Kitabı oku: «Handbuch des Verwaltungsrechts»
Handbuch des
Verwaltungsrechts
Band II
Grundstrukturen des europäischen und internationalen Verwaltungsrechts
Herausgegeben von
Wolfgang Kahl
Markus Ludwigs
Mit Beiträgen von
Sigrid Boysen · Christian Calliess · Claus Dieter Classen · Hans-Georg Dederer
Diana-Urania Galetta · Andreas Glaser · Annette Guckelberger
Peter Michael Huber · Wolfgang Kahl · Ann-Katrin Kaufhold · Paul Kirchhof
Matthias Knauff · Markus Ludwigs · Ute Mager · Franz C. Mayer
Martin Nettesheim · Alexander Proelß · Stefanie Schmahl
Jens-Peter Schneider · Frank Schorkopf · Karl-Peter Sommermann
Rudolf Streinz · Jörg Philipp Terhechte · Sebastian Unger
Wolfgang Weiß · Mattias Wendel
www.cfmueller.de
Herausgeber
Handbuch des Verwaltungsrechts
Herausgegeben von
Wolfgang Kahl und Markus Ludwigs
Impressum
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
ISBN 978-3-8114-8862-5
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Telefon: +49 6221 1859 599
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Vorwort
Das Handbuch des Verwaltungsrechts (HVwR) ist eine auf zwölf Bände angelegte Edition. Als Gemeinschaftswerk unter Beteiligung von insgesamt mehr als 250 Autorinnen und Autoren sowie unter Begleitung durch einen inspirierenden Wissenschaftlichen Beirat basiert es auf einem pluralistischen, gesamthaften Ansatz, der das deutsche, europäische und internationale Verwaltungsrecht gerade in der Interdependenz und Interaktion in den Blick nimmt. Ziele und Konzeption des Handbuchs wurden im Vorwort zu Band I eingehend erläutert, worauf hier Bezug genommen wird.
Das vorliegende Werk bildet den „Geschwisterband“ zu Band I und befasst sich wie dieser mit den Grundstrukturen des Verwaltungsrechts. Während Band I das deutsche Verwaltungsrecht behandelt, widmet sich Band II der internationalen und europäischen Dimension. Beide Werke verstehen sich als eine Einheit und stehen in einem Ergänzungsverhältnis zueinander.
Band II erläutert zunächst das grundsätzliche Verhältnis zwischen Europäischer Union und Mitgliedstaaten aus vor allem historischer und kompetenzieller Perspektive. Anschließend wendet er sich den Rechtsquellen und Rechtsebenen, den Prinzipien sowie den Methoden des europäischen und internationalen Verwaltungsrechts zu. Abgerundet wird das Werk durch eine Betrachtung der zukünftigen Herausforderungen an das überstaatliche Verwaltungshandeln.
Zu tiefem Dank verpflichtet sind wir der Alfried Krupp von Bohlen und Halbach-Stiftung, deren großzügige Förderung die wissenschaftliche Vorbereitung auch des Bandes II maßgeblich ermöglicht hat. Danken möchten wir ferner dem C. F. Müller Verlag, namentlich Frau Alexandra Burrer, für die erneut vorzügliche Betreuung des Werkes.
Für die Redaktion des Bandes II zeichnete Herr Dr. Torben Ellerbrok, Mag. rer. publ., hauptverantwortlich, der dabei in Heidelberg insbesondere durch Frau Ann-Kathrin Brämer, Frau Paula Bröcker, Herrn Henrik-Hugo Kohlhas und Frau Linda Kaßner sowie in Würzburg vor allem durch Herrn Tobias Pascher und Frau Ann-Kathrin Schneider unterstützt wurde. Die Lektorierung der englischsprachigen Abstracts lag wiederum in den Händen von Frau Dr. Naomi Shulman.
Heidelberg und Würzburg, im Mai 2021
Wolfgang Kahl Markus Ludwigs
Inhalt Band II
Vorwort
Inhalt der bereits erschienenen Bände
Autorinnen und Autoren des Handbuchs
Wissenschaftlicher Beirat des Handbuchs
Abkürzungsverzeichnis
Schrifttumsverzeichnis
Siebenter Teil Unionsverwaltung und mitgliedstaatliche Verwaltung
§ 31 Europäisierung der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft Frank Schorkopf
§ 32 Entwicklungslinien des europäischen Verwaltungsrechts Ute Mager
§ 33 Kompetenzverteilung Franz C. Mayer
§ 34 Kompetenzausübung Christian Calliess
§ 35 EU-Eigenverwaltungsrecht und Unionsverwaltungsrecht Wolfgang Weiß
§ 36 Europäischer Verwaltungsverbund Markus Ludwigs
§ 37 Verhältnis des Unionsrechts zum deutschen Recht Wolfgang Kahl
§ 38 Europäischer Verwaltungsgerichtsverbund Claus Dieter Classen
Achter Teil Rechtsquellen und Rechtsebenen
§ 39 Verordnung, Richtlinie und Beschluss Andreas Glaser
§ 40 Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte im Unionsrecht Annette Guckelberger
§ 41 Soft Law im europäischen und internationalen Verwaltungsrecht Matthias Knauff
§ 42 Verwaltungsregime im Unionsrecht – Begriff, Typologie, Schutz der Funktionalität Martin Nettesheim
§ 43 Internationalisierung des europäischen Verwaltungsrechts Stefanie Schmahl
Neunter Teil Prinzipien
§ 44 Verwaltung als Teil der nationalen Identität Markus Ludwigs
§ 45 Grundsätze des indirekten Vollzugs und der Verfahrensautonomie Rudolf Streinz
§ 46 Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität Diana-Urania Galetta
§ 47 Grundsatz der Kohärenz Hans-Georg Dederer
§ 48 Grundsätze der gegenseitigen Anerkennung und des gegenseitigen Vertrauens Ann-Katrin Kaufhold
§ 49 Prinzipien des internationalen Verwaltungsrechts Sigrid Boysen
Zehnter Teil Methoden
§ 50 Methodenlehre des europäischen Verwaltungsrechts Sebastian Unger
§ 51 Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung und Rechtsfortbildung Mattias Wendel
§ 52 Bedeutung der Rechtsvergleichung im europäischen Verwaltungsrecht Karl-Peter Sommermann
§ 53 Methodenfragen im internationalen Verwaltungsrecht Jörg Philipp Terhechte
Elfter Teil Herausforderungen
§ 54 Aktuelle Lage der Verwaltung – Gefährdungen und Lösungsansätze Peter M. Huber
§ 55 Zukunftsperspektiven für das europäische Verwaltungsrecht Paul Kirchhof
§ 56 Kodifikation des europäischen Verwaltungsrechts Jens-Peter Schneider
§ 57 Zukunftsperspektiven für das internationale Verwaltungsrecht Alexander Proelß
Stichwortverzeichnis
Inhalt der bereits erschienenen Bände
Band I Grundstrukturen des deutschen Verwaltungsrechts (Grundstrukturen I)
Erster Teil: Historie
§ 1 Verwaltung im frühneuzeitlichen Policeystaat des 17. und 18. Jahrhunderts
(Thomas Simon)
§ 2 Verwaltung im langen 19. Jahrhundert
(Stefan Fisch)
§ 3 Verwaltung in der Weimarer Republik
(Martin Otto)
§ 4 Verwaltung in der Zeit des Nationalsozialismus
(Frieder Günther)
§ 5 Verwaltung von der Besatzungszeit bis zur Wiedervereinigung
(Ulrich Stelkens)
§ 6 Verwaltung im wiedervereinigten Deutschland
(Ulrich Stelkens)
Zweiter Teil: Rechtsebenen und Rechtsquellen
§ 7 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts
(Ralf P. Schenke)
§ 8 Europäisierung des Verwaltungsrechts
(Markus Ludwigs)
§ 9 Internationalisierung des Verwaltungsrechts
(Reiner Schmidt)
§ 10 Wechselwirkungen von Verfassungs- und Verwaltungsrecht
(Philipp Reimer)
Dritter Teil: Begriffe und Bezüge
§ 11 Verwaltung und Verwaltungsrecht
(Christian Waldhoff)
§ 12 Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht
(Wolfgang Kahl)
§ 13 Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre
(Nadja Braun Binder)
§ 14 Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht
(Jan Ziekow)
§ 15 Verwaltungsrecht und Privatrecht
(Ferdinand Wollenschläger)
§ 16 Verwaltungsrecht und Strafrecht
(Klaus Ferdinand Gärditz)
§ 17 Deutsches Verwaltungsrecht und ausländisches Verwaltungsrecht
(Gernot Sydow)
Vierter Teil: Typologie des Verwaltungshandelns
§ 18 Eingriffsverwaltung
(Max-Emanuel Geis)
§ 19 Leistungsverwaltung
(Astrid Wallrabenstein)
§ 20 Planende Verwaltung
(Sabine Schlacke)
§ 21 Infrastrukturverwaltung
(Wolfgang Durner)
§ 22 Gewährleistungs- und Regulierungsverwaltung
(Josef Ruthig)
§ 23 Informationsverwaltung
(Indra Spiecker gen. Döhmann)
Fünfter Teil: Methoden und Nachbardisziplinen
§ 24 Juristische Methode, Dogmatik und System
(Anna-Bettina Kaiser)
§ 25 Konzeption und Methoden der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“
(Jens Kersten)
§ 26 Verwaltung zwischen Selbstregulierung, staatlicher Steuerung und Governance
(Matthias Schmidt-Preuß)
§ 27 Verwaltung und Empirie
(Ino Augsberg)
Sechster Teil: Herausforderungen
§ 28 Digitalisierung der Verwaltung
(Mario Martini)
§ 29 Demografischer Wandel als Verwaltungsaufgabe
(Silvia Pernice-Warnke)
§ 30 Verwaltung unter den Bedingungen überstaatlicher Verflechtung
(Wolfgang Kahl)
Autorinnen und Autoren des Handbuchs
Professorin Dr. Sigrid Boysen,
Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg
Professor Dr. Christian Calliess, LL.M. Eur., M.A.E.S. (Brügge),
Freie Universität Berlin
Professor Dr. Claus Dieter Classen,
Universität Greifswald/Richter am Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern
Professor Dr. Hans-Georg Dederer,
Universität Passau
Professorin Dr. Diana-Urania Galetta, LL.M. (Osnabrück),
Università degli Studi di Milano
Professor Dr. Andreas Glaser,
Universität Zürich
Professorin Dr. Annette Guckelberger,
Universität des Saarlandes
Professor Dr. Peter Michael Huber,
Ludwig-Maximilians-Universität München/Richter des Bundesverfassungsgerichts
Professor Dr. Dr. h.c. Wolfgang Kahl, M.A.,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
Professorin Dr. Ann-Katrin Kaufhold,
Ludwig-Maximilians-Universität München
Professor Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg/Richter des Bundesverfassungsgerichts a. D.
Professor Dr. Matthias Knauff, LL.M. Eur.,
Friedrich-Schiller-Universität Jena
Professor Dr. Markus Ludwigs,
Julius-Maximilians-Universität Würzburg
Professorin Dr. Ute Mager,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
Professor Dr. Franz C. Mayer, LL.M. (Yale),
Universität Bielefeld
Professor Dr. Martin Nettesheim,
Eberhard Karls Universität Tübingen
Professor Dr. Alexander Proelß,
Universität Hamburg
Professorin Dr. Stefanie Schmahl, LL.M. (Barcelona),
Julius-Maximilians-Universität Würzburg
Professor Dr. Jens-Peter Schneider,
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Breisgau
Professor Dr. Frank Schorkopf,
Georg-August-Universität Göttingen
Professor Dr. Dr. h.c. Karl-Peter Sommermann,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Professor Dr. Rudolf Streinz,
Ludwig-Maximilians-Universität München
Professor Dr. Jörg Philipp Terhechte,
Leuphana Universität Lüneburg
Professor Dr. Sebastian Unger,
Ruhr-Universität Bochum
Professor Dr. Wolfgang Weiß,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Professor Dr. Mattias Wendel, Maître en droit (Paris 1),
Universität Leipzig
Wissenschaftlicher Beirat des Handbuchs
Professor Dr. Dr. h.c. Thomas von Danwitz,
Universität zu Köln/Richter am Gerichtshof der Europäischen Union
Professor Dr. Peter Michael Huber,
Ludwig-Maximilians-Universität München/Richter des Bundesverfassungsgerichts
Professor Dr. Dres. h.c. Josef Isensee,
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Professor Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg/Richter des Bundesverfassungsgerichts a. D.
Professorin Dr. Sabine Schlacke,
Westfälische Wilhelms-Universität Münster/Universität Greifswald
Professorin Dr. Indra Spiecker genannt Döhmann, LL.M. (Georgetown Univ.),
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main
Professor Dr. Dr. h.c. mult. Andreas Voßkuhle,
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg/Präsident des Bundesverfassungsgerichts a. D.
Professorin Dr. Astrid Wallrabenstein,
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main/Richterin des Bundesverfassungsgerichts
Abkürzungsverzeichnis
| a. A. | anderer Ansicht |
| a. a. O. | am angegebenen Ort |
| Abg. | Abgeordnete(r) |
| ABG | Archiv für Begriffsgeschichte |
| abgedr. | abgedruckt |
| AbgG | Abgeordnetengesetz |
| Abk. | Abkommen |
| abl. | ablehnend |
| ABl | Amtsblatt |
| Abs. | Absatz |
| Abschn. | Abschnitt |
| Abt. | Abteilung |
| abw. | abweichend |
| abw. M. | abweichende Meinung |
| ACER | Agency for the Cooperation of Energy Regulators |
| AcP | Archiv für die civilistische Praxis |
| a. D. | außer Dienst |
| Add. | Addendum, Addenda |
| AdG | Archiv der Gegenwart |
| a. E. | am Ende |
| AEG | Allgemeines Eisenbahngesetz |
| AEMR | Allgemeine Erklärung der Menschenrechte |
| AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union |
| a. F. | alte Fassung |
| AfK | Archiv für Kommunalwissenschaften |
| AfP | Archiv für Presserecht |
| AG | 1) Aktiengesellschaft 2) Die Aktiengesellschaft (Zeitschrift) 3) Amtsgericht |
| AGB | Allgemeine Geschäftsbedingungen |
| AgrarR | Agrarrecht (Zeitschrift) |
| AGVwGO | Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung |
| AJIL | American Journal of International Law |
| AK | Kommentar aus der Reihe der Alternativkommentare |
| AkkStelleG | Akkreditierungsstellengesetz |
| AkkStelleGBV | AkkStelleG-Beleihungsverordnung |
| AktG | Aktiengesetz |
| allg. | allgemein |
| AllgVwR | Allgemeines Verwaltungsrecht |
| ALR | Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794 |
| Alt. | Alternative |
| a. M. | anderer Meinung |
| AMG | Arzneimittelgesetz |
| AMRK | Amerikanische Menschenrechtskonvention |
| Amtl. Begr. | Amtliche Begründung |
| Amtl. Slg. | Amtliche Sammlung |
| AmtsO | Amtsordnung |
| Änd. | Änderung |
| ÄndG | Änderungsgesetz |
| ÄndRL | Änderungsrichtlinie |
| ÄndV | Änderungsverordnung |
| Anh. | Anhang |
| Anl. | Anlage |
| Anm. | Anmerkung |
| AnwBl | Anwaltsblatt |
| AO | Abgabenordnung |
| AöR | Archiv des öffentlichen Rechts |
| AP | Arbeitsrechtliche Praxis (Zeitschrift) |
| APF | Ausbildung, Prüfung, Fachpraxis (Zeitschrift) |
| APuZ | Aus Politik und Zeitgeschichte (Zeitschrift) |
| ArbG | Arbeitsgericht |
| ArbGG | Arbeitsgerichtsgesetz |
| ArchKathKR | Archiv für Katholisches Kirchenrecht |
| ArchPF | Archiv für das Post- und Fernmeldewesen |
| ArchPT | Archiv für Post und Telekommunikation (bis 1991: ArchPF) |
| ArchsozArb | Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit |
| ArchVR | Archiv des Völkerrechts |
| ARegV | Anreizregulierungsverordnung |
| arg. | argumentum |
| ARSP | Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie |
| Art. | Artikel |
| ArztR | Arztrecht (Zeitschrift) |
| ASSP | Archiv für Sozialwissenschaften und Sozialpolitik |
| AsylG | Asylgesetz |
| AT | Allgemeiner Teil |
| AtG | Atomgesetz |
| ATTAC | Association pour la taxation des transactions financiers et pour l’action citoyenne |
| AufenthG | Aufenthaltsgesetz |
| Auff. | Auffassung |
| aufgeh. | aufgehoben |
| Aufl. | Auflage |
| AuR | Arbeit und Recht (Zeitschrift) |
| ausdr. | ausdrücklich |
| ausf. | ausführlich |
| Ausg. | Ausgabe |
| AuslG | Ausländergesetz |
| AV | Ausführungsverordnung |
| AVR | Archiv des Völkerrechts |
| AVV | Allgemeine Verwaltungsvorschrift |
| AWD | Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters (Zeitschrift) |
| AWG | Außenwirtschaftsgesetz |
| AWV | Außenwirtschaftsverordnung |
| AWZ | Ausschließliche Wirtschaftszone |
| Az. | Aktenzeichen |
| AZG | Allgemeines Zuständigkeitsgesetz |
| B | Bekanntmachung |
| BadVerf | Verfassung des Landes Baden |
| bad.-württ. | baden-württembergisch |
| Bad.-Württ. | Baden-Württemberg; Baden-Württemberger/-in |
| BadWürttVerf | Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11.11.1953 |
| BAF | Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung |
| BAFA | Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle |
| BaFin | Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht |
| BAG | Bundesarbeitsgericht |
| BAGE | Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts |
| BÄK | Bundesärztekammer |
| BAKred | Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen |
| BALM | Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung |
| BAnz. | Bundesanzeiger |
| BÄO | Bundesärzteverordnung |
| BAPT | Bundesanstalt für Post und Telekommunikation |
| BArch | Bundesarchiv |
| BAT | Bundesangestelltentarifvertrag |
| BauGB | Baugesetzbuch |
| BauNVO | Baunutzungsverordnung |
| BauO | Bauordnung |
| BauOrdR | Bauordnungsrecht |
| BauPlR | Bauplanungsrecht |
| BauR | Baurecht |
| BAV | Bundesamt für Versicherungs- und Bausparwesen |
| BAWe | Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel |
| bay. | bayerisch |
| Bay. | Bayern |
| BayObLG | Bayerisches Oberstes Landesgericht |
| BayVBl | Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) |
| BayVerf | Verfassung des Freistaates Bayern vom 2.12.1946 |
| BB | Der Betriebs-Berater (Zeitschrift) |
| BBankG | Bundesbankgesetz |
| bbg. | brandenburgisch |
| Bbg. | Brandenburg; Brandenburger/-in |
| BBG | Bundesbeamtengesetz |
| BbgVerf | Verfassung des Landes Brandenburg vom 20.8.1992 |
| BBodSchG | Bundesbodenschutzgesetz |
| BBPlG | Gesetz über den Bundesbedarfsplan |
| Bd. | Band |
| Bde. | Bände |
| BDG | Bundesdisziplinargesetz |
| BDH | Bundesdisziplinarhof |
| BDHE | Entscheidungen des Bundesdisziplinarhofs |
| BDiszG | Bundesdisziplinargericht |
| BDSG | Bundesdatenschutzgesetz |
| BDV | Bund der Vertriebenen |
| BDVR | Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen |
| BeamtenR | Beamtenrecht |
| BeamtStG | Beamtenstatusgesetz |
| BeamtVG | Beamtenversorgungsgesetz |
| Bearb. | Bearbeiter/-in |
| bearb. v. | bearbeitet von |
| BeckOK | Beck’scher Online-Kommentar |
| BeckRS | Beck-Rechtsprechung |
| Begr./begr. | Begründung/begründet |
| BEGTPG | Gesetz über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen |
| Beih. | Beiheft |
| Beil. | Beilage |
| bejah. | bejahend |
| Bek. | Bekanntmachung |
| Bem. | Bemerkung |
| ber. | berichtigt |
| Ber. | Bericht |
| berl. | berlinisch |
| Berl. | Berlin; Berliner/-in |
| BerlVerf | Verfassung von Berlin vom 1.9.1950 |
| bes. | besonders |
| Beschl. | Beschluss |
| BesG | Besoldungsgesetz |
| bestät. | bestätigend |
| BesVwR | Besonderes Verwaltungsrecht |
| betr. | betreffend |
| BetrVG | Betriebsverfassungsgesetz |
| BEVVG | Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes |
| BezG | Bezirksgericht |
| BezO | Bezirksordnung |
| BezReg | Bezirksregierung |
| BezVwG | Bezirksverwaltungsgesetz |
| BfDI | Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit |
| BfEE | Bundesstelle für Energieeffizienz |
| BFH | Bundesfinanzhof |
| BFHE | Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs |
| BFH/NV | Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs/Nicht Veröffentlicht (Zeitschrift) |
| BFH/PR | Entscheidungen des Bundesfinanzhofs für die Praxis der Steuerberatung (Zeitschrift) |
| BFStrMG | Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen |
| BFU | Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung |
| BfV | Bundesamt für Verfassungsschutz |
| BGA | Bundesgesundheitsamt |
| BGB | Bürgerliches Gesetzbuch |
| BGBl | Bundesgesetzblatt |
| BGE | Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts |
| BGH | Bundesgerichtshof |
| BGHR | BGH-Rechtsprechung |
| BGHSt | Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen |
| BGHZ | Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen |
| Bgm. | Bürgermeister/-in |
| BGS | Bundesgrenzschutz |
| BHO | Bundeshaushaltsordnung |
| Bibl. | Bibliografie |
| BImSchG | Bundes-Immissionsschutzgesetz |
| BImSchV | Bundes-Immissionsschutzverordnung |
| BIP | Bruttoinlandsprodukt |
| BIT | Bilateral Investment Treaty (Bilaterales Investitionsschutzabkommen) |
| BIZ | Bank für Internationalen Zahlungsausgleich |
| BKA | Bundeskriminalamt |
| BKAG | Bundeskriminalamtgesetz |
| BKartA | Bundeskartellamt |
| BKR | Zeitschrift für Bank- und Kapitalmarktrecht |
| BLE | Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung |
| BM | Bundesminister/-in |
| BMAS | Bundesminister(-ium) für Arbeit und Soziales |
| BMBF | Bundesminister(-ium) für Bildung und Forschung |
| BMEL | Bundesminister(-ium) für Ernährung und Landwirtschaft |
| BMF | Bundesminister(-ium) der Finanzen |
| BMFSFJ | Bundesminister(-ium) für Familie, Senioren, Frauen und Jugend |
| BMG | Bundesminister(-ium) für Gesundheit |
| BMI | Bundesminister(-ium) des Innern, für Bau und Heimat |
| BMJV | Bundesminister(-ium) der Justiz und für Verbraucherschutz |
| BMT | Bundes-Manteltarif |
| BMU | Bundesminister(-ium) für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit |
| BMV | Bundesminister(-ium) der Verteidigung |
| BMVI | Bundesminister(-ium) für Verkehr und digitale Infrastruktur |
| BMWi | Bundesminister(-ium) für Wirtschaft und Energie |
| BMZ | Bundesminister(-ium) für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung |
| BNatSchG | Bundesnaturschutzgesetz |
| BND | Bundesnachrichtendienst |
| BNetzA | Bundesnetzagentur |
| BP | British Petroleum (Unternehmen) |
| BPol | Bundespolizei |
| BPolG | Bundespolizeigesetz |
| BRAO | Bundesrechtsanwaltsordnung |
| BRat | Bundesrat |
| BRD | Bundesrepublik Deutschland |
| BR-Drs. | Drucksachen des Bundesrates |
| BReg | Bundesregierung |
| brem. | bremisch |
| Brem. | Bremen; Bremer/-in |
| BremVerf | Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21.10.1947 |
| brit. | britisch |
| BRRG | Beamtenrechtsrahmengesetz |
| BRS | Baurechtssammlung |
| BSchWAG | Bundeschienenwegeausbaugesetz |
| BSG | Bundessozialgericht |
| BSGE | Entscheidungen des Bundessozialgerichts |
| BSHG | Bundessozialhilfegesetz |
| BSI | Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik |
| Bsp. | Beispiel(e) |
| Bspr. | Besprechung |
| BStBl | Bundessteuerblatt |
| BT | 1) Deutscher Bundestag 2) Besonderer Teil |
| BT-Drs. | Drucksachen des Deutschen Bundestags |
| BT-Prot. | Stenografische Berichte des Bundestags |
| Buchst. | Buchstabe |
| Bull. | Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (ab 1990) |
| BullBReg | Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (bis 1990) |
| BV | Bundesverfassung |
| BVerfG | Bundesverfassungsgericht |
| BVerfGE | Senatsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Amtl. Slg.) |
| BVerfGG | Bundesverfassungsgerichtsgesetz |
| BVerfGK | Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (auch gleichnamige Entsch. Slg., bis 2014) |
| BVerwG | Bundesverwaltungsgericht |
| BVerwGE | Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Amtl. Slg.) |
| B-VG | Bundes-Verfassungsgesetz der Republik Österreich |
| BvL | Aktenzeichen des BVerfG: konkrete Normenkontrolle (nach Art. 100 Abs. 1 GG) |
| BvR | Aktenzeichen des BVerfG: Verfassungsbeschwerden (nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, 4b GG) |
| BWahlG | Bundeswahlgesetz |
| BWGZ | Die Gemeinde (Zeitschrift) |
| BWVP | Baden-Württembergische Verwaltungspraxis (Zeitschrift) |
| bzgl. | bezüglich |
| bzw. | beziehungsweise |
| ca. | circa |
| CC | Conseil Constitutionnel (Frz. VerfG) |
| CCZ | Corporate Compliance (Zeitschrift) |
| CD | Council of Europe: Collection of Decisions (Amtl. Slg. der Europäischen Menschenrechtskommission) |
| CDDH | Steering Committee for Human Rights (Leitungskomitee für Menschenrechte) |
| CDE | Cahiers droit européen (Zeitschrift) |
| CDU | Christlich Demokratische Union |
| CE | CE-Kennzeichnung (Conformité Européenne) |
| CEN | Comité Européen de Normalisation (Europäisches Komitee für Normung) |
| CENELEC | Comité Européen de Normalisation Électrotechnique (Europäisches Komitee für elektrotechnische Normung) |
| CEO | Corporate Europe Observatory (NGO) |
| CFR | Charter of Fundamental Rights of the European Union |
| chap. | chapter; chapitre (Abschnitt, Kapitel) |
| ChemG | Chemikaliengesetz |
| CIC | Codex iuris canonici |
| CJICL | Cambridge Journal of International and Comparative Law |
| CMLRev | Common Market Law Review (Zeitschrift) |
| COM | Kommission der Europäischen Union (Commission) |
| COMECON | Council for Mutual Economic Assistance (Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe) |
| CONCORD | European Non-Governmental Organization Confederation for Relief and Development (Europäischer Dachverband entwicklungspolitischer Nichtregierungsorganisationen) |
| COVuR | COVID-19 und Recht (Zeitschrift) |
| CPJI | Cour Permanente de Justice Internationale (Ständiger Internationaler Gerichtshof) |
| CPT | Committee for the Prevention of Torture (Ausschuss für die Verhütung von Folter) |
| CR | Computer und Recht (Zeitschrift) |
| CSU | Christlich Soziale Union |
| DAG | Deutsche Angestelltengewerkschaft |
| DAR | Deutsches Autorecht (Zeitschrift) |
| DARA | Deutsche Agentur für Raumfahrtangelegenheiten |
| Darst. | Darstellung |
| dass. | dasselbe |
| DAU | Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter |
| DB | Der Betrieb (Zeitschrift) |
| DBA | Doppelbesteuerungsabkommen |
| DBP | Deutsche Bundespost |
| DDP | Deutsche Demokratische Partei |
| DDR | Deutsche Demokratische Republik |
| Def. | Definition |
| DEHSt | Deutsche Emissionshandelsstelle |
| DENA | Deutsche Energieagentur |
| dens. | denselben |
| ders. | derselbe |
| desgl. | desgleichen |
| Destatis | Statistisches Bundesamt |
| DFG | Deutsche Forschungsgemeinschaft |
| DfK | Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften; früher: Archiv für Kommunalwissenschaften (AfK) |
| DGB | Deutscher Gewerkschaftsbund |
| dgg. | dagegen |
| DGIR | Deutsche Gesellschaft für Internationales Recht |
| DGO | Deutsche Gemeindeordnung |
| DGVN | Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen |
| DGVR | Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht |
| DGVZ | Deutsche Gerichtsvollzieher-Zeitung |
| d. h. | das heißt |
| d. i. | das ist |
| DienstR | Dienstrecht |
| dies. | dieselbe, dieselben |
| diff. | differenzierend |
| Diff. | Differenzierung(-en) |
| Dig. | Digest |
| DIMDI | Deutsches Institut für Medizinische Dokumentation und Information |
| DIN | Deutsches Institut für Normung e. V. |
| DIS | Deutsche Institution für Schiedsgerichtsbarkeit |
| Diss. | Dissertation |
| DJB | Deutscher Juristinnenbund |
| DJT | Deutscher Juristentag |
| DJZ | Deutsche Juristenzeitung |
| DM | Deutsche Mark |
| Dms | Der moderne Staat (Zeitschrift) |
| DO | Dienstordnung |
| doc. | document (Dokument) |
| DÖD | Der öffentliche Dienst (Zeitschrift) |
| DÖH | Der Öffentliche Haushalt (Zeitschrift) |
| Dok. | Dokument |
| DONot | Dienstordnung für Notarinnen und Notare |
| DÖV | Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) |
| DPAG | Deutsche Post Aktiengesellschaft |
| DR | Deutsches Recht (Zeitschrift) |
| DRB | Deutscher Richterbund |
| DRiG | Deutsches Richtergesetz |
| Drittbearb. | Drittbearbeitung |
| DRiZ | Deutsche Richterzeitung |
| Drs. | Drucksache |
| DRV | Deutsche Rentenversicherung (Zeitschrift) |
| DS | Denkschrift |
| DSB | Dispute Settlement Body (Streitbeilegungsgremium der WTO) |
| DSG | Datenschutzgesetz |
| DSGVO | Datenschutz-Grundverordnung |
| DSR | Deutscher Standardisierungsrat |
| DStJG | Jahrbuch der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft |
| DStR | 1) Deutsches Steuerrecht (Zeitschrift) 2) Deutsche Steuer-Rundschau (Zeitschrift) |
| DStZ | Deutsche Steuer-Zeitung |
| dt. | deutsch |
| DTAG | Deutsche Telekom AG |
| DtZ | Deutsch-deutsche Rechts-Zeitschrift |
| DuD | Datenschutz und Datensicherung (Zeitschrift) |
| DuR | Demokratie und Recht (Zeitschrift) |
| DUZ | Deutsche Universitäts-Zeitung |
| DV | Durchführungsverordnung |
| DVBl | Deutsches Verwaltungsblatt |
| DVP | Deutsche Verwaltungspraxis (Zeitschrift) |
| DVR | Datenverarbeitung im Recht (Zeitschrift) |
| DWiR | Deutsche Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| EA | Europa-Archiv (Zeitschrift) |
| EAC | European Advisory Commission |
| EAD | Europäischer Auswärtiger Dienst |
| EAG | Europäische Atomgemeinschaft |
| EAGV | Vertrag über die Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) vom 25.3.1957 |
| EBA | 1) European Banking Authority 2) Eisenbahnbundesamt |
| ebd. | ebenda |
| EBDD | Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht |
| EBLR | European Business Law Review |
| EBRD | European Bank for Reconstruction and Development (Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) |
| EC | European Communities |
| ECAD | European Civil Affaire Division |
| ECB | European Central Bank |
| ECE | Economic Commission for Europe (Wirtschaftskommission für Europa der UN) |
| ECHR | European Convention on Human Rights |
| ECJ | European Court of Justice |
| ECOFIN | Economic and Financial Affairs Council (Rat für Wirtschaft und Finanzen) |
| ECOSOC | Economic and Social Council of the United Nations (Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen) |
| ECT | Energy Charter Treaty (Energiecharta-Vertrag) |
| ECtHR | European Court of Human Rights |
| Ed.; ed. | Edition; edition (Auflage); edited (herausgegeben); editor (Herausgeber/-in) |
| EDI | Economic Developement Institute |
| EDV | Elektronische Datenverarbeitung |
| EEA | Einheitliche Europäische Akte; Europäische Umweltagentur |
| EEG | Erneuerbare-Energien-Gesetz |
| EEWärmeG | Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz |
| EEX | European Energy Exchange |
| EFG | Entscheidungen der Finanzgerichte |
| EFSF | Europäische Finanzstabilisierungsfazilität |
| EFSM | Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus |
| EFTA | European Free Trade Association |
| EG | Europäische Gemeinschaft(en) |
| EGBGB | Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch |
| EGC | European General Court |
| EGGVG | Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz |
| EGKS | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl |
| EGKSV | Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.4.1951 |
| EGMR | (Entscheidungen des) Europäischer(-en) Gerichtshof(s) für Menschenrechte |
| EGMR (GK) | Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte |
| EGStGB | Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch |
| EGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25.3.1957 (in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7.2.1992) |
| EGZPO | Einführungsgesetz zur Zivilprozessordnung |
| ehem. | ehemalig |
| EIB | Europäische Investitionsbank |
| Einf. | Einführung |
| Einl. | Einleitung |
| einschl. | einschließlich |
| einschr. | einschränkend |
| einz. | einzeln/-e/-er/-es/-en |
| EIONET | Europäisches Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz |
| EIoP | European Integration online Papers (Zeitschrift) |
| EIOPA | European Insurance and Occupational Pensions Authority |
| EIRO | European Industrial Relations Observatory |
| EJIL | European Journal of International Law |
| EKD | Evangelische Kirche in Deutschland |
| EKMR | Europäische Kommission für Menschenrechte |
| EL | Ergänzungslieferung |
| ELJ | European Law Journal |
| EL Rev | European Law Review |
| EMAS | Eco-Management and Audit Scheme |
| EMRK | Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten |
| endg. | endgültig |
| ENEL | Ente nazionale per l’energia elettrica (nationale Körperschaft für die elektrische Energie) |
| EnEV | Energieeinsparverordnung |
| EnteignG | Enteignungsgesetz |
| Entsch. | Entscheidung |
| Entsch. Slg. | Entscheidungssammlung |
| entspr. | entsprechend |
| Entw. | Entwurf |
| EnWG | Energiewirtschaftsgesetz |
| EnWZ | Zeitschrift für das gesamte Recht der Energiewirtschaft |
| EP | 1) Europäisches Parlament 2) European Papers |
| EPC | European Political Cooperation |
| ERegG | Eisenbahnregulierungsgesetz |
| Erg. | Ergebnis; Ergänzung |
| ErgBd. | Ergänzungsband |
| ErgBl. | Ergänzungsblatt |
| Erkl. | Erklärung |
| Erl. | Erläuterung |
| ERPL | European Review of Public Law |
| Erwgrd. | Erwägungsgrund |
| ESA | European Supervisory Authorities |
| ESFS | European System of Financial Supervisors |
| ESM | Europäischer Stabilitätsmechanismus |
| ESMA | Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde |
| ESRB | European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken) |
| ESS | ESM Stability Support |
| EStG | Einkommensteuergesetz |
| ESZB | Europäisches System der Zentralbanken |
| et | Energiewirtschaftliche Tagesfragen (Zeitschrift) |
| et seq. | et sequens (und der/die/das Folgende) |
| et seqq. | et sequentes/et sequentia (und Folgende/Folgendes) |
| etc. | et cetera |
| ETS | European Treaty Series (Veröffentlichungsreihe für Konventionen des Europarates) |
| ETSI | European Telecommunications Standards Institute |
| EU | Europäische Union |
| EuConst | European Constitutional Law Review |
| EuG | Europäisches Gericht erster Instanz |
| EuGH | Gerichtshof der Europäischen Union |
| EuGH/EuG, Slg. I/II | Gerichtshof der Europäischen Union, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts. Teil I: Gerichtshof, Teil II: Gericht (erster Instanz) (früher: Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts Erster Instanz) |
| EuGRZ | Europäische Grundrechte-Zeitschrift |
| EUI | European University Institute |
| EUMETSAT | European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites (Europäische Organisation für die Nutzung von meteorologischen Satelliten) |
| EuR | 1) Europarecht; Europarecht (Zeitschrift) 2) Abschn. „Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht“ in: P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs (Hg.), VwVfG, 92018 |
| Euratom | Europäische Atomgemeinschaft |
| EUROCONTROL | European Organisation for the Safety of Air Navigation |
| EUROJUST | Europäische Einheit für justizielle Zusammenarbeit |
| europ. | europäisch |
| europarechtl. | europarechtlich |
| Europol | Europäisches Polizeiamt |
| EurUm | Europäische Umwelt (Zeitschrift) |
| EurUP | Zeitschrift für europäisches Umwelt- und Planungsrecht |
| EuSC | Europäische Sozialcharta |
| EuStA | Europäische Staatsanwaltschaft |
| EUTELSAT | European Telecommunications Satellite Organization (Europäische Fernmeldesatellitenorganisation) |
| EUV | Vertrag über die Europäische Union (Lissabon-Vertrag) vom 13.12.2007 |
| EUZBBG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union |
| EUZBLG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union |
| EuZW | Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| ev. | evangelisch |
| e. V. | eingetragener Verein |
| EVertr. | Einigungsvertrag über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.8.1990 |
| EVP | Europäische Volkspartei |
| evtl. | eventuell |
| EVU | Energieversorgungsunternehmen |
| EWG | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft |
| EWGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957 |
| EWI | Europäisches Währungsinstitut |
| EWiR | Entscheidungen zum Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| EWR | Europäischer Wirtschaftsraum |
| EWS | 1) Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift) 2) Europäisches Währungssystem |
| EZAR | Entsch. Slg. zum Ausländer- und Asylrecht |
| EZB | Europäische Zentralbank |
| f. | folgende, -r, -s; für |
| F. | Fassung |
| FamRZ | Zeitschrift für das gesamte Familienrecht |
| FAO | Food and Agriculture Organization |
| FAZ | Frankfurter Allgemeine Zeitung |
| FBA | Folgenbeseitigungsanspruch |
| FCE | Forum Constitutionis Europae |
| FDJ | Freie Deutsche Jugend (DDR) |
| FDP | Freie Demokratische Partei |
| FEVS | Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte |
| ff. | folgende |
| FG | 1) Finanzgericht 2) Festgabe |
| FGG | Gesetz über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit |
| FGO | Finanzgerichtsordnung |
| FinArch | Finanzarchiv (Zeitschrift) |
| FiWi | Finanzwirtschaft (Zeitschrift) |
| Fn. | Fußnote(n) |
| FNA | Bundesgesetzblatt Teil I, Fundstellennachweis A (Bundesrecht ohne völkerrechtliche Vereinbarungen) |
| FR | Finanzrundschau |
| FreizügG/EU | Freizügigkeitsgesetz/EU |
| Frhr. | Freiherr |
| FRONTEX | Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (frontières extérieures) |
| FRV | Verfassung des Deutschen Reichs vom 18.3.1849 (Frankfurter Reichsverfassung, Paulskirchenverfassung) |
| frz. | französisch |
| FS | Festschrift |
| FSK | Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft |
| FStrAbG | Fernstraßenausbaugesetz |
| FStrG | Bundesfernstraßengesetz |
| FTA | Free Trade Agreement |
| FuR | Familie und Recht (Zeitschrift) |
| G7 | Gruppe der Sieben (Industrienationen) |
| G8 | Gruppe der Acht (Industrienationen) |
| G10 | Gruppe der Zehn (Industrienationen) |
| GA | 1) Generalanwältin/Generalanwalt 2) Goltdammer‘s Archiv für Strafrecht (Zeitschrift) |
| GABl | Gemeinsames Amtsblatt |
| GAC | Governmental Advisory Committee |
| GAL | Global Administrative Law |
| GAP | Gemeinsame Agrarpolitik |
| GasNZV | Gasnetzzugangsverordnung |
| GASP | Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik |
| GastG | Gaststättengesetz |
| GATS | General Agreement on Trade in Services |
| GATT | General Agreement on Tariffs and Trade |
| GBl | Gesetzblatt |
| GBO | Grundbuchordnung |
| GDPR | General Data Protection Regulation |
| geänd. | geändert |
| Geb. | Geburtstag |
| gegr. | gegründet |
| gem. | gemäß; gemeinsam |
| Gem. | Gemeinde |
| GemH | Der Gemeindehaushalt (Zeitschrift) |
| GemHVO | Gemeindehaushaltsverordnung |
| GemO | Gemeindeordnung |
| GenTG | Gentechnikgesetz |
| GEREK | Gremium Europäische Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation |
| ges. | gesetzlich |
| Gesamthg. | Gesamtherausgeber/-in |
| GeschO | Geschäftsordnung |
| Gesellsch. | Gesellschaft |
| GesEntw. | Gesetzentwurf |
| GesR | GesundheitsRecht (Zeitschrift) |
| GewArch | Gewerbearchiv |
| GewO | Gewerbeordnung |
| GewStG | Gewerbesteuergesetz |
| GFK | Genfer Flüchtlingskonvention |
| gg. | gegen |
| GG | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949 |
| ggf. | gegebenenfalls |
| GGO | Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien |
| ggü. | gegenüber |
| GK | 1) Große Kammer 2) Gemeinschaftskommentar |
| GLJ | German Law Journal |
| GmbH | Gesellschaft mit beschränkter Haftung |
| GmbHG | Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung |
| GMBl | Gemeinsames Ministerialblatt |
| GmSOGB | Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes |
| GOBR | Geschäftsordnung des Bundesrates |
| GOBReg | Geschäftsordnung der Bundesregierung |
| GOBT | Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags |
| GPR | Zeitschrift für das Privatrecht der Europäischen Union; früher: Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht |
| gr. | griechisch |
| GRCh | Charta der Grundrechte der Europäischen Union |
| grdl. | grundlegend |
| grds. | grundsätzlich |
| GRUR | Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht (Zeitschrift) |
| GS | 1) Großer Senat 2) Gedächtnisschrift 3) Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten, Berlin 1810–1906 |
| GS-Anhang | Sammlung der für die Königlichen Preußischen Staaten erschienenen Gesetze und Verordnungen von 1806 bis zum 27sten Oktober 1810 mit Ausschluß der in der ersten Abteilung des zwölften Bandes der Myliusschen Edikten-Sammlung schon enthaltenenen Verordnungen des Jahres 1806. Als Anhang zu der seit dem Jahre 1810 edirten Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten |
| GSVP | Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik |
| GSZ | Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht |
| GTZ | Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit |
| GuP | Gesundheit und Pflege (Zeitschrift) |
| GUS | Gemeinschaft Unabhängiger Staaten |
| GV | Generalversammlung |
| GVBl | Gesetz- und Verordnungsblatt |
| GVG | Gerichtsverfassungsgesetz |
| GWB | Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen |
| GWG | Gemeindewahlgesetz |
| GWU | Geschichte in Wissenschaft und Unterricht (Zeitschrift) |
| GYIL | German Yearbook of International Law |
| GZT | Gemeinsamer Zolltarif |
| H. | Heft |
| ha | Hektar |
| h. A. | herrschende Ansicht |
| Halbbd. | Halbband |
| HandwO | Handwerksordnung |
| hans. | hanseatisch |
| HA-Prot. | Stenografisches Wortprotokoll, Verhandlungen des Hauptausschusses (1948/49) |
| hauptamtl. | hauptamtlich |
| hbg. | hamburgisch |
| Hbg. | Hamburg |
| HbgVerf | Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6.6.1952 |
| HChE | Entwurf des Verfassungskonvents in Herrenchiemsee (10.–23.8.1948), Herrenchiemseer Entwurf |
| Hdb. | Handbuch |
| Hdwb. | Handwörterbuch |
| Herv. | Hervorhebung |
| hess. | hessisch |
| Hess. | Hessen |
| HessVerf | Verfassung des Landes Hessen vom 1.12.1946 |
| HFR | Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung (Zeitschrift) |
| hg. | herausgegeben |
| Hg. | Herausgeber/-in |
| HG | Hochschulgesetz |
| HGB | Handelsgesetzbuch |
| HGrG | Haushaltsgrundsätzegesetz |
| HHG | Haushaltsgesetz |
| HJb. | Historisches Jahrbuch |
| h. L. | herrschende Lehre |
| h. M. | herrschende Meinung |
| HO | Haushaltsordnung |
| HRC | Human Rights Council (UN-Menschenrechtsrat) |
| HRG | Hochschulrahmengesetz |
| HRLR | Human Rights Law Review (Zeitschrift) |
| HRQ | Human Rights Quarterly (Zeitschrift) |
| HRRS | Online-Zeitschrift für Höchstrichterliche Rechtsprechung im Strafrecht |
| Hs. | Halbsatz |
| HZ | Historische Zeitschrift (Zeitschrift) |
| HZA | Hauptzollamt |
| IAEO | Internationale Atomenergie-Organisation |
| IAIS | International Association of Insurance Supervisors |
| IAL | International Administrative Law |
| IAO | Internationale Arbeitsorganisation |
| IBR | Immobilien- & Baurecht (Zeitschrift) |
| IBRD | International Bank for Reconstruction and Development (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung/Weltbank) |
| ICANN | Internet Corporation for Assigned Names and Numbers |
| ICJ | International Court of Justice (Internationaler Gerichtshof) |
| ICJRep | Reports of the International Court of Justice |
| ICON | International Journal of Constitutional Law |
| i. d. Bek. | in der Bekanntmachung |
| i. d. F. | in der Fassung |
| i. d. R. | in der Regel |
| i. d. S. | in diesem Sinne |
| i. e. | id est |
| i. E. | im Einzelnen |
| IEA | Internationale Energieagentur |
| IEC | International Electrotechnical Commission |
| IED | Industrieemissionsrichtlinie |
| i. e. L. | in erster Linie |
| i. Erg. | im Ergebnis |
| i. Ersch. | im Erscheinen |
| i. e. S. | im engeren Sinne |
| IFC | International Finance Corporation (Internationale Finanzkorporation) |
| IFG | Informationsfreiheitsgesetz |
| IFO | Internationale Fachorganisationen |
| IfSG | Infektionsschutzgesetz |
| IGH | Internationaler Gerichtshof |
| IGH-Statut | Statut des Internationalen Gerichtshofes vom 26.6.1945 |
| IHK | Industrie- und Handelskammer |
| i. J. | im Jahre |
| IKT | Informations- und Kommunikationstechnologie |
| ILA | International Law Association |
| ILC | International Law Commission |
| ILM | International Legal Materials (Zeitschrift) |
| ILO | International Labour Organization (Internationale Arbeitsorganisation) |
| IMF | International Monetary Fund (Internationaler Währungsfonds) |
| IMK | Ständige Konferenz der Innenminister der Länder |
| IMO | International Maritime Organization |
| InfAuslR | Informationsbrief Ausländerrecht (Zeitschrift) |
| INGO | International Non-Governmental Organization (international agierende Nichtregierungsorganisation) |
| INI | Initiativverfahren |
| inkl. | inklusive |
| insbes. | insbesondere |
| insges. | insgesamt |
| InsO | Insolvenzordnung |
| Inst. | Institutiones Iustiniani |
| int. | international |
| IntVG | Integrationsverantwortungsgesetz |
| InVeKoS | Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (zur Durchsetzung einer einheitlichen Agrarpolitik) |
| inzw. | inzwischen |
| IO | Internationale Organisationen |
| IOSCO | International Organization of Securities Commissions |
| IP | Internationale Politik (Zeitschrift) |
| IPBürgR | Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 |
| IPR | Internationales Privatrecht |
| IPwirtR | Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 |
| IR | InfrastrukturRecht (Zeitschrift) |
| IRENA | International Renewable Energy Agency (Internationale Organisation für Erneuerbare Energien) |
| IRuD | Internationales Recht und Diplomatie (Zeitschrift) |
| i. S. | im Sinne |
| i. S. d. | im Sinne des |
| ISDS | Investor-state dispute settlement |
| i. S. e. | im Sinne eines |
| ISO | 1) International Organization for Standardization 2) Independent System Operator |
| ISSN | Internationale Standard-Seriennummer |
| IStR | Internationales Steuerrecht (Zeitschrift) |
| i. S. v. | im Sinne von |
| IT | Informationstechnik |
| ital. | italienisch |
| ITO | Independent Transmission Operator |
| ITU | International Telecommunication Union |
| i. Ü. | im Übrigen |
| IuK-Techniken | Informations- und Kommunikationstechniken |
| iur | Informatik und Recht (Zeitschrift) |
| i. V. m. | in Verbindung mit |
| IWF | Internationaler Währungsfonds |
| IWRZ | Zeitschrift für Internationales Wirtschaftsrecht |
| i. w. S. | im weiteren Sinne |
| i. Zw. | im Zweifel |
| J | Jahr |
| JA | Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift) |
| JAG | Juristenausbildungsgesetz |
| JAO | Juristische Ausbildungsordnung |
| JAPO/JAPrO | Juristenausbildungs- und Prüfungsordnung |
| Jb. | Jahrbuch |
| JBl | Juristische Blätter (Zeitschrift) |
| JbSozRGeg | Jahrbuch des Sozialrechts der Gegenwart |
| JbStVwW | Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft |
| JbUTR | Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts |
| JCMS | Journal of Common Market Studies |
| jew. | jeweils |
| JfIR | Jahrbuch für Internationales Recht |
| Jg. | Jahrgang |
| Jh. | Jahrhundert |
| JK | Jura-Kartei der Zeitschrift Juristische Ausbildung (Jura) |
| JM | juris – Die Monatszeitschrift |
| JMBl | Justizministerialblatt |
| JMStV | Jugendmedienschutz-Staatsvertrag |
| JöFin | Jahrbuch für öffentliche Finanzen |
| JöR | Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart |
| JOR | Jahrbuch für Ostrecht |
| JöR N. F. | Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge |
| JR | Juristische Rundschau |
| JRP | Journal für Rechtspolitik |
| jur. | juristisch |
| JurA | Juristische Analysen (Zeitschrift) |
| JURA | Juristische Ausbildung (Zeitschrift) |
| juris | Juristisches Informationssystem |
| jurisPK | Juris PraxisKommentar |
| JuS | Juristische Schulung (Zeitschrift) |
| JW | Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) |
| JZ | Juristenzeitung |
| K | Kammer |
| KAG | Kommunalabgabengesetz |
| Kap. | Kapitel |
| KEF | Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs |
| KEK | Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich |
| Kennz. | Kennziffer |
| KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
| Kfz | Kraftfahrzeug |
| KG | 1) Kammergericht 2) Kommanditgesellschaft |
| KGSt | Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, bis 11/2005: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung |
| KirchE | Entscheidungen in Kirchensachen seit 1946 (Slg.) |
| KJ | Kritische Justiz (Zeitschrift) |
| KJM | Kommission für Jugendmedienschutz |
| KKW | Kernkraftwerk |
| KKZ | Kommunal-Kassen-Zeitschrift |
| km | Kilometer |
| KMK | Kultusministerkonferenz |
| KOM | Kommission der Europäischen Union |
| KOMEntw. | Kommissionsentwurf |
| KomHVO | Kommunalhaushaltsverordnung |
| Komm. | Kommentar |
| KommJur | Kommunaljurist (Zeitschrift) |
| KommZG | Gesetz über kommunale Zusammenarbeit |
| KomO | Kommunalordnung |
| KomR | Kommunalrecht |
| KomVerf | Kommunalverfassung |
| KomWG | Kommunalwahlgesetz |
| KoV | Kooperationsvereinbarung |
| KPD | Kommunistische Partei Deutschlands |
| KPdSU | Kommunistische Partei der Sowjetunion |
| K&R | Kommunikation und Recht (Zeitschrift) |
| KRABl | Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland |
| krit. | kritisch(e) |
| KritV | Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft |
| KrV | Die Krankenversicherung (Zeitschrift) |
| KrWG | Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz |
| KSchG | Kündigungsschutzgesetz |
| KStG | Körperschaftsteuergesetz |
| KStZ | Kommunale Steuer-Zeitschrift |
| KSZE | Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| KSzW | Kölner Schrift zum Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| KTA | Kerntechnischer Ausschuss |
| KTS | Konkurs-, Treuhand- und Schiedsgerichtswesen (Zeitschrift) |
| KV | Komitologieverordnung |
| KWahlO | Kommunalwahlordnung |
| KWG | Gesetz über das Kreditwesen |
| KWKG | Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz |
| KZfSS | Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie |
| LadSchlG | Gesetz über den Ladenschluss |
| LAG | Landesarbeitsgericht |
| lat. | lateinisch |
| LBA | Luftfahrtbundesamt |
| LBG | Landesbeamtengesetz |
| LBO | Landesbauordnung |
| LDSG | Landesdatenschutzgesetz |
| LfbG | Landeslaufbahngesetz |
| lfd. | laufend |
| Lfg. | Lieferung |
| LG | Landgericht |
| LHG | Landeshochschulgesetz |
| LHO | Landeshaushaltsordnung |
| lib. | liber (Buch) |
| lit. | littera (Buchstabe) |
| Lit. | Literatur |
| LKrO | Landkreisordnung |
| LKRZ | Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht |
| LKV | Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) |
| LMBG | Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz |
| LMedienG | Landesmediengesetz |
| LNatSchG | Landesnaturschutzgesetz |
| LOG | Landesorganisationsgesetz |
| Losebl. | Loseblatt |
| LPG | Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft (DDR) |
| LPlG | Landesplanungsgesetz |
| LRH | Landesrechnungshof |
| LS | Leitsatz |
| LSG | Landessozialgericht |
| lt. | laut |
| LT | Landtag |
| LT-Drs. | Drucksachen des Landtags |
| Ltd. | Limited |
| LVerfG | Landesverfassungsgericht |
| LVwG | Landesverwaltungsgesetz |
| LVwVfG | Landesverwaltungsverfahrensgesetz |
| LZ | Leipziger Zeitschrift für Deutsches Recht |
| m. | mit |
| M. | Meinung |
| MABl | Ministerialamtsblatt der bayerischen Inneren Verwaltung |
| MAI | Multilateral Agreement on Investment (Multinationales Investitionsabkommen) |
| Mass. | Massachusetts |
| m. a. W. | mit anderen Worten |
| mbH | mit beschränkter Haftung |
| MBl | Ministerialblatt |
| MDR | Monatsschrift für Deutsches Recht |
| MDStV | Mediendienstestaatsvertrag |
| m. E. | meines Erachtens |
| mecklenb.-vorp. | mecklenburg-vorpommerisch |
| Mecklenb.-Vorp. | Mecklenburg-Vorpommern |
| MecklenbVorpVerf | Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23.5.1993 |
| MedienG | Mediengesetz |
| MedR | Medizinrecht (Zeitschrift) |
| MEntw. | Musterentwurf |
| Min. | Ministerium |
| MinBl | Ministerialblatt |
| Mio. | Million(en) |
| MiStra | Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen |
| MitbestG | Mitbestimmungsgesetz |
| MittNWStGB | Mitteilungen des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen (Zeitschrift) |
| Mitw. | Mitwirkung |
| M&K | Medien & Kommunikationswissenschaft (Zeitschrift) |
| MLR | Modern Law Review |
| MMR | MultiMedia und Recht (Zeitschrift) |
| MoU | Memorandum of Unterstanding |
| MPI | Max-Planck-Institut |
| Mrd. | Milliarde(n) |
| Ms. | Manuskript |
| MTO | Multilateral Trading Organization |
| MüKo | Münchener Kommentar |
| m. w. H. | mit weiteren Hinweisen |
| m. w. N. | mit weiteren Nachweisen |
| m. z. N. | mit zahlreichen Nachweisen |
| NABEG | Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz |
| Nachdr. | Nachdruck |
| nachgew. | nachgewiesen |
| NAFTA | North American Free Trade Agreement (Nordamerikanisches Freihandelsabkommen) |
| NATO | North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantische Allianz) |
| NatSchG | Naturschutzgesetz |
| NC | Numerus clausus |
| nds. | niedersächsisch |
| Nds. | Niedersachsen |
| NdsVBl | Niedersächsische Verwaltungsblätter |
| NdsVerf | Verfassung des Landes Niedersachsen vom 19.5.1993 |
| NEP | Netzentwicklungsplan |
| NetzResV | Netzreserveverordnung |
| Neudr. | Neudruck |
| n. F. | neue Fassung; neue Folge |
| NGO | Non-Governmental Organization (Nichtregierungsorganisation) |
| NJ | Neue Justiz (Zeitschrift) |
| N. J. | New Jersey |
| NJOZ | Neue Juristische Onlinezeitschrift |
| NJW | Neue Juristische Wochenschrift |
| NJW-Beil. | NJW-Beilage |
| NJW-RR | NJW-Rechtsprechungs-Report Zivilrecht |
| NK | Neue Kriminalpolitik (Zeitschrift) |
| no. | numero; number (Nummer) |
| NordÖR | Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland |
| NPD | Nationaldemokratische Partei Deutschlands |
| NPL | Neue Politische Literatur (Zeitschrift) |
| NPO | Non-Profit Organization |
| Nr(n). | Nummer(n) |
| N&R | Netzwirtschaften und Recht (Zeitschrift) |
| nrw. | nordrhein-westfälisch |
| NRW | Nordrhein-Westfalen |
| NRWVerf | Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18.6.1950 |
| NS | Nationalsozialismus |
| NSDAP | Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei |
| NSM | Neues Steuerungsmodell |
| NStZ | Neue Zeitschrift für Strafrecht |
| NuR | Natur und Recht (Zeitschrift) |
| NVwZ | Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht |
| NVwZ-Beil. | NVwZ-Beilage |
| NVwZ-RR | Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport |
| NWB | NWB Steuer- und Wirtschaftsrecht, früher: Neue Wirtschafts-Briefe für Steuer- und Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| NWVBl | Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter |
| N. Y. | New York |
| NYIL | Netherlands Yearbook of International Law |
| NZA | Neue Zeitschrift für Arbeits- und Sozialrecht |
| NZA-RR | Rechtsprechungs-Report Arbeitsrecht (Zeitschrift) |
| NZBau | Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht |
| NZG | Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht |
| NZKart | Neue Zeitschrift für Kartellrecht |
| NZS | Neue Zeitschrift für Sozialrecht |
| NZV | Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht |
| NZWehrR | Neue Zeitschrift für Wehrrecht |
| NZZ | Neue Zürcher Zeitung |
| o. | oben |
| O. | Ordnung |
| o. ä. | oder ähnliche(s)… |
| o. Ä. | oder Ähnliche(s) |
| OBG | Ordnungsbehördengesetz |
| OC | Obras completas (gesammelte Werke) |
| o. D. | ohne Datum |
| OECD | Organization for Economic Cooperation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) |
| öffentl. | öffentlich |
| o. g. | oben genannt(e/er) |
| OG | Organisationsgesetz |
| OGH | Oberster Gerichtshof |
| OHG | Offene Handelsgesellschaft |
| o. J. | ohne Jahresangabe |
| ÖJZ | Österreichische Juristen-Zeitung |
| OLG | Oberlandesgericht |
| OLGSt | Entscheidungen der Oberlandesgerichte zum Straf- und Strafverfahrensrecht |
| OMV | Österreichische Mineralölverwaltung (Unternehmen) |
| o. O. | ohne Ortsangabe |
| ÖPNV | Öffentlicher Personennahverkehr |
| ÖPP | Öffentlich Private Partnerschaft(en) |
| ör. | öffentlich-rechtlich |
| ÖR | Öffentliches Recht |
| ORDO | Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft |
| OSCE | Organization for Security and Co-operation in Europe |
| österr. | österreichisch |
| OSZE | Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| ÖTV | Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr |
| OVG | Oberverwaltungsgericht |
| OVGE | Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts |
| OWiG | Gesetz über Ordnungswidrigkeiten |
| ÖZW | Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| p. | page (Seite) |
| p. a. | per annum |
| PAG | Polizeiaufgabengesetz |
| par. | paragraph |
| parl. | parlamentarisch |
| ParlR | Parlamentsrecht; Parlamentarischer Rat |
| PartG | Parteiengesetz |
| pass. | passim |
| PBefG | Personenbeförderungsgesetz |
| PCIJ | Permanent Court of International Justice (Ständiger Internationaler Gerichtshof) |
| PDS | Partei des Demokratischen Sozialismus |
| PE | Presseerklärung |
| PersV | Die Personalvertretung (Zeitschrift) |
| PharmR | Pharmarecht (Zeitschrift) |
| PJZS | Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen |
| Pkw | Personenkraftwagen |
| PLC | Public limited company |
| Pl-Prot. | Plenarprotokolle |
| POG | Polizeiorganisationsgesetz |
| PolG | Polizeigesetz |
| PolR | Polizeirecht |
| Pol. Sc. Quart. | Political Science Quarterly (Zeitschrift) |
| PostG | Gesetz über das Postwesen |
| PPLR | Public Procurement Law Review |
| PPP | Public-Private Partnership |
| PR | Public Relations |
| preuß. | preußisch |
| Preuß. Jb. | Preußische Jahrbücher (Zeitschrift) |
| ProdSG | Produktsicherheitsgesetz |
| Prot. | Protokoll |
| PrOVG | Preußisches Oberverwaltungsgericht |
| PrOVGE | Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts |
| PrVerf | Preußische Verfassung vom 31.1.1850 |
| PStS | Parlamentarischer Staatssekretär |
| PVS | Politische Vierteljahresschrift |
| RabelsZ | Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht |
| RABT | Rechtsausschuss des Bundestages |
| RdA | Recht der Arbeit (Zeitschrift) |
| RdC | Recueil des Cours (Zeitschrift) |
| RdE | Recht der Energiewirtschaft (Zeitschrift) |
| RdErl. | Runderlass |
| RdJB | Recht der Jugend und des Bildungswesens (Zeitschrift) |
| RdL | Recht der Landwirtschaft (Zeitschrift) |
| RDV | Recht der Datenverarbeitung (Zeitschrift) |
| REACh | Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals |
| rechtl. | rechtlich |
| REE | Recht der Erneuerbaren Energien (Zeitschrift) |
| RefEntw. | Referentenentwurf |
| Reg. | Regierung |
| RegEntw. | Regierungsentwurf |
| RegG | Regionalisierungsgesetz |
| RegTP | Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post |
| REITOX | Europäisches Informationsnetz zu Drogen und Drogensucht (Réseau Européen d´ Information sur les Drogues et les Toxicomanies) |
| ReNEUAL | Research Network on EU Administrative Law |
| repr. | reprinted (wiederabgedruckt) |
| Res. | Resolution |
| resp. | respektive |
| Rg | Rechtsgeschichte – Legal History (Zeitschrift) |
| RG | Reichsgericht |
| RGBl | Reichsgesetzblatt |
| RGDIP | Revue Générale de Droit International Public (Zeitschrift) |
| RGSt | Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen |
| RGW | Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe |
| RGZ | Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen |
| rh.-pf. | rheinland-pfälzisch |
| Rh.-Pf. | Rheinland-Pfalz |
| RhPfVerf | Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz vom 18.5.1947 |
| RiA | Recht im Amt (Zeitschrift) |
| RiG | Richtergesetz |
| RIW | Recht der internationalen Wirtschaft (Zeitschrift) |
| RIW/AWD | Recht der internationalen Wirtschaft/Außenwirtschaftsdienst (Zeitschrift) |
| RJD | Reports of Judgements and Decisions (Entsch. Slg. des EGMR) |
| RK | Reichskonkordat |
| RL | Richtlinie |
| RM | Reichsmark |
| RMBliV | Reichsministerialblatt der inneren Verwaltung |
| RMCUE | Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne (Zeitschrift) |
| RMdI | Reichsminister(ium) des Inneren |
| Rn. | Randnummer(n) |
| ROG | Raumordnungsgesetz |
| ROW | Recht in Ost und West (Zeitschrift) |
| Rs. | Rechtssache |
| RsDE | Beiträge zum Recht der sozialen Dienste und Einrichtungen (Zeitschrift) |
| Rspr. | Rechtsprechung |
| RStV | Rundfunkstaatsvertrag |
| RTDE | Revue Trimestrielle de Droit Européen (Zeitschrift) |
| RuF | Rundfunk und Fernsehen (Zeitschrift) |
| RuP | Recht und Politik (Zeitschrift) |
| RuPrVBl | Reichsverwaltungsblatt und Preußisches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) |
| RuR | Raumforschung und Raumordnung (Zeitschrift) |
| RV | Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.4.1871 (Bismarcksche Reichsverfassung) |
| RVBl | Reichsversorgungsblatt |
| RVO | Rechtsverordnung |
| RW | Rechtswissenschaft (Zeitschrift) |
| Rz. | Randziffer |
| S. | Seite(n); Satz |
| SA | Sturmabteilung |
| saarl. | saarländisch |
| Saarl. | Saarland |
| SaarlVerf | Verfassung des Saarlandes vom 15.12.1947 |
| Sachgeb. | Sachgebiet |
| sächs. | sächsisch |
| Sachs. | Sachsen |
| sachs.-anh. | sachsen-anhaltinisch |
| Sachs.-Anh. | Sachsen-Anhalt |
| SachsAnhVerf | Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.7.1992 |
| SächsVBl | Sächsische Verwaltungsblätter |
| SachsVerf | Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27.5.1992 |
| SAE | Sammlung arbeitsrechtlicher Entscheidungen (Zeitschrift) |
| SammlG | Sammlungsgesetz |
| SBZ | Sowjetische Besatzungszone |
| SchlA | Schlussanträge |
| SchlHA | Schleswig-Holsteinische Anzeigen (Zeitschrift) |
| schl.-hol. | schleswig-holsteinisch |
| Schl.-Hol. | Schleswig-Holstein |
| SchlHolVerf | Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13.6.1990 |
| Schr. | Schriften |
| SchulG | Schulgesetz |
| SchweizBVerf | Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft |
| SchwJbIntR | Schweizerisches Jahrbuch für Internationales Recht |
| SchwZStR | Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht |
| scil. | scilicet (lat.); nämlich, so viel wie |
| SDSRV | Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbandes |
| SDÜ | Schengener Durchführungsübereinkommen |
| SED | Sozialistische Einheitspartei Deutschlands |
| SEK | Dokumente des Sekretariats der Kommission der Europäischen Union |
| sen. | Senior |
| Sep. Op. | Separate Opinion (abweichende Meinung) |
| Ser. | series/Serie |
| SG | Sozialgericht |
| SGb | Die Sozialgerichtsbarkeit (Zeitschrift) |
| SGB | Sozialgesetzbuch |
| SGG | Sozialgerichtsgesetz |
| SigG | Signaturgesetz |
| SIPE | Veröffentlichungen der Societas Iuris Publici Europaei |
| SJZ | Schweizerische Juristen-Zeitung |
| Slg. | Sammlung |
| SO | Sonderorganisationen |
| SoFFin | Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung |
| sog. | sogenannt/-er/-es |
| SOG | Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung |
| SozSich | Soziale Sicherheit (Zeitschrift) |
| SozVers | Die Sozialversicherung (Zeitschrift) |
| Sp. | Spalte |
| SPD | Sozialdemokratische Partei Deutschlands |
| Spstr. | Spiegelstrich |
| SpuRt | Zeitschrift für Sport und Recht |
| SR | Sicherheitsrat der Vereinten Nationen |
| SRa | SozialRecht aktuell (Zeitschrift) |
| S/RES | Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen |
| SRP | Sozialistische Reichspartei |
| SRU | Sachverständigenrat für Umweltfragen; früher: Rat von Sachverständigen für Umweltfragen |
| SRÜ | Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1958 |
| SS | Schutzstaffel |
| SSW | Südschleswigscher Wählerverband |
| StaatsV | Staatsvertrag |
| StAG | Staatsangehörigkeitsgesetz |
| StAnz | Staatsanzeiger |
| StAZ | Das Standesamt (Zeitschrift) |
| StBauFG | Städtebauförderungsgesetz |
| std. | ständig |
| std. Rspr. | ständige Rechtsprechung |
| stellv. | stellvertretend |
| Sten-Ber. | Stenografischer Bericht |
| Sten-Prot. | Stenografisches Protokoll |
| StGB | Strafgesetzbuch |
| StGH | Staatsgerichtshof |
| StGHG | Gesetz über den Staatsgerichtshof |
| StHR | Staatshaftungsrecht |
| StIGH | Ständiger Internationaler Gerichtshof |
| StIGHE | Entscheidungen des Ständigen Internationalen Gerichtshofs |
| StoffR | Zeitschrift für Stoffrecht |
| StPO | Strafprozessordnung |
| str. | strittig |
| StR | Staatsrecht |
| StraFo | Strafverteidiger Forum (Zeitschrift) |
| StReg | Staatsregierung |
| StrG | Straßengesetz |
| StrlSchV | Strahlenschutzverordnung |
| StromNZV | Stromnetzzugangsverordnung |
| StrWG | Straßen- und Wegegesetz |
| StT | Der Städtetag (Zeitschrift) |
| StuR | Staat und Recht (Zeitschrift) |
| StuW | Steuer und Wirtschaft (Zeitschrift) |
| StV | Strafverteidiger (Zeitschrift) |
| StVG | Straßenverkehrsgesetz |
| StVO | Straßenverkehrs-Ordnung |
| StVZO | Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung |
| StWiss | Staatswissenschaften und Staatspraxis (Zeitschrift) |
| subj. | subjektiv |
| SUP | Strategische Umweltprüfung |
| suppl. | supplement (Ergänzungsband) |
| SV | Sondervotum |
| SVN | Satzung der Vereinten Nationen (UN-Charta) |
| SVS | Schriften des Vereins für Sozialpolitik |
| SWI | Steuer & Wirtschaft International (Zeitschrift) |
| SZ | Süddeutsche Zeitung |
| SZIER | Schweizerische Zeitschrift für internationales und europäisches Recht |
| TA | Technische Anleitung |
| TA Lärm | Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm |
| TA Luft | Technische Anweisung zur Reinhaltung der Luft |
| TBT | Technical Barriers to Trade |
| TdL | Tarifgemeinschaft deutscher Länder |
| TEHG | Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz |
| Teilbd. | Teilband |
| TEU | Treaty on European Union |
| TFEU | Treaty on the Functioning of the European Union |
| thür. | thüringisch |
| Thür. | Thüringen |
| ThürVBl | Thüringer Verwaltungsblätter |
| ThürVerf | Verfassung des Freistaates Thüringen vom 25.10.1993 |
| Tit. | Titel |
| TK | Telekommunikation |
| TKG | Telekommunikationsgesetz |
| TMG | Telemediengesetz |
| TranspR | Transportrecht (Zeitschrift) |
| TRIPS | Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights |
| TRIS | Technical Regulations Information System |
| TTIP | Transatlantic Trade and Investment Partnership |
| TV-L | Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder |
| TVöD | Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst |
| Tz. | Textziffer |
| u. | und; unten; unter |
| ü. | über |
| u. a. | und andere, und anderes; unter anderem, unter anderen |
| u. ä. | und ähnliche(s)… |
| u. Ä. | und Ähnliche(s) |
| UA | Untersuchungsausschuss |
| UAbs. | Unterabsatz |
| UAG | Umweltauditgesetz |
| u. a. m. | und andere(s) mehr |
| u. Ä. m. | und Ähnliche(s) mehr |
| UBA | Umweltbundesamt |
| Überbl. | Überblick |
| übers. v. | übersetzt von |
| überw. | überwiegend |
| UBWV | Unterrichtsblätter für die Bundeswehrverwaltung (Zeitschrift) |
| UdSSR | Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken |
| UG | Universitätsgesetz |
| UGB | Umweltgesetzbuch |
| UIG | Umweltinformationsgesetz |
| UK | United Kingdom (Vereinigtes Königreich) |
| ÜK | Übereinkommen |
| ü. M. | überwiegende Meinung |
| umfangr. | umfangreich |
| UMK | Umweltministerkonferenz |
| umstr. | umstritten |
| UMTS | Universal Mobile Telecommunications System |
| UmweltHG | Umwelthaftungsgesetz |
| UmwR | Umweltrecht |
| UmwRG | Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz |
| UN | United Nations (Vereinte Nationen) |
| UN-Charta | Charta der Vereinten Nationen vom 26.6.1945 |
| UNCTAD | United Nations Conference on Trade and Development |
| UNDP | United Nations Development Programme |
| UNESCO | United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft, Kultur) |
| UN-GV | Generalversammlung der Vereinten Nationen |
| UNO | United Nations Organization |
| UNTS | United Nations Treaty Series |
| unveränd. | unverändert |
| unzul. | unzulässig |
| unzutr. | unzutreffend |
| u. ö. | und öfter |
| UPR | Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift) |
| UR | Umsatzsteuer-Rundschau |
| UrhG | Urheberrechtsgesetz |
| Urt. | Urteil |
| US | United States |
| USA | United States of America |
| usf. | und so fort |
| USPD | Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands |
| UStG | Umsatzsteuergesetz |
| usw. | und so weiter |
| UTR | Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts |
| u. U. | unter Umständen |
| u. Verw. | unter Verweis |
| UVP | Umweltverträglichkeitsprüfung |
| UVPG | Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung |
| UWG | Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb |
| UZwG | Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes |
| v. | vom; von; vor; versus |
| v. a. | vor allem |
| VA | Verwaltungsakt |
| VAG | Versicherungsaufsichtsgesetz |
| Var. | Variante |
| VBl | Verordnungsblatt |
| VBlBW | Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg |
| VDI | Verein Deutscher Ingenieure |
| VDI-RL | Richtlinien des Vereins Deutscher Ingenieure |
| verb. | verbundene |
| VereinsG | Vereinsgesetz |
| Verf. | Verfassung |
| VerfG | 1) Verfassungsgesetz 2) Verfassungsgericht |
| VerfGG | Verfassungsgerichtsgesetz (Österreich) |
| VerfGH | Verfassungsgerichtshof |
| VerfGHG | Gesetz über den Verfassungsgerichtshof |
| VerfO | Verfahrensordnung |
| VerfR | Verfassungsrecht |
| VerfUrk | Verfassungsurkunde |
| VergabeR | Vergaberecht (Zeitschrift) |
| Verh. | Verhandlung(en) |
| Verh. d. RT | Verhandlungen des Reichstags |
| veröffentl. | veröffentlicht |
| Veröffentl. | Veröffentlichung(en) |
| VerpackG | Verpackungsgesetz |
| VerpackV | Verpackungsverordnung |
| VersG | Versammlungsgesetz |
| VersR | Versicherungsrecht (Zeitschrift) |
| VerwArch | Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) |
| VerwL | Verwaltungslehre |
| VfGH | Verfassungsgerichtshof (Österreich) |
| VfGHG | Gesetz über den Verfassungsgerichtshof |
| VfSlg | Ausgewählte Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes (Österreich) |
| VfZ | Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte |
| VG | Verwaltungsgericht |
| VgG | Vergabegesetz |
| VGH | Verwaltungsgerichtshof |
| VGHE | Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (in Bayern: und des Verfassungsgerichtshofs) |
| vgl. | vergleiche |
| VgV | Vergabeverordnung |
| v. H. | vom Hundert |
| VIG | Verbraucherinformationsgesetz |
| viz. | videlicet (das heißt, nämlich) |
| VIZ | Zeitschrift für Vermögens- und Immobilienrecht |
| VK | Vergabekammer |
| VM | Verwaltung & Management (Zeitschrift) |
| VO | Verordnung |
| VOB | Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen |
| VOBl | Verordnungsblatt |
| vol. | volume (Band) |
| VOL | Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen |
| Voraufl. | Vorauflage |
| Vorb. | Vorbemerkung |
| vorl. | vorläufig |
| VR | Verwaltungsrundschau (Zeitschrift) |
| VRS | Verkehrsrechtssammlung (Zeitschrift) |
| vs. | versus |
| VSKS | Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion |
| VSSAR | Vierteljahresschrift für Sozial- und Arbeitsrecht |
| VSSR | Vierteljahresschrift für Sozialrecht |
| VuR | Verbraucher und Recht (Zeitschrift) |
| VV | Versailler Vertrag |
| VVDStRL | Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer |
| VVE | Vertrag über eine Verfassung für Europa |
| VW | Versicherungswirtschaft (Zeitschrift) |
| VwG | Verwaltungsgesetz |
| VwGO | Verwaltungsgerichtsordnung |
| VwGOÄndG | Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung |
| VwPrR | Verwaltungsprozessrecht |
| VwR | Verwaltungsrecht |
| VwV | Verwaltungsvorschrift(en) |
| VwVfG | Verwaltungsverfahrensgesetz |
| VwVG | Verwaltungsvollstreckungsgesetz |
| VwZG | Verwaltungszustellungsgesetz |
| VwZVG | Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz |
| WahlG | Wahlgesetz |
| WaStrG | Bundeswasserstraßengesetz |
| WCO | World Customs Organization |
| weit. | weitere |
| WEU | Western European Union (Westeuropäische Union) |
| WG | Wassergesetz |
| WHG | Wasserhaushaltsgesetz |
| WHO | World Health Organization (Weltgesundheitsorganisation) |
| WiGBl | Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes |
| WindSeeG | Windenergie-auf-See-Gesetz |
| WIPO | World Intellectual Property Organization (Weltorganisation für geistiges Eigentum) |
| WiR | Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| wiss. | wissenschaftlich |
| WissR | Wissenschaftsrecht (Zeitschrift) |
| WiSt | Wirtschaftswissenschaftliches Studium (Zeitschrift) |
| wistra | Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht |
| WiVerw | Wirtschaft und Verwaltung (Zeitschrift) |
| WM | Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht; früher: Wertpapier-Mitteilungen (Zeitschrift) |
| WP | Wahlperiode |
| WPg | Die Wirtschaftsprüfung (Zeitschrift) |
| WPG | Wahlprüfungsgesetz |
| WpHG | Wertpapierhandelsgesetz |
| WRP | Wettbewerb in Recht und Praxis (Zeitschrift) |
| WRV | Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.8.1919 (Weimarer Reichsverfassung) |
| WSR | Wirtschafts- und Sozialrat der UN |
| WTO | World Trade Organization |
| WuB | Entscheidungssammlung zum Wirtschafts- und Bankrecht (Zeitschrift) |
| WÜD | Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen |
| WÜK | Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen |
| württ. | württembergisch |
| WürttBadVerf | Verfassung des Landes Württemberg-Baden |
| WürttHohenzVerf | Verfassung des Landes Württemberg-Hohenzollern |
| WuW | Wirtschaft und Wettbewerb (Zeitschrift) |
| WVK | Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.5.1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention) |
| WZB-Jb. | Wissenschaftszentrum Berlin – Jahrbuch |
| WzS | Wege zur Sozialversicherung (Zeitschrift) |
| z. | zu, zum |
| zahlr. | zahlreich |
| z. Änd. d. | zur Änderung der/des |
| ZaöRV | Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht |
| ZAP | Zeitschrift für Anwaltspraxis |
| ZAR | Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik |
| ZAU | Zeitschrift für angewandte Umweltforschung |
| z. B. | zum Beispiel |
| ZBB | Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft |
| ZBR | Zeitschrift für Beamtenrecht |
| ZD | Zeitschrift für Datenschutz |
| ZDF | Zweites Deutsches Fernsehen |
| ZDRW | Zeitschrift für Didaktik der Rechtswissenschaft |
| ZeS | Zentrum für Sozialpolitik an der Universität Bremen |
| ZESAR | Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht |
| ZEuP | Zeitschrift für Europäisches Privatrecht |
| ZEuS | Zeitschrift für Europarechtliche Studien |
| ZevKR | Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht |
| ZfA | Zeitschrift für Arbeitsrecht |
| ZfBR | Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht |
| ZfG | Zeitschrift für Geschichtswissenschaft |
| ZfIR | Zeitschrift für Immobilienrecht |
| ZfJ | Zentralblatt für Jugendrecht |
| ZfP | Zeitschrift für Politik |
| ZfPW | Zeitschrift für die gesamte Privatrechtswissenschaft |
| ZfRSoz | Zeitschrift für Rechtssoziologie |
| ZfRV | Zeitschrift für Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht |
| ZfS | Zeitschrift für Schadensrecht |
| ZF/SCH | Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History (Zeitschrift) |
| ZFSH/SGB | Zeitschrift für die sozialrechtliche Praxis |
| ZfStrVo | Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe |
| ZfU | Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht |
| ZfVP | Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft |
| ZfW | Zeitschrift für Wasserrecht |
| ZG | Zeitschrift für Gesetzgebung |
| zgd. | zuletzt geändert durch |
| ZGE | Zeitschrift für Geistiges Eigentum |
| ZGR | Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht |
| ZgS | Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft |
| ZHF | Zeitschrift für Historische Forschung |
| ZHR | Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht |
| ZIAS | Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht |
| Ziff. | Ziffer |
| ZIP | Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| ZIS | Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik |
| zit. | zitiert |
| ZJS | Zeitschrift für das Juristische Studium |
| ZKM | Zeitschrift für Konfliktmanagement |
| ZLR | Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht |
| ZLW | Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumrechtsfragen |
| ZMR | Zeitschrift für Miet- und Raumrecht |
| ZNER | Zeitschrift für Neues Energierecht |
| ZNR | Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte |
| ZögU | Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen |
| ZÖR | Zeitschrift für öffentliches Recht |
| ZOV | Zeitschrift für offene Vermögensfragen |
| ZParl | Zeitschrift für Parlamentsfragen |
| ZPF | Zeitschrift für das Post- und Fernmeldewesen |
| ZPO | Zivilprozessordnung |
| ZPol | Zeitschrift für Politikwissenschaft |
| ZProt. | Zusatzprotokoll |
| ZRG GA | Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte, Germanistische Abteilung |
| ZRG KA | Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte, Kanonistische Abteilung |
| ZRP | Zeitschrift für Rechtspolitik |
| Zs. | Zeitschrift |
| ZS | Zivilsenat |
| ZSchwR | Zeitschrift für Schweizerisches Recht |
| ZSE | Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften |
| ZSR | Zeitschrift für Sozialreform |
| ZStV | Zentrales Staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister |
| ZStW | Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft |
| ZSW | Zeitschrift für das gesamte Sachverständigenwesen |
| z. T. | zum Teil |
| ZTR | Zeitschrift für Tarifrecht |
| ZuG 2007 | Zuteilungsgesetz 2007 |
| ZuG 2012 | Zuteilungsgesetz 2012 |
| zul. | zuletzt |
| ZUM | Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht |
| ZUR | Zeitschrift für Umweltrecht |
| zust. | zustimmend |
| ZustG | Zustimmungsgesetz |
| ZustVO | Zuständigkeitsverordnung |
| zutr. | zutreffend |
| ZVersWiss | Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft |
| ZVglRWiss | Zeitschrift für Vergleichende Rechtswissenschaft |
| ZVW | Zeitschrift für Verkehrswissenschaft |
| zw. | zwischen |
| Zweitbearb. | Zweitbearbeitung |
| ZWeR | Zeitschrift für Wettbewerbsrecht |
| ZZP | Zeitschrift für Zivilprozess |
| z. Zt. | zur Zeit |
Schrifttumsverzeichnis
Die im folgenden Verzeichnis aufgeführte Literatur wird im Handbuch des Verwaltungsrechts mit den angegebenen Abkürzungen zitiert. Vorauflagen werden entsprechend zitiert.
I. Europäisches und internationales Recht, Rechtsvergleichung
1. Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Arnauld, Andreas von, Völkerrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: A. von Arnauld, VölkerR, 42019).
Arnauld, Andreas von (Hg.), Enzyklopädie Europarecht, Bd. 10: Europäische Außenbeziehungen, Baden-Baden 2014 (zit.: Autor/in, in: A. von Arnauld (Hg.), EnzEuR, Bd. 10, 2014).
Auby, Jean-Bernard (Hg.), Droit comparé de la procédure administrative, Brüssel 2016 (zit.: Autor/in, in: J.-B. Auby (Hg.), Droit comparé, 2016).
Barnard, Catherine/Peers, Steve (Hg.), European Union Law, 2. Aufl., Oxford 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Barnard/S. Peers, EU Law, 22017).
Bieber, Roland/Epiney, Astrid/Haag, Marcel/Kotzur, Markus, Die Europäische Union, 14. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: R. Bieber u. a., EU, 142021).
Blanquet, Marc, Droit général de l’Union européenne, 11. Aufl., Paris 2018 (zit.: M. Blanquet, UE, 112018).
Böse, Martin (Hg.), Enzyklopädie Europarecht, Bd. 11: Europäisches Strafrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Böse (Hg.), EnzEuR, Bd. 11, 22021).
Bogdandy, Armin von/Bast, Jürgen (Hg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Dordrecht u. a. 2009 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/J. Bast (Hg.), EurVerfR, 22009).
Bogdandy, Armin von/Cassese, Sabino/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. III: Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen, Heidelberg 2010; Bd. IV: Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft, Heidelberg 2011; Bd. V: Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge, Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/S. Cassese/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd., Jahr).
Bogdandy, Armin von/Cruz Villalón, Pedro/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I: Grundlagen und Grundzüge des staatlichen Verfassungsrechts, Heidelberg 2007; Bd. II: Offene Staatlichkeit – Wissenschaft vom Verfassungsrecht, Heidelberg 2008 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. Cruz Villalón/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd., Jahr).
Bogdandy, Armin von/Grabenwarter, Christoph/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. VI: Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen, Heidelberg 2016 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/C. Grabenwarter/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd. VI, 2016).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Cassese, Sabino (Hg.), The Max Planck Handbooks in European Public Law, Bd. I: The Administrative State, Oxford 2017 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/S. Cassese (Hg.), MPHEPL, Bd. I, 2017).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Grabenwarter, Christoph (Hg.), The Max Planck Handbooks in European Public Law, Bd. III: Constitutional Adjudication: Institutions, State, Oxford 2020 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/C. Grabenwarter (Hg.), MPHEPL, Bd. III, 2020).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Marcusson, Lena (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. VIII: Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen und Verfahren, Heidelberg 2019 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/L. Marcusson (Hg.), IPE, Bd. VIII, 2019).
Borchardt, Klaus-Dieter, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 7. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: K.-D. Borchardt, EU, 72020).
Cassese, Sabino (Hg.), Research Handbook on Global Administrative Law, Cheltenham 2016 (zit.: Autor/in, in: S. Cassese (Hg.), GlobAdmLaw, 2016).
Chalmers, Damian/Davies, Gareth/Monti, Giorgio, European Union Law. Text and Materials, 4. Aufl., Cambridge 2019 (zit.: D. Chalmers/G. Davies/G. Monti, EU Law, 42019).
Craig, Paul, EU Administrative Law, 3. Aufl., Oxford 2018 (zit.: P. Craig, EUAdmLaw, 32018).
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Danwitz, Thomas von, Europäisches Verwaltungsrecht, Berlin u. a. 2008 (zit.: T. von Danwitz, EurVwR, 2008).
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Streinz, Rudolf (Hg.), EUV/AEUV, Kommentar, 3. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: R. Streinz (Hg.), EUV/AEUV, 32018).
Vedder, Christoph/Heintschel von Heinegg, Wolff (Hg.), Europäisches Unionsrecht, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden u. a. 2018 (zit.: Autor/in, in: C. Vedder/W. Heintschel von Heinegg (Hg.), EuUR, 22018).
II. Staatsrecht
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Austermann, Philipp/Waldhoff, Christian, Parlamentsrecht, Heidelberg 2020 (zit.: P. Austermann/C. Waldhoff, ParlR, 2020).
Badura, Peter, Staatsrecht, 7. Aufl., München 2018 (zit.: P. Badura, StR, 72018).
Benda, Ernst/Klein, Eckart/Klein, Oliver, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: E. Benda/E. Klein/O. Klein, VerfPrR, 42020).
Benda, Ernst/Maihofer, Werner/Vogel, Hans-Jochen (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl., Berlin u. a. 1994 (zit.: Autor/in, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Hg.), HVerfR, 21994).
Bumke, Christian/Voßkuhle, Andreas, Casebook Verfassungsrecht, 8. Aufl., Tübingen 2020 (zit.: C. Bumke/A. Voßkuhle, Casebook VerfR, 82020).
Calliess, Christian, Staatsrecht III. Bezüge zum Völker- und Europarecht, 3. Aufl., München 2020 (zit.: C. Calliess, StR III, 32020).
Classen, Claus Dieter, Staatsrecht II. Grundrechte, München 2018 (zit.: C. D. Classen, StR II, 2018).
Degenhart, Christoph, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 36. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: C. Degenhart, StR I, 362020).
Depenheuer, Otto/Grabenwarter, Christoph (Hg.), Verfassungstheorie, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: O. Depenheuer/C. Grabenwarter (Hg.), VerfTheorie, 2010).
Elster, Ludwig/Weber, Adolf/Wieser, Friedrich (Hg.), Handwörterbuch der Staatswissenschaften, 4. Aufl., Bd. I, Jena 1923; Bd. II, Jena 1924; Bd. III, Jena 1926; Bd. IV, Jena 1927; Bd. V, Jena 1923; Bd. VI, Jena 1925; Bd. VII, Jena 1926; Bd. VIII, Jena 1928; Ergänzungsband, Jena 1929 (zit.: Autor/in, in: L. Elster/A. Weber/F. Wieser (Hg.), HwStW, Bd., 4Jahr, Lemma).
Epping, Volker, Grundrechte, 8. Aufl., Berlin 2019 (zit.: V. Epping, GR, 82019).
Fleury, Roland, Verfassungsprozessrecht, 10. Aufl., München 2015 (zit.: R. Fleury, VerfPrR, 102015).
Geiger, Rudolf, Staatsrecht III, 7. Aufl., München 2018 (zit.: R. Geiger, StR III, 72018).
Gröpl, Christoph, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess, 12. Aufl., München 2020 (zit.: C. Gröpl, StR I, 122020).
Härtel, Ines (Hg.), Handbuch Föderalismus, 4 Bände, Heidelberg u. a. 2012 (zit.: Autor/in, in: I. Härtel (Hg.), HFöd, Bd., 2012).
Hesse, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., Heidelberg 1995 (zit.: K. Hesse, VerfR, 201995).
Hillgruber, Christian/Goos, Christoph, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: C. Hillgruber/C. Goos, VerfPrR, 52020).
Hufen, Friedhelm, Staatsrecht II. Grundrechte, 8. Aufl., München 2020 (zit.: F. Hufen, StR II, 82020).
Ipsen, Jörn, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 32. Aufl., München 2020 (zit.: J. Ipsen, StR I, 322020).
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Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I: Historische Grundlagen, 3. Aufl., Heidelberg 2003; Bd. II: Verfassungsstaat, 3. Aufl., Heidelberg 2004; Bd. III: Demokratie – Bundesorgane, 3. Aufl., Heidelberg 2005; Bd. IV: Aufgaben des Staates, 3. Aufl., Heidelberg 2006; Bd. V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Aufl., Heidelberg 2007; Bd. VI: Bundesstaat, 3. Aufl., Heidelberg 2008; Bd. VII: Freiheitsrechte, 3. Aufl., Heidelberg 2009; Bd. VIII: Grundrechte: Wirtschaft, Verfahren, Gleichheit, 3. Aufl., Heidelberg 2010; Bd. IX: Allgemeine Grundrechtslehren, 3. Aufl., Heidelberg 2011; Bd. X, Deutschland in der Staatengemeinschaft, 3. Aufl., Heidelberg 2012; Bd. XI: Internationale Bezüge, 3. Aufl., Heidelberg 2013; Bd. XII: Normativität und Schutz der Verfassung, 3. Aufl., Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hg.), HStR, Bd., 3Jahr).
Kämmerer, Jörn Axel, Staatsorganisationsrecht, 3. Aufl., München 2016 (zit.: J. A. Kämmerer, StOR, 32016).
Katz, Alfred/Sander, Gerald, Staatsrecht, 19. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: A. Katz/G. Sander, StR, 192019).
Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf, Grundrechte. Staatsrecht II, 36. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: T. Kingreen/R. Poscher, GR, 362020).
Kloepfer, Michael, Verfassungsrecht, Bd. I: Grundlagen, Staatsorganisationsrecht, Bezüge zum Völker- und Europarecht, München 2011; Bd. II: Grundrechte, München 2010 (zit.: M. Kloepfer, VerfR, Bd., Jahr).
Kloepfer, Michael/Greve, Holger, Staatsrecht kompakt, 3. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: M. Kloepfer/H. Greve, StR, 32018).
Korioth, Stefan, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung europäischer und internationaler Bezüge, 5. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: S. Korioth, StR I, 52020).
Lang, Heinrich/Wilms, Heinrich, Staatsrecht II. Grundrechte, 2. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: H. Lang/H. Wilms, StR II, 22020).
Manssen, Gerrit, Staatsrecht II. Grundrechte, 17. Aufl., München 2020 (zit.: G. Manssen, StR II, 172020).
Maurer, Hartmut, Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl., München 2010 (zit.: H. Maurer, StR I, 62010).
Menzel, Jörg/Müller-Terpitz, Ralf (Hg.), Verfassungsrechtsprechung, 3. Aufl., Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: J. Menzel/R. Müller-Terpitz (Hg.), VerfRspr, 32017).
Merten, Detlef/Papier, Hans-Jürgen (Hg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. I: Entwicklung und Grundlagen, Heidelberg 2004; Bd. II: Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren I, Heidelberg 2006; Bd. III: Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren II, Heidelberg 2009; Bd. IV: Grundrechte in Deutschland: Einzelgrundrechte I, Heidelberg 2011; Bd. V: Grundrechte in Deutschland: Einzelgrundrechte II, Heidelberg 2013; Bd. VI/1: Europäische Grundrechte I, Heidelberg 2010; Bd. VI/2: Europäische Grundrechte II, Universelle Menschenrechte, Heidelberg 2009; Bd. VII/1, Grundrechte in Österreich, 2. Aufl., Heidelberg 2014; Bd. VII/2: Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007; Bd. VIII: Landesgrundrechte in Deutschland, Heidelberg 2017; Bd. IX: Grundrechte in Ostmittel- und Osteuropa, Heidelberg 2016; Bd. X: Grundrechte in West-, Nord- und Südeuropa, Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: D. Merten/H.-J. Papier (Hg.), HGR, Bd., ggf. AuflageJahr).
Michael, Lothar/Morlok, Martin, Grundrechte, 7. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: L. Michael/M. Morlok, GR, 72020).
Morlok, Martin/Michael, Lothar, Staatsorganisationsrecht, 5. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: M. Morlok/L. Michael, StOR, 52021).
Morlok, Martin/Schliesky, Utz/Wiefelspütz, Dieter (Hg.), Parlamentsrecht. Praxishandbuch, Baden-Baden 2016 (zit.: Autor/in, in: M. Morlok/U. Schliesky/D. Wiefelspütz (Hg.), ParlR, 2016).
Münch, Ingo von/Mager, Ute, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge, 8. Aufl., Stuttgart 2016 (zit.: I. von Münch/U. Mager, StR I, 82016).
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Petersen, Niels, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht II. Grundrechte und Grundfreiheiten, München 2019 (zit.: N. Petersen, VerfR II, 2019).
Sachs, Michael, Verfassungsrecht II. Grundrechte, 3. Aufl., Heidelberg 2017 (zit.: M. Sachs, VerfR II, 32017).
– Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl., Tübingen 2016 (zit.: M. Sachs, VerfPrR, 42016).
Sauer, Heiko, Staatsrecht III. Auswärtige Gewalt, Bezüge des Grundgesetzes zu Völker- und Europarecht, 6. Aufl., München 2020 (zit.: H. Sauer, StR III, 62020).
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Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin u. a. 1989 (zit.: Autor/in, in: H.-P. Schneider/W. Zeh (Hg.), ParlR, 1989).
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Sodan, Helge/Ziekow, Jan, Grundkurs Öffentliches Recht, 9. Aufl., München 2020 (zit.: H. Sodan/J. Ziekow, GK-ÖR, 92020).
Stein, Ekkehart/Frank, Götz, Staatsrecht, 21. Aufl., Tübingen 2010 (zit.: E. Stein/F. Götz, StR, 212010).
Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Aufl., München 1984; Bd. II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, München 1980 (zit.: K. Stern, StR, Bd., ggf. AuflageJahr).
Stern, Klaus (Hg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1: Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1988; Bd. III/2: Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1994; Bd. IV/1: Die einzelnen Grundrechte, München 2006; Bd. IV/2: Die einzelnen Grundrechte, München 2011; Bd. V: Die geschichtlichen Grundlagen des Deutschen Staatsrechts, München 2000 (zit.: Autor/in, in: K. Stern (Hg.), StR, Bd., Jahr).
Sydow, Gernot/Wittreck, Fabian, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I. Prinzipien, Institutionen, Verfahren, 2. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow/F. Wittreck, VerfR I, 22020)
Vesting, Thomas, Staatstheorie, München 2018 (zit.: T. Vesting, StTheorie, 2018).
Volkmann, Uwe, Staatsrecht II. Grundrechte, 3. Aufl., München 2020 (zit.: U. Volkmann, StR II, 32020).
Zippelius, Reinhold/Würtenberger, Thomas, Deutsches Staatsrecht, 33. Aufl., München 2018 (zit.: R. Zippelius/T. Würtenberger, StR, 332018).
2. Kommentare
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Burkiczak, Christian/Dollinger, Franz-Wilhelm/Schorkopf, Frank (Hg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Heidelberg 2015 (zit.: Autor/in, in: C. Burkiczak/F.-W. Dollinger/F. Schorkopf, BVerfGG, 2015).
Denninger, Erhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Hans-Peter/Stein, Ekkehart (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare, 3. Aufl., Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2002, Neuwied (zit.: Autor/in, in: E. Denninger u. a. (Hg.), AK-GG).
Dreier, Horst (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 3. Aufl., Tübingen 2013; Bd. II, 3. Aufl., Tübingen 2015; Bd. III, 3. Aufl., Tübingen 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Dreier (Hg.), GG, Bd., 3Jahr).
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Grundgesetz, Stand: 45. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: V. Epping/C. Hillgruber (Hg.), BeckOK-GG).
Friauf, Karl Heinrich/Höfling, Wolfram (Hg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Dezember 2019, Berlin (zit.: Autor/in, in: K. H. Friauf/W. Höfling (Hg.), GG).
Gröpl, Christoph/Windthorst, Kay/Coelln, Christian von, Studienkommentar Grundgesetz, 4. Aufl., München 2020 (zit.: C. Gröpl/K. Windthorst/C. von Coelln, GG, 42020).
Hömig, Dieter/Wolff, Heinrich Amadeus, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 12. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: D. Hömig/H. A. Wolff, GG, 122018).
Jarass, Hans Dieter/Pieroth, Bodo (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 16. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. D. Jarass/B. Pieroth (Hg.), GG, 162020).
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Heidelberg (zit.: Autor/in, in: W. Kahl/C. Waldhoff/C. Walter (Hg.), BK-GG).
Lechner, Hans/Zuck, Rüdiger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 8. Aufl., München 2019 (zit.: H. Lechner/R. Zuck, BVerfGG, 82019).
Leibholz, Gerhard/Rinck, Hans-Justus (Begr.), Grundgesetz. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: G. Leibholz/H.-J. Rinck, GG).
Lenz, Christofer/Hansel, Ronald, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Handkommentar, 3. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: C. Lenz/R. Hansel, BVerfGG, 32020).
Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, 3 Bände, 7. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, GG, Bd., 72018).
Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: April 2020, München (zit.: Autor/in, in: T. Maunz/G. Dürig, GG).
Maunz, Theodor/Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein, Franz/Bethge, Herbert (Hg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: T. Maunz u. a. (Hg.), BVerfGG).
Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, 2 Bände, 7. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: I. von Münch/P. Kunig, GG, Bd., 72021).
Sachs, Michael (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 9. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Sachs (Hg.), GG, 92021).
Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Hofmann, Hans/Henneke, Hans-Günter (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 14. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: B. Schmidt-Bleibtreu/H. Hofmann/H.-G. Henneke (Hg.), GG, 142018).
Sodan, Helge (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 4. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Sodan (Hg.), GG, 42018).
Stern, Klaus/Becker, Florian (Hg.), Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl., Köln 2019 (zit.: Autor/in, in: K. Stern/F. Becker (Hg.), GR, 32019).
Umbach, Dieter C./Clemens, Thomas (Hg.), Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar, 2 Bände, Heidelberg 2002 (zit.: Autor/in, in: D. C. Umbach/T. Clemens (Hg.), GG, Bd., 2002).
Walter, Christian/Grünewald, Benedikt (Hg.), Beck’scher Online Kommentar BVerfGG, Stand: 9. Edition Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: C. Walter/B. Grünewald (Hg.), BeckOK-BVerfGG).
III. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre und Verwaltungsprozessrecht
1. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre und Staatshaftungsrecht
a) Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Achterberg, Norbert, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Heidelberg 1986 (zit.: N. Achterberg, AllgVwR, 21986).
Ahrens, Michael, Staatshaftungsrecht, 3. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: M. Ahrens, StHR, 32018).
Badura, Peter, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, Göttingen 1967 (zit.: P. Badura, VwR, 1967).
Baldus, Manfred/Grzeszick, Bernd/Wienhues, Sigrid, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: M. Baldus/B. Grzeszick/S. Wienhues, StHR, 52018).
Battis, Ulrich, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Heidelberg 2002 (zit.: U. Battis, AllgVwR, 32002).
Bogumil, Jörg/Jann, Werner, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden 2020 (zit.: J. Bogumil/W. Jann, VwWiss, 32020).
Brandt, Jürgen/Domgörgen, Ulf (Hg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: J. Brandt/U. Domgörgen (Hg.), HVvVwPr, 42018).
Bull, Hans Peter/Mehde, Veith, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl., Heidelberg 2015 (zit.: H. P. Bull/V. Mehde, AllgVwR, 92015).
Dennewitz, Bodo, Die Systeme des Verwaltungsrechts, Hamburg 1948 (zit.: B. Dennewitz, SysVwR, 1948).
Detterbeck, Steffen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., München 2020 (zit.: S. Detterbeck, AllgVwR, 182020).
Detterbeck, Steffen/Windthorst, Kay/Sproll, Hans-Dieter, Staatshaftungsrecht, München 2000 (zit.: S. Detterbeck/K. Windthorst/H.-D. Sproll, StHR, 2000).
Ehlers, Dirk/Pünder, Hermann (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2016 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/H. Pünder (Hg.), AllgVwR, 152016).
Eifert, Martin/Möllers, Christoph/Voßkuhle, Andreas (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bde. I und II, 3. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Eifert/C. Möllers/A. Voßkuhle (Hg.), GVwR, Bd., 32021).
Erbguth, Wilfried/Guckelberger, Annette, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht, 10. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: W. Erbguth/A. Guckelberger, AllgVwR, 102020).
Faber, Heiko, Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Tübingen 1995 (zit.: H. Faber, VwR, 41995).
Fleiner, Fritz, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., Tübingen 1928 (zit.: F. Fleiner, Institutionen, 81928).
Forsthoff, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, Allgemeiner Teil, 10. Aufl., München 1973 (zit.: E. Forsthoff, VwR I, 101973).
Hendler, Reinhard, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Stuttgart 2001 (zit.: R. Hendler, AllgVwR, 32001).
Hoffmann-Riem, Wolfgang, Offene Rechtswissenschaft – Ausgewählte Schriften von Wolfgang Hoffmann-Riem und begleitende Analysen, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem (Hg.), OffRWiss, 2010).
– Innovation und Recht – Recht und Innovation, Tübingen 2016 (zit.: W. Hoffmann-Riem, Innovation, 2016).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, Baden-Baden 1994 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Innovation, 1994).
– Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, Baden-Baden 1996 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Auffangordnungen, 1996).
– Effizienz als Herausforderung an das Verwaltungsrecht, Baden-Baden 1998 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Effizienz, 1998).
– Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Informationsgesellschaft, 2000).
– Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, Baden-Baden 2002 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Verwaltungsverfahren, 2002).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Schuppert, Gunnar Folke (Hg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts: Grundfragen, 1993 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/G. F. Schuppert (Hg.), Grundfragen, 1993).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, 2. Aufl., München 2012; Bd. II: Informationsordnung – Verwaltungsverfahren – Handlungsformen, 2. Aufl., München 2012; Bd. III: Personal – Finanzen – Kontrolle – Sanktionen – Staatliche Einstandspflichten, 2. Aufl., München 2013 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.), GVwR, Bd., 2Jahr).
Huber, Peter M., Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Heidelberg 1997 (zit.: P. M. Huber, AllgVwR, 21997).
Hufen, Friedhelm/Siegel, Thorsten, Fehler im Verwaltungsverfahren, 6. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: F. Hufen/T. Siegel, Fehler, 62018).
Ipsen, Jörn, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: J. Ipsen, AllgVwR, 112019).
Jachmann, Monika/Drüen, Klaus-Dieter, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Köln u. a. 2010 (zit.: M. Jachmann/K.-D. Drüen, AllgVwR, 32010).
Jellinek, Walter, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Berlin 1931 (zit.: W. Jellinek, VwR, 31931).
Koch, Hans-Joachim/Rubel, Rüdiger/Heselhaus, Sebastian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., München 2003 (zit.: H.-J. Koch/R. Rubel/S. Heselhaus, AllgVwR, 32003).
Loeser, Roman, System des Verwaltungsrechts, Bd. 1: Allgemeine Lehren, Methoden und Techniken, Baden-Baden 1994; Bd. 2: Verwaltungsorganisation, Baden-Baden 1994 (zit.: R. Loeser, SystVwR, Bd., 1994).
Maurer, Hartmut/Waldhoff, Christian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl., München 2020 (zit.: H. Maurer/C. Waldhoff, AllgVwR, 202020).
Mayer, Franz/Kopp, Ferdinand Otto, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Stuttgart u. a. 1985 (zit.: F. Mayer/F. O. Kopp, AllgVwR, 51985).
Mayer, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, 2 Bände, 3. Aufl., München u. a. 1924 (zit.: O. Mayer, DVwR, Bd., 31924).
Meyer-Hesemann, Wolfgang, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Heidelberg u. a. 1981 (zit.: W. Meyer-Hesemann, VwRWiss, 1981).
Mutius, Albert von (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 1: Grundlagen, Köln 1984 (zit.: Autor/in, in: A. von Mutius (Hg.), HÖV, Bd. 1, 1984).
Ossenbühl, Fritz/Cornils, Matthias, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl., München 2013 (zit.: F. Ossenbühl/M. Cornils, StHR, 62013).
Peine, Franz-Joseph/Siegel, Thorsten, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: F.-J. Peine/T. Siegel, AllgVwR, 132020).
Peters, Hans, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin u. a. 1949 (zit.: H. Peters, Lehrbuch, 1949).
Pietzner, Rainer/Ronellenfitsch, Michael, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 14. Aufl., München 2019 (zit.: R. Pietzner/M. Ronellenfitsch, Assessorexamen, 142019).
Püttner, Günter, Verwaltungslehre, 4. Aufl., München 2007 (zit.: G. Püttner, VwL, 42007).
Sauer, Heiko, Examinatorium Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht, Baden-Baden 2020 (zit.: H. Sauer, ExVwR, 2020).
Schlieffen, Katharina von/Haaß, Stefanie, Grundkurs Verwaltungsrecht, Leiden u. a. 2019 (zit.: K. von Schlieffen/S. Haaß, VwR, 2019).
Schmidt-Aßmann, Eberhard, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl., Berlin u. a. 2006 (zit.: E. Schmidt-Aßmann, Ordnungsidee, 22006).
– Verwaltungsrechtliche Dogmatik, Tübingen 2013 (zit.: E. Schmidt-Aßmann, Dogmatik, 2013).
Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, Baden-Baden 1997 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 1997).
– Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), EurVwR, 1999).
– Verwaltungskontrolle, Baden-Baden 2001 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungskontrolle, 2001).
– Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, Baden-Baden 2004 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Methoden, 2004).
Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, Baden-Baden 2000 (zit.: G. F. Schuppert, VwWiss, 2000).
Steinbach, Armin (Hg.), Verwaltungsrechtsprechung, Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: A. Steinbach (Hg.), Vw-Rspr, 2017).
Steinberg, Rudolf/Wickel, Martin/Müller, Henrik, Fachplanung, 4. Aufl., Baden-Baden 2012 (zit.: R. Steinberg/M. Wickel/H. Müller, Fachplanung, 42012).
Storr, Stefan/Schröder, Rainer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Stuttgart 2010 (zit.: S. Storr/R. Schröder, AllgVwR, 2010).
Thieme, Werner, Verwaltungslehre, 4. Aufl., Köln u. a. 1984 (zit.: W. Thieme, VwL, 41984).
Thieme, Werner, Einführung in die Verwaltungslehre, Köln u. a. 1995 (zit.: W. Thieme, EinfVwL, 1995).
Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008 (zit.: Autor/in, in: H.-H. Trute u. a. (Hg.), AllgVwR, 2008).
Ule, Carl Hermann/Laubinger, Hans-Werner, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl., Köln u. a. 1995 (zit.: C. H. Ule/H.-W. Laubinger, VwVfR, 41995).
Wahl, Rainer, Herausforderungen und Antworten: Das Öffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte, Berlin 2006 (zit.: R. Wahl, Herausforderungen, 2006).
Wallerath, Maximilian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Berlin 2009 (zit.: M. Wallerath, AllgVwR, 62009).
Westermann, Harm Peter (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 3: Privatrecht, Neuwied 1982 (zit.: Autor/in, in: H. P. Westermann (Hg.), HÖV, Bd. 3, 1982).
Wienbracke, Mike, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: M. Wienbracke, AllgVwR, 52020).
Will, Martin, Allgemeines Verwaltungsrecht, München 2012 (zit.: M. Will, AllgVwR, 2012).
Will, Martin/Quarch, Benedikt Martin, Staatshaftungsrecht, München 2018 (zit.: M. Will/B. M. Quarch, StHR, 2018).
Windthorst, Kay, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl., München 2021 (zit.: K. Windthorst, StHR, 22021).
Wolff, Hans Julius/Bachof, Otto/Stober, Rolf (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. III, 5. Aufl., München 2004 (zit.: Autor/in, in: H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober (Hg.), VwR, Bd. III, 52004).
Wolff, Hans Julius/Bachof, Otto/Stober, Rolf/Kluth, Winfried (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. I, 13. Aufl., München 2017; Verwaltungsrecht, Bd. II, 8. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. J. Wolff u. a. (Hg.), VwR, Bd., 13/8Jahr).
b) Kommentare
Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar VwVfG mit VwVG und VwZG, Stand: 49. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: J. Bader/M. Ronellenfitsch (Hg.), BeckOK-VwVfG).
Bauer, Rainer/Heckmann, Dirk/Ruge, Kay/Schallbruch, Martin/Schulz, Sönke E. (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014 (zit.: Autor/in, in: R. Bauer u. a. (Hg.), VwVfG, 22014).
Engelhardt, Hanns/App, Michael/Schlatmann, Arne (Hg.), Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 11. Aufl., München 2017 (zit.: H. Engelhardt/M. App/A. Schlatmann (Hg.), VwVG/VwZG, 112017).
Fehling, Michael/Kastner, Berthold/Störmer, Rainer (Hg.), Verwaltungsrecht, Handkommentar, 5. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Fehling/B. Kastner/R. Störmer (Hg.), HK-VwR, 52021).
Huck, Winfried/Müller, Martin, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: W. Huck/M. Müller, VwVfG, 32020).
Knack, Hans Joachim/Henneke, Hans-Günther (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 11. Aufl., Köln 2020 (zit.: Autor/in, in: H. J. Knack/H.-G. Henneke (Hg.), VwVfG, 112020).
Kopp, Ferdinand Otto/Ramsauer, Ulrich (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 21. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: F. O. Kopp/U. Ramsauer (Hg.), VwVfG, 212020).
Kugele, Dieter, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, Köln 2014 (zit.: D. Kugele, VwVfG, 2014).
Mann, Thomas/Sennekamp, Christoph/Uechtritz, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: T. Mann/C. Sennekamp/M. Uechtritz (Hg.), VwVfG, 22019).
Obermayer, Klaus/Funke-Kaiser, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Aufl., Köln 2021 (zit.: Autor/in, in: K. Obermayer/M. Funke-Kaiser (Hg.), VwVfG, 62021).
Pautsch, Arne/Hoffmann, Lutz (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Berliner Kommentare, Berlin 2016 (zit.: Autor/in, in: A. Pautsch/L. Hoffmann (Hg.), VwVfG, 2016).
Sadler, Gerhard/Tillmanns, Reiner (Hg.), Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 10. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: Autor/in, in: G. Sadler/R. Tillmanns (Hg.), VwVG/VwZG, 102020).
Schoch, Friedrich/Schneider, Jens-Peter (Hg.), Verwaltungsrecht: Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: F. Schoch/J.-P. Schneider (Hg.), VwVfG).
Stelkens, Paul/Bonk, Heinz Joachim/Sachs, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs (Hg.), VwVfG, 92018).
Wolff, Heinrich Amadeus/Decker, Andreas, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. Aufl., München 2021 (zit.: H. A. Wolff/A. Decker, VwGO, 42021).
Ziekow, Jan, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl., Stuttgart 2019 (zit.: J. Ziekow, VwVfG, 42019).
2. Verwaltungsprozessrecht
a) Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Augsberg, Steffen, Verwaltungsprozessrecht. Grundstrukturen und Klausurfälle, Stuttgart u. a., 2009 (zit.: S. Augsberg, VwPrR, 2009).
Bosch, Edgar/Schmidt, Jörg/Vondung, Rolf und Ute, Einführung in die Praxis des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, 10. Aufl., Stuttgart 2019 (zit.: E. Bosch u. a., VwGVerf, 102019).
Ehlers, Dirk/Schoch, Friedrich (Hg.), Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, Berlin 2009 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/F. Schoch (Hg.), RechtssÖR, 2009).
Finkelnburg, Klaus/Dombert, Matthias/Külpmann, Christoph, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: K. Finkelnburg/M. Dombert/C. Külpmann, VorlRechtss, 72017).
Gersdorf, Hubertus, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: H. Gersdorf, VwPrR, 62019).
Guckelberger, Annette, Deutsches Verwaltungsprozessrecht unter unionsrechtlichem Anpassungsdruck, Baden-Baden 2017 (zit.: A. Guckelberger, VwPrR unter Anpassungsdruck, 2017).
Hufen, Friedhelm, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: F. Hufen, VwPrR, 112019).
Kuhla, Wolfgang/Hüttenbrink, Jost/Endler, Jan, Der Verwaltungsprozess, 3. Aufl., München 2002 (zit.: Autor/in, in: W. Kuhla/J. Hüttenbrink/J. Endler, VwPrR, 32002).
Lorenz, Dieter, Verwaltungsprozeßrecht, Heidelberg 2000 (zit.: D. Lorenz, VwPrR, 2000).
Mann, Thomas/Wahrendorf, Volker, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl., München 2015 (zit.: T. Mann/V. Wahrendorf, VwPrR, 42015).
Martini, Mario, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., München 2017 (zit.: M. Martini, VwPrR, 62017).
Schenke, Wolf-Rüdiger, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: W.-R. Schenke, VwPrR, 162019).
Schmitt Glaeser, Walter/Horn, Hans-Detlef, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl., Stuttgart u. a. 2000 (zit.: W. Schmitt Glaeser/H.-D. Horn, VwPrR, 152000).
Schwerdtfeger, Gunther/Schwerdtfeger, Angela, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 15. Aufl., München 2018 (zit.: G. Schwerdtfeger/A. Schwerdtfeger, ÖR, 152018).
Stern, Klaus/Blanke, Hermann-Josef, Verwaltungsprozessrecht in der Klausur, 9. Aufl., München 2008 (zit.: K. Stern/H.-J. Blanke, VwPrR, 92008).
Würtenberger, Thomas/Heckmann, Dirk, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl., München 2018 (zit.: T. Würtenberger/D. Heckmann, VwPrR, 42018).
b) Kommentare
Bader, Johann/Funke-Kaiser, Michael/Stuhlfauth, Thomas/Albedyll, Jörg von, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 7. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: J. Bader u. a., VwGO, 72018).
Eyermann, Erich (Begr.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: E. Eyermann, VwGO, 152019).
Gärditz, Klaus Ferdinand (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: K. F. Gärditz (Hg.), VwGO, 22018).
Kopp, Ferdinand Otto/Schenke, Wolf-Rüdiger (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 26. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: F. O. Kopp/W.-R. Schenke (Hg.), VwGO, 262020).
Kugele, Dieter, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Köln 2013 (zit.: D. Kugele, VwGO, 2013).
Posser, Herbert/Wolff, Heinrich Amadeus (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2014 (zit.: Autor/in, in: H. Posser/H. A. Wolff (Hg.), VwGO, 22014).
– Beck’scher Online Kommentar VwGO, Stand: 55. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: H. Posser/H. A. Wolff (Hg.), BeckOK-VwGO).
Redeker, Konrad/Oertzen, Hans-Joachim von (Begr.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 16. Aufl., Stuttgart 2014 (zit.: Autor/in, in: K. Redeker/H.-J. von Oertzen, VwGO, 162014).
Schoch, Friedrich/Schneider, Jens-Peter (Hg.), Verwaltungsrecht: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: F. Schoch/J.-P. Schneider (Hg.), VwGO).
Sodan, Helge/Ziekow, Jan (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Sodan/J. Ziekow (Hg.), VwGO, 52018).
Wolff, Heinrich Amadeus/Decker, Andreas, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. Aufl., München 2021 (zit.: H. A. Wolff/A. Decker, VwGO, 42021).
Wysk, Peter (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: P. Wysk (Hg.), VwGO, 32020).
IV. Besonderes Verwaltungsrecht
1. Gesamtdarstellungen
Ehlers, Dirk/Fehling, Michael/Pünder, Hermann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2019; Bd. 2: Planungs-, Bau- und Straßenrecht, Umweltrecht, Gesundheitsrecht, Medien- und Informationsrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2020; Bd. 3: Kommunalrecht, Haushalts- und Abgabenrecht, Ordnungsrecht, Sozialrecht, Bildungsrecht, Recht des öffentlichen Dienstes, 3. Aufl., Heidelberg u. a. 2013 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/M. Fehling/H. Pünder (Hg.), BesVwR, Bd., 3/4Jahr).
Erbguth, Wilfried/Mann, Thomas/Schubert, Mathias, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: W. Erbguth/T. Mann/M. Schubert, BesVwR, 132020).
Friauf, Karl Heinrich (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 2: Besonderes Verwaltungsrecht, Köln 1984 (zit.: Autor/in, in: K. H. Friauf (Hg.), HÖV, Bd. 2, 1984).
Schoch, Friedrich (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, München 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Schoch (Hg.), BesVwR, 2018).
Steiner, Udo/Brinktrine, Ralf (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: U. Steiner/R. Brinktrine (Hg.), BesVwR, 92018).
2. Baurecht
Battis, Ulrich, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 7. Aufl., Stuttgart 2017 (zit.: U. Battis, BauR, 72017).
Battis, Ulrich/Krautzberger, Michael/Löhr, Rolf-Peter (Hg.), Baugesetzbuch, Kommentar, 14. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: U. Battis/M. Krautzberger/R.-P. Löhr (Hg.), BauGB, 142019).
Bönker, Christian/Bischopink, Olaf (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: C. Bönker/O. Bischopink (Hg.), BauNVO, 22018).
Bracher, Christian-Dietrich/Reidt, Olaf/Schiller, Gernot, Bauplanungsrecht, 8. Aufl., Köln 2014 (zit.: Autor/in, in: C.-D. Bracher/O. Reidt/G. Schiller, BauplanungsR, 82014).
Brohm, Winfried, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl., München 2002 (zit.: W. Brohm, BauR, 32002).
Brügelmann, Hermann (Begr.), Baugesetzbuch, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: H. Brügelmann, BauGB).
Erbguth, Wilfried/Schubert, Matthias, Öffentliches Baurecht mit Bezügen zum Umwelt- und Raumplanungsrecht, 6. Aufl., Berlin 2015 (zit.: W. Erbguth/M. Schubert, BauR, 62015).
Ernst, Werner/Zinkahn, Willy/Bielenberg, Walter/Krautzberger, Michael (Hg.), Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2020, München (zit.: Autor/in, in: W. Ernst u. a. (Hg.), BauGB).
Fickert, Hans Carl/Fieseler, Herbert (Begr.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 13. Aufl., Stuttgart 2018 (zit.: Autor/in, in: H. C. Fickert/H. Fieseler, BauNVO, 132018).
Finkelnburg, Klaus/Ortloff, Karsten-Michael/Kment, Martin, Öffentliches Baurecht, Bd. I: Bauplanungsrecht, 7. Aufl., München 2017 (zit.: K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/M. Kment, BauR, Bd. I, 72017).
Finkelnburg, Klaus/Ortloff, Karsten-Michael/Otto, Christian-W., Öffentliches Baurecht, Bd. II: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, 7. Aufl., München 2018 (zit.: K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/C.-W. Otto, BauR, Bd. II, 72018).
Hoppe, Werner/Bönker, Christian/Grotefels, Susan (Hg.), Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., München 2010 (zit.: Autor/in, in: W. Hoppe/C. Bönker/S. Grotefels (Hg.), BauR, 42010).
Hoppenberg, Michael/de Witt, Siegfried (Hg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juni 2020, München (zit.: Autor/in, in: M. Hoppenberg/S. de Witt (Hg.), HBauR).
Jäde, Henning/Dirnberger, Franz (Hg.), Baugesetzbuch/Baunutzungsverordnung, Kommentar, 9. Aufl., Stuttgart u. a. 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Jäde/F. Dirnberger (Hg.), BauGB/BauNVO, 92018).
Jarass, Hans Dieter/Kment, Martin, Baugesetzbuch, Kommentar, 2. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: H. D. Jarass/M. Kment, BauGB, 22017).
Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard (Hg.), Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart u. a. 2015 (zit.: Autor/in, in: H.-J. Koch/R. Hendler (Hg.), BauR, 62015).
König, Helmut/Roeser, Thomas/Stock, Jürgen (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: H. König/T. Roeser/J. Stock (Hg.), BauNVO, 42019).
Kröninger, Holger/Aschke, Manfred/Jeromin, Curt M. (Hg.), Baugesetzbuch mit Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Kröninger/M. Aschke/C. M. Jeromin (Hg.), BauGB, 42018).
Muckel, Stefan/Ogorek, Markus, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., München 2020 (zit.: S. Muckel/M. Ogorek, BauR, 42020).
Peine, Franz-Joseph, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., Tübingen 2003 (zit.: F.-J. Peine, BauR, 42003).
Schlichter, Otto/Stich, Rudolf/Driehaus, Hans-Joachim/Paetow, Stefan (Hg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: September 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: O. Schlichter u. a. (Hg.), BerlK-BauGB).
Schrödter, Wolfgang (Hg.), Baugesetzbuch, Kommentar, 9. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: W. Schrödter (Hg.), BauGB, 92019).
Spannowsky, Willy/Hornmann, Gerhard/Kämper, Norbert (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, München 2018 (zit.: Autor/in, in: W. Spannowsky/G. Hornmann/N. Kämper (Hg.), BauNVO, 2018).
Spannowsky, Willy/Uechtritz, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar BauGB, Stand: 51. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: W. Spannowsky/M. Uechtritz (Hg.), BeckOK-BauGB).
Stollmann, Frank/Beaucamp, Guy, Öffentliches Baurecht, 12. Aufl., München 2020 (zit.: F. Stollmann/G. Beaucamp, BauR, 122020).
Stüer, Bernhard, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Planung – Genehmigung – Rechtsschutz, 5. Aufl., München 2015 (zit.: B. Stüer, HBauFachplR, 52015).
Will, Martin, Öffentliches Baurecht, München 2019 (zit.: M. Will, BauR, 2019).
3. Datenschutzrecht
Auernhammer, Herbert (Begr.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz und Nebengesetze, Kommentar, 7. Aufl., Köln 2020 (zit.: Autor/in, in: H. Auernhammer, DSGVO/BDSG, 72020).
Brink, Stefan/Wolff, Heinrich Amadeus (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Datenschutzrecht, Stand: 34. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: S. Brink/H. A. Wolff (Hg.), BeckOK-DatSchR).
Däubler, Wolfgang/Wedde, Peter/Weichert, Thilo/Sommer, Imke, EU-DSGVO und BDSG, Kommentar, 2. Aufl., Frankfurt am Main 2020 (zit.: Autor/in, in: W. Däubler u. a., DSGVO/BDSG, 22020).
Ehmann, Eugen/Selmayr, Martin, Datenschutz-Grundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: E. Ehmann/M. Selmayr (Hg.), DSGVO, 22018).
Gola, Peter (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: P. Gola (Hg.), DSGVO, 22018).
Gola, Peter/Heckmann, Dirk (Hg.), Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 13. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: P. Gola/D. Heckmann (Hg.), BDSG, 132019).
Kühling, Jürgen/Buchner, Benedikt (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: J. Kühling/B. Buchner (Hg.), DSGVO/BDSG, 32020).
Kühling, Jürgen/Klar, Manuel/Sackmann, Florian, Datenschutzrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: J. Kühling/M. Klar/F. Sackmann, DatSchR, 42018).
Paal, Boris P./Pauly, Daniel André (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: B. P. Paal/D. A. Pauly (Hg.), DSGVO/BDSG, 22018).
Plath, Kai-Uwe (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/BDSG, Kommentar, 3. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: K.-U. Plath (Hg.), DSGVO/BDSG, 32018).
Reimer, Philipp, Verwaltungsdatenschutzrecht. Das neue Recht für die behördliche Praxis, Baden-Baden 2019 (zit.: P. Reimer, VwDatSchR, 2019).
Rüpke, Giselher/Lewinski, Kai von/Eckhardt, Jens, Datenschutzrecht, München 2018 (zit.: G. Rüpke/K. von Lewinski/J. Eckhardt, DatSchR, 2018).
Schantz, Peter/Wolff, Heinrich Amadeus, Das neue Datenschutzrecht, München 2017 (zit.: P. Schantz/H. A. Wolff, DatSchR, 2017).
Simitis, Spiros/Hornung, Gerrit/Spiecker gen. Döhmann, Indra (Hg.), Datenschutzrecht, Kommentar, Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: S. Simitis/G. Hornung/I. Spiecker gen. Döhmann (Hg.), DatSchR, 2019).
Specht, Louisa/Mantz, Reto (Hg.), Handbuch Europäisches und deutsches Datenschutzrecht, München 2019 (zit.: Autor/in, in: L. Specht/R. Mantz (Hg.), HDatSchR, 2019).
Sydow, Gernot (Hg.), Bundesdatenschutzgesetz, Handkommentar, Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow (Hg.), BDSG, 2019).
– Europäische Datenschutzgrundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow (Hg.), DSGVO, 22018).
Taeger, Jürgen/Gabel, Detlev (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 3. Aufl., Frankfurt am Main 2019 (zit.: Autor/in, in: J. Taeger/D. Gabel (Hg.), DSGVO/BDSG, 32019).
Wybitul, Tim (Hg.), Handbuch EU-Datenschutz-Grundverordnung, Frankfurt am Main 2017 (zit.: Autor/in, in: T. Wybitul (Hg.), HDSGVO, 2017).
4. Finanz- und Abgabenrecht
Birk, Dieter/Desens, Marc/Tappe, Henning, Steuerrecht, 23. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: D. Birk/M. Desens/H. Tappe, SteuerR, 232020).
Christ, Josef/Oebbecke, Janbernd (Hg.), Handbuch Kommunalabgabenrecht, München 2016 (zit.: Autor/in, in: J. Christ/J. Oebbecke (Hg.), HKomAbgR, 2016).
Fehrenbacher, Oliver, Steuerrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: O. Fehrenbacher, SteuerR, 72020).
Haase, Florian, Internationales und Europäisches Steuerrecht, 6. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: F. Haase, IntEurSteuerR, 62020).
Hübschmann, Walter/Hepp, Ernst/Spitaler, Armin (Begr.), Abgabenordnung – Finanzgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, AO/FGO).
Klein, Franz (Begr.), Abgabenordnung, Kommentar, 14. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Klein, AO, 142018).
Kloepfer, Michael, Finanzverfassungsrecht, München 2014 (zit.: M. Kloepfer, FinVerfR, 2014).
Koenig, Ulrich (Hg.), Abgabenordnung, 3. Aufl., München 2014 (zit.: Autor/in, in: U. Koenig (Hg.), AO, 32014).
Pfirrmann, Volker/Rosenke, Torsten/Wagner, Klaus J. (Hg.), Beck’scher Online Kommentar AO, Stand: 14. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: V. Pfirrmann/T. Rosenke/K. J. Wagner (Hg.), BeckOK-AO).
Prömper, Stefan/Stein, Thomas, Bundesgebührengesetz, Kommentar, München 2019 (zit.: S. Prömper/T. Stein, BGebG, 2019).
Tappe, Henning/Wernsmann, Rainer, Öffentliches Finanzrecht, 2. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: H. Tappe/R. Wernsmann, ÖFinR, 22019).
Tipke, Klaus/Lang, Joachim (Begr.), Steuerrecht, 24. Aufl., Köln 2021 (zit.: Autor/in, in: K. Tipke/J. Lang, SteuerR, 242021).
Tipke, Klaus/Kruse, Heinrich Wilhelm (Hg.), Abgabenordnung – Finanzgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Oktober 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: K. Tipke/H. W. Kruse (Hg.), AO/FGO).
5. Kommunalrecht
Burgi, Martin, Kommunalrecht, 6. Aufl., München 2019 (zit.: M. Burgi, KomR, 62019).
Engels, Andreas/Krausnick, Daniel, Kommunalrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: A. Engels/D. Krausnick, KomR, 22020).
Geis, Max-Emanuel, Kommunalrecht, 5. Aufl., München 2020 (zit.: M.-E. Geis, KomR, 52020).
Gern, Alfons/Brüning, Christoph, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: A. Gern/C. Brüning, KomR, 42019).
Lange, Klaus, Kommunalrecht, 2. Aufl., Tübingen 2019 (zit.: K. Lange, KomR, 22019).
Mann, Thomas/Püttner, Günter (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1: Grundlagen und Kommunalverfassung, 3. Aufl., Heidelberg 2007; Bd. 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl., Heidelberg 2011 (zit.: Autor/in, in: T. Mann/G. Püttner (Hg.), HKWP, Bd., 3Jahr).
Mutius, Albert von, Kommunalrecht, München 1996 (zit.: A. von Mutius, KomR, 1996).
Püttner, Günter (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1: Grundlagen, 2. Aufl., Berlin u. a. 1981; Bd. 2: Kommunalverfassung, 2. Aufl., Berlin u. a. 1982; Bd. 3: Kommunale Aufgaben und Aufgabenerfüllung, 2. Aufl., Berlin u. a. 1983; Bd. 4: Die Fachaufgaben, 2. Aufl., Berlin u. a. 1983; Bd. 5: Kommunale Wirtschaft, 2. Aufl., Berlin u. a. 1984; Bd. 6: Kommunale Finanzen, 2. Aufl., Berlin u. a. 1985 (zit.: Autor/in, in: G. Püttner (Hg.), HKWP, Bd., 2Jahr).
Schmidt, Thorsten Ingo, Kommunalrecht, 2. Aufl., Tübingen 2014 (zit.: T. I. Schmidt, KomR, 22014).
Waechter, Kay, Kommunalrecht, 3. Aufl., Köln u. a. 1997 (zit.: K. Waechter, KomR, 31997).
6. Öffentliches Dienstrecht
Battis, Ulrich (Hg.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 5. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: U. Battis (Hg.), BBG, 52017).
Behrens, Hans-Jörg, Beamtenrecht, 2. Aufl., München 2001 (zit.: H.-J. Behrens, BeamtenR, 22001).
Brinktrine, Ralf/Schollendorf, Kai (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Beamtenrecht Bund, Stand: 20. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. Brinktrine/K. Schollendorf (Hg.), BeckOK-BeamtenR Bund).
Fürst, Walther (Begr.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Bd. I: Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Richterrecht und Wehrrecht; Bd. II: Disziplinarrecht des Bundes und der Länder; Bd. III: Besoldungsrecht des Bundes und der Länder; Bd. IV: Recht der Arbeiternehmer im öffentlichen Dienst; Bd. V: Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Januar 2020, Berlin (zit.: Autor/in, in: W. Fürst, GK-ÖDienstR, Bd.).
Kugele, Dieter (Hg.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Münster 2011 (zit.: Autor/in, in: D. Kugele (Hg.), BBG, 2011).
Lenders, Dirk/Peters, Cornelia/Weber, Klaus/Grunewald, Beate/Lösch, Bettina, Das Dienstrecht des Bundes, Kommentar, 2. Aufl., Köln u. a. 2013 (zit.: Autor/in, in: D. Lenders u. a., DienstR, 22013).
Leppek, Sabine, Beamtenrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: S. Leppek, BeamtenR, 132019).
Plog, Ernst/Wiedow, Alexander (Begr.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Dezember 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: E. Plog/A. Wiedow, BBG).
Reich, Andreas, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2018 (zit.: A. Reich, BeamtStG, 32018).
– Beamtenversorgungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2019 (zit.: A. Reich, BeamtVG, 22019).
Schmidt, Thorsten Ingo, Beamtenrecht, Tübingen 2017 (zit.: T. I. Schmidt, BeamtenR, 2017).
Schnellenbach, Helmut/Bodanowitz, Jan, Beamtenrecht in der Praxis, 10. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. Schnellenbach/J. Bodanowitz, BeamtenR, 102020).
Schütz, Erwin/Maiwald, Joachim (Hg.), Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, München (zit.: Autor/in, in: E. Schütz/J. Maiwald (Hg.), BeamtenR).
Werres, Stefan, Beamtenverfassungsrecht, München 2011 (zit.: S. Werres, BeamtenR, 2011).
Wichmann, Manfred/Langer, Karl-Ulrich, Öffentliches Dienstrecht, 8. Aufl., Stuttgart 2017 (zit.: Autor/in, in: M. Wichmann/K.-U. Langer, ÖDienstR, 82017).
7. Öffentliches Wirtschaftsrecht und Regulierungsrecht
Badura, Peter, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 4. Aufl., Tübingen 2011 (zit.: P. Badura, WiR, 42011)
Fehling, Michael/Ruffert, Matthias (Hg.), Regulierungsrecht, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: M. Fehling/M. Ruffert (Hg.), RegR, 2010).
Frotscher, Werner/Kramer, Urs, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 7. Aufl., München 2019 (zit.: W. Frotscher/U. Kramer, WiR, 72019).
Herdegen, Matthias, Internationales Wirtschaftsrecht, 12. Aufl., München 2020 (zit.: M. Herdegen, IntWiR, 122020).
Kirchhof, Gregor/Korte, Stefan/Magen, Stefan (Hg.), Öffentliches Wettbewerbsrecht, Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: G. Kirchhof/S. Korte/S. Magen (Hg.), ÖWeR, 2014).
Krajewski, Markus, Wirtschaftsvölkerrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2017 (zit.: M. Krajewski, WiVölkerR, 42017).
Kluth, Winfried, Öffentliches Wirtschaftsrecht, München 2019 (zit.: W. Kluth, ÖWiR, 2019).
Knauff, Matthias, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: M. Knauff, ÖWiR, 22020).
Ruthig, Josef/Storr, Stefan, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: J. Ruthig/S. Storr, ÖWiR, 52020).
Schliesky, Utz, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2014 (zit.: U. Schliesky, ÖWiR, 42014).
Schmidt, Reiner, Öffentliches Wirtschaftsrecht. Allgemeiner Teil, Berlin u. a. 1990 (zit.: R. Schmidt, ÖWiR, AT, 1990).
Schmidt, Reiner (Hg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht. Besonderer Teil, Bände 1 und 2, Berlin, Heidelberg 1995 (zit.: Autor/in, in: R. Schmidt (Hg.), ÖWiR, BT, Bd., 1995).
Schmidt, Reiner/Wollenschläger, Ferdinand (Hg.), Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl., Heidelberg u. a. 2019 (zit.: Autor/in, in: R. Schmidt/F. Wollenschläger (Hg.), ÖWiR, 52019).
Schöbener, Burkhard/Herbst, Jochen/Perkams, Markus, Internationales Wirtschaftsrecht, Heidelberg 2010 (zit.: B. Schöbener/J. Herbst/M. Perkams, IntWiR, 2010).
Schulte, Martin/Kloos, Joachim (Hg.), Handbuch Öffentliches Wirtschaftsrecht, München 2016 (zit.: Autor/in, in: M. Schulte/J. Kloos (Hg.), HÖWiR, 2016).
Schulte, Martin/Schröder, Rainer (Hg.), Handbuch des Technikrechts, 2. Aufl., Berlin u. a. 2011 (zit.: Autor/in, in: M. Schulte/R. Schröder (Hg.), HTechnikR, 22011).
Stober, Rolf/Korte, Stefan, Öffentliches Wirtschaftsrecht. Allgemeiner Teil, 19. Aufl., Stuttgart 2019 (zit.: R. Stober/S. Korte, ÖWiR, 192019).
Stober, Rolf/Paschke, Marian (Hg.), Deutsches und internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., Stuttgart 2016 (zit.: Autor/in, in: R. Stober/M. Paschke (Hg.), DIntWiR, 32016).
Tietje, Christian (Hg.), Internationales Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Berlin 2015 (zit.: Autor/in, in: C. Tietje (Hg.), IntWiR, 22015).
Ziekow, Jan, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl., München 2020 (zit.: J. Ziekow, ÖWiR, 52020).
8. Polizei- und Ordnungsrecht
Drews, Bill/Wacke, Gerhard/Vogel, Klaus/Martens, Wolfgang, Gefahrenabwehr: allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Aufl., Köln u. a. 1986 (zit.: B. Drews u. a., GefAbw, 91986).
Götz, Volkmar/Geis, Max-Emanuel, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl., München 2017 (zit.: V. Götz/M.-E. Geis, POR, 162017).
Gusy, Christoph, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Tübingen 2017 (zit.: C. Gusy, POR, 102017).
Knemeyer, Franz-Ludwig, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl., München 2007 (zit.: F.-L. Knemeyer, POR, 112007).
Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 11. Aufl., München 2020 (zit.: T. Kingreen/R. Poscher, POR, 112020).
Kugelmann, Dieter, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl., Berlin u. a. 2012 (zit.: D. Kugelmann, POR, 22012).
Lisken, Hans/Denninger, Erhard (Hg.), Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Lisken/E. Denninger (Hg.), HPolR, 62018).
Möller, Manfred/Warg, Gunter, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart 2011 (zit.: M. Möller/G. Warg, POR, 62011).
Schenke, Wolf-Rüdiger, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: W.-R. Schenke, POR, 102018).
Schenke, Wolf-Rüdiger/Graulich, Kurt/Ruthig, Josef (Hg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: W.-R. Schenke/K. Graulich/J. Ruthig (Hg.), SichR, 22019).
Schöndorf-Haubold, Bettina, Europäisches Sicherheitsverwaltungsrecht, Baden-Baden 2010 (zit.: B. Schöndorf-Haubold, EurSichVwR, 2010).
Thiel, Markus, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: M. Thiel, POR, 42020).
9. Sozialrecht
Dörr, Gernot/Francke, Konrad, Sozialverwaltungsrecht, 3. Aufl., Berlin 2012 (zit.: G. Dörr/K. Francke, SozVwR, 32012).
Eichenhofer, Eberhard, Sozialrecht, 11. Aufl., Tübingen 2019 (zit.: E. Eichenhofer, SozR, 112019).
Fuchs, Maximilian (Hg.), Europäisches Sozialrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: M. Fuchs (Hg.), EurSozR, 72018).
Giesen, Richard/Kreikebohm, Ralf/Meßling, Miriam/Rolfs, Christian/Udsching, Peter (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Sozialrecht, Stand: 59. Edition Dezember 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. Giesen u. a. (Hg.), BeckOK-SozR).
Knickrehm, Sabine/Kreikebohm, Ralf/Waltermann, Raimund (Hg.), Kommentar zum Sozialrecht, 6. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: S. Knickrehm/R. Kreikebohm/R. Waltermann (Hg.), SozR, 62019).
Koppenfels-Spies, Katharina von, Sozialrecht, Tübingen 2018 (zit.: K. von Koppenfels-Spies, SozR, 2018).
Muckel, Stefan/Ogorek, Markus/Rixen, Stephan, Sozialrecht, 5. Aufl., München 2019 (zit.: S. Muckel/M. Ogorek/S. Rixen, SozR, 52019).
Ruland, Franz/Becker, Ulrich/Axer, Peter (Hg.), Sozialrechtshandbuch, 6. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Ruland/U. Becker/P. Axer (Hg.), SRH, 62018).
Schaumberg, Torsten, Sozialrecht, 3. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: T. Schaumberg, SozR, 32020).
Schlegel, Rainer/Voelzke, Thomas (Hg.), juris PraxisKommentar SGB I – Allgemeiner Teil/mit VO (EG) 883/2004, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB II – Grundsicherung für Arbeitssuchende, 5. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB III – Arbeitsförderung, 2. Aufl., Saarbrücken 2019; SGB IV – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung, 3. Aufl. Saarbrücken 2016; SGB V – Gesetzliche Krankenversicherung, 4. Aufl. Saarbrücken 2020; SBG VI – Gesetzliche Rentenversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2013; SBG VII – Gesetzliche Unfallversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB VIII – Kinder- und Jugendhilfe, 2. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB X – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XI – Soziale Pflegeversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XII – Sozialhilfe/Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG), 3. Aufl., Saarbrücken 2020; SGG – Sozialgerichtsgesetz, Saarbrücken 2017 (zit.: Autor/in, in: R. Schlegel/T. Voelzke (Hg.), jurisPK-, ggf. AuflageJahr).
Waltermann, Raimund, Sozialrecht, 14. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: R. Waltermann, SozR, 142020).
10. Umweltrecht
Beyerlin, Ulrich/Marauhn, Thilo, International Environmental Law, Oxford 2011 (zit.: U. Beyerlin/T. Marauhn, IntEnvLaw, 2011).
Epiney, Astrid, Umweltrecht der Europäischen Union, 4. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: A. Epiney, EuUmwR, 42019).
Frenz, Walter, Europäisches Umweltrecht, München 1997 (zit.: W. Frenz, EuUmwR, 1997).
Giesberts, Ludger/Reinhardt, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Umweltrecht, Stand: 56. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: L. Giesberts/M. Reinhardt (Hg.), BeckOK-UmwR).
Hoppe, Werner/Beckmann, Martin/Kauch, Petra, Umweltrecht, 2. Aufl., München 2000 (zit.: W. Hoppe/M. Beckmann/P. Kauch, UmwR, 22000).
Kahl, Wolfgang/Gärditz, Klaus Ferdinand, Umweltrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: W. Kahl/K. F. Gärditz, UmwR, 112019).
Kimminich, Otto/Lersner, Heinrich Freiherr von/Storm, Peter-Christoph (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, Bd. I: Abfallabgabe – Mosel, 2. Aufl., Berlin 1994; Bd. II: Nachbarrecht – Zweitanmeldung, 2. Aufl., Berlin 1994 (zit.: Autor/in, in: O. Kimminich/H. Lersner/P.-C. Storm (Hg.), HdUR, 21994, Lemma).
Kloepfer, Michael, Umweltrecht, 4. Aufl., München 2016 (zit.: M. Kloepfer, UmwR, 42016).
Kloepfer, Michael (Hg.), Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, Selbststeuerung und Selbstregulierung in der Technikentwicklung und im Umweltschutz, Erstes Berliner Kolloquium der Gottlieb-Daimler- und-Karl-Benz-Stiftung, Berlin 1998 (zit.: Autor/in, in: M. Kloepfer (Hg.), Selbst-Beherrschung, 1998).
Kloepfer, Michael/Durner, Wolfgang, Umweltschutzrecht, 3. Aufl., München 2020 (zit.: M. Kloepfer/W. Durner, UmwSchR, 32020).
Koch, Hans-Joachim/Hofmann, Ekkehard/Reese, Moritz (Hg.), Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H.-J. Koch/E. Hofmann/M. Reese (Hg.), HUmwR, 52018).
Krämer, Ludwig, EU Environmental Law, 8. Aufl., London 2016 (zit.: L. Krämer, EUEnvLaw, 82016).
Landmann, Robert von/Rohmer, Ernst (Begr.), Umweltrecht, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. von Landmann/E. Rohmer, UmwR).
Meßerschmidt, Klaus, Europäisches Umweltrecht, München 2011 (zit.: K. Meßerschmidt, EuUmwR, 2011).
Peters, Heinz-Joachim/Hesselbarth, Thorsten/Peters, Frederike, Umweltrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2015 (zit.: H.-J. Peters/T. Hesselbarth/F. Peters, UmwR, 52015).
Proelß, Alexander (Hg.), Internationales Umweltrecht, Berlin 2017 (zit.: Autor/in, in: A. Proelß (Hg.), IntUmwR, 2017).
Rehbinder, Eckard/Schink, Alexander (Hg.), Grundzüge des Umweltrechts, 5. Aufl., Berlin 2018 (zit.: Autor/in, in: E. Rehbinder/A. Schink (Hg.), UmwR, 52018).
Rengeling, Hans-Werner (Hg.), Handbuch des europäischen und deutschen Umweltrechts, Bde. I, II/1 und II/2, 2. Aufl., Köln u. a. 2003 (zit.: Autor/in, in: H.-W. Rengeling (Hg.), EUDUR, Bd., 22003).
Säcker, Franz Jürgen, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1: Energiewirtschaftsrecht und Energiesicherungsgesetz, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2018 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker (Hg.), EnR, Bd. 1, 42018).
Säcker, Franz Jürgen/Ludwigs, Markus, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 2: Energieumweltrecht, Energieeffizienzrecht, Energieanlagenrecht, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2019 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker/M. Ludwigs (Hg.), EnR, Bd. 2, 42019).
Schlacke, Sabine, Umweltrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: S. Schlacke, UmwR, 72019).
Sparwasser, Reinhard/Engel, Rüdiger/Voßkuhle, Andreas, Umweltrecht. Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 5. Aufl., Heidelberg 2003 (zit.: R. Sparwasser/R. Engel/A. Voßkuhle, UmwR, 52003).
Storm, Peter-Christoph, Umweltrecht, 11. Aufl., Berlin 2019 (zit.: P.-C. Storm, UmwR, 112019).
Wolf, Joachim, Umweltrecht, München 2002 (zit.: J. Wolf, UmwR, 2002).
V. Verwaltungs-, Verwaltungsrechts- und Verfassungsgeschichte
Benz, Arthur/Bröchler, Stephan/Lauth, Hans-Joachim (Hg.), Handbuch der Europäischen Verfassungsgeschichte im 20. Jahrhundert, Bd. 5: seit 1989, Bonn 2019 (zit.: Autor/in: in: A. Benz/S. Bröchler/H.-J. Lauth (Hg.), HEurVG, Bd. 5, 2019)
Heyen, Erk Volkmar (Hg.), Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, Frankfurt am Main 1982 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), VwG, 1982).
– Wissenschaft und Recht der Verwaltung seit dem Ancien Régime, Frankfurt am Main 1984 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), WissVwR, 1984).
Jeserich, Kurt G. A./Pohl, Hans/Unruh, Georg-Christoph von (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. I: Vom Spätmittelalter bis zum Ende des Reiches, Stuttgart 1983; Bd. II: Vom Reichsdeputationshauptschluß bis zur Auflösung des Deutschen Bundes, Stuttgart 1983; Bd. III: Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984; Bd. IV: Das Reich als Republik und die Zeit des Nationalsozialismus, Stuttgart 1985; Bd. V: Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1987 (zit.: Autor/in, in: K. G. A. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh (Hg.), VwG, Bd., Jahr).
Kremer, Carsten (Hg.), Die Verwaltungsrechtswissenschaft in der frühen Bundesrepublik (1949-1977), Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Kremer (Hg.), VwRWiss, 2017).
Sommermann, Karl-Peter/Schaffarzik, Bert (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 3 Bände, Berlin u. a. 2019 (zit.: Autor/in, in: K.-P. Sommermann/B. Schaffarzik (Hg.), HGVwG, Bd., 2019).
Stolleis, Michael, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 1: 1600 – 1800, 2. Aufl., München 2012; Bd. 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800 – 1914, München 1992; Bd. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur 1914 – 1945, München 1999; Bd. 4: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost 1945 – 1990, München 2012 (zit.: M. Stolleis, GÖR, Bd., ggf. AuflageJahr).
VI. Sonstiges
Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden 2007 (zit.: Autor/in, in: A. Benz u. a. (Hg.), HGov, 2007).
Möllers, Thomas M. J., Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., München 2020 (zit.: T. M. J. Möllers, JurML, 32020).
Rüthers, Bernd/Fischer, Christian/Birk, Axel, Rechtstheorie mit Juristischer Methodenlehre, 11. Aufl., München 2020 (zit.: B. Rüthers/C. Fischer/A. Birk, RT, 112020).
Säcker, Franz Jürgen/Rixecker, Roland/Oetker, Hartmut/Limperg, Bettina (Hg.), Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. I, 8. Aufl., München 2018; Bd. II – IV und IX, 8. Aufl., München 2019; Bd. V, VI, VIII und X – XII, 8. Aufl., München 2020; (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker u. a. (Hg.), MüKo-BGB, Bd., 8Jahr).
Siebenter Teil Unionsverwaltung und mitgliedstaatliche Verwaltung
Frank Schorkopf
§ 31 Europäisierung der deutschen
Verwaltungsrechtswissenschaft
A. Die Ausgangslage1 – 9
I. „Europäisierung“ – Begriff und Periodisierung1 – 4
II. Introspektive Verwaltungsrechtswissenschaft5 – 7
III. Akzessorietät zur Verfassungsdebatte8, 9
B. Die Avantgarde (1950 bis 1959)10 – 20
I. Eigenverwaltung der Montanunion – die teilnehmenden Beobachter10 – 14
II. Klassifikationsraster für Integrationsgemeinschaften – der Beitrag des internationalen Verwaltungsrechts15 – 17
III. Zuordnungsversuche aus dem Wirtschafts(verwaltungs)recht18
IV. Die Staatsrechtslehrertagung 1959 in Erlangen19, 20
C. Die Aneignung (1960 bis 1986)21 – 37
I. Aufbaujahre21 – 34
1. Beobachtungen und Rechtfertigungen21 – 25
2. Ipsens „Kieler Welle“ – der Eigenstand des Gemeinschaftsrechts26 – 29
3. Realität der Verwaltungspraxis30, 31
4. Verfassungsmaßstab und allgemeine Rechtsgrundsätze32 – 34
II. Gemeinschaftsrecht im Spiegel der Literatur35
III. Das Desiderat der Rechtsvergleichung36, 37
D. Die Anverwandlung (1987 bis 2005)38 – 51
I. Idee und Gestaltform eines europäischen Verwaltungsrechts38 – 40
II. Positionsbestimmungen41 – 50
1. Staatsrechtslehrertagung 1993 in Mainz 42 – 44
2. Monografische Wende zur Europäisierung45 – 50
III. Ausdifferenzierungen entlang Rechtsprechung und Rechtsetzung51
E. Die Schlussfolgerungen52, 53
F. Bibliografie
G. Abstract
A. Die Ausgangslage
I. „Europäisierung“ – Begriff und Periodisierung
1
Empirische und analytische Begriffsdimension
Aus der Gegenwartsperspektive des Rechts benennt „Europäisierung“ den fortlaufenden Bedeutungszuwachs der Europäischen Union (EU) in den partikularen Rechtsordnungen ihrer Mitgliedstaaten. Diese allgemeine Definition kann auf die mitgliedstaatlichen Teilrechtsordnungen und damit auch auf das deutsche Verwaltungsrecht bezogen werden. Einem solchen empirischen Zugang, für den die Evidenz juristischer Alltagserfahrung spricht, dessen Erklärungswert jedoch deutlich beschränkt ist, ist eine analytische Begriffsdimension zur Seite zu stellen, die nach Kontext, Richtung und Ziel dieses Vorganges fragt.[1]
2
Kontext, Richtung, Ziel
Der Kontext macht darauf aufmerksam, dass die heute gewohnte Dominanz der EU den Erfahrungsraum verzerrt. Zeithistorisch betrachtet waren die in den 1950er Jahren von sechs Staaten gegründeten Europäischen Gemeinschaften zunächst von begrenzter Bedeutung in einem größeren Konzert zwischenstaatlicher Organisationen in Europa. Die ökonomische und politische Bedeutung, die wir heute der EU in dem Maße zuschreiben, dass einige die Union mit Europa sogar gleichsetzen,[2] beruht erst auf Ereignissen seit den 1970er Jahren.[3] Eine dieser zwischenstaatlichen Organisationen, die auch weiterhin Beachtung verdient, ist der 1950 gegründete Europarat. Der Europarat verwaltet u. a. die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und erfüllte über Jahrzehnte die Funktion des europäischen Grundrechte- und Werteforums, bis diese Aufgabe von den Gemeinschaften allmählich übernommen wurde.[4] Der Einfluss der EMRK besonders auf den unionalen Grundrechtsschutz besteht fort und nimmt sogar noch zu. Dem organisierten Europa korrespondieren dann nicht allein die EU-Mitgliedstaaten, sondern weitere Staaten, die entweder Europa geografisch zugeordnet werden oder aber jenseits der Geografie beteiligt sind. Die Richtung der Europäisierung ist auf den ersten Blick eindirektional, von „Europa“ hin zu den Staaten und ihren jeweiligen Rechtsordnungen. Es gibt jedoch keinen Grund, nicht auch die entgegengesetzte Richtung als Europäisierung einzuordnen, d. h. die wechselseitige Kommunikation der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen mit der Unionsrechtsordnung und die Frage nach deren Beitrag für das Entstehen und die Evolution des Unionsrechts.[5] Damit sind Themen der Rechtsvereinheitlichung und der -vergleichung aufgerufen. Ein Ziel der Europäisierung schließlich ist zunächst nicht erkennbar. Die EU ist errichtet und niemand strebt an, die nationalen Rechtsordnungen in einer einheitlichen europäischen Rechtsordnung aufgehen zu lassen. Europäisierung erscheint weitgehend als Selbstzweck in dem Sinn, dass es um die multidirektionale Zustandsbeschreibung einer fortlaufenden Kommunikation geht. Der Bewegungsbegriff „Europäisierung“ hat jedoch zweifelsohne auch eine normative Bedeutung, gerichtet auf einen pro-europäischen Beitrag allgemein für das organisierte Europa und speziell zur Entstehung eines europäischen Verwaltungsrechts, wenn nicht sogar eines Verwaltungsrechts als zunehmend „gemeineuropäisches Recht“.[6] Aus dieser normativen Dimension heraus ist grundsätzlich auch die Dialektik der Europäisierung anzuerkennen, so dass die Gegenströmungen in die Betrachtung einzubeziehen sind, die dem Vorgang an sich und dessen Wirkungen und Folgen entweder wegen der „weltanschauliche[n] Brechungen des wissenschaftlichen Denkens“[7] oder wegen eines Dissenses in einzelnen Sachfragen kritisch begegnen.
3
Definition „Europäisierung“
Vor dem Hintergrund der Begriffsdimension geht es in diesem Beitrag nicht nur um den fortlaufenden Bedeutungszuwachs der EU für das Verwaltungsrecht der Bundesrepublik, sondern um die wechselseitige Kommunikation des europäischen überstaatlichen Rechts mit dieser Teilrechtsordnung im Wege deren formeller Verknüpfung und gewillkürten Rezeption. Mit Blick auf die Gesamtkonzeption des vorliegenden Bandes, der der Verwaltungsrechtswissenschaft und der Entstehung des europäischen Verwaltungsrechts[8] jeweils ein Kapitel widmet, wird der Schwerpunkt im Folgenden auf wissenschaftlichen Äußerungen seit Beginn der 1950er Jahre zur Einflussnahme – im Sinne von Setzung, Änderung, Wirkung und Neuinterpretation – europäischen überstaatlichen Rechts auf das deutsche Verwaltungsrecht liegen.[9] Es geht also letztlich um die Rechtsangleichung und -vereinheitlichung als Instrument der Integration in einer Rechtsgemeinschaft, womit die Blickrichtung benannt ist, aus der dieser Impuls kommt – eine Perspektive, die dem deutschen Verwaltungsrecht seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 unter dem Stichwort „Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“ bekannt ist.[10] Für die Verwaltungsrechtswissenschaft[11] ist die „Europäisierung“ dabei Bezugspunkt einer fortlaufenden Beschreibung ihres Selbstverständnisses.
4
Periodisierung
Die Periodisierung beginnt mit den Gründungsakten der Montanunion und des Europarates im Jahr 1950 und wird durch die Aufgabe des Verfassungsvertrages im Jahr 2005 begrenzt, teilweise wird bis zum Vertrag von Lissabon im Jahr 2009 ausgegriffen. Die historiografische Gliederung in Zeiträume folgt Abschnitten, die für die Verwaltungsrechtswissenschaft aus der hier vertretenen Sicht prägend waren: Zunächst handelte eine Avantgarde, die teilnehmende Beobachter der Gründung der zwischenstaatlichen Organisationen in den 1950er Jahren waren oder diese Entwicklung mit sensiblem Gespür für das aussichtsreich Neue verfolgten (B.). Ein Zeitraum der Aneignung des Gemeinschaftsrechts schloss sich an, der – zunächst von Positionskämpfen im Öffentlichen Recht begleitet – von den Gründungsjahren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Atomgemeinschaft (1957/60) bis zum Abschluss der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) datiert werden kann. Er ist charakterisiert durch eine zunehmende Zahl an Veröffentlichungen, darunter prägenden Monographien, das Bemühen um Rechtsvergleichung und die Standortbestimmung im Rahmen wissenschaftlicher Tagungen (C.).[12] Der dritte Zeitraum der Rezeption und Kreation (1985 bis 2005), auf den die meisten wissenschaftsgeschichtlichen Untersuchungen den Schwerpunkt legen,[13] ist charakterisiert durch die Idee eines europäischen Verwaltungsrechts, die thematische Ausdifferenzierung und die breite Anerkenntnis des Europäisierungstopos (D.). Der Beitrag endet mit Schlussfolgerungen (E.).
II. Introspektive Verwaltungsrechtswissenschaft
5
Regeneration der Verwaltungsrechtswissenschaft
Der liberale Rechtsstaat ist auf das Verwaltungsrecht angewiesen.[14] Mit der inneren Zerstörung des Rechtsstaats nach 1933, der Ausbreitung des Lenkungs- und Marktgestaltungsrechts sowie der Leistungsverwaltung, wie auch der Zentralisierung hoheitlicher Gewalt wurde nicht nur das Verwaltungsrecht beschädigt, wie es sich seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts herausgebildet hatte, sondern auch die Verwaltungsrechtswissenschaft. Die wichtigsten bis 1933 erschienenen Lehrbücher waren teilweise veraltet, spätere Lehrbücher hatten „dem Nationalsozialismus allzu stark nachgegeben und damit ihre eigene Bedeutung wesentlich beeinträchtigt“, wie Hans Peters[15] in seinem noch während der Diktatur begonnenen Lehrbuch der Verwaltung schrieb.[16] Walter Jellinek[17] legte sein 1931 in dritter Auflage erschienenes großes Lehrbuch „Verwaltungsrecht“ 1948 wieder auf, indes nur in Form eines unveränderten Nachdrucks, zu dem 1950 ein vierzigseitiger Nachtrag zum Grundgesetz erschien.[18] Im selben Jahr folgte dann die erste Auflage des späterhin weitverbreiteten Lehrbuchs[19] von Ernst Forsthoff,[20] worauf die Einordnung passt, dass „in den fünfziger Jahren die objektiv besten Lehrbücher so gut wie ausschließlich von Kollegen geschrieben worden [sind], die durch ihre Vergangenheit im Dritten Reich belastet waren.“[21] Das Fach war personell ausgezehrt und damit beschäftigt, sich wissenschaftlich zu regenerieren.[22] Seine Vertreter mussten entscheiden, welche Wissensbestände sie in welchem Umfang übernehmen, anpassen und fortentwickeln wollten, wie sie mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes den Rechtsstaat rekonstruieren[23] und die einsetzende Konstitutionalisierung erfassen und verarbeiten sollten. „Die Perspektive des deutschen Staatsrechts erlaubte nur die Wahrnehmung der nächsten und dringendsten Probleme.“[24] Auch der Verwaltungsrechtswissenschaft war „Europa“ – trotz der rechtsvergleichenden Tradition des Faches – in der Besatzungszeit und den Jahren 1950/51 entrückt.
6
Staats- und Völkerrechtswissenschaft
Dieser Befund verändert sich graduell, wenn Ausgangspunkt der Beobachtungen das Öffentliche Recht insgesamt ist, also auch die Vertreter des Staats- und Völkerrechts umfassender berücksichtigt werden. Bereits in den Beratungen des Parlamentarischen Rates war den Mitgliedern, besonders den Architekten der Außenverfassung, Carlo Schmid[25] und Hermann von Mangoldt,[26] zwar bewusst, dass die völkerrechtlichen Regelungen nicht der staatlichen Lage entsprachen. Sie wurden jedoch „auf Zuwachs“ in das Grundgesetz aufgenommen, in der Hoffnung, die Souveränität über die inneren und äußeren Angelegenheiten in einem überschaubaren Zeitraum wiederzuerlangen. Die völkerrechtlichen Regelungen sollten bezeugen, dass das deutsche Volk entschlossen sei, „mit einer europäischen Tradition zu brechen, die in der ungehemmten Entfaltung der Macht des Nationalstaates den eigentlichen Beweger der Geschichte und ihren letzten Sinn sah.“ Denn nur wenn das deutsche Volk seine volle Entscheidungsfreiheit, die Souveränität, wiedererlangen würde, wäre es in der Lage, sich politisch, ökonomisch und konstitutionell in ein geeintes Europa einzubringen.[27] Über ein Konstrukt wie die zu diesem Zeitpunkt nicht mehr ferne Montanunion wurde nicht diskutiert, dafür aber die Möglichkeit der Übertragung von Hoheitsrechten vorgesehen. In der Diskussion des späteren Art. 24 GG spielten die Bedingungen der Übertragung eine Rolle, so dass Schmid davor warnte, den günstigen politischen Eindruck dieser Norm nicht durch die Aufnahme zu vieler Kautelen zu verwischen. Der Wunsch Deutschlands solle deutlich zum Ausdruck kommen, dass durch „übernationale Administrationen“ „letzten Endes ein einiges Europa“ entstände.[28] Wie noch zu zeigen sein wird,[29] ist die verfassungsrechtliche Kompetenz für Hoheitsrechtsübertragungen der zentrale, erste Bezugspunkt auch für die Verwaltungsrechtswissenschaft zu Europa. Denn die „übernationalen Administrationen“ assoziieren das in das 19. Jahrhundert zurückreichende Internationale Verwaltungsrecht[30] und bringen Kollisionsprobleme zwischen den beteiligten Rechtsordnungen hervor, die in der nationalen Rechtsordnung vom Verwaltungsrecht adressiert werden.
7
Mentalreservation
Die folgenden Überlegungen werden auch zeigen, dass dieser Prozess nicht allein von Rechtstatsachen, ihrer Kenntnis und kognitiver Verarbeitung, sondern auch von mentalen Dispositionen abhängt. Das psychologische Moment der Abwehr des in das deutsche Verwaltungsrecht „eindringenden“ Gemeinschaftsrechts war durchaus verbreitet und erklärt das zögerliche Hinwenden zum Neuen, vor allem auch unter der älteren Juristengeneration. Dieses noli me tangere ist mehr als eine emotionale Bauchentscheidung einzelner Wissenschaftler, sondern ist im Kontext des rechtsstaatlichen Zusammenbruchs seit 1933, des Wiederaufbaus, des Abstreifens der Besatzungsherrschaft 1955 und der Verfeinerung des verwaltungsrechtlichen Systems zu sehen. Auf diesen Kontext wirkt nun eine europäische Kraft – von außen – zunächst besonders durch Rechtsprechung, später auch durch Rechtsetzung ein,[31] die rechtswissenschaftlich, handwerklich und dogmatisch nicht auf der Höhe der Zeit zu sein scheint und die nationalen Verwaltungsrechtsordnungen auf mittlerem Niveau nivelliert.[32]
III. Akzessorietät zur Verfassungsdebatte
8
Konkretisiertes europäisches Verfassungsrecht
Der Grund für die periphere Aufmerksamkeit, die die Verwaltungsrechtswissenschaft den Europäischen Gemeinschaften oder sogar der EMRK unmittelbar auch über die 1950er Jahre hinaus schenkte, ist ihre bis in die 1970er Jahre reichende Akzessorietät zur Verfassungsdebatte. Die Hauptthese dieses Beitrages lautet, dass die Vertreter der Verwaltungsrechtswissenschaft sich erst dem Gemeinschaftsrecht und der „Europäisierung“ innerlich wie rechtspraktisch zuwendeten, nachdem die Mehrheit der Verwaltungsrechtswissenschaftler einen neuen „verfassungsrechtlichen“ Bezugspunkt für ihr Fach im Gemeinschaftsrecht ausmachen konnte. Erst als sich in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre eine Perspektive für einen rechtsstaatlichen Rahmen in den Gemeinschaften selbst zeigte, namentlich europäische Grundrechte gewährleistet wurden und rechtsanwendungsfähige Konkretisierungen eines europäischen Rechtsstaatsprinzips[33] entstanden, ließ die von Beginn an beobachtete Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts sich unter dem modifizierten Leitmotiv „Verwaltungsrecht als konkretisiertes europäisches Verfassungsrecht“ verarbeiten und über eine systematische Funktionsteilung zwischen europäischem und nationalem Verwaltungsrecht nachdenken.[34] Dass die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft dem berühmten Leitmotiv vom „Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“[35] überwiegend folgte, zeigt bereits die Debatte über Maßstab und Inhalt rechtsstaatlicher Bindung bei den ersten Schritten in der Montanunion,[36] die in der Erlanger Staatsrechtslehrertagung 1959 ein größeres Forum fand[37] und deren rechtsdogmatischer Kern die Bemühungen um die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts waren.[38]
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Verfassungsdebatte
Der Kontext dieser These ist als „Verfassungsdebatte“ bezeichnet, womit zum einen das im nationalen Recht maßgebende Verhältnis von Verwaltungs- und Verfassungsrecht aufgegriffen wird, das im Europarecht sein funktionales Äquivalent auf den ersten Blick im Verhältnis von einem europäischen Verwaltungsrecht zum Recht der Verträge, dem Primärrecht, hat. Zum anderen meint „Verfassungsdebatte“ den bis heute unentschiedenen Deutungskonflikt über den Status des Gemeinschafts- und Unionsrechts. Der Konflikt kreist um die Frage, aus welcher Quelle sich die europäische Hoheitsgewalt speist und wie sich der autonome Gestaltungsanspruch des europäischen Integrationsverbandes rechtfertigt.[39] Aus verwaltungsrechtlicher Perspektive wird man hinzufügen müssen, dass auch die Leitbilder von Verwaltung in einer Industriegesellschaft des 20. Jahrhunderts dafür prägend sind, welchen Standpunkt die Beteiligten hatten und haben.
B. Die Avantgarde (1950 bis 1959)
I. Eigenverwaltung der Montanunion – die teilnehmenden Beobachter
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Deutsche im Dienst Europas
Das deutsche Verwaltungsrecht hatte auf den Rechtsrahmen der Montanunion einen Einfluss als Rechtserkenntnisquelle für die Gestaltform von Organen, Handlungsformen und Rechtsschutzinstrumenten der neuen Organisation. Diese Überlegungen sind jedoch nicht durch Vertreter der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft in die Verhandlungen eingeführt worden, sondern von Juristen, die als Mitglieder der deutschen Delegation in Paris oder im Sachverständigenausschuss für den Schumanplan, einem wissenschaftlichen Beratergremium unter dem zeitweiligen Vorsitz von Herbert Kraus,[40] als teilnehmende Beobachter eingebunden waren. Es handelte sich um Mitglieder eines „inneren Kreises“, die überwiegend Funktionsträger in der Ministerialverwaltung waren, teilweise aus der Rechtswissenschaft kamen, und deren biografische Wege unmittelbar oder über Dritte vermittelt letztlich bei Walter Hallstein[41] zusammenliefen, der mit der deutschen Verhandlungsführung in Paris beauftragt worden war. Die Delegation wurde gezielt mit Mitarbeitern der jüngeren Generation verstärkt, die als Überlebende und Kriegsheimkehrer gerade erst in die Verwaltung eingetreten waren oder auch ihre Ausbildung beendet hatten.[42] Einige dieser Juristen machten in den Gemeinschaften später Karriere, wie Robert Krawielicki[43] oder Walter Much[44] als Generaldirektoren des Juristischen Dienstes der Gemeinschaften. Andere sollten die Europarechtswissenschaft teilweise über Jahrzehnte prägen, wie Hermann Mosler,[45] Hans-Jürgen Schlochauer,[46] Bodo Börner[47] und Ernst Steindorff.[48]
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Rechtstransfer
Exemplarisch lässt sich dieser – im Umfang freilich begrenzte – Transfer deutschen Verwaltungsrechts in das Recht der Montanunion an den Themen „Rechtsschutz gegen Verwaltungsentscheidungen“ und „Amtshaftung“ konkretisieren. Ernst Steindorff, der noch in seinem Referendariat als Sekretär für die deutsche Schumanplan-Delegation tätig war, wurde 1952 mit der von Walter Hallstein betreuten Arbeit über „Die Nichtigkeitsklage (Le recours pour excès de pouvoir) im Recht der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ promoviert. Der Untertitel der Arbeit, „Ein rechtsvergleichender Beitrag zur verwaltungsgerichtlichen Kontrolle der Hohen Behörde“, zeigt die Erschließung des neuen Gemeinschaftsrechts durch einen Vergleich der beteiligten nationalen Rechtsordnungen an.[49] Steindorff arbeitet heraus, dass die Tätigkeit der Hohen Behörde „Wirtschaftsverwaltung“ sei und dass darüber zwischen der deutschen und der französischen Delegation Meinungsverschiedenheiten bestanden, ob die aus ihrem nationalen Recht bekannten verwaltungsgerichtlichen Kontrollweiten hoheitlicher Tätigkeit hätten übertragen werden können. Durch die Arbeit zieht sich somit kontinuierlich die Aufbereitung innernationaler Streitstände zu Fragen um Klagebefugnis, subjektive Rechte und andere Elemente, die sodann auf das Montanrecht abgebildet werden[50] – eine historisch-systematische Erschließung des Montanrechts durch Rechtsvergleichung.
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Parallelen zu Verwaltungsgemeinschaften
Ein zweites Beispiel knüpft an die Dissertation von Walter Much an, der über eine Abordnung des bayerischen Justizministeriums an das Bundesministerium der Justiz gelangte und von September 1950 bis April 1951 juristischer Mitarbeiter der deutschen Verhandlungsdelegation war. Er wurde 1952 mit einer Arbeit über die Amtshaftung der Montanunion, der eine Rechtsvergleichung des deutschen und des französischen Amtshaftungsrechts zugrunde liegt, promoviert,[51] und im selben Jahr Rechtsberater der Hohen Behörde. Much zieht in seiner Dissertation Parallelen zu historischen Verwaltungsgemeinschaften (Brüsseler Zuckerkonvention 1902, Flusskommissionen, Internationale Zivilluftfahrtorganisation 1944), stellt aber fest, dass die Europäische Montangemeinschaft „mehr will“, nämlich der Beginn einer tieferen politischen Vereinigung Europas sein. Much betont die Eigenständigkeit und den Vorrang vor mitgliedstaatlichem Recht im Sachbereich der EGKS,[52] und widmet sich sodann der Haftung der EGKS für Amtsfehler. Im Rechtsvergleich erfolgen Bezugnahmen auf die internen Diskussionen der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft, beispielsweise zu der Frage, ob ein umfassender Folgenbeseitigungsanspruch als Rechtsfolge im Rechtsschutzsystem des EGKSV Platz hat.[53] Diese Präsenz deutschen Verwaltungsrechtsdenkens in der Montanunion ersetzt freilich keinen Dialog, in dem die Verwaltungsrechtswissenschaft ihrerseits Anregungen aus dem neuen überstaatlichen Recht erhielt, oder ein Einspeisen aktueller wissenschaftlicher Debatten aus den Mitgliedstaaten.
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Einfluss des französischen Verwaltungsrechts
Ein drittes Beispiel, das zusätzlich auf die schwierigen Rezeptionsbedingungen für deutsches Verwaltungsrecht und -denken aufmerksam macht, nimmt auf die Verhandlungssituation Bezug, die das französische Verwaltungsrecht in eine per se bessere Ausgangslage brachte. Hans-Jürgen Schlochauer, der an den Verhandlungen in Paris teilnahm, schrieb zu „verwaltungsrechtlichen Klagen“ in der Montanunion: „Die Verwaltungsgerichtsbarkeit des [EGKS-]Gerichtshofes ist nach Vorbildern aus dem deutschen und französischen Recht gestaltet. Die Institutionen dieser Rechtskreise sind aber nicht schematisch übernommen, sondern im Hinblick auf die Rechtsnatur der Gemeinschaft abgewandelt. Das Überwiegen von Bestandteilen französischen Rechts ist nicht auf ein – vielfach vermutetes – Übergewicht des französischen Rechtsdenkens, sondern darauf zurückzuführen, daß die deutsche Delegation bei den Vertragsverhandlungen Rechtsinstitute des in seiner klassischen Durchbildung weiter verfeinerten französischen Verwaltungsrechts, unter gewissen Einschränkungen, bewußt anerkannt hat.“ Diese Beschreibung deckt sich mit der Schilderung Carl Friedrich Ophüls‘: „Dem entspricht es, daß die Begriffsbildung im Montanvertrag vielfach vom Verwaltungsrecht ausging – dem Rechtszweig, der sich mit dem Handeln des Exekutivorgans befaßt. Modell war hierbei das französische Verwaltungsrecht, das von den übrigen Mitgliedstaaten mehr oder weniger rezipiert war und somit weithin ein gemeinsames europäisches Recht der Mitgliedstaaten darstellte.“[54] Ophüls schreibt terminologisch von der Hohen Behörde als „Oberstes Regierungs- und Verwaltungsorgan“, das „die erforderlichen einzelnen Verwaltungsakte“ erlässt,[55] obwohl die deutsche Übersetzung des Vertragstextes diese Terminologie nicht verwandte.[56] Dass der dominante Einfluss des französischen Verwaltungsrechts sich auch in der Auslegung des Montanrechts bemerkbar machen würde, war den Beteiligten bewusst.[57] Gleiches galt auch für die externe Rechtswissenschaft, wie die Monographie von Franz-Wilhelm Jerusalem zur Montanunion zeigt. Er sah die Montanunion als sachspezifische Eigenverwaltungsgemeinschaft, die größte Bedeutung des Gerichtshofs folgerichtig in seiner Eigenschaft als Verwaltungsgericht. Der als stark empfundene Einfluss französischen Verwaltungsrechts führt den Autor zur vergleichenden Hinzuziehung desselben, etwa im Rahmen der Ausführungen zur Ermessensmissbrauchskontrolle durch den Gerichtshof.[58] Während sich bereits eine Dissertation aus dem Jahr 1963 ausschließlich mit dem Einfluss des französischen Verwaltungsrechts auf die drei Gemeinschaften befasst hat,[59] steht eine entsprechende Detailstudie für den Einfluss des deutschen Verwaltungsrechts weiterhin aus.[60]
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Unverbundene Rechtsordnungen
Neben den Pionierwerken zu der neuen Gemeinschaft gab es bereits deutliche Hinweise, dass ein öffentliches Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht entstehe, das auf dem Gebiet von Kohle und Stahl das nationale Recht ersetze.[61] Dem Gros der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaftler fehlte es für erste eigene systematische oder theoretische Analysen jedoch an breiten materiell- oder verfahrensrechtlichen Anstößen. Dazu trug bei, dass die Montanunion eine Eigenverwaltung aufbaute und der aus der EWG vertraute dezentrale Verwaltungsvollzug durch die Mitgliedstaaten noch nicht erfunden war.[62] Erst die Rechtsetzung der EWG durch Verordnungen und Richtlinien löste breite mitgliedstaatliche Vollzugstätigkeiten und mitgliedstaatliche Konkretisierungsgesetzgebung aus. Die Montanunion war im Wesentlichen ein aus den Mitgliedstaaten ausgegliederter Funktionsbereich, den die Hohe Behörde, „wie allein schon aus dem Namen des Organs hervorgeht“, nach Maßgabe des EGKS-Vertrags „aufgrund von Sachgesichtspunkten [...] verwalten sollte. Die „Regeln des Vertrags zeigen, daß ein Sachgebiet entpolitisiert werden sollte“, was man auch „technokratische Lösung“ nennen könne.[63] Die Eigenverwaltung einer begrenzten Sachmaterie und die direkte Verpflichtung von Unternehmen und Privaten durch die Hohe Behörde bedingten eine relativ strikte Trennung der Rechtsebenen und beförderten keine starke Verschränkung von nationalem Recht und Montanrecht. Im Gegenteil, die Rechtsordnungen standen noch weitgehend unverbunden nebeneinander. Die Verfahren der Hohen Behörde und der Rechtsschutz gegen ihre Entscheidungen vor dem EGKS-Gerichtshof waren vom französischen Verwaltungsrecht geprägt.[64] Diese, in das Montanrecht aufgenommenen Elemente des französischen Verwaltungsrechts mögen – trotz Otto Mayers rechtsvergleichendem Vorbild – eine geringe Aufmerksamkeit der mit sich selbst befassten deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft in den 1950er Jahren begünstigt haben.
II. Klassifikationsraster für Integrationsgemeinschaften – der Beitrag
des internationalen Verwaltungsrechts
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Klassifikationsversuche in deutungsoffenen Gründerjahren
Die Gegenwartsperspektive auf die europäische Integration, das Wissen um die unausweichliche Bedeutung und Dominanz zunächst der Europäischen Gemeinschaften und später der EU, kann zu Rückprojektionen verleiten. Sicherlich stehen die Gemeinschaften für neue Rechtsordnungen, „haben die Mitgliedstaaten, wenn auch auf einem begrenzten Gebiet, ihre Souveränitätsrechte beschränkt und so einen Rechtskörper geschaffen, der für ihre Angehörigen und sie selbst verbindlich ist.“[65] Diese herrschende Diktion ist das Ergebnis der Rechtsprechung des Gerichtshofs seit Mitte der 1960er Jahre, die sich erst allmählich auch in der Rechtswissenschaft durchsetzte. In der noch deutungsoffenen Frühphase der Gründerjahre kamen aus der Rechtswissenschaft erste Klassifikationsversuche, die die Weiche in Richtung einer eigenständigen zwischenstaatlichen Kooperationsform stellten, aber gleichwohl – wenn auch vermutlich nicht beabsichtigt – die Völkerrechtswissenschaft für vordergründig zuständig erklärten.
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Völkerrechtliche Deutung
Für eine solche historisch-systematische Erfassung der Europäischen Gemeinschaften steht Hartwig Bülck. Mit Robert von Mohl und Lorenz von Stein als historischen Gewährsleuten sah Bülck die Montanunion und die EWG als natürliche Fortentwicklung des internationalen Rechts. Er bezog sich dabei auf deren Deutung des Völkerrechts, wonach ein von Machtfragen und Diplomatie beherrschtes ius publicum europaeum, das sich nur kommentieren und weniger systematisch durchdringen ließe, von einem „systematisierungsfähigen zwischenstaatlichen Kooperationsrecht im wirtschafts- und fremdenrechtlichen Bereich“, das sie internationales Verwaltungsrecht nannten, unterschieden werden konnte.[66] Bülck sah in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft einen „hybriden Musterfall der ohnehin allgemein beobachtbaren wechselseitigen Annäherung des internationalen Privatrechts und Völkerrechts.“[67] Das internationale Verwaltungsrecht bezeichnete insofern keine verwaltungsrechtliche, sondern eine koordinationsrechtliche völkerrechtliche Materie gemeinsamer Wirtschafts- und Verkehrsinteressen der Staaten. Bülck hielt an dem Begriff fest, bemerkte aber: „Gegenüber dem in doppeltem Sinne souveränen Griffe Neumayers scheint es jedoch dem internationalen Verwaltungsrecht nicht zu gelingen, seinen alten Geburtsnamen für seinen neuen, fortentwickelten Begriff wieder durchzusetzen. Man zieht ihm seit dem Schumanplan von 1950 ein neues Wort vor: Su pranationales Recht, das man dann freilich auch mit fortschrittlicher Konsequenz nach seiner öffentlich-rechtlichen Seite hin supranationales Verwaltungsrecht nennen müßte.“[68] Bülck setzte seine Einordnung zwischen Kontinuität und Neuentwicklung bis in die Mitte der 1960er Jahre konsequent fort,[69] verstärkte diese mit einer historischen Argumentation und widersprach dem sich herausbildenden Mainstream, der die Eigenständigkeit des Europarechts betonte.[70] Ein Autor wie Bülck dachte im Nebeneinander von Europarat, Montanunion, (gescheiterter) EVG und EPG, NATO und OEEC sowie den neu zuzuordnenden EWG, EAG und EFTA.[71] Die in der Kategorie des „internationalen Verwaltungsrechts“ gespeicherten Erfahrungen, die aus völkerrechtswissenschaftlichen Materien stammten, erleichterten erste Näherungen und Einordnungen im dynamischen Sachbereich regionaler europäischer Organisationen.[72] Sie bestärkten jedoch zugleich die Völkerrechtswissenschaft, dass es sich um neue Fragen in ihrem akademischen Sprengel handele.
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Widerspruch
Der Klassifikationsversuch mit seinem völkerrechtlichen Zugriff überzeugte zunächst, wie wir indirekt an einer Äußerung Hans Peter Ipsens[73] aus dem Jahr 1964 sehen können, der der „konventionell-völkerrechtlichen“ Methode bescheinigte, „heute noch […] in der deutschen literarischen Auseinandersetzung und darüber hinaus am weitesten verbreitet“ zu sein, die anderen Mitgliedstaaten ausdrücklich eingeschlossen. Ipsen erklärte diese Dominanz damit, dass die Probleme des Gemeinschaftsrechts „geraume Zeit hindurch geradezu monopolistisch von unseren Völkerrechtlern gepflegt worden“ seien und dass Art. 24 Abs. 1 GG zum Hauptthema des „Gutachten-Krieges zum EVG-Vertrag“[74] geworden sei.[75] Allerdings gab es auch Stimmen aus der Völkerrechtswissenschaft selbst, die einen dezidiert anderen Standpunkt vertraten. Wegen seiner Verhandlungsteilnahme am hervorgehobensten war Hans-Jürgen Schlochauer,[76] der das Neue des europäischen Zusammenschlusses mit politischem Unterton und merkbarer Bundesstaatsvision betonte. Die EGKS sei eine selbständige, mit Völkerrechtspersönlichkeit ausgestattete Institution, die eigene Kompetenzen auf einem bestimmten Sachgebiet kraft Völkerrechts ausübe. Der Gründungsvertrag schaffe auf einem begrenzten, „jedoch entscheidend wichtigen Wirtschaftsgebiet eine bundesstaatsähnliche Ordnung.“[77]
III. Zuordnungsversuche aus dem Wirtschafts(verwaltungs)recht
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Das Neue erfassen und verstehen
Das Phänomen der neugegründeten europäischen Organisationen weckte vereinzelt bei weiteren Rechtswissenschaftlern Interesse, die das Neue aus ihrer fachlichen Perspektive zu erfassen suchten und sich deshalb mit den ihr jeweiliges Teilrechtsgebiet betreffenden Fragen befassten. Es ist eine vornehmlich wirtschaftsrechtliche Perspektive, die neben Öffentlich-Rechtlern auch durch Vertreter des zivilistischen Wirtschaftsrechts repräsentiert wird.[78] Carl Hermann Ule[79] veröffentlichte 1952 einen Aufsatz mit dem Titel „Der Gerichtshof der Montangemeinschaft als europäisches Verwaltungsgericht“, in dem er Zuständigkeit und Funktionen des EGKS-Gerichtshofs untersuchte und sie überwiegend denen eines Verwaltungsgerichts zuordnete.[80] In Ernst Rudolf Hubers[81] zweibändigem, umfassendem Wirtschaftsverwaltungsrecht, das 1954 in zweiter Auflage erschien, findet sich kein eigener Abschnitt zur Wirkung des Rechts der Montanunion in der Kohle- und Stahlwirtschaft. Lediglich im Abschnitt zu den Grundfragen der Wirtschaftslenkung meint Huber, eine Paradoxie zu erkennen. Während nunmehr „innerwirtschaftlich die Doktrin der freien Wettbewerbswirtschaft“ verfochten werde, würden in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen Lenkungs einrichtungen und -maßnahmen „großen Stils“ entwickelt. Er meint den Marshallplan, welcher die Voraussetzungen für eine Liberalisierung der Binnen- und Außenwirtschaft geschaffen habe, sodann auch die Montanunion, die ein Lenkungsinstrument „von außerordentlicher Wirksamkeit“ auf dem geschaffenen gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl darstelle.[82] Bei diesen generellen Strukturbeobachtungen blieb es jedoch, was einen Grund in der begrenzt-sektoriellen Integration durch die Montanunion haben dürfte. Allerdings fand ein Autor wie Hans Peter Ipsen durchaus wirtschaftsverwaltungsrechtliche Verbindungslinien, wie sein Aufsatz im Deutschen Verwaltungsblatt von 1956 zum Subventionsrecht zeigt.[83] Welche Bedeutung die Gemeinschaften in den rechtswissenschaftlichen Überlegungen hatten, beruhte demnach auch auf persönlichen Präferenzen und Entscheidungen.
IV. Die Staatsrechtslehrertagung 1959 in Erlangen
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Erste Befassung der Staatsrechtslehrer mit Europa
Am Ende der Jahre der Avantgarde stand die Staatsrechtslehrertagung 1959 in Erlangen. Ein mit Hans Peters,[84] Arnold Köttgen[85] und Otto Bachof[86] ausgewiesen „verwaltungsrechtlicher Vorstand“ wählte als erstes Berichtsthema „Das Grundgesetz und die öffentliche Gewalt internationaler Staatengemeinschaften“ und ließ dazu Georg Erler und Werner Thieme vortragen.[87] Die völkerrechtliche Diktion des ersten Berichtsgegenstandes lenkt heute möglicherweise davon ab, dass es besonders in Thiemes Referat auch um verwaltungsrechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit dem Montanrecht ging. Thieme untersuchte den Konflikt zwischen dem Grundgesetz und „der öffentlichen Gewalt zwischenstaatlicher Gemeinschaften“ vor allem anhand zweier praxisrelevanter Fallgruppen: zum einen dem von Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutz durch die Montanunion und den Gerichtshof, zum anderen der Vereinbarkeit des Haftungsrechts der Montanunion mit Art. 34 GG. Methodisch wurden die Sachprobleme des Montanrechts dabei in den Erfahrungsraum des deutschen Verwaltungsrechts übersetzt. So diskutierte Thieme, an eine Kritik Carl Hermann Ules anknüpfend,[88] ob Art. 33 Abs. 1 EGKS-Vertrag, der die Würdigung der wirtschaftlichen Gesamtlage für nur eingeschränkt überprüfbar durch den Gerichtshof erklärte, den Rechtsschutz unzulässig verkürze. Mit dem Hinweis, dass es im Grunde um die Lehre vom behördlichen Beurteilungsspielraum gehe, entschied sich Thieme für die grundsätzliche Nichtüberprüfbarkeit, wobei das verfügbare, wenn auch überschaubare Schrifttum zitiert wurde, darunter überwiegend Autoren aus dem „inneren Kreis“ teilnehmender Beobachter.[89] Diese Argumentation setzte sich fort mit den Fragen des Klagerechts montanfremder Unternehmen, des Rechtsschutzes gegen Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen der Hohen Behörde und der gegenüber dem Grundgesetz verkürzten Amtshaftung der Montanunion. Im Ergebnis sei nur in einem Fall eine Auslegungsänderung des Montanrechts geboten, um den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu genügen. In dem Argumentationsansatz zeigt sich die später noch zunehmende, starke Verfassungsausrichtung der Verwaltungsrechtswissenschaft. Berichterstatter Erler hatte demgegenüber bereits den – heute vertrauten – Standpunkt unter Hinweis auf die Hoheitsrechtsübertragung nach Art. 24 Abs. 1 GG gewählt, dass für die Rechtsstellung von Unternehmen und Individuen nicht die materiellen und formellen Rechtsschutzvorschriften des Grundgesetzes, sondern die besonderen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts maßgebend seien.[90]
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Gemeinschaften als „administrative Gebilde“
Die Jahrestagung 1959 zeigt, dass das „organisierte Europa“ in der Staatsrechtslehre und damit nach ihrem Selbstverständnis auch in der Verwaltungsrechtswissenschaft angekommen war[91] – jedes Mitglied hatte Gelegenheit, sich mit der Thematik des Zusammenwirkens von überstaatlichem und deutschem Recht vertraut zu machen. Dass es zu entsprechenden Anregungen kam, belegt eine Diskussionsäußerung von Ernst Forsthoff am zweiten Tag, an dem über den „Plan als verwaltungsrechtliches Institut“ beraten wurde.[92] Forsthoff stellte eine Verbindung zwischen dem ersten und zweiten Tagungsthema her. Er meinte, nun das erste Mal etwas verstanden zu haben, und zeigte sich – fragend – gegenüber dem Gang möglicher Einwirkungen (noch) offen. Die transnationalen Gemeinschaften seien administrative Gebilde. In dem politischen Willen zu gemeinsamen Administrationen sah er eine für die moderne, industriell-technische Welt charakteristische Verschiebung der Gewichte, in denen die Staatsrechtslehre das Verfassungsrecht und das Verwaltungsrecht einander zugeordnet fände.[93] Diesen Standpunkt hat Forsthoff später häufiger wiederholt, jedoch wendeten sich seine Äußerungen ins Skeptische. Die supranationalen Organisationen seien ein „weiterer, wesentlicher Posten auf der Minus-Seite der demokratischen Bilanz“, weil von einer wirksamen demokratischen Kontrolle bei den betreffenden Organen angesichts der bei ihnen vereinigten wichtigen Funktionen „im Ernste nicht die Rede sein“ könne.[94] Es kam jedoch nicht dazu, dass er in seinem Lehrbuch des Verwaltungsrechts systematisch auf konkrete dogmatische Folgen oder Entwicklungslinien von Einwirkungen des Europarechts auf das nationale Verwaltungsrecht einging, im Gegenteil, auffällig ist vielmehr das Schweigen zu Europa. Möglicherweise stand er der europäischen Integration zu wenig nahe und wollte auch keinen Versuch mehr unternehmen, tiefer in das Sachgebiet einzusteigen, obwohl er mit seiner theoretischen Ausrichtung, den hervorragenden französischen Sprachkenntnissen und seinem Interesse an der Industriegesellschaft dazu berufen gewesen wäre. Die Aussprache zum ersten Beratungsgegenstand berührt zudem das – von Thieme ausdrücklich auch vertretene – Anliegen, die öffentliche Gewalt der Gemeinschaften an die Menschenrechte in Gestalt der EMRK oder zumindest an die nationalen Grundrechte zu binden, was kontrovers diskutiert wurde.[95]
C. Die Aneignung (1960 bis 1986)
I. Aufbaujahre
1. Beobachtungen und Rechtfertigungen
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Aufmerksamkeitsfelder
Der Blick auf verschiedene, mit Inkrafttreten des EWG-Vertrags kompetenziell abgegebene, aber erst durch Sekundärrechtsetzung zum Vollzug angegangene Themen verdeutlicht, dass die Aufmerksamkeit weniger aus der Verwaltungsrechtswissenschaft an sich kam, als von Rechtswissenschaftlern und Praktikern, die zuvor schon mit einem speziellen Themenkreis befasst waren. Von Interesse sind daneben besonders Fundstücke von Verwaltungsrechtlern, die die Europäisierung nur peripher erwähnen und einordnen, zeigen sie teilweise doch ein klares Bewusstsein von der Betroffenheit des „eigenen Fachs“. Während auf der Beobachtungsebene vergleichbare Wahrnehmungen vorliegen, werden daran sehr unterschiedliche Folgerungen geknüpft, die auch davon abhängen, welcher Alterskohorte die Verwaltungsrechtler zuzuordnen sind. Mit Blick auf den zu jener Zeit immer noch überschaubaren Umfang der Literatur[96] kam man als Vertreter der Verwaltungsrechtswissenschaft nicht mehr umhin, die Wirkung des Gemeinschaftsrechts im deutschen Öffentlichen Recht wahrzunehmen.
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Bewusstes Ausblenden der Europäisierung
Für eine verwaltungsrechtswissenschaftlich folgenlose Beobachtung steht beispielhaft der 130 Seiten umfassende Bericht Arnold Köttgens 1962 im Jahrbuch des öffentlichen Rechts mit dem Titel „Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung“. Der Autor erklärt, warum das Gemeinschaftsrecht inhaltlich keine Rolle spielt und weshalb er dieses außer Acht gelassen hat. Im Rahmen seiner Überlegungen zu Umfang und Gegenstand des Berichts fragt Köttgen, ob der Bund eines Tages die Länder mit dem Vollzug europäischer Rechtsvorschriften beauftragen könne. Er hält dies nur über eine Verfassungsänderung für möglich und fährt dann selbstreflexiv fort: „Es mag sein, daß unter diesen Umständen über kurz oder lang ein Bericht, der sich auf die ‚Einflüsse des Bundes auf die deutsche Verwaltung‘ beschränkt, nur noch als ein antiquierter Torso erscheint, der die eigentlich treibenden Kräfte unberücksichtigt läßt. Dies gilt umso mehr, als sich das auch sonst zu beobachtende Phänomen einer alle abgezirkelten Zuständigkeiten überspielenden Interdependenz gerade auf der europäischen Ebene als höchst wirksam erwiesen hat.“ Im Ergebnis bleibt er aber dabei: „Trotzdem muß sich dieser Bericht auf eine Darstellung der innerdeutschen Entwicklung beschränken, obwohl diese durch die europäische Politik bereits heute erheblich präjudiziert wird.“[97]
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Nationaler Charakter des Verwaltungsrechts
Ein anderes, prominenteres Beispiel ist Ulrich Scheuners[98] Aufsatz aus dem Jahr 1963 zum Einfluss des französischen Verwaltungsrechts auf die deutsche Rechtsentwicklung. Die Überlegungen beginnen mit der Feststellung, dass das „Verwaltungsrecht zu denjenigen Rechtsmaterien gehört, in denen die nationale Eigenart eines Volkes und Staates sich am stärksten ausprägt.“ Es weise deshalb, anders als das Verfassungsrecht, verhältnismäßig wenig Verflechtungen auf.[99] Der Aufsatz steht für den Standpunkt eines führenden Vertreters der deutschen Staatsrechtslehre, dass der nationale Charakter des Verwaltungsrechts im Grunde äußere Einwirkungen – nicht nur französische, sondern auch europäische – kaum zulasse. Der Befund ist auch deshalb bemerkenswert, weil diese Zuschreibung von Scheuner als einem Rechtswissenschaftler kommt, der dem Internationalen an sich aufgeschlossen und kenntnisreich gegenüberstand. Es ging deshalb vermutlich seinerzeit weniger um eine empirische, als um eine normative Aussage.[100] Möglicherweise, darauf deutet der Schluss des Aufsatzes hin,[101] ging es Scheuner jedoch darum, nach den Erfahrungen mit der Genese des Montanrechts[102] einer dominanten Rezeption französischen Verwaltungsrechts durch das Gemeinschaftsrecht entgegen zu treten, um es indirekt für den Einfluss des deutschen Verwaltungsrechts offen zu halten. Mehr noch, sein Standpunkt könnte auch der Denkströmung zuzuordnen sein, die das „Eindringen“ des Gemeinschaftsrechts in das wiederaufzubauende verwaltungsrechtliche System ablehnte.[103]
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Werdendes europäisches Verwaltungsrecht
Dagegen steht etwa der zum selben Zeitpunkt veröffentlichte Beitrag von Ernst Wohlfarth, dem späteren Generaldirektor des Juristischen Dienstes im Ministerrat,[104] aus dem Juristen-Jahrbuch 1962/63. Unter dem Titel „Anfänge einer europäischen Rechtsordnung und ihr Verhältnis zum deutschen Recht“ äußerte sich Wohlfahrt gezielt dazu, dass die nationalen Verwaltungsrechtsordnungen sich unter dem EWG-Vertrag verändern würden. Er erkannte das Problem auseinanderfallender Verwaltungspraxis, sprach aber auch zahlreiche Fragen, wie die zur Errichtung einer gemeinschaftseigenen Verwaltung als noch unbeantwortet an. Gleichwohl zeichneten sich „die Umrisse eines werdenden europäischen Verwaltungsrechts [...] schon ab“.[105]
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Landwirtschaftsrecht als unerkanntes Referenzgebiet
Doch auch in der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft war man zu diesem Zeitpunkt, ohne Erfahrung als Praktiker und dessen Sonderwissen, auf die Entwicklung aufmerksam geworden, wie das sehr früh europäisierte, praxisrelevante Teilrechtsgebiet des Landwirtschaftsrechts zeigt.[106] Im Jahr 1963 beschreibt Volkmar Götz, seinerzeit Habilitand in Frankfurt, später Professor in Göttingen, wie das „1962 in über einhundert Verordnungen des Rates und der Kommission der EWG geschaffene Recht der europäischen Agrarmarktorganisationen [...] neue Aspekte der EWG-Rechtsordnung“ hervortreten lässt und ein „ausgedehntes Netzwerk europäischen Wirtschaftslenkungsrechts“ neben die bisherigen Kernbereiche, die Zollunion der EWG und den Kohle- und Stahlsektor der EGKS, tritt. Der Rat handele als europäisches Gesetzgebungsorgan, während die Kommission mit Durchführungsverordnungen konkretisiere.[107] In einem kurz darauf erschienenen Folgebeitrag schichtet Götz anhand einzelner Verordnungen ab, welche Aufgaben in die unmittelbare Verwaltungskompetenz der Kommission fallen und für welche Aufgaben nationale Umsetzungsgesetzgebung notwendig ist, die die Grundlagen für ein nationales Verwaltungshandeln im Sinne des dezentralen Vollzugs schafft.[108] Die Entwicklung im Landwirtschaftsrecht ließ später, Mitte der 1970er Jahre, einen Rechtsberater der Kommission fragen, ob es aufgrund der gewachsenen Agrarmarktordnung, der Regelungsfülle und des unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Vollzugs nicht langsam an der Zeit sei, ein allgemeines europäisches Verwaltungsrecht zu entwickeln.[109] Götz selbst bilanziert 1986, am Ende des hier behandelten Zeitabschnitts, dass vom EuGH entwickelte allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts nationales Recht nicht verdrängten, sondern als unmittelbar anwendbare Maßstabsnormen auf die Anwendung dieses Rechts beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts einwirkten.[110]
2. Ipsens „Kieler Welle“ – der Eigenstand des Gemeinschaftsrechts
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Supranationale Wirtschaftsverwaltung
In die Aufbaujahre der Gemeinschaften fiel auch die Staatsrechtslehrertagung 1964 in Kiel. Joseph H. Kaiser[111] und Peter Badura berichteten über die „Bewahrung und Veränderung demokratischer und rechtsstaatlicher Strukturen in den internationalen Gemeinschaften.“ In seinem bis in die Gegenwart beachteten Referat geht Peter Badura der Frage nach, ob demokratische und rechtsstaatliche Verfassungsstruktur durch die Internationalisierung der öffentlichen Gewalt modifiziert werde. Er stellt zunächst die Inhalte und Formen der internationalen Verwaltungen dar, die nichtstaatliche und -nationale öffentliche Gewalt in Europa ausüben, worunter er ausdrücklich auch die der europäischen Wirtschafts- und Militärverwaltung nennt. Badura nimmt also die Kategorisierung des internationalen Verwaltungsrechts auf,[112] verlässt diese jedoch und diagnostiziert etwas Neues. Die Montanunion wie die Wirtschaftsgemeinschaft seien su pranationale Wirtschaftsverwaltung.[113] Die von der EWG ausgeübte öffentliche Gewalt sei bis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs materiell Regierung und Verwaltung, die in rechtsetzenden und vollziehenden Akten verwirklicht werden würden.[114] Im weiteren Argumentationsverlauf, der sich der demokratischen Legitimation jener europäischen öffentlichen Gewalt zuwendet, kommt Badura zu dem Ergebnis, dass die „Aufgaben und Befugnisse der europäischen Wirtschaftsverwaltung […] somit nicht über das hinaus[gehen], was der moderne Staat für seine Wirtschaftspolitik in Anspruch nimmt und nehmen darf. Das Problem der bürgerlichen Freiheit in der europäischen Wirtschaftsverfassung erweist sich als ein Aspekt der allgemeineren Frage, wie Freiheit im Wohlfahrtsstaat möglich ist.“[115] Das Referat wirkt im zweiten Teil wie eine Wiederaufnahme der Diskussion in Erlangen,[116] nur mit durchweg europarechtsfreundlichen Standpunkten, die die beim Rechtsschutz diskutierten, verwaltungsrechtlichen Probleme, wie sie etwa Carl Hermann Ule aufgeworfen hatte,[117] mit der Erkenntnis löste, dass „den ohne weitere Anfechtungsmöglichkeit entscheidenden deutschen Gerichten die Gerichtsbarkeit über Akte der europäischen öffentlichen Gewalt fehlt“ und insoweit die supranationale an die Stelle der nationalen Rechtsprechung getreten sei.[118] Wenn die drei Gemeinschaften gegenüber den Mitgliedstaaten und Bürgern „selbständige Hoheitsbefugnisse in Gestalt eigener Zuständigkeiten zur Rechtsetzung, zu Regierung und Verwaltung und zur Rechtsprechung“ haben, dann wäre es nur konsequent, diesem Hoheitsträger auch ein eigenes Verwaltungsrecht zu verordnen. Schließlich liegt in der ungeformten Handlungsmacht der Gemeinschaften deren rechtsstaatliches Strukturproblem – diesen Schritt geht Badura jedoch nicht.
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„Emanzipation des Gemeinschaftsrechts“
Die Kieler Staatsrechtslehrertagung wird als Wendepunkt in der Wahrnehmung des Gemeinschaftsrechts in der Staatsrechtslehre und damit auch in der Verwaltungsrechtswissenschaft gedeutet. Hans Peter Ipsen hat dafür das Bild der „Kieler Welle“ erfunden,[119] das sich festgesetzt hat und mit ihm seine These, dass diese Staatsrechtslehrertagung „eine Entwicklungsbewegung zur Emanzipation des Gemeinschaftsrechts aus einer grundgesetzintrovertierten Haltung“,[120] eine Zäsur gewesen sei, ab der sich die deutsche Wissenschaft des Öffentlichen Rechts dem Gemeinschaftsrecht zugewandt habe.[121] Die Referate und deren Rezeption mögen so empfunden oder auch im wissenschaftlichen Eigeninteresse so gedeutet worden sein. An dieser Stelle der Überlegungen ist jedoch deutlich, dass bereits mit Gründung der Montanunion vereinzelt verwaltungsrechtliche Kernfragen formuliert worden waren, dass die Erlanger Staatsrechtslehrer 1959 sich, wenn auch mit anderem Zungenschlag, ausführlich mit „Europa“ beschäftigt hatten und dass Anfang der 1960er Jahre eine größere thematische Durchdringung einsetzte.[122] Hinzu kommt, dass sich auch nach 1964 eine literarische Befassung mit dem Gemeinschaftsrecht in der Breite empirisch nicht nachweisen lässt.[123]
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Deutungsdominanz
So sagt die Deutung der „Kieler Welle“ möglicherweise mehr über ihren Schöpfer, Hans Peter Ipsen, aus, als über den Europäisierungszustand der Verwaltungsrechtswissenschaft insgesamt. Ipsen beginnt in dieser Zeit, seine bereits gefestigte Stellung in der Staatsrechtslehre weiter auszubauen und eine debattenbeherrschende Deutungsdominanz in allen Fragen des Europarechts, besonders seines gleichberechtigten Selbststandes neben nationalem öffentlichen Recht und Völkerrecht aufzubauen.[124] Auf der Staatsrechtslehrertagung in Graz 1966 referierte er selbst zum Spezialthema „Verwaltung durch Subventionen“. Für die Bereiche der Grundstoffindustrie, des Agrar- und des Verkehrsmarktes unterstreicht Ipsen eine vollständige Determinierung durch das Gemeinschaftsrecht. Er fügt an einer Stelle seines Referats eine als „europarechtlich[e] ‚Tortenverzierung‘“ bezeichnete, über drei Seiten reichende Fußnote hinzu, in der er vertieft darauf eingeht, auf welchen Rechtsgrundlagen und wie sich der Integrationsgrad der jeweiligen Märkte gestaltet und wie die Kontrolle der Gemeinschaftsorgane, vor allem der Kommission, erfolgt. Das deutsche Subventionsrecht sei „im Zustand zunehmender gemeinschaftsrechtlicher Verwandlung oder einer Art Rechts-Osmose“.[125] Es lohnt bei diesem Thema und dieser Herangehensweise ein Vergleich zu der Habilitationsschrift von Volkmar Götz aus demselben Jahr, in der er das „Recht der Wirtschaftssubventionen“ als Querschnittsgebiet von Zivilrecht, öffentlichem Recht, Verfassungsrecht und unter breiter analytischer Inbezugnahme von EGKS- und EWG-Recht entwickelt.[126]
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Einwirkungen auf deutsches Verwaltungsrecht
Zwei Jahre später veröffentlichte Ipsen einen Aufsatz zum Thema „Deutsche Verwaltung und europäische Wirtschaftsintegration“. Darin beschreibt er systematisch den Unterschied des Einwirkungsgrades auf die innerstaatliche Verwaltung durch supranationales Gemeinschaftsrecht im Unterschied zu internationalen zwischenstaatlichen Organisationen und verteidigt nüchtern die „‚Öffnung‘ der deutschen Verwaltung“ gegen zweifelnde Stimmen.[127] Ipsen kritisierte, dass die deutsche Politologie und Soziologie sich bislang nicht für eine Bestandsaufnahme interessieren, „in welcher Zahl und Intensität deutsches Verwaltungspersonal am Integrationsprozeß aktiv beteiligt ist.“ Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Ipsen, der die intensivierende Einwirkung auf die Verwaltung im Großen und Ganzen abstrakt beschreibt, an einer Stelle konkret wird. Das Einwirkungsausmaß sei auch erkennbar an der „seit 1964“ wachsenden Zahl von deutschen Vorlagebeschlüssen zum EuGH. Das Adverb „seit 1964“ ist deshalb aufschlussreich, weil Ipsen in einer Fußnote vermerkte, dass im Herbst 1964, soweit ersichtlich, noch kein Vorlagebeschluss eines deutschen Gerichts ergangen gewesen sei.[128] Er richtete das Auge hier genau auf die Praxis und bemerkte eine Veränderung im Prozess des Anlaufens des indirekten Vollzugs.
3. Realität der Verwaltungspraxis
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Überforderung der (Verwaltungs)Praxis
Anfang der 1970er Jahre gab es in der verwaltungsrechtlichen Literatur einen Hinweis darauf, dass die tatsächliche Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts und das weiterhin begrenzte Engagement der Verwaltungsrechtswissenschaft möglicherweise etwas mit deren begrenzter Empirie zu tun habe.[129] Im Deutschen Verwaltungsblatt 1972 erschien ein Beitrag des Verwaltungsmanns Gerold Schmidt. Der Autor teilt darin mit, dass seit 1962 mit dem Außenwirtschaftsrecht (AWR) beinahe „unbemerkt ein ganzer Bereich des deutschen besonderen Verwaltungsrechts bzw. Wirtschaftsverwaltungsrechts nahezu untergegangen und gleichzeitig neuerstanden“ sei. Aus Anlass des formellen Übergangs der Gesetzgebungszuständigkeit auf die Wirtschaftsgemeinschaft zum 1. Januar 1970 blickte er auf zehn Jahre zurück.[130] Der Aufsatz gibt ein plastisches und anregendes Beispiel für die langsame, zu Beginn der 1960er Jahre unscheinbare Abgabe von Verordnungstätigkeit an den EG-Gesetzgeber, deren nationale Auswirkungen den beteiligten Praktikern erst allmählich deutlich wurden. Für Schmidt schienen sowohl Wissenschaft als auch Praxis überfordert, beim Nachvollzug und der Systematisierung mit der Normgebungstätigkeit der Gemeinschaft Schritt halten zu können: „Wissenschaft und Praxis sind bislang dem scheinbaren Wirrwarr und den fremdartigen Begriffen und Instituten erlegen und haben die Entstehung eines geschlossenen, gemeinschaftlich-deutschen AWR-Systems, das sich aber eben nicht gleich als AWR vorsortiert, kaum erfaßt. Insbesondere die partikulären deutschen Verwaltungen haben große Last, mit den Aufgaben, mit dem Wandel, mit der Weiträumigkeit und dem Geist des neuen Rechtsgebiets fertig zu werden.“[131] Als eine Ursache nennt der Autor die juristisch-fachliche Information der Verwaltungsbeamten, deren Kenntnisse des „geltenden gemeinschaftlich-deutschen Rechts“ er als beklagenswert einordnet und mit einem Vorwurf an die Verwaltungsrechtswissenschaft verbindet: „Die schulmäßige Verwaltungsrechtslehre erzieht geradezu zu dieser Schwierigkeit, wenn sie das geltende gemeinschaftlich-deutsche Verwaltungsrecht systematisch zu „Völkerrecht, Internationales Recht, Recht des Auslandes“ abschiebt, womit sich der Durchschnittsbeamte garantiert nicht befaßt.“[132] Dieser Anekdote entspricht der Befund, dass das Gemeinschaftsrecht zwar seit Anfang der 1960er Jahre an mehreren Universitäten gelehrt und erforscht worden ist, Europarecht aber erst mit der Ausbildungsreform Anfang der 1970er Jahre zumindest als Wahlfach im Staatsexamensstudiengang und seit Mitte der 1980er Jahre im Pflichtfachstoff prüfungsrelevant wurde.[133]
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Interministerielle Uneinigkeit
Eine verwaltungswissenschaftliche Studie vom Beginn der 1990er Jahre, die sich mit der ministerialen Verwaltungsumstellung als Reaktion auf den Schumanplan, die Montanunion und den EWG-Vertrag befasste, entlastete allerdings die Verwaltungsrechtswissenschaft auch; zumal Ausbildungsänderungen sich ohnehin erst Jahrzehnte später in der Praxis juristischer Funktionseliten bemerkbar machen. Die Studie kam zu dem Ergebnis, dass sich der Prozess verwaltungspraktischer und -administrativer Anpassungen und Reaktionen auf den Integrationsprozess aufgrund der Streitigkeiten zwischen Konrad Adenauer und Ludwig Erhard über Form und Ziel der europäischen Integration[134] innerhalb der Bundesministerien bis in die 1960er Jahre hinein stark verlangsamte und die Aufmerksamkeit von den Europäisierungsprozessen auf interne Angelegenheiten ablenkte.[135]
4. Verfassungsmaßstab und allgemeine Rechtsgrundsätze
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Wahrnehmungswechsel
Ein in der Rückschau prägender Zeitraum reicht vom Ende der 1960er bis in die zweite Hälfte der 1970er Jahre, die die erwähnte Zäsur für die Europäisierung markiert.[136] Die Sekundärrechtsetzung der Gemeinschaften und die Vorlageersuchen nationaler Gerichte an den EuGH waren erst seit Mitte der 1960er Jahre überhaupt in Gang gekommen.[137] Es erschienen Monographien, die nicht nur für eine andere Befassung von jüngeren Vertretern der Verwaltungsrechtswissenschaften mit dem organisierten Europa, sondern auch für einen Wahrnehmungswechsel stehen, der in der Referentenauswahl für die Staatsrechtslehrervereinigung im Jahr 1993 gespiegelt wird.[138] Im Wintersemester 1967/68 nahm die Kölner Fakultät die Habilitationsschrift Manfred Zuleegs[139] an.[140] In der Schrift befasst sich Zuleeg mit der Systematisierung des Verhältnisses von europäischer und deutscher Rechtsordnung, im neunten Kapitel speziell auch mit dem „Verwaltungsvollzug durch nationale Behörden“, was insgesamt als „bedeutende Leistung“ eingeordnet wurde.[141] Zuleegs Überlegungen zeigen deutlich die Verknüpfung des europarechtlichen Geltungsgrundes mit den Anwendungsfragen auf, wobei die Antwort auf letztere von der Grundlagenkonzeption abhängen. Für den Autor bestehen auf staatlichem Territorium zwei selbständige Rechtsordnungen nebeneinander, die zwar auf mannigfache Weise verzahnt seien, aber doch bei ihrer Verwirklichung unterschiedlichen Regeln gehorchten. Der alleinige Geltungsanspruch staatlichen Rechts sei nicht mehr aufrecht zu erhalten.[142] Hier argumentiert ein Rechtswissenschaftler vom föderativ-konstitutionellen Standpunkt,[143] der sich zudem auf integrationsfreundliche Autoritäten berufen kann. Der deutsche Generalanwalt am EuGH, Karl Roemer, schloss sich der von Carl Friedrich Ophüls, Konrad Zweigert und Hans Peter Ipsen vertretenen These vom unbedingten Vorrang des Gemeinschaftsrechts an, den er für diejenigen, die einer Autonomie mit verfassungsrechtlicher Qualität nicht folgen wollten, zusätzlich auf eine extensive Auslegung von Art. 24 Abs. 1 GG stützte.[144] Die zitierte These wurde von Ipsen mit der Gesamtakttheorie unterfüttert, wonach die im Abschluss der Gemeinschaftsverträge liegende Willenseinigung mit ihrer an sich auf die Vertragschließenden beschränkten Rechtswirkung eine von einem Gemeinwillen getragene Rechtserzeugung „außer sich selbst“ zum Ausdruck bringe. Ipsen entfaltete diesen, in die Debatte bereits eingeführten Gedanken in seiner 1972 erschienenen Monographie „Europäisches Gemeinschaftsrecht“, die auch als Lehrbuch oder als Handbuch eingeordnet werden könnte.[145] Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1967, die erste nähere Befassung Karlsruhes mit dem Gemeinschaftsrecht, lässt Deutungsspielräume, die von Ipsen im Sinne der Gesamtakttheorie genutzt wurden.[146]
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Monitum Grundrechtsschutz
Welchen Standpunkt man als zeitgenössischer Akteur und zeithistorischer Beobachter auch einnimmt, aus den tatsächlichen Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Verwaltungsrecht entsteht die Folgefrage, wie es mit den rechtsstaatlichen Maßstäben für dieses europäische Handeln aussieht, die bereits ausführlich auf den Staatsrechtslehrertagungen in Erlangen (1959) und Kiel (1964) mit unterschiedlichem Akzent diskutiert worden waren.[147] Die bereits früh, bei der Errichtung der Montanunion gesehene Grundrechtsfrage[148] führte 1970 zu einer rechtswissenschaftlichen Kontroverse, die sich aus den Vorverständnissen erklärt. Hans Heinrich Rupp[149] verwies in der Neuen Juristischen Wochenschrift auf das Fehlen von Grundrechtskatalogen in den Gemeinschaften und schlussfolgerte daraus die Bindung aller Gemeinschaftsorgane an die nationalen Grundrechte. Er argumentiert gegen die These vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts, zu der auch Zuleeg sich im Sinne einer Grundrechtsverdrängung im Einzelfall positioniert hatte,[150] und wirft der „deutschen Verfassungslehre“ vor, das Problem der fehlenden demokratischen Bindung einer „verselbständigten Herrschaft von Vertragsorganen […] behend zu überspringen.“[151] Rupp fordert eine schrittweise Anpassung des Gemeinschaftsrechts an diejenigen Standards, „die eine freiheitlich-rechtsstaatliche Demokratie europäischer Nation besitzen muß, um von allen ihren Bürgern aus innerer Überzeugung erhofft und erstrebt zu werden.“[152] Diese Generalkritik wird bei ihren Adressaten in der Rechtswissenschaft verstanden und umgehend beantwortet. Hans Peter Ipsen bescheinigt Rupp in seinem Vortrag vor der Berliner Rechtswissenschaftlichen Gesellschaft, der Bundesstaatskonzeption des 19. Jahrhunderts nachzuhängen und die Erkenntnis der funktionalen Teilintegration unberücksichtigt zu lassen. Die Verfassungsstrukturen der Mitgliedstaaten, jenseits der Wirtschaftsordnung und Sozialgestaltung, und die Rechtspositionen der Bürger als Marktbürger in ihren Konstitutionsprinzipien würden nicht angetastet, während die nationalen Verfassungsordnungen „nach den Erfahrungen der Gemeinschaftsverfassung und ihres Vollzuges“ überprüfbar werden würden.[153] Die Kontroverse ging bekanntlich anders aus, als von der deutungsmächtigen Hamburger Schule des Europarechts gedacht: mit dem Paukenschlag aus Karlsruhe, dem Solange I-Beschluss des Zweiten Senats im Jahr 1974. Die Entscheidung enthielt nicht nur den Prüfvorbehalt für Gemeinschaftsrechtsakte am Maßstab der deutschen Grundrechte, sondern wies indirekt auch die Gesamtakttheorie zurück, weil Art. 24 GG keine völkerrechtlichen Verträge tragen könne, „die die Identität der geltenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in die sie konstituierenden Strukturen aufheben würde.“[154] Der Gerichtshof setzte seine Bemühungen um die Gemeinschaftsgrundrechte fort; weil der geplante Beitritt der Gemeinschaften zur EMRK scheiterte, erklärten die Organe 1977 ihre Selbstbindung an die als allgemeine Rechtsgrundsätze geltenden, ungeschriebenen Gemeinschaftsgrundrechte.[155]
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Habilitationsschriften
Ein wichtiger Merkposten für die Thematik der verfassungsrechtlichen Bindung an Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit sind die allgemeinen Rechtsgrundsätze. Dazu erscheint 1977 eine weitere Habilitationsschrift. Der Autor, Hans-Werner Rengeling, hatte bereits zuvor in einem Aufsatz zum nationalen Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht die von Hans Peter Ipsen 1968 eingeführte Formulierung von der „Öffnung“ der nationalen Verwaltungen aufgenommen und das „Eindringen“ des Gemeinschaftsrechts in den Bereich der nationalen Infrastruktur durch den Verwaltungsvollzug als zu wenig beachtetes Thema identifiziert.[156] Nun folgte eine ausführliche Untersuchung des Verwaltungsvollzugs, den er detailliert in verschiedene Spielarten differenzierte.[157] Im Mittelpunkt steht die Funktion von Rechtsgrundsätzen, deren Anwendung in den Mitgliedstaaten Rengeling vergleicht und an die sich eine Analyse der Existenz und Anwendung von Rechtsgrundsätzen im Gemeinschaftsrecht und eine Verhältnisbestimmung nationaler und gemeinschaftsrechtlicher Rechtsgrundsätze anschließt. Methodisch bewegt er sich also auf dem für das Verwaltungsrecht vor den Gesetzeskodifikationen vertrauten Terrain, auf dem Verwaltungsgerichte und die -rechtswissenschaft die Grundsätze als Rechtsquelle verstehen. Bereits ein Jahr zuvor erschien die Freiburger Habilitationsschrift von Jürgen Schwarze, in der er die Rolle des EuGH als „Gesetzgeber“ im „unvollkommen geregelten Gemeinschaftsrecht“ anhand der bisher ergangenen Entscheidungen untersuchte und damit methodisch den Schritt machte, dass der Gerichtshof berechtigt sei, etwa über die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die fehlenden Grundrechte durch Rechtsfortbildung zu schaffen und Normdefizite zu überwinden.[158]
II. Gemeinschaftsrecht im Spiegel der Literatur
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Europäische Publikationslandschaft
Die 1960er Jahre sind das Jahrzehnt, in dem sich die Publikationslandschaft durch die Gründung spezifisch europarechtlicher Zeitschriften verändert.[159] Diese Gründungen waren programmatisch motiviert und weniger einem Mangel an Publikationsmöglichkeiten für gemeinschaftsrechtliche Beiträge geschuldet, für die eine Vielzahl juristischer Zeitschriften zur Verfügung stand. Hinsichtlich der Lehrbücher bestätigt die Gesamtschau, dass Bezugnahmen auf das Gemeinschaftsrecht zunächst nicht vorhanden waren.[160] Eine bemerkenswerte Ausnahme, die zugleich den psychologischen Affekt gegen das „Eindringen“ des Gemeinschaftsrechts in das deutsche Verwaltungsrecht belegt, ist das zweibändige Verwaltungsrechtslehrbuch des in Tübingen lehrenden Wilhelm Merk. Die EWG findet im ersten Band, der 1962 erschienen ist, nur zwei Mal Erwähnung, beobachtend, als Beispiel für regionale europäische Zusammenschlüsse und als Beispiel für überstaatliche Verwaltungsträger.[161] Der zweite Band aus dem Jahr 1970 enthält tiefgreifende Kritik an der EWG-Landwirtschaftspolitik.[162] Merks Lehrbuch zeigt quasi als Gegenperspektive, dass ein wesentlicher Grund für die zunächst sehr geringe Responsivität des Lehrbuchmarktes das Fehlen eines ausbildungsrelevanten Referenzgebiets im besonderen Verwaltungsrecht gewesen sein könnte. Landwirtschafts- und Zollrecht sind Spezialistenmaterien, die in der universitären Ausbildung – von Ausnahmen abgesehen – nahezu keine Rolle spielen; das Kartellrecht liegt im akademischen Sprengel der Zivilrechtswissenschaft. So wäre die kompetenzielle Ausdehnung des Gemeinschaftsrechts in die Wirtschaftsverwaltung, in den Umwelt- und Verbraucherschutz eine rechtstatsächliche Voraussetzung für die durchdringende Europäisierung der Verwaltungsrechtswissenschaft. Die Bezüge in der Literatur unterlagen einer allmählichen Steigerung, die proportional zu der Bedeutung des Themas „Europa“ verlief – exemplarisch kann das an den Lehrbüchern von Hans Julius Wolff,[163] Ingo von Münch[164] sowie Hans-Uwe Erichsen und Wolfgang Martens nachvollzogen werden. Fritz Ossenbühl bemerkte 1975 selbstreflexiv in seinem Beitrag „Die Quellen des Verwaltungsrechts“ in dem letztgenannten Lehrbuch, man werde der Bedeutung des Gemeinschaftsrechts nach dem derzeitigen Stand der Entwicklung am ehesten dadurch gerecht, wenn man es an die Spitze der Rechtsquellen des Verwaltungsrechts stellen würde, was allein der Entwicklungsgeschichte nicht entspräche. Weiter heißt es: „Über den hohen Stellenwert des Europäischen Gemeinschaftsrechts in unserer Rechtsordnung besteht im Prinzipiellen kaum Streit. Um so merkwürdiger erscheint die Feststellung, daß das Europäische Gemeinschaftsrecht in neueren verwaltungsrechtlichen Darstellungen entweder ganz fehlt oder nur am Rande erwähnt wird.“[165]
III. Das Desiderat der Rechtsvergleichung
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Rechtsvergleichung als methodischer Hebel
Bereits in den 1960er Jahren ist die Rechtsvergleichung ein anspruchsvolles Instrument, auf das Erwartungen im Hinblick auf das neue Gemeinschaftsrecht und die Rechtsvereinheitlichung gerichtet werden. Die Mitgliedstaaten hatten etwas Gemeinsames geschaffen, für dessen Rechtsfragen es nahe lag, gemeinsame Antworten aus dem Vorhandenen zu entwickeln, wie einstmals das gemeine deutsche Staatsrecht im 19. Jahrhundert.[166] Zunächst begrenzten sich diese Erwartungen darauf, rechtsvergleichend europäisches Eigenverwaltungsrecht zu schaffen, wofür in den Gemeinschaftsverträgen sogar normative Ansätze vorhanden sind.[167] Diese Bezugnahmen auf die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, die im Wege der wertenden Rechtsvergleichung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen zu ermitteln seien, wurden (und werden) als Ermächtigung zur Rechtsfortbildung verstanden.[168] Das öffentliche Dienstrecht der Gemeinschaften entsteht durch vergleichende Anleihen beim deutschen und französischen Beamtenrecht. Ein internationaler Kongress des Heidelberger Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht schuf die rechtstatsächliche Grundlage für das Haftungsrecht der Gemeinschaften.[169] Die Gemeinschaftsgrundrechte sollen sich aus einem „wertenden Rechtsvergleich“ der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben.[170] Doch mit der Zeit wird deutlich, dass es bei den rechtsvergleichenden Bemühungen auch darum geht, dass ein einheitliches europäisches Verwaltungsrecht entsteht, nach dessen Maßgabe das Gemeinschaftsrecht vollzogen wird.[171] Diese, das Verhältnis von deutschem und europäischem Recht betreffende Frage bezeichnete Otto Bachof als „Merkposten“. Für Bachof war das Recht der Gemeinschaften „im wesentlichen Verwaltungsrecht, vornehmlich Wirtschaftsverwaltungsrecht“, in dem „Rechtsgedanken der französischen, der deutschen, der italienischen und etlicher weiterer Rechtsordnungen“ zusammenfließen und das „seinerseits in diese nationalen Rechtsordnungen „ausstrahlt“. Man könne sich kaum vorstellen, dass auf lange Sicht eine deutsche, eine französische, eine italienische und überdies noch eine gemeineuropäische Dogmatik des Verwaltungsgeschehens unvermittelt nebeneinander bestünden. [172] Die Äußerung spielt auf die Unterschiede bei den „gewachsene[n], historisch gewordene[n] Staatsindividualitäten“[173] oder der Rechtskulturen an, die eine Vergleichung im öffentlichen Recht, im Vergleich zum Zivilrecht, erschwert.[174] Es zeichnet sich eine Konfliktlinie ab, in welcher Art und Weise europäisches Verwaltungsrecht entsteht und wie es mit Besonderheiten des nationalen Verwaltungsrechts umgeht.[175] Zugleich bietet sich gerade die Rechtsvergleichung auch als methodischer Hebel an, wissenschaftliche Geschlossenheit und empfundene „Verkrustungen“ zu überwinden.[176]
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Aufruf der Bachof‘schen „Merkposten“
Seit den frühen 1980er Jahren ist eine neue rechtsvergleichende Strömung entstanden, in der mit dem Gemeinschaftsrecht vorbefasste Autoren zu systematisieren versuchen, wie die Regeln für den Verwaltungsvollzug von Gemeinschaftsrecht entstanden sind und wie diese auf die nationalen Rechtsordnungen zurückwirken. Diese Strömung ist vor allem mit Jürgen Schwarze verbunden,[177] der 1982 einen Sammelband mit dem Titel „Europäisches Verwaltungsrecht im Werden“ herausgab,[178] den Peter Häberle knapp zehn Jahre später als frühe, pionierhafte Leistung würdigte, die den Durchbruch für die Disziplin des europäischen Verwaltungsrechts geschaffen habe.[179] Im Einleitungsteil des Sammelbandes stellt Schwarze unter Hinweis auf seine Habilitationsschrift heraus, dass die überwiegende Zahl der Anfang der 1980er Jahre im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze für das Verwaltungshandeln vom EuGH im Wege rechtsschöpferischer Entscheidungsfindung unter Rückgriff auf mitgliedstaatliches Recht entwickelt wurden.[180] Schwarze betont die Notwendigkeit, zwei Ebenen auseinanderzuhalten: einmal die richterrechtliche Bildung gemeinschaftsrechtlicher Verwaltungsgrundsätze auf Gemeinschaftsrechtsebene, auf der anderen Seite ihre Rückausstrahlung in das nationale Verwaltungsrecht – Otto Bachofs „Merkposten“[181] werden zustimmend zitiert.[182] Exemplarisch für die veränderte Tonlage und Diskussionstiefe in dieser Frage ist der in Schwarzes Sammelband enthaltene Beitrag von Meinhard Hilf, Rechtsberater der Kommission und später Professor in Bielefeld und Hamburg, der über „Möglichkeiten und Grenzen des Rückgriffs auf nationale verwaltungsrechtliche Regeln bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht“ berichtet.[183]
D. Die Anverwandlung (1987 bis 2005)
I. Idee und Gestaltform eines europäischen Verwaltungsrechts
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Prägende Monografie
Zum Ende der 1980er und am Beginn der 1990er Jahre nahm die Idee eines europäischen Verwaltungsrechts konkrete Gestaltform an. Im Jahr 1988 veröffentlichte Jürgen Schwarze die Ergebnisse eines rechtsvergleichenden Forschungsprojekts unter dem Titel „Europäisches Verwaltungsrecht – Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft.“[184] Mit dem zweibändigen, mehr als 1.400 Druckseiten umfassenden Werk knüpfte der Autor an seine programmatische Vorarbeit an[185] und schuf einen Referenztext für alle Folgeveröffentlichungen. Schwarze ermittelt rechtsvergleichend in allen Rechtsordnungen der seinerzeit zwölf Mitgliedstaaten gemeinsame verwaltungsrechtliche Prinzipien, deren Existenz im Gemeinschaftsrecht er daraufhin anhand des Primärrechts und der Rechtsprechung überprüft. Für Schwarze besteht das Gemeinschaftsrecht vorrangig aus verwaltungsrechtlichen, insbesondere wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Normen, so dass man es mit einer Verwaltungsrechtsgemeinschaft zu tun habe. Dem EuGH wird die Rolle zugewiesen, das Verwaltungsrecht innerhalb der EG durch Richterrecht maßgeblich entwickelt zu haben, vergleichbar der historischen Entwicklung nationaler Verwaltungsrechtsordnungen.[186] Resümierend kommt Schwarze zu dem Ergebnis, dass die Gemeinschaft bereits über einen Bestand von Verwaltungsrechtsnormen verfüge, der jenen der nationalen Verwaltungsrechtsordnungen vergleichbar sei.[187] Erwähnung findet auch der rückwirkende Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf das allgemeine Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten, bei dem es zu einer „sektoriellen Modifizierung nationalen Verwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrechts“ vornehmlich im Rahmen des indirekten Vollzugs gekommen sei.[188] Einer Kodifikation des europäischen Verwaltungs- und Verfahrensrechts widerspricht Schwarze mit dem Argument, dieser Schritt stünde der evolutiven Entwicklung der Gemeinschaft durch eine „behutsam und pragmatisch“ fortgeführte Rechtsprechung des EuGH entgegen.[189]
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Begriffsarbeit
Dass die Zeit der Bilanz zu einem europäischen Verwaltungsrecht gekommen war, zeigt der 1991 von Michael Schweitzer herausgegebene Band, der die Ergebnisse eines Forschungsvorhabens der Österreichischen Akademie der Wissenschaften versammelte und an dem überwiegend deutsche Staatsrechtslehrer mitgewirkt hatten.[190] Der Herausgeber geht in seiner Einleitung ausdrücklich auf das gut zwei Jahre zuvor veröffentlichte Werk Schwarzes ein, das er als Ausdruck „bester Tradition der Hamburger Gemeinschaftsrechtswissenschaft“[191] einordnet, um den eigenen, Neuland betretenden Forschungsansatz abzugrenzen.[192] Der Begriff „Europäisches Verwaltungsrecht“ wird enger verstanden, begrenzt auf solche Rechtsnormen und -akte, die dem Gemeinschaftsrecht entspringen und den Gemeinschaftsrechtsvollzug in konkreten Situationen regeln.[193] Allerdings kommt auch der Beitrag von Rudolf Streinz in Bezug auf den EuGH zu dem Ergebnis, dass dieser Lücken im Gemeinschaftsrecht durch aus mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen abgeleitete Rechtsgrundsätze schließe, der Gemeinschaftsgesetzgeber nachvollziehend reagiere, und dass sich in der Gemeinschaft geradezu ein rechtshistorischer Prozess wiederhole, in dem sich ein allgemeines europäisches Verwaltungsrecht aus dem besonderen Verwaltungsrecht, wie im 19. Jahrhundert in Frankreich und Deutschland, durch Mitwirkung der Rechtwissenschaft entwickele.[194] Trotz thematischer und konzeptioneller Geschlossenheit der zahlreichen Einzelbeiträge fehlt dem Band die rechtsvergleichende Grundlage, ein Grund, weshalb dieser in deutlich geringerem Umfang rezipiert wurde.
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Zwischenbilanzen
Die Idee eines europäischen Verwaltungsrechts hat zwei Wirkrichtungen: das Entstehen eines Eigenverwaltungsrechts der Gemeinschaften und die Konvergenz der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsordnungen, möglicherweise sogar die Kreation eines verwaltungsrechtlichen „ius commune europaeum.“ Im Jahr 1996 gibt Schwarze zu dieser Frage einen Sammelband mit rechtsvergleichenden Beiträgen heraus, in dem er eine skeptische Zwischenbilanz zieht. Unter Zitierung des Aufsatzes von Ulrich Scheuner[195] heißt es in der Einführung, zu groß seien die Eigenarten und Selbstverständnisse der staatlichen Verwaltungsrechtsordnungen und zu wenig einschätzbar die mit einer Ablösung nationalen Rechts verbundenen Gefahren und Nachteile. Gleichwohl schreite die Europäisierung voran, mit zunehmendem Bewusstsein der wechselseitigen Einflussnahmen,[196] auch wenn perspektivisch das „nationale Verwaltungsrecht seine jeweiligen systemprägenden Eigenheiten nicht verlieren“ werde.[197] Eine weitere Zwischenbilanz zieht Schwarze 2005 in der zweiten Auflage seines rechtsvergleichenden Werks,[198] bei der es sich um einen Nachdruck der ersten Auflage mit einer ausführlichen Einleitung handelt. Schwarze sieht seine Grundthese bestätigt, dass sich das europäische Verwaltungsrecht durch die Anerkennung allgemeiner Rechtsgrundsätze seitens des Gerichtshofs herausbilde, denen mehr Sekundärrecht und ein verändertes Verwaltungsgefüge an die Seite getreten seien. Er plädiert nunmehr für eine Teilkodifikation der allgemeinen Grundsätze für den indirekten Vollzug des Gemeinschaftsrechts.[199] Eine letzte Bilanz 2008 bringt wenig Neues, setzt aber den Ton und die Stichworte für die Zukunft und nimmt indirekt den Fortbestand des nationalen Verwaltungsrechts an: Eine zentrale Rolle werde die Herausbildung eines kohärenten europäischen Verwaltungskooperationsrechts haben.[200] In demselben Jahr erschien erstmals eine monographische Gesamtdarstellung des europäischen Verwaltungsrechts, die Thomas von Danwitz vorlegte.[201] Sie beginnt mit einem rechtsvergleichenden Teil und erörtert, nach einem Kapitel über die Grundlagen, das Eigen-, Gemeinschafts- und Kooperationsverwaltungsrecht.[202] Ein Handbuch aus dem Jahr 2011 buchstabiert das europäische Verwaltungsrecht auch in seinem besonderen Teil aus.[203] Der methodische Standard, die Kategorien und die Begriffe sind gesetzt.
II. Positionsbestimmungen
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Überblick 1990er Jahre
Die erste Hälfte der 1990er Jahre sah einen erheblichen Zuwachs der Literatur: Allein zwischen 1991 und 1995 erschienen wenigstens zehn Beiträge von neun Autoren in Festschriften, Handbüchern, Sammelbänden und Zeitschriften, die sich mit der Europäisierung und den Rückwirkungen auf das nationale Verwaltungsrecht beschäftigten.[204] Zu berücksichtigen sind ferner die in diesem Zeitraum getroffenen Entscheidungen einiger Rechtswissenschaftler, ihre Habilitationsschriften diesem Thema zu widmen, die dann in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erschienen.[205] Im Mittelpunkt des folgenden Abschnitts steht die Staatsrechtslehrertagung im Jahr 1993 zur Europäisierung von Staats- und Verwaltungsrecht, auf der es beim zweiten, verwaltungsrechtlichen Beratungsgegenstand zu einer denkwürdigen Debatte kam.[206] Die Zunahme an Veröffentlichungen und die Intensivierung der Diskussion fiel in eine Zeit dynamischer Veränderungen: das Ende des Ost-West-Gegensatzes, die deutsche Einheit, die Diskussion über Staatsaufgaben, die Gründung der EU und die Globalisierung, die auch die Verwaltungsrechtswissenschaft „nach Überprüfung des Bewährten sowie Erneuerung des Defizitären“ drängt.[207]
1. Staatsrechtslehrertagung 1993 in Mainz
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Vergewisserung und Abrechnung
Zu einer Vergewisserung und Abrechnung, je nach Perspektive, geriet die Staatsrechtslehrertagung 1993 in Mainz.[208] Zu dem Thema „Deutsches und europäisches Verwaltungsrecht – wechselseitige Einwirkungen“ trugen Manfred Zuleeg und Hans-Werner Rengeling vor, die mit ihren Habilitationsschriften[209] wichtige monographische Beiträge mit jedenfalls teilweise pionierhaftem Charakter vorgelegt hatten. Zuleeg, seit 1977 Professor in Frankfurt und zudem seit 1988 Richter am EuGH, vertritt in seinem Bericht eine sehr gemeinschaftsfreundliche Position. Er misst den nationalen Verwaltungsrechtsstrukturen ausdrücklich keinen Eigenwert bei, was in der Aussprache erheblichen Widerspruch auslöste, und sieht ein allgemeines europäisches Verwaltungsrecht erst in allmählicher Ausbildung. Es sei hauptsächlich das besondere Verwaltungsrecht, insbesondere die Regelung der Agrarmärkte, betroffen, man stehe aber vor einer „Europäisierung der Verwaltungsrechtsordnung.“[210] Zuleeg verteidigt, wie kaum anders zu erwarten, die Rechtsprechung des Gerichtshofs, berichtet, wie Kollisionen mit dem nationalen Recht durch gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung, Rezeption, Anpassung, Zusammenwirken, Aufsicht und Sanktionen zu vermeiden seien.[211] Seine Botschaft ist die fortbestehende Notwendigkeit richterlicher Rechtsfortbildung, solange der europäische Gesetzgeber die Gemeinschaftsrechtsordnung nicht ausgestaltet, um diese „wirksam zum Nutzen der einzelnen zu entfalten.“ Zuleeg ruft die Rechtswissenschaft dazu auf, „sich an diesem Werk zu beteiligen.“[212] Der zweite Bericht ist für das Thema ergiebiger, weil Rengeling die wechselseitige Einwirkung – im Sinne von Bachofs „Merkposten“[213] – resümiert.[214] Er sieht wechselseitige Einwirkungen einerseits im verfassungsrechtlichen Integrationsauftrag mit angelegt, auch die bruchstückhafte Entwicklung eines allgemeinen europäischen Verwaltungsrechts, tritt aber auch für den Erhalt mitgliedstaatlicher Entscheidungsspielräume im Rahmen des indirekten Vollzugs ein.[215]
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Kontroverse über den „Eigenwert“
In der Aussprache zu den beiden Referaten wurde die These geteilt, dass Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Verwaltungsrecht bislang nur punktuell auszumachen seien.[216] Allerdings wurde auch die Forderung geäußert, die Lehrbücher des Verwaltungsrechts insoweit neu zu schreiben[217] und stärker das „werdende Verwaltungsrecht, das in der Konkretisierung der EMRK in Osteuropa über den Europarat entsteht“, zu beachten.[218] Die Diskussion ist aber aus einem anderen Grund beachtenswert: Sie wirkt nämlich wie eine Abrechnung mit demjenigen Teil der deutschen Staatsrechtslehre, der sich affirmativ der Europäisierung zugewandt hat und diese nach Kräften betreibt. Anknüpfungspunkt ist die auch in einen Leitsatz gebrachte Aussage Zuleegs, die Strukturen des nationalen Verwaltungsrechts besäßen in einer demokratischen Gesellschaft keinen Eigenwert und könnten daher der pflichtgetreuen Übernahme des Gemeinschaftsrechts ins mitgliedstaatliche Recht nicht entgegenstehen.[219] Dabei hat eine Rolle gespielt, dass Zuleeg als amtierender deutscher Richter am Gerichtshof für die Leitentscheidung in den Rechtssachen Francovich und Bonifaci[220] zum gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruch in Haftung genommen wurde. Das Staatshaftungsrecht, von Beginn an ein Aufmerksamkeitsfeld der Verwaltungsrechtswissenschaft,[221] wurde durch das Urteil um ein neues, im Wege der Rechtsfortbildung geschaffenes Institut ergänzt, nämlich einen Haftungsanspruch des Bürgers gegen einen Mitgliedstaat, der gemeinschaftsrechtliche Pflichten verletzt. Klaus Vogel stellte in der Aussprache die rhetorische Gretchenfrage, wie es der Referent mit der Subsidiarität und der Proportionalität halte. Die Verwaltungsrechtskultur eines Rechtsstaats sei nämlich durchaus etwas Bewahrenswertes.[222] Christian Starck merkte an, wer klar sehe, der komme zu der Gegenthese, dass die rechtsstaatlichen, verwaltungsrechtlichen Strukturen der Mitgliedsstaaten einen Eigenwert hätten, nur die Prinzipien homogen sein müssten.[223] Joachim Wieland fiel auf, dass fast jede von Zuleegs Thesen mit einer Bezugnahme auf den EuGH begonnen habe und schloss die Frage an, ob der EuGH wirklich die richtige Instanz sei, über Ausmaß und Ausgestaltung der Harmonisierung des Verwaltungsrechts zu entscheiden.[224] Juliane Kokott warf die Grundsatzfrage auf, ob wir den Europäischen Bundesstaat im Sinne Zuleegs wollten, was dann „die Zauberformel vom effet utile, von der Effizienz des Europarechts, nahezu jede Auslegung des Rechts“ rechtfertige, oder ob die nationalen Rechtsordnungen, wie von ihr bevorzugt, einen gewissen Eigenwert hätten. Sie seien Attribut der Staatlichkeit der Mitgliedstaaten und außerdem litte unter dem punktuellen Eingreifen des Gerichtshofs in die nationalen Rechtsordnungen die Qualität des Rechts: „Der EuGH schneidet Stücke aus den gewachsenen Kodifikationen heraus. Was verbleibt, sind Torsen nationaler Rechtsgebiete, die in sich nicht mehr stimmig sind. Der EuGH ist eben kein Otto Mayer.“[225] In der Diskussion gab es auch Zuspruch, wie dem Vorschlag von Ingolf Pernice, auf die materielle Einheit von deutscher und europäischer Rechtsordnung abzustellen, die dazu führen könne, „daß der Verwaltungsbeamte und auch der Bürger das europäische Recht und dessen Einflüsse auf das nationale Recht nicht mehr als etwas Fremdes ansieht.“[226] Auffällig ist schließlich auch eine Ungleichzeitigkeit im Wahrnehmen und Verstehen der Integrationsereignisse seit den 1950er Jahren, die ein Teil der Rechtswissenschaftler engmaschig verfolgte, an einzelnen sogar als Akteur beteiligt war, und ein anderer Teil irritiert und fragend zur Kenntnis nahm.[227] Nach der Tagung ist die These Zuleegs, der nach einer Amtszeit als Richter 1994 wieder in die Wissenschaft zurückkehrte, noch einmal von Thomas von Danwitz in seiner Habilitationsschrift unter der Überschrift „Abwägungsimmunität des Gemeinschaftsverwaltungsrechts“ aufgegriffen worden. Er verweist auf die dadurch bewirkte Verfestigung der „Sanktions- und Durchsetzungsperspektive des Gemeinschaftsverwaltungsrechts in dogmatischer Hinsicht“ und zitiert Fritz Werner, der wegen „Hinwendung zum kalten Nützlichkeitsdenken“ vor einer „Brutalisierung des Rechts“ gewarnt hatte.[228]
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Replik und Rechtfertigung
Zuleeg hat auf die Kritik, die auch in der Rezeption der Staatsrechtslehrertagung mit besonderer Aufmerksamkeit registriert worden ist,[229] mit einem Aufsatz reagiert, der eine kritische Besprechung des Maastricht-Urteils und zugleich eine Rechtfertigung der Rechtssachen Francovich und Bonifaci[230] und damit der Rechtsfortbildung durch den Gerichtshof ist. Er verwahrt sich zunächst gegen ein Fehlzitat des Zweiten Senats, der sich nicht auf seine Kommentierung als Beleg für die extensive Rechtsprechungspraxis des Gerichtshofs habe berufen dürfen.[231] Zuleeg bemüht sich sodann, das kompetenzwahrende Handeln des Gerichtshofs darzulegen, das sich in der Methode der Rechtsfortbildung kaum von der im deutschen Rechtsraum unterscheide, und führt weiter aus, der Gerichtshof sei gewillt, dem Gemeinschaftsgesetzgeber den Vortritt zu lassen, soweit er sich noch nicht für eine Lösung entschieden habe, die hinlänglich deutlich Rechtsfolgen ableiten lasse.[232] Es geht ihm darum, dass die Rechtsgemeinschaft mit Leben gefüllt wird, durch den Dialog der Gerichte und den Beitrag der Individuen als Rechtssubjekte der Gemeinschaft. Die Stellungnahme Zuleegs zeigt noch einmal deutlich, dass die Diskussion über eine Europäisierung des Verwaltungsrechts in den verfassungsrechtlichen Rahmen für die europäische Integration gestellt ist. Wie eine Formulierung gleich zu Beginn seines Beitrages jedoch zeigt, bestehen unüberbrückbare Differenzen im Vorverständnis der Beteiligten über ebendiesen Rahmen für die europäische Integration. Dort heißt es wörtlich: „Die Richter, die über die Rechtsstreitigkeiten Francovich und Bonifaci zu befinden hatten, sind ihrer Verantwortung für das Gemeinschaftsrecht in vorbildlicher Weise gerecht geworden.“[233]
2. Monografische Wende zur Europäisierung
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Denkströmungen: Habilitationsschriften der nächsten Generation
Zwischen 1995 und 1999 erschienen unabhängig voneinander vier Habilitationsschriften[234] und eine Monographie, die sich mit dem Verhältnis von europäischem Recht und Verwaltungsrecht befassen, und die das Ergebnis einer von den Autoren Jahre zuvor getroffenen Entscheidung sind, sich mit gerade diesem Thema zu befassen. Damit ist die „Europäisierung“ endgültig in den Qualifikationsschriften der Verwaltungsrechtswissenschaft angekommen – ein wichtiger Gradmesser für die Konjunktur von Themen, aus denen sich wissenschaftliche Karriereaussichten ergeben.[235] In der Gesamtschau fällt auf, dass die verwaltungsrechtswissenschaftlichen Denkströmungen, die in den zurückliegenden Jahrzehnten entstanden waren, sich in den Schriften, bezogen auf ihre in den Rezensionen auch wahrgenommenen akademischen Entstehungsorte und Mentoren, wiederfinden und diese die begonnene Diskussion teilweise fortsetzen. Trotz der Unterschiede in den wissenschaftlichen Ansätzen und Bewertungen sind sich die Autoren einig in der Gegenwärtigkeit – wenn nicht sogar Unausweichlichkeit – von „Europäisierung“.
46
Zunehmende Determinierung nationalen Rechts
Die 1994 in München angenommene Schrift von Michael Brenner sieht in der Einheitlichen Europäischen Akte und dem Vertrag von Maastricht den Eintritt in „eine neue Phase der Herausbildung einheitlicher Wirtschafts- und Rechtsstrukturen“ und damit eine zunehmende Determinierung nationalen Rechts nach „Jahren der Stagnation.“ Der Integrationsprozess wird als „starke Gemeinschaftsverwaltung“ eingeordnet, wobei die Unionsebene der Verwaltung im Vergleich zum nationalen Recht eine durch den EuGH anerkannte größere Gestaltungsfreiheit einräume.[236] Der Autor widmet sich ausführlich der Europäisierung des Wirtschaftsverwaltungsrechts durch eine Zusammenführung der Rahmen- und Funktionsbedingungen von mitgliedstaatlicher und europäischer Rechtsordnung und möchte „einheitliche Kriterien für die verfassungsrechtliche Stellung der Verwaltung wie auch für die Reichweite von deren Wirtschaftsgestaltungsauftrag [...] finden.“[237] Er verteidigt den von Kritikern in harten Worten dargestellten Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf gewachsene Rechtsstrukturen als Preis der tiefergehenden, fortschreitenden Integration.[238]
47
Einwirkungs- und Reaktionsprozesse
Die zweite Habilitationsschrift, von der Bonner Fakultät im Wintersemester 1995/96 angenommen, stammt von Thomas von Danwitz und ist 1996 erschienen. Anlass für die Themenwahl ist die These von der systemverändernden Entwicklung des Europarechts auf das Verwaltungsrecht, die der Autor jenseits von einzelnen Einwirkungsfällen als solche überprüfen möchte.[239] Vieles sei im Verwaltungsrecht in der Dekade zwischen 1985 und 1995 in Bewegung geraten, was über Jahrzehnte als gesicherte Erkenntnis gegolten habe. Die zu Beginn der 1980er Jahre vermehrt erschienenen Werke und Einzelbeiträge zum europäischen Verwaltungsrecht betrachtet von Danwitz als „kopernikanischen Perspektivenwechsel“ auf ein Rechtsgebiet, das vorher dafür stand, die nationalen Eigenarten am stärksten zum Ausdruck zu bringen.[240] Die Schrift beschreibt die Einwirkungs- und Reaktionsprozesse, die zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem deutschen Verwaltungsrecht in den genannten zehn Jahren stattgefunden haben.[241] Im Gesamtbefund sieht von Danwitz eine Veränderung der EuGH-Rechtsprechung, welche die Einwirkung auf das mitgliedstaatliche verwaltungsrechtliche System intensiviert. Die Entwicklung sei aber noch nicht so flächendeckend, dass sie eine systematische Entwicklung eines Gemeinschaftsverwaltungsrechts ermöglicht hätte. Ausdrücklich wendet er sich gegen Manfred Zuleegs These, die Strukturen des nationalen Verwaltungsrechts besäßen keinen Eigenwert.[242] Die Vereinheitlichungstendenz und Verantwortungsübernahme für die Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsordnungen durch den Gerichtshof wird als problematisch und unvereinbar mit der „Garantenstellung der Mitgliedstaaten im europäischen Einigungsprozess“ eingeordnet. Der Autor, der 2006 zum Richter am EuGH ernannt wurde, tritt deshalb für ein Modell gegenseitiger Anerkennung im Sinne einer dauerhaften, verflochtenen und zur Kooperation verpflichteten Fortexistenz der nationalen Verwaltungsrechtsordnungen ein.[243] Das sei für das deutsche Verwaltungsrecht mit dem Auftrag verbunden, seine „mitunter vorbildhaft erscheinenden Lösungen nicht nur als erhaltenswert zu verteidigen, sondern sich ihrer besonderen Qualität bewusst zu werden und sie zu einem Ziel für den Ausbau und die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in Europa zu machen.“[244]
48
Zweiteilung des europäischen Verwaltungsrechts
Im Sommersemester 1996 nahm die Frankfurter Fakultät die Habilitationsschrift „Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß“ von Stefan Kadelbach an.[245] Kadelbach sieht den Grund dafür, dass der Prozess der Öffnung des Verwaltungsrechts erst Mitte der 1990er Jahre beginne, unter anderem in der Abgeschlossenheit des öffentlichen Rechts gegenüber anderen Rechtsordnungen – angesichts der geschilderten Ereignisse und Äußerungen eine pauschale These. Der Autor fasst Verlustängste und Kritik an der Einwirkung auf nationale „Bestände“ zusammen und kritisiert mittelbar von Danwitz‘ Schrift: „Soweit dieser Prozeß auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zurückgeht, sieht er sich zuweilen auch herber Kritik ausgesetzt, die weitgehend vor dem Hintergrund des nationalen Verwaltungsrechts und nicht selten ohne vertiefte Auseinandersetzung mit dem Verhältnis beider Rechtsordnungen zueinander geübt wird.“[246] Seine eigene Schrift soll einen Beitrag dazu leisten, unter Bewahrung der „nötigen Distanz“ zu „beiden Systemen“ die „erforderliche Vermittlungsleistung zu erleichtern“, um die dogmatische Verarbeitung der europäischen Integration auf diesem Gebiet anzuschieben. Die Leitthese steht für eine Perspektivenumkehr: „[…] daß es sich hierbei um Konflikte innerhalb eines zwischen zwei verschiedenen Arten von Rechtsordnungen etablierten föderalen Systems handelt.“[247] Das „europäische Verwaltungsrecht“ teilt der Autor konzeptionell in das rein europäische, die Gemeinschaftsorgane betreffende, und das europäisch-national durchmischte im indirekten Vollzug, wobei er nicht ausschließt, dass beide in fernerer Zukunft zu einem einheitlichen europäischen Verwaltungsrecht zusammenwachsen.[248] Unscharf bleibt dabei die Frage der Legitimationsvermittlung durch die Primärstellung der Mitgliedstaaten, auf die von Danwitz′ Argumentation abzielt. Am Schluss steht der Befund einer (verfassungsrechtlich zulässigen) tendenziellen Zweiteilung des allgemeinen Verwaltungsrechts in eine europäisch beeinflusste und eine rein innerstaatliche Sphäre.[249]
49
Verwaltungsrecht im gemeinschaftlichen Verfassungssystem
Die vierte Habilitationsschrift zu dieser Thematik ist die ebenfalls im Sommersemester 1996 von der Freiburger Fakultät angenommene Schrift von Armin Hatje mit dem Titel „Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung.“ Es geht Hatje um den nationalen Vollzug des Gemeinschaftsrechts, der sich „immer deutlicher als ein Problem der angemessenen rechtlichen Beeinflussung des staatlichen Verwaltungshandelns durch die EG […]“ darstelle. Ausdrücklich schlägt er den Bogen zur Verfassungsdebatte.[250] Der Autor folgt konzeptionell dem Ansatz Jürgen Schwarzes, sieht eine Gesamtkodifikation des EG-Verwaltungsrechts für den indirekten Vollzug jedoch skeptisch, weil diese angesichts der mitgliedstaatlichen Systemheterogenität so abstrakt sein müsste, dass ihr Nutzen fraglich sei.[251] Auch Hatje nimmt zu Manfred Zuleegs Eigenwert-These[252] Stellung, indem er den Strukturen des nationalen Verwaltungsrechts zwar einen Eigenwert zumisst, aber dafür eintritt, sie auch im Integrationsprozess neu zu überdenken und veränderungsoffen zu sein.[253] Die Schrift endet mit dem Hinweis, dass auch die Grundlagen des europäischen Verwaltungsrechts „konkretisiertes europäisches Verfassungsrecht“ seien.[254]
50
Verwaltungsrecht als Ordnungsidee
Einen prägenden Beitrag zur Grundlagen- und Europäisierungsdebatte schließlich leistet die 1998 in erster Auflage veröffentlichte Monografie „Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee“ von Eberhard Schmidt-Aßmann.[255] Der Autor bezeichnet es als „wichtigste Zukunftsaufgabe verwaltungsrechtlicher Systembildung“, ein europäisches Verwaltungsrecht zu entwickeln, das „mehr als die Summe der durch das EG-Recht überformten und in diesem Sinne ‚europäisierten‘ nationalen Verwaltungsrechtsordnungen“ sei.[256] Er arbeitet u. a. gemeinsame verfassungsrechtliche Grundannahmen der beteiligten Verwaltungsebenen heraus und tritt dafür ein, sich von der Fixierung auf das Thema der Europäisierung des nationalen Rechts zu lösen, „wie sie die deutsche Diskussion in den zurückliegenden Jahren beherrscht hat.“[257] Die Systembildung müsse eine „europäische Verwaltungsrechtswissenschaft“ als gemeinsame Aufgabe aus einer Verbindung entscheidungsbezogener und theoriegeleiteter Zugänge entwickeln. Schmidt-Aßmanns Monografie wird als gelungener Versuch gesehen, die auch durch den „Prozeß der europäischen Einigung“ bewirkte Erosion und den Verlust überkommener Systemelemente zu analysieren und im Sinne einer produktiven Einmischung zu verarbeiten.[258]
III. Ausdifferenzierungen entlang Rechtsprechung und Rechtsetzung
51
Impulse durch überstaatliche Rechtsprechung und -setzung
Die Zeit der Anverwandlung der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft an „Europa“ seit Mitte der 1980er Jahre wird durch Impulse aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs angetrieben und auch thematisch strukturiert. Ausgangspunkt dieses – bis in die Gegenwart hineinreichenden – Stroms an Rechtsereignissen ist die vielbeachtete Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Deutsche Milchkontor aus dem Jahr 1983. Eine Verordnung, die die Pflicht zur Rücknahme von Verwaltungsakten regelt, lässt das Rücknahmeermessen der deutschen Behörde aus § 48 VwVfG entfallen.[259] Verstärkt durch die erste Entscheidung in der Rechtssache Alcan entwickelt sich eine umfassende Debatte über den Vertrauensschutz im Verwaltungsverfahren, die bis in die zweite Hälfte der 1990er Jahre anhält.[260] Im Jahr 1990 wird[261] durch die Rechtssachen Francovich und Bonifaci eine Debatte über die Staatshaftung ausgelöst, die mehr als ein Jahrzehnt den Weiterungen der EuGH-Rechtsprechung folgt.[262] Die Debatten laufen nun weitgehend parallel, weil weitere Entscheidungen in kurzer Folge getroffen werden, 1991 zum vorläufigen Rechtsschutz gegen den Gemeinschaftsrechtsvollzug[263] und zur gemeinschaftsrechtswidrigen Richtlinienumsetzung durch normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften.[264] Neben dem Sachverwaltungsrecht und dem Verfahrens- und Prozessrecht ist verstärkt seit den 1990er Jahren auch die insgesamt „wenig beachtete Materie“[265] des Verwaltungsorganisationsrechts in die Debatte einbezogen. Ein starker Impuls für die Europäisierung geht – neben der Rechtsprechung des Gerichtshofs – von der Sekundärrechtsetzung der Gemeinschaften aus. Mit dem Umweltrecht entsteht nun ein Referenzgebiet,[266] das in den ersten Jahrzehnten fehlte oder sich unter den gegebenen akademischen Bedingungen nicht ausbilden konnte.[267] Der völkerrechtliche Einfluss auf das deutsche Verwaltungsrecht ist gegenständlich am besten an der Aarhus-Konvention[268] aus dem Jahr 1998 festzumachen. Die Verwaltungsrechtswissenschaft macht die von seinerzeit 35 europäischen Staaten und der EU geschlossene Konvention zum Forschungsgegenstand und braucht ihr umweltrechtliches Referenzgebiet dazu nur auszudehnen, wird nun allerdings auch wieder stärker mit Beiträgen aus der Völkerrechtswissenschaft konfrontiert. Schließlich ist die Rolle des Europarates zu erwähnen, der über Empfehlungen seines Ministerkomitees u. a. soft law über gute Verwaltung geschaffen hat, die auch in der Rechtsprechung des EGMR über die Auslegung und Anwendung der Verfahrensrechte (Art. 6 EMRK) in Form von verfahrensrechtlichen Mindeststandards in völkerrechtliche Pflichten übersetzt werden.[269]
E. Die Schlussfolgerungen
52
Neusetzung des verwaltungsrechtswissenschaftlichen Bezugspunktes
Die Europäisierung ist heute Allgegenwart, der Prozess ist Status geworden. Die in ihrem Ton integrationsfreundliche Verbundsemantik[270] markiert einen Verflechtungszustand des nationalen und des europäischen Verwaltungsrechts, in dem zwar weiterhin „Europa“ auf die Verwaltungsrechtsordnungen der Mitgliedstaten einwirkt, dies jedoch seinen Neuigkeitswert verloren hat und der Veränderungsdruck nicht mehr überrascht oder sogar verschreckt.[271] Mehr noch, die Verbundsemantik hat die synthetisierende Kraft, den Konflikt zwischen EU und Mitgliedstaaten – und ihrem jeweiligen Rechtswissenschaften – zu entschärfen.[272] Dieser Zustand ist nicht das Ergebnis einer erst in den 1980er Jahren erwachten Verwaltungsrechtswissenschaft, die – wie andere Teilfächer der Rechtswissenschaft – das organisierte Europa bis dahin mehr oder minder ignoriert und erst allmählich dessen Bedeutung erkannt hatte. Die Zunahme der verwaltungsrechtlichen Literatur, die sich mit europäischen Einflüssen beschäftigt, den Transfer dogmatischer Figuren beschreibt und dieses auch in Lehrbüchern und Forschungsfragen abbildet, ist ein empirisch zutreffender Befund, der jedoch andere Gründe hat. Die Vertreter der Verwaltungsrechtswissenschaft in den 1950er und 1960er Jahren, deren Zahl verglichen mit der heutigen personellen Stärke des Faches deutlich geringer war, nahmen wahr, dass mit Gründung der Montanunion auch im Recht „etwas passiere“.[273] Einzelne, auch aus der älteren Generation, haben dazu aus ihrem bisherigen Erfahrungshorizont heraus veröffentlicht, wenngleich „an der Materie“ noch vielfach Völkerrechtler saßen und keineswegs ausgemacht war, ob es sich bei den Gemeinschaften nicht doch um modernisierte Formen der internationalen Staatenkooperation handelt. Dass das Gründungsjahrzehnt der Gemeinschaften, besonders der Montanunion, zudem eine Zeit des ausgedehnten Verwaltungsrechtsvergleichs durch die beteiligten Völkerrechtswissenschaftler, Praktiker und ihre Doktoranden war, ist bislang nur am Rande wahrgenommen worden. Die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft war in diesen Jahren neben dem Zustand des Faches in der Sache überwiegend mit dem Wiederaufbau des Rechtsstaates befasst. Die Montanunion und die Gemeinschaften insgesamt hatten, das wird heute in anachronistischen Rückprojektionen häufig übersehen, bis in die 1970er Jahre nicht die beherrschende, repräsentative Stellung als Ausdruck des organisierten Europas, sondern standen neben zahlreichen weiteren Organisationen. Dass in der ersten Hälfte der 1960er Jahre noch keine Vorlagen deutscher Gerichte an den EuGH bekannt waren[274] und Beiträge zur Sekundärrechtsflut und der Vollzugsteilung zwischen Gemeinschaftsbehörden und nationalen Behörden veröffentlicht wurden,[275] die die Arbeitslinien überhaupt erst erfassbar machten, verdeutlicht, dass es noch nicht an der Zeit war, dies „gesetzt“ in Lehrbüchern und Curricula abbilden zu können. Die stark europäisierten Sachgebiete, wie das Landwirtschafts- und das Außenwirtschaftsrecht, hatten für die universitäre Lehre zudem keine Bedeutung, das Kartellrecht wurde von der Zivilrechtswissenschaft bearbeitet und es gab darüber hinaus kein lehrfähiges Referenzgebiet. Entscheidend für den Umschwung war der Wechsel des konstitutionellen Bezugspunkts der Verwaltungsrechtswissenschaft, die ihre strenge Akzessorietät zu demokratisch legitimierten Grundrechten und zur Rechtsstaatlichkeit des Grundgesetzes in dem Augenblick relativieren konnte, in dem sich in den Gemeinschaften theoretisch wie dogmatisch ein Grundrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit in Gestalt allgemeiner Grundsätze herauszubilden begannen. Die zweite Hälfte der 1970er Jahr ist hierfür eine wichtige Zäsur. Dabei bestand bis dahin noch nicht einmal Einigkeit darüber, ob die Gemeinschaften überhaupt einer demokratischen Legitimation und eines rechtsstaatlichen Rahmens für ihre europäische öffentliche Gewalt zwingend bedurften, oder ob die Gemeinschaftsgewalt in anderen Form konsentiert werden könne, denn „wo […] letztlich nicht entschieden, sondern erkannt wird, herrscht die Kompetenz des Sachverstandes, nicht die Mehrheit.“[276] Diese Frage ist bis heute noch nicht vollständig beantwortet, denn was die EU sein will und sein soll, definiert auch die Funktion des Verwaltungsrechts und seine notwendigen Breite. Die Europäisierung der Verwaltungsrechtswissenschaft ist heute nicht mehr eine Konfliktlinie, sondern eine der Klammern der Verwaltungsrechtswissenschaft.[277]
53
Europäisierung als Fortschrittsmetapher
Die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft bemüht sich, ihr Denken in die Evolution des Unionsrechts einzubringen, den Systemgedanken zu entfalten,[278] und ist – teilweise – auch um die Kodifikation zumindest von Elementen des europäischen Verwaltungsrechts bemüht.[279] Kritik an der „Europäisierung“ wird heute systemimmanent geäußert. Obwohl die Gemeinschaften seit ihrer Gründung auch Verwaltungsrechtsgemeinschaften waren,[280] haben sich die europarechtlichen Rahmenbedingungen über das Verfassungsrecht hinaus durch den Vertrag von Lissabon weiter in Richtung auf die Kooperation verändert. Für die „offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung“, auf die sich die EU bei der Ausübung ihrer Aufgaben stützt, kann Sekundärrecht erlassen werden (Art. 298 Abs. 2 AEUV). Ein eigener Titel im AEU-Vertrag regelt die Verwaltungszusammenarbeit der Union und der Mitgliedstaaten, die noch einmal auf die effektive Durchführung des Unionsrechts verpflichtet werden und Verwaltungshilfe der Union in Anspruch nehmen können (Art. 197 AEUV). Die Grundrechte-Charta kennt ein Recht auf gute Verwaltung und wirksamen Rechtsschutz (Art. 41, 47 GRC). Werden die Vertreter der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft also zu Vertretern einer europäischen Verwaltungsrechtswissenschaft oder sind sie das möglicherweise bereits? Es scheint Einigkeit zu bestehen, dass das Trennungsprinzip, d. h. der im Grundsatz bei den Mitgliedstaaten liegende Vollzug des Unionsrechts, der Regelfall und die Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsordnungen ausgeschlossen ist. Das ist nicht wenig, jedoch bleibt viel Raum für Veränderung und Umgestaltung, für Innovation und Reflexion über Inhalte und Methoden, den verschiedene Denkströmungen auszufüllen suchen.[281] Möglicherweise bietet es sich deshalb an, die „Europäisierung“ aus der Gegenwartsperspektive als Teil und Chiffre zugleich für die Bemühungen um eine modernisierende Veränderung des Verwaltungsrechts, also als eine Fortschrittsmetapher zu verstehen.[282] Im Grunde aber ist die Staatsrechtslehre noch immer mit den Fragen befasst, die ganz am Anfang der europäischen Integration erkannt und formuliert worden sind: Welches Schicksal haben die nationalen Verfassungen mit ihrer demokratisch legitimierten, rechtsstaatlichen Bindung hoheitlicher Gewalt und welchen Maßstäben muss die europäische öffentliche Gewalt genügen? Auf der Staatsrechtslehrertagung in Speyer 2015, auf der sich die Vertreter der Staatsrechtslehre zuletzt über diese Fragen vergewisserten und nach Antworten suchten, kam einer der mit diesem Thema betrauten Referenten zu dem Ergebnis, dass ein europäisierungsbedingter Bedeutungsverlust des Grundgesetzes nicht von der Hand zu weisen sei, das Grundgesetz sich gleichwohl behaupten könne.[283] Ein Widerspruch in der Aussprache ist nicht verzeichnet.
F. Bibliografie
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Franz C. Mayer, Die Europäisierung des Verwaltungsrechts, in: FS für Ulrich Battis, 2014, S. 47-62.
Walter Pauly, Deutschland, in: Armin von Bogdandy/Sabino Cassese/Peter Michael Huber (Hg.), Ius Publicum Europaeum, Bd. IV, 2011, § 58.
Matthias Ruffert, Die Europäisierung der Verwaltungsrechtslehre, Die Verwaltung 36 (2003), S. 293–319.
ders. (Hg.), The Transformation of Administrative Law in Europe, 2007.
Pierangelo Schiera, Die gemeineuropäische Geschichte des Verwaltungsrechts und seiner Wissenschaft, in: Armin von Bogdandy/Sabino Cassese/Peter Michael Huber (Hg.), Ius Publicum Europaeum, Bd. IV, 2011, § 68.
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Christoph Schönberger, „Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“, in: Michael Stolleis (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, 2006, S. 53–84.
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Jörg Philipp Terhechte, Strukturen und Perspektiven des europäischen Verwaltungsrechts, in: Stefan Leible/Jörg Philipp Terhechte (Hg.), Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 3, 22020, § 36.
Rainer Wahl, Die zweite Phase des öffentlichen Rechts in Deutschland, Der Staat 38 (1999), S. 495–518.
Ferdinand Wollenschläger, Verfassung im Allgemeinen Verwaltungsrecht, in: VVDStRL 75 (2016), S. 187–264.
G. Abstract
| 1. | This article examines the Europeanisation of administrative law scholarship in Germany. It focuses on statements from the early 1950s onwards concerning the influence – in the sense of establishment, transformation, effect, and reinterpretation – of European supranational law on German administrative law (par. 3 et seq.). |
| 2. | The article considers the contribution of an avant-garde of the 1950s, observers who also participated in the negotiating delegations for the newly established organisations or who were particularly sensitive to such promising new developments (par. 10 et seqq.). This first period was followed by an appropriation of Community law which, initially accompanied by positional struggles in the public law community, can be dated from the founding years of the European Economic Community and the Atomic Energy Community (1957/60) to the conclusion of the Single European Act (1986). It is characterised by an increasing number of publications (including formative monographs), efforts to promote comparative law and the determination of a position within the framework of academic conferences (par. 21 et seqq.). The third period of reception and creation (1985 to 2005), on which most studies in European legal history focus, is characterised by the idea of a European administrative law, the thematic differentiation and the broad recognition of the topos of Europeanisation (par. 38 et seqq.). |
| 3. | Scholars of administrative law in the 1950s and 1960s, of whom there were far fewer than nowadays, recognised that the founding of the European Coal and Steel Community “changed something” in law. Lawyers, including those of the older generation, published articles on this subject from their previous experience, even though international law experts were still working on the subject and it was by no means clear whether the Communities even constituted modernised forms of international state cooperation (par. 52). |
| 4. | During the foundational period of the European Communities, German scholars of administrative law were mainly concerned with reconstructing the rule of law. This specific German condition is sidelined by the fact – now often overlooked in anachronistic rear projections – that until the 1970s, the European Coal and Steel Community and the Communities as a whole did not have the dominant, representative position as an expression of organised Europe but instead stood alongside numerous other organisations (par. 52). |
| 5. | A perspective for a constitutional framework within the Communities themselves became apparent only in the second half of the 1970s, as European fundamental rights were guaranteed and legally applicable principles of a European constitutional law – foremost the rule of law – emerged. As a result, the Europeanisation of German administrative law could be accepted (par. 52). |
| 6. | The contribution‘s main thesis is that the representatives of the scholarship of administrative law only turned to Community law and “Europeanisation”, both internally and in legal practice, after the majority of administrative law scholars were able to identify a new “constitutional” reference point for their subject in Community law. In other words, administrative law scholarship continued to pay only peripheral attention to the European Communities after the 1950s because it was dependent on the constitutional debate (par. 8 et seq.). |
| 7. | Europeanisation is omnipresent today; the process has become status quo. From a contemporary perspective, it may be appropriate to understand “Europeanisation” as both a part and a cipher for the efforts to modernise administrative law, i. e. as a metaphor for progress (par. 53). |
Ute Mager
§ 32 Entwicklungslinien des europäischen Verwaltungsrechts
A. Einleitung1 – 3
I. Struktur des europäischen Verwaltungsrechts2
II. Analysekriterien3
B. Die Entwicklung des europäischen Verwaltungsrechts von „Paris“ bis „Lissabon“4 – 101
I. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl4 – 7
II. Die Römischen Verträge8 – 27
1. Sachbereiche und Vollzugsformen im Überblick9
2. Prinzipien10 – 13
3. Komitologie und Agenturen14 – 17
a) Komitologie15
b) Agenturen16, 17
4. Andere Kooperationsformen18 – 23
5. Sonstige Einwirkungen auf das Verwaltungsrecht durch EuGH-Rechtsprechung24 – 26
6. Zwischenfazit27
III. Die Einheitliche Europäische Akte28 – 40
1. Änderungen im Überblick29
2. Neue Prinzipien30
3. Komitologie und Agenturen31, 32
a) Komitologie31
b) Agenturen32
4. Andere Kooperationsformen33, 34
a) Strukturfondsförderung33
b) Transnationaler Verwaltungsakt34
5. Sonstige Reformen und Innovationen35 – 39
a) Zollkodex35
b) Vergaberecht36
c) Produktsicherheit37
d) Telekommunikationsrecht38
e) Umweltrecht39
6. Zwischenfazit40
IV. Der Vertrag von Maastricht41 – 54
1. Änderungen im Überblick41
2. Prinzipien42, 43
3. Komitologie und Agenturen44 – 47
a) Komitologie44
b) Agenturen45 – 47
4. Weitere Kooperationsformen48, 49
a) Ausweitung des Instruments der transnationalen Verwaltungsakte48
b) Offene Methode der Koordinierung49
5. Sonstige Reformen und Innovationen50 – 53
a) Beihilfenrecht50
b) Migrationsrecht51
c) Umweltrecht52
d) Datenschutz53
6. Zwischenfazit54
V. Die Verträge von Amsterdam und Nizza55 – 82
1. Änderungen im Überblick56
2. Prinzipien57 – 59
a) Nachhaltigkeit57
b) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit58
c) Charta der Grundrechte der EU und Kodex für gute Verwaltungspraxis59
3. Komitologie und Agenturen60 – 69
a) Komitologie60
b) Agenturen61 – 68
aa) Dezentrale Agenturen62 – 67
bb) Exekutivagenturen68
c) OLAF69
4. Sonstige Kooperationsformen70 – 73
a) Recht der Strukturfonds70
b) Wettbewerbsrecht71
c) Telekommunikationsrecht72
d) Energierecht73
5. Sonstige Reformen und Innovationen des Verwaltungsrechts74 – 81
a) Haushaltsrecht74
b) Vergaberecht75
c) Umweltrecht76 – 78
d) Migrationsrecht79, 80
e) Die Dienstleistungsrichtlinie81
6. Zwischenfazit82
VI. Der Vertrag von Lissabon83 – 101
1. Änderungen im Überblick84 – 86
2. Prinzipien87, 88
3. Komitologie und Agenturen89 – 94
a) Komitologie89
b) Agenturen90 – 94
4. Reformen im Bereich sonstiger Kooperationsformen95, 96
5. Sonstige Reformen und Innovationen97 – 100
a) Art. 298 AEUV97
b) Migrationsrecht98
c) Weitere Reformen99, 100
6. Zwischenfazit101
C. Bewertung und Ausblick102 – 115
I. Vom Gemeinsamen Markt zum Gemeinsamen Lebensraum102, 103
II. Vom Nebeneinander mitgliedstaatlichen Vollzugs zum Verwaltungsverbund104, 105
III. Innovationen durch Unionsverwaltungsrecht106
IV. Spannungsverhältnisse im Verwaltungsverbund107 – 109
V. Probleme demokratischer Legitimation im Verwaltungsverbund110 – 112
VI. Die Rolle des EuGH im Verwaltungsverbund113
VII. Ausblick114, 115
D. Bibliografie
E. Abstract
A. Einleitung
1
Europäischer Integrationsprozess
Seit den Römischen Verträgen von 1957[1] ist es das Ziel des europäischen Integrationsprozesses einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen, zuletzt bestätigt im Vertrag von Lissabon, in dem dieses Ziel nicht mehr nur Inhalt der Präambel ist, sondern prominent in Art. 1 EUV genannt wird. Dieser immer engere Zusammenschluss lässt sich anhand des Europäischen Verwaltungsrechts nachvollziehen. Standen am Anfang einzelne Sektoren wie das Zoll- und Agrarverwaltungsrecht und zudem das Wettbewerbsrecht im Vordergrund,[2] kamen mit fortschreitender Integration eine Vielzahl weiterer Rechtsbereiche hinzu. Die jüngere Entwicklung hat zu komplexen vertikalen und horizontalen Kooperationsverhältnissen zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der Union geführt. Die Entwicklung dieser zunehmenden Vertiefung der dem Verwaltungsrecht zuzuordnenden Beziehungen innerhalb der Europäischen Union ist Gegenstand dieses Beitrags.
I. Struktur des europäischen Verwaltungsrechts
2
Schichten des europäischen Verwaltungsrechts
Das europäische Verwaltungsrecht besteht aus verschiedenen Schichten.[3] Hierzu gehören das Recht der Europäischen Eigenverwaltung, das zu untergliedern ist in das Recht der inneren Organisation und das Recht, das gegenüber Dritten vollzogen wird; des Weiteren das Unionsrecht, das von mitgliedstaatlichen Behörden im Vollzug von Verordnungen oder von Richtlinien in ihrer nationalrechtlichen Gestalt angewendet wird. Auf Sekundärrecht beruht auch das Zusammenwirken der mitgliedstaatlichen Behörden untereinander oder mit Einrichtungen der Europäischen Union, wobei regelmäßig horizontale und vertikale Kooperationsbeziehungen zusammentreffen. Schließlich findet nationales Recht zur Verwirklichung unionsrechtlicher Vorgaben unter Beachtung unionsrechtlicher Vollzugsprinzipien Anwendung.
II. Analysekriterien
3
Kriterien der Entwicklungsanalyse
Die Analyse der Entwicklung des europäischen Verwaltungsrechts folgt in zeitlicher Hinsicht den großen Vertragsänderungen. In Bezug auf jede Phase lässt sich dann nach Entwicklungslinien fragen, und zwar in Bezug auf die im Vordergrund stehenden Sachbereiche, die Prinzipien des Verwaltungsrechts sowie Organisation und Verfahren des Vollzugs.[4] Ein Schwerpunkt wird dabei auf der Entwicklung des sich stetig vertiefenden Verwaltungsverbunds liegen.
B. Die Entwicklung des europäischen Verwaltungsrechts von „Paris“ bis „Lissabon“
I. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
4
Gründung und Organe der EGKS
Im Jahr 1951 gründeten Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande in Paris die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl[5] mit vier Organen, in denen sich die verschiedenen Interessen und Funktionen repräsentiert fanden: die Hohe Behörde als Verkörperung des Gemeinschaftsinteresses, der Rat als Vertreter der mitgliedstaatlichen Interessen, die Versammlung zur Verstärkung der demokratischen Legitimation und der Gerichtshof zur Sicherung der Rechtmäßigkeit des Handelns der Hohen Behörde. In Bezug auf diese tauchte in Art. 9 EGKSV der französischen und italienischen Sprachfassung erstmals der Begriff „supranational“ auf. Supranationalität wird im Weiteren zum zentralen Charakteristikum der europäischen Integration.[6]
5
Aufgaben der Hohen Behörde
Der EGKSV wird als traité de règles charakterisiert, im Gegensatz zum 1957 nachfolgenden EWGV, der als traité-loi bezeichnet wird.[7] Gemeint ist damit, dass die Aufgaben der Hohen Behörde sehr genau umrissen waren. Sie bestanden in der Schaffung und Aufrechterhaltung eines gemeinsamen Marktes im Sektor Kohle und Stahl durch Abschaffung von Binnenzöllen bei gemeinsamen Außenzöllen, Sicherung der Marktbedingungen, Fördermaßnahmen, notfalls dem Einsatz von Marktregulierungsmaßnahmen, Bekämpfung von Kartellen, Gewährleistung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Kohle- und Stahlsektor sowie der Überwachung der Preis- und Lohnentwicklung.
6
Entwicklung von Prinzipien für das Verwaltungshandeln
Bereits im EGKSV findet sich in Art. 86 die für das Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten grundlegende Loyalitätspflicht. Darüber hinaus entwickelte der Gerichtshof Anforderungen an rechtmäßiges Verwaltungshandeln, die er, soweit der Vertrag keine Anhaltspunkte enthielt, aus dem nationalen Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten ableitete.[8] Zu nennen sind der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[9] und der Rechtssicherheit,[10] Vertrauensschutzanforderungen im Falle von Rücknahme und Widerruf,[11] das Recht auf Anhörung[12] sowie der Gleichbehandlungsgrundsatz[13]. Ansatzweise finden sich auch die Auslegung des Gemeinschaftsrechts nach dem effet utile, die direkte Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts und die implied powers-Doktrin.[14]
7
Die Meroni-Entscheidung
Mit seiner im Rahmen der EGKS getroffenen Meroni-Entscheidung[15] prägte der Gerichtshof die im Weiteren auch für die Gründung von Agenturen maßgeblichen Voraussetzungen für die Übertragung von Aufgaben auf nachgeordnete Stellen. Danach kann die übertragende Behörde nicht mehr Befugnisse weitergeben als ihr zustehen, müssen die übertragenen Befugnisse klar umgrenzt sein, auf einer ausdrücklichen Entscheidung beruhen und muss die Einrichtung der Aufsicht der delegierenden Behörde unterliegen.[16] Zudem kommt eine Übertragung von Befugnissen mit politischem Ermessen nicht in Betracht. Im konkreten Fall ging es um die Übertragung eines sehr weitgehenden wirtschaftspolitischen Ermessensspielraums auf einen privatrechtlichen Verband.[17]
II. Die Römischen Verträge
8
Gründung der EWG
Mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft[18] wurden der gemeinsame Markt im Kohle- und Stahlsektor auf den gesamten Waren- und Dienstleistungsverkehr ausgeweitet sowie die Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit vereinbart. Erklärtes Ziel war die in Etappen (Art. 8 EWGV) erfolgende Errichtung eines umfassenden Gemeinsamen Marktes. Demgegenüber hat die Europäische Atomgemeinschaft nur einen eng umrissenen Auftrag und ist wie die Montanunion im Wesentlichen Verwaltungsgemeinschaft.[19]
1. Sachbereiche und Vollzugsformen im Überblick
9
Sachbereiche und Vollzugsformen
Die wichtigsten Sachbereiche in den ersten Jahrzehnten der EWG waren das Zollwesen und das Außenwirtschaftsrecht, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sowie die Wettbewerbs- und Beihilfenaufsicht.[20] Für den Vollzug des gemeinsamen Zolltarifs und der Antidumping-Verordnungen[21] im Rahmen des Außenwirtschaftsrechts waren die nationalen Behörden zuständig. Demgegenüber war der Vollzug des Wettbewerbsrechts, soweit der gemeinsame Markt betroffen war, Gegenstand der Eigenverwaltung der Gemeinschaft. Die erste Kartellverordnung erging 1962.[22] Bereits sie enthielt das Recht der Kommission, Auskunft von mitgliedstaatlichen Behörden und Unternehmen zu verlangen, eigene Nachprüfungsbefugnisse bei den Unternehmen sowie das Recht, mitgliedstaatliche Behörden bei deren Untersuchungen zu unterstützen. Wie heute erfolgte auch die Beihilfenaufsicht notwendig in Form der Eigenverwaltung, während die Rückforderung unzulässiger Beihilfen durch die Mitgliedstaaten nach ihrem Recht stattfand und -findet. Im Agrarverwaltungsrecht entstanden erste Formen komplexeren Zusammenwirkens.[23]
2. Prinzipien
10
Begründung der Supranationalität
Für den Gerichtshof war von Anfang an die Sicherung der Einheit und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts das wichtigste Anliegen. In der Entscheidung van Gend & Loos[24] begründete er die direkte Wirkung des Gemeinschaftsrechts. Dem folgte im Urteil Costa/ENEL der Anwendungsvorrang.[25] In der Entscheidung Internationale Handelsgesellschaft[26] erstreckte der Gerichtshof diesen Vorrang auf das nationale Verfassungsrecht. Mit dieser Kombination von direkter Wirkung der Verträge und Vorrang des Gemeinschaftsrechts waren die Merkmale der Supranationalität in der Gemeinschaftsrechtsordnung verankert. Damit war zugleich die Notwendigkeit geschaffen, Grundrechte als Maßstab für das Verwaltungshandeln aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen und unter Rückgriff auf die EMRK zu entwickeln.[27]
11
Anforderungen an das Verwaltungshandeln
Vor allem das Kartellrecht und das landwirtschaftliche Marktordnungsrecht gaben dem EuGH Anlass, weitere Anforderungen an das Verwaltungshandeln zu formulieren: Zu nennen sind die Begründungspflicht[28], die Verpflichtung zur Verwendung der jeweiligen Landessprache[29], die Verhältnismäßigkeit[30] und der Gleichbehandlungsgrundsatz[31] sowie erste Ansätze eines Akteneinsichtsrechts[32]. Das Recht auf effektiven Rechtsschutz konnte in der Rechtssache Johnston direkt der dem Streit zugrundeliegenden Richtlinie entnommen werden[33]; in der Rechtssache Heylens bezeichnet der EuGH dieses Recht bereits als einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts[34].
12
Grundsatz gegenseitiger Anerkennung
Eine weitere Weichenstellung löst die Cassis de Dijon-Entscheidung[35] von 1979 aus. Sie hatte langfristig zur Folge, dass an die Stelle des Vollharmonisierungsansatzes, wie er von Rat und Kommission zunächst verfolgt worden war,[36] der Grundsatz gegenseitiger Anerkennung trat.[37] Dies führte im Weiteren zu neuen Formen der Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten und zu einem neuen Konzept (New Approach) im Bereich der Produktsicherheit, die im Zuge der Binnenmarktoffensive realisiert wurden.[38]
13
Effektivitäts- und Äquivalenzgebot
Das Effektivitäts- und Äquivalenzgebot als Konkretisierung der allgemeinen Loyalitätspflichten bei der Anwendung des nationalen Rechts zur Umsetzung von gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen[39] und damit die Grenzen der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten[40] werden grundlegend im Zusammenhang mit der Rückforderung von Beihilfen im Agrarsektor entwickelt. Danach dürfen Kriterien des nationalen Rechts wie Vertrauensschutz, Fristen und Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Behörden für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Rückforderung unter der Bedingung herangezogen werden, dass die Verwirklichung der Gemeinschaftsregelung und des Gemeinschaftsinteresses nicht praktisch unmöglich gemacht wird.[41]
3. Komitologie und Agenturen
14
Funktionen der Kommission
Wie schon in der Hohen Behörde verkörpert sich in der Kommission das Gemeinschaftsinteresse. Ihre drei Hauptfunktionen waren und sind die Rechtsetzungsinitiative, die Überwachung des Gemeinschaftsrechtsvollzugs (auch) unter Anwendung des Vertragsverletzungsverfahrens sowie in einzelnen Materien der unmittelbare Vollzug.[42] Dabei steht die Verwirklichung des Gemeinschaftsinteresses oftmals in einem Spannungsverhältnis zum Interesse der Mitgliedstaaten. Vor allem die Komitologie[43] und Agenturen[44] stellen Instrumente des Interessenausgleichs dar, wobei die Komitologie zugleich der Entlastung von Rat und Kommission, die Agenturen der Entlastung der Kommission dienen.
a) Komitologie
15
Anfänge der Komitologie
Die Anfänge der Komitologie zu Beginn der sechziger Jahre sind im Bereich der Agrarpolitik zu verorten.[45] Angesichts der Notwendigkeit von Detailregelungen für die verschiedenen landwirtschaftlichen Märkte delegierte der Rat seine Befugnisse auf der Grundlage von Art. 155 EWGV auf die Kommission. Um die Kontrolle der Mitgliedstaaten zu erhalten, wurden Verwaltungsausschüsse eingerichtet, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzten. Die Verordnung (EWG) 2602/69[46] regelte die Beibehaltung dieses Verwaltungsausschussverfahrens für eine Vielzahl von Märkten.
b) Agenturen
16
Euratom-Versorgungsagentur
Die erste Agentur war die Euratom-Versorgungsagentur, die im Euratom-Vertrag selbst verankert (Art. 52 Abs. 2 lit. b) ist. Ihr kommt die Aufgabe zu, Kern energieunternehmen mit spaltbaren Produkten zu versorgen. Aufgrund umfassender Befugnisse der Kommission kann die Agentur jedoch nicht als typusprägend angesehen werden.
17
CEDEFOP und EUROFOUND
Die ersten Agenturen im Anwendungsbereich des EWGV wurden 1975 gegründet. Es handelt sich um das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung[47] sowie die Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen[48]. Beide Einrichtungen sind hinsichtlich ihrer Aufgaben und ihrer Organisation beispielhaft für die weitere Entwicklung. Sie sollen die Kommission in einem spezifischen Sachbereich entlasten, indem sie die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten organisieren, Expertise aktivieren, Studien anregen oder selbst durchführen, um der Kommission Entscheidungsgrundlagen zu liefern. Mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet, wird ihre Organstruktur und Arbeitsweise zum Vorbild für alle weiteren Agenturen. Organe sind der Direktor und ein Verwaltungsrat, der wiederum aus Fachvertretern der Mitgliedstaaten und ggf. weiteren Vertretern des relevanten Sektors zusammengesetzt ist oder durch einen Sachverständigenausschuss unterstützt wird. Das jährliche Arbeitsprogramm wird im Zusammenwirken von Direktor (Entwurf), Kommission (Einvernehmen) und Verwaltungsrat (Beschluss) festgelegt. In einem jährlichen Gesamtbericht über die Tätigkeit und die Finanzen legt der Verwaltungsrat gegenüber der Kommission Rechenschaft ab.
4. Andere Kooperationsformen
18
Vertikale Kooperation
Während es sich bei der Komitologie und den Agenturen um die Organisation von Kooperation zwischen den relevanten Akteuren im Rahmen der Eigenverwaltung handelt, entstehen daneben auch Kooperationsformen zwischen der Kommission und nationalen Behörden.
19
GAP
Kooperatives Zusammenwirken ist von Anfang an Bestandteil der Agrarpolitik.[49] Zur Finanzierung der GAP wurde als Teil des Gemeinschaftshaushalts der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft mit den Abteilungen Garantie und Ausrichtung geschaffen.[50]
20
Marktregulierung
Die Abteilung Garantie war für Ausfuhrerstattungen und die Finanzierung der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte zuständig. Zunächst erfolgte dies in der Weise, dass die Mitgliedstaaten die Mittel vorstreckten und diese sodann von der Kommission erstattet wurden.[51] Dieses System wurde 1970[52] dahingehend geändert, dass nunmehr die Mittel von der Gemeinschaft vorgeschossen wurden, was eine nachträgliche Abrechnung erforderlich machte. Die Mitgliedstaaten waren für die zweckgerechte Verwendung der Mittel verantwortlich, worüber die gegenüber der Kommission benannten Dienststellen jährlich Berichte und Abrechnungen anzufertigen hatten, die der Kommission übermittelt wurden. Zwar handelte es sich im Grundsatz um mitgliedstaatlichen Vollzug. Mit dem jährlichen Rechnungs- und Konformitätsabschluss sowie der Kontrolle der Zahlstellen stand dieser Vollzug aber unter ständiger Kontrolle der Kommission.[53]
21
Strukturförderung
Demgegenüber finanzierte die Gemeinschaft durch die Abteilung „Ausrichtung“ Strukturmaßnahmen. Hierfür erließ der Rat auf Vorschlag der Kommission Gemeinschaftsprogramme, in deren Rahmen Anträge auf Fördermaßnahmen gestellt werden konnten. Derartige Anträge waren über den Mitgliedstaat nach dessen Befürwortung einzureichen. Über sie wurde von der Kommission nach Stellungnahme durch den Ständigen Agrarstrukturausschuss und Anhörung des Fondsausschusses entschieden[54], die sich wiederum aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzten.
22
Europäischer Sozialfonds
Unmittelbar im EWGV war der Europäische Sozialfonds verankert (Art. 123 ff.), der auch die Ziele und Finanzierungsmodalitäten präzise vorgab.[55] Über die Anträge aus den Mitgliedstaaten entschied die Kommission unter Beteiligung des Ausschusses des Europäischen Sozialfonds, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten sowie der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände der Mitgliedstaaten zusammensetzte.
23
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
Mit der ersten Erweiterung (Dänemark, Irland, Vereinigtes Königreich) wurde der Europäische Fonds für regionale Entwicklung geschaffen[56], womit das Grundmuster der Strukturfondsförderung entworfen wird, nämlich die Ergänzung von Programmen der Mitgliedstaaten durch Mittel aus dem Gemeinschaftshaushalt. Die Kontrolle der Mittelverwendung erfolgte durch die Mitgliedstaaten und auf Antrag der Kommission auch unter deren Beteiligung.
5. Sonstige Einwirkungen auf das Verwaltungsrecht
durch EuGH-Rechtsprechung
24
Unmittelbare Wirkung von Richtlinien
Eine Ausdehnung des gemeinschaftsrechtlichen Anwendungsvorrangs erfolgte in der Rechtssache van Duyn.[57] Darin begründete der EuGH erstmals die unmittelbare Wirkung von Richtlinien.[58] Die weiteren grundlegenden Feststellungen zur unmittelbaren Wirkung, namentlich die Unzulässigkeit zugunsten von Mitgliedstaaten und unmittelbar zwischen Privaten, wurden in den Entscheidungen Ratti[59] und Marshall[60] getroffen.
25
Freizügigkeit und öffentlicher Dienst
Die restriktive Auslegung des Vorbehalts zugunsten des öffentlichen Dienstes in Art. 48 Abs. 4 EWGV in der Entscheidung Lawrie-Blum[61] hatte zur Konsequenz, dass der öffentliche Dienst in Bereichen, die nicht unter das enge Verständnis einer „Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung“ fallen, für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten geöffnet werden musste.[62]
26
Verwaltungsvorschriften
In der Entscheidung TA Luft[63] stellte der EuGH fest, dass Verwaltungsvorschriften nicht ausreichen, um Richtlinien der Gemeinschaft umzusetzen, die Schadstoffgrenzwerte zum Schutz der menschlichen Gesundheit festsetzen. Da durch solche Festsetzungen für Betroffene Klagerechte begründet würden, müssten diese sich auf zwingende Vorschriften berufen können. Diese Entscheidung hatte zur Folge, dass in das BImSchG mit § 48a BImSchG eine Rechtsverordnungsermächtigung speziell für die Umsetzung von „bindenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft“ eingefügt wurde.
6. Zwischenfazit
27
Stand der Integration
In den ersten dreißig Jahren wird vor allem durch die Rechtsprechung des EuGH der Charakter der EWG als supranationaler Rechtsgemeinschaft entscheidend geprägt. Der Gerichtshof entwickelt grundlegende rechtsstaatliche Anforderungen an das Verwaltungshandeln. Die Komitologie als Mittel zur Bewältigung des Dualismus von Gemeinschaftsinteresse und mitgliedstaatlichen Interessen und Agenturen als Mittel zum Informationsaustausch, zur Koordination mitgliedstaatlicher Politik in spezifischen Bereichen und zur Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen für die Kommission werden erprobt und bewähren sich. Erste Formen der Verwaltungskooperation zeichnen sich ab.
III. Die Einheitliche Europäische Akte
28
Einheitliche Europäische Akte
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte[64] von 1987 erlangte die EWG neue Dynamik. Anders als noch in den Römischen Verträgen wird in der Präambel nicht nur der Wille zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit ausgesprochen, sondern es werden auch Demokratie und Menschenrechte als Grundlage des gemeinsamen Handelns festgelegt und die Absicht bekundet, die Gemeinschaften in eine Europäische Union umzuwandeln.
1. Änderungen im Überblick
29
Die Änderungen
In den Bereichen des gemeinsamen Zolltarifs, des freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs sowie See- und Luftverkehrs wird die bis dahin erforderliche Einstimmigkeit im Rat zu einer qualifizierten Mehrheit abgesenkt. Als neue Politikbereiche mit qualifizierter Mehrheitsentscheidung wird eine Kompetenz für den Binnenmarkt als Ganzes einschließlich einer Kompetenz zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (Art. 100a) eingefügt. Im Abschnitt über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt finden die Strukturfonds ihren Niederschlag (Art. 130a-130e). Ein Abschnitt „Forschung und Entwicklung“ (Art. 130f-130q) und ein Abschnitt „Umwelt“ (Art. 130r-130t) werden eingefügt. Die Mitwirkungsbefugnisse der in Europäisches Parlament umbenannten Versammlung werden ausgeweitet. Der Europäische Rat wird eingerichtet und die Europäische Politische Zusammenarbeit wird vereinbart. Zudem einigen sich die Mitgliedstaaten auf eine Europäische Zusammenarbeit in der Außenpolitik.
2. Neue Prinzipien
30
Nachhaltigkeits-, Vorsorge- und Subsidiaritätsprinzip
In den die Umweltpolitik betreffenden Kompetenzen (Art. 130r) deutet sich in der Zielbestimmung, die Umwelt zu erhalten sowie eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten, der Gedanke der Nachhaltigkeit an. Ausdrücklich genannt wird das Vorsorgeprinzip.[65] Bemerkenswert ist, dass in diesem Zusammenhang erstmals das Subsidiaritätsprinzip als Modus der Kompetenzverteilung[66] verwendet wird.
3. Komitologie und Agenturen
a) Komitologie
31
Vertragsgrundlage für die Komitologie
Das Komitologieverfahren findet in Art. 145 EWGV Aufnahme in den Vertrag. Auf dieser Grundlage ergeht der erste Komitologie-Beschluss, in dem die verschiedenen Verfahren (Beratungs-, Verwaltungs- und Regelungsverfahren) ausformuliert werden.[67] Die Wahl des Verfahrens erfolgt in dem jeweiligen Beschluss zur Übertragung der Durchführungsbefugnisse. Allgemeine Regeln hierfür enthält der erste Komitologie-Beschluss nicht.
b) Agenturen
32
Neue Agenturen
Auf der Grundlage der neuen Kompetenz für die Umweltpolitik errichtete die Europäische Gemeinschaft 1990 die Europäische Umweltagentur (Kopenhagen, Dänemark), die auch das Europäische Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz koordiniert.[68] Als weitere Agenturen werden die Europäische Stiftung für Berufsbildung[69] zur Unterstützung der Berufsbildung in Nicht-Mitgliedstaaten sowie die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen- und Drogensucht[70] eingerichtet.
4. Andere Kooperationsformen
Im Zuge der Binnenmarktinitiative werden bestehende Strukturen reformiert und neue Kooperationsformen entwickelt.
a) Strukturfondsförderung
33
Strukturfondsförderung
Mit dem neu eingefügten Titel V „Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt“ setzt die Gemeinschaft sich das Ziel, die bestehenden Förderinstrumente zu koordinieren (Art. 130d).[71] Dies war notwendig geworden mit Blick auf den Beitritt von zwei weiteren förderungsbedürftigen Staaten, Portugal und Spanien (1986), sowie wenige Jahre zuvor Griechenland (1981). Auf dieser Grundlage ergeht 1988 die erste Strukturfondsverordnung.[72] In ihr werden die Förderziele der jeweiligen Fonds festgelegt und verdeutlicht, dass es sich um die Unterstützung von nationalen Förderprogrammen handelt (Prinzip der Komplementarität, Art. 4 Abs. 1 S. 1). Zudem wird das Prinzip der Partnerschaft verankert, wonach eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem jeweiligen Mitgliedstaat und von ihm bezeichneten Behörden stattfindet. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Aktionen. Geregelt werden auch die Interventionsformen, deren Mittel im Einvernehmen mit der Kommission über zwischengeschaltete mitgliedstaatliche Stellen verwaltet werden. Die Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung, die bei den Mitgliedstaaten liegt, erfolgt zum einen gemäß der Haushaltsordnung, zum anderen nach spezifischen Durchführungsvorschriften.
b) Transnationaler Verwaltungsakt
34
Transnationaler Verwaltungsakt
Eine sowohl horizontale als auch vertikale komplexe Kooperation ergibt sich aus der Notwendigkeit, für solche Produkte Warenverkehrsfreiheit herzustellen, die aufgrund ihrer besonderen Gefährlichkeit in den Mitgliedstaaten einer Zulassungsentscheidung bedürfen, da diese stets nur eine auf den jeweiligen Mitgliedstaat begrenzte Wirkung hat. Demzufolge müssten die Antragsteller in sämtlichen Mitgliedstaaten Zulassungsanträge stellen. Eine Lösung kann die gemeinschaftsweite Zulassung durch die Kommission sein (sog. Direktvollzug).[73] Dies ist jedoch nur in den Fällen sinnvoll, in denen eine Zulassung gemeinschaftsweit gewollt ist. In den anderen Fällen ist es notwendig, durch die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zur Kooperation eine transnationale Wirkung herbeizuführen.[74] Ein komplexes Verfahren zur Herstellung einer transnationalen Wirkung findet sich etwa in der Richtlinie zum Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln.[75] Hier entscheidet ein Mitgliedstaat mit zunächst nur nationaler Wirkung. Jedoch sind Verfahren in anderen Mitgliedstaaten auszusetzen und nach Erlass der sog. Referenzentscheidung als Anerkennungsverfahren mit einem modifizierten Prüfungsmaßstab fortzuführen.[76]
5. Sonstige Reformen und Innovationen
a) Zollkodex
35
Einheitlicher Zollkodex
Einen erheblichen Fortschritt auf dem Gebiet der Zollunion bewirkte die Zusammenfassung der bisher auf eine Vielzahl von Gemeinschaftsverordnungen und -richtlinien verstreuten Zollvorschriften im Zollkodex.[77] In ihm finden sich u. a. die Verpflichtung zu einer zügigen Entscheidung, die Pflicht zur Begründung einer schriftlichen Entscheidung (Art. 6), Regelungen von Rücknahme und Widerruf (Art. 8 und 9), Vertraulichkeit (Art. 15) sowie eine Vereinheitlichung der Anmeldeverfahren.
b) Vergaberecht
36
Vergaberechtsreform
Da die Anfang der 1970er Jahre erlassenen Richtlinien zur Öffnung der nationalen Märkte im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe[78] nur einen geringen Erfolg gezeigt hatten[79], unternahm die Kommission einen erneuten Anlauf und erließ diverse Richtlinien, die öffentliche Dienstleistungsaufträge, öffentliche Lieferaufträge, öffentliche Bauaufträge sowie die Sektoren Wasser-, Energie-, Verkehrsversorgung und Telekommunikation zum Gegenstand hatten.[80]
c) Produktsicherheit
37
Neues Konzept (New Approach)
In Abkehr vom Ansatz der Detailharmonisierung fand das Konzept staatlich regulierter Selbstregulierung[81] Eingang in das Recht der Produktsicherheit[82]. Der „New Approach“ setzt sich aus drei Elementen zusammen[83]: Die Richtlinien beschränken sich auf die Formulierung „grundlegender Anforderungen“. Technische Details werden in technischen Normen geregelt, die durch die Europäischen Normungsorganisationen erstellt werden.[84] Die Übereinstimmung mit diesen Anforderung zum Zweck des Marktzugangs wird durch privatrechtlich organisierte Konformitätsbewertungsstellen sichergestellt, die ihrerseits durch staatliche Stellen zugelassen und kontrolliert werden. Allein die Marktüberwachung bleibt staatlichen Stellen vorbehalten. Im Falle grenzüberschreitender Auswirkungen bestehen Meldepflichten an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten. Für einen schnellen Austausch der Gefahrenmeldungen wurde bereits durch Entscheidung des Rates 1984 das System für Marktüberwachung und Informationsaustausch RAPEX eingerichtet.[85]
d) Telekommunikationsrecht
38
Öffnung der Telekommunikationsmärkte
Die Liberalisierung des Telekommunikationssektors beginnt mit der gegenseitigen Anerkennung der Allgemeinzulassungen von Telekommunikationsendgeräten und der Herstellung von gemeinschaftsweitem Wettbewerb auf dem Endgerätemarkt.[86] Sie setzt sich fort mit der Herstellung des offenen Netzzugangs. Nach und nach wird in allen Bereichen der Telekommunikation der freie Wettbewerb eingeführt, was ein bereichsspezifisches Wettbewerbsrecht nach sich zieht. Die Mietleitungsrichtlinie von 1992[87] sieht erstmals vor, dass die Mitgliedstaaten von den Telekommunikationsorganisationen rechtlich getrennte und funktionell unabhängige nationale Regulierungsbehörden errichten. Infolgedessen wird in Deutschland die „Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post“ gegründet.[88]
e) Umweltrecht
39
Innovationen im Umweltrecht
Insbesondere umweltpolitische Rechtsakte veränderten das deutsche Verwaltungsrecht: Mit der Umweltinformationsrichtlinie von 1990[89] wird zum ersten Mal ein Jedermann-Recht auf Akteneinsicht eröffnet. Schon zuvor hatte die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung[90] ein Verfahren der Ermittlung von Umweltauswirkungen mit Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt. Eine freiwillige regulierte Selbstregulierung war Gegenstand der Verordnung über die Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung.[91] Sie führte zur Einrichtung beliehener privater Zulassungsstellen, welche die Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisationen akkreditieren und beaufsichtigen, die wiederum die Betriebsprüfungen durchführen, die zur Eintragung in das EMAS-Register berechtigen. Eine Herausforderung für das deutsche Umweltrecht stellte nicht zuletzt die FFH-Richtlinie dar, welche die Grundlage für den Biotop-Verbund „Natura 2000“ bildet.[92] Sie verlangt ein komplexes Zusammenwirken zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zur Ausweisung der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung. Die Umsetzung dieser Richtlinie verzögerte sich erheblich und führte zu zwei Verurteilungen Deutschlands im Vertragsverletzungsverfahren.[93]
6. Zwischenfazit
40
Stand der Integration
In der kurzen Phase zwischen 1987 und 1993 im Zuge der Binnenmarktoffensive und auf der Grundlage der Umweltschutzkompetenz ergingen eine Vielzahl von Rechtsakten, die erhebliche strukturverändernde Auswirkungen auf das Verwaltungsrecht in Deutschland hatten.
IV. Der Vertrag von Maastricht
1. Änderungen im Überblick
41
Vertrag von Maastricht
Mit dem Vertrag von Maastricht[94] erfolgte ein weiterer Schritt auf dem Weg von der Wirtschafts- zur Wertegemeinschaft.
Unter dem Dach der Europäischen Union wird die EWG als Europäische Gemeinschaft (EG) weitergeführt. Daneben treten als zweite Säule die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und als dritte Säule die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. Die Umbenennung von EWG in EG ist programmatisch: Art. F statuiert erstmals ausdrücklich die Achtung der Grundrechte wie sie in der EMRK gewährleistet sind und aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten folgen, womit die EuGH-Rechtsprechung eine Grundlage erhält. Die Unionsbürgerschaft wird eingeführt und die Mitwirkungsbefugnisse des Europäischen Parlaments werden erheblich ausgeweitet. Zur Realisierung der Währungsunion werden die Europäische Zentralbank und ein Europäisches System der Zentralbanken geschaffen. Zudem finden sechs neue Politikbereiche Eingang in den EGV: die Transeuropäischen Netze (Art. 129b ff.), Industrie (Art. 130), Verbraucherschutz (Art. 129a), allgemeine und berufliche Bildung und Jugend (Art. 126 f.) sowie Kultur (Art. 128) und Gesundheitswesen (Art. 129).
2. Prinzipien
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Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip
Mit Art. 3b Abs. 1 EGV wird das zuvor dem Primärrecht durch Auslegung entnommene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in den Vertrag eingefügt. Das Subsidiaritätsprinzip wird zum allgemeinen Grundsatz für die Kompetenzausübung der Union in den Bereichen, die nicht ihrer ausschließlichen Kompetenz unterliegen (Art. 3b Abs. 2 EGV). Ergänzend tritt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hinzu (Art. 3b Abs. 3 EGV). Beide Grundsätze gelten für Rechtsetzung und Verwaltungshandeln.[95]
43
Aufwertung des Nachhaltigkeitsprinzips
Auch der Grundsatz der Nachhaltigkeit erfährt eine Aufwertung. In einer dem Vertrag angehängten Erklärung heißt es: „Die Konferenz stellt fest, dass die Kommission sich verpflichtet, bei ihren Vorschlägen voll und ganz den Umweltauswirkungen und dem Grundsatz des nachhaltigen Wachstums Rechnung zu tragen, und dass die Mitgliedstaaten sich verpflichtet haben, dies bei der Durchführung zu tun.“
3. Komitologie und Agenturen
a) Komitologie
44
Modus Vivendi und 2. Komitologiebeschluss
Die Stärkung der parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse in zentralen Sachbereichen der Gemeinschaft hatte Folgen für die Komitologie, denn das Parlament war der Auffassung, dass der Rat in den Bereichen der Mitentscheidung nicht eigenmächtig Durchführungsbefugnisse auf die Kommission übertragen dürfe.[96] Dies führte 1994 zur Vereinbarung eines Modus Vivendi[97], wonach die Kommission verpflichtet war, dem Parlament gleichzeitig mit dem Ausschuss den Entwurf für einen Durchführungsrechtsakt zuzuleiten und die Stellungnahmen des Parlaments zu berücksichtigen. An diese Vereinbarung knüpfte der zweite Komitologiebeschluss aus dem Jahr 1999 an.[98] Danach enthält das Parlament in allen drei Verfahrensarten (Beratungsverfahren, Verwaltungsverfahren, Regelungsverfahren) die den Ausschüssen vorgelegten Entwürfe, wird aber nur im Regelungsverfahren beteiligt. Dieser Beschluss enthält erstmals Hinweise für die Auswahl des einschlägigen Verfahrens.
b) Agenturen
45
Agenturen im Binnenmarkt
Auch in den 1990er Jahren erfolgte die Gründung weiterer Agenturen. Zu nennen sind das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt[99], die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz[100], das Gemeinschaftliche Sortenamt[101], das Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union[102] und die Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit[103]. Die bereits 1993 gegründete Europäische Arzneimittelagentur nimmt 1995 ihre Arbeit auf.[104]
46
Agenturen mit Entscheidungsbefugnissen
Erstmals finden sich unter den Agenturen auch solche mit Entscheidungsbefugnissen gegenüber Dritten, namentlich das Gemeinschaftliche Sortenamt, das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt und zumindest faktisch auch die Europäische Arzneimittelagentur. Agenturen mit Entscheidungsbefugnissen verfügen grundsätzlich über eine Beschwerdeinstanz.[105]
47
Europol
Art. K.1 und K.3 legen die Grundlage für die Schaffung eines „unionsweiten Systems zum Austausch von Informationen im Rahmen eines Europäischen Polizeiamts (Europol)“, dessen Errichtung 1995 erfolgt.[106] Seine Aufgabe besteht in der Bekämpfung des illegalen Drogenhandels, der Schleuserkriminalität und des Menschenhandelns, der Kraftfahrzeugkriminalität und des Terrorismus. Die Mitgliedstaaten benennen jeweils eine nationale Stelle für den Informationsaustausch und entsenden Verbindungsbeamte, deren Aufgabe darin besteht, die nationalen Interessen ihres Mitgliedstaats zu vertreten sowie den Informationsaustausch zwischen der nationalen Stelle und Europol zu unterstützen.
4. Weitere Kooperationsformen
a) Ausweitung des Instruments der transnationalen Verwaltungsakte
48
Formen des transnationalen Verwaltungsakts
Für weitere Rechtsbereiche werden Rechtsgrundlagen geschaffen, um im Wege der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung zur Kooperation eine transnationale Wirkung herbeizuführen. Es finden sich eine Vielzahl unterschiedlicher Varianten, die sich nur schwer systematisieren lassen.[107] So kann ein Mitgliedstaat, nach vorheriger Information und Beteiligung der anderen Mitgliedstaaten, eine Entscheidung mit Wirkung für alle erlassen. Die anderen Mitgliedstaaten haben das Recht, diese Entscheidung zu suspendieren und unter Einbeziehung der Kommission ein Divergenzbereinigungsverfahren durchzuführen. Bei diesem sind wiederum Ausschüsse mit Vertretern der Mitgliedstaaten beteiligt.[108] Nach einer anderen Variante muss der Antragsteller in allen Mitgliedstaaten einen Zulassungsantrag stellen, wobei ein Mitgliedstaat unter Einbeziehung von Stellungnahmen der anderen Mitgliedstaaten vorab entscheidet. Diese wird sodann von den anderen Mitgliedstaaten in einem Anerkennungsverfahren übernommen. Auch in dieser Variante ist oftmals ein Divergenzbereinigungsverfahren unter Einbeziehung der Kommission vorgesehen.[109]
b) Offene Methode der Koordinierung
49
Offene Methode der Koordinierung
Für eine wiederum andere Form der Kooperation legt Art. 103 EGV durch Verrechtlichung bestehender Praxis im Bereich der Wirtschaftspolitik die Grundlage. Es handelt sich um die „Offene Methode der Koordinierung“ (OMK)[110].[111] Art. 103 Abs. 1 EGV weist die Wirtschaftspolitik als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse aus, die unter Einbeziehung des Europäischen Rates und unter Beteiligung der Kommission im Rat koordiniert wird. Der Rat gibt den Mitgliedstaaten Empfehlungen. Diese berichten jährlich über ihre wichtigsten wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die ggf. Grundlage für weitere Empfehlungen des Rates sind. Diese weiche Steuerung ist Folge dessen, dass die allgemeine Wirtschaftspolitik im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten verblieben ist, der Binnenmarkt aber ein abgestimmtes Vorgehen erfordert.
5. Sonstige Reformen und Innovationen
a) Beihilfenrecht
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Beihilfenverfahrensverordnung
Mit der Beihilfenverfahrensverordnung[112] gelingt eine wichtige Kodifikation der allgemeinen Regeln über die Anmeldung, Prüfung von und Entscheidung über Beihilfen sowie die Rückforderung unzulässiger Beihilfen, die bis dahin verstreut für die verschiedenen Sektoren geregelt war.
b) Migrationsrecht
51
Asyl und Einwanderung
Im Rahmen der dritten Säule wird gemäß Art. K.1 die Asylpolitik und die Einwanderungspolitik zur Angelegenheit von gemeinsamem Interesse bestimmt. Dies ist Folge des Schengener Übereinkommens von 1985[113], das durch das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) umgesetzt wurde[114]. Grundlegend für die Funktionsfähigkeit des Übereinkommens war die Einrichtung des Schengener Informationssystems gemäß Art. 92–119 SDÜ.
c) Umweltrecht
52
Medienübergreifender Umweltschutz
Im Bereich des Umweltschutzes wird nunmehr verstärkt ein medienübergreifender Ansatz verfolgt. Dies zeigt sich etwa in der IVU-Richtlinie.[115] Sie verlangt die Koordinierung der Genehmigungsverfahren für stark umweltbelastende Anlagen bei einer Behörde, die Einbeziehung der Öffentlichkeit und die Verpflichtung zur Berücksichtigung aller relevanten Umweltmedien. Für einen vorausschauend planerischen Ansatz lässt sich die Luftqualitätsrichtlinie[116] nennen. Darin werden Grenzwerte für verschiedene Luftschadstoffe festgesetzt, deren Einhaltung durch die Aufstellung von Plänen und Programmen erreicht werden soll.
d) Datenschutz
53
Datenschutz
Zunehmende Bedeutung erlangt der Datenschutz. Die Datenschutzrichtlinie von 1995[117] verfolgt das Ziel, zum Abbau von Hemmnissen im Binnenmarkt ein einheitliches Schutzniveau im Bereich der Verarbeitung von personenbezogenen Daten herzustellen. Die Richtlinie sieht in Art. 28 die Einrichtung von „Kontrollstellen“ vor, welche die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahrzunehmen haben. Diese Anforderung hatte eine Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland im Vertragsverletzungsverfahren zur Folge. Der EuGH sah in der ministeriellen Rechtsaufsicht über die Datenschutzbeauftragten hinsichtlich der Überwachung im nichtöffentlichen Bereich einen Verstoß gegen das Erfordernis „völliger Unabhängigkeit“.[118] Den Einwand, das Demokratieprinzip fordere diese Aufsicht, wies der EuGH zurück. Die demokratische Legitimation unabhängiger Stellen könne auch in anderer Weise hergestellt werden, etwa durch die parlamentarische Bestimmung des Leitungspersonals und regelmäßige Rechenschaftsberichte gegenüber dem Parlament.
6. Zwischenfazit
54
Stand der Integration
Mit dem Vertrag von Maastricht findet eine substanzielle Vertiefung der Integration nicht nur zur Währungs-, sondern auch zur Werteunion statt. Gleichzeitig machen die Mitgliedstaaten mit der ausdrücklichen Formulierung der Kompetenzgrenzen und dem Schutz ihrer nationalen Identität ihre Souveränitätsvorbehalte deutlich. Die Migration mit ihren Sicherheitsproblemen wird zu einem relevanten Politikbereich. Der transnationale Verwaltungsvollzug gewinnt weiter an Bedeutung. Im Umweltrecht setzt sich der medienübergreifende Ansatz durch und insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik werden mit der OMK neue weiche Steuerungsmethoden erprobt.
V. Die Verträge von Amsterdam und Nizza
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Konsolidierung
Mit den Verträgen von Amsterdam[119] und Nizza[120] erfolgt eine Konsolidierung der bisherigen Entwicklung. Gleichzeitig werden die organisatorischen Voraussetzungen geschaffen, um die anstehende Erweiterung um zehn neue Mitgliedstaaten[121] zu bewältigen.
1. Änderungen im Überblick
56
Vertragsänderungen
Die „Beschäftigung“ wird als eigener Politikbereich ausdrücklich ausgewiesen (Art. 125 ff. EGV). Mit dem Titel „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ wird das Migrationsrecht aus der ehemaligen Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres in den EGV verlagert und damit der „Gemeinschaftsmethode“ unterworfen. Gleichzeitig wird der Schengen-Besitzstand in den Rahmen der Europäischen Union einbezogen,[122] was zeigt, dass das Thema „Migration“ zu einer zentralen Herausforderung gemeinsamer Politik geworden ist. Intergouvernemental, also Angelegenheit des Rates, bleibt die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), die mit der GASP im EUV zusammengefasst wird. In Nizza wird zudem die Charta der Grundrechte der Europäischen Union feierlich proklamiert, wenn auch noch nicht verbindlich, womit die Wertegemeinschaft ein sichtbares Fundament bekommt.
2. Prinzipien
a) Nachhaltigkeit
57
Nachhaltigkeit als allgemeines Politikziel
Das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung steigt gemäß Art. 2 EUV und Art. 2 EGV zum Ziel aller Unionspolitik auf[123] und wird als Querschnittsklausel in Art. 6 EGV zusätzlich abgesichert.
b) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit
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Das Subsidiaritätsprotokoll
Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 EGV) werden im Protokoll Nr. 30 konkretisiert.[124] Es enthält ein Begründungserfordernis, eine Anhörungspflicht, statuiert den Vorrang von Richtlinien und verlangt die Achtung von bewährten nationalen Regelungsstrukturen. Die finanziellen Belastungen und der Verwaltungsaufwand für die Behörden und die Wirtschaft sollen so gering wie möglich gehalten werden. Rat und Parlament sind verpflichtet, die Einhaltung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen.
c) Charta der Grundrechte der EU und Kodex für gute Verwaltungspraxis
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Charta der Grundrechte der EU und Kodex für gute Verwaltungspraxis
In der Charta der Grundrechte der EU finden zahlreiche in der Rechtsprechung des EuGH für das Verwaltungshandeln entwickelte Rechtsgrundsätze ihren ausdrücklichen Niederschlag. So liest sich das Recht auf gute Verwaltung in Art. 41 GRCh wie eine Zusammenfassung dieser Rechtsprechung,[125] ebenso der vom Büro des Europäischen Bürgerbeauftragten ausgearbeitete und vom Europäischen Parlament 2001 angenommene Kodex für gute Verwaltungspraxis[126]. Von Bedeutung ist des Weiteren der Gleichheitsgrundsatz (Art. 20) sowie das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Union (Art. 42). Als Grundsätze enthalten die Artikel zum Gesundheitsschutz (Art. 35), Umweltschutz (Art. 37) und Verbraucherschutz (Art. 38) politische Zielvorgaben. Art. 47 garantiert das seit langem als „allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts“ anerkannte Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf.
3. Komitologie und Agenturen
a) Komitologie
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Der 3. Komitologiebeschluss
Auf Druck des Europäischen Parlaments[127] erhielt das Komitologieverfahren eine neue Variante[128]: das Regelungsverfahren mit Kontrolle, das dem Parlament nicht mehr nur eine Ultra-vires-Kontrolle, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle des Rechtsakts auf Vereinbarkeit mit Ziel und Inhalt des Basisrechtsakts sowie mit den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit ermöglichte.
b) Agenturen
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Agenturneugründungen
In den Jahren 1999 bis 2009 werden eine Vielzahl weiterer Agenturen gegründet. Sie belegen die Herausforderungen, vor denen die EU steht, sind aber auch Ausdruck davon, dass die Kommission sich verstärkt ihrer Funktion der Politikgestaltung widmen will.[129]
aa) Dezentrale Agenturen
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Europol und Europäische Polizeiakademie
Zusätzlich zu Europol, das angesichts seiner erweiterten Kompetenzen gemäß Art. 30 EUV auf eine neue Grundlage gestellt wird[130], war bereits im Jahr 2000 zur Verbesserung der polizeilichen Ausbildung und zur Vermittlung von Kenntnissen hinsichtlich der polizeilichen Zusammenarbeit in der EU die Europäische Polizeiakademie errichtet worden.[131] Sie erhält 2005 den Status einer Agentur.[132]
63
Eurojust
Hinzukommt die Errichtung der Europäischen Stelle für die justizielle Zusammenarbeit Eurojust[133] auf der Grundlage von Art. 29 und 31 EUV (Stand Nizza). Ihre Aufgabe ist die Koordination von Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen auch in Zusammenarbeit mit Europol.[134]
64
Frontex
Des Weiteren wird 2004 auf der Grundlage von Art. 66 EGV die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union errichtet (Frontex).[135] Ihre Aufgabe ist es, Risikoanalysen durchzuführen, Schulungen für Ausbilder von Grenzschutzbeamten anzubieten, die relevante Forschung zu verfolgen, aber auch operativ an Rückführungsaktionen teilnehmen. Zu diesen Zwecken arbeitet sie auch mit Europol und anderen internationalen Organisationen zusammen.[136]
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Binnenmarkt und Verkehr
Im Bereich des Binnenmarktes werden vier neue Agenturen gegründet.[137] Hervorzuheben ist die Europäische Chemikalienagentur, die im Rahmen der Verordnung zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) eine zentrale Stellung einnimmt und auch Entscheidungen mit Außenwirkung trifft.[138] Drei weitere Agenturen betreffen die Flugsicherheit[139], den See[140]- und den Eisenbahnverkehr[141].
66
Querschnittsaufgaben
Neue Agenturen finden sich auch im Bereich Grundrechte[142], Gesundheit[143] und Cybersicherheit[144]. Eine weitere Agentur betrifft die Verwaltung der europäischen Satellitennavigationsprogramme.[145]
67
GASP-Agenturen
Im Bereich der GASP werden das Satellitenzentrum der EU[146] und das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien gegründet[147]. Darüber hinaus wird die Europäische Verteidigungsagentur[148] eingerichtet, die durch Koordinierung von Forschung, mitgliedstaatlichen Programmen und Beschaffungsmaßnahmen die Verteidigungsfähigkeit der EU verbessern soll.
bb) Exekutivagenturen
68
Exekutivagenturen
Im Zusammenhang mit der Neufassung der Europäischen Haushaltsordnung von 2002 wird erstmals ein einheitlicher Status für Exekutivagenturen geschaffen, d. h. Agenturen, die mit der Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen beauftragt werden.[149] Sie verfügen über eigene Rechtspersönlichkeit, handeln aber unter der Aufsicht der Kommission. Sitz von Exekutivagenturen können nur Standorte der Kommission sein. Exekutivagenturen verfügen über die Organe Lenkungsausschuss und Direktor. Im Lenkungsausschuss sind jedoch nicht die Mitgliedstaaten vertreten. Vielmehr setzt er sich aus fünf von der Kommission ernannten Mitgliedern zusammen. Die Durchführung der Gemeinschaftsprogramme unterliegt der Kontrolle der Kommission. Auf dieser Grundlage wurden die Exekutivagentur für kleine und mittlere Unternehmen[150], für Verbraucher, Gesundheit, Landwirtschaft und Lebensmittel[151], für Bildung, Audiovisuelles und Kultur[152], für Innovation und Netze[153], für die Forschung[154] und die Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates[155] eingerichtet.
c) OLAF
69
OLAF
Folge des Korruptionsskandals in der Santer-Kommission war die Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF).[156] Hierbei handelt es sich um ein verselbständigtes Amt der Kommission. Ihm obliegt die externe und vor allem auch die interne Betrugsbekämpfung. Diese erstreckt sich auf den Rat, das Parlament und die Kommission.[157] Darüber hinaus verfügt OLAF über Untersuchungsbefugnisse in allen Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der EU.
4. Sonstige Kooperationsformen
a) Recht der Strukturfonds
70
Strukturfondsförderungsnovelle
Mit der Verordnung (EG) 1260/1999 erhält die Strukturfondsförderung eine neue Rechtsgrundlage.[158] Ihr erklärtes Ziel war es, die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf den einzelnen Stufen der Programmplanung, Begleitung, Bewertung und Kontrolle eindeutig festzulegen. Die Durchführung und Kontrolle der Interventionen sollte in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fallen.[159] Sowohl das Prinzip der Komplementarität der Mittel wie das Prinzip der Partnerschaft bleiben erhalten, wobei nunmehr neben den Behörden auch ausdrücklich die Wirtschafts- und Sozialpartner genannt werden.[160] Die Phasen der Programmplanung und Programmgenehmigung durch die Kommission, die Programmdurchführung und finanzielle Abwicklung über Zahlstellen der Mitgliedstaaten unter Beiziehung von Begleitausschüssen, jährlichen Durchführungsberichten und Finanzkontrollen zeigen eine komplexe vertikale Verwaltungskooperation.[161] Angesichts der Primärverantwortung der Mitgliedstaaten für die ordnungsgemäße Durchführung der Fördermaßnahmen und der Letztverantwortung der Kommission für den Gesamthaushalt besteht eine gewisse Verantwortungslücke[162], um deren Schließung letztlich jede Reform bemüht ist.
b) Wettbewerbsrecht
71
Kartellverordnungsnovelle
Eine konzeptionelle Änderung in Bezug auf die Durchführung der Wettbewerbsregeln[163] erfolgt durch die Neufassung der Kartellverordnung.[164] Sie beseitigt die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission für alle Wettbewerbsverstöße mit Relevanz für den Gemeinsamen Markt und ersetzt diese durch ein aus der Kommission und den nationalen Wettbewerbsbehörden bestehendes Netzwerk, das die Wettbewerbsregeln des Vertrags in enger Zusammenarbeit anwenden soll. Zu diesem Zweck werden Informations- und Konsultationsverfahren eingeführt. Ist in einem Fall von gemeinschaftsrechtlicher Relevanz eine mitgliedstaatliche Behörde mit dem Fall befasst, können andere ebenfalls betroffene Behörden das Verfahren aussetzen. Die Kommission kann jedes Verfahren an sich ziehen.
c) Telekommunikationsrecht
72
TK-Regulierung
Im Bereich der Telekommunikation erfolgte eine Konsolidierung durch das Richtlinienpaket von 2002.[165] Von Bedeutung ist die durch Art. 7 der Rahmenrichtlinie verstärkte horizontale und vertikale Kooperation zwischen den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten und der Kommission. Die Zusammenarbeit betrifft in erster Linie die Bestimmung der regulierungsbedürftigen Märkte.[166] Grundlage hierfür bilden die Märkteempfehlung und die Leitlinien der Kommission gemäß Art. 15 Abs. 1 und 2 RL 2002/21/EG.[167] Haben die Marktdefinition oder die Marktanalyse Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, so hat die Bundesnetzagentur den jeweiligen Entwurf mit einer Begründung der Kommission und den übrigen nationalen Regulierungsbehörden, seit Gründung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation im Jahr 2009 (GEREK)[168] auch diesem vorzulegen. Deren Stellungnahmen hat die Bundesnetzagentur „weitestgehend Rechnung zu tragen.“[169]
d) Energierecht
73
Liberalisierung der Energiemärkte
Die Schaffung eines Energie-Binnenmarktes erwies sich als besonders schwierig. Ab 1998 (Strom) bzw. 1999 (Gas) fanden zunächst halbjährliche Treffen der Netzbetreiber unter Beteiligung auch des Energiehandels, der Energieverbraucher und der nationalen Regulierungsbehörden statt.[170] Letztere gründeten im Jahr 2000 einen privatrechtlich organisierten Verband.[171] 2003 werden in zwei Richtlinien[172] und einer Verordnung[173] die Aufgaben der Regulierungsbehörden sowie ihre Pflicht zur Zusammenarbeit untereinander und mit der Kommission geregelt. Gleichzeitig setzt die Kommission die Gruppe der europäischen Regulierungsbehörden für Elektrizität und Erdgas ein[174], um sicherzustellen, dass die Rechtsgrundlagen in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden. Die Gruppe setzt sich aus den Leitern der nationalen Regulierungsbehörden oder deren Vertretern zusammen. Im Jahr 2009 wird diese sog. ERGEG in eine Agentur überführt.[175]
5. Sonstige Reformen und Innovationen des Verwaltungsrechts
a) Haushaltsrecht
74
Novelle der Haushaltsordnung
Als weitere Auswirkung des Skandals um die Santer-Kommission wird die Haushaltsordnung einer grundlegenden Reform unterzogen.[176] Zum ersten Mal werden die verschiedenen Formen des Haushaltsvollzugs systematisiert (Titel IV Kapitel 2 Art. 53-57). Danach ist zu unterscheiden zwischen einer zentralen Mittelverwaltung, einer mit den Mitgliedstaaten geteilten Mittelverwaltung, einer mit Drittländern durchgeführten dezentralen Mittelverwaltung sowie einer gemeinsamen Verwaltung mit internationalen Organisationen. Die zentrale wie die dezentrale Mittelverwaltung kann auch durch Exekutivagenturen erfolgen. Für die mit den Mitgliedstaaten geteilte Mittelverwaltung regelt Art. 53b die allgemeinen Grundsätze. Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein effizientes und wirksames System der internen Kontrolle einzurichten. Die Kommission ist aufgrund ihrer Letztverantwortung für den Haushaltsvollzug ihrerseits verpflichtet, Rechnungsabschluss- oder Finanzkorrekturverfahren durchzuführen. Die geteilte Mittelverwaltung findet insbesondere auf die Strukturfonds Anwendung. Einzelheiten der Mittelverwaltung und der Verwendungskontrolle finden sich wiederum in der Strukturfondsverordnung.
b) Vergaberecht
75
Vergaberechtsreform
Eine Reform des Vergaberechts erfolgte durch das sog. Legislativpaket im Jahre 2004, durch das die bisher getrennten Vergaberichtlinien für öffentliche Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge in einer Richtlinie zusammengefasst wurden.[177] Sie dienen der Verwirklichung der aus den Markfreiheiten fließenden Gebote der Nichtdiskriminierung, der gegenseitigen Anerkennung, der Verhältnismäßigkeit und der Transparenz und kommen ab bestimmten Schwellenwerten zur Anwendung. Mitteilungen der Kommission etwa zur Auslegung des Vergaberechts, zur Berücksichtigung sozialer Belange oder zum wettbewerblichen Dialog spielen eine wichtige Rolle.[178]
c) Umweltrecht
76
Wasserrahmenrichtlinie
Eine organisatorische und inhaltliche Herausforderung stellte die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie[179] für die Wasserbehörden in Deutschland dar.[180] Mit ihr wird die Flussgebietseinheit, die vielfach die Grenzen von Bundesländern, aber auch Mitgliedstaaten überschreitet, zum Bezugspunkt des Wasserhaushaltsrechts. Materiell-rechtlich enthält die Wasserrahmenrichtlinie das Ziel, spätestens bis 2027 einen guten Zustand aller Gewässer herbeizuführen. Zu diesem Zweck ist für jede Flussgebietseinheit unter Beteiligung der Öffentlichkeit ein Bewirtschaftungsplan und ein Maßnahmenplan aufzustellen, der alle sechs Jahre zu aktualisieren ist. Durch die Umsetzung der Richtlinie hat sich das Wissen um den Zustand der Gewässer erheblich verbessert. Ob das materielle Ziel bis zum Fristablauf erreicht werden kann, ist dagegen zweifelhaft.[181]
77
Emissionszertifikatehandel
Eine Herausforderung für das deutsche Verwaltungsrecht stellte auch die Einführung des Emissionszertifikatehandels dar. In Umsetzung der Verpflichtung aus dem Kyoto-Protokoll erging 2003 die Treibhausgasemissionszertifikate-Richtlinie.[182] Zunächst begrenzt auf das Treibhausgas CO2 wurde darin die Betreiberpflicht zum sparsamen und effizienten Energieverbrauch durch das ökonomische Instrument des Zertifikatehandels abgelöst. Die dafür erforderliche Erstzuteilung von Zertifikaten führte zu zahlreichen gerichtlichen Streitigkeiten.[183] Genehmigungs- und Sanktionstatbestände zur Sicherung der ordnungsgemäßen Buchführung über den CO2-Ausstoß einer Anlage wurden eingeführt und ein Emissionshandelsregister nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 3 der RL 2003/87/EG eingerichtet. Mit Wirkung für das Jahr 2012 wurde der Luftverkehr in das Handelssystem einbezogen.[184] Die Wirksamkeit des Zertifikatehandels litt lange Zeit unter einem Überangebot an Emissionszertifikaten. Erst durch Reformen in den Jahren 2009[185] und 2015[186] entfaltet das Instrument seit Anfang 2018 spürbare Anreize zur Reduktion von Treibhausgasen.[187]
78
Strategische Umweltprüfung
Mit der Erstreckung der Umweltprüfung auch auf Pläne und Programme[188] wurde ein erprobtes Instrument im Dienste des medienübergreifenden und öffentlichkeitsaktivierenden Umweltschutzes von Genehmigungsverfahren auf eine Vielzahl von Plänen ausgeweitet. Insbesondere durch die Geltung für alle Arten von Raumordnungs- und Bauleitplänen wurde damit die vorausschauende Berücksichtigung von Umweltbelangen ganz im Sinne des Nachhaltigkeits- und Vorsorgeprinzips ermöglicht.
d) Migrationsrecht
79
Erwerbsmigration und Asyl
Mit der Integration der Asyl- und Einwanderungspolitik in den EGV ergingen nunmehr zahlreiche Rechtsakte als Richtlinien. Zu nennen sind die Richtlinie über die Familienzusammenführung[189], die Daueraufenthaltsrichtlinie[190], die Richtlinie über den Aufenthalt von Studenten und Schülern[191] und zum Zweck der wissenschaftlichen Forschung[192], außerdem die Hochqualifizierten-Richtlinie[193]. Das Visa-Informationssystem wurde eingerichtet.[194] Im Bereich Asyl ergingen die Aufnahmerichtlinie[195], die Anerkennungsrichtlinie[196], und die Asylverfahrensrichtlinie, die zunächst nur einen Mindeststandard für die Durchführung von Asylverfahren enthielt.[197] Mit „Eurodac“ [198] wurde eine Fingerabdruckdatei eingerichtet, deren Zweck es ist, illegale Grenzübertritte nachzuverfolgen und zu verhindern.
80
Die Entscheidung Orfanopoulos und Olivieri
Hinsichtlich der Freizügigkeit von Unionsbürgern bewirkte die Vorlage des VG Stuttgart eine bedeutende Rechtsprechungsänderung. Der EuGH entschied, dass die gerichtliche Praxis bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Ausweisung Änderungen der Sachlage nach der Entscheidung unberücksichtigt zu lassen, mit Unionsrecht nicht vereinbar sei.[199] Infolgedessen musste die ständige Rechtsprechung aufgegeben werden, nach welcher bei der Ausweisung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist.[200] 2007 erstreckte das Bundesverwaltungsgericht diese Änderung auf sämtliche Ausländer.[201] Der Gesetzgeber änderte 2015 die Ermessenstatbestände im Ausländerrecht in gebundene Entscheidungen mit dem Ziel, umfassende Rechtskontrolle herbeizuführen und Zurückverweisungen an die Ausländerbehörden auszuschließen.[202]
e) Die Dienstleistungsrichtlinie
81
Dienstleistungsrichtlinie
Erhebliche Neuerungen für das nationale Verfahrens- und Organisationsrecht brachte auch die Dienstleistungsrichtlinie.[203] Sie ist Bestandteil der sog. Lissabon-Strategie und soll Hemmnisse für den freien Dienstleistungsverkehr beseitigen.[204] Zu diesem Zweck werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen einheitlichen Ansprechpartner zur Koordination von Genehmigungsverfahren einzurichten. Gegenüber dem Antragsteller bestehen umfangreiche Informationspflichten (Art. 6, 7 DLR, §§ 71a–71d VwVfG). Es besteht der Grundsatz der Genehmigungsfiktion, von dem allerdings Ausnahmen zulässig sind (Art. 13 Abs. 4 DLR, § 42a VwVfG unter Umkehrung von Regel und Ausnahme). Die Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass die Verfahren elektronisch abgewickelt werden können (Art. 8 DLR, § 71e VwVfG). Eine verbesserte Behördenkooperation zwischen den Mitgliedstaaten durch Benennung von Verbindungsstellen soll den freien Dienstleistungsverkehr zusätzlich erleichtern (Art. 28 ff. DLR, §§ 8a ff. VwVfG). Die Umsetzung dieser Richtlinie hat die deutsche Verwaltungsorganisation nicht zuletzt aufgrund ihrer föderalen Struktur vor massive Probleme gestellt.[205]
6. Zwischenfazit
82
Stand der Integration
Obwohl die Verträge von Amsterdam und Nizza kaum neue Sachbereiche in die Verträge einfügten, hatte das nationale Verwaltungsrecht in den rund zehn Jahren zwischen Amsterdam/Nizza und Lissabon wiederum eine Vielzahl von Neuerungen zu verarbeiten. Stärker noch als bisher zeigt sich die Unionsrechtsordnung in ständigem Reformprozess. Die Vielzahl an Agenturgründungen, bei denen es sich zum Teil um die Institutionalisierung zuvor bestehender informeller Kooperationen handelt, verdeutlicht die massive Ausweitung der gemeinschaftlich zu erledigenden Aufgaben in alle Lebensbereiche hinein.
VI. Der Vertrag von Lissabon
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Vertrag von Lissabon
Der Vertrag von Lissabon[206], der an die Stelle des gescheiterten Verfassungsvertrags tritt, enthält gerade auch für den Europäischen Verwaltungsverbund Klarstellungen und Neuerungen. Die Drei-Säulen-Struktur wird beseitigt und eine Europäische Union begründet, deren Grundlage der EUV und der AEUV bilden.
1. Änderungen im Überblick
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Neue Politikbereiche
Als Politikbereiche werden erstmals ausdrücklich benannt: Energie (Art. 194 AEUV), Tourismus (Titel XXII Art. 195 AEUV), Katastrophenschutz (Art. 196 AEUV) und Humanitäre Hilfe (Art. 214 AEUV). Die PJZS wird unter der Bezeichnung „Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ vollständig der Gemeinschaftsmethode unterworfen (Art. 67–89 AEUV), wohingegen die GASP im EUV und Angelegenheit des Rates bleibt. In Art. 3–6 AEUV findet sich erstmals eine Einordnung der Kompetenzen in die Kategorien ausschließlich, geteilt, koordinierend und unterstützend.[207]
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Verwaltungszusammenarbeit
Neu ist Art. 197 AEUV, der die effektive Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten als Frage von gemeinsamem Interesse ausweist und der Union die Möglichkeit eröffnet, den Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen um eine Verbesserung der Fähigkeiten ihrer Verwaltung zur Durchführung des Unionsrechts zu helfen.[208]
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Grundsatz des mitgliedstaatlichen Vollzugs
Nichtsdestotrotz liegt der Schwerpunkt des Vollzugs von Unionsrecht nach wie vor bei den einzelnen Mitgliedstaaten, wie Art. 291 Abs. 1 AEUV ausdrücklich anerkennt.[209]
2. Prinzipien
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Bestätigung grundlegender Prinzipien
Grundsätze, die sich im Laufe der Entwicklung herauskristallisiert haben, werden erneut bestätigt, namentlich das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 und 3 EUV) sowie das Subsidiaritäts- und das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, 4 EUV), deren Einhaltung nunmehr durch Kontroll- und Klagemöglichkeiten der mitgliedstaatlichen Parlamente flankiert wird (Art. 12 lit. b EUV).[210]
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Verbindlichkeit der Grundrechtecharta
Indem die Charta der Grundrechte der EU verbindlich wird (Art. 6 Abs. 1 EUV), werden auch die darin niedergelegten Grundsätze, die für die Verwaltung von besonderer Bedeutung sind und bereits als Grundsätze des Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts Maßstab für das Verwaltungshandeln waren, geltendes Recht. Daneben bleiben die vom Gerichtshof als allgemeine Grundsätze in Anlehnung an die EMRK und aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen entwickelten Grundrechte als Grundsätze bestehen.
3. Komitologie und Agenturen
a) Komitologie
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Neukonzeption der Komitologie
Eine erhebliche Veränderung betrifft die Komitologie, indem zwischen der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Kommission auf der Grundlage von Gesetzgebungsakten nach Art. 290 AEUV und Durchführungsrechtsakten nach Art. 291 Abs. 2–4 AEUV unterschieden wird.[211] Im Rahmen der delegierten Rechtsetzung findet keine Komitologie statt. Vielmehr bestimmen Rat und Parlament die Reichweite der Delegation. Demgegenüber stehen die Durchführungsrechtsakte im Zusammenhang mit der Primärzuständigkeit der Mitgliedstaaten für den Unionsrechtsvollzug. Sie sind auf den Fall beschränkt, dass die Durchführung einheitliche Bedingungen erfordert. Wenn dies so ist, erfolgt die mitgliedstaatliche Mitwirkung im Wege der Komitologie, die auf der Grundlage von Art. 291 Abs. 3 AEUV erneut geändert wird.[212] Die Verfahren werden auf zwei Modelle reduziert, das Beratungsverfahren und das Prüfverfahren. Ein erhebliches Problem dieser Neugestaltung besteht in der allenfalls theoretisch klaren Abgrenzung zwischen delegierter Rechtsetzung mit weitgehenden Kontrollmöglichkeiten auch des Parlaments und Durchführungsrechtsakten, bei denen Rat und Parlament nun wieder auf eine Ultra-vires-Kontrolle beschränkt sind.
b) Agenturen
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Neufassung der Rechtsgrundlagen
Fast alle Agenturen, die vor dem Vertrag von Lissabon gegründet wurden, erhalten im Gesetzgebungsverfahren eine neue Rechtsgrundlage[213], womit eine Verbesserung der demokratischen Legitimation verbunden ist. In vielen Fällen erhält das Parlament erstmals die Berechtigung, Vertreter/-innen für den Verwaltungsrat zu bestimmen und wird die Rechenschaftspflicht auch ihm gegenüber eingeführt. Eine Neuerung im Primärrecht ist, dass Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV ausdrücklich die Einbeziehung der nationalen Parlamente in die Kontrolle von Europol verlangt.
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Bereich Asyl
Neu gegründet wird das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen 2010.[214] Seine Aufgabe ist die Mitwirkung bei der Umsetzung der Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik (GEAS). Das Büro arbeitet mit Frontex, der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, dem UNHCR sowie anderen relevanten internationalen Organisationen zusammen. Die Aufgaben von Frontex werden durch mehrere Rechtsakte erheblich ausgeweitet[215], namentlich ihre Möglichkeiten der Intervention vor Ort, was wiederum Rechtsschutzprobleme aufwirft.[216] Von großer Bedeutung für die Arbeit von Frontex ist das Europäische Grenzüberwachungssystem.[217]
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EU-LISA
Die Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht wird im Jahr 2011 gegründet[218]. In ihrer Hand liegt das Betriebsmanagement des Schengener Informationssystems, des Visa-Informationssystems und von Eurodac. Weitere Zuständigkeiten zur Entwicklung und den Betrieb verschiedener Informationssysteme wurden ihr 2018 übertragen.[219]
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Agenturen der Finanzwirtschaft
Gleich drei Agenturen sind Folge der Finanzkrise, namentlich die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde[220], die Europäische Bankenaufsichtsbehörde[221] und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung[222]. Sie sind zusammen mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken und dem Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden mit den zuständigen Behörden und Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten dafür verantwortlich, die Anwendung der für den Finanzsektor geltenden Vorschriften zu gewährleisten.
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Aufgabenerweiterung der EZB
Die Übertragung von Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank[223] hatte in Deutschland Verfassungsbeschwerden zur Folge, mit denen Ultra-vires-Handeln der EZB und mangelnde demokratische Legitimation gerügt wurden. Unter Hinweis darauf, dass der EZB nur eine begrenzte Zuständigkeit übertragen und somit die Ermächtigungsgrundlage in Art. 127 Abs. 6 AEUV nicht überschritten worden sei, wies das Bundesverfassungsgericht den Ultra-vires-Vorwurf zurück. In Bezug auf die demokratische Legitimation hielt es die Rechtsschutzmöglichkeiten sowie die Rechenschafts- und Berichtspflichten gegenüber dem Rat, dem Europäischen Parlament, der Kommission und der Euro-Gruppe sowie gegenüber den nationalen Parlamenten für eine gerade noch hinreichende Kompensation des Fehlens hierarchischer Steuerung.[224]
4. Reformen im Bereich sonstiger Kooperationsformen
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Strukturfondsförderung
Auch wenn – abgesehen von hier nicht darzustellenden Strukturen zur Bewältigung der Eurokrise[225] – keine ganz neuen Formen der Kooperation mehr entstehen, befinden sich die vorhandenen Strukturen in einem permanenten Prozess der Reform. So ergeht 2013 eine neue Strukturfondsverordnung.[226] Sie enthält eine Neubestimmung der Ziele sowie Organisation und Verfahren betreffende Reformen. Neu ist der Erlass eines Gemeinsamen strategischen Rahmens für sämtliche ESI-Fonds.[227] Des Weiteren wird die Kommission ermächtigt, als delegierten Rechtsakt einen Verhaltenskodex für Partnerschaften zu erlassen. Zudem enthält die Verordnung ausführliche Regelungen zu den Verwaltungs- und Kontrollsystemen unter Bezugnahme auf die Haushaltsordnung.
96
Haushaltsordnungsnovelle
Auch der Haushaltsvollzug wird neu geordnet.[228] Es wird nunmehr unterschieden zwischen direkter Mittelverwaltung, die auch durch Exekutivagenturen erfolgen kann, geteilter Mittelverwaltung mit den Mitgliedstaaten, welche die Grundlage auch für die Verwaltung der Strukturfondsmittel bildet, sowie der indirekten Mittelverwaltung, die acht Fallgruppen benennt und wodurch die bisherige gemeinsame und dezentrale Mittelverwaltung zusammengefasst werden. Die geteilte Mittelverwaltung wird in ihren Grundzügen in Art. 59 VO (EU, Euratom) Nr. 966/2012 entfaltet. Die Strukturfondsverordnung nimmt darauf Bezug und enthält die nähere Ausgestaltung. Eine erneute Reform der Haushaltsordnung mit Änderungen auch der Strukturfondsverordnungen erfolgte 2018.[229]
5. Sonstige Reformen und Innovationen
a) Art. 298 AEUV
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Rechtsgrundlage für die EU-Eigenverwaltung
Mit Art. 298 AEUV wird die EU-Eigenverwaltung erstmals ausdrücklich auf der vertraglichen Ebene erwähnt und eine Gesetzgebungsbefugnis zur Sicherung einer „offenen, effizienten und unabhängigen europäischen Verwaltung“ eingeräumt. Damit besteht eine Rechtsgrundlage für die Kodifikation eines allgemeinen Verwaltungsrechts der EU-Eigenverwaltung. Dies beförderte Projekte zur Ausarbeitung eines europäischen Verwaltungsverfahrensrechts. So legte das Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL) im September 2014 einen „Musterentwurf für ein europäisches Verwaltungsverfahrensrecht“ vor, der aus den Büchern Allgemeine Vorschriften, Verwaltungsrechtsetzung, Einzelfallentscheidungen, Verträge, Amtshilfe und Informationsmanagement besteht.[230] Während die Bücher II bis IV ausschließlich für die EU-Behörden gelten, beziehen sich die Bücher V und VI notwendig auch auf mitgliedstaatliche Behörden.[231] Mit diesem Projekt ist eine hervorragende Grundlage für eine Kodifikation des allgemeinen Teils des europäischen Verwaltungsrechts geschaffen, deren Umsetzung allerdings ebenso zweifelhaft ist wie die Reichweite der Kompetenz gemäß Art. 298 AEUV.
b) Migrationsrecht
98
Reformen im Bereich Erwerbsmigration und Asyl
Im Bereich der Erwerbsmigration werden einige Richtlinien reformiert[232] und einige neu erlassen, namentlich die Saisonarbeiter-Richtlinie[233] und die Inter-Corporate Transfer-Richtlinie[234]. Im Bereich Asyl ergeht die Dublin III-Verordnung.[235] Sie enthält als Neuerungen u. a. ein Recht des Asylbewerbers auf Information, einen verstärkten Schutz von Minderjährigen sowie einen Mechanismus zur Frühwarnung und Krisenbewältigung. Ebenfalls neugefasst werden die Eurodac-Verordnung[236], die Anerkennungs-Richtlinie[237], die Aufnahme-Richtlinie[238] und die Asylverfahrens-Richtlinie[239], die nunmehr anstelle eines Mindeststandards einen gemeinsamen Standard für die Durchführung von Asylverfahren schafft. Dieses Regelungspaket reagiert auf den wachsenden Migrationsdruck, zeigt sich aber untauglich zur Bewältigung der Flüchtlingskrise im Jahr 2015.[240] Eine Lösung mit dem Ziel einer gerechten Verteilung der Flüchtlinge auf alle Mitgliedstaaten ist nicht in Sicht.[241]
c) Weitere Reformen
99
Beihilfenverfahrensverordnung
In fast allen Bereichen zeichnet sich die Rechtsentwicklung durch kontinuierliche Reformen aus. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang die Neufassung der Beihilfenverfahrensverordnung[242], die am Prüfverfahren und an der Verpflichtung zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen nichts Wesentliches ändert, die Kommission jedoch mit zusätzlichen Befugnissen ausstattet, Verjährungsvorschriften einführt und Regelungen zur Zusammenarbeit mit den Gerichten der Mitgliedstaaten enthält.
100
Datenschutz-Grundverordnung
Auswirkungen auf praktisch alle Lebensbereiche hatte zudem die Ersetzung der Datenschutz-Richtlinie durch die Datenschutz-Grundverordnung.[243] Mit ihr sollen angesichts der massiven Zunahme des Datenverkehrs im Binnenmarkt die datenschutzrechtlichen Anforderungen unter Sicherung eines hohen Datenschutzniveaus im Sinne von Art. 8 GRCh vereinheitlicht werden. Insbesondere die Verpflichtung zu einer ausdrücklichen Einwilligung in die Verarbeitung der personenbezogenen Daten und diesbezügliche Informationspflichten erforderten umfängliche Anpassungen in den Datenverarbeitungsprogrammen von Behörden und Unternehmen.
6. Zwischenfazit
101
Stand der Integration
Der Vertrag von Lissabon hat die Verwaltung als Funktion im Primärrecht sichtbarer gemacht. Die Finanzkrise und die Migration als zentrale Herausforderungen führten zur Errichtung neuer Agenturen und zur Ausweitung der Aufgaben bestehender Agenturen. In weiteren zentralen Bereichen setzte sich die Reform der Reform fort. Für eine Kodifikation des Eigenverwaltungsrechts gibt es inzwischen die Rechtsgrundlage wie auch Entwürfe aus der Wissenschaft; der Wille zur Umsetzung scheint der Kommission aber zu fehlen.
C. Bewertung und Ausblick
I. Vom Gemeinsamen Markt zum Gemeinsamen Lebensraum
102
Stetige Kompetenzausweitung
Vergegenwärtigt man sich die Entwicklungen von den Anfängen der europäischen Integration bis heute, wird erkennbar, dass die Verwaltungsaufgaben von den Römischen Verträgen über die EEA, die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza bis Lissabon sich von der Sicherung eines gemeinsamen Marktes zur Sicherung eines gemeinsamen Lebensraums entwickelt haben.[244] Wenn auch in unterschiedlicher Intensität erstrecken sich die Kompetenzen der EU inzwischen auf praktisch alle staatlichen Aufgabenbereiche. Dies wird deutlich in der Rede vom Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dieser Begriff findet sich zum ersten Mal im Vertrag von Amsterdam 1997. Auch wenn er im Primärrecht eine spezifische Verwendung hat, legt er ein Verständnis nahe, das alle Aspekte staatlicher Aufgabenwahrnehmung umfasst.
103
Vordringen in Bereiche staatlicher Erfüllungsverantwortung
Ab dem Vertrag von Maastricht 1992/93 wird ein Vordringen in die Bereiche sichtbar, die der staatlichen Erfüllungsverantwortung zugerechnet werden.[245] So wird mit der gemeinsamen Währung ein zentrales Element staatlicher Zuständigkeit auf die EU übertragen. Zu nennen sind zudem die Intensivierung der polizeilichen Zusammenarbeit, institutionell sichtbar durch die Schaffung von Europol 1999 und Eurojust 2002, die Sicherung der Außengrenzen durch die Schaffung der Europäischen Agentur Frontex 2004 sowie die Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Auch die räumliche Verteilung der Agenturen auf die Mitgliedstaaten befördert die Wahrnehmung der EU als gemeinsamem Lebensraum.
II. Vom Nebeneinander mitgliedstaatlichen Vollzugs zum Verwaltungsverbund
104
Verwaltungsverbund
Auch wenn der Schwerpunkt des Vollzugs von Unionsrecht nach wie vor bei den Mitgliedstaaten liegt, hat sich seit der Binnenmarktoffensive durch die EEA und im weiteren durch die Liberalisierung bisher staatlicher Monopole wie auch durch die Notwendigkeit der Zusammenarbeit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts das Ausmaß vertikaler und horizontaler Kooperation stetig erweitert. Dabei ist die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten regelmäßig mit von der Kommission auszuübenden Koordinierungsmechanismen verbunden.
105
Systematisierung
Systematisierend ist die Rede von einem Vollzugs- (z. B. Amtshilfe und transnationale Verwaltungsakte, kartellrechtliches Vollzugsnetzwerk), Lenkungs- (z. B. OMK), Aufsichts- (z. B. Finanzkorrekturen), Regulierungs- (z. B. Marktabgrenzung im Bereich Telekommunikation), Planungs- (z. B. Biotopverbund Natura 2000) und Informationsverbund.[246] In einer Vielzahl von Richtlinien und Verordnungen werden die Mitgliedstaaten zu regelmäßigen Berichten an die Kommission verpflichtet;[247] auch das gehört zum Informationsverbund. Gerade die Organisation des Informationsaustausches ist zudem eine zentrale Aufgabe zahlreicher Agenturen.[248] Der Verwaltungsverbund hat sich inzwischen derart verdichtet, dass Zurechnungsprobleme auftreten und die strikte Anwendung des Trennungsgrundsatzes im Rechtsschutz problematisch wird.[249]
III. Innovationen durch Unionsverwaltungsrecht
106
Innovationen
Im deutschen Verwaltungsrecht hat der Einfluss des Unionsrechts in vielen Bereichen zu Innovationen geführt. Im Umweltrecht sind dies etwa die Öffentlichkeitsbeteiligung, die Aktenöffentlichkeit, medienübergreifender Umweltschutz durch Umweltverträglichkeitsprüfung und Verfahrenskoordination sowie der Ausbau von Planungsinstrumenten. Im Produktsicherheitsrecht hat das „neue Konzept“ zu einer neuen Verwaltungsstruktur unter Einbeziehung privater Akteure geführt. In den Bereichen Telekommunikation und Energie hat die Liberalisierung der Märkte deren Regulierung erforderlich gemacht, die in zentralen Bereichen in horizontaler und vertikaler Kooperation ausgeübt wird. Auch die Dienstleistungsrichtlinie hat die Verwaltungsorganisation erheblich beeinflusst. Die unionsrechtlichen Einwirkungen erfassen zunehmend nicht mehr nur das materielle Recht, sondern auch das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation, während der Einfluss auf das Personal gering bleibt. Viele dieser Innovationen werfen für Deutschland besondere Probleme auf, weil die grundsätzliche Zuständigkeit der Bundesländer für den Verwaltungsvollzug mit der auf den Mitgliedstaat bezogenen Perspektive des Unionsrechts in Einklang gebracht werden muss.
IV. Spannungsverhältnisse im Verwaltungsverbund
107
Dualismus Union – Mitgliedstaaten
Im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses müssen die mitgliedstaatlichen Interessen und das Unionsinteresse fortwährend zum Ausgleich gebracht werden. Die EWG/EG/EU hat hierfür verfahrensrechtliche wie institutionelle Antworten gefunden, insbesondere die Komitologie und die Agenturen.
108
Spannungsverhältnis zwischen den Unionsorganen
Hinzukommt ein Spannungsverhältnis zwischen den Unionsorganen selbst, wie am Ringen um die Ausgestaltung des Komitologieverfahrens sichtbar wurde. Insgesamt konnte das Parlament infolge der Stärkung seiner Mitwirkungsbefugnisse seinen Einfluss kontinuierlich ausbauen. Da die Initiativbefugnis fast ausschließlich bei der Kommission liegt, bleibt das Parlament in seinen Möglichkeiten dennoch beschränkt.
109
Interessengegensätze der Mitgliedstaaten
Nicht zuletzt gibt es Interessengegensätze zwischen den Mitgliedstaaten. Sie sind überwindbar, soweit im Rat Mehrheitsentscheidungen getroffen werden können, was seit der EEA und dem Vertrag von Maastricht in den meisten Sachbereichen der Fall ist. Ausnahmen bestehen im Bereich der ehemaligen PJZS, der Wirtschafts- und Währungspolitik sowie für einzelne Bereiche der Sozial- und Umweltpolitik. Der Einstimmigkeit bedürfen auch die Beschlüsse im Rahmen der GASP, was eine gemeinsame Außenpolitik bisher unmöglich macht und zunehmend beklagt wird.
V. Probleme demokratischer Legitimation im Verwaltungsverbund
110
Demokratieprinzip
Art. 10 Abs. 1 EUV bestimmt, dass die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht. Das Modell des BVerfG, wonach die Realisierung des Volkswillens am besten durch eine gesetzlich gebundene und hierarchisch geführte Verwaltung erfolgt[250], reicht für das komplexe Zusammenspiel der verschiedensten Akteure im Verwaltungsverbund nicht aus. Die Analyse der demokratischen Legitimationsstränge für die verschiedenen Arten des Verwaltungsvollzugs führt zu je unterschiedlichen Legitimationselementen.[251] Aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV hat jegliches Handeln der EU-Organe zumindest eine sachlich-inhaltliche Legitimation in den Verträgen, die auf die demokratisch legitimierten Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.
111
Legitimation im Verwaltungsverbund
Soweit Verwaltungshandeln auf Sekundärrechtsakten beruht, die im Gesetzgebungsverfahren ergangen sind, leitet sich die demokratische Legitimation unmittelbar vom Parlament und mittelbar vom Rat ab. Rechtsakte des Rates sind zumindest mittelbar demokratisch legitimiert. In Bezug auf Agenturen ist die Unterscheidung zwischen politischem und rechtlich gebundenem Ermessen von Bedeutung: Die Übertragung von ersterem ist unzulässig, während letzteres angesichts der dann möglichen rechtlichen Kontrolle erlaubt ist.[252] Rechenschaftspflichten der Kommission gegenüber Rat und Parlament im Rahmen der Haushaltsverantwortung und des Haushaltsentlastungsverfahrens bilden weitere legitimationsstiftende Elemente. In Bezug auf die transnationalen Verwaltungsakte tritt zur sachlichen Legitimation durch die Rechtsgrundlagen und die personelle Legitimation der staatlichen Beamten die Legitimationsvermittlung durch die gerichtliche Kontrolle der nationalen wie der Unionsgerichte. Unabdingbar ist darüber hinaus gegenseitiges Vertrauen in die Kompetenz und Objektivität der jeweiligen mitgliedstaatlichen Verwaltungen.[253] In allen Vollzugsformen ist Transparenz und Verantwortungsklarheit sowie Rechtsschutz ein wichtiger legitimationsstiftender Faktor.[254]
112
Kein strukturelles Legitimationsdefizit
Betrachtet man die Instrumente der politischen, finanziellen und rechtlichen Kontrolle[255], wie sie in unterschiedlicher Kombination im europäischen Verwaltungsverbund zum Einsatz kommen, so lässt sich ein strukturelles Legitimationsdefizit nicht feststellen, auch wenn Verbesserungen in einzelnen Konstellationen nötig sein mögen.
VI. Die Rolle des EuGH im Verwaltungsverbund
113
Überragende Bedeutung des EuGH
Schließlich kann die Rolle des EuGH für die europäische Integration nicht hoch genug eingeschätzt werden. Die Urteile zur Direktwirkung und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts haben den supranationalen Charakter der Gemeinschaft begründet.[256] Die Entscheidungen zu den rechtsstaatlichen Anforderungen an das Verwaltungshandeln, zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien, zu subjektiven Rechten, zum effektiven Rechtsschutz wie auch zur demokratischen Legitimation im Verwaltungsverbund sind für die Begründung der Europäischen Union als Rechtsgemeinschaft fundamental. Die Vertragsverletzungsverfahren, mehr noch die Vorabentscheidungsverfahren wirken auf ein einheitliches Verständnis des Unionsrechts hin. In seiner Bereitschaft, die Kompetenzen der Unionsorgane im Zweifel weit auszulegen, stößt der EuGH inzwischen allerdings nicht nur in Deutschland auf Souveränitätsvorbehalte.[257]
VII. Ausblick
114
Europäische Integration als Lernprozess
Der hier vorgelegte Bericht über 70 Jahre europäische Integration in verwaltungsrechtlicher Perspektive zeigt einen Prozess ständigen Lernens, der zwar manchmal stockt, aber nicht stehen bleibt. Motor der Entwicklung sind dabei neben dem EuGH und der Kommission auch die Mitgliedstaaten, die durch neue Verträge die Kompetenzen der Union stetig ausgeweitet haben.
115
Aktuelle Herausforderungen
Aktuell steht die Europäische Union vor gewaltigen Herausforderungen: Finanzkrise, Flüchtlingskrise, Brexit, Rechtsstaatskrise in einigen Mitgliedstaaten, zuletzt die Corona-Krise. Unter dem Eindruck der Divergenzen im Europa der 27 mit ihrer höchst unterschiedlichen Wirtschaftskraft, unterschiedlichem Selbstverständnis und unterschiedlichen Interessen hat die Kommission anlässlich des 60-jährigen Jubiläums des europäischen Integrationsprozesses ein Weißbuch mit fünf Szenarien zur Wahrung der Einheit in der EU vorgelegt. Sie reichen von weiter so wie bisher über verstärkte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten, eine Konzentration auf den Binnenmarkt oder auf andere einzelne Bereiche bis hin zu einer noch weitergehenden Vergemeinschaftung.[258] Welche Richtung auch eingeschlagen wird, benötigt die Bewältigung der Krisen jedenfalls mehr Zusammenhalt, nicht weniger. Die Verwirklichung einer demokratischen und rechtsstaatlichen Europäischen Union ist ohne Alternative und bleibt eine ebenso notwendige wie lohnende Daueraufgabe.
D. Bibliografie
Armin von Bogdandy/Sabino Cassese/Peter M. Huber (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. III – IV, 2010, 2011, jeweils der 2. Abschnitt.
Josef Falke, Komitologie – Entwicklung, Rechtsgrundlagen und erste empirische Annäherung in: Christian Joerges/Josef Falke (Hg.), Das Ausschusswesen der Europäischen Union, 2000, S. 43–159.
Dorothee Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999.
Thomas Groß, Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, in: VVDStRL 66 (2007), S. 152–180.
ders., Die Legitimation der polyzentralen EU-Verwaltung, 2015.
Theresa Ilgner, Die Durchführung der Rechtsakte des europäischen Gesetzgebers durch die Europäische Kommission, 2014.
Wolfgang Kahl, Der Europäische Verwaltungsverbund – Strukturen – Typen – Phänome, Der Staat 50 (2011), S. 353–387.
Ute Mager, Entwicklungslinien des Europäischen Verwaltungsrechts, in: Peter Axer/Bernd Grzeszick/Wolfgang Kahl/Ute Mager/Ekkehart Reimer (Hg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase. Systembildung – Disziplinierung – Internationalisierung, Die Verwaltung Beih. 10, 2010, S. 11–38.
Anna Katharina Mangold, Gemeinschaftsrecht und deutsches Recht, 2011.
Andreas Orator, Möglichkeiten und Grenzen der Einrichtung von Unionsagenturen, 2017.
Eckhard Pache, Verantwortung und Effizienz in der Mehrebenenverwaltung, in: VVDStRL 66 (2007), S. 106–151.
Hans-Werner Rengeling, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht – wechselseitige Einwirkung, in: VVDStRL 53 (1993), S. 202–239.
Eberhard Schmidt-Aßmann, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht, DVBl 1993, S. 924–936.
Jens-Peter Schneider/Herwig C. H. Hofmann/Jacques Ziller, Die ReNEUAL Model Rules 2014: Ein Verwaltungsverfahrensrecht für Europa, JZ 2015, S. 265–271.
Bettina Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft. Rechtsformen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, 2005.
Gernot Sydow, Verwaltungskooperation in der Europäischen Union, 2004.
Wolfgang Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, 2010.
Manfred Zuleeg, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht – wechselseitige Einwirkung, in: VVDStRL 53 (1993), S. 154–201.
E. Abstract
| 1. | The aim of the European integration process is to create an ever closer union among the peoples of Europe. European administrative law can serve as an example of this process (par. 1–3). |
| 2. | In the first thirty years, the ECJ in particular decisively shaped the character of the European Economic Community (EEC) as a supranational community of law. The Court developed basic constitutional requirements for administrative action. Comitology, as a means of coping with the dualism between Community interests and Member State interests, and agencies, as a means of exchanging information, coordinating Member State policies in specific areas and providing the Commission with a basis for decision-making, are tested and have proven their worth. The first forms of administrative cooperation are emerging (par. 4–27). |
| 3. | As part of the single market initiative, the EEC enacts a large amount of innovative legislation in the fields of public procurement, product safety, telecommunications, and, in particular, environmental protection. In addition to emerging structural fund support, the first legal bases for transnational administrative acts have been adopted (par. 28–40). |
| 4. | The Treaty of Maastricht represents a substantial deepening of integration, not only in terms of monetary union but also regarding a union of values. At the same time, the Member States are making their reservations about sovereignty clear by explicitly formulating the limits on EC competences and emphasising their national identity. Migration, with its attendant security problems, is becoming a relevant policy area. Transnational administrative enforcement is becoming increasingly important. In environmental law, the cross-media approach is gaining ground, and the EC is testing new soft management methods, particularly in the area of economic policy (par. 41–54). |
| 5. | In the ten years between Amsterdam/Nice and Lisbon, the Union’s legal order was subject to a constant process of reform. For example, the budgetary law and structural fund support were amended, anti-trust control was transformed into an enforcement network, the regulation of the telecommunications markets was consolidated, the energy markets were liberalised, and public procurement law was reformed. In environmental legislation, the Water Framework Directive and the Emission Allowances Directive implemented new approaches. Immigration and asylum law continued to gain importance, and the Services Directive challenged national administrative law. The large number of agencies founded, some of which institutionalised previously existing informal cooperation, illustrate that EU tasks expanded significantly, reaching into all areas of life (par. 55–82). |
| 6. | The Treaty of Lisbon made the administration more visible as a function in primary law. There is now a legal basis and scientific preparatory work for a codification of EU administrative law. The financial crisis and migration as central challenges have led to the establishment of new agencies and the extension of the tasks of existing ones. In other central areas, there is ongoing reform, for example in budgetary law, structural funds law, migration law, state aid, and data protection law (par. 83–100). |
| 7. | The development of the European association of administrations is characterised by a steady expansion of the Union’s competences, so that the initially envisioned Common Market has now developed into a shared space, in which administrations’ vertical and horizontal interdependence has reached an intensity that calls for special legitimation arrangements. The struggle to reconcile the interests between Member States and the Union, between the Union bodies, and between the Member States generates lasting dynamic development. In view of the challenges the EU faces, there is no alternative to realising a democratic European Union based on the rule of law. This remains a necessary and worthwhile ongoing task (par. 101–113). |
Franz C. Mayer[*]
§ 33 Kompetenzverteilung
A. Einleitung1 – 3
B. Begriffe und Konzepte des europäischen Kompetenzverfassungsrechts4 – 39
I. Die Unschärfen des Kompetenzbegriffs4 – 7
II. Positive Kompetenzbestimmungen8 – 11
III. Negative Kompetenzbestimmungen12 – 15
IV. Kompetenzausübungsregeln16 – 18
V. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung19, 20
VI. Kompetenz-Kompetenz21 – 24
VII. Herren der Verträge25 – 28
VIII. Besonderheiten der europäischen Kompetenzordnung29 – 39
1. Der Zusammenhang zwischen Grundfreiheiten und Normsetzung30 – 32
2. Compétences abolies33 – 37
3. Das Inkongruenzproblem38, 39
C. Bestandsaufnahme: Die gegenwärtige europäische Kompetenzordnung40 – 68
I. Kompetenzkategorien und Kompetenzbereiche in Art. 2 bis 6 AEUV41 – 51
II. Kompetenztitel „Verwaltungszusammenarbeit“52, 53
III. Jenseits von Art. 2 bis 6 AEUV: Weitere Kompetenzkategorien und die eigentlichen Kompetenztitel54 – 58
IV. Negative Kompetenzbestimmungen59 – 68
D. Wirkungszusammenhänge der Kompetenzverteilung69 – 89
I. Beispiel Binnenmarktgesetzgebung70 – 73
II. Beispiel Umweltgesetzgebung74 – 78
III. Beispiel Beihilfenkontrolle79 – 81
IV. Beispiel Migrationsrecht82 – 89
E. Kompetenzkonflikte und Letztentscheidung – das Ultra-vires-Problem90 – 107
I. Begriffsklärung92 – 95
1. Ultra-vires-Akte im engeren Sinne93
2. Ultra-vires-Akte im weiteren Sinne94
3. Ebenenimmanente und ebenentranszendente Perspektive95
II. Grundsatz: Kompetenzkontrolle durch den EuGH96 – 98
III. Kontrollanspruch des BVerfG seit 199399 – 104
IV. Andere Kompetenzkontrolleure?105 – 107
F. Schlussbetrachtung108 – 110
G. Bibliografie
H. Abstract
A. Einleitung
1
Vorgeschichte
Die Frage nach der Verteilung der Kompetenzen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten wird in Deutschland unter verfassungsrechtlichen wie verwaltungsrechtlichen Aspekten seit vielen Jahren diskutiert. Die Einwirkung des Europarechts auf das nationale Verwaltungsrecht ist dabei schon in einer Reihe von älteren EuGH-Entscheidungen von der Fleischkontor-Entscheidung 1971 bis zum Milchkontor-Urteil 1983 nachweisbar[1] und war von den deutschen Verwaltungsgerichten bis hin zum BVerwG akzeptiert.[2] Erst mit der Alcan-Entscheidung des EuGH 1997[3] verschob sich indessen jedenfalls in Deutschland das Interesse weg von den genuin europäischen Verwaltungsrechtsstrukturen hin zur Veränderung des eigenen Rechts.[4] Die Kompetenzfrage als „Dürfen die das?“-Frage wird bei Veränderungen, die nicht uneingeschränkt vorteilhaft erscheinen, immer mit als erste gestellt.#[5] Seitdem beschäftigt die Frage nach der Reichweite europäischer Kompetenzen entsprechend auch die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft.
2
Entwicklung der Kompetenzdebatte
Diese Irritation eines ganzen Rechtsgebietes ob der Konfrontation mit der Europäisierung verband sich in zeitlicher Hinsicht mit einer gerade in Deutschland ab den 1990er Jahren intensiv geführten, insbesondere von den Bundesländern getriebenen[6] Kompetenzdebatte. Die deutsche Kritik an der Kompetenzreichweite der EU blieb ein beständiger Begleitton während der Reformarbeiten über den Vertrag von Nizza 2001, den Verfassungsvertrag 2004 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009. Danach hat sich zunehmend die Einsicht etabliert, dass weniger die Kompetenzverteilung als die Kompetenzausübung, weniger die vertikale Gegenüberstellung EU versus Mitgliedstaaten als vielmehr die horizontale Konfliktstellung Rat versus Europäisches Parlament die eigentlichen Kompetenzprobleme ausmachen.
3
Bedeutung der Kompetenzfrage
Kompetenzfragen sind Machtfragen. Es geht um Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten. Entsprechend ist die Verteilung der Kompetenzen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten von zentraler Bedeutung für das Verständnis der rechtlichen Grundlagen der europäischen Integration. Kompetenzverteilungsfragen sind ein klassisches Thema der Bundesstaatstheorie. Eine bundesstaatliche Struktur ist die EU jedoch nicht. Daher empfiehlt es sich, in einem ersten Schritt Begriffe und Konzepte des europäischen Kompetenzverfassungsrechts auszuleuchten (dazu B.). Darauf aufbauend lässt sich eine Bestandsaufnahme der gegenwärtigen europäischen Kompetenzordnung mit ihren Kompetenzkategorien und Kompetenzbereichen vornehmen (dazu C.). Das Kompetenzthema umschließt an sich auch Fragen nach der Zuordnung von Kompetenzen an Kompetenzträger (wer übt Kompetenzen aus), nach Handlungsformen (in welcher rechtlichen Gestalt werden Kompetenzen ausgeübt), nach Kompetenzausübungsregeln (das „Wie“ der Kompetenz im Gegensatz zum „Ob“) und nach der Ausführungs- und Umsetzungsdimension. Der Schwerpunkt der nachfolgenden Analyse liegt auf den Rechtsetzungskompetenzen, weil Fragen der Verteilung von Verwaltungs- und Rechtsprechungskompetenzen und Kompetenzausübungsfragen in anderen Kapiteln behandelt werden.[7] Jenseits der primärrechtlich vorgegebenen Kategorien und Sachbereiche erschließen sich bestimmte Wirkmechanismen und strukturelle Zusammenhänge der europäischen Kompetenzordnung erst über die Betrachtung konkreter Fallbeispiele (dazu D.). Wenn Kompetenzfragen Machtfragen sind, sind Kompetenzkonflikte unausweichlich: Dann wird die Frage, wer die Letztentscheidung im Kompetenzkonflikt trifft, zur Schlüsselfrage der Kompetenzordnung (dazu E.).
B. Begriffe und Konzepte des europäischen Kompetenzverfassungsrechts
I. Die Unschärfen des Kompetenzbegriffs
4
Komplexität
Schon ein oberflächlicher Blick auf die Erscheinungsformen hoheitlichen Handelns ergibt, dass der Begriff der Kompetenz höchst unterschiedlich verwendet wird und entsprechend komplex ist.[8] Er findet sich im Zusammenhang mit der Erzeugung von Rechtsnormen[9] ebenso wie zur Bezeichnung einer Zuständigkeit von Gerichten und Behörden[10] und führt auf Grundfragen des Staats- und Verfassungsrechts nach den Ursprüngen von Hoheitsgewalt.
5
Übersetzungsunschärfen
Hinzu kommt, dass im mehrsprachigen Kontext des europäischen Verfassungsrechts erhebliche Übersetzungsunschärfen bestehen. So ist beispielsweise[11] der von deutschen Muttersprachlern meist ganz selbstverständlich für eine englische Übersetzung gewählte Begriff „competence“ im anglo-amerikanischen Rechtskreis ursprünglich eher mit dem Bedeutungsgehalt „Expertise“ belegt und im Plural eigentlich ganz unüblich. Dort würde man von „powers“ sprechen, um eine Rechtsmacht zu bezeichnen.[12] Dies wiederum ist ein kaum ohne Verluste ins Deutsche übertragbarer Begriff. Hier deutet sich an, wie voraussetzungsvoll und mühsam ein europäischer Diskurs über Kompetenzfragen ist.
6
Kompetenz als Sammelbegriff
Als Arbeitsdefinition lässt sich festhalten,[13] dass – in einem weiten Verständnis – Kompetenzen Hoheitsrechte bezeichnen,[14] die Rechtsträgern zugeordnet und die beschränkt sind. So verstanden umfasst Kompetenz als Sammelbegriff Zuständigkeit,[15] Aufgabe, Befugnis, Recht oder Ermächtigung – kurz: jede Rechtsmacht zur Herbeiführung rechtlich erheblicher Entscheidungen.
7
Beschränkte Rechtsmacht
Neben dem mit jedem Kompetenzverständnis verbundenen Kriterium der Zurechenbarkeit eines bestimmten Kompetenzinhaltes zu einem Kompetenzsubjekt liegt einem solchen Kompetenzbegriff vor allem die Annahme einer Beschränktheit der Rechtsmacht zugrunde. Im Absolutismus oder im totalen Staat ist für die Frage nach der Kompetenz letztlich kein Raum. Demgegenüber ist die Beschränktheit von Rechtsmacht das Kennzeichen der verfassten Hoheitsgewalt in den westlichen Demokratien.
II. Positive Kompetenzbestimmungen
8
Definition positive Kompetenzbestimmungen
Bei der Frage nach der rechtlichen Begrenztheit von Hoheitsgewalt lässt sich zwischen positiven und negativen Kompetenzbestimmungen unterscheiden. Positive Kompetenzbestimmungen sind der Normalfall der Kompetenzzuweisung. Regelmäßig knüpfen solche Bestimmungen die Rechtsfolge der Kompetenz an die Erfüllung bestimmter Tatbestandsmerkmale. Wenn beispielsweise das Kompetenztatbestandsmerkmal „Gesetzgebung im Bereich der Staatsangehörigkeit im Bunde“ erfüllt ist, weil eine zu regelnde Sachfrage sich mit diesem Kompetenzthema deckt, ergibt sich als Rechtsfolge eine Bundeskompetenz zur Regelung dieser Sachfrage (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 2 GG). Wenn eine Sachfrage sich unter das Tatbestandsmerkmal „Auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen“ subsumieren lässt, besteht eine Rechtsetzungskompetenz für das Europäische Parlament und den Rat gemäß Art. 48 AEUV.
9
Finale Kompetenzbe stimmungen
Hier zeigt sich bereits ein typischer Zug der Unionskompetenzen, die regelmäßig über Sachmaterien hinaus an Zielsetzungen orientiert sind.[16] Unabhängig davon, ob solche finalen Kompetenzbestimmungen im Vergleich zu sachbereichsorientierten Kompetenzbestimmungen bereits Politikentscheidungen und Gestaltungsaufträge enthalten,[17] knüpfen auch diese in der Grundstruktur die Rechtsfolge der Kompetenz an die Erfüllung eines Kompetenztatbestandes.
10
Differenzierte Kompetenzrechtsfolge
Die Kompetenzrechtsfolge kann dabei im Einzelnen durchaus differenziert gefasst sein. Sie kann beispielsweise allgemein wie bei der früheren Rahmengesetzgebung des Bundes[18] von vornherein nur eingeschränkt zugesprochen werden, oder aber in der konkreten Kompetenzrechtsfolge inhaltlich determiniert werden, etwa im genannten Beispiel des Art. 48 AEUV, wo es im Einzelnen heißt:
„[Das Europäische Parlament und der Rat beschließen [...] die [...] notwendigen Maßnahmen]; zu diesem Zweck führen sie insbesondere ein System ein, das zu- und abwandernden Arbeitnehmern und Selbstständigen sowie deren anspruchsberechtigten Angehörigen Folgendes sichert: a) die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen; b) die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen“.
Damit wird die Rechtsfolge – die Regelungskompetenz der EU – wie folgt eingeschränkt bzw. („insbesondere“) determiniert: 1. die Kompetenz muss ausgeübt werden, um ein System zu errichten, welches aus- und einwanderungsberechtigte Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Angehörige betrifft; 2. für diese muss ein Regime der Zusammenrechnung von Leistungszeiten eingerichtet werden und 3. ein Regime für die Zahlung von Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen, muss vorgesehen werden.
11
Kompetenzkataloge
Vielfach werden gerade in föderalen Ordnungen solche positiven Kompetenzen in Kompetenzkatalogen zusammengefasst, wie etwa in Deutschland in Art. 72 ff. GG, in Österreich in Art. 10 ff. der Bundesverfassung, in den USA in Art. I Sec. 8 der US-Verfassung von 1787 oder in Kanada in Art. 91 ff. des Constitution Act 1867. Solche Kompetenzlisten oder -kataloge für positive Kompetenzbestimmungen erleichtern zwar den Überblick über Kompetenzbestände, führen aber zwangsläufig im Vergleich zu ausführlichen Einzelbestimmungen, wie sie sich im Europarecht finden, tendenziell zu Vergröberungen oder Vereinfachungen, da nicht mehr für jeden Sachbereich bzw. jede Zielbestimmung – also für jeden Kompetenztatbestand – eine derart differenzierte Kompetenzrechtsfolge angeordnet werden kann, wie sie im genannten Beispiel des Art. 48 AEUV deutlich wird.
III. Negative Kompetenzbestimmungen
12
Definition negative Kompetenzbestimmungen
Negative Kompetenznormen sind ebenfalls Techniken der Kompetenzverteilung, weil auch sie der öffentlichen Gewalt Schranken setzen und Rechtsmacht determinieren. Dies erfolgt nicht nach der Formel „Wenn (x = Sachgebiet), dann (y = Kompetenz)“, mit der sich positive Kompetenzbestimmungen beschreiben lassen und wo die Zurechnung in den Vordergrund gestellt wird. Stattdessen lässt sich die Formel beschreiben mit „Wenn (x), dann (y = KEINE Kompetenz)“, was die Grenze von Rechtsmacht betont. Naheliegend ist zunächst, solche negativen Kompetenzbestimmungen auch an Sachbereichen auszurichten, für die Variable x im Tatbestand der Kompetenznorm also wieder eine Sachbereichsbeschreibung einzusetzen (siehe oben). Ein Beispiel wäre eine Kompetenzbestimmung in einer Bundesverfassung „Wenn (x = Kindergartenwesen), dann (y = KEINE Bundeskompetenz)“. Regelmäßig ergeben sich solche negativen Kompetenzbestimmungen allerdings nur mittelbar, wenn es etwa in der österreichischen Bundesverfassung heißt, dass die Länder für das „Kindergartenwesen“ zuständig sind (Art. 14 Abs. 4 lit. b B-VG).
13
Kompetenzausschluss durch Auffangkompetenz
Im Sinne negativer Kompetenzbestimmungen kann die Variable x aber auch durch andere Größen ausgefüllt werden. So wird in gestuften Systemen öffentlicher Gewalt, föderalen oder quasi-föderalen Ordnungen, in der Kompetenzfestlegung der übergreifenden Ebene in aller Regel für eine der Ebenen eine Auffangkompetenz vorgesehen sein. Eine solche Auffangkompetenz hat für die andere Ebene die Wirkung einer negativen Kompetenzbestimmung. Wenn es beispielsweise in Art. 30 GG heißt, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder sie zulässt (vgl. auch Art. 70 GG), so kann man dies als negative Kompetenznorm für die Bundesebene lesen: ist das Tatbestandsmerkmal „keine Regelung im GG“ (x) erfüllt, dann liegt keine Kompetenz des Bundes vor (y). In diesem Sinne enthält auch das die europäische Kompetenzordnung leitende Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung[19], wonach die Union nur im Rahmen der ihr in den Verträgen zugewiesenen Kompetenzen und ihr gesetzten Ziele tätig wird, eine negative Kompetenzbestimmung.
14
Keine Kompetenz für rechtswidrige Akte
Wenn man dem Kompetenzbegriff mehr als lediglich formalen Charakter zumisst,[20] dann lassen sich negative Kompetenzbestimmungen nicht nur durch ausgeschlossene Sachbereiche formulieren. Letztlich folgt aus dem Ausgangspunkt einer grundsätzlich begrenzten öffentlichen Gewalt, dass sämtliche der öffentlichen Gewalt gesetzte Grenzen eben auch kompetenzbeschränkend wirken. Am deutlichsten wird dies in der Konzeption von den Grundrechten als negativen Kompetenznormen sichtbar.[21] Die Freiheitssphäre des Einzelnen begrenzt die Kompetenz der öffentlichen Gewalt, was gerade im Unionsrecht besonders deutlich ausgesprochen wird.[22] Noch allgemeiner lässt sich sogar das Rechtsstaatsprinzip oder das Rechtmäßigkeitsprinzip als negative Kompetenzschranke für die öffentliche Gewalt beschreiben. Es gibt grundsätzlich niemals eine Kompetenz zur Setzung rechtswidriger Akte.[23]
15
Ebenentrans zendente Kompetenzschranken
Eine spezifische Spielart von negativen Kompetenzbestimmungen schließlich ist typisch für Mehrebenensysteme: Eine Begrenzung der Kompetenzen auf der übergreifenden Ebene kann sich aus dem Recht der anderen Ebene ergeben, dies könnte man als ebenentranszendente Kompetenzschranke bezeichnen.[24] Dies gilt auch umgekehrt. So beschränken die Grundrechte der Bundesverfassung wegen Art. 1 Abs. 3 GG auch die Hoheitsgewalt auf Landesebene. Die Grundfreiheiten des Unionsrechts gelten für die Union, aber auch für die Mitgliedstaaten und schränken deren Rechtsmacht – Kompetenzen – ein.
IV. Kompetenzausübungsregeln
16
„Wie“ der Kompetenzrealisierung
Von Kompetenzzuweisungen positiver oder negativer Art sind Kompetenzausübungsregeln zu unterscheiden. Sie setzen das Vorliegen einer Kompetenz voraus und schränken diese ein. Sie betreffen nicht das „Ob“ einer Kompetenz, sondern das „Wie“ der Kompetenzrealisierung (Kompetenzrechtsfolge). Solche Kompetenzausübungsregeln können sich mit konkreten Kompetenznormen verbinden, etwa im oben geschilderten Beispiel des Art. 48 AEUV, wo die Rechtsfolge „Kompetenz“ nicht ergebnisoffen formuliert, sondern die Kompetenzausübung, das „Wie“, in eine bestimmte Richtung kanalisiert wird.
17
Abgrenzung
Die Grenze zwischen Kompetenzzuweisungs- und Kompetenzausübungsregel kann dabei schwierig zu ziehen sein. Die Kompetenzformel zur Kompetenzgrundlage für Regelungen betreffend den Gesundheitsschutz in Art. 168 Abs. 5 AEUV beispielsweise lässt sich wie folgt beschreiben: „Wenn Tatbestand (x = Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit), dann Rechtsfolge (y = Kompetenz für Fördermaßnahmen der EU unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung)“. Sie kann aber auch formuliert werden als „Wenn Tatbestand (x = Förderung von Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit), dann Rechtsfolge (y = Kompetenz der EU zu Maßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung)“.
18
Prinzipien der Kompetenzausübung
Kompetenzausübungsregeln werden indessen regelmäßig als allgemeines Prinzip formuliert. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV[25] sind dafür Beispiele.[26] Auch ein Bundestreueprinzip, ein Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Unionstreue, Art. 4 Abs. 3 EUV) oder allgemeiner ein Bundesstaatsprinzip können kompetenzausübungssteuernde Gehalte aufweisen.[27]
V. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
19
Grundstein der Kompetenzordnung
Das im Primärrecht heute in Art. 5 EUV verankerte Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung[28] ist der Grundstein der Kompetenzordnung im europäischen Mehrebenensystem.[29] Nach Art. 5 Abs. 2 EUV wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Mit einer negativen Kompetenznorm[30], die an Art. 30 GG erinnert, wird gleich zweifach (Art. 5 Abs. 2 S. 2 und 4 Abs. 1 EUV) festgehalten, dass alle nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben. Äußerlich und oberflächlich betrachtet ähnelt diese Kompetenzvermutung der Verträge durchaus der Kompetenzzuordnungstechnik, wie sie sich im Grundgesetz findet, wo nach Art. 30 und 70 Abs. 1 GG eine Landeskompetenz angenommen wird, falls sich nicht aus dem Grundgesetz eine explizite oder zumindest implizite Gesetzgebungskompetenz des Bundes entnehmen lässt.
20
Finale Kompetenzzuweisungen
Während im Grundgesetz Sachbereiche in Kompetenzkatalogen aufgeführt werden erfolgt die Kompetenzzuweisung der Verträge allerdings im Wesentlichen vermittels Nennung zu erreichender Ziele. Diese funktionelle Methode erscheint aus der Perspektive des deutschen Verfassungsrechts zunächst ungewöhnlich, weist jedoch auch Vorteile wie insbesondere ein erhöhtes Maß an Flexibilität auf.[31]
VI. Kompetenz-Kompetenz
21
Selbstermächtigung und Letztentscheidung
Auch die Entscheidung über eine Kompetenz erfordert eine entsprechende Rechtsmacht, eine Kompetenz: die Kompetenz-Kompetenz. Dieses sprachlich sperrige, gleichwohl unmittelbar einleuchtende Konzept, dass sich beliebig ad infinitum fortschreiben lässt,[32] fragt nach der Selbstermächtigung und der Letztentscheidung. Es stammt ursprünglich aus der deutschen Bundesstaatsdiskussion des 19. Jahrhunderts.[33]
22
Keine Kompetenz-Kompetenz der EU
Im europäischen Verfassungsrecht wird der Begriff seit dem Maastricht-Urteil 1993 diskutiert. Das BVerfG stellte seinerzeit klar, dass der vormals in Art. F Abs. 3 EUV (heute Art. 311 AEUV) enthaltene Satz „Die Union stattet sich mit den Mitteln aus, die zum Erreichen ihrer Ziele und zur Durchführung ihrer Politiken erforderlich sind.“, keine Kompetenz-Kompetenz für die Union begründete, sondern allenfalls eine „politisch-programmatische Absicht“ zum Ausdruck brachte.[34]
23
Kompetenz-Kompetenz und Souveränität
Die Frage nach der Kompetenz-Kompetenz in der EU ist in der Gleichsetzung mit Souveränität[35] gleichwohl auch nach 1993 immer wieder thematisiert worden. Diese Gleichsetzung lässt sich allerdings schon aus dem Begriff heraus in Frage stellen: Peter Lerche hat schlüssig dargelegt, dass eine solche Gleichsetzung nicht zulässig ist, wenn man Souveränität als Ausdruck der Unabgeleitetheit von Herrschaftsmacht versteht, weil Kompetenz-Kompetenz eine Rechtsgrundlage voraussetzt, von der aus Kompetenz-Kompetenz gleichsam zugeteilt wird.[36]
24
Begrenzter Erklärungswert
Die Übertragung des Begriffs vom bundesstaatlichen Zusammenhang auf andere Kompetenzordnungen sowie seine Anwendung auf gerichtliche Kompetenzen dürfte zulässig sein[37] und mag Veranschaulichungspotenzial bergen. Der Vorwurf „unberechenbarer Selbstausdehnungsmacht“,[38] der sich mit Kompetenz-Kompetenz verbindet, lässt sich aber ohne weiteres mit dem in den Verträgen verankerten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung[39] verarbeiten. Insoweit führt die Frage nach der Kompetenz-Kompetenz letztlich nicht weiter.
VII. Herren der Verträge
25
Kloppenburg-Entscheidung
Dies gilt auch für die Chiffre von den Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“. Sie geht zurück auf einen Hinweis des BVerfG in der Kloppenburg-Entscheidung zur Verletzung der Vorlagepflicht an den EuGH durch den BFH im Jahre 1987.[40] Wörtlich heißt es dort: „Nach wie vor sind derzeit die Mitgliedstaaten im Rahmen des allgemeinen Völkervertragsrechts die Herren der Gemeinschaftsverträge“.[41] Unmittelbar im Anschluss: „Zulässig und von den Auslegungsregeln für die Gemeinschaftsverträge her nachgerade geboten ist es indessen, vorhandene Kompetenzen der Gemeinschaft im Lichte und im Einklang mit den Vertragszielen auszulegen und zu konkretisieren“. Überwiegend wird aber verkürzend auf den ersten Teil des Zitats Bezug genommen. Dies verweist freilich auf eine völkerrechtliche Banalität, verdunkelt zugleich aber den Abstand, den die Europäische Union mittlerweile von einer herkömmlichen Internationalen Organisation genommen hat.
26
Völkerrechtliche Wurzeln der Gründungsverträge
Bis heute haben die Gründungsverträge unbestritten den Charakter völkerrechtlicher Abkommen. Sogar der 2005 in Referenden gescheiterte Verfassungsvertrag war eben keine Verfassung, sondern ein Vertrag über eine Verfassung für Europa.[42] Zugleich war die europäische Integration von Anfang an als Gebilde angelegt, das weitaus besser mit Konzepten und Kategorien des Verfassungsrechts erfasst werden kann als mit denen des allgemeinen Völkervertragsrechts. Dies belegten die Denkschriften der Bundesregierung zu den Gründungsverträgen aus den 1950er Jahren.[43] Später hat dies der EuGH in seinen grundlegenden Entscheidungen zur Natur der Gemeinschaften bestätigt.[44] Er hat dabei mit der Einordnung des europäischen Rechts als neuartige Rechtsordnung des internationalen Rechts auch eine Entkopplung vom völkerrechtlichen Grundsatz der möglichst souveränitätsschonenden Auslegung bewirkt: Statt in dubio mitius ist eine teleologische Auslegung möglich, die sich auf die Erreichung der Vertragsziele konzentriert („effet utile“).
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Eigengeartetheit der Rechtsordnung
Vor allem aber ist die gesamte Konzeption der Gemeinschaften, heute der Union, gerade im Hinblick auf die Kompetenzausstattung mit keiner anderen völkerrechtlichen Erscheinung vergleichbar. Keine andere überstaatliche Einrichtung hat in diesem Umfang die Möglichkeit, aufgrund überlassener Rechtsmacht eigenes Recht zu setzen. Dem Konzept der „Herren der Verträge“ kommt mithin für den Kompetenzbereich kein über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hinausweisender Mehrwert zu.
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Unumgehbarkeit der Mitgliedstaaten
Auf einer deskriptiven Ebene ist es indessen in der Kompetenzdebatte hilfreich, sich gegenüber Vorwürfen der Kompetenzusurpation durch „die EU“ und überhaupt im Hinblick auf die vereinfachende Gegenüberstellung „die EU“ gegen „die Mitgliedstaaten“ stets die Rolle der Mitgliedstaaten im Rat zu vergegenwärtigen. Über ihre starke Stellung dort sind sie schon deswegen nicht zu umgehende Akteure, insoweit „Herren“ der Kompetenzwahrnehmung durch die EU. Als solche sind sie freilich auch für die Kompetenzwahrnehmung durch die EU durchgehend mitverantwortlich. Es deutet sich hier an, dass möglicherweise die eigentlichen Kompetenzkonflikte horizontaler Natur sind.
VIII. Besonderheiten der europäischen Kompetenzordnung
29
Spezifische Dynamik
Zu den bedeutsamsten Merkmalen der Kompetenzordnung in der EU zählt eine spezifische Dynamik, die sich aus dem in seiner Relevanz für die Kompetenzverteilung oft unterschätzten Zusammenspiel zwischen Grundfreiheiten und Normsetzung ergibt (dazu 1.). Damit verbindet sich ein erheblicher Bestand an vernichteter Rechtsmacht („compétences abolies“) (dazu 2.). Einordnung und Verständnis dieser Mechanismen werden aus deutscher Sicht durch eine Inkongruenz zwischen der deutschen und der unionalen Kompetenzsprache erschwert (dazu 3.).
1. Der Zusammenhang zwischen Grundfreiheiten und Normsetzung
30
Konnex Grundfreiheiten und Rechtsetzung
Das bereits erwähnte Alleinstellungsmerkmal der EU gegenüber anderen überstaatlichen Einrichtungen, nämlich aufgrund überlassener Rechtsmacht eigenes Recht zu setzen, wie man es sonst nur aus dem Nationalstaat kennt, steht in einem spezifischen Zusammenhang zu den in den Verträgen enthaltenen Verbotsnormen, die die Errichtung eines Binnenmarktes bezwecken.[45] So besteht ein zumindest faktischer Zusammenhang zwischen der Reichweite der Grundfreiheiten und der Gesetzgebungstätigkeit der Union im Rahmen der ihr zugewiesenen Kompetenzen.[46] Dieser Zusammenhang lässt sich wie folgt beschreiben: Bereits damit, dass eine mitgliedstaatliche Regelung in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten gerät, lässt sich stets ein Tätigwerden der Union begründen – nicht selten auf Grundlage der allgemeinen Binnenmarktkompetenz in Art. 114 AEUV.
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Vergleich mit anderen Freihandelsregimen
Der Vergleich mit anderen Freihandelsregimen macht den qualitativen Unterschied deutlich: Ergibt sich etwa im WTO-Recht, dass eine nationale Maßnahme aus Gründen beispielsweise des Gesundheitsschutzes hinzunehmen ist, dann endet das Freihandelsrecht an dieser Stelle. Es bleibt bei parzellierten Märkten. Anders das Unionsrecht. Selbst wenn in einem ersten Schritt eine Grundfreiheit nicht durchgreift, weil geschriebene oder ungeschriebene Rechtfertigungsgründe, wie etwa Gesundheitsschutz bestehen, so wird doch in einem zweiten Schritt entsprechende Harmonisierungsgesetzgebung naheliegen, um das – zunächst unionsrechtlich hinzunehmende – Hindernis für den Binnenmarkt zu überwinden. Zur Überwindung der parzellierten Märkte zwecks Schaffung des Binnenmarktes liegt die europaweite Harmonisierung nahe. Ob dieser Zusammenhang zwischen negativer Integration (Anwendungsbereich der Verbotsnormen/Grundfreiheiten eröffnet) und positiver Integration (europäischer Gesetzgebung zwecks Rechtsangleichung) sich durchgehend empirisch nachweisen lässt, ist offen. Immerhin lässt sich belegen, dass bestimmte EuGH-Entscheidungen im Bereich der Warenverkehrsfreiheit den europäischen Gesetzgeber auf den Plan rufen.a[47] Jedenfalls erzeugt die Tatbestandlichkeit einer nationalen Maßnahme im Bereich von Grundfreiheiten eine Nähe zum unionsrechtlichen Regelungskreis.
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Anwendungsbereich der Grundfreiheiten
Dies erklärt die Bedeutung von Anwendungsbereichsöffnungen wie etwa der Dassonville-Formel[48] und Anwendungsbereichsverkürzungen wie etwa der Keck-Formel[49] auch für den Rechtsetzungskompetenzbereich der Union. Mit dem Konzept des Beschränkungsverbotes lassen sich bereits die bloßen Unterschiede zwischen den verschiedenen nationalen Rechtsordnungen als Problem interpretieren. Die enorme Reichweite der als Beschränkungsverbote verstandenen Grundfreiheiten – im Gegensatz zu reinen Diskriminierungsverboten – erlangt damit eine Bedeutung für die Gesetzgebungsreichweite. Zugleich ergibt sich daraus eine spezifische Dynamik der Gesetzgebung, die auf die Überwindung von Rechtsungleichheit abzielt.[50]
2. Compétences abolies
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Allseits vernichtete Rechtsmacht
Darstellungen, die eine uferlose Weite der europäischen Kompetenzen suggerieren, indem sie die Berührung von Lebensbereichen insbesondere durch die unionsrechtlichen Diskriminierungs- und Beschränkungsverbote mit europäischen Regelungskompetenzen in einen Zusammenhang stellen, verkennen, dass ein europarechtliches Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit etwa im Bereich des Zugangs zu Bildungseinrichtungen keiner allgemeinen europäischen Regelungskompetenz für die Bildungspolitik entspricht.[51] Ähnlich verhält es sich mit dem europarechtlichen Verbot einer Verunmöglichung der effektiven Bekämpfung protektionistischer Subventionen durch nationale Behörden. Dies entspricht keinesfalls einer europäischen Regelungskompetenz für das allgemeine Verwaltungsverfahren oder das nationale Prozessrecht.[52] Vielmehr kommen bestimmte Kompetenzen, wie etwa die Kompetenz zur Regelung des Zugangs zu Bildungseinrichtungen unter Verwendung des Kriteriums der Staatsangehörigkeit, gar keiner öffentlichen Gewalt in Europa mehr zu, weder in den Mitgliedstaaten noch auf europäischer Ebene. Allgemein formuliert: Die Rechtsmacht (Kompetenz), in einer Regelung an ein Tatbestandsmerkmal „Staatsangehörigkeit“ unterschiedliche Rechtsfolgen zu knüpfen (Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit) besteht in der EU weder auf mitgliedstaatlicher Ebene noch auf europäischer Ebene mehr.[53] Man nimmt diesen Vorgang meist nicht als bewusste, aktive Kompetenzgestaltung wahr. Dennoch hat die Kompetenz sich verflüchtigt und besteht nicht mehr. Hier ist von „compétences abolies“ gesprochen worden.[54]
34
Tragweite primärrechtlicher Verbote
Eine Rechtsmacht und Rechtsetzungsspielräume auf Mitgliedstaatenebene vernichtende Wirkung von Unionsrecht geht dabei nicht selten auf das Primärrecht zurück, insbesondere auf die Grundfreiheiten, aber auch auf das Beihilfe- oder Kartellrecht. Dass mitgliedstaatliche Spielräume für diskriminierende oder protektionistische Maßnahmen entfallen, lässt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht sofort erkennen, weil es sich auf sekundärrechtliche Zusammenhänge konzentriert.
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Keine Nullsummenbetrachtung
Damit wird deutlich, dass für die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union,[55] so die Formulierung in Deutschland[56] und in Österreich[57], bzw. von Souveränitätsrechten, in der Sprache des EuGH 1963 in der Rs. Van Gend & Loos[58], eine dingliche Betrachtungsweise im Sinne einer „Weggabe“ von rechtlich-politischer Gestaltungsmacht („Souveränitätstransfer“), den Vorgang nur unzureichend erklärt. Es geht nicht um die Aufteilung eines abgegrenzten Kompetenzbestandes. Es ist nicht so, dass das, was auf der mitgliedstaatlichen Ebene an Gestaltungsmacht verschwindet, spiegelbildlich auf der europäischen Ebene erscheint und umgekehrt.[59] Auch das in der mündlichen Verhandlung vor dem BVerfG zum Vertrag von Lissabon bemühte Bild des Mitgliedstaatenkompetenzbestandes als einer Salamiwurst, von der ein Stück nach dem anderen abgeschnitten werde,[60] liegt neben der Sache. Die europäische Kompetenzordnung lässt sich nicht mit kommunizierenden Röhren oder einem Nullsummenspiel erklären.[61] Richtig verstanden ergibt sich die unionale Kompetenzordnung aus einer Verschränkung rechtsetzender und rechtsvernichtender, letztlich immer aus dem Primärrecht abgeleiteter und sich ergänzender Grundsätze und Maßnahmen.
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Neu entstehende Rechtsmacht
So lässt sich auch erklären, dass durch die Mitwirkung an der europäischen Integration bestimmte Kompetenzen überhaupt erst entstehen, die so zuvor auf Mitgliedstaatenebene gar nicht vorhanden sein konnten.[62] Kein Mitgliedstaat hat alleine die Rechtsmacht, unionsweite Regelungen zu treffen. Im Zusammenwirken mit den anderen Mitgliedstaaten entsteht indessen ein Anteil an einer solchen Rechtsmacht.
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Verfassungsunmittelbare Öffnung
Besser als die Vorstellung einer dinglichen Übertragung und die Betonung der Bedeutung des Zustimmungsgesetzes als Brücke (Brückentheorie[63]) passt aus Sicht eines kooperativen Verfassungspluralismus[64] zu den soeben beschriebenen Kompetenzphänomenen und zu der auf Unionsebene entstandenen Hoheitsgewalt[65] die Konzeption einer verfassungsunmittelbaren Öffnung der nationalen Verfassungsordnung.[66] Auch Art. 23 GG lässt sich als genuine Öffnungsklausel interpretieren.[67] Die Vorschrift öffnet die mitgliedstaatliche Rechts- und Verfassungsordnung bereits auf Verfassungsebene für das europäische Recht, sie macht die Verfassung permeabel.[68] Der verfassungspluralistischen Hypothese folgend kennzeichnet Permeabilität aber umgekehrt auch das Primärrecht, welches in bestimmten Bereichen ein Durchgreifen bzw. Einfließen nationalen Verfassungsrechts erlaubt.[69]
3. Das Inkongruenzproblem
38
Unterschiede in der Kompetenzbeschreibung
Der Orientierung an „sachbezogenen Themenblöcken“[70] der Gesetzgebung im deutschen Kompetenzdenken stehen finale oder funktional ausgerichtete[71] unionale Kompetenzzuweisungen gegenüber. Aus deutscher Sicht besteht die Schwierigkeit darin, in der Diskussion über die europäische Kompetenzordnung Sachmaterien und Kompetenzthemen in Übereinstimmung zu bringen, insbesondere wenn Sachmaterien sich einzelnen Kompetenzthemen nicht eindeutig zuordnen lassen.
39
Inkongruenz der Kompetenzbeschreibungen
So können für das Funktionieren des Binnenmarktes bedeutsame Regelungsbereiche sowohl dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG als auch dem Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer nach Art. 74 Nr. 4 GG unterfallen. Unionskompetenzen und nationale Kompetenzen lassen sich daher nicht als zueinander kongruente Bereiche beschreiben. Eine funktional gefasste Kompetenz der Union kann in eine Vielzahl von sachthematisch definierten Kompetenzbereichen auf Mitgliedstaatenebene einwirken. Umgekehrt kann ein auf mitgliedstaatlicher Ebene sachthematisch beschriebener Kompetenzbereich von einer Vielzahl von Rechtsakten der Union überformt werden, die auf eine entsprechende Vielzahl funktional angelegter Unionskompetenzen zurückgehen. Eine klare Aufgabentrennung nach sachbezogenen Regelungsbereichen ist deswegen zwischen Union und Mitgliedstaaten nicht erreichbar,[72] wie auch die entsprechenden Arbeitsgruppen des Verfassungskonventes letzten Endes einsehen mussten. Deswegen führt auch die Frage nach der Kompetenzsituation für das Allgemeine Verwaltungsrecht,[73] für das Verwaltungsprozessrecht oder für das Verwaltungsverfahrensrecht im Europarecht letztlich nicht weiter – weil die unionale Kompetenzordnung sich nicht an derartigen Schubladen orientiert.
C. Bestandsaufnahme: Die gegenwärtige
europäische Kompetenzordnung
40
Elemente der Kompetenzordnung
Einen Überblick über die Kompetenzordnung der Europäischen Union ermöglichen seit dem Vertrag von Lissabon Bestimmungen zu Kompetenzkategorien und Kompetenzbereichen der EU in Art. 2 bis 6 AEUV (dazu I., II.). Für ein umfassendes Bild der Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten ist es aber erforderlich auch Kompetenzkategorien und Kompetenztitel jenseits von Art. 2 bis 6 AEUV in den Blick zu nehmen (dazu III.) und sich die Vielzahl von negativen Kompetenzbestimmungen im Europarecht zu vergegenwärtigen (dazu IV.).
I. Kompetenzkategorien und Kompetenzbereiche in Art. 2 bis 6 AEUV
41
Vorgeschichte
Die Gründungsverträge aus den 1950er Jahren enthielten in ihrer ursprünglichen Fassung keine Auflistung der Kompetenzen, wie sie beispielsweise das Grundgesetz bereit hält, sondern beschränkten sich auf eine Beschreibung von Tätigkeitsfeldern und weit über den Vertrag verstreuten Kompetenzgrundlagen.[74] Überlegungen, die europäischen Tätigkeitsfelder transparenter zu fassen und in einer allgemeinen Auflistung oder Kompetenzcharta sichtbar zu machen, sind in der Folge immer wieder angestellt worden.[75]
42
Post-Nizza-Prozess
Die Erklärung zur Zukunft der Union in der Schlussakte der Konferenz von Nizza vom Dezember 2000[76] wies die „Frage, wie eine genauere, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten geschaffen und ihre Einhaltung überwacht werden kann“ sowie eine „Vereinfachung der Verträge, mit dem Ziel, diese klarer und verständlicher zu machen“ als Aufgaben für eine Vertragsreform nach dem Vertrag von Nizza (sog. „Post-Nizza-Prozess“ ) aus. Ein Jahr später, im Dezember 2001, erteilte der Europäische Rat von Laeken ein entsprechendes Mandat an einen „Konvent zur Zukunft Europas“, u. a. auch für eine „bessere Aufteilung und Festlegung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union“ Vorschläge zu erarbeiten.[77]
43
Verfassungskonvent
Diskutiert wurden in der Folge mehrere Modelle, u. a. auch die Schaffung eines echten Kompetenzkatalogs nach dem Vorbild von Art. 71 ff. GG,[78] so die vor allem von deutscher Seite erhobene Forderung,[79] durch deren Umsetzung einer angeblichen schleichenden Kompetenzverschiebung von den Mitgliedstaaten zur EU hin Grenzen gesetzt werden sollte, bis hin zur Zurückdrängung unionalen Handelns.[80] Diese Lösung konnte sich indessen nach intensiven Beratungen in gleich zwei Arbeitsgruppen des Konvents[81] für den Vertrag über eine Verfassung für Europa (Verfassungsvertrag) nicht durchsetzen.[82] Der Umbau der Kompetenzordnung nach deutschem Muster wäre zu sehr ein Systemwechsel mit ungewissen Folgeeffekten gewesen, für dessen Notwendigkeit sich unter den Mitgliedstaaten schlicht keine Mehrheit ergab. Das Ergebnis war letztlich eine überwiegend deklaratorische Listung von Kompetenzprinzipien und -bereichen, die sich seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009[83] in Art. 2 bis 6 AEUV findet.
44
Lesehilfe statt Kompetenztitel
Die Art. 2 bis 6 AEUV ähneln zwar auf den ersten Blick einem Kompetenzkatalog wie ihn auch das Grundgesetz kennt. Diese Bestimmungen begründen jedoch keine Kompetenzen im Sinne von Rechtsmacht, so ausdrücklich Art. 2 Abs. 6 AEUV. Die Auflistungen von Themen und Politikfeldern, die sich in Art. 3 bis 6 AEUV finden, nehmen für die eigentlichen Kompetenznormen eine Platzhalterfunktion ein. Letztlich geht es um eine Art Lesehilfe, mit der mehr Transparenz über die möglichen Tätigkeitsfelder der EU erreicht werden soll.#[84] Der konkrete rechtlich erhebliche Umfang der der Union übertragenen Rechtsmacht, ihre Tatbestandsvoraussetzungen und weitere Einzelheiten ihrer Ausübung ergeben sich für die jeweiligen Sachgebiete aus den konkreten Vertragsbestimmungen zu den einzelnen Bereichen.[85] Diese finden sich über die gesamte Breite der Verträge gestreut.
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Kompetenzkategorien
Art. 2 AEUV[86] ist die zentrale europarechtliche Bestimmung zum Verständnis der Reichweite der Zuständigkeiten der EU, vor allem hinsichtlich ihrer Legislativkompetenzen.[87] Die Absätze 1 bis 5 listen Kompetenzkategorien auf, die in den Folgeartikeln näher benannt werden: Bereiche mit ausschließlicher bzw. geteilter Zuständigkeit (Art. 3 bzw. 4 AEUV); Bereiche der Koordinierung von Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik (Art. 5 AEUV); Bereiche der Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen der Union, in denen ausdrücklich keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten erfolgen darf (Art. 6 AEUV). Absatz 6 enthält die bereits erwähnte Klarstellung, dass die eigentlichen Kompetenzen sich im Hinblick auf den „Umfang der Zuständigkeiten der Union und die Einzelheiten ihrer Ausübung“ „aus den Bestimmungen der Verträge zu den einzelnen Bereichen“ ergeben. Die Regelung in Art. 2 AEUV stellt in weiten Teilen den Versuch einer Kodifikation der Rechtsprechung des EuGH zu Kompetenzkategorien dar. Im Hinblick auf die eigentlichen Kompetenztitel des Primärrechts bestehende Abgrenzungs-und Interpretationsschwierigkeiten wurden damit aber nicht gelöst.[88]
46
Keine Residualkompetenzen der Mitgliedstaaten
Eine verschiedentlich vorgeschlagene Unterteilung der Zuständigkeiten in Gesetzgebungskompetenzen, Kontrollkompetenzen und Residualkompetenzen der Mitgliedstaaten wurde nicht vorgenommen.[89] Die Art. 2 bis 6 AEUV beinhalten keine Zuweisung von Kompetenzen an die Mitgliedstaaten, da alle nicht an die EU übertragenen Kompetenzen bzw. Kompetenzteilbereiche aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung bei den Mitgliedstaaten verbleiben.[90] Denkbar ist freilich eine Rückdelegation von der EU übertragenen Kompetenzen an die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Unionskompetenz.[91]
47
Ausschließliche Zuständigkeiten
Die konkreten Kompetenzbereiche ergeben sich aus den Art. 3 bis 6 AEUV. Nach Maßgabe von Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 AEUV verfügt die EU über eine ausschließliche Zuständigkeit zur gesetzgeberischen Tätigkeit für die dort abschließend genannten wenigen Bereiche. Die Union hat nach Art. 3 Abs. 1 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit in den Bereichen Zollunion; europäische Wettbewerbsregeln; Währungspolitik (für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist); Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik[92] und gemeinsame Handelspolitik, wohinter sich im Kern das Thema WTO verbirgt. Ferner hat die Union nach Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Abkommen in Anlehnung an die AETR-Rechtsprechung.[93]
48
Geteilte Zuständigkeiten
Den Regelfall der Unionszuständigkeiten stellen die geteilten Zuständigkeiten nach Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 4 AEUV dar.[94] Eine geteilte Zuständigkeit im eigentlichen Sinne liegt vor, wenn weder eine ausschließliche Zuständigkeit der Union nach Art. 3 AEUV noch eine Unterstützungskompetenz nach Art. 6 AEUV vorliegt und es zudem an einer sonstigen Sonderregelung wie Art. 2 Abs. 3 und Abs. 4 und Art. 5 AEUV fehlt. Somit kommt der Regelung des Art. 4 Abs. 1 AEUV eine Auffangfunktion zu.[95]
49
Hauptbereiche geteilter Zuständigkeit
Die Hauptbereiche geteilter Kompetenzen sind in Art. 4 Abs. 2 AEUV aufgeführt und stellen dem Wortlaut zufolge wie auch aufgrund der Auffangfunktion der Zuständigkeitskategorie eine nicht abschließende Aufzählung dar.[96] Hauptbereiche geteilter Zuständigkeit sind danach der Binnenmarkt; die Sozialpolitik hinsichtlich der im AEUV genannten Aspekte; der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt; Landwirtschaft und Fischerei (ausgenommen die Erhaltung der biologischen Meeresschätze[97]); Umwelt; Verbraucherschutz; Verkehr; transeuropäische Netze; Energie; der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts; gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit hinsichtlich der im AEUV genannten Aspekte. Genannt werden ferner mit gewissen Einschränkungen zugunsten der Mitgliedstaaten die Bereiche Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt sowie Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe.
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Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeiten
Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen der EU wurden als eigene Kategorie nach Art. 2 Abs. 5 i. V. m. Art. 6 AEUV erst mit dem Vertrag von Lissabon sichtbar gemacht.[98] Schon zuvor bestanden Kompetenztitel, die durch ein Harmonisierungsverbot für mitgliedstaatliches Recht gekennzeichnet waren. Noch im Vertrag von Nizza wurde dies mit der Formel „unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ beschrieben.[99] Mit dem Vertrag von Lissabon wurde diese Formulierung durch „keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften“ ersetzt.
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Eingeschränkte Unionszuständigkeiten
Damit liegt die primäre Regelungsbefugnis für diese Kategorie bei den Mitgliedstaaten, die EU kann lediglich zusätzliche Maßnahmen mit europäischer Zielsetzung zur Unterstützung der Regelungen der Mitgliedstaaten treffen, lediglich akzessorisch zum Tätigwerden der Mitgliedstaaten agieren.[100] Typischerweise geht es hier um ergänzende oder weiche Steuerung in Bereichen, die den Mitgliedstaaten so wichtig sind, dass der EU keine weitergehenden Befugnisse zugestanden wurden. Genannt werden die Wirtschaftspolitik, Beschäftigungspolitik und Sozialpolitik der Mitgliedstaaten; Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit; Industrie; Kultur; Tourismus; allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport; Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit. Inwieweit die EU hier nach Maßgabe von Art. 6 AEUV überhaupt verbindliche Rechtsakte erlassen kann, ist umstritten.[101] Darüber, wie die Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen[102] gemäß Art. 2 Abs. 5, Art. 6 AEUV voneinander abzugrenzen sind, besteht bisher wenig Klarheit.[103] Der EuGH war mit entsprechenden Fragen noch nicht befasst.[104]
II. Kompetenztitel „Verwaltungszusammenarbeit“
52
Verwaltungszusammenarbeit statt Verwaltungsrecht
Verwaltungsrecht kommt als Kompetenzthema in den Auflistungen der Art. 3 bis 6 AEUV nicht vor. Allerdings findet sich ganz am Ende in Art. 6 lit. g AEUV eine Unterstützungskompetenz der EU im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit.[105] Der dazugehörige Kompetenztitel in Art. 197 AEUV, durch den Vertrag von Lissabon neu in die Verträge aufgenommen, soll ermöglichen, die vielfältigen Formen der Kooperation von unionalen und mitgliedstaatlichen Institutionen bei der Durchführung des EU-Rechts näher auszugestalten.[106] Die Bestimmung bezieht sich nicht auf die legislative Umsetzung des Unionsrechts wie etwa die Durchführung von Richtlinien, sondern erstreckt die Zusammenarbeit vielmehr auf die verwaltungsmäßige Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts.[107] Dabei kann es um Fragen der Verwaltungsorganisation, des Verfahrens, darüber hinaus aber auch um die abstrakte oder konkrete Handhabung des durchzuführenden EU-Rechts gehen.[108] Den Hintergrund der Bestimmung bildet die Pflicht der Mitgliedstaaten, das Unionsrecht effektiv, gleichmäßig und zweckgerichtet durchzuführen.#[109]
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Harmonisierungsverbot
Die EU kann nach Art. 197 AEUV Maßnahmen – vorgegeben ist die Handlungsform Verordnung – unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften erlassen. Dazu wird vertreten, dass eine Harmonisierung mitgliedstaatlicher Verwaltungsvorschriften damit nicht ausdrücklich ausgeschlossen sei, sie werde durch diese Bestimmung vielmehr überhaupt erst möglich.[110] Allerdings wurde die früher bis zum Vertrag von Nizza zwecks Harmonisierungssperre verwendete Formel „unter Ausschluss der Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ überall im Primärrecht um die Bezugnahme auf die Verwaltungsvorschriften gekürzt, so dass sich auch vertreten lässt, dass die neue, kürzere Formel aus sprachlichen Gründen eingeführt wurde, der Sache nach aber unverändert Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten nicht harmonisiert werden dürfen – schließlich sind auch Verwaltungsvorschriften Rechtsvorschriften. Damit weist dieser Kompetenztitel letztlich nur sehr begrenztes Potenzial auf.
III. Jenseits von Art. 2 bis 6 AEUV: Weitere Kompetenzkategorien
und die eigentlichen Kompetenztitel
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Gemischte Zuständigkeiten
Die Art. 2 bis 6 AEUV bilden die Kompetenzverteilung in der Europäischen Union bei weitem nicht vollständig ab. So fehlt eine Beschreibung der Kategorie der gemischten Zuständigkeiten, wie sie sich für den Abschluss sogenannter gemischter Abkommen mit Dritten etabliert hat, wenn weder die Union noch die Mitgliedstaaten jeweils alleine über die die Inhalte eines Abkommens tragenden Zuständigkeiten verfügen.[111]
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Implied powers
Daneben besteht eine Kategorie, für die geringe Sichtbarkeit in gewissem Sinne kategorieimmanent ist. Festzuhalten ist aber doch, dass die ungeschriebenen sogenannten „implied powers“ die im Unionsrecht anerkannt sind,[112] ebenfalls gar keine auch nur allgemeine Erwähnung finden.[113]
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Differenziertes Kompetenzprofil
Ansonsten finden sich wie bereits erwähnt die eigentlichen unionalen Kompetenztitel quer über die Verträge verstreut. Sie sind – nicht zuletzt weil über Jahrzehnte fortentwickelt und Verkörperung zahlloser politischer Kompromisse – nicht selten differenziert und komplex gefasst, was insgesamt ein deutlicheres Kompetenzprofil ergibt als die differenzierungslose Auflistung klassischer bundesstaatlicher Kompetenzkataloge.[114]
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Flexibilitätsklausel
Nicht alle Kompetenztitel spiegeln sich dabei in den Kompetenzbereichen der Art. 3 bis 6 AEUV. So wird Art. 352 AEUV, die Vertragsabrundungs- oder Flexibilitätsklausel, in den Auflistungen der Art. 2 bis 6 AEUV nicht erwähnt. Da es sich der Sache nach um eine zwischen der EU und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit handelt,[115] lässt sich dies mit der Auffangfunktion der Kategorie „geteilte Kompetenz“ erklären. Das Transparenzversprechen der Art. 2 bis 6 AEUV findet sich freilich dadurch gemindert, dass eine der umstrittensten Kompetenzregeln des Europarechts nicht ausdrücklich vorkommt. Die Flexibilitätsklausel oder Vertragsabrundungsklausel des früheren Art. 235 EWGV, später dann Art. 308 EGV, ist immer wieder in Frage gestellt worden.[116] Sie mutet bei oberflächlicher Betrachtung wie eine Bestimmung an, die eine Kompetenz-Kompetenz[117] beschreibt. Sie hat jedoch alle Angriffe[118] überlebt und mit dem Vertrag von Lissabon zusätzliche verfahrensmäßige Absicherungen erfahren, u. a. durch Einbeziehung der nationalen Parlamente. Wegen des Einstimmigkeitserfordernisses im Rat ist die These von der Selbstermächtigung der Union ohnehin nie plausibel gewesen. Die praktische Bedeutung und Sinnhaftigkeit der Bestimmung stehen heute weitgehend außer Frage.[119] Wichtige Vorhaben wie die Fusionskontrollverordnung aber auch das ERASMUS-Austauschprogramm gehen auf diese Bestimmung zurück.[120] Sie ist ferner für etliche eher technische Maßnahmen als Grundlage herangezogen worden.[121]
58
Verfassungsgerichtliche Umdeutung
Das BVerfG sah gleichwohl im Lissabon-Urteil in der Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV eine Lockerung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und die Möglichkeit, Vertragsgrundlagen der EU substanziell zu ändern, ohne dass über die mitgliedstaatlichen Exekutiven hinaus gesetzgebende Organe konstitutiv beteiligt werden müssten.[122] Daher ist in Deutschland für die Aktivierung des Art. 352 AEUV ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG erforderlich.[123] § 8 IntVG bestimmt, dass der deutsche Vertreter im Rat einem Vorschlag zum Erlass von Vorschriften gemäß Art. 352 AEUV nur zustimmen oder sich bei der Beschlussfassung enthalten darf (Einstimmigkeit im Rat ist erforderlich), nachdem hierzu ein Gesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 GG in Kraft getreten ist.[124] Das BVerfG hat hier die Rolle des Europäischen Parlaments (Zustimmungserfordernis) bei Art. 352 AEUV verkannt und auch die dort ohnehin bereits vorgesehene Rolle der nationalen Parlamente nicht ausreichend gewürdigt. Dass jeder auf Art. 352 AEUV gestützte Akt aus Sicht des BVerfG in Deutschland wie eine Vertragsänderung behandelt und durch ein schwerfälliges Ratifikationsverfahren in Bundestag und Bundesrat gebracht werden muss, nimmt der Flexibilitätsklausel ihre Flexibilität.[125] Es ist nicht auszuschließen, dass deswegen Ausweicheffekte eintreten, andere Kompetenzgrundlagen in Anspruch genommen, vielleicht sogar überdehnt werden. Die Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 352 AEUV schadet daher letztlich dem Anliegen einer nachvollziehbaren Kompetenzordnung.
IV. Negative Kompetenzbestimmungen
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Ausschlüsse europäischer Rechtsmacht
Das europäische Kompetenzrecht wird nicht nur durch positive Kompetenzzuweisungen, sondern auch durch zahlreiche negative Kompetenzbestimmungen geprägt. Diese finden sich insbesondere[126] dort, wo in positiven Kompetenzzuweisungen Regelungsbereiche ausgeschlossen werden. Charakteristische Beispiele sind Art. 153 Abs. 5 AEUV, der aus der unionalen Sozialpolitik das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungsrecht ausnimmt, oder Art. 168 Abs. 7 AEUV, wonach die Union im Gesundheitsbereich die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung wahrt und einzelstaatliche Regelungen über die Spende oder die medizinische Verwendung von Organen und Blut unberührt bleiben. Weitere Beispiele[127] für Rechtsmachtgrenzen der EU aus dem europäischen Primärrecht finden sich in Art. 72 AEUV (Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit); Art. 14 AEUV (Rücksicht auf Funktionsfähigkeit der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in den Mitgliedstaaten); Art. 149 AEUV (keine Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Beschäftigungspolitik); Art. 153 Abs. 2 lit. a und Abs. 4 AEUV (europäische Maßnahmen im Bereich der Sozialvorschriften berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen und dürfen das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen); Art. 165 Abs. 1 und 166 Abs. 4 AEUV (strikte Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems und keine Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften in diesem Bereich); Art. 173 Abs. 3 AEUV (im Bereich der Industriepolitik keine Unionskompetenz für Maßnahmen, die steuerliche Vorschriften enthalten oder Bestimmungen, die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer betreffen).
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Schutz der Eigentumsordnung
Art. 345 AEUV legt fest, dass die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten eine Kompetenzschranke für die Union darstellt. Art. 346 AEUV enthält Kompetenzbeschränkungen, die sich aus wesentlichen Sicherheitsinteressen der Mitgliedstaaten ergeben.
61
Bereichsausnahmen als Kompetenzgrenzen
Auch Bereichsausnahmen für die öffentliche Verwaltung bzw. für die Ausübung öffentlicher Gewalt (Art. 45 Abs. 4 und 51 AEUV) und die Bestimmung des Art. 52 Abs. 1 AEUV (keine Beeinträchtigung von bestimmten nationalen Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit) lassen sich als Beschränkung von Unionskompetenzen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit deuten.
62
Unionsgrundrechte als Kompetenzgrenzen
Als negative Kompetenzschranken, die die Rechtsmacht der EU einhegen, wirken ferner die zunächst richterrechtlich durch den EuGH entwickelten Unionsgrundrechte, wie sie nunmehr in der Grundrechtecharta der EU verbindlich sichtbar gemacht worden sind (siehe Art. 6 Abs. 1 EUV) sowie letztlich, wenn man den Kompetenzbegriff so weit fassen will, das auch auf europäischer Ebene geltende Rechtmäßigkeitsprinzip (Rechtsstaatlichkeit, Art. 2 EUV).[128]
63
Grundfreiheiten als Kompetenzgrenzen
Nicht zu vergessen ist, dass die Grundfreiheiten des Binnenmarktes nicht nur die Mitgliedstaaten binden, sondern auch der Union Grenzen setzen, insofern sie kompetenzbeschränkenden Gehalt auch für die europäische Ebene aufweisen.[129] So muss auch die Union beispielsweise das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung (Garantie der Warenverkehrsfreiheit) beachten. Art. 173 AEUV (Industriepolitik) legt fest, dass die Union keine Maßnahmen einführen darf, die den Wettbewerb verzerren könnten.
64
Nationales Verfassungsrecht als Kompetenzgrenze
Mittelbarer können die nationalen Verfassungsbestimmungen, die den Mitgliedstaaten die Beteiligung an der europäischen Integration ermöglichen, als Schranken europäischer Kompetenzen verstanden werden: Für Deutschland etwa legt Art. 23 GG fest, dass die EU demokratischen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet sein muss und einen dem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz zu gewährleisten hat. Solche oder vergleichbare Strukturelemente,[130] die sich teilweise auch in anderen Mitgliedstaaten ausdrücklich in der Verfassung niedergelegt finden, wirken über nationale Verfassungsbestimmungen wie etwa Art. 23 GG oder Kapitel 10 § 6 der schwedischen Verfassung[131] als negative Kompetenzbestimmungen mittelbar – sie binden ja vorrangig die eigene Hoheitsgewalt, wie insbesondere das Beispiel Grundrechtsschutz illustriert – gegenüber der supranationalen Hoheitsgewalt. Dies gilt insbesondere, wenn diese Strukturen aufgrund von Ewigkeitsklauseln wie Art. 79 Abs. 3 GG auch durch die Beteiligung an der europäischen Integration nicht zur Disposition gestellt werden können.
65
Nationales Verfassungsrecht im Primärrecht
Teilweise finden solche ebenentranszendenten[132], in den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen enthaltenen negativen Kompetenznormen den Weg in das Europarecht und werden damit gleichsam horizontalisiert und zu ebenenimmanenten Kompetenzschranken. Ein Einzelbeispiel hierfür ist das seit 1992 auf europäischer Ebene den Gründungsverträgen beigefügte Protokoll zu Irland,[133] wonach das Unionsrecht nicht die Anwendung bestimmter irischer Verfassungsbestimmungen zur Schwangerschaftsunterbrechung (Art. 40 Abs. 3 Nr. 3 der irischen Verfassung[134]) berührt: Diese auf der Ebene des Primärrechts verankerte Festlegung lässt sich als Einschränkung von Unionskompetenzen und damit als negative Kompetenzbestimmung deuten: Rechtsmacht der EU wird – allerdings nur im Hinblick auf einen Mitgliedstaat, nämlich Irland – auf der Ebene des Primärrechts ausgeschlossen.
66
Achtung der Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten
Verallgemeinert und unmittelbar auf europäischer Ebene – horizontal – verankert lassen sich solche aus den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen abgeleiteten negativen Kompetenzbestimmungen seit dem Vertrag von Maastricht von 1992 aus Art. 4 Abs. 2 EUV entnehmen: Danach achtet die Union die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten. Dies schließt die Verfassungsidentität ein, wie sich seit der Präzisierung der Vorschrift mit dem Vertrag von Lissabon noch besser begründen lässt. Damit besteht ein Ansatz, um mit einem Verbundbegriff von der europäischen Ebene aus[135] den Vorranganspruch gegenüber mitgliedstaatlicher Verfassungsidentität zurückzunehmen,[136] im kooperativen verfassungspluralistischen Zusammenwirken der Höchstgerichte.[137] Anders als bei der Ultra-vires-Kontrolle durch ein nationales Höchstgericht[138] bleibt es bei einer zweipoligen Konfliktlage zwischen nationalem Recht und Unionsrecht.[139] Der Identitätseinwand kann nur als Ausnahme erhoben werden, um die im Grundsatz einheitliche Anwendung des Europarechts nicht zu gefährden. Deswegen ist in diesem Zusammenhang eine restriktive Auslegung geboten, was für Deutschland eine Beschränkung der Verfassungsidentität auf die Kerngehalte des Art. 79 Abs. 3 GG bedeutet.[140] Nicht jeder Verfassungsgehalt gehört zur Verfassungs identität,[141] sonst wäre der Begriff ohne Mehrwert. Festzuhalten ist gleichwohl, dass Koen Lenaerts berühmt gewordenes Diktum „There simply is no nucleus of sovereignty that the Member States can invoke, as such, against the Community”[142] so heute nicht mehr zutrifft.
67
Asymmetrien in der Kompetenzordnung
Die letztgenannten Beispiele für negative Kompetenzbestimmungen durch mitgliedstaatliche Verfassungsvorschriften weisen die Besonderheit auf, dass es hier zu je nach Mitgliedstaat unterschiedlichen Kompetenzverhältnissen in Bezug auf die EU kommen könnte, zu einer asymmetrischen Kompetenzordnung, soweit nicht doch langfristig ein Nivellierungs- und Angleichungseffekt auch auf der Ebene des Verfassungsrechts eintritt, der in ein materiell harmonisiertes gemeineuropäisches Verfassungsrecht mündet.[143]
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Systemimmanente Multiplizität
Diese Multiplizität verblüfft zunächst, weil sie dem überkommenen Bild vom homogen verfassten Gemeinwesen nicht entspricht. Asymmetrische Kompetenzverteilung findet sich jedoch einerseits auch schon auf der Ebene einzelner Mitgliedstaaten.[144] Zum anderen ist diese Multiplizität letztlich durch das Prinzip der Rücksichtnahme der EU auf die nationale Identität der Mitgliedstaaten systemimmanent und für die heterogene Struktur der Union nachgerade kennzeichnend.[145] Hier ist auch an die Möglichkeit zu erinnern, im Wege der verstärkten Zusammenarbeit Kompetenzen der EU asymmetrisch zu nutzen.[146]
D. Wirkungszusammenhänge der Kompetenzverteilung
69
Veranschaulichung durch Fallbeispiele
Die Auflistung in Art. 2 bis 6 AEUV[147] ermöglicht es weder in sachlicher, noch in struktureller Hinsicht, die Reichweite und Wirkweise von Kompetenzbestimmungen in der EU zu erfassen. Dies liegt – jedenfalls im Hinblick auf Deutschland – an der bereits erwähnten Inkongruenz unionaler und mitgliedstaatlicher Kompetenzkonzepte.[148] Dies lässt sich an den nachfolgenden Beispielen veranschaulichen, die zugleich die Wirkungszusammenhänge im Hinblick auf das mitgliedstaatliche Allgemeine Verwaltungsrecht (Verwaltungsverfahrensrecht, Staatshaftungsrecht), Verwaltungsprozessrecht und Besondere Verwaltungsrecht illustrieren.
I. Beispiel Binnenmarktgesetzgebung
70
Harmonisierungskompetenz für den Binnenmarkt
Zur Errichtung und Verwirklichung des Binnenmarktes ist der Union in verschiedenen Vorschriften die Harmonisierung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften gestattet. Damit werden mitgliedstaatliche Bestimmungen überlagert, auch Regelungen, die sachbereichsbezogen dem Verwaltungsrecht zugerechnet werden. Besondere Bedeutung kommt dabei dem in Art. 114 AEUV enthaltenen Kompetenztitel zu, der der „funktionalen Erhaltung des Binnenmarktes“[149] dient und die Union ermächtigt, die zur Errichtung und zum Funktionieren des Binnenmarktes erforderlichen Harmonisierungsmaßnahmen zu erlassen.[150] In einem natürlichen Spannungsfeld dazu stehen die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, insbesondere wenn inhaltliche Unterschiede zwischen den einzelnen mitgliedstaatlichen Regelungen zu einer Sachmaterie bestehen.[151]
71
Angleichung
Voraussetzung für ein auf Art. 114 AEUV gestütztes Gesetzgebungsvorhaben ist, dass es sich bei der konkreten Regelung um Angleichungsmaßnahmen von mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit Binnenmarktbezug handelt, welche nicht auf eine speziellere Rechtsetzungskompetenz zu stützen sind. Auf Art. 114 AEUV gestützte Rechtsakte setzen dabei grundsätzlich mitgliedstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften voraus, welche angeglichen, nicht aber zwangsläufig vereinheitlicht werden sollen.[152] Von der Konzeption her soll mittels Art. 114 AEUV also nicht „neues Recht“ geschaffen werden, Ziel ist vielmehr, dass bereits bestehendes mitgliedstaatliches Recht sich sachbezogen gesetzten, unionsrechtlich vorgegebenen Standards annähert.a[153]
72
Binnenmarktbezug
Die Angleichungsmaßnahmen bedürfen neben dem grundsätzlichen Harmonisierungserfordernis eines Binnenmarktbezugs. Dieser kann sich einerseits aus der Verwirklichung der Grundfreiheiten im Sinne des Art. 26 AEUV – hier wird die Wechselwirkung zum Anwendungsbereich der Grundfreiheiten besonders deutlich[154] – oder aber nach gefestigter Rechtsprechung[155] aus dem Abbau von Wettbewerbsverzerrungen ergeben. An dieser Stelle wird die Inkongruenz zwischen mitgliedstaatlicher Verwaltungsrechtsordnung und unionsrechtlicher funktionaler Zuweisung besonders deutlich: Für die Bejahung des Binnenmarktbezugs ist weitestgehend irrelevant, welcher Sachmaterie die Regelung auf mitgliedstaatlicher Ebene zugewiesen ist, solange die unionale Regelung zur Verwirklichung der Grundfreiheiten oder dem Abbau von Wettbewerbshindernissen dient. So wurde beispielsweise die Arzneimittelrichtlinie[156] mit ihren Auswirkungen auf das nationale Arzneimittelverwaltungsrecht ebenso auf Art. 114 AEUV gestützt wie die SRM-Verordnung,[157] die das Kapitalmarkt- und Bankenrecht betrifft.
73
Effektivierung bis zur Staatshaftung
Die Effektivierung von auf die Harmonisierungskompetenz gestützter Richtliniengesetzgebung hat sogar bis zu einer europarechtlichen Ergänzung der mitgliedstaatlichen Staatshaftungsrechtsinstitute geführt. In der Rs. Francovich[158] stellte der EuGH den Grundsatz auf, dass sich die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen schadensersatzpflichtig machen, wenn sie schuldhaft ihrer Richtlinienumsetzungspflicht nicht nachkommen. Ausgangspunkt war dabei eine auf eine Vorläuferbestimmung von Art. 114 AEUV gestützte Richtlinie über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers.[159] Weil eine unmittelbare Anwendbarkeit der Richtlinie ebenso wenig in Betracht kam wie eine Effektivierung der Richtliniengehalte im Wege der Konformauslegung, entwickelte der EuGH einen Haftungsanspruch gegen den Europarecht verletzenden Mitgliedstaat. Wie dieser Anspruch in das nationale Staatshaftungssystem einzupassen ist, bleibt dabei den Mitgliedstaaten überlassen.[160]
II. Beispiel Umweltgesetzgebung
74
Europäisiertes Umweltrecht
Die Umweltpolitik ist einer der Rechtsbereiche, der seit den 80er Jahren eine besonders rege europarechtliche Überformung erfahren hat.[161] Ausgehend vom unionalen Kompetenzthema Umweltschutz werden auf Mitgliedstaatenebene diverse Bereiche des allgemeinen und des besonderen Verwaltungsrechts überlagert. Die Union kann ihre Gesetzgebungsvorhaben dabei auf Art. 114 AEUV und/oder auf Art. 192 AEUV stützen, abhängig vom Regelungsschwerpunkt.[162]
75
Beispiel Umwelthaftung
Ein prominentes Beispiel ist die auf Art. 175 EGV (heute Art. 192 AEUV) gestützte Richtlinie zur Umwelthaftung,[163] welche eine verschuldensunabhängige Haftung des Betreibers bei bestimmten umweltschädlichen Tätigkeiten formuliert. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, geeignete Regelungen zu erlassen, welche potenzielle Verursacher zur Vornahme präventiver Schutzmaßnahmen wie Vorsorge und Absicherung etwaiger Risiken durch das Abschließen geeigneter Versicherungen verpflichtet.[164] Zur Umsetzung der Richtlinie wurde das USchadG[165] erlassen, welches in § 4 USchadG Informations-, in § 5 USchadG Gefahrenabwehr- und in § 6 USchadG Sanierungspflichten normiert. § 7 USchadG bildet die Ermächtigungsgrundlage für verwaltungsrechtliches Tätigwerden der nach nationalem Recht zuständigen Behörden zur Überwachung und Durchsetzung der in §§ 4 bis 6 USchadG normierten Pflichten.
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Weitere Beispiele
Andere Beispiele[166] sind Richtlinien[167] zur Vermeidung von Emissionen aus Industrieanlagen in Luft, Wasser und Boden. Diese Richtlinien sorgten für eine Verschärfung zulässiger Emissionsgrenzwerte, den verstärkten Einsatz bester verfügbarer Techniken und erweiterten die Überwachungs- und Sanierungspflichten der Betreiber gefährlicher Anlagen.[168] Niederschlag fand die Umsetzung dieser Richtlinien im BImSchG, WHG und KrWG.
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Überlagerung nationalen Verwaltungsprozessrechts
Die Luftqualitätsrichtlinie[169] verpflichtet Bund, Länder und Gemeinden zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen. Bei der Feststellung von Überschreitungen der festgelegten Grenzwerte sind Aktionspläne zu erstellen, bei deren Nichtaufstellung dem Bürger ein individuelles Klagerecht auf Tätigwerden zusteht.[170] Dies ist ein Beispiel für die Überlagerung nationalen Verwaltungsprozessrechts.
78
Mitgliedstaatliche Ebene
Auf nationaler Ebene werden durch umweltpolitische Gesetzgebung der EU unterschiedlichste Kompetenztitel berührt. In Art. 74 Abs. 1 GG sind das Nr. 20 (das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz), Nr. 24 (die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung [ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm]), Nr. 29 (Naturschutz und die Landschaftspflege), Nr. 32 (Wasserhaushalt); in Teilen auch das Recht der Wirtschaft (Nr. 11) oder das Baurecht (Nr. 18).
III. Beispiel Beihilfenkontrolle
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Subventionskontrollverfahrensrecht
Das Subventionskontrollrecht der Europäischen Union (Beihilfenkontrolle nach Art. 107 f. AEUV) dient der Überwachung und Verhinderung für den Binnenmarkt schädlicher mitgliedstaatlicher Subventionen. In diesem Zusammenhang ist die Union ermächtigt, auch alle zur Durchführung der Art. 107 und 108 AEUV zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu erlassen (Art. 109 AEUV).
80
Überlagerung des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts
Das europäische Beihilfenverfahrensrecht überlagert das nationale Verwaltungsverfahrensrecht. Die beihilferechtliche Verpflichtung zur Rücknahme begünstigender, aber beihilferechtswidriger Verwaltungsakte hat mit der Rs. Alcan[171] in Deutschland 1997 die Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts erstmals in das breitere Bewusstsein gerückt. Nach dieser Entscheidung des EuGH sind nationale verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften zum Vertrauensschutz oder zur Verfristung der Rückzahlungsforderung (§ 48 Abs. 2 und 4 VwVfG) in Fällen der beihilferechtswidrigen Gewährung von Beihilfen so zu handhaben, dass sie der unionsrechtlich gebotenen Rückabwicklung gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV nicht entgegenstehen.[172]
81
Weitere Beispiele
Strukturell vergleichbare Überlagerungen allgemeiner verwaltungsverfahrensrechtlicher Institute[173] mit dem Argument, dass das Recht der Union nur so zur effektiven und einheitlichen Anwendung kommen kann,[174] finden sich jenseits des Beihilferechts beispielsweise für eine zollrechtliche Streitigkeit in der Rs. Ciola[175] oder im Kontext der Dienstleistungsfreiheit in der Rs. Kühne & Heitz,[176] wo es u. a. um die Frage ging, ob es eine Rücknahmepflicht unionsrechtswidriger belastender Verwaltungsakte gibt, wenn der belastende Verwaltungsakt bereits in Bestandskraft erwachsen ist.[177]
IV. Beispiel Migrationsrecht
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Von der Ausländerpolizei zum Migrationsrecht
Das Migrationsrecht, das als Ausländerrecht seine Wurzeln im besonderen Polizeirecht hat und damit aus einer der ältesten Schichten des besonderen Verwaltungsrechts stammt, sieht sich trotz seiner besonderen Souveränitätssensitivität vielfältigen europarechtlichen Einwirkungen ausgesetzt.
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Zusammenwirken verschiedenster Unionskompetenzen
Es veranschaulicht weniger den Fall, dass verschiedenste Auswirkungen auf das nationale Recht aus einer konkreten unionalen Kompetenz folgen, sondern wie verschiedenste unionsrechtliche Kompetenzen – hier ist von einem „Flickenteppich an Harmonisierungsrichtlinien“[178] gesprochen worden – auf einen einzelnen nationalrechtlichen Sachbereich einwirken. Zugleich zeigt sich im Migrationsrecht, wie eine über Jahrzehnte kontinuierlich weiterentwickelte Gesetzgebung sich immer weiter ausdifferenziert.a[179]
84
Von der Freizügigkeit zum Unionsbürger
Ausgangspunkt war dabei die innereuropäische Personenfreizügigkeit als Teil der Grundfreiheiten des Binnenmarktes, in dem Arbeitnehmer und Dienstleistungserbringer sich frei bewegen können sollen. Schrittweise erlangten auch wirtschaftlich inaktive Rentner, Studenten und alle sonstigen Bürger eine sekundärrechtliche Erweiterung ihrer Freizügigkeitsrechte.[180] Die Familienangehörigen der Unionsbürger erhielten ebenfalls ein unselbstständiges bzw. akzessorisches Freizügigkeitsrecht.[181] Auch ein Familiennachzug von Drittstaatsangehörigen wurde zusätzlich zu den aus eigenem Recht mobilen Unionsbürgern aufgebaut, als dessen ratio unabhängig von wirtschaftlichen Begründungen die Wahrung der Familieneinheit erscheint.[182] All dies mündete schließlich in einen Unionsbürgerstatus als Bürgerrecht.[183]
85
Unionsbürgerstatus
Die heutige Sonderstellung der Unionsbürger im Migrationsrecht, die sich von der ökonomisch definierten Arbeitnehmer- oder Dienstleistereigenschaft längst abgekoppelt hat, lässt sich also auf mehrere für sich eigenständig tragende Begründungen und die entsprechenden unionalen Kompetenzen zurückführen.[184] Den Unionsbürgern werden heute in den Art. 20 Abs. 2 lit. a und Art. 21 Abs. 1 AEUV sowie in Art. 45 GRCh grenzüberschreitende „Wanderungsrechte“[185] mit „Verfassungsrang“[186] gewährt.
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Sekundärrechtliche Konkretisierungen
Ihre sekundärrechtliche Konkretisierung erfährt die Freizügigkeit der Unionsbürger in der Unionsbürgerrichtlinie.[187] Diese Richtlinie ist ausweislich ihrer Präambel gestützt auf die Art. 12 EGV (allgemeines Diskriminierungsverbot, heute Art. 18 AEUV), 18 EGV (Freizügigkeit der Unionsbürger, heute Art. 21 AEUV), 40 EGV (Arbeitnehmerfreizügigkeit, heute Art. 46 AEUV), 44 EGV (Niederlassungsfreiheit, heute Art. 50 AEUV) und 52 EGV (Dienstleistungsfreiheit, heute Art. 59 AEUV). Hier wird sehr gut sichtbar, dass hinter der Richtlinie sowohl markt- und wirtschaftsbezogene Erwägungen als auch solche, die sich auf unionale Bürgerrechte mit insofern eigenständigem Geltungsgrund stützen, stehen.
87
Innerstaatliche Umsetzung
Seine innerstaatliche Umsetzung erfährt der Sonderstatus der Unionsbürger in § 1 Abs. 2 AufenthG, welcher das allgemeine Ausländerrecht – soweit es im AufenthG geregelt ist – für auf Unionsbürger im Grundsatz nicht anwendbar erklärt. Stattdessen gilt insoweit besonderes Ausländerrecht, das FreizügG/EU, welches auch die Unionsbürgerrichtlinie umsetzt.
88
Drittstaatsangehörige
Das unional determinierte Migrationsrecht erstreckt sich zunehmend auch auf Drittstaatsangehörige. In Anwendung der allgemeinen Regel des Art. 216 AEUV, dass der Union parallel zu ihren Innenkompetenzen insoweit auch die Befugnis zum Abschluss internationaler Übereinkommen zukommt, kann die Union über Assoziierungsabkommen nach Art. 217 AEUV Angehörige des assoziierten Drittlandes in das interne Freizügigkeitsregime einbeziehen.[188] In dieser Weise einbezogen sind insbesondere Angehörige der Drittstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums EWR (Norwegen, Liechtenstein und Island) sowie der Schweiz.[189] Auch sie sind dem allgemeinen mitgliedstaatlichen Migrationsverwaltungsrecht weitgehend entzogen.[190] § 12 FreizügG/EU erstreckt die Anwendung dieses Gesetzes auf EWR-Staatsangehörige.[191]
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Multiple Kompetenzgrundlagen
Dem verwaltungsrechtlichen Bereich, welcher im Grundgesetz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG als Kompetenztitel zur Regelung des Aufenthaltsrechts- und Niederlassungsrechts der Ausländer formuliert ist, stehen also verschiedene unionsrechtliche Kompetenzen gegenüber: (1) die Freizügigkeit der Unionsbürger als Bürgerrecht, die teilweise mit der Personenfreizügigkeit im Markt verwoben ist, und teilweise selbstständig neben ihr steht, (2) eben diese Personenfreizügigkeit als Recht der wirtschaftlich Aktiven, (3) wiederum die Freizügigkeit der wirtschaftlich Aktiven, aber als Ausprägung freundschaftlicher und regelbasierter Außenbeziehungen und schließlich (4) der Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts. Diese Kompetenzen der Union sind teilweise funktional und teilweise sachbereichsbezogen gefasst, entsprechen aber auch in ihrem sachbereichsbezogenen Teil nicht deckungsgleich dem Verständnis der grundgesetzlichen Sachbereichsgliederung.
E. Kompetenzkonflikte und Letztentscheidung
– das Ultra-vires-Problem
90
Kompetenzkonflikte
Die europäische Kompetenzordnung stellt sich als anspruchsvoll differenziert und komplex dar. Dies steigert die Wahrscheinlichkeit von Meinungsunterschieden zu Kompetenzfragen und lenkt den Blick auf die Frage nach der Letztentscheidung bei Kompetenzkonflikten.
91
Begrenzte Rolle von Vorrangregeln
Nicht selten wird in Mehrebenensystemen versucht, mit Kollisionsnormen (Vorrangprinzipien[192]) Konflikte zwischen den Ebenen zu kanalisieren. Hier könnte der vom EuGH für die EU richterrechtlich entwickelte Anwendungsvorrang eine Rolle spielen.[193] Festzuhalten ist aber, dass nur bei einem vorbehaltlosen Vorrangprinzip Kompetenzkonflikte schlicht mit Verweis auf das vorrangige Recht gelöst werden können. Versteht man Vorrang dagegen als Vorrang in der jeweiligen Kompetenzsphäre oder als Vorrang mit Kompetenzmäßigkeitsvorbehalt, dann ist die Frage nach der Kompetenzeinhaltung der Frage nach dem Vorrang vorgelagert.[194] Das gilt erst recht für Kompetenzordnungen mit mehreren Ebenen, die überschneidungsfrei angelegt sind – wie beispielsweise in Österreich –, die völlig ohne Vorrangregel auskommen und stets nur nach der richtigen – kollisionsfreien – Bestimmung der Kompetenzreichweite fragen.
I. Begriffsklärung
92
Kompetenzvorverständnis
Was als Kompetenzüberschreitung (Ultra-vires-Akt) der europäischen Ebene gilt, hängt vom Kompetenzvorverständnis ab.[195] Es lassen sich mindestens zwei Kategorien von Kompetenzüberschreitungen (Ultra-vires-Akten) unterscheiden: Ultra-vires-Akte im engeren Sinne und im weiteren Sinne.[196]
1. Ultra-vires-Akte im engeren Sinne
93
Enges Verständnis von Kompetenzüberschreitung
Soweit Kompetenzen nach Sachbereichen oder Zielvorgaben Kompetenzträgern zugewiesen sind, liegt ein kompetenzüberschreitender Akt dann vor, wenn Tatbestandsmerkmale, die solche Sachbereiche oder Zielvorgaben bestimmen und an die die Rechtsfolge der Kompetenzzuweisung geknüpft wird, nicht erfüllt sind. Es gibt dann keine Rechtsgrundlage für einen solchen Akt. Regelmäßig handelt es sich dabei um Fälle fehlender Verbandskompetenz. Typische Beispiele sind Überschreitungen von Normsetzungszuständigkeiten durch Normsetzung in einem sachlich anderen Bereich bzw. in Bezug auf andere Ziele als durch die Ermächtigung zur Normsetzung festgelegt. Ein Beispiel ist hier – mangels Bundesgesetzgebungskompetenz verfassungsgerichtlich für kompetenzwidrig erklärt – die Bundesgesetzgebung zur Staatshaftung (da kein bürgerliches Recht im Sinne von Art. 74 I Nr. 1 GG).[197] Die Unzuständigkeit für einen Sachbereich (Ultra-vires-Akte im engeren Sinne) ist die typische Kompetenzüberschreitung.
2. Ultra-vires-Akte im weiteren Sinne
94
Weites Verständnis von Kompetenzüberschreitung
Als Kompetenzüberschreitung im weiteren Sinne kann aber auch die Überschreitung der Rechtsmacht bezeichnet werden, wie sie jegliche aus formellen oder materiellen Gründen rechtswidrige Handlung eines Kompetenzträgers darstellt. Danach besteht nie eine Rechtsgrundlage zur Setzung rechtswidriger Akte. Beispiele für solche Ultra-vires-Akte im weiteren Sinne sind die fehlende örtliche, instanzielle oder funktionelle Zuständigkeit eines Kompetenzträgers (Fragen der Organkompetenz), Verfahrensfehler im weitesten Sinne sowie allgemein Verstöße gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Grundrechte. Der Unterschied zu Ultra-vires-Akten im engeren Sinne besteht darin, dass grundsätzlich eine sachliche Zuständigkeit (Verbandskompetenz) für den fraglichen Rechtsakt besteht.
3. Ebenenimmanente und ebenentranszendente Perspektive
95
Ursprung der Kompetenzbeanstandung
In Mehrebenensystemen lässt sich differenzieren, ob die Fehlerhaftigkeit und damit Kompetenzwidrigkeit bereits aus dem Recht des Kompetenzträgers (aus ebenenimmanenten Gründen) folgt, sie besteht dann gewissermaßen unmittelbar – auf weitere gleichsam von „außen“ hinzutretende Einwände gegen den Rechtsakt kommt es dann nicht mehr an – oder ob Akte erst durch von „außerhalb“ dieses Rechts des Kompetenzträgers hinzutretendes Recht gewissermaßen kompetenzwidrig werden (aus ebenentranszendenten Gründen[198]). Die Kompetenzwidrigkeit besteht dann mittelbar.
II. Grundsatz: Kompetenzkontrolle durch den EuGH
96
Verwerfungsmonopol des EuGH
In Art. 344 AEUV haben die Mitgliedstaaten sich verpflichtet, „Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln“. In den Verträgen ist in Art. 19 EUV (der EuGH sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge)[199] und für das Vorlageverfahren in Art. 267 Abs. 3 AEUV vereinbart, dass der EuGH für Auslegungs- und Gültigkeitsfragen zum Unionsrecht und zu Handlungen der Unionsorgane die letzte Instanz ist. Der EuGH nimmt für sich im Rahmen seiner Zuständigkeit zwar kein Prüfungs-, aber ein Verwerfungsmonopol über europäische Rechtsakte in Anspruch,[200] dies aus Gründen der Einheit der Rechtsordnung und der Rechtssicherheit. Die Errichtung eines „echten“ Gerichts, in dieser Form im überstaatlichen Bereich einzigartig, war in den Verhandlungen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften insbesondere ein deutsches Anliegen – im Gegensatz zu französischen Vorstellungen, die auf konventionelle Mechanismen der Streitbeilegung im Völkerrecht setzten.[201]
97
Kritik am EuGH
Auf einer ersten Ebene der Kritik wird beanstandet, dass eine Kompetenzkontrolle durch den EuGH zu selten erfolge und der EuGH bei der Frage von Kompetenzüberschreitungen zu unionsfreundlich judiziere. Gegen diese Vorwürfe wird darauf hingewiesen, dass der EuGH insgesamt wenig Gelegenheit hat, sich zum Umfang der Unionskompetenzen zu äußern, weil der Einwand der Kompetenzüberschreitung selten erhoben wird.[202] Der EuGH hat in seiner bisherigen Rechtsprechung auch europäische Rechtsakte wegen absoluter Unzuständigkeit (fehlender Verbands-/Ebenenkompetenz) für kompetenzwidrig (Ultra vires im engeren Sinne) erklärt.a[203] Einer ausgreifenden Verwendung der Binnenmarktkompetenzen (Art. 95 EGV, heute Art. 114 AEUV) hat der EuGH in seinem Tabakurteil vom Oktober 2000[204] klare Grenzen gesetzt. Auf einer anderen Ebene ist die Kritik am EuGH zu verorten, die dem EuGH selbst Kompetenzüberschreitung vorwirft, entweder durch Perpetuierung kompetenzüberschreitender Rechtsetzung oder, noch allgemeiner, durch Überschreitung der Grenzen richterrechtlicher Rechtsfortbildung.[205] Die Grenze zwischen zulässiger und unzulässiger Rechtsfortbildung durch Gerichte ist freilich ein Dauerthema des Rechts auf allen Ebenen, in dem eindeutige Maßstäbe schwer auszumachen sind. Festhalten lässt sich jedenfalls, dass die Mitgliedstaaten die Rechtsfortbildung durch den EuGH in den vielen Vertragsänderungsrunden seit 1952 überwiegend gebilligt haben, ihr gelegentlich aber auch entgegengetreten sind.[206]
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Vertragsverletzung
Die nüchterne europarechtliche Analyse ergibt, dass mitgliedstaatliche Kompetenzletztentscheidungsansprüche nicht mit Art. 267 Abs. 3 AEUV und Art. 19 EUV vereinbar sind. In Betracht kommt für einen solchen Fall die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens.[207]
III. Kontrollanspruch des BVerfG seit 1993
99
Ausbrechende Rechtsakte
Zeitnah zur Intensivierung der deutschen Diskussion über die europäische Kompetenzreichweite erhob der Zweite Senat des BVerfG im Maastricht-Urteil 1993 in einem Obiter dictum erstmals den Anspruch, Kompetenzüberschreitungen der europäischen Einrichtungen und Organe festzustellen und entsprechende europäische Rechtsakte („ausbrechende Rechtsakte“) für in Deutschland unanwendbar zu erklären.[208] Die Kompetenzdebatte der damaligen Zeit legt nahe, dass hier vor allem europäische Gesetzgebung gemeint war.
100
Grenzen der Hoheitsrechtsübertragung
Ausgangspunkt ist dabei die Behauptung des BVerfG, lediglich das Grundgesetz auszulegen und zu bestimmen, wie weit das auf dem Grundgesetz beruhende Zustimmungsgesetz die Mitwirkung in der EU trägt.[209] Um den Vorranganspruch des Europarechts geht es zunächst nicht. Die Frage ist gleichsam vorgelagert: ob überhaupt bestimmte Hoheitsrechte übertragen sind und Europarecht besteht. Dieser Zugriff ermöglicht es, dann eben doch das Europarecht auszulegen – was eigentlich nach den Verträgen letztverbindlich dem EuGH vorbehalten ist. Erzeugt wird eine Art Parallelversion des Europarechts durch die Karlsruher Brille.
101
Ultra-vires-Kontrolle
Mit dem Lissabon-Urteil 2009 wurde nach 16 Jahren die „Ultra-vires-Kontrolle“ – eigentlich ohne konkreteren Anlass – reanimiert[210] und im Zuge einer umfassenden Absicherung nationaler Verfassungsgehalte neben eine Identitätskontrolle[211] gestellt. Ergänzt wurde diese Absicherung durch eine gleichsam europarechtsfeste Liste an Sachbereichen, die als wesentlich für die demokratische und politische Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse in den Mitgliedstaaten anzusehen sein sollen.[212]
102
Deeskalation im Honeywell-Beschluss
Wohl auf die Kritik an der überzogenen Abwehrhaltung im Lissabon-Urteil hin ruderte der Zweite Senat 2010 mit dem Honeywell-Beschluss[213] alsbald deutlich zurück und stellte bei grundsätzlichem Beharren auf der Möglichkeit einer Ultra-vires-Kontrolle für eine entsprechende Feststellung hohe Hürden auf. In dieser Version konnte man der Möglichkeit einer Ultra-vires-Kontrolle sogar stabilisierende Züge für das Gesamtgefüge in einem nicht-hierarchischen Verfassungsmodell im Sinne gegenseitiger Stabilisierung zuschreiben,[214] eine Art Vorwirkung auf die europäische Kompetenzhandhabung.
103
Ultra-vires-Feststellung im PSPP-Urteil
Mit Urteil vom 5. Mai 2020 hat der Zweite Senat des BVerfG mit einer Mehrheitsentscheidung diese Schwebelage zerstört und erstmals eine Ultra-vires-Feststellung getroffen, allerdings nicht im Hinblick auf europäische Gesetzgebung, sondern betreffend ein Anleihekaufprogramm der EZB („PSPP“) und ein diesbezügliches EuGH-Urteil.[215] Die Entscheidung ist auf breite Kritik gestoßen, hat aber auch vereinzelt Zuspruch erhalten.[216]
104
Risiken eines überzogenen Kontrollanspruchs
Es lässt sich zeigen, dass die Senatsmehrheit im Zweiten Senat der Sache nach einen Ultra-vires-Akt im weiten Sinne beanstandet, was gegenüber der europäischen Ebene auf eine allgemeine Rechtskontrolle hinausläuft.[217] Dies ist mit den vertraglichen Verpflichtungen aus den Gründungsverträgen nicht vereinbar.[218] Das PSPP-Urteil missachtet letztlich eine alte Klugheitsregel im Recht: „Was, wenn das jeder täte?“. Schließlich könnten auch Höchstgerichte, Parlamente und andere Akteure in allen anderen Mitgliedstaaten eine eigene Verhältnismäßigkeitssicht zur EZB und Anderem einnehmen. So lassen sich sämtliche europarechtlichen Verpflichtungen vom Kartell- und Beihilfenrecht über das Umweltrecht bis hin zum Binnenmarktrecht in Frage stellen.[219] Dies birgt das Potenzial zur Destabilisierung des gesamten Europarechts.
IV. Andere Kompetenzkontrolleure?
105
Umfassende Selbstkontrolle
Jede Kompetenzwahrnehmung ist zugleich auch konkludent ein Vergewissern über das Vorliegen einer Kompetenz. Deswegen sind im Normsetzungsverfahren auch Rat, Europäisches Parlament, Kommission und andere Beteiligte Kompetenzkontrolleinrichtungen. Der Rat ist dabei in besonderem Maße die Institution, in der Belange aus den Mitgliedstaaten geltend gemacht werden können.
106
Rolle der nationalen Parlamente bei der Kompetenzkontrolle
Nach vereinzelten frühen – erfolglosen – Versuchen, aus den nationalen Parlamenten heraus Akte der Gemeinschaft aus Kompetenzgründen anzugreifen,[220] bieten heute etliche Bestimmungen auf Vertrags- und Verfassungsebene den nationalen Parlamenten institutionalisierte Kompetenzkontrollmöglichkeiten, die allerdings auf das „Wie“ der Kompetenzwahrnehmung ausgerichtet sind (Subsidiaritätsrüge und -klage).[221] Diese sind bis auf vereinzelte Fälle[222] kaum genutzt worden.
107
Ungeeignetheit weiterer Kontrollinstanzen
Daneben sind immer wieder weitere politische oder gerichtsförmige Instanzen vorgeschlagen worden – gerade auch von Richtern des BVerfG.[223] Dazu ist festzuhalten, dass mit dem EuGH bereits ein Kompetenzgericht besteht und demgegenüber die Nachteile genuin neuer Institutionen überwiegen.[224] Der judizielle Dialog bzw. das ständige Gespräch zwischen den Gerichten der verschiedenen Ebenen im Wege des Vorlageverfahrens[225] dürfte nach wie vor großes Konfliktlösungspotential aufweisen.
F. Schlussbetrachtung
108
Konsolidierung der Kompetenzordnung
Insgesamt ergibt sich das Bild einer durch zahlreiche positive und negative Kompetenzbestimmungen eingehegten europäischen Hoheitsgewalt, für die die Wirkweise der Kompetenzen immer besser verstanden wird. Mit dem Vertrag von Lissabon scheinen ab 2009 die ganz grundsätzlichen Kompetenzdebatten abgeflaut zu sein. Sogar die kritische Durchsicht der europäischen Kompetenzordnung der britischen Regierung im Kontext des Brexit („Balance of Competences Review“[226]) hat trotz gegenteiligen Suchauftrags nach sinnvollen Kompetenzrückübertragungsmöglichkeiten nach mehr als zwei Jahren nichts Substantielles ergeben.
109
Verbleibende Interpretationsspielräume
Zwischen in der Realität auftretenden Sachfragen und in Texten niedergelegten Kompetenzthemen werden indessen immer Interpretationsspielräume bleiben. Entscheidend für die Stabilität des Rechts dürfte dabei wie in den meisten Mehrebenensystemen letztlich auch für die EU als Rechtsgemeinschaft die Akzeptanz einer maßgeblichen Instanz bei Kompetenzstreitigkeiten sein.
110
Offene Fragen
Auch Interpretationsspielräume haben jedoch Grenzen, und es sind längst nicht alle Kompetenzfragen geklärt. So hat sich seit Beginn der Eurokrise 2010 immer wieder die Frage gestellt, ob auf europäischer Ebene ausreichende Kompetenzen zur Bewältigung der Krise bestehen, insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik. Wegen der Corona-Krise erscheint die begrenzte Unionskompetenz in Gesundheitsfragen in einem deutlich ungünstigeren Licht als früher. Auch die Frage ob und wie sich die Union im Zuge der Krisenbewältigung selbst verschulden kann, ist – wiederum – eine Kompetenzfrage.[227] Die Kompetenzordnung wird sich auch zukünftig weiterentwickeln.
G. Bibliografie
Ninon Colneric, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften als Kompetenzgericht, EuZW 2002, S. 709–715.
Alan Dashwood, The Limits of European Community Powers, EL Rev 21 (1996), S. 113–128.
Franz C. Mayer, Competences – Reloaded? The Vertical Division of Powers in the EU after the New European Constitution, ICON 3 (2005), S. 493–515.
ders., Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000.
ders., Die drei Dimensionen der europäischen Kompetenzdebatte, ZaöRV 61 (2001), S. 577–640.
ders., Die Europäisierung des Verwaltungsrechts, in: FS für Ulrich Battis, 2014, S. 47–62.
ders., Der Ultra vires-Akt. Zum PSPP-Urteil des BVerfG v. 5. 5. 2020 – 2 BvR 859/15 u. a., JZ 2020, S. 725–734.
Martin Nettesheim, Kompetenzdenken als Legitimationsdenken. Zur Ultra-vires-Kontrolle im rechtspluralistischen Umfeld, JZ 2014, S. 585–592.
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Heiko Sauer, Jurisdiktionskonflikte in Mehrebenensystemen, 2008.
Rupert Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, 1983.
H. Abstract
| 1. | This chapter deals with the attribution and delimitation of competences in the European Union. The analysis focuses on legislative powers, as judicial and executive powers are discussed elsewhere in this volume (par. 1–3). |
| 2. | The delimitation of powers and competences is a classical topic of federalism. However, the European Union is not a federal structure. This and the complexity of the issue justify a closer look at concepts and approaches related to competences (par. 4–39). |
| 3. | First of all, the term and the concept of Kompetenz are quite fuzzy and ambiguous, which is also reflected in the fact that translations such as “competence” fail to capture the specific German connotations of Kompetenz. As a working definition, I suggest that competences may be understood as powers of public authority that are limited and attributed specifically to defined enti ties, in short: a legal title to generate legally relevant decisions (par. 4–7). |
| 4. | Competence provisions may take the form of positive attributions (defining what the entity is allowed to do) and negative provisions (defining what the entity is not allowed to do) (par. 8–15). |
| 5. | There is also an established distinction between provisions that deal with the attribution and delimitation of powers and competences (the “if” of competence) and provisions concerning the exercise of powers and competences (the “how” of competence). Examples of the latter are the principles of subsidiarity and proportionality, dealt with in detail elsewhere in this volume (par. 16–18). |
| 6. | The cornerstone of the European allocation of legal competences is the principle of conferral, laid down in Art. 5 TEU. It stipulates that the EU may act only within the limits of the competences that the Member States have conferred upon it in the Treaties, while all other powers and competences remain with the Member States (par. 19–20). |
| 7. | The concept of the attribution of competences raises the question of who has the competence to decide on competences, who has the Kompetenz-Kompetenz? Although this term from German federal theory of the 19th century is fascinating not least because of its potential infinity (who has the Kompetenz-Kompetenz-Kompetenz?), it has no added explanatory value that goes beyond the principle of conferral (par. 21–24). |
| 8. | The same is true for the concept of the Member States as the “masters of the treaties” (par. 25–28). |
| 9. | The present chapter elaborates on three particularities of the European allocation of competences: the link between negative integration and positive integration, the phenomenon of abolished competences (compétences abolies), and the incongruence of competence perspectives at the national and the EU level (par. 29–39). - There is some evidence that the scope of application of negative integration mechanisms such as the fundamental freedoms determines the potential scope of EU legislation (par. 30–32). - According to a common misunderstanding, the relationship between Member State competences and EU competences is best understood as a zero-sum game: what is lost at one level is gained at the other level, and vice versa. This does not capture the fact that certain public powers have vanished at all levels, e. g. the power to regulate using a discriminatory distinction based on nationality (par. 33–37). - There is a conceptual incongruence and dissonance between the German perspective on competence, based on policy topics, and the approach in the Treaties, based on objectives (par. 38–39). |
| 10. | Art. 2 to 6 TFEU, categories and areas of competences, offer an overview of the current European competence order. In legal terms, however, these provisions cannot serve as the basis for legislation; the actual legal entitlements are still scattered all over the founding treaties (par. 40–51). |
| 11. | The listings of Art. 2 to 6 TFEU do not mention administration and administrative law. Art. 6 (g) TFEU introduces a competence for administrative cooperation, albeit of limited reach (par. 52–53). |
| 12. | Art. 2 to 6 TFEU do not include numerous elements of the European competence order, such as the flexibility clause laid down in Art. 352 TFEU (par. 54–58). |
| 13. | Numerous negative competence provisions, from public service reservations to the identity clause in Art. 4 (2) TEU, shape and limit the EU’s competences (par. 59–68). |
| 14. | In order to understand the dynamics of the attribution of competences and their impact on administrative law, it is helpful to look at case studies in particular areas. I use legislation on the common market, environmental law, state aid control and migration law as reference areas (par. 69–89). |
| 15. | Considering its complexity, it is clear that there is a huge potential for conflict and dissent in the European competence order. Thus, the question of who has the final word on matters of EU competence is crucial. The Treaties attribute this function to the ECJ (par. 90–98). |
| 16. | The German Federal Constitutional Court has also claimed the final word on European “ultra vires acts”, which potentially puts the stability of the European legal order at risk (par. 99-104). |
| 17. | Entrusting existing or new institutions with the task of the ultimate umpire will not lead to better results (par. 105–107). |
| 18. | All in all, the Treaty of Lisbon has calmed the post-Nice debate on the delimitation of European powers and competences. Nevertheless, the Euro crisis and the Corona crisis have shown that the current arrangement of EU powers and competences may need to be revised (par. 108–110). |
Christian Calliess[*]
§ 34 Kompetenzausübung
A. Prinzipien der Kompetenzausübung1 – 24
I. Grundlagen2 – 5
II. Die Kompetenzausübungsregel des Subsidiaritätsprinzips6 – 16
1. Begriff und Kontext6 – 9
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 3 EUV10 – 16
III. Die Kompetenzausübungsregel des Verhältnismäßigkeitsprinzips17 – 24
1. Begriff und Kontext17
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 4 EUV18 – 24
B. Kompetenzausübung im europäischen Verwaltungsverbund25 – 63
I. Grundlagen25 – 33
1. Verwaltungstypen, Vollzugsformen und anwendbares Verwaltungsrecht27 – 32
a) Direkter Vollzug28 – 30
aa) Unionsinternes Eigenverwaltungsrecht29
bb) Unionsexternes Eigenverwaltungsrecht30
b) Indirekter Vollzug31, 32
2. Kooperations- und Verbundregime33
II. Kompetenzausübung auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts im Rahmen der Rechtsetzung34 – 50
1. Besonderes Verwaltungsrecht35, 36
a) Kompetenzverteilung (Art. 5 Abs. 2 EUV)35
b) Kompetenzausübung (Art. 5 Abs. 3, 4 EUV)36
2. Allgemeines Verwaltungsrecht37 – 50
a) Verwaltungsverfahrensrecht für den direkten Vollzug38 – 40
aa) Kompetenzverteilung (Art. 5 Abs. 2 EUV)38, 39
bb) Kompetenzausübung (Art. 5 Abs. 3, 4 EUV)40
b) Verwaltungsverfahrensrecht für den indirekten Vollzug41 – 50
aa) Möglichkeiten einer Generalkodifikation42 – 48
(1) Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten44 – 46
(2) Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip47, 48
bb) Bereichskodifikation49, 50
III. Kompetenzausübung auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts im Rahmen des Vollzugs51 – 63
1. Begründung von Verwaltungskompetenzen der EU-Eigenverwaltung52
2. Kooperative Rechtsdurchsetzung mithilfe europäischer Agenturen53 – 62
a) Ein Modell kooperativer Rechtsdurchsetzung55 – 58
b) Das wegweisende Beispiel der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache59 – 62
3. Arzneimittelzulassung in der EU63
C. Ausblick64
D. Bibliografie
E. Abstract
A. Prinzipien der Kompetenzausübung
1
Europäisierung im Verwaltungsverbund
Für den europäischen Staaten- und Verfassungsverbund[1], der im Hinblick auf den primär in mitgliedstaatlicher Kompetenz liegenden Vollzug des Unionsrechts als Verwaltungsverbund beschrieben wird,[2] ist eine zunehmende „Europäisierung“ nationalen Rechts charakteristisch.[3] In diesem Kontext beschreibt der Begriff der Europäisierung die Einwirkungen des Unionsrechts auf die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten und zugleich die wechselseitige Verzahnung und Durchdringung der europäischen und nationalen Rechtsordnungen.[4] Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts[5] werden die nationalen Bestimmungen im Falle einer Normenkollision mitunter gezielt überlagert und angereichert. Dies kann sich im europäischen Verwaltungsverbund sowohl auf das materielle als auch auf das prozedurale nationale Verwaltungsrecht auswirken.[6] Vor dem so skizzierten Hintergrund ist die Frage, ob und wenn ja, wie die europäische Ebene im föderal organisierten Verwaltungsverbund eine Kompetenz ausüben darf, von zentraler Bedeutung.
I. Grundlagen
2
Prüfdimensionen
Art. 5 EUV kann als „Schlüsselnorm“ der europäischen Kompetenzordnung angesehen werden. Seine Absätze 2 bis 4 geben die grundlegenden Voraussetzungen für jede Kompetenzausübung durch die EU vor und formulieren damit eine europarechtliche Schrankentrias für jedes Handeln der Unionsorgane.[7] Im Hinblick auf den rechtlichen Gehalt des gesamten Art. 5 EUV lassen sich zwei Prüfdimensionen unterscheiden, eine materielle und eine prozedurale. Die materielle Prüfdimension ergibt sich aus der Normstruktur des Art. 5 EUV, die eine dreistufige Prüfung impliziert:
Nach Art. 5 Abs. 2 EUV ist auf der ersten Stufe die Frage zu stellen, ob die EU überhaupt tätig werden kann (Kann-Frage), d. h. ob ihr überhaupt die Zuständigkeit zur Regelung einer bestimmten Angelegenheit zukommt. Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele zugewiesen haben.[8] In diesem Prinzip liegt der entscheidende Unterschied zu einem (Bundes-) Staat, der die sog. Kompetenz-Kompetenz besitzt. Im Umkehrschluss aus Abs. 2 ergeben sich mithin die Kompetenzen der Mitgliedstaaten. Diese Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Mitgliedstaaten ist heute explizit in Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 2 S. 2 EUV festgeschrieben. Die so skizzierte Kompetenzfrage wird in einem gesonderten Beitrag behandelt, auf den an dieser Stelle verwiesen wird.[9] Gleichwohl ist sie ausweislich der Normstruktur des Art. 5 EUV systematisch (vgl. etwa die Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 3 EUV nur auf die „nicht … ausschließliche Zuständigkeit“) sowie dem Sinn und Zweck der Norm nach untrennbar mit den zwei nachfolgenden Prüffragen verbunden und kann daher auch in den vorliegenden Ausführungen nicht vollständig ausgeblendet werden.
Ist die Unionskompetenz im Sinne der Kann-Frage positiv beantwortet, so ist auf der zweiten Stufe das die konkrete Kompetenzausübung steuernde Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV zu prüfen. Insoweit ist zu untersuchen, ob die Union im konkreten Falle auch Gebrauch von der ihr zustehenden Kompetenz machen darf (Ob-Frage).
Auf der dritten Prüfstufe schließlich ist nach Art. 5 Abs. 4 EUV die Frage nach Art, Umfang und Intensität der zulässigen Maßnahme zu stellen. Dabei geht es darum, wie die Union handeln soll (Wie-Frage), nicht aber um die Feststellung des „Ob“ eines Tätigwerdens durch die Union.
3
Konkretisierung des Subsidiaritätsprinzips
Eine im Range von Primärrecht stehende (vgl. Art. 51 EUV) Konkretisierung erfährt das Subsidiaritätsprinzip durch das dem Vertrag von Lissabon angehängte Protokoll Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Der alte, bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon geltende Art. 5 EGV hatte durch das mit dem Vertrag von Amsterdam eingefügte Protokoll Nr. 30 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit eine materielle Konkretisierung erfahren. Die Vorgaben des Protokolls deckten sich – worauf auch seine Erwägungsgründe hinwiesen – inhaltlich weitgehend mit denjenigen, die der Europäische Rat von Edinburgh am 11. und 12.12.1992 kurz nach Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht in Form eines Gesamtkonzepts für die Anwendung des neuen Subsidiaritätsprinzips beschlossen hatte und die dann mit der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25.10.1993 über die Verfahren zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission als verbindlich vereinbart wurden.[10] Das darauf basierende Protokoll Nr. 30 zum Vertrag von Amsterdam definierte dementsprechend nicht nur die verfahrensrechtlichen Prüfvorgaben, sondern enthielt darüber hinaus auch eine Präzisierung der für die Subsidiaritätsprüfung bedeutsamen materiellen Kriterien. Demgegenüber beschränkt sich das heute geltende Protokoll Nr. 2 des Vertrages von Lissabon mit einer Ausnahme auf die Festlegung rein verfahrensbezogener Anwendungsbedingungen. Dafür wird die prozedurale Prüfdimension des Subsidiaritätsprinzips gestärkt, indem Art. 12 EUV i. V. m. Protokoll Nr. 1 über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und dem erwähnten Protokoll Nr. 2 mittels einer Subsidiaritätsrüge und -klage die nationalen Parlamente zum Hüter der Kompetenzordnung auf der europäischen Ebene macht.[11]
4
Entmaterialisierung des Subsidiaritätsprinzips
Gleichwohl wird eine effektive Subsidiaritätsprüfung durch die – bereits im Verfassungsvertrag vorgenommene und trotz Kritik nicht wieder korrigierte – Entmaterialisierung des Subsidiaritätsprinzips im Vertrag von Lissabon erheblich erschwert. Denn sowohl die prozedurale Umsetzung des Prinzips durch die beteiligten Unionsorgane samt ex-ante-Kontrolle durch die nationalen Parlamente im Rahmen des sog. Frühwarnmechanismus nach Art. 5 bis 7 des Subsidiaritätsprotokolls als auch die ex-post-Kontrolle durch den EuGH erfordern zwingend eine materielle Konkretisierung der Subsidiaritätskriterien.[12]
5
Prüfraster
Vor diesem Hintergrund ist von zentraler Bedeutung, dass die Juncker-Kommission im Zuge ihres Weißbuchs zur Zukunft Europas[13] und in Konkretisierung des auf viel Zustimmung gestoßenen Szenarios „Weniger, aber effizienter“ eine Task Force eingesetzt hatte, die am 10.7.2018 ihren Bericht „Active Subsidiarity“ vorgelegt hat. In diesem wird eine neue Arbeitsweise der EU vorgeschlagen, die sich stärker an den Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit orientiert und lokalen und regionalen Behörden sowie nationalen Parlamenten einen wirksameren Beitrag im Rahmen der europäischen Politikgestaltung, zuvorderst bei der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften, ermöglichen soll. Im Zuge dessen sollen die erwähnten drei Prüffragen des Art. 5 EUV in allen Institutionen und auf allen Ebenen auf Basis eines gemeinsamen Prüfrasters geprüft werden. Die Kommission hat die Vorschläge des Berichts in ihrer Mitteilung vom 23.10.2018 aufgenommen und will zuvorderst das Prüfraster (sog. grid) zur Grundlage bei der Ausarbeitung ihrer Gesetzgebungsvorschläge machen.[14] Dies geschah in der Erwartung, dass auch Europäisches Parlament und Rat das Prüfraster in ihre Verfahrensregeln integrieren, so dass der Weg für ein gemeinsames Verständnis von Subsidiarität in der EU geebnet wird. Einen wichtigen Schritt in diese Richtung hat die österreichische Ratspräsidentschaft mit ihrer Konferenz „Subsidiarität als Bauprinzip der EU“ und der darauf basierenden Bregenz-Deklaration vom 16.11.2018 unternommen. In dieser werden die Vorschläge der Task Force sowie die Mitteilung der Kommission aufgegriffen und in expliziter Umsetzung der Leitlinie eines „Weniger, aber effizienter“ ein gemeinsames Prüfraster gefordert. Dies sind wertvolle Vorarbeiten, die auf europäischer Ebene mit dem Ziel aufgenommen werden sollten, das Prüfraster über eine interinstitutionelle Vereinbarung für alle EU-Institutionen verbindlich zu machen.[15]
II. Die Kompetenzausübungsregel des Subsidiaritätsprinzips
1. Begriff und Kontext
6
Rechtsprinzip
Mit Art. 5 Abs. 3 EUV hat das Subsidiaritätsprinzip seine für den gesamten Vertrag rechtlich – nicht etwa nur politisch – verbindliche Definition erhalten. Es handelt sich damit um ein Rechtsprinzip des Unionsrechts, das die Frage beantwortet, ob Bedarf für ein Handeln der Union besteht.[16]
7
Verpflichtete
Als Kompetenzausübungsregel bindet es primär den europäischen Gesetzgeber, namentlich das Europäische Parlament und den Rat, bei der Ausübung rechtsetzender Tätigkeiten. Es ist darüber hinaus aber auch von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union bei der Ausübung verwaltender Tätigkeiten zu beachten, soweit konkurrierende Zuständigkeiten bestehen.[17]
8
Gedanke der Subsidiarität als Orientierungsmaßstab
Darüber hinaus bringt Art. 5 Abs. 3 EUV aber auch einen allgemeinen Gedanken der Subsidiarität zum Ausdruck, der für den europäischen Staaten- und Verfassungsverbund als föderales Gebilde typisch ist und wonach, allgemein gesprochen, der kleineren Einheit der Vorrang im Handeln („Zuständigkeitsprärogative“) gegenüber der größeren Einheit nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit zukommt.[18] Im rechtspolitischen Diskurs dient der allgemeine Gedanke der Subsidiarität häufig als Orientierungsmaßstab und Argumentationshilfe, vor allem, wenn es um die politische Legitimation stiftende Frage geht, ob es überzeugend ist, dass eine bestimmte Kompetenz der EU übertragen wurde oder übertragen werden soll.
9
Zusammenhang mit dem Solidaritätsprinzip
Mit Blick auf die unbestimmten Rechtsbegriffe in Art. 5 Abs. 3 EUV („nicht ausreichend“, „besser“) und seinen engen Zusammenhang mit dem Solidaritätsprinzip muss das Subsidiaritätsprinzip im Rahmen seines Kontextes konkretisiert werden. Bei den für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips nötigen Bedingungen – Bestehen eines hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnisses, Vorliegen eines gemeinsamen Aufgabenkreises bei nicht ausschließlichen Unionskompetenzen sowie das Verfolgen eines gemeinsamen Zieles[19] – entfaltet das Solidaritätsprinzip seine Wirkung hinsichtlich der Zielbezogenheit auf das Gemeinwohl. Insoweit unterstreicht das Solidaritätsprinzip die innere Verbundenheit der kleineren Einheiten im Hinblick auf das Ganze, die das Subsidiaritätsprinzip voraussetzt. In Anwendung auf die EU folgt hieraus, dass die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Unionsziele, in denen europäische öffentliche Güter zum Ausdruck kommen[20], zur Solidarität verpflichtet sind. Das europäische Gemeinwohl[21] entfaltet sich auf diese Weise im Solidaritätsprinzip einerseits und im Subsidiaritätsprinzip andererseits.[22]
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 3 EUV
10
Ob-Frage
Ganz generell betrifft das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne die Frage, ob ein Bedarf für ein Unionshandeln besteht, ob die Union also tätig werden soll. Voraussetzung ist gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV zunächst, dass es sich um keine ausschließliche Zuständigkeit (vgl. Art. 2 Abs. 1 AEUV i. V. m. dem Katalog in Art. 3 AEUV), sondern um eine geteilte Zuständigkeit (vgl. Art. 2 Abs. 2 AEUV i. V. m. dem Katalog in Art. 4 AEUV) der EU handelt. Ist dies der Fall, so steuern vor allem[23] zwei Kriterien die Prüfung:
11
Zweistufige Prüfung
Aufgrund des Negativkriteriums ist ein Tätigwerden der Union nur möglich, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können“. Zusätzlich fordert das Positivkriterium, dass die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen „wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen“ sein müssen.[24] Es ist also eine zweistufige Prüfung vorzunehmen. Gleichwohl werden beide Kriterien vor allem in der Praxis nicht immer hinreichend sauber getrennt geprüft. So steuert der EuGH – sofern er sich überhaupt mit der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips im Hinblick auf eine bestimmte Maßnahme auseinandersetzt – zielstrebig auf die Kontrolle des „Besser-Kriteriums“ zu, ohne genauer geprüft zu haben, ob das Negativkriterium eingehalten wurde. Vielmehr folgert der EuGH zumeist aus der Bejahung des Positivkriteriums die Einhaltung des Negativkriteriums.[25]
12
Negativkriterium
Im Rahmen des Negativkriteriums („nicht ausreichend“) ist zunächst die Frage einer „Überforderung“ der Mitgliedstaaten und ihrer innerstaatlichen Untergliederungen, Regionen und Gemeinden zu prüfen. Die explizite Einbeziehung der regionalen und lokalen Ebene in das Negativkriterium wird im Schrifttum zu Recht positiv hervorgehoben.[26] Dies korrespondiert mit Art. 4 Abs. 2 EUV, der die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten und in diesem Rahmen, als besonders hervorgehobene Ausprägung, die regionale und lokale Selbstverwaltung schützt.[27]
13
Grenzüberschreitende Aspekte
Manche Stimmen im Schrifttum verstehen das Negativkriterium im Sinne von „Erforderlichkeit“.[28] Eine „Erforderlichkeitsprüfung“ im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 3 EUV jedoch nicht zulässig, gleichwohl sie wünschenswert wäre.[29] Folglich ist im Rahmen des Negativkriteriums die aktuelle Sach- und Rechtslage in den Mitgliedstaaten neben einer hypothetischen Abschätzung von deren Möglichkeiten und Fähigkeiten zum Erlass künftiger Maßnahmen zu berücksichtigen. Mit Blick auf das Ziel der in Betracht gezogenen Maßnahme ist vor allem zu prüfen, ob etwaige grenzüberschreitende Aspekte zufriedenstellend von den Mitgliedstaaten allein geregelt werden können und ob bei einem Verzicht auf eine europäische Regelung Kernziele des Vertrages und damit vertraglich anerkannte Gemeinwohlbelange oder aber Interessen anderer Mitgliedstaaten („Nachbarschutz“) durch „spill overs“ erheblich (Spürbarkeit) beeinträchtigt (Wettbewerbsverzerrungen und „Dumping“-Gefahr) werden.[30]
14
Positivkriterium
Im Rahmen des Positivkriteriums ist sodann zu prüfen, ob die europäische Maßnahme wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen im Vergleich zu Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten deutliche Vorteile mit sich bringt. Insoweit formuliert das Subsidiaritätsprotokoll in Art. 5 S. 5 die Vorgabe, dass „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der Regierungen der Mitgliedstaaten, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaft und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen müssen.“
15
Transnationaler Bezug
Konkret ist im Hinblick auf den „Umfang“ zu prüfen, ob die angestrebte Maßnahme einen transnationalen bzw. grenzüberschreitenden Aspekt hat, bei dem auf die Art, Größe und Schwere des durch die in Betracht gezogene Maßnahme zu lösenden jeweiligen Problems sowie die Frage, ob mehrere oder alle Mitgliedstaaten von ihm betroffen sind, abzustellen ist (quantitatives Element). Auch der Begriff der „Wirkungen“ hat einen transnationalen Bezug. Abzuwägen sind dabei aber die Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme im Hinblick auf das angestrebte Ziel. Maßgeblich wird dabei die Frage nach der Effektivität eines Handelns auf der Unionsebene (qualitatives Element).
16
Wertender Vergleich
Daran anknüpfend fordert das Kriterium „besser“ einen Vergleich, in dessen Rahmen die bestehenden Handlungsalternativen mit Blick auf die möglichen Problemlösungen auf den unterschiedlichen Handlungsebenen zu prüfen sind. Dementsprechend sind die Unionsbefugnisse dort nicht voll auszuüben, wo der zusätzliche Integrationsgewinn minimal, der Eingriff in die verbliebenen Zuständigkeitsbereiche der Mitgliedstaaten jedoch beträchtlich wird.[31] Im Ergebnis ist also ein wertender Vergleich zwischen zusätzlichem Integrationsgewinn und mitgliedstaatlichem Kompetenzverlust vorzunehmen, wobei Kosten und Nutzen der Problemlösung auf den verschiedenen Handlungsebenen sowie die negativen Effekte einer „Nulloption“ bei einem Verzicht auf ein Tätigwerden der EU abzufragen sind. An dieser Stelle ist auch der „europäische Mehrwert“ einer unionsweiten Regelung in die Abwägung miteinzubeziehen.[32]
III. Die Kompetenzausübungsregel des Verhältnismäßigkeitsprinzips
1. Begriff und Kontext
17
Wie-Frage
Im Unterschied zum Subsidiaritätsprinzip findet das Verhältnismäßigkeitsprinzip auch auf Maßnahmen im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union Anwendung. Art. 5 Abs. 4 EUV bestimmt als ein dritter (eigenständiger) Prüfungsschritt der Schrankentrias Art, Umfang und Intensität einer Maßnahme, ihre Reichweite und ihre materielle Regelungsdichte.[33] Es geht also um die Frage nach dem „Wie“ eines Tätigwerdens der Unionsebene.
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 4 EUV
18
Mildestes Mittel
Art. 5 Abs. 4 EUV i. V. m. dem Subsidiaritätsprotokoll konkretisiert den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dahingehend, dass die EU-Maßnahmen „inhaltlich wie formal“ nicht über das für die Erreichung des Ziels erforderliche Maß hinausgehen. Mithin ist in formaler Hinsicht, d. h. was die Wahl der Handlungsform betrifft, und in inhaltlicher Hinsicht, d. h. was Regelungsbreite bzw. -tiefe anbelangt, das jeweils mildeste Mittel zu wählen.
19
Konkretisierung durch Subsidiaritätsprotokoll
Dementsprechend betonte das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll, dass bei der Auswahl des jeweiligen Rechtsakts seitens der Unionsorgane das „mildeste“ Mittel, mithin die Rechtsform zu wählen sei, die am wenigsten in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingreift. Darüber hinaus sollte darauf geachtet werden, „so viel Raum für nationale Entscheidungen“ zu belassen, „wie dies im Einklang mit dem Ziel der Maßnahme und den Anforderungen des Vertrags möglich ist“. Demgegenüber hebt Art. 5 S. 5 des geltenden Subsidiaritätsprotokolls eher ökonomische Aspekte hervor: Es soll jene Maßnahme zu wählen sein, die im Hinblick auf das zu erreichende Ziel für die einzelnen beteiligten Ebenen die geringsten Kosten und den geringsten Verwaltungsaufwand verursacht. Die in Frage kommende Maßnahme muss demnach nicht nur geeignet sein, das verfolgte Ziel zu erreichen, sondern sie darf mit Blick auf den daraus resultierenden Verwaltungs- und Kostenaufwand auch das zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderliche Maß nicht überschreiten (vgl. auch Bericht der Kommission „Bessere Rechtsetzung 2003“[34]: „Eignungsprüfung“, „Erforderlichkeitsprüfung“). Da das neue Subsidiaritätsprotokoll damit wesentliche, aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 4 EUV fließende Prüfvorgaben unberücksichtigt lässt, ist insoweit ergänzend auf das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll zurückzugreifen.
20
Mittelhierarchie
Ganz allgemein ist Art. 5 Abs. 4 EUV als Grundsatz der größtmöglichen Schonung von dezentralen Zuständigkeiten zu verstehen. Konkret ist in diesem Lichte zu prüfen, ob die EU-Maßnahme mit Blick auf das von ihr angestrebte Ziel nach Art, Umfang und Intensität geeignet und erforderlich ist (Wahl des mildesten Mittels) sowie zu diesem Ziel nicht außer Verhältnis steht. In formeller Hinsicht intendiert die Norm eine „Mittelhierarchie“ unter Berücksichtigung des zu erreichenden Zieles: Kann sich die EU nicht schon auf (gleich wirksame) unverbindliche oder bloß koordinierende Maßnahmen beschränken, so muss sie sich im Rahmen erforderlich werdender verbindlicher Maßnahmen auf solche beschränken, die die mitgliedstaatliche Souveränität möglichst weitgehend schonen. In Umsetzung dessen gilt z. B. ein Vorrang von gegenseitiger Anerkennung vor Harmonisierung, von Unterstützungsmaßnahmen vor einer Reglementierung, von Rahmenregelungen vor detaillierten Regelungen, Empfehlungen vor Richtlinien und Richtlinien vor Verordnungen.[35]
21
Mindestnormen
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob Mindestnormen in Betracht kommen, die den Mitgliedstaaten ein ihren Gegebenheiten und Präferenzen entsprechendes Opting Up ermöglichen. Ferner ist zu prüfen, ob sich die betreffende Maßnahme auch nach „inhaltlicher“ Regelungstiefe und Regelungsumfang auf das erforderliche Maß beschränkt und mit ihr das im Hinblick auf die Regelungstiefe jeweils mildeste Mittel (z. B. Rahmenregelung bzw. Mindeststandards) gewählt wurde. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welche Regelungsalternativen erwogen wurden, die dann als nicht gleich wirksam verworfen wurden.
22
Prinzip des schonendsten Ausgleichs
Im Ergebnis begründet Art. 5 Abs. 4 EUV ein „Prinzip des schonendsten Ausgleichs“ zwischen den Bedürfnissen der Wirtschafts- und Politikintegration einerseits und dem Erfordernis der Bewahrung nationaler Regelungen andererseits.[36] Dieses Prinzip muss sich auch in der inhaltlichen Ausgestaltung des jeweiligen Rechtsakts – etwa in Form von Rahmenregelungen oder Opting Up respektive Mindeststandardregelungen – widerspiegeln. Was die Harmonisierung anbelangt, ist z. B. in Form von unterschiedlich dichten „Harmonisierungsstufen“ zu prüfen, ob sich eine partielle Harmonisierung – bei der gleichwertige Standards gegenseitig anerkannt werden – oder eine optionale/freiwillige Harmonisierung – bei der Standards auf nationalen Märkten von im Inland hergestellten Produkten nicht erfüllt werden müssen, aber für den Export in andere Mitgliedstaaten bindend sind – als Maßnahmen mit hinreichender Regelungsintensität darstellen. Nur wenn dies nicht der Fall ist, kommt in der Regel eine Mindestharmonisierung – bei der die von der EU gesetzten Standards von den Mitgliedstaaten nicht unterlaufen werden dürfen, die aber Spielräume für national strengere Normen beinhaltet – in Betracht. Ultima ratio ist somit die Totalharmonisierung, bei der die Normsetzungskompetenz voll auf die EU übergeht und jedwede nationale Handlungsspielräume entfallen.[37]
23
Better Regulation
In der Verhältnismäßigkeitsprüfung findet auch die europäische Agenda für eine bessere Rechtsetzung (Better Regulation) ihren Anknüpfungspunkt, die entsprechend strukturiert werden müsste.[38] Ein gesetzgeberischer „Werkzeugkasten“ (Legislative Toolbox) würde einer flexibleren und insoweit die Kompetenzen der Mitgliedstaaten stärker schonenden europäischen Gesetzgebung den Weg bereiten: Die „Werkzeuge“ könnten von der gegenseitigen Anerkennung auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips bis hin zu strikter Harmonisierung durch die Setzung von Standards reichen. Zwischen diesen beiden Extremen könnten verschiedene Formen der Rechtsetzung genutzt werden. So könnten europäische Rechtsakte entweder der nationalen Ebene eine Berücksichtigung alternativer, weniger belastender Lösungen erlauben oder sich stärker auf Ergebnisse konzentrieren, anstatt detailliert die Maßnahmen vorgeben. Auch könnten Rechtsakte ein sog. „Anfechtungsrecht“ enthalten, das es nationalen Behörden ermöglicht, bei der Kommission eine Ausnahme von einer existierenden Regel oder Bestimmung zu beantragen. Schließlich könnten europäische Rechtsakte, die komplexe und noch ungewisse Sachverhalte betreffen, mit sog. Sunset Clauses versehen werden, die insoweit eine Ähnlichkeit zu experimentellen Gesetzen aufweisen, als sie es dem Gesetzgeber ermöglichen, einen neuen regulatorischen Ansatz „auszuprobieren“. In diesem Zusammenhang könnten auch Werkzeuge wie „Benchmarking“ und „Best Practice“ zur Anwendung kommen, im Zuge derer eine vergleichende Bewertung und darauf basierend die Identifizierung des besten mitgliedstaatlichen Regulierungsansatzes ermöglicht wird, der dann zum europäischen Maßstab werden kann.[39]
24
Ermessensspielraum
Mit Blick auf die vorzunehmende Verhältnismäßigkeitsprüfung führt der EuGH in seinen einschlägigen Urteilen[40] aus, dass, wenn mehrere gleich geeignete Maßnahmen zur Verfügung stehen, die am wenigsten belastende zu wählen sei. Zudem müssten die verursachten Nachteile einer unionalen Maßnahme in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.[41] Insoweit gesteht der EuGH dem EU-Gesetzgeber jedoch einen weiten Ermessensspielraum zu, wenngleich er betont, dass der Gesetzgeber verpflichtet sei, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen und eine Folgenabschätzung vorzunehmen. Die Ausübung der gesetzgeberischen Befugnis könne daher gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob ein offensichtlicher Irrtum oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt oder ob das Organ die Grenzen seines Ermessens offenkundig überschritten hat.[42] Im Ergebnis überprüft der EuGH somit nicht, ob die streitige Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war, sondern nur, ob sie offensichtlich unverhältnismäßig war.[43]
B. Kompetenzausübung im europäischen Verwaltungsverbund
I. Grundlagen
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Grenzen für das europäische Verwaltungsrecht
Vor dem Hintergrund der vorstehend definierten allgemeinen Kriterien einer jeden Kompetenzausübung durch die EU soll im Folgenden nunmehr untersucht werden, welche Grenzen sich aus dem Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz für rechtsetzende und vollziehende Aktivitäten der EU auf dem Gebiet des besonderen und allgemeinen Verwaltungsrechts ergeben. Je nach Verwaltungstyp und Vollzugsform gelten insoweit für die Kompetenzausübung unterschiedliche Vorgaben.
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Vollzug des Unionsrechts
Generell ist zunächst zu konstatieren, dass sich die Einwirkungen des Unionsrechts auf das mitgliedstaatliche Verwaltungsrecht noch immer als fragmentarisch, sektoral und punktualistisch erweisen, wenn sie auch an Zahl und Tiefe zunehmen.[44] Aufgrund des in Art. 5 Abs. 2 EUV verankerten Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und der daran anknüpfenden Zuständigkeitsvermutung des Art. 4 Abs. 1 EUV liegt der Vollzug des Unionsrechts grundsätzlich in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Dementsprechend ist die EU beim Vollzug auf die loyale Zusammenarbeit (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) mit den Mitgliedstaaten angewiesen.[45] Im Zuge dessen basiert der effektive Vollzug des Unionsrechts auf funktionierenden Verwaltungsstrukturen und einem integrationsoffenen Verwaltungsrecht in den Mitgliedstaaten. Mit Blick auf vielfältige Vollzugsdefizite und zum Teil immer komplexer werdende Verwaltungsaufgaben (z. B. in den Feldern Migration oder Cybersicherheit) ist eine Tendenz zur Ausweitung und Ausdifferenzierung der EU-Eigenverwaltung zu beobachten,[46] die eng mit dem Prozess der sog. Agencification verbunden ist.
1. Verwaltungstypen, Vollzugsformen und anwendbares Verwaltungsrecht
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Differenzierungen
Im europäischen Verwaltungsverbund ist organisatorisch zwischen der EU-Eigenverwaltung und der mitgliedstaatlichen Verwaltung zu unterscheiden.[47] Auf Ebene des anwendbaren Verwaltungsrechts ist, soweit der Vollzug europäischen Verwaltungsrechts in Rede steht, überdies zwischen dem direkten Vollzug, dem indirekten Vollzug sowie verschiedenen Kooperations- und Verbundstrukturen zu differenzieren.
a) Direkter Vollzug
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Eigenverwaltungsrecht der EU
Beim direkten Vollzug sind die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU selbst für die Anwendung des europäischen Verwaltungsrechts verantwortlich. Verwaltungskompetenzen der EU-Eigenverwaltung können direkt im Primärrecht vorgesehen sein oder der EU durch Sekundärrechtsakte übertragen werden. Primärrechtlich vorgegeben ist eine EU-Eigenverwaltung im EU-Wettbewerbsrecht[48], bei der Verwaltung der Strukturfonds[49] sowie im Rahmen der Unionsbedienstetenverwaltung. Angeführt wird die EU-Eigenverwaltung von der Europäischen Kommission (vgl. Art. 17 Abs. 1 S. 5 EUV), hinzu treten jedoch vermehrt sekundärrechtlich errichtete sog. Regulierungs- und Exekutivagenturen (Stichwort: Pluralisierung der EU-Eigenverwaltung).[50] Während erstere selbständig mit der permanenten Wahrnehmung bestimmter Sachaufgaben betraut sind, führen letztere v. a. punktuelle Unterstützungs- und Managementaufgaben durch[51] und sind direkt der Kommission zugeordnet. Das auf die EU-Verwaltung anwendbare und von dieser angewandte Verwaltungsrecht wird auch als Eigenverwaltungsrecht der EU bezeichnet.[52] Begrifflich und inhaltlich lässt sich zwischen dem unionsinternen und dem unionsexternen Eigenverwaltungsrecht unterscheiden.
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