Kitabı oku: «Failing Schools»

Carsten Quesel und Vera Husfeldt

»Failing Schools« im Kontext marktorientierter Bildungspolitik

Eine Analyse zur Reformdynamik in England und den USA

Mehr als tausend Primarschulen seien in England von der Schließung bedroht, so steht in einer Nachricht der Daily Mail vom 9. Dezember 2011 zu lesen.⁵ Für diese Fälle ergäben sich zwei Möglichkeiten: Sie könnten in eine neue Schulform verwandelt oder aber mit erfolgreichen Schulen verschmolzen werden. In einem Artikel des Wall Street Journal vom 24. September 2011 heißt es, die Stadt New York habe mehr als hundert Schulen benachrichtigt, dass sie geschlossen werden könnten, wenn sie bei der jährlichen Bilanz der Schülerleistungen schlecht abschneiden sollten.⁶ Dass es sich nicht um leere Drohungen handelt, geht aus den weiteren Ausführungen hervor: Seit 2002 habe die Stadtverwaltung 117 Schulen wegen schlechter Resultate der Schülerinnen und Schüler bei vergleichenden Leistungstests geschlossen. Versuche von Eltern und Lehrerverbänden, diese Schließungen gerichtlich anzufechten, seien weitgehend erfolglos geblieben.

Der vorliegende Artikel zielt darauf ab, den Hintergrund dieser Zeitungsmeldungen auszuleuchten. Zunächst einmal ist uns die Frage wichtig, anhand welcher Kriterien im englischen und amerikanischen Bildungssystem die Diagnose gestellt wird, dass eine Schule bei der Bewältigung ihrer Aufgaben versagt hat. Darüber hinaus interessiert uns der Deutungsrahmen, der der Definition dieser Kriterien zugrunde liegt. In dieser Hinsicht stellen wir das Paradigma der marktorientierten Steuerung des Bildungssystems ins Zentrum unseres Beitrags. Unser Augenmerk konzentriert sich auf das englische und das amerikanische Bildungssystem, weil den Regierungen Großbritanniens und der USA im Vergleich westlicher Länder ein Protagonistenstatus bei der Umsetzung marktorientierter Bildungsreformen zukommt. (Die Rede vom »englischen« Bildungssystem ist dabei kein Lapsus: Für das schottische Bildungssystem war die britische Regierung nie zuständig, im Fall von Wales hat sie diese Zuständigkeit verloren, und Nordirland ist ebenfalls ein Spezialfall.)

Der Artikel folgt teilweise systematischen und teilweise chronologischen Gesichtspunkten. Im ersten Abschnitt rekonstruieren wir das Paradigma marktorientierter Steuerung. Im zweiten Abschnitt behandeln wir die Kritik an der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik, die einen wichtigen Auslöser für die Identifikation von »Failing Schools« bildet. Der dritte Abschnitt ist der Frage gewidmet, mit welchen Konzepten und Instrumenten erfolgreiche von mangelhaften Schulen unterschieden werden: Hier spielen Bildungsstandards und Leistungstests eine wichtige Rolle. Der vierte Abschnitt wendet sich der Frage zu, wie mit den »Failing Schools« zu verfahren ist: Welche Art von Support, welche Sanktionen sind aus dem Blickwinkel marktorientierter Steuerung geeignet, um der Problematik versagender Institutionen erfolgreich zu begegnen? Dieser Aspekt wird im fünften Abschnitt anhand von zwei neu eingeführten Schultypen vertieft: Im englischen Fall handelt es sich um die Academy Schools, im amerikanischen Fall um die Charter Schools. Im sechsten Abschnitt tragen wir Argumente zur Kritik am Paradigma marktorientierter Bildungspolitik zusammen, bevor wir dann im Rahmen des Fazits die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der beiden Fälle diskutieren und einige Überlegungen dazu anstellen, welche Lehren aus dieser Rekonstruktion zu ziehen sind.

Das Paradigma marktorientierter Steuerung

Als wissenschaftlichen Ansatz legen wir unserer Untersuchung den akteurszentrierten Institutionalismus zugrunde (Mayntz, 1997, 2009; Scharpf, 2000). Bildungspolitik ist in dieser Perspektive als ein Feld zu begreifen, in dem Akteure mit unterschiedlichen Präferenzen aufeinandertreffen, die sie teils kompetitiv, teils kooperativ durchzusetzen versuchen. Die Frage, wie das Bildungssystem zu gestalten sei, wird von daher immer ein Gegenstand von Kontroversen sein, die eine mehr oder minder große Dynamik auslösen. Die Präferenzen werden durch soziale Rahmenbedingungen bestimmt, die sich im Zuge der politischen Auseinandersetzung wandeln. Institutionen sind in diesem Sinne handlungsleitende kulturelle Muster, die durch die Interaktionsdynamik teils absichtsvoll, teils unbeabsichtigt verändert werden. Für den Verlauf der politischen Interaktion ist die Mobilisierung symbolischer Ressourcen von großem Gewicht: Die Schlüsselfrage lautet daher, wem es gelingt, durch die Besetzung von Begriffen und den Gebrauch von Symbolen die politische Agenda zu definieren.

Bei der Umsetzung von politischen Agenden bestehen in demokratischen Systemen neben der durch Wahlen oder Abstimmungen legitimierten hierarchischen Steuerung zwei weitere wichtige Optionen: Zum einen ergeben sich Zonen, in denen kompromiss- oder konsensorientiert nach Verhandlungslösungen gesucht werden kann. Zum anderen besteht die Möglichkeit, im öffentlichen Sektor Wettbewerbsmechanismen in Gang zu setzen, sodass unter Gesichtspunkten der Opportunität zwischen Lösungsvarianten gewählt werden kann. Sowohl bei Verhandlungslösungen als auch bei Wettbewerbsmechanismen verhält es sich in der Regel so, dass diese Optionen im »Schatten der Hierarchie« (Héritier & Lehmkuhl, 2011; Scharpf, 2000, S. 326f.) stehen. So ist zum einen bei Versuchen der intersubjektiven Konsensbildung nicht generell davon auszugehen, dass sich alle Akteure auf derselben Augenhöhe begegnen. Zum anderen ist die marktorientierte Steuerung des öffentlichen Sektors zwar einem ökonomischen Wettbewerbsmodell verpflichtet, am Ende sind es aber politische Institutionen, die ein solches Programm implementieren und in Gang halten (Freeman & Minow, 2009; Héritier & Rhodes, 2011; Hood, 1998; Walsh, 1995). In diesem Sinne zeichnet sich der Neoliberalismus dadurch aus, dass demokratisch legitimierte Macht darauf verwendet wird, Volkssouveränität so weit wie möglich in Konsumentensouveränität zu verwandeln.

Hinsichtlich der bildungspolitischen Agenda geht es im Folgenden um neoliberale Reformen, die darauf abzielen, Schulen ganz oder teilweise in Dienstleistungsunternehmen auf einem mehr oder weniger freien Markt zu verwandeln. Zu den beabsichtigten Konsequenzen dieser Reformen gehört es, dass die Schulen in eine Wettbewerbssituation gebracht werden, sodass alle Einrichtungen darum kämpfen müssen, ihr Bildungsangebot permanent mit Blick auf den Output der Lernleistungen zu verbessern (Hanushek, 2003, S. 92–95).

Geht man von neoliberalen Postulaten aus, dann besteht eine vorrangige bildungspolitische Aufgabe darin, im Bildungssystem Markttransparenz herzustellen, damit Eltern die Chance haben, nach Gesichtspunkten der Nutzenmaximierung zwischen verschiedenen Bildungsangeboten zu wählen. Zur Markttransparenz gehört, dass die Leistungsfähigkeit der Angebote anhand von Indikatoren verglichen werden kann. Diese dienen nicht nur als Quelle evidenzgestützter bildungsbiografischer Entscheidungen der Eltern, sondern zugleich auch als Anreizsystem für die Schulen, die ihre relative Marktposition anhand von Leistungsdaten abschätzen und entsprechende Konsequenzen ziehen sollen. Darüber hinaus dienen die Indikatoren auch für das politische Controlling und Monitoring: Öffentliche Schulen werden anhand der Indikatoren zur Rechenschaft gezogen und müssen sich beim wiederholten Verfehlen von Leistungszielen auf Sanktionen gefasst machen.

Der Logik marktorientierter Steuerung entspricht es, so weit wie möglich auf Deregulierung und Privatisierung zu setzen (Becker, 1958; Friedman, 2002). Dabei sind aber auch aus der Optik des Neoliberalismus Einschränkungen erlaubt und mitunter sogar geboten: Bildung kann auch aus dieser Perspektive als ein Gemeingut aufgefasst werden, das allein durch privatwirtschaftliche Initiative nicht im hinreichenden Ausmaß produziert werden kann. Von daher gibt es gute Gründe, an öffentlichen Schulen festzuhalten. Es gibt aber auch Gründe, dieses Bildungssystem so weit wie möglich in der Form eines »Quasi-Marktes« zu organisieren, der durch Konkurrenzmechanismen in Bewegung gehalten wird. In diesem Sinne plädiert Milton Friedman für einen Minimalstaat, der neben der Definition von Eigentumsrechten, dem Schutz vor Übergriffen und der Verhinderung von Monopolen auch Aufgaben bei der Fürsorge für Kinder übernimmt, ohne dabei aber die private Verantwortung der Eltern außer Kraft zu setzen (Friedman, 2002, S. 93). Weil für Friedman der Wettbewerb die beste Form der Allokation von Ressourcen ist, erscheinen ihm Bildungsgutscheine als geeigneter Modus der Optimierung von Bildungsangeboten: Die Investition öffentlicher Mittel könne über solche school vouchers weitgehend dezentralisiert und in die Hände der Stakeholder gelegt werden.

Wie alle anderen öffentlichen Einrichtungen sollen Schulen so weit wie möglich unternehmerisch geführt werden (Chubb & Moe, 1990, 1992; Osborne & Gaebler, 1992). Schulautonomie ist in diesem Sinne so zu verstehen, dass auf der Leitungsebene Entscheidungen über den Einsatz von Ressourcen so getroffen werden müssen, dass dabei ein möglichst großer messbarer Bildungseffekt erzielt wird. Der Staat hat sich darauf zu beschränken, mit minimalem Aufwand ein valides System der Erfolgskontrolle zu installieren. Schülerleistungen sollen anhand von Standards als Output gemessen werden, die Schulen ansonsten aber weitgehend freie Hand haben, wenn es etwa um die Gestaltung von Lehrplänen oder die Rekrutierung von Personal geht. Die Erfolgskontrolle ist angesichts ungleicher sozialer Rahmenbedingungen nicht auf absolute Leistungswerte zu fokussieren, sondern auf den relativen Zuwachs der Leistungswerte der Schülerinnen und Schüler, wobei die Erwartungswerte anhand sozialer Belastungsfaktoren differenziert werden können.

In der neoliberalen Perspektive ist das Scheitern von Schulen ein Normalfall sozialer Evolution: Dem Gemeinwohl ist demnach am besten gedient, wenn mangelhafte Lösungen im Zuge von Selektionsprozessen eliminiert werden. Schumpeter hat für diesen Selektionsprozess den Begriff der »schöpferischen Zerstörung« geprägt: Im Unterschied zur Unterbietungskonkurrenz bei den Preisen von vergleichbaren Produkten und Dienstleistungen zeichne sich der Prozess der schöpferischen Zerstörung dadurch aus, dass durch neue Erfindungen überlegene Angebote auf den Markt gebracht werden, die herkömmliche Techniken, Praktiken und Organisationsformen obsolet machen (Schumpeter, 1980, S. 140). Können Anbieter mit diesem Innovationszwang nicht mithalten, werden sie unweigerlich vom Markt gedrängt und machen Platz für bessere Lösungen. Auf das Bildungssystem übertragen, verlangt das Konzept der schöpferischen Zerstörung danach, dass Selektion nicht nur innerhalb von Schulen, sondern auch zwischen Schulen stattfinden muss. Ein nützlicher Nebeneffekt bestehe darin, dass ein drohender Konkurs ungeahnte Kräfte mobilisieren könne, die zu einem Turnaround führten.

Die skizzierten Grundzüge der neoliberalen Agenda sollen im nächsten Abschnitt im Hinblick auf das bildungspolitische Agenda-Setting in England und den USA konkretisiert werden. Das Unterfangen, eine neue Agenda zu definieren und zu implementieren, setzt bei der Kritik wohlfahrtsstaatlicher Bildungspolitik an.

Kritik der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik

Die am marktwirtschaftlichen Steuerungsparadigma orientierte Kritik wohlfahrtsstaatlicher Bildungspolitik baut auf dem Vorwurf auf, dass Letztere die soziale Gleichheit über das Leistungsprinzip stelle und deshalb die Problematik des individuellen Scheiterns ebenso wie die des Systemversagens tabuisieren müsse.

Im Folgenden soll diese Kritik der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik anhand von zwei Beispielen rekonstruiert werden: Zum einen handelt es sich um die Black Papers, die im Zeitraum von 1968 bis 1977 in Großbritannien erschienen, zum anderen um die Expertise A Nation at Risk, die im Auftrag der Reagan-Administration erarbeitet und 1983 der amerikanischen Öffentlichkeit vorgestellt wurde.

Die Black Papers

Von 1968 an erschienen in unregelmäßigen Abständen fünf als Black Paper etikettierte Aufsatzsammlungen, die dem Anspruch nach dazu dienten, einen »Fight for Education« zu führen. Der Kampfrhetorik dieser Texte zufolge habe die Bildungspolitik der Labour-Regierungen dazu geführt, dass »excellence in education« inzwischen als »undemocratic« gelte (Cox & Dyson, 1968, S. 1). Zum Zweck der Gleichmacherei seien Prüfungsanforderungen reduziert oder ganz abgeschafft, die Zugänge zu höherer Bildung von nahezu allen selektiven Hürden befreit und die Curricula in ein beliebiges Sammelsurium verwandelt worden. Dahinter stehe das falsche Credo, dass Kinder und Jugendliche von Natur aus lernbegeistert seien und deshalb keinem Erfolgsdruck ausgesetzt werden dürften. Die Folge sei eine Nivellierung, unter der vor allem die begabten Kinder zu leiden hätten. Gesamtschulen würden von Labour einseitig zum Nachteil der Grammar Schools und der privaten Eliteschulen gefördert – die sozialdemokratische Bildungspolitik ziele darauf, den Eltern letztlich keine Alternative zu lassen. Das Forcieren des comprehensive schooling sei aber letztlich Ausdruck eines schlechten Gewissens: Wären die Gesamtschulen wirklich gut, brauchten sie die Konkurrenz der Grammar Schools und der Privatschulen nicht zu fürchten. Die wohlfahrtsstaatliche Bildungspolitik rufe einen Geist der Stagnation hervor, weil die »inverted snobbery« der Gleichmacherei keine Dynamik vertrage (Cox & Dyson, 1968, S. 3).

Die Grammar Schools und die privaten Schulen gelten den Kritikern nicht nur als ein »necessary aspect of our liberties« (Cox & Dyson, 1969, S. 14) und Verkörperung der »moral and cultural values of European civilisation« (Cox & Dyson, 1970, S. 11); sie seien insbesondere auch deshalb wichtig, weil sie für Wettbewerb sorgten und einen hohen »standard of achievement« (Cox & Dyson, 1969, S. 14) definierten und insofern den Angelpunkt einer meritokratischen Gesellschaft bildeten (Cox & Dyson, 1970, S. 11). Nur durch strenge Examinierung sei sicherzustellen, dass und in welchem Umfang sie diesem Standard genügten. Den Eltern müssten bessere Möglichkeiten geboten werden, zwischen Bildungsangeboten zu wählen. Bei der höheren Bildung sei vorzusehen, dass Institutionen, deren Angebot sich nicht als attraktiv und hochwertig genug erweise, geschlossen würden (Cox & Boyson, 1975, S. 5). Das gelte nicht nur für den Tertiär-, sondern auch für den Sekundarbereich: »Schools that few wish to attend should be closed and their staff dispersed. The building could be reopened by a young head, a church or some other body capable of developing a school responsive to parental demand« (Cox & Boyson, 1977, S. 9).

Der pädagogischen Beliebigkeit solle durch nationale Minimalstandards ein Ende gesetzt werden, denen alle Kinder und Jugendlichen gerecht werden müssten, deren Intelligenzquotient über siebzig Punkten liege (Cox & Boyson, 1975, S. 4). Es sei Sache der Schulinspektion, das Erreichen der Standards zu überprüfen, wobei literacy und numeracy im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen sollten (Cox & Boyson, 1977, S. 8).

Bei den Black Papers geht es nicht um das Versagen einzelner Schulen, vielmehr wird ein bestimmter Schultyp mit einem Versagensvorwurf konfrontiert: Die Comprehensive School ist demnach die Verkörperung einer Ordnung, die fälschlicherweise die Gleichheit über die Leistung gestellt und deshalb unweigerlich zu einem kulturellen Niedergang geführt habe.

A Nation at Risk

Im amerikanischen Fall wurde die bildungspolitische Krisendiagnose durch die Expertise A Nation at Risk aus dem Jahr 1983 zugespitzt, die von einer durch Ronald Reagan eingesetzten »National Commission on Excellence in Education« erarbeitet wurde: Würde sich, heißt es da, eine Besatzungsmacht daran machen, das Bildungssystem der USA zum Zwecke der Demoralisierung und geistigen Abstumpfung der Bevölkerung einzusetzen, könnte sie kaum verheerendere Wirkungen erzielen, als sie die Amerikaner ohne äußeren Zwang selbst erzielt hätten. Die Lernresultate in den öffentlichen Schulen seien so katastrophal, dass die USA um ihren Status als führende Wirtschaftsmacht fürchten müsse: »We have, in effect, been committing an act of unthinking, unilateral educational disarmament« (NCEE, 1983, S. 167).

Um die Konkurrenzfähigkeit des amerikanischen Bildungssystems wiederherzustellen, werden in dem Dokument mehrere Vorschläge gemacht. Die Lehrerbildung solle durchgängig akademisiert werden, die Besoldung solle leistungsorientiert erfolgen. Die Schülerinnen und Schüler sollten mit hohen Standards konfrontiert und das Erreichen der Ziele durch geeignete Tests sichergestellt werden. Diese Standards sollten sich auf ein Curriculum beziehen, das auf Kernkompetenzen ausgerichtet ist – im Unterschied zum bestehenden Curriculum, das den Schülerinnen und Schülern so viel Wahlmöglichkeiten biete, dass das Wesentliche vernachlässigt werde. »In effect, we have a cafeteria style curriculum in which the appetizers and desserts can easily be mistaken for the main courses. […] This curricular smorgasbord, combined with extensive student choice, explains a great deal about where we find ourselves today« (NCEE, 1983, S. 179).

Wiewohl der Nachdruck auf wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit liegt, wird doch ausdrücklich darauf insistiert, dass das Bildungssystem allen Kindern die Chance auf die volle Entfaltung ihrer Anlagen bieten müsse – unabhängig von Herkunft, Hautfarbe oder Geschlecht. Support brauche es in diesem Sinne für Benachteiligte wie für Hochbegabte.

Die Expertise A Nation at Risk ist das Grunddokument des Standards Movement: Performanz ist ein durchgehender Bezugspunkt – sowohl bei den Leistungen der Schülerinnen und Schüler als auch bei denen der Lehrpersonen. Die Optimierung soll beim Curriculum, bei der Definition von Leistungsanforderungen und bei deren Überprüfung ansetzen. Der Horizont der Überlegungen konzentriert sich dezidiert auf das bestehende System der öffentlichen Schulen: Die Frage der Bildungsgutscheine wird ebenso ausgespart wie die der Privatisierung. Allerdings ist das Bekenntnis zum System öffentlicher Schulen insofern doppelbödig, als das System als Ganzes mit einem Versagensvorwurf konfrontiert wird.

Standards und Leistungstests als Detektoren für Organisationsprobleme

Die Kritik an der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik wurde im Laufe der Achtziger- und Neunzigerjahre in England wie in den USA in neoliberale Reformen umgesetzt. Diese Reformen weisen einen gemeinsamen Kern auf – den Gedanken, dass systematische Leistungsmessungen als bildungspolitische Evidenz genutzt werden müssen, um Verfallserscheinungen zu bekämpfen.

Value for Money

Der Thatcherismus steht für die Strategie, im Bereich der öffentlichen Verwaltung entweder direkt durch Privatisierung für marktwirtschaftliche Konkurrenz zu sorgen oder aber durch Deregulierung marktähnliche Verhältnisse zu schaffen, in denen Anbieter sich als Leistungserbringer bewähren müssen. In Anknüpfung an die Black Papers führte dies im Bildungsbereich dazu, dass mit dem National Curriculum für England und Wales (1988) ein Rahmen geschaffen wurde, der den Vergleich von Bildungsinstitutionen aufgrund einheitlicher Maßstäbe ermöglichen soll. Aus standardisierten Leistungstests gewonnene Kennzahlen sollen den Eltern ein Urteil erlauben, ob mit ihren Steuergeldern ein Bildungsangebot geliefert wird, das ihren Anforderungen entspricht. Das Kalkül geht dahin, dass die Kennzahlen den Eltern bei freier Schulwahl die Chance bieten, bei nicht überzeugenden Werten einen Abwanderungsdruck auf die Schulen auszuüben – sei es, dass im Rahmen des öffentlichen Bildungsangebots eine Alternative gewählt, sei es, dass eine Privatschule favorisiert wird (Thatcher, 1993, S. 570, 590–599). Die von John Major als politischem Zögling und Nachfolger von Margaret Thatcher vorgelegte Citizen’s Charter bekräftigte diesen Gedanken: Eltern sind in diesem Verständnis als Konsumenten öffentlicher Dienstleistungen anzusehen, die sie durch ihre Steuern finanzieren und bei denen sie ein Anrecht darauf haben, dass sie für ihr Geld einen reellen Gegenwert erhalten (Cabinet Office, 1991). Vor diesem Hintergrund prüft das National Audit Office alle Schulen nach der Formel »Value for Money« (Quesel, 2011, S. 181).

Ein National Curriculum Test (SAT) erfüllt nach dieser Logik nicht nur eine diagnostische Funktion im Hinblick auf den Lernstand einzelner Schülerinnen und Schüler, er dient auch der Standortbestimmung für die einzelne Schule und übernimmt eine Monitoringfunktion für das nationale Bildungssystem. Die Operationalisierung des Konzepts der »Failing School« ist vor diesem Hintergrund denkbar einfach: Eine Schule hat versagt, wenn sie in Ranglisten wiederholt auf den hinteren Plätzen zu finden ist. Die league tables,⁷ die in den Massenmedien publik gemacht werden, haben in dieser Perspektive einen dreifachen Sinn: Sie folgen dem Belohnungsprinzip, weil sich die Marktchancen von leistungsstarken Schulen weiter verbessern, sie geben anderen Schulen Impulse, den eigenen Output zu steigern, und sie strafen die Schlusslichter dadurch, dass sie an den Pranger gestellt werden. Bei der Beurteilung der Effekte dieser Steuerungsstrategie ergeben die empirischen Evidenzen kein klares Bild: Von den einen wird der Effekt dieser Strategie positiv eingeschätzt – gerade auch im Hinblick auf die Chancen von Kindern aus benachteiligten Verhältnissen (Bradley & Taylor, 2010). Für andere weisen die empirischen Belege darauf hin, dass von der marktorientierten Steuerung eher Kinder aus wohlhabenden Verhältnissen profitieren; es zeige sich bislang nicht, dass durch diese Steuerung das Leistungsniveau gesteigert werde (Machin & McNally, 2011).

Sind die Rankings bisher von den Medien vorgenommen worden, ermöglicht das Bildungsministerium⁸ seit 2012, dass professionelle und private Nutzerinnen und Nutzer mittels einer interaktiven Website anhand verschiedener Kriterien selbst Rankings zusammenstellen. Zu den Kriterien gehören neben den Testresultaten auch Angaben zu Absenzen, zu sozialer Benachteiligung und speziellem Förderbedarf. Bei den Testresultaten besteht die Möglichkeit, Vergleiche zu anderen Schulen und zum nationalen Durchschnitt herzustellen. Darüber hinaus werden die Testresultate so aufbereitet, dass sie über den value added Aufschluss geben: In diesem Sinne ist die Erfolgsbilanz einer Schule nicht auf absolute Zahlen zu reduzieren, sondern anhand der Erwartungswerte zu relativieren, die sich aufgrund der Ausgangslage der Schule ergeben. Entscheidend ist, ob die Schulen Wissenszuwächse erzielen, die diesem Erwartungswert entsprechen.⁹

Gleichwohl ist die Prozedur davon abhängig, dass ein politisches Benchmarking erfolgt: Sowohl auf der Primar- als auch auf der Sekundarstufe muss für einen bestimmten Prozentsatz von Schülerinnen und Schülern ein bestimmter Lernerfolg nachgewiesen werden. Waren es unter Labour 55 Prozent der Kinder, die am Ende der Primarschule Level 4 in Mathematik und Englisch erreichen mussten, hat die konservativ-liberale Cameron-Clegg-Regierung diesen Prozentwert auf 60 Prozent erhöht. Beim Abschluss der Sekundarstufe I müssen statt vorher 30 nun 35 Prozent der Jugendlichen fünfmal Prädikat »C« oder besser erreichen. Sowohl auf der Primarstufe als auch auf der Sekundarstufe I müssen die Schulen sich zudem daran messen lassen, dass sie nicht hinter dem nationalen Niveau der Lernzuwächse zurückbleiben. Die Heraufsetzung der Erfolgskriterien bettet der zuständige Minister Michael Gove in eine Rhetorik des Strebens nach Weltspitze ein, die nicht frei von Pathos ist: »… we cannot allow our children to be left behind in the global race to the top.«¹⁰

Der von den nationalen Leistungstests für die Schulen ausgehende Erfolgsdruck, so hält ein Select Committee on Children, Schools and Families des Unterhauses in einem Statement aus dem Jahr 2008 fest, habe nicht nur positive Konsequenzen: Es bestehe die Gefahr, dass das Curriculum zusehends verarme, weil testrelevanten Themen eine unverhältnismäßig große Aufmerksamkeit geschenkt werde. Mit dem teaching to the test gehe die Gefahr einher, dass die pädagogische Kompetenz der Lehrpersonen entwertet werde. Außerdem könne es dazu kommen, dass die guten und sehr guten wie auch die ganz schwachen Schülerinnen und Schüler vernachlässigt würden: Im Hinblick auf das Erreichen der kritischen Schwelle sei es möglich, dass Schulen sich übermäßig stark auf borderline pupils konzentrierten. Trotz dieser Gefahren sei es aber geraten, am System nationaler Leistungstests festzuhalten, weil sich dieser Kontrollmechanismus positiv auf die Unterrichtsqualität auswirke. »We consider that the weight of evidence in favour of the need for a system of national testing is persuasive and we are content that the principle of national testing is sound. Appropriate testing can help to ensure that teachers focus on achievement and often that has meant excellent teaching, which is very welcome.«¹¹ Es sei allerdings sinnvoll, lokale Rechenschaftslegung, nationales Monitoring und schülerbezogene Diagnostik voneinander zu trennen und mit verschiedenen Assessments zu erfassen.

Dieser Hinweis ist nicht zuletzt im Hinblick auf das General Certificate of Secondary Education (GCSE) als Abschluss der Sekundarstufe I von Gewicht: Die Prüfungen für diesen Abschluss erstrecken sich nicht allein auf die Quantifizierung der individuellen Schülerleistungen, sondern auch auf ein Assessment der Lehrpersonen und das Ranking der Schulen, das in den league tables zum Ausdruck gebracht wird. Verstärkt durch die Konkurrenz von mehreren Testagenturen, führt die Kombination dieser Elemente dazu, dass sich eine Tendenz zur Noteninflation bemerkbar macht. Diese ist zum einen daran ablesbar, dass die englischen Schülerinnen und Schüler bei internationalen Leistungsvergleichsstudien keine analoge Entwicklung zeigen; zum anderen wird sie dadurch verdeutlicht, dass die Schulinspektion hinsichtlich der Entwicklung der Schulqualität zu ernüchternden Resultaten kommt (Quesel, 2011, S. 188f.). Der öffentlichen Wirkung des Benotungsrituals ist schwer zu begegnen: Niemand glaubt an die stetige Verbesserung der Leistungen, jedoch gerät die Verschärfung der Maßstäbe schnell zum Skandal – sodass ein probater Ausweg darin zu bestehen scheint, kurzerhand das bestehende Zertifikat durch ein neues zu ersetzen.¹²

Zu den Ursachen der Inflation gehört auch, dass sich bei Lehrpersonen eine starke Tendenz zeigt, Bewertungsspielräume zugunsten ihrer Schülerinnen und Schüler auszureizen – wobei sie sich mitunter in eine Grauzone begeben, in der die Bewertung nicht mehr als seriös bezeichnet werden kann. Dabei entsteht die Doppelbödigkeit, dass für die eigene Schule in Anspruch genommen wird, sich noch im Bereich legitimer pädagogischer Fürsorge zu bewegen, bei anderen Schulen aber Manipulationen vermutet werden. Das für die Überwachung der Prüfungsverfahren zuständige Office of Qualifications and Examinations Regulation (Ofqual) kommt in einer Metaevaluation zu dem ernüchternden Befund, dass der Druck der Versagensthematik die Lehrpersonen in eine zutiefst widersprüchliche Position bringe, die es bei grenzwertigen Schülerleistungen nahezu unmöglich mache, sich an die Professionsethik zu halten: »While no school that we interviewed considered that it was doing anything untoward in teaching and administering these GCSEs, many expressed concerns that other nearby schools were overstepping the boundaries of acceptable practice. It is clearly hard for teachers to maintain their own integrity when they believe that there is a widespread loss of integrity elsewhere. No teacher should be forced to choose between their principles on the one hand and their students, school and career on the other« (Ofqual, 2012, S. 11). Damit wird auf der Ebene der nationalen Aufsicht konstatiert, dass das bestehende System der leistungsorientierten Steuerung einen korrumpierenden Effekt haben kann. Verschiedene Studien untermauern den Verdacht, dass die nationalen Leistungstests in England nicht reliabel sind (Dixon, Hood & Wilson, 2010; Leckie & Goldstein, 2009).

Die in der Metaevaluation von Ofqual (2012) angedeutete Problematisierung repräsentiert allerdings keinen handlungsleitenden politischen Konsens: So argumentiert das Riots Communities and Victims Panel, das eingesetzt wurde, um eine Welle von gewalttätigen Ausschreitungen im August 2011 aufzuarbeiten, dass die Leistungsmessungen in Schulen weiter intensiviert werden müssten – und dies gerade im Interesse der Kinder aus benachteiligten Verhältnissen. Es bedürfe »sharper incentives«, damit die Schulen sich entschiedener dem Wohl des leistungsschwächsten Fünftels der Schülerinnen und Schüler annehmen; durch mehr Transparenz und eine stärkere schulische Rechenschaftspflicht hinsichtlich des schriftsprachlichen Kompetenzerwerbs sei sicherzustellen, dass kein Kind die Schule ohne »basic levels of literacy« verlässt (RCVP, 2012, S. 60). Im Sinne des Konzepts »Value for Money« schlägt das Panel deshalb vor, dass Schulen, die nicht in der Lage sind, Kindern erfolgreich die Grundkompetenzen im Lesen und Schreiben zu vermitteln, Bußgelder bezahlen sollen, die die Kosten der Nachbeschulung durch einen anderen Anbieter abdecken (RCVP, 2012, S. 60). Übersehen wird bei dieser Argumentation, dass die Erhöhung des schulischen Erfolgsdrucks nicht nur auf den Leitungs- und Lehrpersonen lastet: Der Stress wird sich auch bei den Kindern und Jugendlichen bemerkbar machen, wobei fraglich ist, ob sich dadurch das sozial erwünschte Verhalten verstärkt.

Das Standards Movement in den USA

In den USA entwickelte sich vor dem Hintergrund von A Nation at Risk eine Bewegung für die Implementierung von Bildungsstandards, deren Grundforderung lautete, dass die Curricula der öffentlichen Schulen als kohärentes Ganzes auf der Grundlage von messbaren Leistungsanforderungen durchstrukturiert werden müssten, die konkret und spezifisch zum Ausdruck bringen, über welche Kompetenzen Schülerinnen und Schüler auf einer bestimmten Stufe verfügen. Anders als in England verliefen in den USA die Vorstöße zur Einführung eines nationalen Curriculums in den 1990er-Jahren im Sande.

Das führte allerdings nicht zum Scheitern des Standards Movement: Im Laufe des Jahrzehnts verpflichteten sich praktisch alle Bundesstaaten dieser Philosophie, die durch den National Education Summit von 1996 zum Ausdruck gebracht wurde.

In der Rhetorik des Gipfels ist zwar nicht von einem nationalen Lehrplan die Rede, wohl aber von einem »common core« schulischen Lernens, der in anspruchsvollen Standards zum Ausdruck gebracht werden müsse (NES 1996, S. 14). Der Gipfel folgte der Diagnose von A Nation at Risk mit der Forderung, dass sich die Restrukturierung der Curricula auf einen Kern von traditionellen Lernfächern beziehen müsse: Englisch und Literatur, Mathematik und Naturwissenschaft sowie Geschichte und Geografie (NES 1996, S. 14). Die Kompetenzen sollten anhand von Tests überprüft werden, die an der kriterialen Norm der Lernzielerreichung ausgerichtet sind und nicht an der sozialen Norm des relativen Leistungsniveaus innerhalb der Bezugsgruppe – obgleich das Problem der sozialen Benachteiligung bei der Implementierung der Standards nicht ausgeklammert wird. Die Tests müssten in die Benotung eingehen und insofern einen Ernstfall für die Schülerinnen und Schüler darstellen. Es sollten aber nicht nur die Schülerinnen und Schüler zur Rechenschaft gezogen werden: Bei den Tests müssten mittelbar auch die Leistungen von Lehrpersonen und Schulleitungen auf dem Prüfstand stehen. Die Rechenschaftslegung zur Leistungsfähigkeit sei mit einem Anreizsystem zu verbinden, das gute Schulen belohne und schlechten Schulen sowohl Support als auch Druck beschere. Die Staaten müssten intervenieren, wenn Schulen »persistently fail to improve student performance« (NES 1996, S. 14).

Der National Education Summit von 1996 war als Begegnung von Politik und Wirtschaft angelegt: Die eine Seite wurde durch die Gouverneure zahlreicher Bundesstaaten, die andere Seite durch die Chefs von großen Unternehmen repräsentiert. Das Motto »Standards Mean Business« (NES 1996, S. 15) ist in dieser Hinsicht ziemlich aussagekräftig: Von guter Bildung sei letztlich nur dann zu reden, wenn es sich auch um ein gutes Geschäft handelt. Dass im Laufe der Verhandlungen immer wieder auf die fortschrittliche Rolle neuer Technologien hingewiesen wurde, mag auch damit zusammenhängen, dass der Gipfel am Hauptsitz von IBM durchgeführt wurde.

Choice & Accountability

Obwohl in den USA im Laufe der Achtziger- und Neunzigerjahre mehrere Reformen lanciert wurden, die eine Antwort auf die Krisendiagnose von A Nation at Risk versprachen, wurde bis zur Jahrtausendwende nicht erkennbar, dass gesteigerte Bildungsausgaben zu signifikant besseren Resultaten bei nationalen Leistungstests führen. Diese Feststellung bildete den Hintergrund dafür, dass nach der Jahrtausendwende in der Form von No Child Left Behind (NCLB) ein Programm implementiert wurde, bei dem bildungspolitische Investitionen flächendeckend eine hohe Selektionswirksamkeit auf der Ebene der Schülerinnen und Schüler, der Lehr- und Leitungspersonen sowie der öffentlichen Schule als unternehmensähnlicher Institution entfalten sollte.

Mit dem No Child Left Behind Act von 2001 wird den Bundesstaaten abverlangt, dass sie eine Agenda dafür entwickeln, wie die Schülerinnen und Schüler nach Ablauf des Schuljahrs 2001/2002 im Laufe von zwölf Jahren dahin geführt werden, dass sie die bundesstaatlichen Standards in Englisch und Mathematik erreichen oder übertreffen. Durch ein Verfahren der Peer-Review sollen die Bundesstaaten Feedback erhalten, ob und wie sie ihre Agenda anpassen oder weiterentwickeln müssen. Für die Definition der Standards und die Auswahl von Tests sind die Staaten selbst verantwortlich; imperativisch wird allerdings verlangt, dass die Tests statistisch reliabel und valide sein müssen.

Sie sollen zum einen zeigen, welche Schulen zusätzliche Unterstützung brauchen – und sie müssen sich zum anderen mit einer Exit-Option verbinden, die es den Eltern erlaubt, drastische Konsequenzen zu ziehen: »There must be a moment in which parents can say, I’ve had enough of this school. Parents must be given real options in the face of failure in order to make sure reform is meaningful«.¹³

Im Sinne des Credos, dass kein Kind auf der Strecke bleiben dürfe, besteht man emphatisch darauf, dass es dabei nicht um den Durchschnitt der Testresultate geht, sondern dezidiert darum, dass alle Kinder die erforderlichen Grundkompetenzen erreichen. Die Exklusion von behinderten Kindern verbietet sich vor diesem Hintergrund ebenso wie die Exklusion von Schülerinnen und Schüler aus benachteiligten sozialen Verhältnissen.

Durch die Messung des Adequate Yearly Progress (AYP) in Sprache und Mathematik sollen die Bundesstaaten überprüfen können, wo sie im Hinblick auf die Agenda stehen, und sie sollen in die Lage versetzt werden, Ressourcen adäquat zu verteilen – dies auch im Sinne eines Supports für Schulen in kritischer Lage oder solchen mit gravierenden Defiziten. Alle öffentlichen Schulen müssen über ihre Arbeit Rechenschaft ablegen. Fällt der AYP über zwei Jahre hinweg ungenügend aus, müssen die Bundestaaten für Support sorgen und dann zu corrective actions greifen, wenn sich zeigt, dass das nicht ausreicht.¹⁴

Verfehlt die Schule die Fortschrittsziele zweimal hintereinander, muss sie einen Entwicklungsplan vorlegen und zusätzlich durch NCLB erlangte finanzielle Ressourcen gezielt zur Stärkung professioneller Kompetenzen durch Weiterbildung oder Coaching einsetzen. Zudem muss Schülerinnen und Schülern der Übertritt an eine andere Schule ermöglicht werden: Die macht hier speziell den Aspekt der Choice aus. Fällt der Fortschritt über drei Jahre hinweg ungenügend aus, sind die zusätzlichen Ressourcen auch gezielt in schulergänzende Bildungsangebote zu investieren, wobei die ausgewählten Anbieter ein Gütesiegel nachweisen müssen.

Gelingt es binnen des nächsten Jahres nicht, die Fortschrittsnorm zu erfüllen, hat die Schule mehrere Optionen, zu denen unter anderem die Einführung eines neuen Curriculums oder die Ersetzung von Leitungspersonen gehört. Nach fünf aufeinanderfolgenden Jahren ohne adäquaten Fortschritt kommt die Option ins Spiel, die Schule zu schließen und als Charter School neu zu eröffnen. Es sind aber auch andere Zäsuren möglich: Die Schule kann als herkömmliche öffentliche Schule restrukturiert werden, wobei die Teile des Personals, denen das Versagen anzukreiden ist, zu entlassen sind. In erster Linie bezieht sich das auf die Schulleitung, mittelbar aber auch auf Teile des Kollegiums oder sogar auf die Gesamtheit der Lehrpersonen. Neben der Neueröffnung als Charter School (dazu unten mehr) besteht noch die Möglichkeit, die Schulen durch einen Kontrakt einem anderen Träger zu überantworten, des Weiteren ist ein state takeover möglich, bei dem die bundesstaatliche Bildungsadministration die Verantwortung für die Schulführung übernimmt.

Innerhalb weniger Jahre hat sich ein Bild ergeben, bei dem unverkennbar ist, dass die nationalen Bildungsziele für 2014 nicht erreichbar sind und sich eine Schere zwischen der Fortschrittsnorm des AYP und den gemessenen Lernleistungen öffnet. Die möglichen Reaktionen auf diese Kalamität sind limitiert: So kann der Versuch gemacht werden, durch levelling down das Anforderungsniveau von Tests zu senken. Die Minimalstandards werden gleichsam weiter minimiert, obwohl das der Logik nach eigentlich ein Ding der Unmöglichkeit ist. Eine zweite Reaktion besteht darin, in der Form von waivers den Erfolgszwang zu mildern: Die Bundesregierung erteilt in dieser Perspektive mehr und mehr Bewilligungen, durch die die Schulen davon befreit werden, die jährlichen Fortschritte bei den student achievements nachzuweisen. Gerechtfertigt wird das mit dem Argument der Flexibilität: Die Schulen sollen größere Freiheiten erhalten, auf die lokalen Bedürfnisse einzugehen. In diesem Sinne ist die Tendenz verfehlt, die lokale Schulentwicklung einem nationalen Masterplan zu unterwerfen, der eben dadurch gekennzeichnet ist, dass lokalen Besonderheiten keine Aufmerksamkeit geschenkt wird. Tatsächlich ist dieser Respekt vor lokalen Bedürfnissen nur die eine Seite der Medaille: Die andere besteht darin, dass das Erfolgsziel von NCLB für 2014 schleichend aufgegeben wird. Damit wird dann aber fraglich, ob die Restrukturierungspolitik der vergangenen Jahre – unter Einschluss von Entlassungen und Schulschließungen – wirklich als legitim anzuerkennen ist.

Zu den Wendungen bei der drohenden Misserfolgsgeschichte von NCLB gehört auch, dass die Obama-Administration 2011 mit einer Meldung an die Öffentlichkeit getreten ist, wonach die Zielvorgaben von NCLB in acht von zehn Schulen nicht erreicht werden. Umgehend wird auch gleich eine Erklärung zu den Ursachen geliefert: Es fehle den Schulen an Flexibilität, um speziell auf die Bedürfnisse benachteiligter Kinder einzugehen, es fehle zudem immer noch an Ressourcen, obgleich die Bush-Administration mit den von Republikanern und Demokraten gemeinsam unterstützen Bildungsinvestitionen den richtigen Weg eingeschlagen habe. Darüber hinaus nimmt Präsident Obama selbst mit Worten Stellung, durch die er seine eigene kritische Diagnose unterläuft: Offensichtlich fehle immer noch das richtige Instrumentarium für die Diagnose von »Failing Schools«, weil der Befund dem gesunden Menschenverstand widerspreche und begründete Skepsis hervorrufe. »We know that four out of five schools in this country aren’t failing. So what we’re doing to measure success and failure is out of line.«¹⁵ Der Präsident bewegt sich damit hart am Rande der Paradoxie: Die Diagnose kann nicht zutreffend sein, ist aber doch so alarmierend, dass es einer grundlegenden Reform der Reform bedarf.

Tatsächlich ist allerdings der Wert von 80 Prozent versagenden Schulen eine politische Überdramatisierung: Eine Metaanalyse kommt für 2011 zu dem Befund, dass 48 Prozent der amerikanischen Schulen hinter den Kriterien des AYP zurückbleiben. Eine deutliche Verschlechterung im Vergleich zu 2010, als 39 Prozent der Schulen das Ziel verfehlten, ist der Wert für 2011 die negativste Jahresbilanz, die seit Einführung von NCLB zu ziehen ist. Dabei sind starke Unterschiede zwischen den Bundesstaaten erkennbar: Während rund elf Prozent der Schulen in Wisconsin den AYP nicht nachweisen können, sind es in Florida rund 89 Prozent.

Die Frage nach dem Turnaround

Im Hinblick auf den Umgang mit »Failing Schools« sind in England und den USA eine Reihe von Maßnahmen erprobt worden, bei denen sich Support mit verstärkter Kontrolle und Sanktionen verbindet und die Schließung von Schulen die Ultima Ratio bildet.

Special measures

Aus der Sicht der englischen Schulinspektion besteht das Hauptproblem von »Failing Schools« in Führungsschwäche, die sich vor allem darin manifestiere, dass es an klarer Fokussierung auf Steigerung der Unterrichtsqualität fehlt (Ofsted, 2001, S. 6f.; Ofsted, 2008, S. 7–9). »Failing Schools« leiden demnach nicht primär an Ressourcenmangel, oft sei sogar das Gegenteil der Fall: »… the school does not provide good value for money, but is often funded above the national average« (Ofsted, 2001, S. 9). Wenn materielle Faktoren nicht als Ursache ausschlaggebend sind, erscheint es folgerichtig, dass die Lösung nicht primär eine Frage der Finanzierung, sondern eine des engagierten und kompetenten Handelns im schulischen Kontext darstellt. Dabei soll sich die Aktivierung von ideellen Ressourcen nicht auf das Beheben von Defiziten beschränken, sondern auf Spitzenleistungen zielen: Als Chefinspektor von Ofsted bringt Michael Wilshaw diesen Aspekt auf die Formel, dass »Failing Schools« in die Hände von Leitungspersonen gegeben werden müssten, »who are as intolerant as I am of mediocrity«.¹⁶ Indes handelt es sich hier um eine Rede auf einer Versammlung von school leaders, deren rhetorischer Duktus vielleicht nicht allzu ernst genommen werden sollte.

Der Konzentration auf die Schulführung entspricht es, dass die Schulinspektion bei der Feststellung von Mängeln zunächst mit einem Warnsignal arbeitet und damit eine intensive Selbstkorrektur der Schule einfordert (Ofsted, 2012, S. 13). Wird auf das Warnsignal nicht im geforderten Sinne reagiert, so wird die Schule im Rahmen der special measures einem Maßnahmenplan unterworfen, dessen Eckwerte durch die Inspektion definiert werden und dessen Umsetzung engmaschig kontrolliert wird, bis mit einer abermaligen regulären Inspektion darüber befunden wird, ob die Schule aus diesem Regime entlassen werden kann (vgl. Quesel, 2011, S. 180ff.). Für die Schulen ist dies insofern wichtig, als die Resultate von Inspektionen publik gemacht werden und ein negatives Label zur Abwanderung oder Nichtanmeldung von Schülerinnen und Schülern führen kann. Bei den Maßnahmen spielen Coachings, Weiterbildungen und unterrichtsergänzende Förderangebote eine wichtige Rolle, sie erstrecken sich aber auch auf die Option der Entlassung von Lehr- und Leitungspersonen.

Führen die special measures nicht zum Erfolg, ist die Schulschließung die unter neoliberalen Auspizien legitime und logische Konsequenz. Die Schulinspektion ist sich der Tatsache bewusst, dass ein solches Ereignis auch auf die Schülerinnen und Schüler traumatisierend wirken kann (Ofsted, 2001, S. 28). Müsse eine Schule geschlossen werden, sei trotzdem an die Lehrpersonen zu appellieren, dass sie bis zum letzten Tag vollen Einsatz zeigen. Am Ende sollte die Schulschließung mit einer Feier verbunden werden; der »proper rite of passage« soll positive Erinnerungen an die Zeit in der Schule wecken und sie mit optimistischen Zukunftserwartungen verbinden (Ofsted, 1999, S. 65). Wie immer, wenn es darum geht, den Schein zu wahren, kann diese Policy sehr unterschiedlich beurteilt werden: Auf der einen Seite lässt sich argumentieren, dass es für die Kinder und Jugendlichen besser ist, wenn der Übergang mit Würde inszeniert wird, auf der anderen Seite kann hier der Vorwurf der Heuchelei erhoben werden.

Corrective actions

Den special measures von Ofsted entsprechen im Kontext von NCLB die corrective actions, die von den Bundesstaaten zu veranlassen und auf der Ebene der Schuldistrikte umzusetzen sind. Die Diskussion über den Turnaround bei »Failing Schools« ist allerdings schon vor 2001 in Gang und bereits 1998 so weit gediehen, dass die Clinton-Administration eine Handreichung zur »Good Practice« veröffentlicht, die als exemplarische Sammlung von Erfolg versprechenden Maßnahmen an die Verantwortlichen auf der bundesstaatlichen und auf der lokalen Ebene adressiert ist (Doherty & Abernathy, 1998). Der Grundtenor lautet, es sei wichtig, den Schulen auf der Grundlage von anspruchsvollen Bildungsstandards Rechenschaft abzuverlangen. Der Unterricht müsse durch pädagogische Professionalisierung verbessert werden. Worin aber genau diese Professionalisierung besteht, wird nicht thematisiert. Ähnlich allgemein bleibt die Forderung nach inspirierter Führung und nach Partnerschaft mit Eltern, Gemeinden, Lehrergewerkschaften und Unternehmen. Die Idee der Partnerschaft mit allen Stakeholdern kreuzt sich bei genauem Hinsehen mit der Vorstellung, dass es den Schulen gelingen müsse, ihre soziale Umwelt unter Kontrolle zu bringen: »Schools must focus, get control of the school environment, and put in place rigorous curriculum and instructional practices« (Doherty & Abernathy, 1998, S. 49). In diesem Sinne hat jede Schule die Kapazität, sich gegenüber ihrer sozialen Umwelt zu verselbstständigen und diese Umwelt zu gestalten. Der in dieser Normierung artikulierte Steuerungsoptimismus wird allerdings insofern relativiert, als die Option der Schließung erfolgloser Schulen ausdrücklich auf die bildungspolitische Agenda gesetzt wird: Würden alle anderen Maßnahmen nicht greifen, müsse als letzter Ausweg eine Rekonstitution der Schule unter einer komplett ausgewechselten Führung und einem teilweise ausgewechselten Kollegium erfolgen, sodass vom erneuerten Team eine »new educational vision« (Doherty & Abernathy, 1998, S. 44) verbreitet werden kann. Der Begriff der »reconstitution«, so wird in der Expertise vermerkt, ist aber ziemlich unklar, bezieht sich oft eher auf Reorganisation der Führung und des Curriculums – gerade die radikale Variante des weitreichenden Personalwechsels löse massive Kontroversen aus (Doherty & Abernathy, 1998, S. 45).

Hatte die Strategie der Rekonstitution zunächst eher den Charakter einer Notlösung, die als Reaktion auf eine ausweglose Lage gewählt wird, ändern sich die Vorzeichen, als die bildungspolitische Agenda nach der Jahrtausendwende unter dem Begriffspaar Choice & Accountability reformuliert wird: Vor dem Hintergrund dieses Paradigmenwechsels erscheint die Rekonstitution als Element evolutionären Fortschritts, der sich über wohlfahrtsstaatliche Blockaden hinwegsetzt, die sich durch die Verneinung von Wahlfreiheit auszeichnen. Im Lichte dieses Ansatzes sind »Failing Schools« in erster Linie als Produkt des Zusammenwirkens von Lehrergewerkschaften und staatlicher Bürokratie zu begreifen (Brill, 2011; Friedman, 1995; Klein, 2011; Klein & Rhee, 2010). Dieses Zusammenwirken verhindere die Entlassung inkompetenter Lehrpersonen. Gelinge es nicht, diesen Lobbyismus zu durchbrechen, dann werde sich die Spaltung der Nation weiter vertiefen und die wachsende ökonomische Rückständigkeit zur echten Gefahr für Amerika.

Den wohlfahrtsstaatlichen Lobbyismus zu durchbrechen, heißt nach dieser Logik, Schulen und Lehrpersonen für die Schülerleistungen zur Rechenschaft zu ziehen und mit Sanktionen zu arbeiten, wenn die Leistungen dauerhaft hinter den Erwartungswerten zurückbleiben. Schulleiterinnen und Schulleiter, Lehrerinnen und Lehrer sollten von daher nach Leistung entlohnt werden; wer versage, müsse gefeuert werden. Zu den Sanktionsmechanismen müsse es auch gehören, den Eltern im Bereich der öffentlichen Schulen Alternativen anzubieten: Die Strategie marktorientierter Steuerung fußt auf dem Postulat, dass die Implementation von Wahlmöglichkeiten unweigerlich einen indirekten Optimierungsdruck erzeugt. Auf der Ebene des Unterrichts soll die Evolution durch Technologisierung vorangetrieben werden: Insbesondere sollen digitale Medien dazu genutzt werden, um Unterrichtsangebote maßgeschneidert auf die Bedürfnisse der Kinder hin anzupassen (Moe & Chubb, 2009). Die Verheißung lautet, dass der Computer das beste Hilfsmittel sei, um Kinder zu begeistern und Lehrpersonen Empowerment zu verschaffen. Im Hintergrund schwingt dabei die Erwartung mit, dass der Computer sich auch wunderbar dafür eigne, den Output des Unterrichts zu messen.

Fallstudien und Metaanalysen zur Rekonstitution von Schulen ergeben ein uneinheitliches Bild (Brady, 2003; Manwaring, 2010; McQuillan & Salomon-Fernandez, 2008; Mintrop & Trujillo, 2005; Smith, 2012; Strunk, McEachin & Westover, 2012). Als roter Faden zeichnet sich die Formel »Leadership Matters« ab, jedoch ist kein konsistentes Muster für die Wirksamkeit von Führung erkennbar. Die journalistische Quintessenz lautet, dass der Turnaround nach Akteuren verlangt, die in erster Linie etwas von Business und in zweiter Linie etwas von Macht verstehen, weil sie damit rechnen müssen, in ein »political minefield« zu geraten.¹⁷

Als weiterer wichtiger Aspekt sticht der Nutzen unterrichtsergänzender Betreuungsangebote hervor, wobei hier die Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen einen neuralgischen Punkt darstellt. Ein dritter wichtiger Aspekt ist die Steigerung der Unterrichtsqualität – wobei sich die konzeptionelle Schnittmenge der Fallstudien und Metaanalysen zu Gelingensbedingungen des Turnaround auf die Binsenweisheit beschränkt, dass es engagierter und fachkompetenter Lehrpersonen bedürfe.

Turnaround als olympische Disziplin

Ähnlich wie in England die Bildungspolitik des Thatcherismus in vielen Punkten von New Labour fortgesetzt wurde, stellt die Bildungspolitik der demokratischen Obama-Administration in ihren Grundzügen eine Fortsetzung dessen dar, was unter der Ägide der Republikaner mit NCLB ins Leben gerufen wurde. So ist auch das Novum, den erfolgreichen Turnaround von »Failing Schools« im Rahmen eines nationalen Bildungswettbewerbs zu prämieren, kein Bruch mit der Vergangenheit.

Als Bildungsminister der Obama-Administration gibt Arne Duncan 2009 die Einschätzung ab, dass rund fünf Prozent der öffentlichen Schulen (in absoluten Zahlen ausgedrückt: annähernd 5000) als chronisch leistungsschwach einzustufen sind.¹⁸ Da diese Schulen nicht nur in urbanen Zentren, sondern auch in suburbanen und ruralen Gebieten zu finden seien, müsse das als ein nationales Problem eingestuft werden. Für die Überwindung der Misere gebe es vier Wege, wobei die Erneuerung der Schulkultur die zentrale Aufgabe darstelle:

1 Die Grundlagen für eine neue Schulkultur können durch den kompletten Austausch der Führung und von mindestens der Hälfte der Lehrpersonen gelegt werden.

2 Die Schule wird als Charter School oder als Privatschule neu eröffnet.

3 Das Personal bleibt weitgehend gleich, es gibt aber eine strikt leistungsorientierte Evaluation, verbunden mit Support, Training und Mentoring, einer curricularen und pädagogischen Erneuerung, mehr schulergänzenden Bildungsangeboten, mehr Ressourcen für professionelle Kooperation und viel Freiraum an der Spitze der Hierarchie bei Finanz- und Personalplanung sowie beim Zeitmanagement.

4 Die Schule wird geschlossen, und die Kinder werden auf bessere Schulen verteilt.

Ein Problem sei, dass immer noch zu viele Administratoren davor zurückschreckten, solche Schulen zu schließen. Das sei aber unter Umständen der einzig verbleibende Ausweg. Dieser Verantwortung dürften sich die Distrikte und Bundesstaaten nicht entziehen; die Bundesregierung leiste den erforderlichen Support.

Im Kern braucht es, Duncan zufolge, 5000 »high-energy, hero principals«, die die »Failing Schools« übernehmen und dabei von 250 000 »great teachers« unterstützt werden, die bereit sind, den härtesten Job im öffentlichen Bildungssystem zu übernehmen.¹⁹ Das 2009 unter Präsident Obama aufgelegte Programm »Race to the Top«²⁰ ist als Stimulus gedacht, bei dem Schulen, Distrikte und Bundesstaaten unter anderem darum konkurrieren, wer die größten Erfolge beim Turnaround von leistungsschwachen Schulen vorzuweisen hat. Der mit mehr als vier Milliarden Dollar dotierte nationale Wettbewerb weist zudem noch drei weitere Komponenten auf:

 die erfolgreiche Implementation national und international tragfähiger Standards,

 die Rekrutierung von leistungsstarken Lehr- und Leitungspersonen,

 die Entwicklung von Datenbanken für die evidenzbasierte Schulentwicklung.

Von den insgesamt 500 zu erreichenden Punkten entfallen 50 auf den Bereich des Turnarounds; am höchsten wird die Rekrutierung von »great teachers and leaders« mit 138 Punkten gewichtet.²¹ Insofern folgt das Programm der von Duncan skizzierten Logik, nach heldenhaften Protagonisten zu suchen.

Aus der Sicht von Bürgerrechtsgruppen ist es nicht nur unwahrscheinlich, dass dieser Heroismus zum Erfolg führt – sie erkennen vielmehr einen Trend, dass sich die soziale Benachteiligung von Minderheiten weiter verschärft:²² dies nicht zuletzt deshalb, weil Präsident Obama im Kern an der Politik der Deregulierung des Bildungswesens festhalte, die von seinem konservativen Vorgänger in die Wege geleitet wurde.