Verlustausgleich in Höhe von bis zu 500000 € jährlich gerechnet. Der Bürgermeister der Stadt fragt sich daher, ob er die Verluste des Bades ausgleichen darf. Insbesondere wird von einer Fraktion im Stadtrat die Auffassung vertreten, dass hierdurch gegen das Beihilferecht der Europäischen Union verstoßen wird.

1.2Rechtliche Rahmenbedingungen

Zunächst ist ein Überblick über die beihilferechtlichen Bestimmungen des europäischen Primär- (Verträge der Europäischen Union) sowie des Sekundär- und Tertiärrechts (Verordnungen, Richtlinien, Mitteilungen, Unionsrahmen und Leitlinien) notwendig. Die maßgebliche Rechtsgrundlage für die Frage, ob eine Beihilfe vorliegt, befinden sich in der primärrechtlichen Regelung des Art. 107 Abs. 1 AEUV. Diese Vorschrift begründet das grundsätzliche Verbot staatlicher Beihilfen:

„Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

Bei der Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV ist insbesondere die „Mitteilung zum Beihilfebegriff“²⁶ zu beachten, die die wesentlichen Auslegungsmaßstäbe der Europäischen Kommission (nachfolgend: Kommission) für die Frage enthält, ob der Beihilfetatbestand erfüllt wird oder nicht.

Wird der Beihilfetatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt, muss die Beihilfe grundsätzlich förmlich bei der Kommission angemeldet („notifiziert“) und von ihr genehmigt werden. Mit dieser „Notifizierungspflicht“ ist das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV verbunden, sodass die Beihilfe bis zum Abschluss der Prüfung durch die Kommission nicht gewährt werden darf. Geschieht dies dennoch, kann die Kommission die Zahlung der Beihilfe stoppen und je nach Ergebnis eine Rückzahlung verlangen²⁷. Der Mitgliedstaat hat dann alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die rechtswidrige Beihilfe zurückzufordern. Das Rechtsgeschäft, auf dessen Grundlage eine unzulässige Beihilfe gewährt wurde, wäre im Übrigen gemäß § 134 BGB nichtig²⁸. Nach der Rechtsprechung des EuGH wird sogar die Rechtskraft nationaler Urteile durchbrochen, wenn das Rechtsgeschäft wegen Verstößen gegen das Beihilferecht der Europäischen Union als nichtig anzusehen ist²⁹.

Die Mitgliedstaaten und ihre Untergliederungen müssen aber nicht jede Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV bei der Kommission notifizieren lassen. Sie können auf eine Notifizierung von Beihilfen verzichten, die die Voraussetzungen der sog. Freistellungsregelungen der Europäischen Union erfüllen. Bei diesen Beihilfen wird angenommen, dass sie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, weil sie dazu beitragen, ein Marktversagen zu beseitigen. Besonders praxisrelevant sind die Freistellungsregelungen für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) betraut sind, und die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)³⁰.

Das Prüfungsschema stellt sich somit wie folgt dar:

1.3Rechtliche Bewertung des Ausgangsfalls

Der Bürgermeister der Stadt möchte mit Hilfe dieses beihilferechtlichen Prüfungsschemas nun ermitteln, ob die Stadtwerke GmbH die Verluste des Bades ausgleichen darf.

1.3.1Beihilfetatbestand

Der Verlustausgleich des Badbetriebs würde nicht dem grundsätzlichen Beihilfeverbot unterfallen, wenn es sich bei ihm bereits nicht um eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt.

1.3.1.1Unternehmen

Beihilferelevant sind zunächst nur Maßnahmen zugunsten von „Unternehmen“. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein Unternehmen „eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung“. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist dabei „jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten“³¹. Es kommt also nicht darauf an, ob die Stadt das Bad in öffentlich-rechtlicher Rechtsform als Regiebetrieb, Eigenbetrieb, Anstalt des öffentlichen Rechts bzw. Kommunalunternehmen oder als Zweckverband sowie in privater Rechtsform als GmbH, Verein oder Genossenschaft betreibt. Es kommt auch nicht darauf an, dass das Bad nicht zur Erzielung von Gewinnen betrieben wird. Entscheidend ist allein, dass Waren und Dienstleistungen angeboten werden. Bei der Ausübung hoheitlicher Befugnisse (z. B. bei Gefahrenabwehrtätigkeiten oder bei der Erschließung öffentlichen Geländes) wird eine wirtschaftliche Tätigkeit abgelehnt³². Auch Einrichtungen des Bildungswesens (Kindergärten, Schulen oder Hochschulen) erbringen keine wirtschaftlichen Tätigkeiten, wenn sie vorrangig aus staatlichen Mitteln und nicht aus Schul- oder Studiengebühren finanziert werden³³. Dasselbe gilt für Einrichtungen im Bereich der Kultur und des Naturschutzes³⁴.

Maßgeblich ist somit allein, ob der Betrieb des Bades als „wirtschaftliche Tätigkeit“ einzuordnen ist. Da das Bad Leistungen anbietet, die auch von privaten Bäderbetreibern angeboten werden können, ist der Betrieb als wirtschaftliche Tätigkeit zu qualifizieren, sodass das Bad ein Unternehmen i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist.

1.3.1.2Finanzierung aus staatlichen Mitteln

Als Beihilfen können zudem nur solche Vorteile angesehen werden, die unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden³⁵. Der Begriff der staatlichen Mittel umfasst nicht nur die Haushaltsmittel der Mitgliedstaaten, sondern auch die ihrer Untergliederungen einschließlich der öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen, auf welche die öffentliche Hand unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann. Entscheidend ist, dass die öffentlichen Haushalte durch die Maßnahme belastet werden³⁶.

Da die Stadt im vorliegenden Fall einen beherrschenden Einfluss auf ihre hundertprozentige Tochtergesellschaft Stadtwerke GmbH ausüben kann, spielt es keine Rolle, dass ihr Haushalt nicht direkt belastet wird. Die Ausgleichszahlungen werden dennoch aus staatlichen Mitteln finanziert, da der Staat auf ihre Auszahlung Einfluss nehmen kann.

1.3.1.3Begünstigung

Eine Begünstigung erfasst nicht nur Geld- oder Sachleistungen, sondern alle staatlichen Maßnahmen, mit denen Unternehmen wirtschaftliche Vorteile gewährt werden, denen keine marktgerechte Gegenleistung gegenübersteht.

Aufgrund des weiten Vorteilsbegriffs ist für das Vorliegen einer Begünstigung oft das Fehlen einer marktgerechten Gegenleistung entscheidend. Um festzustellen, ob ein Staat von den normalen Marktbedingungen abweicht, ist das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten entwickelt worden. Mit dem „market economy operator test“ kann in einer umfassenden Bewertung ihrer Wirkung auf das betreffende Unternehmen festgestellt werden, ob die Transaktion (Investition, Darlehen, Bürgschaft, Verkauf etc.) den normalen Marktbedingungen entspricht. Neben diesem komplexen Verfahren stehen bei bestimmten Transaktionen aber auch einfachere Instrumente zur Verfügung, um ihre Marktkonformität festzustellen. Praxisrelevant sind insbesondere die folgenden Instrumente:

•Der Verkauf oder Kauf von Vermögenswerten, Waren und Dienstleistungen entspricht den Marktbedingungen, wenn der Staat ein wettbewerbliches, transparentes, diskriminierungsfreies und bedingungsfreies Ausschreibungsverfahren durchgeführt hat. Beim Kauf oder Verkauf von Grundstücken kann der Staat auch ein Marktwertgutachten einholen, um den Marktpreis des Grundstücks zu ermitteln³⁷.

•Ob ein Kredit oder eine Bürgschaft den Marktbedingungen entspricht, kann durch einen Vergleich mit vergleichbaren Markttransaktionen festgestellt werden. Um diese Prüfung zu erleichtern, hat die Kommission Ersatzgrößen für die Ermittlung des Beihilfecharakters von Krediten und Bürgschaften entwickelt. Für Kredite wird die Methode zur Berechnung eines Referenzzinssatzes in der „Referenzzinsmitteilung“³⁸ erläutert. Die „Bürgschaftsmitteilung“³⁹ enthält dagegen Methoden zur Ermittlung von beihilfefreien Bürgschaftsentgelten.

Im Ausgangsfall handelt es sich um eine wirtschaftliche Begünstigung des Bades der Stadtwerke GmbH. Dass die entsprechende Entscheidung der Stadt aus strukturpolitischer Sicht nachvollziehbar ist, etwa weil Kinder im Rahmen der Schule oder in Vereinen im Bad Schwimmen lernen können, ist bei der Prüfung des Vorliegens einer marktgerechten Gegenleistung unerheblich, da diese Erwägungen von marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten nicht berücksichtigt werden würden. Das Bad wird durch die Ausgleichszahlungen somit begünstigt.

1.3.1.4Selektivität

Art. 107 Abs. 1 AEUV verlangt weiter, dass bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden. Insbesondere in Fällen, in denen die gewährende Einrichtung über ein Ermessen verfügt, das es ihr ermöglicht, die Begünstigungen oder die Bedingungen, unter denen die Maßnahme gewährt wird, zu bestimmen, kann diese nach Ansicht des EuGH nicht als Maßnahme allgemeiner Art angesehen werden⁴⁰. Im Regelfall ist im kommunalen Bereich die Selektivität einer Maßnahme gegeben. Auf europäischer Ebene ist dieses Tatbestandsmerkmal insbesondere dann relevant, wenn geprüft wird, ob ein eine Steuerregelung geschaffen wurde, um gezielt bestimmte Unternehmen zu begünstigen.

Über den Verlustausgleich des Bades kann die Stadt im Ergebnis frei entscheiden, da es sich um eine freiwillige Aufgabe der Stadt handelt. Es handelt sich bei ihm also um eine selektive Maßnahme.

1.3.1.5Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb

Die selektive Begünstigung eines Unternehmens unterfällt schließlich nur dann dem Beihilfeverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV, wenn sie geeignet ist, den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

Durch das Beihilferecht sollen zunächst Wettbewerbsverzerrungen in jeder Form vermieden werden, sodass das Kriterium „Verfälschung des Wettbewerbs“ sehr extensiv zu verstehen und auszulegen ist. Es reicht bereits die Möglichkeit einer Wettbewerbsverfälschung aus⁴¹. Es ist daher anzunehmen, dass der Wettbewerb zwischen privaten sowie öffentlichen Thermen und Bädern durch den Verlustausgleich des Bades beeinträchtigt wird.

Die Begünstigung müsste zudem auch dazu geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Dabei spielt der Charakter der betroffenen Aktivität, ihre wirtschaftliche Bedeutung und ihre Reichweite eine entscheidende Rolle. Dies gilt besonders für staatliche Zuwendungen in den Bereichen, in denen der Markt wegen starker Regulierung von vornherein beschränkt ist, der finanzielle Vorteil für Unternehmen nur geringfügig ist oder die Tätigkeit nur lokal beschränkte Auswirkungen hat.⁴²

Die Kommission zieht bei der Frage, ob eine Tätigkeit nur lokale Bedeutung hat, auch die Zielrichtung des Angebots heran. Dabei ist z. B. zu berücksichtigen, ob der Internetauftritt der Einrichtung in Fremdsprachen verfügbar ist⁴³. Die Zielgruppe des Bades sind die Einwohner der Stadt und des Umlands. Das Bad wirbt nicht über die deutschen Grenzen hinaus. Das Internetangebot des Bades ist naturgemäß zwar weltweit abrufbar, wird aber – wie die anderen Werbemaßnahmen des Bades auch – nur in deutscher Sprache gehalten, sodass argumentiert werden kann, dass sich das Angebot nur an einen regionalen Nutzerkreis richtet.

Neben der Zielrichtung der Marketingmaßnahmen nutzt die Kommission auch Statistiken, um die fehlende grenzüberschreitende Bedeutung einer Begünstigung zu belegen oder zu widerlegen. In einer Entscheidung zu einem nah der tschechischen Grenze gelegenen Sportcamp in Nordbayern wertete die Kommission die vorgelegten Nutzungsstatistiken aus und kam zu dem Ergebnis, dass das Camp nur von lokaler Bedeutung sei⁴⁴.

Eine grenzüberschreitende Bedeutung des Bades könnte also ausgeschlossen werden, wenn ein statistischer Nachweis geführt wird, dass das Bad auf den lokalen Markt ausgerichtet ist. Es ist daher anzuraten, dass das Bad regelmäßig über einen bestimmten Zeitraum seine Besucher durch die Abfrage von Postleitzahlen erfasst und dabei zwischen Gästen aus dem Inland und dem Ausland unterscheidet. Ist der Prozentsatz der Nutzer aus anderen Mitgliedstaaten unterhalb von 5 %, kann argumentiert werden, dass das Bad nur eine lokale Bedeutung hat.

1.3.1.6De-minimis-Beihilfen

Schließlich werden Begünstigungen eines Unternehmens bis zu einem bestimmten Höchstbetrag nicht als Maßnahmen erachtet, die geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Diese Begünstigungen werden als „De-minimis-Beihilfen“ bezeichnet, auch wenn es sich bei ihnen – mangels Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten – strenggenommen gar nicht um Beihilfen i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt.

Die Voraussetzungen für die De-minimis-Beihilfen werden in Verordnungen der Europäischen Union geregelt. Nach der De-minimis-Verordnung⁴⁵ kann jedes Unternehmen einen Betrag von bis zu 200000 € in einem Zeitraum von drei Jahren zugewendet bekommen. Nach der DAWI-De-minimis-Verordnung⁴⁶ erhöht sich der Betrag bei der Erbringung von DAWI auf 500000 € in einem Zeitraum von drei Jahren. Dieses Instrument bietet sich insbesondere bei kleinen Unternehmen an, denen eine Investitionshilfe gegeben werden soll. Auch die die Reduzierung des Kaufpreises bei Verkauf eines Grundstücks an ein Unternehmen kann durch Beachtung dieser Höchstgrenze beihilfenkonform ausgestaltet werden.

Da die Grenzen der Verordnungen in unserem Ausgangsfall bei einem Verlustausgleich in Höhe von etwa 500000 € jährlich überschritten werden würden, handelt es sich bei den Ausgleichszahlungen für das Bad nicht um „De-minimis-Beihilfen“.

1.3.2Zwischenergebnis

Da in unserem Ausgangsfall nicht mit letzter Rechtssicherheit ausgeschlossen werden kann, dass der Verlustausgleich den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt, ist eine Rechtfertigung der Beihilfen zu prüfen.

1.4Rechtfertigung der Beihilfen nach der AGVO

Aus der AGVO, die zuletzt am 17.5.2017 durch eine Verordnung der Kommission⁴⁷ geändert worden ist, ergeben sich eine Vielzahl von Freistellungsmöglichkeiten für die unterschiedlichsten Bereiche. Darin werden für bestimmte Bereiche Anforderungen festgelegt, bei deren Vorliegen die Beihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind und nicht der Notifizierung durch die Kommission bedürfen.

Gemäß den Freistellungsvoraussetzungen nach Art. 3 AGVO sind Beihilfen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn diese Beihilfen alle Voraussetzungen des Kapitels I der AGVO sowie die für die betreffende Gruppe von Beihilfen geltenden Voraussetzungen des Kapitels III der AGVO erfüllen.

1.4.1Allgemeine Freistellungsvoraussetzungen

Das Kapitel I der AGVO enthält eine Reihe von allgemeinen Voraussetzungen für die Freistellung von Beihilfen nach der AGVO:

•Gemäß Art. 4 Abs. 1 AGVO gilt die AGVO nicht für Beihilfen, die die dort genannten Anmeldeschwellen überschreiten. Die Anmeldeschwellen für Investitionsbeihilfen in Sport- und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen liegen bei 30 Mio. € oder bei Gesamtkosten von über 100 Mio. € pro Vorhaben. Die Anmeldeschwelle für Betriebsbeihilfen liegt bei 2 Mio. € pro Infrastruktur und Jahr. Da der Verlustausgleich für den Betrieb des Bades in den nächsten Jahren immer weit unterhalb von 2 Mio. € liegen wird, werden die Anmeldeschwellen also nicht überschritten.

•In Art. 8 AGVO wird klargestellt, dass bei der Prüfung der Anmeldeschwellen die gesamten für die geförderte Tätigkeit, das geförderte Vorhaben oder das geförderte Unternehmen gewährten Beihilfen berücksichtigt werden müssen. Da das Bad Verlustausgleich keine weiteren Beihilfen erhält, werden die Anmeldeschwellen aber auch kumulativ nicht überschritten.

•Gemäß Art. 5 Abs. 1 AGVO gilt die AGVO nur für solche Beihilfen, deren Bruttosubventionsäquivalent sich im Voraus genau berechnen lässt, ohne dass eine Risikobewertung erforderlich ist („transparente Beihilfen“). Die Höhe der Beihilfe muss daher zum Zeitpunkt ihrer Gewährung genau feststehen. Als transparent gelten etwa per se Beihilfen in Form von Zuschüssen (Art. 5 Abs. 2 lit. a AGVO). Auch der Verlustausgleich für das Bad lässt sich zum Zeitpunkt seiner Gewährung quantitativ bestimmen, sodass es sich bei ihm um eine transparente Beihilfe handelt.

•Gemäß Art. 6 Abs. 1 AGVO gilt die nur für Beihilfen, die einen Anreizeffekt haben. Beihilfen sollen nur ein Anreiz für das geplante Vorhaben sein und nicht für Vorhaben gewährt werden, die das Unternehmen auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte („Mitnahmeeffekt“). Ohne Verlustausgleich würde das Bad mittelfristig nicht mehr betrieben werden können und müsste geschlossen werden. Die Beihilfe in Form des Verlustausgleichs hat demnach auch einen Anreizeffekt.

•Die Mitgliedstaaten müssen zuletzt bestimmte Beihilfeinformationen über das TAM (Transparency Award Module) veröffentlichen: Zum einen die „SANI-2-Daten“ (Art. 9 Abs. 1 lit. a und b i. V. m. Art. 11 lit. a i. V. m. Anhang II AGVO) und bei Einzelbeihilfen von über 500000 € zum anderen auch eine Reihe weiterer Informationen (Art. 9 Abs. 1 lit. c i. V. m. Anhang III AGVO). Da die Ausgleichszahlungen für das Bad bei weniger als 500000 € jährlich liegen werden, kann auf eine Veröffentlichung der weiteren Daten verzichtet werden.

Über diese allgemeinen Anforderungen hinaus bestehen weitere Voraussetzungen, die aber keine Freistellungsvoraussetzungen darstellen (vgl. Art. 3 AGVO):

•Die SANI2-Daten müssen innerhalb von 20 Tagen nach ihrem Inkrafttreten an die Kommission gesendet sein und es muss ein Jahresbericht in elektronischer Form (SARI) an die Kommission übermittelt werden (Art. 11 AGVO). Den Zugang zum Tool vergeben die für Beihilferecht zuständigen Ministerien der Länder.

•Da eine Ex-post-Prüfung durch die Kommission durch jährliche Stichproben erfolgen kann, sind gemäß Art. 10 AGVO Aufzeichnungen und Unterlagen, mit denen die Einhaltung der Freistellungsvoraussetzungen der AGVO belegt werden kann, für zehn Jahre ab dem Tag der Beihilfegewährung aufzubewahren.

1.4.2Besondere Freistellungsvoraussetzungen

Daneben müssen die besonderen Voraussetzungen des Kapitels III der AGVO erfüllt werden. Der Freistellungstatbestand für Sport- und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen ist in Art. 55 AGVO geregelt. Das Bad dient der Bevölkerung als Schwimmbad, bietet derselben Zielgruppe aber auch weitere Dienstleistungen (Sauna- und Wellnessangebote) an. Es ist demnach davon auszugehen, dass es sich beim Bad um eine Sport- und/oder eine um multifunktionale Freizeitinfrastruktur handelt. Es ist daher zu prüfen, ob das Bad die Freistellungsvoraussetzungen des Art. 55 AGVO erfüllt:

•Die Sportinfrastruktur wird „nicht ausschließlich von einem einzigen Profisportnutzer genutzt“ (Art. 55 Abs. 2 AGVO). Das Bad steht vielen verschiedenen Badegästen und nicht nur einem einzigen Profisportler zur Verfügung.

•Das Bad umfasst zudem sowohl Sport- als auch Freizeiteinrichtungen (z. B. den Saunabereich) und ist damit eine Infrastruktur mit multifunktionalem Charakter (Art. 55 Abs. 3 AGVO). Es handelt sich bei dem Bad auch weder um einen Freizeitpark noch um ein Hotel, sodass auch diese Voraussetzung erfüllt wird.

•Die Sport- und multifunktionale Freizeitinfrastruktur steht allen Nutzern zu transparenten und diskriminierungsfreien Bedingungen offen. Genauer gesagt steht der Zugang zum Bad allen zahlenden Nutzern offen (Art. 55 Abs. 4 AGVO).

•Wenn eine Sportinfrastruktur von Profisportvereinen genutzt wird, muss sichergestellt werden, dass die Nutzungspreise und -bedingungen öffentlich bekanntgemacht werden (Art. 55 Abs. 5 AGVO). Da das Bad nicht von Vereinen genutzt wird, die Schwimmen als Profisport anbieten, müssen die Nutzungspreise und -bedingungen nicht öffentlich bekanntgemacht werden.

Gemäß Art. 55 Abs. 7 lit. b, Abs. 9 AGVO können somit Betriebsbeihilfen für Sport- und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen gewährt werden: Bei Betriebsbeihilfen sind die Betriebskosten der Infrastruktur beihilfefähig (Art. 55 Abs. 9 AGVO). Dazu zählen Kosten für Personal, Material und Fremdleistungen sowie Kommunikations-, Energie-, Wartungs-, Miet- und Verwaltungskosten, nicht aber die Abschreibungs- und Finanzierungskosten, wenn sie bereits Gegenstand von Investitionsbeihilfe waren. Bei Betriebsbeihilfen darf der Betrag zudem nicht höher als die Betriebsverluste in dem betreffenden Zeitraum sein. Dies ist vorab oder über einen Rückforderungsmechanismus zu gewährleisten. Da die Beihilfen nur dem Ausgleich seiner Verluste dienen, können sie gewährt werden.

Gemäß Art. 55 Abs. 7 lit. a AGVO können aber auch Investitionsbeihilfen für Sport- und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen gewährt werden, sodass in Zukunft auch größere Investitionen in die Infrastruktur des Bades gerechtfertigt werden können.

1.5Freistellung nach dem Freistellungsbeschluss

Auch wenn die Beihilfen bereits auf Grundlage der AGVO möglich sind, bedeutet dies nicht, dass sie nicht auch auf Grundlage des „Freistellungsbeschlusses“⁴⁸ gerechtfertigt werden können. Anwendbar ist der Freistellungsbeschluss auf Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem, wirtschaftlichem Interesse (DAWI) erbringen. Der Begriff der DAWI wird bereits im Primärrecht der Europäischen Union in Art. 106 Abs. 2 AEUV erwähnt. Aus der Vorschrift ergibt sich, dass das Beihilferecht auf Unternehmen, die DAWI erbringen, zwar grundsätzlich anwendbar ist, dies aber nicht dazu führen darf, dass die Erfüllung von DAWI durch die Unternehmen beeinträchtigt wird. Auf dieser Vorschrift beruht auch der „Freistellungsbeschluss“, der bestimmt, unter welchen Voraussetzungen einem Unternehmen Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI gewährt werden dürfen. Bei der Definition von DAWI wird den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt, sodass die Kommission lediglich prüft, ob den Mitgliedstaaten ein offenkundiger Fehler unterlaufen ist. Da die Kommission die Grenzen des Ermessensspielraums zuletzt allerdings immer enger gezogen hat (z. B. werden Tätigkeiten der Wirtschaftsförderung grundsätzlich nicht mehr als DAWI angesehen), sollte genau geprüft werden, ob es sich bei der wirtschaftlichen Tätigkeit um eine im Allgemeininteresse liegende Dienstleistung handelt, die von Unternehmen zu normalen Marktbedingungen nicht oder nicht zufriedenstellend erbracht werden kann (Marktversagen).

Der Sportbereich des Bades wird von Schulen und Vereinen dazu genutzt, um Menschen das Schwimmen beizubringen und durch das Angebot zur Volksgesundheit beizutragen, sodass er zum Wohle der Bürger und im Interesse der Gesellschaft als Ganzes betrieben wird. Da solche Angebote zu allgemein verträglichen Preisen am Markt nicht oder in nicht ausreichender Qualität oder Quantität existieren, dürfte der Betrieb des Bades als DAWI einzuordnen sein. Anders könnte es jedoch beim Freizeitbereich des Bades aussehen, da Wasserrutschen und Saunen in ausreichender Qualität und Quantität auch von privaten Wettbewerbern angeboten werden, sodass bei diesen eine Einordnung als DAWI kritisch zu sehen ist.

Die Verluste des Sportbereichs des Bades dürfen also in jedem Fall ausgeglichen werden können. Um sich erfolgreich auf den Freistellungsbeschluss berufen zu können, bedarf es aber auch eines formelle Betrauungsaktes. Der Inhalt eines Betrauungsaktes wird in Art. 4 Satz 2 des Freistellungsbeschlusses dezidiert vorgegeben. Neben den DAWI (Betrieb des Sportbereichs) müssen die Parameter für die Berechnung der Ausgleichsleistungen und die Maßnahmen zur Vermeidung einer Überkompensation beschrieben werden.

Art. 5 Abs. 9 des Freistellungsbeschlusses setzt überdies voraus, dass die DAWI buchhalterisch von den übrigen wirtschaftlichen Tätigkeiten getrennt werden. Die Vollkosten des Bades (Betriebskosten, Abschreibungen, Finanzierungszinsen, Instandhaltung, etc.) müssen dazu auf die DAWI (Sportbereich) und anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten (Freizeitbereich) aufgeteilt und den jeweiligen Einnahmen gegenübergestellt werden. Mit dieser Trennungsrechnung soll eine Quersubventionierung der anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten ausgeschlossen werden.

Im Gegensatz zum Inhalt stellt Art. 4 des Freistellungsbeschlusses die Umsetzung des Betrauungsaktes weitestgehend in das Ermessen der Mitgliedstaaten. Grundlage eines jeden Betrauungsaktes ist der Beschluss der Kommune. Da der Beschluss der Kommune für sich genommen noch keine Außenwirkung hat, bedarf es für die Auferlegung der Pflichten aus dem Betrauungsakt schließlich noch einer Umsetzung. In Deutschland ergeht der Betrauungsakt üblicherweise in Form eines Verwaltungsaktes oder bei einer von der Kommune beherrschten Gesellschaft in Form einer gesellschaftsrechtlichen Weisung. Da in unserem Ausgangsfall die Stadtwerke GmbH von der Stadt beherrscht wird, könnten die Vertreter der Stadt in der Gesellschafterversammlung der Stadtwerke GmbH angewiesen werden, die Geschäftsführung zur Beachtung des durch den Rat der Stadt gefassten Betrauungsaktes anzuweisen.

Die Defizite des Sportbereichs dürfen demnach auf Grundlage eines Betrauungsaktes nach Maßgabe des Freistellungsbeschlusses ausgeglichen werden.

2.Ergebnis

Am Beispiel des Bades zeigt sich, dass auch Ausgleichsleistungen innerhalb eines kommunalen Unternehmens (Stadtwerke GmbH) unter das grundsätzliche Beihilfeverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen können. Das Beihilferecht soll aber nicht verhindern, dass die Mitgliedstaaten dort tätig werden, wo der Markt keine zufriedenstellenden Ergebnisse liefert. Das Beihilferecht bietet verschiedene Möglichkeiten, um die Ausgleichszahlungen für Daseinsvorsorgeaufgaben beihilferechtskonform zu gestalten.

In einem ersten Schritt ist zunächst zu prüfen, ob überhaupt der Tatbestand einer Beihilfe vorliegt. Sofern es sich um eine hoheitliche Aufgabe handelt, eine marktübliche Gegenleistung erfolgt oder eine grenzüberschreitende Bedeutung ausgeschlossen werden kann, handelt es sich bereits tatbestandlich nicht um eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV. Auch bei De-minimis-Beihilfen liegt tatbestandlich keine Beihilfe vor.

Sofern dies nicht mit letzter Rechtssicherheit ausgeschlossen werden kann, ist zu empfehlen, eine Freistellung auf Grundlage der AGVO oder nach Maßgabe des Freistellungsbeschlusses zu prüfen. Beide Rechtfertigungsmöglichkeiten sind jedoch mit formellen Anforderungen verbunden, die es zu beachten gilt. Bei einer Rechtfertigung auf Grundlage der AGVO müssen die gewährten Ausgleichsleistungen regelmäßig an die Kommission gemeldet und veröffentlicht werden. Eine Rechtfertigung auf Grundlage eines Betrauungsaktes nach Maßgabe des Freistellungsbeschlusses erfordert hingegen eine buchhalterische Trennung in DAWI und andere wirtschaftliche Tätigkeiten sowie eine laufende Überkompensationskontrolle, damit die anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten nicht quersubventioniert werden.

In unserem Ausgangsfall kann je nach Prüfung eine Beihilfe ausgeschlossen oder nach der AGVO oder auf Grundlage des Freistellungsbeschlusses beihilferechtskonform ausgestaltet werden. Die Finanzierung des Bades kann jedoch auch für die Zukunft sichergestellt werden.

26Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe i. S. d. Artikels 107 Absatz 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. EU C 262 vom 19.7.2016 S. 1.

27EuGH, Urteil vom 12.2.2008 – Rs. C-199/06, Rn. 38 – CELF I.

28BGH, Urteil vom 5.7.2007 – IX ZR 256/06; BGH, Beschluss vom 13.9.2012 – III ZB 3/12.

29EuGH, Urteil vom 11.11.2015 – Rs. C-505/14 – Klausner Holz.

30Verordnung der Kommission vom 17.6.2014 – VO (EU) Nr. 651/2014 –, ABl. EU L 187 S. 1.

31Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 6 ff. m. w. N.

32Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 17 ff. m. w. N.

33Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 28 ff. m. w. N.

34Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 33 ff. m. w. N.

35Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 13 ff. m. w. N.

36EuGH, Urteil vom 13.3.2001 – Rs. C 379/98.

37Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 103 m. w. N.

38Mitteilung der Kommission über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze vom 19.1.2008, ABl. EU C 14.

39Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Art. 87 und 88 des EG-Vertrages auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften vom 20.6.2008, ABl. EU C 155.

40Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 117 ff. m. w. N.

41Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 187 ff. m. w. N.

42Mitteilung zum Beihilfebegriff, Rn. 190 ff. m. w. N

43Kommission, ABl. 2017 – C 193, 1 –, Jugendherberge Berlin Ostkreuz GmbH (SA. 43145).

44Kommission, ABl. 2016 – C 406, 1 –, BLSV-Sportcamp Nordbayern (SA. 43983).

45Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18.12.2013 über die Anwendung der Art. 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen.

46Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25.4.2012 über die Anwendung der Art. 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem, wirtschaftlichem Interesse erbringen.

47Verordnung der Kommission vom 14.6.2017 – VO (EU) Nr. 2017/1084) –, ABl. EU L 156 S. 1.

48Beschluss vom 20.12.2011 – 2012/21/EU –, ABl. EU L 7, S. 3.

Kapitel 3:Politik, Verwaltung und Medien – ein Spannungsfeld

von Conrad von Meding

1.Wer schlecht kommuniziert, kann im Alltag nicht bestehen

Wer eine Kommune zu organisieren hat, muss seine Arbeit kommunizieren: zur Kommunalpolitik, zu Verwaltungsmitarbeitern, vor allem aber auch zu den Bürgern und damit den Wählern. Aber wie gelingt es, die eigenen Projekte gut in der Öffentlichkeit zu platzieren? In der Regel stehen Medien zwischen dem Bürgermeister und den Bürgern – eine Tageszeitung, vielleicht ein Lokalradio, inzwischen fast überall auch soziale Netzwerke.

Auch wenn es in Ihrer Amtszeit immer mal wieder Tage geben wird, an denen Sie Ihre Lokalmedien leise verfluchen werden, weil Ihnen die Berichterstattung nicht gefällt: Für Ihre Kommune ist das Vorhandensein einer redaktionell bearbeiteten, veröffentlichten Meinung wichtig. Nicht nur, weil es so eine gemeinsame Informationsbasis gibt, auf deren Grundlage sich Menschen am Frühstückstisch oder in der Frühstückspause im Büro auseinandersetzen können. Es geht um mehr: Studien aus den USA, wo das Zeitungssterben schneller geht als in Mitteleuropa, zeigen einen eindeutig messbaren Zusammenhang, wie in Counties ohne lokale Tageszeitung die öffentlichen Verwaltungen verschwenderischer arbeiten: Es wird mehr Personal eingestellt und höher vergütet, es klettert die Verschuldung und droht Verschwendung. In diesen Landstrichen fehlt offenbar das Korrektiv, das den Verantwortlichen kritisch auf die Finger schaut.⁴⁹

Weil aber Journalisten in der Regel eine andere Erwartung an Verwaltungen haben als Verwaltungen an Medienschaffende, weil also Presseorgane nicht immer so berichten, wie es den Kommunalverantwortlichen gefällt, entsteht ein Spannungsfeld. Wer damit nicht umgehen kann, holt sich ungeahnte Probleme ins Haus. Deshalb: Zehn Thesen zum produktiven Umgang von Bürgermeistern mit lokalen Medien.

1.1Zehn Punkte für gute kommunale Pressearbeit

Sie sorgen dafür, dass in Ihrer Kommune ein neues Gewerbegebiet entsteht und damit Arbeitsplätze angesiedelt werden – aber statt dass die Lokalzeitung Sie gebührend dafür feiert, lässt sie tagelang Anlieger zu Wort kommen, die sich über die Rodung einer bisher naturnahen Brachfläche aufregen. Ist das gerecht? Oder dies: Sie haben Radfahrern breitere Radwege beschert, jetzt haut Ihnen das Lokalblatt seitenweise Leserbriefe mit Beschwerden von Autofahrern um die Ohren, die sich ärgern über reduzierten Platz im Straßenraum. Die Einzelhändler bekommen viel mediale Aufmerksamkeit für ihre Kritik an der neuen Fußgängerzone, obwohl doch eigentlich jeder weiß, dass wir eine Verkehrswende weg vom Auto brauchen. Und irgendwie bekommt die Opposition im Lokalradio immer viel mehr Aufmerksamkeit als die Fraktionen im Rat, die Ihre Politik als Bürgermeister unterstützen. Man mag verzweifeln daran und am liebsten auf Presseanfragen gar nicht mehr antworten aus dem Rathaus. Das aber widerspräche erstens dem Auskunftsrecht, das Sie gegenüber Presseorganen haben⁵⁰. Und klug wäre ein Zurückziehen ins Schneckenhaus ohnehin nicht. Das Ringen um die beste Lösung gehört zur Demokratie, und da haben Journalisten andere Aufgaben als die Vertreter hoheitlicher Einrichtungen. Sie haben sich in ein öffentliches Amt wählen lassen – da ist es gut zu wissen, wie man mit der öffentlichen bzw. veröffentlichten Meinung umgeht.

1.1.1Transparenz als oberstes Gebot

In einer kommunalen Verwaltung gibt es aus gutem Grund einiges, was nicht an die Öffentlichkeit gehört. Plaudert zum Beispiel jemand Inhalte aus Aufsichtsratssitzungen (etwa von kommunalen Tochtergesellschaften) aus, macht er sich strafbar. Machen Sie öffentlich, welches Unternehmen wie viel Gewerbesteuer zahlt, verstoßen Sie gegen das Steuergeheimnis. Und wenn Sie versehentlich die Inhalte von Grundstückskaufverträgen zwischen Kommune und Privatleuten offenlegen, wird wohl bald niemand mehr mit Ihnen ein Grundstücksgeschäft abschließen. Es ist also wichtig zu wissen, was Sie nicht kommunizieren dürfen. Die Punkte, bei denen die Medien keine Auskünfte einfordern dürfen, sind im Presserecht eindeutig formuliert. In den Pressegesetzen der Länder heißt es:

„Die Behörden sind verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Auskünfte können verweigert werden, soweit

1.durch sie die sachgemäße Durchführung eines schwebenden Verfahrens vereitelt, erschwert, verzögert oder gefährdet werden könnte oder

2.ihnen Vorschriften über die Geheimhaltung entgegenstehen oder

3.sie ein überwiegenden öffentliches oder ein schutzwürdiges privates Interesse verletzen würden oder

4.ihr Umfang das zumutbare Maß überschreitet.“ ⁵¹

Unabhängig von diesen gesetzlich vorgeschriebenen Schweigepflichten aber tun Sie gut daran, auf höchstmögliche Transparenz zu setzen. Und damit ist nicht gemeint, nur in Sonntagsreden von Offenheit zu sprechen. Transparenz ist eine Frage der Grundhaltung, die Sie in Ihrer Verwaltung von Ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einfordern sollten – und daher selbst kompromisslos vorleben müssen. Die Zeit der Hinterzimmerklüngelei ist ohnehin vorbei, denn angesichts Sozialer Medien und Datenjournalismus können Sie ziemlich sicher sein, dass intransparente Vorgänge irgendwann ans Licht kommen werden (jedenfalls wenn die Medien ordentlich arbeiten). Irgendeiner Ihrer Mitarbeiter oder Kontrahenten in der Selbstverwaltung wird sich irgendwann über Sie ärgern und auspacken, was wann wo einmal schiefgelaufen ist. Deshalb ist es schon aus Selbstschutz zu empfehlen, vom ersten Tag an auf Offenheit zu setzen. Transparenz in der Verwaltung betrifft aber nicht nur Sie und die Mitarbeiter Ihrer Pressestelle/Ihres Öffentlichkeitsstabs. Sondern es bedeutet, dass Sie möglichst alle Verwaltungseinheiten (einige Ausnahmen: siehe oben) so aufstellen, dass sie intern wie extern möglichst transparent agieren. Das klingt leichter, als es in der Praxis ist, denn es bedeutet, eine radikal offene Fehlerkultur zu praktizieren. Nur wer in der Lage ist, Fehler einzugestehen, kann transparent informieren. Nur wer in der Lage ist, Fehler einzugestehen, wird diese beim nächsten Mal aber auch verhindern. So profitiert Ihre gesamte Verwaltung von Transparenz. Und die Öffentlichkeit noch dazu.

1.1.2Informationen kanalisieren: So wenig Maulkorb wie möglich

Trotz des eben Gesagten: Als Bürgermeisterin/Bürgermeister dürfen Sie natürlich nicht zulassen, dass Ihre Verwaltung in zentralen Fragen mit mehr als einer Stimme spricht. Ein Beispiel: Wenn bei Ihnen aktuell über ein kontroverses Thema wie die Abschaffung der Straßenausbaubeiträge (Strabs) diskutiert wird und in der Zeitung dazu beinahe täglich ein Schlagabtausch der politischen Meinungen stattfindet, dann ist es mehr als misslich, wenn Sie selbst sich auf eine Linie festlegen und parallel dazu die Abteilungsleiterin Tiefbau eine gegenläufige Meinung vertritt und dann vielleicht noch der Sachbearbeiter für die Strabs-Abrechnung auf Anfrage der Zeitung freimütig ausplaudert, wie schlecht das Verhältnis von Aufwand und Ertrag beim Gebühreneinzug sei. Ihre Verwaltung wird bei solch einem vielstimmigen Konzert einen ungeordneten Eindruck in der Öffentlichkeit prägen.

Deshalb sind in den vergangenen Jahren immer mehr Verwaltungen dazu übergegangen, die Erlaubnis zur Presseauskunft zu reglementieren. Je nach Verwaltungsgröße dürfen außer dem Bürgermeister dann nur noch die Dezernenten Auskunft gegenüber den Medien geben – oder vielleicht noch die Fachbereichs- oder Abteilungsleitungen. Als Faustformel lässt sich sagen: Je schwächer eine Rathausspitze ist, desto strikter reguliert sie die Maulkörbe auch für Führungskräfte. Umgekehrt: Je charakterstärker eine Führungsspitze ist, desto mehr Transparenz und Freiheit kann sie den eigenen Führungskräften zutrauen. Transparenz birgt zwar Risiken – aber eben auch große Chancen. Man kann den alten Spruch „Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser“ nämlich auch umdrehen: „Kontrolle ist gut, Vertrauen ist besser.“