Kitabı oku: «Handbuch des Verwaltungsrechts»
Handbuch des
Verwaltungsrechts
Band I
Grundstrukturen des deutschen Verwaltungsrechts
Herausgegeben von
Wolfgang Kahl
Markus Ludwigs
Mit Beiträgen von
Ino Augsberg · Nadja Braun Binder · Wolfgang Durner · Stefan Fisch
Klaus Ferdinand Gärditz · Max-Emanuel Geis · Frieder Günther
Wolfgang Kahl · Anna-Bettina Kaiser · Jens Kersten · Markus Ludwigs
Mario Martini · Martin Otto · Silvia Pernice-Warnke · Philipp Reimer
Josef Ruthig · Ralf P. Schenke · Sabine Schlacke · Reiner Schmidt
Matthias Schmidt-Preuß · Thomas Simon · Indra Spiecker gen. Döhmann
Ulrich Stelkens · Gernot Sydow · Christian Waldhoff · Astrid Wallrabenstein
Ferdinand Wollenschläger · Jan Ziekow
www.cfmueller.de
Herausgeber
Handbuch des Verwaltungsrechts
Herausgegeben von
Wolfgang Kahl und Markus Ludwigs
Impressum
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
ISBN 978-3-8114-8861-8
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Telefon: +49 6221 1859 599
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Vorwort
Während im Verfassungsrecht mit dem „Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland“ ein monumentales Referenzwerk in dritter Auflage vorliegt, fehlt es im Verwaltungsrecht bislang an einer vergleichbaren Gesamtdarstellung. Dem will das Handbuch des Verwaltungsrechts (HVwR) abhelfen. Sein Ziel ist zum einen die gesamthaft-repräsentative Erfassung des in immer mehr Einzelrichtungen auseinanderströmenden deutschen Verwaltungsrechts, um dieses wieder in seiner Vielfalt an einem zentralen Ort zusammenzuführen, in seinen Grundstrukturen zu erläutern und so seine Sichtbarkeit – auch als „Visitenkarte“ der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft im Ausland – zu erhöhen. Anliegen des Handbuchs ist zum anderen die systematische Verarbeitung der Verflechtungen des deutschen Verwaltungsrechts mit anderen Rechtsebenen und Rechtsschichten, insbesondere dem Europa- und Völkerrecht.
Das Handbuch des Verwaltungsrechts ist ein Gemeinschaftswerk der beiden Herausgeber und der am Ende mehr als 250 Autorinnen und Autoren bei inspirierender Beratung durch einen aus acht Hochschullehrerinnen und -lehrern bestehenden Wissenschaftlichen Beirat. Bei der Gewinnung der Autorinnen und Autoren stand die Gewährleistung größtmöglicher Pluralität im Vordergrund. Vor diesem Hintergrund soll es beim Handbuch des Verwaltungsrechts gerade nicht darum gehen, eine bestimmte programmatische Richtung zu begründen, sondern verschiedene Zugriffe miteinander zu verknüpfen, seien diese stärker an der juristischen Methode oder an Steuerungs- und Governance-Ansätzen orientiert. Die Auswahl der Beteiligten erfolgt allein nach fachlicher Qualität. Andere Gesichtspunkte wie die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Schule, der methodische Ansatz oder die politische Ausrichtung spielen keine Rolle.
Adressatinnen und Adressaten des Handbuchs sind gleichermaßen die verwaltungsrechtliche Praxis und die Verwaltungsrechtswissenschaft. Es bereitet primär für die im Öffentlichen Recht tätigen inländischen Juristinnen und Juristen, aber auch für interessierte Verwaltungsrechtler/-innen anderer Staaten, den Rechtsstoff enzyklopädisch auf, erschließt die Zusammenhänge und Strukturen in der Fülle der Referenzgebiete und führt auseinanderstrebende Detailforschung zusammen. Dabei stellt das Handbuch die positivrechtlichen Begriffe, Prinzipien und Institute des Verwaltungsrechts in ihren Geltungsbedingungen dar, geht ihren für das heutige Verständnis wesentlichen geschichtlichen und sonstigen Grundlagen nach, analysiert sie dogmatisch und untersucht ihre inter- und supranationale Verzahnung. Um die Rezeption auch im Ausland zu erleichtern, schließt jeder Beitrag mit einem ausführlichen englischsprachigen Abstract.
Neben den Merkmalen einer systematischen Ordnung des Stoffes und integrativen Themenbehandlung in der Verbundperspektive weist das Handbuch noch eine Reihe von sonstigen konzeptionellen Charakteristika auf, die sein Profil prägen. Dazu gehören vor allem die Verknüpfung von allgemeinem und besonderem Verwaltungsrecht sowie die Vernetzung von materiellem und formellem Recht (insbesondere Prozessrecht). Aktuelle, querschnittsartige Entwicklungen wie die Digitalisierung, die Herausbildung eines Pandemie(folgen-)rechts oder die Bewältigung der Klimakrise und des demografischen Wandels sind „rote Fäden“, die an verschiedenen Stellen des Werks „hervorgezogen“ werden.
Der methodische Ansatz des Handbuchs ist ein grundsätzlich juristisch-dogmatischer, aber stets an die Theorie rückgebundener. Der Interdisziplinarität trägt das Handbuch eingehend Rechnung. Ihr sind zunächst zahlreiche Beiträge in den ersten beiden Bänden gewidmet. In den weiteren Bänden erfolgt sodann eine punktuelle Öffnung schwerpunktmäßig juristischer Beiträge, soweit Fragen mit Bezug zu anderen Fächern in Rede stehen. Paradigmatisch für die Intradisziplinarität steht das Ergänzungsverhältnis von Öffentlichem Recht und Privatrecht. Im Handbuch wird dieser Wechselbezüglichkeit sowohl eigenständig in Band VI („Verwaltungsrecht und Privatrecht“) als auch integrativ in den übrigen Bänden Rechnung getragen.
Insgesamt ist das Handbuch des Verwaltungsrechts auf zwölf Bände angelegt, die im Jahresrhythmus erscheinen sollen. Der vorliegende erste Band handelt von den Grundstrukturen des deutschen Verwaltungsrechts. Er setzt ein mit den historischen Entwicklungslinien vom frühneuzeitlichen Policeystaat des 17. und 18. Jahrhunderts bis hin zur Verwaltung im wiedervereinigten Deutschland. Sodann werden die unterschiedlichen Rechtsebenen und Rechtsquellen des Verwaltungsrechts beleuchtet, bevor die grundlegenden Begriffe und Bezüge eine Entfaltung erfahren. Im Weiteren wendet sich der Band der Typologie des Verwaltungshandelns sowie den Methoden und Nachbardisziplinen zu. Abrundend werden die mit der Digitalisierung, dem demografischen Wandel und der überstaatlichen Verflechtung verbundenen Herausforderungen in den Blick genommen.
Das Projekt „Handbuch des Verwaltungsrechts“ wäre ohne Unterstützer/-innen, die hinter der Idee unseres Gemeinschaftswerkes stehen, nicht möglich. Wir sind daher der Alfried Krupp von Bohlen und Halbach-Stiftung zu tiefem Dank nicht nur für die großzügige Förderung der wissenschaftlichen Vorbereitung dieses Bandes, sondern auch für vielfältige Anregungen und eine stets angenehme und unbürokratische Zusammenarbeit verpflichtet. Namentlich richtet sich unser Dank insbesondere an Herrn Dr. Thomas Kempf und Herrn Dr. Ingomar Lorch.
Dank gebührt weiter dem C.F. Müller Verlag für die Aufnahme des Handbuchs in sein Programm und Frau Alexandra Burrer für die hervorragende Betreuung. Die Redaktion des vorliegenden Bandes lag vor allem in den Händen engagierter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Für Band I waren Herr Tobias Pascher und Frau Ann-Kathrin Schneider in Würzburg hauptverantwortlich, die insbesondere durch Frau Dorit Boeger, Frau Charlotte Lorenz, Herrn Johannes Steinker und Frau Patricia Zentgraf unterstützt wurden. Der Austausch mit dem Heidelberger Team um Herrn Dr. Torben Ellerbrok, mag. rer. publ. war dabei von größtem Wert. Die englischsprachigen Abstracts wurden von Dr. Naomi Shulman lektoriert.
Ein besonderes Anliegen ist es uns schließlich, Herrn Prof. Dr. Dres. h.c. Josef Isensee und Herrn Prof. Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof unseren Dank abzustatten. Sie haben das Handbuch des Verwaltungsrechts von Anfang an nicht nur mit Wohlwollen, sondern mit ermutigendem Zuspruch und höchst wertvollem Rat begleitet.
Heidelberg und Würzburg, im März 2021
Wolfgang Kahl Markus Ludwigs
Inhalt Band I
Vorwort
Autorinnen und Autoren des Handbuchs
Wissenschaftlicher Beirat des Handbuchs
Abkürzungsverzeichnis
Schrifttumsverzeichnis
Erster Teil Historie
§ 1 Verwaltung im frühneuzeitlichen Policeystaat des 17. und 18. Jahrhunderts Thomas Simon
§ 2 Verwaltung im langen 19. Jahrhundert Stefan Fisch
§ 3 Verwaltung in der Weimarer Republik Martin Otto
§ 4 Verwaltung in der Zeit des Nationalsozialismus Frieder Günther
§ 5 Verwaltung von der Besatzungszeit bis zur Wiedervereinigung Ulrich Stelkens
§ 6 Verwaltung im wiedervereinigten Deutschland Ulrich Stelkens
Zweiter Teil Rechtsebenen und Rechtsquellen
§ 7 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Ralf P. Schenke
§ 8 Europäisierung des Verwaltungsrechts Markus Ludwigs
§ 9 Internationalisierung des Verwaltungsrechts Reiner Schmidt
§ 10 Wechselwirkungen von Verfassungs- und Verwaltungsrecht Philipp Reimer
Dritter Teil Begriffe und Bezüge
§ 11 Verwaltung und Verwaltungsrecht Christian Waldhoff
§ 12 Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht Wolfgang Kahl
§ 13 Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre Nadja Braun Binder
§ 14 Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht Jan Ziekow
§ 15 Verwaltungsrecht und Privatrecht Ferdinand Wollenschläger
§ 16 Verwaltungsrecht und Strafrecht Klaus Ferdinand Gärditz
§ 17 Deutsches Verwaltungsrecht und ausländisches Verwaltungsrecht Gernot Sydow
Vierter Teil Typologie des Verwaltungshandelns
§ 18 Eingriffsverwaltung Max-Emanuel Geis
§ 19 Leistungsverwaltung Astrid Wallrabenstein
§ 20 Planende Verwaltung Sabine Schlacke
§ 21 Infrastrukturverwaltung Wolfgang Durner
§ 22 Gewährleistungs- und Regulierungsverwaltung Josef Ruthig
§ 23 Informationsverwaltung Indra Spiecker genannt Döhmann
Fünfter Teil Methoden und Nachbardisziplinen
§ 24 Juristische Methode, Dogmatik und System Anna-Bettina Kaiser
§ 25 Konzeption und Methoden der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ Jens Kersten
§ 26 Verwaltung zwischen Selbstregulierung, staatlicher Steuerung und Governance Matthias Schmidt-Preuß
§ 27 Verwaltung und Empirie Ino Augsberg
Sechster Teil Herausforderungen
§ 28 Digitalisierung der Verwaltung Mario Martini
§ 29 Demografischer Wandel als Verwaltungsaufgabe Silvia Pernice-Warnke
§ 30 Verwaltung unter den Bedingungen überstaatlicher Verflechtung Wolfgang Kahl
Stichwortverzeichnis
Autorinnen und Autoren des Handbuchs
Professor Dr. Dr. Ino Augsberg,
Christian-Albrechts-Universität zu Kiel
Professorin Dr. Nadja Braun Binder, MBA,
Universität Basel
Professor Dr. Dr. Wolfgang Durner, LL.M. (London),
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Professor Dr. Stefan Fisch,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Professor Dr. Klaus Ferdinand Gärditz,
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Professor Dr. Max-Emanuel Geis,
Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Dr. Frieder Günther, M.A.,
Institut für Zeitgeschichte München-Berlin
Professor Dr. Dr. h.c. Wolfgang Kahl, M.A.,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
Professorin Dr. Anna-Bettina Kaiser, LL.M. (Cambridge),
Humboldt-Universität zu Berlin
Professor Dr. Jens Kersten,
Ludwig-Maximilians-Universität München
Professor Dr. Markus Ludwigs,
Julius-Maximilians-Universität Würzburg
Professor Dr. Mario Martini,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Dr. Martin Otto,
FernUniversität in Hagen
Dr. Silvia Pernice-Warnke, LL.M. (Edinburgh),
Universität zu Köln
Professor Dr. Philipp Reimer,
Universität Konstanz
Professor Dr. Josef Ruthig,
Johannes Gutenberg-Universität Mainz
Professor Dr. Ralf P. Schenke,
Julius-Maximilians-Universität Würzburg
Professorin Dr. Sabine Schlacke,
Westfälische Wilhelms-Universität Münster
Professor Dr. Reiner Schmidt,
Universität Augsburg
Professor Dr. Matthias Schmidt-Preuß,
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Professor Dr. Thomas Simon,
Universität Wien
Professorin Dr. Indra Spiecker genannt Döhmann, LL.M. (Georgetown Univ.),
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main
Professor Dr. Ulrich Stelkens,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Professor Dr. Gernot Sydow, M.A.,
Westfälische Wilhelms-Universität Münster
Professor Dr. Christian Waldhoff,
Humboldt-Universität zu Berlin
Professorin Dr. Astrid Wallrabenstein
,Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main/Richterin des Bundesverfassungsgerichts
Professor Dr. Ferdinand Wollenschläger,
Universität Augsburg
Professor Dr. Dr. h.c. Jan Ziekow,
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer/Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung
Wissenschaftlicher Beirat des Handbuchs
Professor Dr. Dr. h.c. Thomas von Danwitz,
Universität zu Köln/Richter am Gerichtshof der Europäischen Union
Professor Dr. Peter Michael Huber,
Ludwig-Maximilians-Universität München/Richter des Bundesverfassungsgerichts
Professor Dr. Dres. h.c. Josef Isensee,
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Professor Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof,
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg/Richter des Bundesverfassungsgerichts a. D.
Professorin Dr. Sabine Schlacke,
Westfälische Wilhelms-Universität Münster
Professorin Dr. Indra Spiecker genannt Döhmann, LL.M. (Georgetown Univ.),
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main
Professor Dr. Dr. h.c. mult. Andreas Voßkuhle,
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg/Präsident des Bundesverfassungsgerichts a. D.
Professorin Dr. Astrid Wallrabenstein,
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main/Richterin des Bundesverfassungsgerichts
Abkürzungsverzeichnis
| a. A. | anderer Ansicht |
| a. a. O. | am angegebenen Ort |
| Abg. | Abgeordnete(r) |
| ABG | Archiv für Begriffsgeschichte |
| abgedr. | abgedruckt |
| AbgG | Abgeordnetengesetz |
| Abk. | Abkommen |
| abl. | ablehnend |
| ABl | Amtsblatt |
| Abs. | Absatz |
| Abschn. | Abschnitt |
| Abt. | Abteilung |
| abw. | abweichend |
| abw. M. | abweichende Meinung |
| ACER | Agency for the Cooperation of Energy Regulators |
| AcP | Archiv für die civilistische Praxis |
| a. D. | außer Dienst |
| Add. | Addendum, Addenda |
| AdG | Archiv der Gegenwart |
| a. E. | am Ende |
| AEG | Allgemeines Eisenbahngesetz |
| AEMR | Allgemeine Erklärung der Menschenrechte |
| AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union |
| a. F. | alte Fassung |
| AfK | Archiv für Kommunalwissenschaften |
| AfP | Archiv für Presserecht |
| AG | 1) Aktiengesellschaft 2) Die Aktiengesellschaft (Zeitschrift) 3) Amtsgericht |
| AGB | Allgemeine Geschäftsbedingungen |
| AgrarR | Agrarrecht (Zeitschrift) |
| AGVwGO | Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung |
| AJIL | American Journal of International Law |
| AK | Kommentar aus der Reihe der Alternativkommentare |
| AkkStelleG | Akkreditierungsstellengesetz |
| AkkStelleGBV | AkkStelleG-Beleihungsverordnung |
| AktG | Aktiengesetz |
| allg. | allgemein |
| AllgVwR | Allgemeines Verwaltungsrecht |
| ALR | Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794 |
| Alt. | Alternative |
| a. M. | anderer Meinung |
| AMG | Arzneimittelgesetz |
| AMRK | Amerikanische Menschenrechtskonvention |
| Amtl. Begr. | Amtliche Begründung |
| Amtl. Slg. | Amtliche Sammlung |
| AmtsO | Amtsordnung |
| Änd. | Änderung |
| ÄndG | Änderungsgesetz |
| ÄndRL | Änderungsrichtlinie |
| ÄndV | Änderungsverordnung |
| Anh. | Anhang |
| Anl. | Anlage |
| Anm. | Anmerkung |
| AnwBl | Anwaltsblatt |
| AO | Abgabenordnung |
| AöR | Archiv des öffentlichen Rechts |
| AP | Arbeitsrechtliche Praxis (Zeitschrift) |
| APF | Ausbildung, Prüfung, Fachpraxis (Zeitschrift) |
| APuZ | Aus Politik und Zeitgeschichte (Zeitschrift) |
| ArbG | Arbeitsgericht |
| ArbGG | Arbeitsgerichtsgesetz |
| ArchKathKR | Archiv für Katholisches Kirchenrecht |
| ArchPF | Archiv für das Post- und Fernmeldewesen |
| ArchPT | Archiv für Post und Telekommunikation (bis 1991: ArchPF) |
| ArchsozArb | Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit |
| ArchVR | Archiv des Völkerrechts |
| ARegV | Anreizregulierungsverordnung |
| arg. | argumentum |
| ARSP | Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie |
| Art. | Artikel |
| ArztR | Arztrecht (Zeitschrift) |
| ASSP | Archiv für Sozialwissenschaften und Sozialpolitik |
| AsylG | Asylgesetz |
| AT | Allgemeiner Teil |
| AtG | Atomgesetz |
| ATTAC | Association pour la taxation des transactions financiers et pour l’action citoyenne |
| AufenthG | Aufenthaltsgesetz |
| Auff. | Auffassung |
| aufgeh. | aufgehoben |
| Aufl. | Auflage |
| AuR | Arbeit und Recht (Zeitschrift) |
| ausdr. | ausdrücklich |
| ausf. | ausführlich |
| Ausg. | Ausgabe |
| AuslG | Ausländergesetz |
| AV | Ausführungsverordnung |
| AVR | Archiv des Völkerrechts |
| AVV | Allgemeine Verwaltungsvorschrift |
| AWD | Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters (Zeitschrift) |
| AWG | Außenwirtschaftsgesetz |
| AWV | Außenwirtschaftsverordnung |
| AWZ | Ausschließliche Wirtschaftszone |
| Az. | Aktenzeichen |
| AZG | Allgemeines Zuständigkeitsgesetz |
| B | Bekanntmachung |
| BadVerf | Verfassung des Landes Baden |
| bad.-württ. | baden-württembergisch |
| Bad.-Württ. | Baden-Württemberg; Baden-Württemberger/-in |
| BadWürttVerf | Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11.11.1953 |
| BAF | Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung |
| BAFA | Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle |
| BaFin | Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht |
| BAG | Bundesarbeitsgericht |
| BAGE | Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts |
| BÄK | Bundesärztekammer |
| BAKred | Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen |
| BALM | Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung |
| BAnz. | Bundesanzeiger |
| BÄO | Bundesärzteordnung |
| BAPT | Bundesanstalt für Post und Telekommunikation |
| BArch | Bundesarchiv |
| BAT | Bundesangestelltentarifvertrag |
| BauGB | Baugesetzbuch |
| BauNVO | Baunutzungsverordnung |
| BauO | Bauordnung |
| BauOrdR | Bauordnungsrecht |
| BauPlR | Bauplanungsrecht |
| BauR | Baurecht |
| BAV | Bundesamt für Versicherungs- und Bausparwesen |
| BAWe | Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel |
| bay. | bayerisch |
| Bay. | Bayern |
| BayObLG | Bayerisches Oberstes Landesgericht |
| BayVBl | Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) |
| BayVerf | Verfassung des Freistaates Bayern vom 2.12.1946 |
| BB | Der Betriebs-Berater (Zeitschrift) |
| BBankG | Bundesbankgesetz |
| bbg. | brandenburgisch |
| Bbg. | Brandenburg; Brandenburger/-in |
| BBG | Bundesbeamtengesetz |
| BbgVerf | Verfassung des Landes Brandenburg vom 20.8.1992 |
| BBodSchG | Bundesbodenschutzgesetz |
| BBPlG | Gesetz über den Bundesbedarfsplan |
| Bd./Bde. | Band/Bände |
| BDG | Bundesdisziplinargesetz |
| BDH | Bundesdisziplinarhof |
| BDHE | Entscheidungen des Bundesdisziplinarhofs |
| BDiszG | Bundesdisziplinargericht |
| BDSG | Bundesdatenschutzgesetz |
| BDV | Bund der Vertriebenen |
| BDVR | Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen |
| BeamtenR | Beamtenrecht |
| BeamtStG | Beamtenstatusgesetz |
| BeamtVG | Beamtenversorgungsgesetz |
| Bearb. | Bearbeiter/-in |
| bearb. v. | bearbeitet von |
| BeckOK | Beck’scher Online-Kommentar |
| BeckRS | Beck-Rechtsprechung |
| Begr./begr. | Begründung/begründet |
| BEGTPG | Gesetz über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen |
| Beih. | Beiheft |
| Beil. | Beilage |
| bejah. | bejahend |
| Bek. | Bekanntmachung |
| Bem. | Bemerkung |
| ber. | berichtigt |
| Ber. | Bericht |
| berl. | berlinisch |
| Berl. | Berlin; Berliner/-in |
| BerlVerf | Verfassung von Berlin vom 1.9.1950 |
| bes. | besonders |
| Beschl. | Beschluss |
| BesG | Besoldungsgesetz |
| bestät. | bestätigend |
| BesVwR | Besonderes Verwaltungsrecht |
| betr. | betreffend |
| BetrVG | Betriebsverfassungsgesetz |
| BEVVG | Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes |
| BezG | Bezirksgericht |
| BezO | Bezirksordnung |
| BezReg | Bezirksregierung |
| BezVwG | Bezirksverwaltungsgesetz |
| BfDI | Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit |
| BfEE | Bundesstelle für Energieeffizienz |
| BFH | Bundesfinanzhof |
| BFHE | Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs |
| BFH/NV | Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs/Nicht Veröffentlicht (Zeitschrift) |
| BFH/PR | Entscheidungen des Bundesfinanzhofs für die Praxis der Steuerberatung (Zeitschrift) |
| BFStrMG | Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen |
| BFU | Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung |
| BfV | Bundesamt für Verfassungsschutz |
| BGA | Bundesgesundheitsamt |
| BGB | Bürgerliches Gesetzbuch |
| BGBl | Bundesgesetzblatt |
| BGE | Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts |
| BGH | Bundesgerichtshof |
| BGHR | BGH-Rechtsprechung |
| BGHSt | Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen |
| BGHZ | Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen |
| Bgm. | Bürgermeister/-in |
| BGS | Bundesgrenzschutz |
| BHO | Bundeshaushaltsordnung |
| Bibl. | Bibliografie |
| BImSchG | Bundes-Immissionsschutzgesetz |
| BImSchV | Bundes-Immissionsschutzverordnung |
| BIP | Bruttoinlandsprodukt |
| BIT | Bilateral Investment Treaty (Bilaterales Investitionsschutzabkommen) |
| BIZ | Bank für Internationalen Zahlungsausgleich |
| BKA | Bundeskriminalamt |
| BKAG | Bundeskriminalamtgesetz |
| BKartA | Bundeskartellamt |
| BKR | Zeitschrift für Bank- und Kapitalmarktrecht |
| BLE | Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung |
| BM | Bundesminister/-in |
| BMAS | Bundesminister(-ium) für Arbeit und Soziales |
| BMBF | Bundesminister(-ium) für Bildung und Forschung |
| BMEL | Bundesminister(-ium) für Ernährung und Landwirtschaft |
| BMF | Bundesminister(-ium) der Finanzen |
| BMFSFJ | Bundesminister(-ium) für Familie, Senioren, Frauen und Jugend |
| BMG | Bundesminister(-ium) für Gesundheit |
| BMI | Bundesminister(-ium) des Innern, für Bau und Heimat |
| BMJV | Bundesminister(-ium) der Justiz und für Verbraucherschutz |
| BMT | Bundes-Manteltarif |
| BMU | Bundesminister(-ium) für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit |
| BMV | Bundesminister(-ium) der Verteidigung |
| BMVI | Bundesminister(-ium) für Verkehr und digitale Infrastruktur |
| BMWi | Bundesminister(-ium) für Wirtschaft und Energie |
| BMZ | Bundesminister(-ium) für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung |
| BNatSchG | Bundesnaturschutzgesetz |
| BND | Bundesnachrichtendienst |
| BNetzA | Bundesnetzagentur |
| BP | British Petroleum (Unternehmen) |
| BPol | Bundespolizei |
| BPolG | Bundespolizeigesetz |
| BRAO | Bundesrechtsanwaltsordnung |
| BRat | Bundesrat |
| BRD | Bundesrepublik Deutschland |
| BR-Drs. | Drucksachen des Bundesrates |
| BReg | Bundesregierung |
| brem. | bremisch |
| Brem. | Bremen; Bremer/-in |
| BremVerf | Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21.10.1947 |
| brit. | britisch |
| BRRG | Beamtenrechtsrahmengesetz |
| BRS | Baurechtssammlung |
| BSchWAG | Bundeschienenwegeausbaugesetz |
| BSG | Bundessozialgericht |
| BSGE | Entscheidungen des Bundessozialgerichts |
| BSHG | Bundessozialhilfegesetz |
| BSI | Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik |
| Bsp. | Beispiel(e) |
| Bspr. | Besprechung |
| BStBl | Bundessteuerblatt |
| BT | 1) Deutscher Bundestag 2) Besonderer Teil |
| BT-Drs. | Drucksachen des Deutschen Bundestags |
| BT-Prot. | Stenografische Berichte des Bundestags |
| Buchst. | Buchstabe |
| Bull. | Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (ab 1990) |
| BullBReg | Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (bis 1990) |
| BV | Bundesverfassung |
| BVerfG | Bundesverfassungsgericht |
| BVerfGE | Senatsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Amtl. Slg.) |
| BVerfGG | Bundesverfassungsgerichtsgesetz |
| BVerfGK | Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (auch gleichnamige Entsch. Slg., bis 2014) |
| BVerwG | Bundesverwaltungsgericht |
| BVerwGE | Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Amtl. Slg.) |
| B-VG | Bundes-Verfassungsgesetz der Republik Österreich |
| BvL | Aktenzeichen des BVerfG: konkrete Normenkontrolle (nach Art. 100 Abs. 1 GG) |
| BvR | Aktenzeichen des BVerfG: Verfassungsbeschwerden (nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, 4b GG) |
| BWahlG | Bundeswahlgesetz |
| BWGZ | Die Gemeinde (Zeitschrift) |
| BWVP | Baden-Württembergische Verwaltungspraxis (Zeitschrift) |
| bzgl. | bezüglich |
| bzw. | beziehungsweise |
| ca. | circa |
| CC | Conseil Constitutionnel (Frz. VerfG) |
| CCZ | Corporate Compliance (Zeitschrift) |
| CD | Council of Europe: Collection of Decisions (Amtl. Slg. der Europäischen Menschenrechtskommission) |
| CDDH | Steering Committee for Human Rights (Leitungskomitee für Menschenrechte) |
| CDE | Cahiers droit européen (Zeitschrift) |
| CDU | Christlich Demokratische Union |
| CE | CE-Kennzeichnung (Conformité Européenne) |
| CEN | Comité Européen de Normalisation (Europäisches Komitee für Normung) |
| CENELEC | Comité Européen de Normalisation Électrotechnique (Europäisches Komitee für elektrotechnische Normung) |
| CEO | Corporate Europe Observatory (NGO) |
| CFR | Charter of Fundamental Rights of the European Union |
| chap. | chapter; chapitre (Abschnitt, Kapitel) |
| ChemG | Chemikaliengesetz |
| CIC | Codex iuris canonici |
| CJICL | Cambridge Journal of International and Comparative Law |
| CMLRev | Common Market Law Review (Zeitschrift) |
| COM | Kommission der Europäischen Union (Commission) |
| COMECON | Council for Mutual Economic Assistance (Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe) |
| CONCORD | European Non-Governmental Organization Confederation for Relief and Development (Europäischer Dachverband entwicklungspolitischer Nichtregierungsorganisationen) |
| COVuR | COVID-19 und Recht (Zeitschrift) |
| CPJI | Cour Permanente de Justice Internationale (Ständiger Internationaler Gerichtshof) |
| CPT | Committee for the Prevention of Torture (Ausschuss für die Verhütung von Folter) |
| CR | Computer und Recht (Zeitschrift) |
| CSU | Christlich Soziale Union |
| DAG | Deutsche Angestelltengewerkschaft |
| DAR | Deutsches Autorecht (Zeitschrift) |
| DARA | Deutsche Agentur für Raumfahrtangelegenheiten |
| Darst. | Darstellung |
| dass. | dasselbe |
| DAU | Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter |
| DB | Der Betrieb (Zeitschrift) |
| DBA | Doppelbesteuerungsabkommen |
| DBP | Deutsche Bundespost |
| DDP | Deutsche Demokratische Partei |
| DDR | Deutsche Demokratische Republik |
| Def. | Definition |
| DEHSt | Deutsche Emissionshandelsstelle |
| DENA | Deutsche Energieagentur |
| dens. | denselben |
| ders. | derselbe |
| desgl. | desgleichen |
| Destatis | Statistisches Bundesamt |
| DFG | Deutsche Forschungsgemeinschaft |
| DfK | Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften; früher: Archiv für Kommunalwissenschaften (AfK) |
| DGB | Deutscher Gewerkschaftsbund |
| dgg. | dagegen |
| DGIR | Deutsche Gesellschaft für Internationales Recht |
| DGO | Deutsche Gemeindeordnung |
| DGVN | Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen |
| DGVR | Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht |
| DGVZ | Deutsche Gerichtsvollzieher-Zeitung |
| d. h. | das heißt |
| d. i. | das ist |
| DienstR | Dienstrecht |
| dies. | dieselbe, dieselben |
| diff. | differenzierend |
| Diff. | Differenzierung(-en) |
| Dig. | Digest |
| DIMDI | Deutsches Institut für Medizinische Dokumentation und Information |
| DIN | Deutsches Institut für Normung e. V. |
| DIS | Deutsche Institution für Schiedsgerichtsbarkeit |
| Diss. | Dissertation |
| DJB | Deutscher Juristinnenbund |
| DJT | Deutscher Juristentag |
| DJZ | Deutsche Juristenzeitung |
| DM | Deutsche Mark |
| Dms | Der moderne Staat (Zeitschrift) |
| DO | Dienstordnung |
| doc. | document (Dokument) |
| DÖD | Der öffentliche Dienst (Zeitschrift) |
| DÖH | Der Öffentliche Haushalt (Zeitschrift) |
| Dok. | Dokument |
| DONot | Dienstordnung für Notarinnen und Notare |
| DÖV | Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) |
| DPAG | Deutsche Post Aktiengesellschaft |
| DR | Deutsches Recht (Zeitschrift) |
| DRB | Deutscher Richterbund |
| DRiG | Deutsches Richtergesetz |
| Drittbearb. | Drittbearbeitung |
| DRiZ | Deutsche Richterzeitung |
| Drs. | Drucksache |
| DRV | Deutsche Rentenversicherung (Zeitschrift) |
| DS | Denkschrift |
| DSB | Dispute Settlement Body (Streitbeilegungsgremium der WTO) |
| DSG | Datenschutzgesetz |
| DSGVO | Datenschutz-Grundverordnung |
| DSR | Deutscher Standardisierungsrat |
| DStJG | Jahrbuch der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft |
| DStR | 1) Deutsches Steuerrecht (Zeitschrift) 2) Deutsche Steuer-Rundschau (Zeitschrift) |
| DStZ | Deutsche Steuer-Zeitung |
| dt. | deutsch |
| DTAG | Deutsche Telekom AG |
| DtZ | Deutsch-deutsche Rechts-Zeitschrift |
| DuD | Datenschutz und Datensicherung (Zeitschrift) |
| DuR | Demokratie und Recht (Zeitschrift) |
| DUZ | Deutsche Universitäts-Zeitung |
| DV | Durchführungsverordnung |
| DVBl | Deutsches Verwaltungsblatt |
| DVP | Deutsche Verwaltungspraxis (Zeitschrift) |
| DVR | Datenverarbeitung im Recht (Zeitschrift) |
| DWiR | Deutsche Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| EA | Europa-Archiv (Zeitschrift) |
| EAC | European Advisory Commission |
| EAD | Europäischer Auswärtiger Dienst |
| EAG | Europäische Atomgemeinschaft |
| EAGV | Vertrag über die Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) vom 25.3.1957 |
| EBA | 1) European Banking Authority 2) Eisenbahnbundesamt |
| ebd. | ebenda |
| EBDD | Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht |
| EBLR | European Business Law Review |
| EBRD | European Bank for Reconstruction and Development (Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) |
| EC | European Communities |
| ECAD | European Civil Affaire Division |
| ECB | European Central Bank |
| ECE | Economic Commission for Europe (Wirtschaftskommission für Europa der UN) |
| ECHR | European Convention on Human Rights |
| ECJ | European Court of Justice |
| ECOFIN | Economic and Financial Affairs Council (Rat für Wirtschaft und Finanzen) |
| ECOSOC | Economic and Social Council of the United Nations (Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen) |
| ECT | Energy Charter Treaty (Energiecharta-Vertrag) |
| ECtHR | European Court of Human Rights |
| Ed.; ed. | Edition; edition (Auflage); edited (herausgegeben); editor (Herausgeber/-in) |
| EDI | Economic Developement Institute |
| EDV | Elektronische Datenverarbeitung |
| EEA | Einheitliche Europäische Akte; Europäische Umweltagentur |
| EEG | Erneuerbare-Energien-Gesetz |
| EEWärmeG | Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz |
| EEX | European Energy Exchange |
| EFG | Entscheidungen der Finanzgerichte |
| EFSF | Europäische Finanzstabilisierungsfazilität |
| EFSM | Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus |
| EFTA | European Free Trade Association |
| EG | Europäische Gemeinschaft(en) |
| EGBGB | Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch |
| EGC | European General Court |
| EGGVG | Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz |
| EGKS | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl |
| EGKSV | Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.4.1951 |
| EGMR | (Entscheidungen des) Europäischer(-en) Gerichtshof(s) für Menschenrechte |
| EGMR (GK) | Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte |
| EGStGB | Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch |
| EGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25.3.1957 (in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7.2.1992) |
| EGZPO | Einführungsgesetz zur Zivilprozessordnung |
| ehem. | ehemalig |
| EIB | Europäische Investitionsbank |
| Einf. | Einführung |
| Einl. | Einleitung |
| einschl. | einschließlich |
| einschr. | einschränkend |
| einz. | einzeln/-e/-er/-es/-en |
| EIONET | Europäisches Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz |
| EIoP | European Integration online Papers (Zeitschrift) |
| EIOPA | European Insurance and Occupational Pensions Authority |
| EIRO | European Industrial Relations Observatory |
| EJIL | European Journal of International Law |
| EKD | Evangelische Kirche in Deutschland |
| EKMR | Europäische Kommission für Menschenrechte |
| EL | Ergänzungslieferung |
| ELJ | European Law Journal |
| EL Rev | European Law Review |
| EMAS | Eco-Management and Audit Scheme |
| EMRK | Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten |
| endg. | endgültig |
| ENEL | Ente nazionale per l’energia elettrica (nationale Körperschaft für die elektrische Energie) |
| EnEV | Energieeinsparverordnung |
| EnteignG | Enteignungsgesetz |
| Entsch. | Entscheidung |
| Entsch. Slg. | Entscheidungssammlung |
| entspr. | entsprechend |
| Entw. | Entwurf |
| EnWG | Energiewirtschaftsgesetz |
| EnWZ | Zeitschrift für das gesamte Recht der Energiewirtschaft |
| EP | 1) Europäisches Parlament 2) European Papers |
| EPC | European Political Cooperation |
| ERegG | Eisenbahnregulierungsgesetz |
| Erg. | Ergebnis; Ergänzung |
| ErgBd. | Ergänzungsband |
| ErgBl. | Ergänzungsblatt |
| Erkl. | Erklärung |
| Erl. | Erläuterung |
| ERPL | European Review of Public Law |
| Erwgrd. | Erwägungsgrund |
| ESA | European Supervisory Authorities |
| ESFS | European System of Financial Supervisors |
| ESM | Europäischer Stabilitätsmechanismus |
| ESMA | Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde |
| ESRB | European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken) |
| ESS | ESM Stability Support |
| EStG | Einkommensteuergesetz |
| ESZB | Europäisches System der Zentralbanken |
| et | Energiewirtschaftliche Tagesfragen (Zeitschrift) |
| et seq. | et sequens (und der/die/das Folgende) |
| et seqq. | et sequentes/et sequentia (und Folgende/Folgendes) |
| etc. | et cetera |
| ETS | European Treaty Series (Veröffentlichungsreihe für Konventionen des Europarates) |
| ETSI | European Telecommunications Standards Institute |
| EU | Europäische Union |
| EuConst | European Constitutional Law Review |
| EuG | Europäisches Gericht erster Instanz |
| EuGH | Gerichtshof der Europäischen Union |
| EuGH Rs. | Rechtssache des Gerichtshofes der Europäischen Union |
| EuGH/EuG Slg. I/II | Gerichtshof der Europäischen Union, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts. Teil I: Gerichtshof, Teil II: Gericht (erster Instanz) (früher: Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts Erster Instanz) |
| EuGRZ | Europäische Grundrechte-Zeitschrift |
| EUI | European University Institute |
| EUMETSAT | European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites (Europäische Organisation für die Nutzung von meteorologischen Satelliten) |
| EuR | 1) Europarecht; Europarecht (Zeitschrift) 2) Abschn. „Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht“ in: P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs (Hg.), VwVfG, 92018 |
| Euratom | Europäische Atomgemeinschaft |
| EUROCONTROL | European Organisation for the Safety of Air Navigation |
| EUROJUST | Europäische Einheit für justizielle Zusammenarbeit |
| europ. | europäisch |
| europarechtl. | europarechtlich |
| Europol | Europäisches Polizeiamt |
| EurUm | Europäische Umwelt (Zeitschrift) |
| EurUP | Zeitschrift für europäisches Umwelt- und Planungsrecht |
| EuSC | Europäische Sozialcharta |
| EuStA | Europäische Staatsanwaltschaft |
| EUTELSAT | European Telecommunications Satellite Organization (Europäische Fernmeldesatellitenorganisation) |
| EUV | Vertrag über die Europäische Union (Lissabon-Vertrag) vom 13.12.2007 |
| EUZBBG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union |
| EUZBLG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union |
| EuZW | Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| ev. | evangelisch |
| e. V. | eingetragener Verein |
| EVertr. | Einigungsvertrag über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31.8.1990 |
| EVP | Europäische Volkspartei |
| evtl. | eventuell |
| EVU | Energieversorgungsunternehmen |
| EWG | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft |
| EWGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.3.1957 |
| EWI | Europäisches Währungsinstitut |
| EWiR | Entscheidungen zum Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| EWR | Europäischer Wirtschaftsraum |
| EWS | 1) Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift) 2) Europäisches Währungssystem |
| EZAR | Entsch. Slg. zum Ausländer- und Asylrecht |
| EZB | Europäische Zentralbank |
| f. | folgende, -r, -s; für |
| F. | Fassung |
| FamRZ | Zeitschrift für das gesamte Familienrecht |
| FAO | Food and Agriculture Organization |
| FAZ | Frankfurter Allgemeine Zeitung |
| FBA | Folgenbeseitigungsanspruch |
| FCE | Forum Constitutionis Europae |
| FDJ | Freie Deutsche Jugend (DDR) |
| FDP | Freie Demokratische Partei |
| FEVS | Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte |
| ff. | folgende |
| FG | 1) Finanzgericht 2) Festgabe |
| FGG | Gesetz über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit |
| FGO | Finanzgerichtsordnung |
| FinArch | Finanzarchiv (Zeitschrift) |
| FiWi | Finanzwirtschaft (Zeitschrift) |
| Fn. | Fußnote(n) |
| FNA | Bundesgesetzblatt Teil I, Fundstellennachweis A (Bundesrecht ohne völkerrechtliche Vereinbarungen) |
| FR | Finanzrundschau |
| FreizügG/EU | Freizügigkeitsgesetz/EU |
| Frhr. | Freiherr |
| FRONTEX | Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (frontières extérieures) |
| FRV | Verfassung des Deutschen Reichs vom 18.3.1849 (Frankfurter Reichsverfassung, Paulskirchenverfassung) |
| frz. | französisch |
| FS | Festschrift |
| FSK | Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft |
| FStrAbG | Fernstraßenausbaugesetz |
| FStrG | Bundesfernstraßengesetz |
| FTA | Free Trade Agreement |
| FuR | Familie und Recht (Zeitschrift) |
| G7 | Gruppe der Sieben (Industrienationen) |
| G8 | Gruppe der Acht (Industrienationen) |
| G10 | Gruppe der Zehn (Industrienationen) |
| GA | 1) Generalanwältin/Generalanwalt 2) Goltdammer‘s Archiv für Strafrecht (Zeitschrift) |
| GABl | Gemeinsames Amtsblatt |
| GAC | Governmental Advisory Committee |
| GAL | Global Administrative Law |
| GAP | Gemeinsame Agrarpolitik |
| GasNZV | Gasnetzzugangsverordnung |
| GASP | Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik |
| GastG | Gaststättengesetz |
| GATS | General Agreement on Trade in Services |
| GATT | General Agreement on Tariffs and Trade |
| GBl | Gesetzblatt |
| GBO | Grundbuchordnung |
| GDPR | General Data Protection Regulation |
| geänd. | geändert |
| Geb. | Geburtstag |
| gegr. | gegründet |
| gem. | gemäß; gemeinsam |
| Gem. | Gemeinde |
| GemH | Der Gemeindehaushalt (Zeitschrift) |
| GemHVO | Gemeindehaushaltsverordnung |
| GemO | Gemeindeordnung |
| GenTG | Gentechnikgesetz |
| GEREK | Gremium Europäische Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation |
| ges. | gesetzlich |
| Gesamthg. | Gesamtherausgeber/-in |
| GeschO | Geschäftsordnung |
| Gesellsch. | Gesellschaft |
| GesEntw. | Gesetzentwurf |
| GesR | GesundheitsRecht (Zeitschrift) |
| GewArch | Gewerbearchiv |
| GewO | Gewerbeordnung |
| GewStG | Gewerbesteuergesetz |
| GFK | Genfer Flüchtlingskonvention |
| gg. | gegen |
| GG | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949 |
| ggf. | gegebenenfalls |
| GGO | Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien |
| ggü. | gegenüber |
| GK | 1) Große Kammer 2) Gemeinschaftskommentar |
| GLJ | German Law Journal |
| GmbH | Gesellschaft mit beschränkter Haftung |
| GmbHG | Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung |
| GMBl | Gemeinsames Ministerialblatt |
| GmSOGB | Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes |
| GOBR | Geschäftsordnung des Bundesrates |
| GOBReg | Geschäftsordnung der Bundesregierung |
| GOBT | Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags |
| GPR | Zeitschrift für das Privatrecht der Europäischen Union; früher: Zeitschrift für Gemeinschaftsprivatrecht |
| gr. | griechisch |
| GRCh | Charta der Grundrechte der Europäischen Union |
| grdl. | grundlegend |
| grds. | grundsätzlich |
| GRUR | Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht (Zeitschrift) |
| GS | 1) Großer Senat 2) Gedächtnisschrift 3) Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten, Berlin 1810–1906 |
| GS-Anhang | Sammlung der für die Königlichen Preußischen Staaten erschienenen Gesetze und Verordnungen von 1806 bis zum 27sten Oktober 1810 mit Ausschluß der in der ersten Abteilung des zwölften Bandes der Myliusschen Edikten-Sammlung schon enthaltenenen Verordnungen des Jahres 1806. Als Anhang zu der seit dem Jahre 1810 edirten Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten |
| GSVP | Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik |
| GSZ | Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht |
| GTZ | Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit |
| GuP | Gesundheit und Pflege (Zeitschrift) |
| GUS | Gemeinschaft Unabhängiger Staaten |
| GV | Generalversammlung |
| GVBl | Gesetz- und Verordnungsblatt |
| GVG | Gerichtsverfassungsgesetz |
| GWB | Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen |
| GWG | Gemeindewahlgesetz |
| GWU | Geschichte in Wissenschaft und Unterricht (Zeitschrift) |
| GYIL | German Yearbook of International Law |
| GZT | Gemeinsamer Zolltarif |
| H. | Heft |
| ha | Hektar |
| h. A. | herrschende Ansicht |
| Halbbd. | Halbband |
| HandwO | Handwerksordnung |
| hans. | hanseatisch |
| HA-Prot. | Stenografisches Wortprotokoll, Verhandlungen des Hauptausschusses (1948/49) |
| hauptamtl. | hauptamtlich |
| hbg. | hamburgisch |
| Hbg. | Hamburg |
| HbgVerf | Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6.6.1952 |
| HChE | Entwurf des Verfassungskonvents in Herrenchiemsee (10.–23.8.1948), Herrenchiemseer Entwurf |
| Hdb. | Handbuch |
| Hdwb. | Handwörterbuch |
| Herv. | Hervorhebung |
| hess. | hessisch |
| Hess. | Hessen |
| HessVerf | Verfassung des Landes Hessen vom 1.12.1946 |
| HFR | Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung (Zeitschrift) |
| hg. | herausgegeben |
| Hg. | Herausgeber/-in |
| HG | Hochschulgesetz |
| HGB | Handelsgesetzbuch |
| HGrG | Haushaltsgrundsätzegesetz |
| HHG | Haushaltsgesetz |
| HJb. | Historisches Jahrbuch |
| h. L. | herrschende Lehre |
| h. M. | herrschende Meinung |
| HO | Haushaltsordnung |
| HRC | Human Rights Council (UN-Menschenrechtsrat) |
| HRG | Hochschulrahmengesetz |
| HRLR | Human Rights Law Review (Zeitschrift) |
| HRQ | Human Rights Quarterly (Zeitschrift) |
| HRRS | Online-Zeitschrift für Höchstrichterliche Rechtsprechung im Strafrecht |
| Hs. | Halbsatz |
| HZ | Historische Zeitschrift (Zeitschrift) |
| HZA | Hauptzollamt |
| IAEO | Internationale Atomenergie-Organisation |
| IAIS | International Association of Insurance Supervisors |
| IAL | International Administrative Law |
| IAO | Internationale Arbeitsorganisation |
| IBR | Immobilien- & Baurecht (Zeitschrift) |
| IBRD | International Bank for Reconstruction and Development (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung/Weltbank) |
| ICANN | Internet Corporation for Assigned Names and Numbers |
| ICJ | International Court of Justice (Internationaler Gerichtshof) |
| ICJRep | Reports of the International Court of Justice |
| ICON | International Journal of Constitutional Law |
| i. d. Bek. | in der Bekanntmachung |
| i. d. F. | in der Fassung |
| i. d. R. | in der Regel |
| i. d. S. | in diesem Sinne |
| i. e. | id est |
| i. E. | im Einzelnen |
| IEA | Internationale Energieagentur |
| IEC | International Electrotechnical Commission |
| IED | Industrieemissionsrichtlinie |
| i. e. L. | in erster Linie |
| i. Erg. | im Ergebnis |
| i. Ersch. | im Erscheinen |
| i. e. S. | im engeren Sinne |
| IFC | International Finance Corporation (Internationale Finanzkorporation) |
| IFG | Informationsfreiheitsgesetz |
| IFO | Internationale Fachorganisationen |
| IfSG | Infektionsschutzgesetz |
| IGH | Internationaler Gerichtshof |
| IGH-Statut | Statut des Internationalen Gerichtshofes vom 26.6.1945 |
| IHK | Industrie- und Handelskammer |
| i. J. | im Jahre |
| IKT | Informations- und Kommunikationstechnologie |
| ILA | International Law Association |
| ILC | International Law Commission |
| ILM | International Legal Materials (Zeitschrift) |
| ILO | International Labour Organization (Internationale Arbeitsorganisation) |
| IMF | International Monetary Fund (Internationaler Währungsfonds) |
| IMK | Ständige Konferenz der Innenminister der Länder |
| IMO | International Maritime Organization |
| InfAuslR | Informationsbrief Ausländerrecht (Zeitschrift) |
| INGO | International Non-Governmental Organization (international agierende Nichtregierungsorganisation) |
| INI | Initiativverfahren |
| inkl. | inklusive |
| insbes. | insbesondere |
| insges. | insgesamt |
| InsO | Insolvenzordnung |
| Inst. | Institutiones Iustiniani |
| int. | international |
| IntVG | Integrationsverantwortungsgesetz |
| InVeKoS | Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (zur Durchsetzung einer einheitlichen Agrarpolitik) |
| inzw. | inzwischen |
| IO | Internationale Organisationen |
| IOSCO | International Organization of Securities Commissions |
| IP | Internationale Politik (Zeitschrift) |
| IPBürgR | Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 |
| IPR | Internationales Privatrecht |
| IPwirtR | Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 |
| IR | InfrastrukturRecht (Zeitschrift) |
| IRENA | International Renewable Energy Agency (Internationale Organisation für Erneuerbare Energien) |
| IRuD | Internationales Recht und Diplomatie (Zeitschrift) |
| i. S. | im Sinne |
| i. S. d. | im Sinne des |
| ISDS | Investor-state dispute settlement |
| i. S. e. | im Sinne eines |
| ISO | 1) International Organization for Standardization 2) Independent System Operator |
| ISSN | Internationale Standard-Seriennummer |
| IStR | Internationales Steuerrecht (Zeitschrift) |
| i. S. v. | im Sinne von |
| IT | Informationstechnik |
| ital. | italienisch |
| ITO | Independent Transmission Operator |
| ITU | International Telecommunication Union |
| i. Ü. | im Übrigen |
| IuK-Techniken | Informations- und Kommunikationstechniken |
| iur | Informatik und Recht (Zeitschrift) |
| i. V. m. | in Verbindung mit |
| IWF | Internationaler Währungsfonds |
| IWRZ | Zeitschrift für Internationales Wirtschaftsrecht |
| i. w. S. | im weiteren Sinne |
| i. Zw. | im Zweifel |
| J | Jahr |
| JA | Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift) |
| JAG | Juristenausbildungsgesetz |
| JAO | Juristische Ausbildungsordnung |
| JAPO/JAPrO | Juristenausbildungs- und Prüfungsordnung |
| Jb. | Jahrbuch |
| JBl | Juristische Blätter (Zeitschrift) |
| JbSozRGeg | Jahrbuch des Sozialrechts der Gegenwart |
| JbStVwW | Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft |
| JbUTR | Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts |
| JCMS | Journal of Common Market Studies |
| jew. | jeweils |
| JfIR | Jahrbuch für Internationales Recht |
| Jg. | Jahrgang |
| Jh. | Jahrhundert |
| JK | Jura-Kartei der Zeitschrift Juristische Ausbildung (Jura) |
| JM | juris – Die Monatszeitschrift |
| JMBl | Justizministerialblatt |
| JMStV | Jugendmedienschutz-Staatsvertrag |
| JöFin | Jahrbuch für öffentliche Finanzen |
| JöR | Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart |
| JOR | Jahrbuch für Ostrecht |
| JöR N. F. | Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge |
| JR | Juristische Rundschau |
| JRP | Journal für Rechtspolitik |
| jur. | juristisch |
| JurA | Juristische Analysen (Zeitschrift) |
| JURA | Juristische Ausbildung (Zeitschrift) |
| juris | Juristisches Informationssystem |
| jurisPK | Juris PraxisKommentar |
| JuS | Juristische Schulung (Zeitschrift) |
| JW | Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) |
| JZ | Juristenzeitung |
| K | Kammer |
| KAG | Kommunalabgabengesetz |
| Kap. | Kapitel |
| KEF | Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs |
| KEK | Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich |
| Kennz. | Kennziffer |
| KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
| Kfz | Kraftfahrzeug |
| KG | 1) Kammergericht 2) Kommanditgesellschaft |
| KGSt | Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, bis 11/2005: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung |
| KirchE | Entscheidungen in Kirchensachen seit 1946 (Slg.) |
| KJ | Kritische Justiz (Zeitschrift) |
| KJM | Kommission für Jugendmedienschutz |
| KKW | Kernkraftwerk |
| KKZ | Kommunal-Kassen-Zeitschrift |
| km | Kilometer |
| KMK | Kultusministerkonferenz |
| KOM | Kommission der Europäischen Union |
| KOMEntw. | Kommissionsentwurf |
| KomHVO | Kommunalhaushaltsverordnung |
| Komm. | Kommentar |
| KommJur | Kommunaljurist (Zeitschrift) |
| KommZG | Gesetz über kommunale Zusammenarbeit |
| KomO | Kommunalordnung |
| KomR | Kommunalrecht |
| KomVerf | Kommunalverfassung |
| KomWG | Kommunalwahlgesetz |
| KoV | Kooperationsvereinbarung |
| KPD | Kommunistische Partei Deutschlands |
| KPdSU | Kommunistische Partei der Sowjetunion |
| K&R | Kommunikation und Recht (Zeitschrift) |
| KRABl | Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland |
| krit. | kritisch(e) |
| KritV | Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft |
| KrV | Die Krankenversicherung (Zeitschrift) |
| KrWG | Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz |
| KSchG | Kündigungsschutzgesetz |
| KStG | Körperschaftsteuergesetz |
| KStZ | Kommunale Steuer-Zeitschrift |
| KSZE | Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| KSzW | Kölner Schrift zum Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| KTA | Kerntechnischer Ausschuss |
| KTS | Konkurs-, Treuhand- und Schiedsgerichtswesen (Zeitschrift) |
| KV | Komitologieverordnung |
| KWahlO | Kommunalwahlordnung |
| KWG | Gesetz über das Kreditwesen |
| KWKG | Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz |
| KZfSS | Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie |
| LadSchlG | Gesetz über den Ladenschluss |
| LAG | Landesarbeitsgericht |
| lat. | lateinisch |
| LBA | Luftfahrtbundesamt |
| LBG | Landesbeamtengesetz |
| LBO | Landesbauordnung |
| LDSG | Landesdatenschutzgesetz |
| LfbG | Landeslaufbahngesetz |
| lfd. | laufend |
| Lfg. | Lieferung |
| LG | Landgericht |
| LHG | Landeshochschulgesetz |
| LHO | Landeshaushaltsordnung |
| lib. | liber (Buch) |
| lit. | littera (Buchstabe) |
| Lit. | Literatur |
| LKrO | Landkreisordnung |
| LKRZ | Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht |
| LKV | Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) |
| LMBG | Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz |
| LMedienG | Landesmediengesetz |
| LNatSchG | Landesnaturschutzgesetz |
| LOG | Landesorganisationsgesetz |
| Losebl. | Loseblatt |
| LPG | Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft (DDR) |
| LPlG | Landesplanungsgesetz |
| LRH | Landesrechnungshof |
| LS | Leitsatz |
| LSG | Landessozialgericht |
| lt. | laut |
| LT | Landtag |
| LT-Drs. | Drucksachen des Landtags |
| Ltd. | Limited |
| LVerfG | Landesverfassungsgericht |
| LVwG | Landesverwaltungsgesetz |
| LVwVfG | Landesverwaltungsverfahrensgesetz |
| LZ | Leipziger Zeitschrift für Deutsches Recht |
| m. | mit |
| M. | Meinung |
| MABl | Ministerialamtsblatt der bayerischen Inneren Verwaltung |
| MAI | Multilateral Agreement on Investment (Multinationales Investitionsabkommen) |
| Mass. | Massachusetts |
| m. a. W. | mit anderen Worten |
| mbH | mit beschränkter Haftung |
| MBl | Ministerialblatt |
| MDR | Monatsschrift für Deutsches Recht |
| MDStV | Mediendienstestaatsvertrag |
| m. E. | meines Erachtens |
| mecklenb.-vorp. | mecklenburg-vorpommerisch |
| Mecklenb.-Vorp. | Mecklenburg-Vorpommern |
| MecklenbVorpVerf | Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23.5.1993 |
| MedienG | Mediengesetz |
| MedR | Medizinrecht (Zeitschrift) |
| MEntw. | Musterentwurf |
| Min. | Ministerium |
| MinBl | Ministerialblatt |
| Mio. | Million(en) |
| MiStra | Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen |
| MitbestG | Mitbestimmungsgesetz |
| MittNWStGB | Mitteilungen des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen (Zeitschrift) |
| Mitw. | Mitwirkung |
| M&K | Medien & Kommunikationswissenschaft (Zeitschrift) |
| MLR | Modern Law Review |
| MMR | MultiMedia und Recht (Zeitschrift) |
| MoU | Memorandum of Unterstanding |
| MPI | Max-Planck-Institut |
| Mrd. | Milliarde(n) |
| Ms. | Manuskript |
| MTO | Multilateral Trading Organization |
| MüKo | Münchener Kommentar |
| m. w. H. | mit weiteren Hinweisen |
| m. w. N. | mit weiteren Nachweisen |
| m. z. N. | mit zahlreichen Nachweisen |
| NABEG | Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz |
| Nachdr. | Nachdruck |
| nachgew. | nachgewiesen |
| NAFTA | North American Free Trade Agreement (Nordamerikanisches Freihandelsabkommen) |
| NATO | North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantische Allianz) |
| NatSchG | Naturschutzgesetz |
| NC | Numerus clausus |
| nds. | niedersächsisch |
| Nds. | Niedersachsen |
| NdsVBl | Niedersächsische Verwaltungsblätter |
| NdsVerf | Verfassung des Landes Niedersachsen |
| NEP | Netzentwicklungsplan |
| NetzResV | Netzreserveverordnung |
| Neudr. | Neudruck |
| n. F. | neue Fassung; neue Folge |
| NGO | Non-Governmental Organization (Nichtregierungsorganisation) |
| NJ | Neue Justiz (Zeitschrift) |
| N. J. | New Jersey |
| NJOZ | Neue Juristische Onlinezeitschrift |
| NJW | Neue Juristische Wochenschrift |
| NJW-Beil. | NJW-Beilage |
| NJW-RR | NJW-Rechtsprechungs-Report Zivilrecht |
| NK | Neue Kriminalpolitik (Zeitschrift) |
| no. | numero; number (Nummer) |
| NordÖR | Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland |
| NPD | Nationaldemokratische Partei Deutschlands |
| NPL | Neue Politische Literatur (Zeitschrift) |
| NPO | Non-Profit Organization |
| Nr(n). | Nummer(n) |
| N&R | Netzwirtschaften und Recht (Zeitschrift) |
| nrw. | nordrhein-westfälisch |
| NRW | Nordrhein-Westfalen |
| NRWVerf | Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18.6.1950 |
| NS | Nationalsozialismus |
| NSDAP | Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei |
| NSM | Neues Steuerungsmodell |
| NStZ | Neue Zeitschrift für Strafrecht |
| NuR | Natur und Recht (Zeitschrift) |
| NVwZ | Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht |
| NVwZ-Beil. | NVwZ-Beilage |
| NVwZ-RR | Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport |
| NWB | NWB Steuer- und Wirtschaftsrecht, früher: Neue Wirtschafts-Briefe für Steuer- und Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| NWVBl | Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter |
| N. Y. | New York |
| NYIL | Netherlands Yearbook of International Law |
| NZA | Neue Zeitschrift für Arbeits- und Sozialrecht |
| NZA-RR | Rechtsprechungs-Report Arbeitsrecht (Zeitschrift) |
| NZBau | Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht |
| NZG | Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht |
| NZKart | Neue Zeitschrift für Kartellrecht |
| NZS | Neue Zeitschrift für Sozialrecht |
| NZV | Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht |
| NZWehrR | Neue Zeitschrift für Wehrrecht |
| NZZ | Neue Zürcher Zeitung |
| o. | oben |
| O. | Ordnung |
| o. ä. | oder ähnliche(s) … |
| o. Ä. | oder Ähnliche(s) |
| OBG | Ordnungsbehördengesetz |
| OC | Obras completas (gesammelte Werke) |
| o. D. | ohne Datum |
| OECD | Organization for Economic Cooperation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) |
| öffentl. | öffentlich |
| o. g. | oben genannt(e/er) |
| OG | Organisationsgesetz |
| OGH | Oberster Gerichtshof |
| OHG | Offene Handelsgesellschaft |
| o. J. | ohne Jahresangabe |
| ÖJZ | Österreichische Juristen-Zeitung |
| OLG | Oberlandesgericht |
| OLGSt | Entscheidungen der Oberlandesgerichte zum Straf- und Strafverfahrensrecht |
| OMV | Österreichische Mineralölverwaltung (Unternehmen) |
| o. O. | ohne Ortsangabe |
| ÖPNV | Öffentlicher Personennahverkehr |
| ÖPP | Öffentlich Private Partnerschaft(en) |
| ör. | öffentlich-rechtlich |
| ÖR | Öffentliches Recht |
| ORDO | Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft |
| OSCE | Organization for Security and Co-operation in Europe |
| österr. | österreichisch |
| OSZE | Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| ÖTV | Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr |
| OVG | Oberverwaltungsgericht |
| OVGE | Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts |
| OWiG | Gesetz über Ordnungswidrigkeiten |
| ÖZW | Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| p. | page (Seite) |
| p. a. | per annum |
| PAG | Polizeiaufgabengesetz |
| par. | paragraph |
| parl. | parlamentarisch |
| ParlR | Parlamentsrecht; Parlamentarischer Rat |
| PartG | Parteiengesetz |
| pass. | passim |
| PBefG | Personenbeförderungsgesetz |
| PCIJ | Permanent Court of International Justice (Ständiger Internationaler Gerichtshof) |
| PDS | Partei des Demokratischen Sozialismus |
| PE | Presseerklärung |
| PersV | Die Personalvertretung (Zeitschrift) |
| PharmR | Pharmarecht (Zeitschrift) |
| PJZS | Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen |
| Pkw | Personenkraftwagen |
| PLC | Public limited company |
| Pl-Prot. | Plenarprotokolle |
| POG | Polizeiorganisationsgesetz |
| PolG | Polizeigesetz |
| PolR | Polizeirecht |
| Pol. Sc. Quart. | Political Science Quarterly (Zeitschrift) |
| PostG | Gesetz über das Postwesen |
| PPLR | Public Procurement Law Review |
| PPP | Public-Private Partnership |
| PR | Public Relations |
| preuß. | preußisch |
| Preuß. Jb. | Preußische Jahrbücher (Zeitschrift) |
| ProdSG | Produktsicherheitsgesetz |
| Prot. | Protokoll |
| PrOVG | Preußisches Oberverwaltungsgericht |
| PrOVGE | Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts |
| PrVerf | Preußische Verfassung vom 31.1.1850 |
| PStS | Parlamentarischer Staatssekretär |
| PVS | Politische Vierteljahresschrift |
| RabelsZ | Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht |
| RABT | Rechtsausschuss des Bundestages |
| RdA | Recht der Arbeit (Zeitschrift) |
| RdC | Recueil des Cours (Zeitschrift) |
| RdE | Recht der Energiewirtschaft (Zeitschrift) |
| RdErl. | Runderlass |
| RdJB | Recht der Jugend und des Bildungswesens (Zeitschrift) |
| RdL | Recht der Landwirtschaft (Zeitschrift) |
| RDV | Recht der Datenverarbeitung (Zeitschrift) |
| REACh | Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals |
| rechtl. | rechtlich |
| REE | Recht der Erneuerbaren Energien (Zeitschrift) |
| RefEntw. | Referentenentwurf |
| Reg. | Regierung |
| RegEntw. | Regierungsentwurf |
| RegG | Regionalisierungsgesetz |
| RegTP | Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post |
| REITOX | Europäisches Informationsnetz zu Drogen und Drogensucht (Réseau Européen d´ Information sur les Drogues et les Toxicomanies) |
| ReNEUAL | Research Network on EU Administrative Law |
| repr. | reprinted (wiederabgedruckt) |
| Res. | Resolution |
| resp. | respektive |
| Rg | Rechtsgeschichte – Legal History (Zeitschrift) |
| RG | Reichsgericht |
| RGBl | Reichsgesetzblatt |
| RGDIP | Revue Générale de Droit International Public (Zeitschrift) |
| RGSt | Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen |
| RGW | Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe |
| RGZ | Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen |
| rh.-pf. | rheinland-pfälzisch |
| Rh.-Pf. | Rheinland-Pfalz |
| RhPfVerf | Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz vom 18.5.1947 |
| RiA | Recht im Amt (Zeitschrift) |
| RiG | Richtergesetz |
| RIW | Recht der internationalen Wirtschaft (Zeitschrift) |
| RIW/AWD | Recht der internationalen Wirtschaft/Außenwirtschaftsdienst (Zeitschrift) |
| RJD | Reports of Judgements and Decisions (Entsch. Slg. des EGMR) |
| RK | Reichskonkordat |
| RL | Richtlinie |
| RM | Reichsmark |
| RMBliV | Reichsministerialblatt der inneren Verwaltung |
| RMCUE | Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne (Zeitschrift) |
| RMdI | Reichsminister(ium) des Inneren |
| Rn. | Randnummer(n) |
| ROG | Raumordnungsgesetz |
| ROW | Recht in Ost und West (Zeitschrift) |
| Rs. | Rechtssache |
| RsDE | Beiträge zum Recht der sozialen Dienste und Einrichtungen (Zeitschrift) |
| Rspr. | Rechtsprechung |
| RStV | Rundfunkstaatsvertrag |
| RTDE | Revue Trimestrielle de Droit Européen (Zeitschrift) |
| RuF | Rundfunk und Fernsehen (Zeitschrift) |
| RuP | Recht und Politik (Zeitschrift) |
| RuPrVBl | Reichsverwaltungsblatt und Preußisches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) |
| RuR | Raumforschung und Raumordnung (Zeitschrift) |
| RV | Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.4.1871 (Bismarcksche Reichsverfassung) |
| RVBl | Reichsversorgungsblatt |
| RVO | Rechtsverordnung |
| RW | Rechtswissenschaft (Zeitschrift) |
| Rz. | Randziffer |
| S. | Seite(n); Satz |
| SA | Sturmabteilung |
| saarl. | saarländisch |
| Saarl. | Saarland |
| SaarlVerf | Verfassung des Saarlandes vom 15.12.1947 |
| Sachgeb. | Sachgebiet |
| sächs. | sächsisch |
| Sachs. | Sachsen |
| sachs.-anh. | sachsen-anhaltinisch |
| Sachs.-Anh. | Sachsen-Anhalt |
| SachsAnhVerf | Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.7.1992 |
| SächsVBl | Sächsische Verwaltungsblätter |
| SachsVerf | Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27.5.1992 |
| SAE | Sammlung arbeitsrechtlicher Entscheidungen (Zeitschrift) |
| SammlG | Sammlungsgesetz |
| SBZ | Sowjetische Besatzungszone |
| SchlA | Schlussanträge |
| SchlHA | Schleswig-Holsteinische Anzeigen (Zeitschrift) |
| schl.-hol. | schleswig-holsteinisch |
| Schl.-Hol. | Schleswig-Holstein |
| SchlHolVerf | Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13.6.1990 |
| Schr. | Schriften |
| SchulG | Schulgesetz |
| SchweizBVerf | Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft |
| SchwJbIntR | Schweizerisches Jahrbuch für Internationales Recht |
| SchwZStR | Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht |
| scil. | scilicet (lat.); nämlich, so viel wie |
| SDSRV | Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbandes |
| SDÜ | Schengener Durchführungsübereinkommen |
| SED | Sozialistische Einheitspartei Deutschlands |
| SEK | Dokumente des Sekretariats der Kommission der Europäischen Union |
| sen. | Senior |
| Sep. Op. | Separate Opinion (abweichende Meinung) |
| Ser. | series/Serie |
| SG | Sozialgericht |
| SGb | Die Sozialgerichtsbarkeit (Zeitschrift) |
| SGB | Sozialgesetzbuch |
| SGG | Sozialgerichtsgesetz |
| SigG | Signaturgesetz |
| SIPE | Veröffentlichungen der Societas Iuris Publici Europaei |
| SJZ | Schweizerische Juristen-Zeitung |
| Slg. | Sammlung |
| SO | Sonderorganisationen |
| SoFFin | Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung |
| sog. | sogenannt/-er/-es |
| SOG | Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung |
| SozSich | Soziale Sicherheit (Zeitschrift) |
| SozVers | Die Sozialversicherung (Zeitschrift) |
| Sp. | Spalte |
| SPD | Sozialdemokratische Partei Deutschlands |
| Spstr. | Spiegelstrich |
| SpuRt | Zeitschrift für Sport und Recht |
| SR | Sicherheitsrat der Vereinten Nationen |
| SRa | SozialRecht aktuell (Zeitschrift) |
| S/RES | Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen |
| SRP | Sozialistische Reichspartei |
| SRU | Sachverständigenrat für Umweltfragen; früher: Rat von Sachverständigen für Umweltfragen |
| SRÜ | Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1958 |
| SS | Schutzstaffel |
| SSW | Südschleswigscher Wählerverband |
| StaatsV | Staatsvertrag |
| StAG | Staatsangehörigkeitsgesetz |
| StAnz | Staatsanzeiger |
| StAZ | Das Standesamt (Zeitschrift) |
| StBauFG | Städtebauförderungsgesetz |
| std. | ständig |
| std. Rspr. | ständige Rechtsprechung |
| stellv. | stellvertretend |
| Sten-Ber. | Stenografischer Bericht |
| Sten-Prot. | Stenografisches Protokoll |
| StGB | Strafgesetzbuch |
| StGH | Staatsgerichtshof |
| StGHG | Gesetz über den Staatsgerichtshof |
| StHR | Staatshaftungsrecht |
| StIGH | Ständiger Internationaler Gerichtshof |
| StIGHE | Entscheidungen des Ständigen Internationalen Gerichtshofs |
| StoffR | Zeitschrift für Stoffrecht |
| StPO | Strafprozessordnung |
| str. | strittig |
| StR | Staatsrecht |
| StraFo | Strafverteidiger Forum (Zeitschrift) |
| StReg | Staatsregierung |
| StrG | Straßengesetz |
| StrlSchV | Strahlenschutzverordnung |
| StromNZV | Stromnetzzugangsverordnung |
| StrWG | Straßen- und Wegegesetz |
| StT | Der Städtetag (Zeitschrift) |
| StuR | Staat und Recht (Zeitschrift) |
| StuW | Steuer und Wirtschaft (Zeitschrift) |
| StV | Strafverteidiger (Zeitschrift) |
| StVG | Straßenverkehrsgesetz |
| StVO | Straßenverkehrs-Ordnung |
| StVZO | Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung |
| StWiss | Staatswissenschaften und Staatspraxis (Zeitschrift) |
| subj. | subjektiv |
| SUP | Strategische Umweltprüfung |
| suppl. | supplement (Ergänzungsband) |
| SV | Sondervotum |
| SVN | Satzung der Vereinten Nationen (UN-Charta) |
| SVS | Schriften des Vereins für Sozialpolitik |
| SWI | Steuer & Wirtschaft International (Zeitschrift) |
| SZ | Süddeutsche Zeitung |
| SZIER | Schweizerische Zeitschrift für internationales und europäisches Recht |
| TA | Technische Anleitung |
| TA-Lärm | Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm |
| TA-Luft | Technische Anweisung zur Reinhaltung der Luft |
| TBT | Technical Barriers to Trade |
| TdL | Tarifgemeinschaft deutscher Länder |
| TEHG | Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz |
| Teilbd. | Teilband |
| TEU | Treaty on European Union |
| TFEU | Treaty on the Functioning of the European Union |
| thür. | thüringisch |
| Thür. | Thüringen |
| ThürVBl | Thüringer Verwaltungsblätter |
| ThürVerf | Verfassung des Freistaates Thüringen vom 25.10.1993 |
| Tit. | Titel |
| TK | Telekommunikation |
| TKG | Telekommunikationsgesetz |
| TMG | Telemediengesetz |
| TranspR | Transportrecht (Zeitschrift) |
| TRIPS | Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights |
| TRIS | Technical Regulations Information System |
| TTIP | Transatlantic Trade and Investment Partnership |
| TV-L | Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder |
| TVöD | Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst |
| Tz. | Textziffer |
| u. | und; unten; unter |
| ü. | über |
| u. a. | und andere, und anderes; unter anderem, unter anderen |
| u. ä. | und ähnliche(s) … |
| u. Ä. | und Ähnliche(s) |
| UA | Untersuchungsausschuss |
| UAbs. | Unterabsatz |
| UAG | Umweltauditgesetz |
| u. a. m. | und andere(s) mehr |
| u. Ä. m. | und Ähnliche(s) mehr |
| UBA | Umweltbundesamt |
| Überbl. | Überblick |
| übers. v. | übersetzt von |
| überw. | überwiegend |
| UBWV | Unterrichtsblätter für die Bundeswehrverwaltung (Zeitschrift) |
| UdSSR | Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken |
| UG | Universitätsgesetz |
| UGB | Umweltgesetzbuch |
| UIG | Umweltinformationsgesetz |
| UK | United Kingdom (Vereinigtes Königreich) |
| ÜK | Übereinkommen |
| ü. M. | überwiegende Meinung |
| umfangr. | umfangreich |
| UMK | Umweltministerkonferenz |
| umstr. | umstritten |
| UMTS | Universal Mobile Telecommunications System |
| UmweltHG | Umwelthaftungsgesetz |
| UmwR | Umweltrecht |
| UmwRG | Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz |
| UN | United Nations (Vereinte Nationen) |
| UN-Charta | Charta der Vereinten Nationen vom 26.6.1945 |
| UNCTAD | United Nations Conference on Trade and Development |
| UNDP | United Nations Development Programme |
| UNESCO | United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft, Kultur) |
| UN-GV | Generalversammlung der Vereinten Nationen |
| UNO | United Nations Organization |
| UNTS | United Nations Treaty Series |
| unveränd. | unverändert |
| unzul. | unzulässig |
| unzutr. | unzutreffend |
| u. ö. | und öfter |
| UPR | Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift) |
| UR | Umsatzsteuer-Rundschau |
| UrhG | Urheberrechtsgesetz |
| Urt. | Urteil |
| US | United States |
| USA | United States of America |
| usf. | und so fort |
| USPD | Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands |
| UStG | Umsatzsteuergesetz |
| usw. | und so weiter |
| UTR | Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts |
| u. U. | unter Umständen |
| u. Verw. | unter Verweis |
| UVP | Umweltverträglichkeitsprüfung |
| UVPG | Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung |
| UWG | Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb |
| UZwG | Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes |
| v. | vom; von; vor; versus |
| v. a. | vor allem |
| VA | Verwaltungsakt |
| VAG | Versicherungsaufsichtsgesetz |
| Var. | Variante |
| VBl | Verordnungsblatt |
| VBlBW | Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg |
| VDI | Verein Deutscher Ingenieure |
| VDI-RL | Richtlinien des Vereins Deutscher Ingenieure |
| verb. | verbundene |
| VereinsG | Vereinsgesetz |
| Verf. | Verfassung |
| VerfG | 1) Verfassungsgesetz 2) Verfassungsgericht |
| VerfGG | Verfassungsgerichtsgesetz (Österreich) |
| VerfGH | Verfassungsgerichtshof |
| VerfGHG | Gesetz über den Verfassungsgerichtshof |
| VerfO | Verfahrensordnung |
| VerfR | Verfassungsrecht |
| VerfUrk | Verfassungsurkunde |
| VergabeR | Vergaberecht (Zeitschrift) |
| Verh. | Verhandlung(en) |
| Verh. d. RT | Verhandlungen des Reichstags |
| veröffentl. | veröffentlicht |
| Veröffentl. | Veröffentlichung(en) |
| VerpackG | Verpackungsgesetz |
| VerpackV | Verpackungsverordnung |
| VersG | Versammlungsgesetz |
| VersR | Versicherungsrecht (Zeitschrift) |
| VerwArch | Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) |
| VerwL | Verwaltungslehre |
| VfGH | Verfassungsgerichtshof (Österreich) |
| VfGHG | Gesetz über den Verfassungsgerichtshof |
| VfSlg | Ausgewählte Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes (Österreich) |
| VfZ | Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte |
| VG | Verwaltungsgericht |
| VgG | Vergabegesetz |
| VGH | Verwaltungsgerichtshof |
| VGHE | Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (in Bayern: und des Verfassungsgerichtshofs) |
| vgl. | vergleiche |
| VgV | Vergabeverordnung |
| v. H. | vom Hundert |
| VIG | Verbraucherinformationsgesetz |
| viz. | videlicet (das heißt, nämlich) |
| VIZ | Zeitschrift für Vermögens- und Immobilienrecht |
| VK | Vergabekammer |
| VM | Verwaltung & Management (Zeitschrift) |
| VO | Verordnung |
| VOB | Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen |
| VOBl | Verordnungsblatt |
| vol. | volume (Band) |
| VOL | Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen |
| Voraufl. | Vorauflage |
| Vorb. | Vorbemerkung |
| vorl. | vorläufig |
| VR | Verwaltungsrundschau (Zeitschrift) |
| VRS | Verkehrsrechtssammlung (Zeitschrift) |
| vs. | versus |
| VSKS | Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion |
| VSSAR | Vierteljahresschrift für Sozial- und Arbeitsrecht |
| VSSR | Vierteljahresschrift für Sozialrecht |
| VuR | Verbraucher und Recht (Zeitschrift) |
| VV | Versailler Vertrag |
| VVDStRL | Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer |
| VVE | Vertrag über eine Verfassung für Europa |
| VW | Versicherungswirtschaft (Zeitschrift) |
| VwG | Verwaltungsgesetz |
| VwGO | Verwaltungsgerichtsordnung |
| VwGOÄndG | Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung |
| VwPrR | Verwaltungsprozessrecht |
| VwR | Verwaltungsrecht |
| VwV | Verwaltungsvorschrift(en) |
| VwVfG | Verwaltungsverfahrensgesetz |
| VwVG | Verwaltungsvollstreckungsgesetz |
| VwZG | Verwaltungszustellungsgesetz |
| VwZVG | Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz |
| WahlG | Wahlgesetz |
| WaStrG | Bundeswasserstraßengesetz |
| WCO | World Customs Organization |
| weit. | weitere |
| WEU | Western European Union (Westeuropäische Union) |
| WG | Wassergesetz |
| WHG | Wasserhaushaltsgesetz |
| WHO | World Health Organization (Weltgesundheitsorganisation) |
| WiGBl | Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes |
| WindSeeG | Windenergie-auf-See-Gesetz |
| WIPO | World Intellectual Property Organization (Weltorganisation für geistiges Eigentum) |
| WiR | Wirtschaftsrecht (Zeitschrift) |
| wiss. | wissenschaftlich |
| WissR | Wissenschaftsrecht (Zeitschrift) |
| WiSt | Wirtschaftswissenschaftliches Studium (Zeitschrift) |
| wistra | Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht |
| WiVerw | Wirtschaft und Verwaltung (Zeitschrift) |
| WM | Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht; früher: Wertpapier-Mitteilungen (Zeitschrift) |
| WP | Wahlperiode |
| WPg | Die Wirtschaftsprüfung (Zeitschrift) |
| WPG | Wahlprüfungsgesetz |
| WpHG | Wertpapierhandelsgesetz |
| WRP | Wettbewerb in Recht und Praxis (Zeitschrift) |
| WRV | Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.8.1919 (Weimarer Reichsverfassung) |
| WSR | Wirtschafts- und Sozialrat der UN |
| WTO | World Trade Organization |
| WuB | Entscheidungssammlung zum Wirtschafts- und Bankrecht (Zeitschrift) |
| WÜD | Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen |
| WÜK | Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen |
| württ. | württembergisch |
| WürttBadVerf | Verfassung des Landes Württemberg-Baden |
| WürttHohenzVerf | Verfassung des Landes Württemberg-Hohenzollern |
| WuW | Wirtschaft und Wettbewerb (Zeitschrift) |
| WVK | Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.5.1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention) |
| WZB-Jb. | Wissenschaftszentrum Berlin – Jahrbuch |
| WzS | Wege zur Sozialversicherung (Zeitschrift) |
| z. | zu, zum |
| zahlr. | zahlreich |
| z. Änd. d. | zur Änderung der/des |
| ZaöRV | Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht |
| ZAP | Zeitschrift für Anwaltspraxis |
| ZAR | Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik |
| ZAU | Zeitschrift für angewandte Umweltforschung |
| z. B. | zum Beispiel |
| ZBB | Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft |
| ZBR | Zeitschrift für Beamtenrecht |
| ZD | Zeitschrift für Datenschutz |
| ZDF | Zweites Deutsches Fernsehen |
| ZDRW | Zeitschrift für Didaktik der Rechtswissenschaft |
| ZeS | Zentrum für Sozialpolitik an der Universität Bremen |
| ZESAR | Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht |
| ZEuP | Zeitschrift für Europäisches Privatrecht |
| ZEuS | Zeitschrift für Europarechtliche Studien |
| ZevKR | Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht |
| ZfA | Zeitschrift für Arbeitsrecht |
| ZfBR | Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht |
| ZfG | Zeitschrift für Geschichtswissenschaft |
| ZfIR | Zeitschrift für Immobilienrecht |
| ZfJ | Zentralblatt für Jugendrecht |
| ZfP | Zeitschrift für Politik |
| ZfPW | Zeitschrift für die gesamte Privatrechtswissenschaft |
| ZfRSoz | Zeitschrift für Rechtssoziologie |
| ZfRV | Zeitschrift für Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht |
| ZfS | Zeitschrift für Schadensrecht |
| ZF/SCH | Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History (Zeitschrift) |
| ZFSH/SGB | Zeitschrift für die sozialrechtliche Praxis |
| ZfStrVo | Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe |
| ZfU | Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht |
| ZfVP | Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft |
| ZfW | Zeitschrift für Wasserrecht |
| ZG | Zeitschrift für Gesetzgebung |
| zgd. | zuletzt geändert durch |
| ZGE | Zeitschrift für Geistiges Eigentum |
| ZGR | Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht |
| ZgS | Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft |
| ZHF | Zeitschrift für Historische Forschung |
| ZHR | Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht |
| ZIAS | Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht |
| Ziff. | Ziffer |
| ZIP | Zeitschrift für Wirtschaftsrecht |
| ZIS | Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik |
| zit. | zitiert |
| ZJS | Zeitschrift für das Juristische Studium |
| ZKM | Zeitschrift für Konfliktmanagement |
| ZLR | Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht |
| ZLW | Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumrechtsfragen |
| ZMR | Zeitschrift für Miet- und Raumrecht |
| ZNER | Zeitschrift für Neues Energierecht |
| ZNR | Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte |
| ZögU | Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen |
| ZöR | Zeitschrift für öffentliches Recht |
| ZOV | Zeitschrift für offene Vermögensfragen |
| ZParl | Zeitschrift für Parlamentsfragen |
| ZPF | Zeitschrift für das Post- und Fernmeldewesen |
| ZPO | Zivilprozessordnung |
| ZPol | Zeitschrift für Politikwissenschaft |
| ZProt. | Zusatzprotokoll |
| ZRG GA | Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte, Germanistische Abteilung |
| ZRG KA | Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte, Kanonistische Abteilung |
| ZRP | Zeitschrift für Rechtspolitik |
| Zs. | Zeitschrift |
| ZS | Zivilsenat |
| ZSchwR | Zeitschrift für Schweizerisches Recht |
| ZSE | Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften |
| ZSR | Zeitschrift für Sozialreform |
| ZStV | Zentrales Staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister |
| ZStW | Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft |
| ZSW | Zeitschrift für das gesamte Sachverständigenwesen |
| z. T. | zum Teil |
| ZTR | Zeitschrift für Tarifrecht |
| ZuG 2007 | Zuteilungsgesetz 2007 |
| ZuG 2012 | Zuteilungsgesetz 2012 |
| zul. | zuletzt |
| ZUM | Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht |
| ZUR | Zeitschrift für Umweltrecht |
| zust. | zustimmend |
| ZustG | Zustimmungsgesetz |
| ZustVO | Zuständigkeitsverordnung |
| zutr. | zutreffend |
| ZVersWiss | Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft |
| ZVglRWiss | Zeitschrift für Vergleichende Rechtswissenschaft |
| ZVW | Zeitschrift für Verkehrswissenschaft |
| zw. | zwischen |
| Zweitbearb. | Zweitbearbeitung |
| ZWeR | Zeitschrift für Wettbewerbsrecht |
| ZZP | Zeitschrift für Zivilprozess |
| z. Zt. | zur Zeit |
Schrifttumsverzeichnis
Die im folgenden Verzeichnis aufgeführte Literatur wird im Handbuch des Verwaltungsrechts mit den angegebenen Abkürzungen zitiert. Vorauflagen werden entsprechend zitiert.
I. Europäisches und internationales Recht, Rechtsvergleichung
1. Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Arnauld, Andreas von, Völkerrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: A. von Arnauld, VölkerR, 42019).
Arnauld, Andreas von (Hg.), Enzyklopädie Europarecht, Bd. 10: Europäische Außenbeziehungen, Baden-Baden 2014 (zit.: Autor/in, in: A. von Arnauld (Hg.), EnzEuR, Bd. 10, 2014).
Auby, Jean-Bernard (Hg.), Droit comparé de la procédure administrative, Brüssel 2016 (zit.: Autor/in, in: J.-B. Auby (Hg.), Droit comparé, 2016).
Barnard, Catherine/Peers, Steve (Hg.), European Union Law, 2. Aufl., Oxford 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Barnard/S. Peers, EU Law, 22017).
Bieber, Roland/Epiney, Astrid/Haag, Marcel/Kotzur, Markus, Die Europäische Union, 14. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: R. Bieber u. a., EU, 142021).
Blanquet, Marc, Droit général de l’Union européenne, 11. Aufl., Paris 2018 (zit.: M. Blanquet, UE, 112018).
Böse, Martin (Hg.), Enzyklopädie Europarecht, Bd. 11: Europäisches Strafrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Böse (Hg.), EnzEuR, Bd. 11, 22021).
Bogdandy, Armin von/Bast, Jürgen (Hg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Dordrecht u. a. 2009 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/J. Bast (Hg.), EurVerfR, 22009).
Bogdandy, Armin von/Cassese, Sabino/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. III: Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen, Heidelberg 2010; Bd. IV: Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft, Heidelberg 2011; Bd. V: Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge, Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/S. Cassese/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd., Jahr).
Bogdandy, Armin von/Cruz Villalón, Pedro/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. I: Grundlagen und Grundzüge des staatlichen Verfassungsrechts, Heidelberg 2007; Bd. II: Offene Staatlichkeit – Wissenschaft vom Verfassungsrecht, Heidelberg 2008 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. Cruz Villalón/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd., Jahr).
Bogdandy, Armin von/Grabenwarter, Christoph/Huber, Peter M. (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. VI: Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen, Heidelberg 2016 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/C. Grabenwarter/P. M. Huber (Hg.), IPE, Bd. VI, 2016).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Cassese, Sabino (Hg.), The Max Planck Handbooks in European Public Law, Bd. I: The Administrative State, Oxford 2017 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/S. Cassese (Hg.), MPHEPL, Bd. I, 2017).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Grabenwarter, Christoph (Hg.), The Max Planck Handbooks in European Public Law, Bd. III: Constitutional Adjudication: Institutions, State, Oxford 2020 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/C. Grabenwarter (Hg.), MPHEPL, Bd. III, 2020).
Bogdandy, Armin von/Huber, Peter M./Marcusson, Lena (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. VIII: Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen und Verfahren, Heidelberg 2019 (zit.: Autor/in, in: A. von Bogdandy/P. M. Huber/L. Marcusson (Hg.), IPE, Bd. VIII, 2019).
Borchardt, Klaus-Dieter, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 7. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: K.-D. Borchardt, EU, 72020).
Cassese, Sabino (Hg.), Research Handbook on Global Administrative Law, Cheltenham 2016 (zit.: Autor/in, in: S. Cassese (Hg.), GlobAdmLaw, 2016).
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Streinz, Rudolf (Hg.), EUV/AEUV, Kommentar, 3. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: R. Streinz (Hg.), EUV/AEUV, 32018).
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II. Staatsrecht
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Austermann, Philipp/Waldhoff, Christian, Parlamentsrecht, Heidelberg 2020 (zit.: P. Austermann/C. Waldhoff, ParlR, 2020).
Badura, Peter, Staatsrecht, 7. Aufl., München 2018 (zit.: P. Badura, StR, 72018).
Benda, Ernst/Klein, Eckart/Klein, Oliver, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: E. Benda/E. Klein/O. Klein, VerfPrR, 42020).
Benda, Ernst/Maihofer, Werner/Vogel, Hans-Jochen (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl., Berlin u. a. 1994 (zit.: Autor/in, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Hg.), HVerfR, 21994).
Bumke, Christian/Voßkuhle, Andreas, Casebook Verfassungsrecht, 8. Aufl., Tübingen 2020 (zit.: C. Bumke/A. Voßkuhle, Casebook VerfR, 82020).
Calliess, Christian, Staatsrecht III. Bezüge zum Völker- und Europarecht, 3. Aufl., München 2020 (zit.: C. Calliess, StR III, 32020).
Classen, Claus Dieter, Staatsrecht II. Grundrechte, München 2018 (zit.: C. D. Classen, StR II, 2018).
Degenhart, Christoph, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 36. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: C. Degenhart, StR I, 362020).
Depenheuer, Otto/Grabenwarter, Christoph (Hg.), Verfassungstheorie, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: O. Depenheuer/C. Grabenwarter (Hg.), VerfTheorie, 2010).
Elster, Ludwig/Weber, Adolf/Wieser, Friedrich (Hg.), Handwörterbuch der Staatswissenschaften, 4. Aufl., Bd. I, Jena 1923; Bd. II, Jena 1924; Bd. III, Jena 1926; Bd. IV, Jena 1927; Bd. V, Jena 1923; Bd. VI, Jena 1925; Bd. VII, Jena 1926; Bd. VIII, Jena 1928; Ergänzungsband, Jena 1929 (zit.: Autor/in, in: L. Elster/A. Weber/F. Wieser (Hg.), HwStW, Bd., 4Jahr, Lemma).
Epping, Volker, Grundrechte, 8. Aufl., Berlin 2019 (zit.: V. Epping, GR, 82019).
Fleury, Roland, Verfassungsprozessrecht, 10. Aufl., München 2015 (zit.: R. Fleury, VerfPrR, 102015).
Geiger, Rudolf, Staatsrecht III, 7. Aufl., München 2018 (zit.: R. Geiger, StR III, 72018).
Gröpl, Christoph, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess, 12. Aufl., München 2020 (zit.: C. Gröpl, StR I, 122020).
Härtel, Ines (Hg.), Handbuch Föderalismus, 4 Bände, Heidelberg u. a. 2012 (zit.: Autor/in, in: I. Härtel (Hg.), HFöd, Bd., 2012).
Hesse, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., Heidelberg 1995 (zit.: K. Hesse, VerfR, 201995).
Hillgruber, Christian/Goos, Christoph, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: C. Hillgruber/C. Goos, VerfPrR, 52020).
Hufen, Friedhelm, Staatsrecht II. Grundrechte, 8. Aufl., München 2020 (zit.: F. Hufen, StR II, 82020).
Ipsen, Jörn, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 32. Aufl., München 2020 (zit.: J. Ipsen, StR I, 322020).
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Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I: Historische Grundlagen, 3. Aufl., Heidelberg 2003; Bd. II: Verfassungsstaat, 3. Aufl., Heidelberg 2004; Bd. III: Demokratie – Bundesorgane, 3. Aufl., Heidelberg 2005; Bd. IV: Aufgaben des Staates, 3. Aufl., Heidelberg 2006; Bd. V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Aufl., Heidelberg 2007; Bd. VI: Bundesstaat, 3. Aufl., Heidelberg 2008; Bd. VII: Freiheitsrechte, 3. Aufl., Heidelberg 2009; Bd. VIII: Grundrechte: Wirtschaft, Verfahren, Gleichheit, 3. Aufl., Heidelberg 2010; Bd. IX: Allgemeine Grundrechtslehren, 3. Aufl., Heidelberg 2011; Bd. X, Deutschland in der Staatengemeinschaft, 3. Aufl., Heidelberg 2012; Bd. XI: Internationale Bezüge, 3. Aufl., Heidelberg 2013; Bd. XII: Normativität und Schutz der Verfassung, 3. Aufl., Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hg.), HStR, Bd., 3Jahr).
Kämmerer, Jörn Axel, Staatsorganisationsrecht, 3. Aufl., München 2016 (zit.: J. A. Kämmerer, StOR, 32016).
Katz, Alfred/Sander, Gerald, Staatsrecht, 19. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: A. Katz/G. Sander, StR, 192019).
Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf, Grundrechte. Staatsrecht II, 36. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: T. Kingreen/R. Poscher, GR, 362020).
Kloepfer, Michael, Verfassungsrecht, Bd. I: Grundlagen, Staatsorganisationsrecht, Bezüge zum Völker- und Europarecht, München 2011; Bd. II: Grundrechte, München 2010 (zit.: M. Kloepfer, VerfR, Bd., Jahr).
Kloepfer, Michael/Greve, Holger, Staatsrecht kompakt, 3. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: M. Kloepfer/H. Greve, StR, 32018).
Korioth, Stefan, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung europäischer und internationaler Bezüge, 5. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: S. Korioth, StR I, 52020).
Lang, Heinrich/Wilms, Heinrich, Staatsrecht II. Grundrechte, 2. Aufl., Stuttgart 2020 (zit.: H. Lang/H. Wilms, StR II, 22020).
Manssen, Gerrit, Staatsrecht II. Grundrechte, 17. Aufl., München 2020 (zit.: G. Manssen, StR II, 172020).
Maurer, Hartmut, Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl., München 2010 (zit.: H. Maurer, StR I, 62010).
Menzel, Jörg/Müller-Terpitz, Ralf (Hg.), Verfassungsrechtsprechung, 3. Aufl., Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: J. Menzel/R. Müller-Terpitz (Hg.), VerfRspr, 32017).
Merten, Detlef/Papier, Hans-Jürgen (Hg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. I: Entwicklung und Grundlagen, Heidelberg 2004; Bd. II: Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren I, Heidelberg 2006; Bd. III: Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren II, Heidelberg 2009; Bd. IV: Grundrechte in Deutschland: Einzelgrundrechte I, Heidelberg 2011; Bd. V: Grundrechte in Deutschland: Einzelgrundrechte II, Heidelberg 2013; Bd. VI/1: Europäische Grundrechte I, Heidelberg 2010; Bd. VI/2: Europäische Grundrechte II, Universelle Menschenrechte, Heidelberg 2009; Bd. VII/1, Grundrechte in Österreich, 2. Aufl., Heidelberg 2014; Bd. VII/2: Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007; Bd. VIII: Landesgrundrechte in Deutschland, Heidelberg 2017; Bd. IX: Grundrechte in Ostmittel- und Osteuropa, Heidelberg 2016; Bd. X: Grundrechte in West-, Nord- und Südeuropa, Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: D. Merten/H.-J. Papier (Hg.), HGR, Bd., ggf. AuflageJahr).
Michael, Lothar/Morlok, Martin, Grundrechte, 7. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: L. Michael/M. Morlok, GR, 72020).
Morlok, Martin/Michael, Lothar, Staatsorganisationsrecht, 5. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: M. Morlok/L. Michael, StOR, 52021).
Morlok, Martin/Schliesky, Utz/Wiefelspütz, Dieter (Hg.), Parlamentsrecht. Praxishandbuch, Baden-Baden 2016 (zit.: Autor/in, in: M. Morlok/U. Schliesky/D. Wiefelspütz (Hg.), ParlR, 2016).
Münch, Ingo von/Mager, Ute, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge, 8. Aufl., Stuttgart 2016 (zit.: I. von Münch/U. Mager, StR I, 82016).
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Sachs, Michael, Verfassungsrecht II. Grundrechte, 3. Aufl., Heidelberg 2017 (zit.: M. Sachs, VerfR II, 32017).
– Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl., Tübingen 2016 (zit.: M. Sachs, VerfPrR, 42016).
Sauer, Heiko, Staatsrecht III. Auswärtige Gewalt, Bezüge des Grundgesetzes zu Völker- und Europarecht, 6. Aufl., München 2020 (zit.: H. Sauer, StR III, 62020).
Schlaich, Klaus/Korioth, Stefan, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 11. Aufl., München 2018 (zit.: K. Schlaich/S. Korioth, BVerfG, 112018).
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Stern, Klaus (Hg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1: Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1988; Bd. III/2: Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1994; Bd. IV/1: Die einzelnen Grundrechte, München 2006; Bd. IV/2: Die einzelnen Grundrechte, München 2011; Bd. V: Die geschichtlichen Grundlagen des Deutschen Staatsrechts, München 2000 (zit.: Autor/in, in: K. Stern (Hg.), StR, Bd., Jahr).
Sydow, Gernot/Wittreck, Fabian, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I. Prinzipien, Institutionen, Verfahren, 2. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow/F. Wittreck, VerfR I, 22020)
Vesting, Thomas, Staatstheorie, München 2018 (zit.: T. Vesting, StTheorie, 2018).
Volkmann, Uwe, Staatsrecht II. Grundrechte, 3. Aufl., München 2020 (zit.: U. Volkmann, StR II, 32020).
Zippelius, Reinhold/Würtenberger, Thomas, Deutsches Staatsrecht, 33. Aufl., München 2018 (zit.: R. Zippelius/T. Würtenberger, StR, 332018).
2. Kommentare
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Burkiczak, Christian/Dollinger, Franz-Wilhelm/Schorkopf, Frank (Hg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Heidelberg 2015 (zit.: Autor/in, in: C. Burkiczak/F.-W. Dollinger/F. Schorkopf, BVerfGG, 2015).
Denninger, Erhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Hans-Peter/Stein, Ekkehart (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare, 3. Aufl., Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2002, Neuwied (zit.: Autor/in, in: E. Denninger u. a. (Hg.), AK-GG).
Dreier, Horst (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 3. Aufl., Tübingen 2013; Bd. II, 3. Aufl., Tübingen 2015; Bd. III, 3. Aufl., Tübingen 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Dreier (Hg.), GG, Bd., 3Jahr).
Epping, Volker/Hillgruber, Christian (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Grundgesetz, Stand: 45. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: V. Epping/C. Hillgruber (Hg.), BeckOK-GG).
Friauf, Karl Heinrich/Höfling, Wolfram (Hg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Dezember 2019, Berlin (zit.: Autor/in, in: K. H. Friauf/W. Höfling (Hg.), GG).
Gröpl, Christoph/Windthorst, Kay/Coelln, Christian von, Studienkommentar Grundgesetz, 4. Aufl., München 2020 (zit.: C. Gröpl/K. Windthorst/C. von Coelln, GG, 42020).
Hömig, Dieter/Wolff, Heinrich Amadeus, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 12. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: D. Hömig/H. A. Wolff, GG, 122018).
Jarass, Hans Dieter/Pieroth, Bodo (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 16. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. D. Jarass/B. Pieroth (Hg.), GG, 162020).
Kahl, Wolfgang/Waldhoff, Christian/Walter, Christian (Hg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Heidelberg (zit.: Autor/in, in: W. Kahl/C. Waldhoff/C. Walter (Hg.), BK-GG).
Lechner, Hans/Zuck, Rüdiger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 8. Aufl., München 2019 (zit.: H. Lechner/R. Zuck, BVerfGG, 82019).
Leibholz, Gerhard/Rinck, Hans-Justus (Begr.), Grundgesetz. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: G. Leibholz/H.-J. Rinck, GG).
Lenz, Christofer/Hansel, Ronald, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Handkommentar, 3. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: C. Lenz/R. Hansel, BVerfGG, 32020).
Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, 3 Bände, 7. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, GG, Bd., 72018).
Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: April 2020, München (zit.: Autor/in, in: T. Maunz/G. Dürig, GG).
Maunz, Theodor/Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein, Franz/Bethge, Herbert (Hg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: T. Maunz u. a. (Hg.), BVerfGG).
Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, 2 Bände, 7. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: I. von Münch/P. Kunig, GG, Bd., 72021).
Sachs, Michael (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 9. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Sachs (Hg.), GG, 92021).
Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Hofmann, Hans/Henneke, Hans-Günter (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 14. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: B. Schmidt-Bleibtreu/H. Hofmann/H.-G. Henneke (Hg.), GG, 142018).
Sodan, Helge (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, 4. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Sodan (Hg.), GG, 42018).
Stern, Klaus/Becker, Florian (Hg.), Grundrechte-Kommentar, 3. Aufl., Köln 2019 (zit.: Autor/in, in: K. Stern/F. Becker (Hg.), GR, 32019).
Umbach, Dieter C./Clemens, Thomas (Hg.), Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar, 2 Bände, Heidelberg 2002 (zit.: Autor/in, in: D. C. Umbach/T. Clemens (Hg.), GG, Bd., 2002).
Walter, Christian/Grünewald, Benedikt (Hg.), Beck’scher Online Kommentar BVerfGG, Stand: 9. Edition Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: C. Walter/B. Grünewald (Hg.), BeckOK-BVerfGG).
III. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre und Verwaltungsprozessrecht
1. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre und Staatshaftungsrecht
a) Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Achterberg, Norbert, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Heidelberg 1986 (zit.: N. Achterberg, AllgVwR, 21986).
Ahrens, Michael, Staatshaftungsrecht, 3. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: M. Ahrens, StHR, 32018).
Badura, Peter, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, Göttingen 1967 (zit.: P. Badura, VwR, 1967).
Baldus, Manfred/Grzeszick, Bernd/Wienhues, Sigrid, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: M. Baldus/B. Grzeszick/S. Wienhues, StHR, 52018).
Battis, Ulrich, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Heidelberg 2002 (zit.: U. Battis, AllgVwR, 32002).
Bogumil, Jörg/Jann, Werner, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden 2020 (zit.: J. Bogumil/W. Jann, VwWiss, 32020).
Brandt, Jürgen/Domgörgen, Ulf (Hg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: J. Brandt/U. Domgörgen (Hg.), HVvVwPr, 42018).
Bull, Hans Peter/Mehde, Veith, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl., Heidelberg 2015 (zit.: H. P. Bull/V. Mehde, AllgVwR, 92015).
Dennewitz, Bodo, Die Systeme des Verwaltungsrechts, Hamburg 1948 (zit.: B. Dennewitz, SysVwR, 1948).
Detterbeck, Steffen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., München 2020 (zit.: S. Detterbeck, AllgVwR, 182020).
Detterbeck, Steffen/Windthorst, Kay/Sproll, Hans-Dieter, Staatshaftungsrecht, München 2000 (zit.: S. Detterbeck/K. Windthorst/H.-D. Sproll, StHR, 2000).
Ehlers, Dirk/Pünder, Hermann (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2016 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/H. Pünder (Hg.), AllgVwR, 152016).
Eifert, Martin/Möllers, Christoph/Voßkuhle, Andreas (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bde. I und II, 3. Aufl., München 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Eifert/C. Möllers/A. Voßkuhle (Hg.), GVwR, Bd., 32021).
Erbguth, Wilfried/Guckelberger, Annette, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht, 10. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: W. Erbguth/A. Guckelberger, AllgVwR, 102020).
Faber, Heiko, Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Tübingen 1995 (zit.: H. Faber, VwR, 41995).
Fleiner, Fritz, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., Tübingen 1928 (zit.: F. Fleiner, Institutionen, 81928).
Forsthoff, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, Allgemeiner Teil, 10. Aufl., München 1973 (zit.: E. Forsthoff, VwR I, 101973).
Hendler, Reinhard, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Stuttgart 2001 (zit.: R. Hendler, AllgVwR, 32001).
Hoffmann-Riem, Wolfgang, Offene Rechtswissenschaft – Ausgewählte Schriften von Wolfgang Hoffmann-Riem und begleitende Analysen, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem (Hg.), OffRWiss, 2010).
– Innovation und Recht – Recht und Innovation, Tübingen 2016 (zit.: W. Hoffmann-Riem, Innovation, 2016).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, Baden-Baden 1994 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Innovation, 1994).
– Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, Baden-Baden 1996 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Auffangordnungen, 1996).
– Effizienz als Herausforderung an das Verwaltungsrecht, Baden-Baden 1998 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Effizienz, 1998).
– Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Informationsgesellschaft, 2000).
– Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, Baden-Baden 2002 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.), Verwaltungsverfahren, 2002).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Schuppert, Gunnar Folke (Hg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts: Grundfragen, 1993 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/G. F. Schuppert (Hg.), Grundfragen, 1993).
Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, 2. Aufl., München 2012; Bd. II: Informationsordnung – Verwaltungsverfahren – Handlungsformen, 2. Aufl., München 2012; Bd. III: Personal – Finanzen – Kontrolle – Sanktionen – Staatliche Einstandspflichten, 2. Aufl., München 2013 (zit.: Autor/in, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.), GVwR, Bd., 2Jahr).
Huber, Peter M., Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Heidelberg 1997 (zit.: P. M. Huber, AllgVwR, 21997).
Hufen, Friedhelm/Siegel, Thorsten, Fehler im Verwaltungsverfahren, 6. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: F. Hufen/T. Siegel, Fehler, 62018).
Ipsen, Jörn, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: J. Ipsen, AllgVwR, 112019).
Jachmann, Monika/Drüen, Klaus-Dieter, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Köln u. a. 2010 (zit.: M. Jachmann/K.-D. Drüen, AllgVwR, 32010).
Jellinek, Walter, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Berlin 1931 (zit.: W. Jellinek, VwR, 31931).
Koch, Hans-Joachim/Rubel, Rüdiger/Heselhaus, Sebastian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., München 2003 (zit.: H.-J. Koch/R. Rubel/S. Heselhaus, AllgVwR, 32003).
Loeser, Roman, System des Verwaltungsrechts, Bd. 1: Allgemeine Lehren, Methoden und Techniken, Baden-Baden 1994; Bd. 2: Verwaltungsorganisation, Baden-Baden 1994 (zit.: R. Loeser, SystVwR, Bd., 1994).
Maurer, Hartmut/Waldhoff, Christian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl., München 2020 (zit.: H. Maurer/C. Waldhoff, AllgVwR, 202020).
Mayer, Franz/Kopp, Ferdinand Otto, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Stuttgart u. a. 1985 (zit.: F. Mayer/F. O. Kopp, AllgVwR, 51985).
Mayer, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, 2 Bände, 3. Aufl., München u. a. 1924 (zit.: O. Mayer, DVwR, Bd., 31924).
Meyer-Hesemann, Wolfgang, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Heidelberg u. a. 1981 (zit.: W. Meyer-Hesemann, VwRWiss, 1981).
Mutius, Albert von (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 1: Grundlagen, Köln 1984 (zit.: Autor/in, in: A. von Mutius (Hg.), HÖV, Bd. 1, 1984).
Ossenbühl, Fritz/Cornils, Matthias, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl., München 2013 (zit.: F. Ossenbühl/M. Cornils, StHR, 62013).
Peine, Franz-Joseph/Siegel, Thorsten, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: F.-J. Peine/T. Siegel, AllgVwR, 132020).
Peters, Hans, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin u. a. 1949 (zit.: H. Peters, Lehrbuch, 1949).
Pietzner, Rainer/Ronellenfitsch, Michael, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 14. Aufl., München 2019 (zit.: R. Pietzner/M. Ronellenfitsch, Assessorexamen, 142019).
Püttner, Günter, Verwaltungslehre, 4. Aufl., München 2007 (zit.: G. Püttner, VwL, 42007).
Sauer, Heiko, Examinatorium Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht, Baden-Baden 2020 (zit.: H. Sauer, ExVwR, 2020).
Schlieffen, Katharina von/Haaß, Stefanie, Grundkurs Verwaltungsrecht, Leiden u. a. 2019 (zit.: K. von Schlieffen/S. Haaß, VwR, 2019).
Schmidt-Aßmann, Eberhard, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl., Berlin u. a. 2006 (zit.: E. Schmidt-Aßmann, Ordnungsidee, 22006).
– Verwaltungsrechtliche Dogmatik, Tübingen 2013 (zit.: E. Schmidt-Aßmann, Dogmatik, 2013).
Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, Baden-Baden 1997 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 1997).
– Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden 1999 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), EurVwR, 1999).
– Verwaltungskontrolle, Baden-Baden 2001 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Verwaltungskontrolle, 2001).
– Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, Baden-Baden 2004 (zit.: Autor/in, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Hg.), Methoden, 2004).
Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, Baden-Baden 2000 (zit.: G. F. Schuppert, VwWiss, 2000).
Steinbach, Armin (Hg.), Verwaltungsrechtsprechung, Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: A. Steinbach (Hg.), Vw-Rspr, 2017).
Steinberg, Rudolf/Wickel, Martin/Müller, Henrik, Fachplanung, 4. Aufl., Baden-Baden 2012 (zit.: R. Steinberg/M. Wickel/H. Müller, Fachplanung, 42012).
Storr, Stefan/Schröder, Rainer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Stuttgart 2010 (zit.: S. Storr/R. Schröder, AllgVwR, 2010).
Thieme, Werner, Verwaltungslehre, 4. Aufl., Köln u. a. 1984 (zit.: W. Thieme, VwL, 41984).
Thieme, Werner, Einführung in die Verwaltungslehre, Köln u. a. 1995 (zit.: W. Thieme, EinfVwL, 1995).
Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008 (zit.: Autor/in, in: H.-H. Trute u. a. (Hg.), AllgVwR, 2008).
Ule, Carl Hermann/Laubinger, Hans-Werner, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl., Köln u. a. 1995 (zit.: C. H. Ule/H.-W. Laubinger, VwVfR, 41995).
Wahl, Rainer, Herausforderungen und Antworten: Das Öffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte, Berlin 2006 (zit.: R. Wahl, Herausforderungen, 2006).
Wallerath, Maximilian, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Berlin 2009 (zit.: M. Wallerath, AllgVwR, 62009).
Westermann, Harm Peter (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 3: Privatrecht, Neuwied 1982 (zit.: Autor/in, in: H. P. Westermann (Hg.), HÖV, Bd. 3, 1982).
Wienbracke, Mike, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: M. Wienbracke, AllgVwR, 52020).
Will, Martin, Allgemeines Verwaltungsrecht, München 2012 (zit.: M. Will, AllgVwR, 2012).
Will, Martin/Quarch, Benedikt Martin, Staatshaftungsrecht, München 2018 (zit.: M. Will/B. M. Quarch, StHR, 2018).
Windthorst, Kay, Staatshaftungsrecht, 2. Aufl., München 2021 (zit.: K. Windthorst, StHR, 22021).
Wolff, Hans Julius/Bachof, Otto/Stober, Rolf (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. III, 5. Aufl., München 2004 (zit.: Autor/in, in: H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober (Hg.), VwR, Bd. III, 52004).
Wolff, Hans Julius/Bachof, Otto/Stober, Rolf/Kluth, Winfried (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. I, 13. Aufl., München 2017; Verwaltungsrecht, Bd. II, 8. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. J. Wolff u. a. (Hg.), VwR, Bd., 13/8Jahr).
b) Kommentare
Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar VwVfG mit VwVG und VwZG, Stand: 49. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: J. Bader/M. Ronellenfitsch (Hg.), BeckOK-VwVfG).
Bauer, Rainer/Heckmann, Dirk/Ruge, Kay/Schallbruch, Martin/Schulz, Sönke E. (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014 (zit.: Autor/in, in: R. Bauer u. a. (Hg.), VwVfG, 22014).
Engelhardt, Hanns/App, Michael/Schlatmann, Arne (Hg.), Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 11. Aufl., München 2017 (zit.: H. Engelhardt/M. App/A. Schlatmann (Hg.), VwVG/VwZG, 112017).
Fehling, Michael/Kastner, Berthold/Störmer, Rainer (Hg.), Verwaltungsrecht, Handkommentar, 5. Aufl., Baden-Baden 2021 (zit.: Autor/in, in: M. Fehling/B. Kastner/R. Störmer (Hg.), HK-VwR, 52021).
Huck, Winfried/Müller, Martin, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: W. Huck/M. Müller, VwVfG, 32020).
Knack, Hans Joachim/Henneke, Hans-Günther (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 11. Aufl., Köln 2020 (zit.: Autor/in, in: H. J. Knack/H.-G. Henneke (Hg.), VwVfG, 112020).
Kopp, Ferdinand Otto/Ramsauer, Ulrich (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 21. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: F. O. Kopp/U. Ramsauer (Hg.), VwVfG, 212020).
Kugele, Dieter, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, Köln 2014 (zit.: D. Kugele, VwVfG, 2014).
Mann, Thomas/Sennekamp, Christoph/Uechtritz, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: T. Mann/C. Sennekamp/M. Uechtritz (Hg.), VwVfG, 22019).
Obermayer, Klaus/Funke-Kaiser, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Aufl., Köln 2021 (zit.: Autor/in, in: K. Obermayer/M. Funke-Kaiser (Hg.), VwVfG, 62021).
Pautsch, Arne/Hoffmann, Lutz (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Berliner Kommentare, Berlin 2016 (zit.: Autor/in, in: A. Pautsch/L. Hoffmann (Hg.), VwVfG, 2016).
Sadler, Gerhard/Tillmanns, Reiner (Hg.), Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 10. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: Autor/in, in: G. Sadler/R. Tillmanns (Hg.), VwVG/VwZG, 102020).
Schoch, Friedrich/Schneider, Jens-Peter (Hg.), Verwaltungsrecht: Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: F. Schoch/J.-P. Schneider (Hg.), VwVfG).
Stelkens, Paul/Bonk, Heinz Joachim/Sachs, Michael (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs (Hg.), VwVfG, 92018).
Wolff, Heinrich Amadeus/Decker, Andreas, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. Aufl., München 2021 (zit.: H. A. Wolff/A. Decker, VwGO, 42021).
Ziekow, Jan, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl., Stuttgart 2019 (zit.: J. Ziekow, VwVfG, 42019).
2. Verwaltungsprozessrecht
a) Lehrbücher, Handbücher und Monografien
Augsberg, Steffen, Verwaltungsprozessrecht. Grundstrukturen und Klausurfälle, Stuttgart u. a., 2009 (zit.: S. Augsberg, VwPrR, 2009).
Bosch, Edgar/Schmidt, Jörg/Vondung, Rolf und Ute, Einführung in die Praxis des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, 10. Aufl., Stuttgart 2019 (zit.: E. Bosch u. a., VwGVerf, 102019).
Ehlers, Dirk/Schoch, Friedrich (Hg.), Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, Berlin 2009 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/F. Schoch (Hg.), RechtssÖR, 2009).
Finkelnburg, Klaus/Dombert, Matthias/Külpmann, Christoph, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: K. Finkelnburg/M. Dombert/C. Külpmann, VorlRechtss, 72017).
Gersdorf, Hubertus, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: H. Gersdorf, VwPrR, 62019).
Guckelberger, Annette, Deutsches Verwaltungsprozessrecht unter unionsrechtlichem Anpassungsdruck, Baden-Baden 2017 (zit.: A. Guckelberger, VwPrR unter Anpassungsdruck, 2017).
Hufen, Friedhelm, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: F. Hufen, VwPrR, 112019).
Kuhla, Wolfgang/Hüttenbrink, Jost/Endler, Jan, Der Verwaltungsprozess, 3. Aufl., München 2002 (zit.: Autor/in, in: W. Kuhla/J. Hüttenbrink/J. Endler, VwPrR, 32002).
Lorenz, Dieter, Verwaltungsprozeßrecht, Heidelberg 2000 (zit.: D. Lorenz, VwPrR, 2000).
Mann, Thomas/Wahrendorf, Volker, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl., München 2015 (zit.: T. Mann/V. Wahrendorf, VwPrR, 42015).
Martini, Mario, Verwaltungsprozessrecht und Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., München 2017 (zit.: M. Martini, VwPrR, 62017).
Schenke, Wolf-Rüdiger, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: W.-R. Schenke, VwPrR, 162019).
Schmitt Glaeser, Walter/Horn, Hans-Detlef, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl., Stuttgart u. a. 2000 (zit.: W. Schmitt Glaeser/H.-D. Horn, VwPrR, 152000).
Schwerdtfeger, Gunther/Schwerdtfeger, Angela, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 15. Aufl., München 2018 (zit.: G. Schwerdtfeger/A. Schwerdtfeger, ÖR, 152018).
Stern, Klaus/Blanke, Hermann-Josef, Verwaltungsprozessrecht in der Klausur, 9. Aufl., München 2008 (zit.: K. Stern/H.-J. Blanke, VwPrR, 92008).
Würtenberger, Thomas/Heckmann, Dirk, Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl., München 2018 (zit.: T. Würtenberger/D. Heckmann, VwPrR, 42018).
b) Kommentare
Bader, Johann/Funke-Kaiser, Michael/Stuhlfauth, Thomas/Albedyll, Jörg von, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 7. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: J. Bader u. a., VwGO, 72018).
Eyermann, Erich (Begr.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: E. Eyermann, VwGO, 152019).
Gärditz, Klaus Ferdinand (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: K. F. Gärditz (Hg.), VwGO, 22018).
Kopp, Ferdinand Otto/Schenke, Wolf-Rüdiger (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 26. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: F. O. Kopp/W.-R. Schenke (Hg.), VwGO, 262020).
Kugele, Dieter, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Köln 2013 (zit.: D. Kugele, VwGO, 2013).
Posser, Herbert/Wolff, Heinrich Amadeus (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2014 (zit.: Autor/in, in: H. Posser/H. A. Wolff (Hg.), VwGO, 22014).
– Beck’scher Online Kommentar VwGO, Stand: 55. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: H. Posser/H. A. Wolff (Hg.), BeckOK-VwGO).
Redeker, Konrad/Oertzen, Hans-Joachim von (Begr.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 16. Aufl., Stuttgart 2014 (zit.: Autor/in, in: K. Redeker/H.-J. von Oertzen, VwGO, 162014).
Schoch, Friedrich/Schneider, Jens-Peter (Hg.), Verwaltungsrecht: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: F. Schoch/J.-P. Schneider (Hg.), VwGO).
Sodan, Helge/Ziekow, Jan (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Sodan/J. Ziekow (Hg.), VwGO, 52018).
Wolff, Heinrich Amadeus/Decker, Andreas, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. Aufl., München 2021 (zit.: H. A. Wolff/A. Decker, VwGO, 42021).
Wysk, Peter (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: P. Wysk (Hg.), VwGO, 32020).
IV. Besonderes Verwaltungsrecht
1. Gesamtdarstellungen
Ehlers, Dirk/Fehling, Michael/Pünder, Hermann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2019; Bd. 2: Planungs-, Bau- und Straßenrecht, Umweltrecht, Gesundheitsrecht, Medien- und Informationsrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2020; Bd. 3: Kommunalrecht, Haushalts- und Abgabenrecht, Ordnungsrecht, Sozialrecht, Bildungsrecht, Recht des öffentlichen Dienstes, 3. Aufl., Heidelberg u. a. 2013 (zit.: Autor/in, in: D. Ehlers/M. Fehling/H. Pünder (Hg.), BesVwR, Bd., 3/4Jahr).
Erbguth, Wilfried/Mann, Thomas/Schubert, Mathias, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: W. Erbguth/T. Mann/M. Schubert, BesVwR, 132020).
Friauf, Karl Heinrich (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Bd. 2: Besonderes Verwaltungsrecht, Köln 1984 (zit.: Autor/in, in: K. H. Friauf (Hg.), HÖV, Bd. 2, 1984).
Schoch, Friedrich (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, München 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Schoch (Hg.), BesVwR, 2018).
Steiner, Udo/Brinktrine, Ralf (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: Autor/in, in: U. Steiner/R. Brinktrine (Hg.), BesVwR, 92018).
2. Baurecht
Battis, Ulrich, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 7. Aufl., Stuttgart 2017 (zit.: U. Battis, BauR, 72017).
Battis, Ulrich/Krautzberger, Michael/Löhr, Rolf-Peter (Hg.), Baugesetzbuch, Kommentar, 14. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: U. Battis/M. Krautzberger/R.-P. Löhr (Hg.), BauGB, 142019).
Bönker, Christian/Bischopink, Olaf (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: C. Bönker/O. Bischopink (Hg.), BauNVO, 22018).
Bracher, Christian-Dietrich/Reidt, Olaf/Schiller, Gernot, Bauplanungsrecht, 8. Aufl., Köln 2014 (zit.: Autor/in, in: C.-D. Bracher/O. Reidt/G. Schiller, BauplanungsR, 82014).
Brohm, Winfried, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl., München 2002 (zit.: W. Brohm, BauR, 32002).
Brügelmann, Hermann (Begr.), Baugesetzbuch, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juli 2020, München (zit.: Autor/in, in: H. Brügelmann, BauGB).
Erbguth, Wilfried/Schubert, Matthias, Öffentliches Baurecht mit Bezügen zum Umwelt- und Raumplanungsrecht, 6. Aufl., Berlin 2015 (zit.: W. Erbguth/M. Schubert, BauR, 62015).
Ernst, Werner/Zinkahn, Willy/Bielenberg, Walter/Krautzberger, Michael (Hg.), Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2020, München (zit.: Autor/in, in: W. Ernst u. a. (Hg.), BauGB).
Fickert, Hans Carl/Fieseler, Herbert (Begr.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 13. Aufl., Stuttgart 2018 (zit.: Autor/in, in: H. C. Fickert/H. Fieseler, BauNVO, 132018).
Finkelnburg, Klaus/Ortloff, Karsten-Michael/Kment, Martin, Öffentliches Baurecht, Bd. I: Bauplanungsrecht, 7. Aufl., München 2017 (zit.: K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/M. Kment, BauR, Bd. I, 72017).
Finkelnburg, Klaus/Ortloff, Karsten-Michael/Otto, Christian-W., Öffentliches Baurecht, Bd. II: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, 7. Aufl., München 2018 (zit.: K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/C.-W. Otto, BauR, Bd. II, 72018).
Hoppe, Werner/Bönker, Christian/Grotefels, Susan (Hg.), Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., München 2010 (zit.: Autor/in, in: W. Hoppe/C. Bönker/S. Grotefels (Hg.), BauR, 42010).
Hoppenberg, Michael/de Witt, Siegfried (Hg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Juni 2020, München (zit.: Autor/in, in: M. Hoppenberg/S. de Witt (Hg.), HBauR).
Jäde, Henning/Dirnberger, Franz (Hg.), Baugesetzbuch/Baunutzungsverordnung, Kommentar, 9. Aufl., Stuttgart u. a. 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Jäde/F. Dirnberger (Hg.), BauGB/BauNVO, 92018).
Jarass, Hans Dieter/Kment, Martin, Baugesetzbuch, Kommentar, 2. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: H. D. Jarass/M. Kment, BauGB, 22017).
Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard (Hg.), Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart u. a. 2015 (zit.: Autor/in, in: H.-J. Koch/R. Hendler (Hg.), BauR, 62015).
König, Helmut/Roeser, Thomas/Stock, Jürgen (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: H. König/T. Roeser/J. Stock (Hg.), BauNVO, 42019).
Kröninger, Holger/Aschke, Manfred/Jeromin, Curt M. (Hg.), Baugesetzbuch mit Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Kröninger/M. Aschke/C. M. Jeromin (Hg.), BauGB, 42018).
Muckel, Stefan/Ogorek, Markus, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., München 2020 (zit.: S. Muckel/M. Ogorek, BauR, 42020).
Peine, Franz-Joseph, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl., Tübingen 2003 (zit.: F.-J. Peine, BauR, 42003).
Schlichter, Otto/Stich, Rudolf/Driehaus, Hans-Joachim/Paetow, Stefan (Hg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: September 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: O. Schlichter u. a. (Hg.), BerlK-BauGB).
Schrödter, Wolfgang (Hg.), Baugesetzbuch, Kommentar, 9. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: W. Schrödter (Hg.), BauGB, 92019).
Spannowsky, Willy/Hornmann, Gerhard/Kämper, Norbert (Hg.), Baunutzungsverordnung, Kommentar, München 2018 (zit.: Autor/in, in: W. Spannowsky/G. Hornmann/N. Kämper (Hg.), BauNVO, 2018).
Spannowsky, Willy/Uechtritz, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar BauGB, Stand: 51. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: W. Spannowsky/M. Uechtritz (Hg.), BeckOK-BauGB).
Stollmann, Frank/Beaucamp, Guy, Öffentliches Baurecht, 12. Aufl., München 2020 (zit.: F. Stollmann/G. Beaucamp, BauR, 122020).
Stüer, Bernhard, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Planung – Genehmigung – Rechtsschutz, 5. Aufl., München 2015 (zit.: B. Stüer, HBauFachplR, 52015).
Will, Martin, Öffentliches Baurecht, München 2019 (zit.: M. Will, BauR, 2019).
3. Datenschutzrecht
Auernhammer, Herbert (Begr.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz und Nebengesetze, Kommentar, 7. Aufl., Köln 2020 (zit.: Autor/in, in: H. Auernhammer, DSGVO/BDSG, 72020).
Brink, Stefan/Wolff, Heinrich Amadeus (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Datenschutzrecht, Stand: 34. Edition November 2020, München (zit.: Autor/in, in: S. Brink/H. A. Wolff (Hg.), BeckOK-DatSchR).
Däubler, Wolfgang/Wedde, Peter/Weichert, Thilo/Sommer, Imke, EU-DSGVO und BDSG, Kommentar, 2. Aufl., Frankfurt am Main 2020 (zit.: Autor/in, in: W. Däubler u. a., DSGVO/BDSG, 22020).
Ehmann, Eugen/Selmayr, Martin, Datenschutz-Grundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: E. Ehmann/M. Selmayr (Hg.), DSGVO, 22018).
Gola, Peter (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: P. Gola (Hg.), DSGVO, 22018).
Gola, Peter/Heckmann, Dirk (Hg.), Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 13. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: P. Gola/D. Heckmann (Hg.), BDSG, 132019).
Kühling, Jürgen/Buchner, Benedikt (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: J. Kühling/B. Buchner (Hg.), DSGVO/BDSG, 32020).
Kühling, Jürgen/Klar, Manuel/Sackmann, Florian, Datenschutzrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: J. Kühling/M. Klar/F. Sackmann, DatSchR, 42018).
Paal, Boris P./Pauly, Daniel André (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: B. P. Paal/D. A. Pauly (Hg.), DSGVO/BDSG, 22018).
Plath, Kai-Uwe (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/BDSG, Kommentar, 3. Aufl., Köln 2018 (zit.: Autor/in, in: K.-U. Plath (Hg.), DSGVO/BDSG, 32018).
Reimer, Philipp, Verwaltungsdatenschutzrecht. Das neue Recht für die behördliche Praxis, Baden-Baden 2019 (zit.: P. Reimer, VwDatSchR, 2019).
Rüpke, Giselher/Lewinski, Kai von/Eckhardt, Jens, Datenschutzrecht, München 2018 (zit.: G. Rüpke/K. von Lewinski/J. Eckhardt, DatSchR, 2018).
Schantz, Peter/Wolff, Heinrich Amadeus, Das neue Datenschutzrecht, München 2017 (zit.: P. Schantz/H. A. Wolff, DatSchR, 2017).
Simitis, Spiros/Hornung, Gerrit/Spiecker gen. Döhmann, Indra (Hg.), Datenschutzrecht, Kommentar, Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: S. Simitis/G. Hornung/I. Spiecker gen. Döhmann (Hg.), DatSchR, 2019).
Specht, Louisa/Mantz, Reto (Hg.), Handbuch Europäisches und deutsches Datenschutzrecht, München 2019 (zit.: Autor/in, in: L. Specht/R. Mantz (Hg.), HDatSchR, 2019).
Sydow, Gernot (Hg.), Bundesdatenschutzgesetz, Handkommentar, Baden-Baden 2019 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow (Hg.), BDSG, 2019).
– Europäische Datenschutzgrundverordnung, Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: G. Sydow (Hg.), DSGVO, 22018).
Taeger, Jürgen/Gabel, Detlev (Hg.), Datenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 3. Aufl., Frankfurt am Main 2019 (zit.: Autor/in, in: J. Taeger/D. Gabel (Hg.), DSGVO/BDSG, 32019).
Wybitul, Tim (Hg.), Handbuch EU-Datenschutz-Grundverordnung, Frankfurt am Main 2017 (zit.: Autor/in, in: T. Wybitul (Hg.), HDSGVO, 2017).
4. Finanz- und Abgabenrecht
Birk, Dieter/Desens, Marc/Tappe, Henning, Steuerrecht, 23. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: D. Birk/M. Desens/H. Tappe, SteuerR, 232020).
Christ, Josef/Oebbecke, Janbernd (Hg.), Handbuch Kommunalabgabenrecht, München 2016 (zit.: Autor/in, in: J. Christ/J. Oebbecke (Hg.), HKomAbgR, 2016).
Fehrenbacher, Oliver, Steuerrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: O. Fehrenbacher, SteuerR, 72020).
Haase, Florian, Internationales und Europäisches Steuerrecht, 6. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: F. Haase, IntEurSteuerR, 62020).
Hübschmann, Walter/Hepp, Ernst/Spitaler, Armin (Begr.), Abgabenordnung – Finanzgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, AO/FGO).
Klein, Franz (Begr.), Abgabenordnung, Kommentar, 14. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Klein, AO, 142018).
Kloepfer, Michael, Finanzverfassungsrecht, München 2014 (zit.: M. Kloepfer, FinVerfR, 2014).
Koenig, Ulrich (Hg.), Abgabenordnung, 3. Aufl., München 2014 (zit.: Autor/in, in: U. Koenig (Hg.), AO, 32014).
Pfirrmann, Volker/Rosenke, Torsten/Wagner, Klaus J. (Hg.), Beck’scher Online Kommentar AO, Stand: 14. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: V. Pfirrmann/T. Rosenke/K. J. Wagner (Hg.), BeckOK-AO).
Prömper, Stefan/Stein, Thomas, Bundesgebührengesetz, Kommentar, München 2019 (zit.: S. Prömper/T. Stein, BGebG, 2019).
Tappe, Henning/Wernsmann, Rainer, Öffentliches Finanzrecht, 2. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: H. Tappe/R. Wernsmann, ÖFinR, 22019).
Tipke, Klaus/Lang, Joachim (Begr.), Steuerrecht, 24. Aufl., Köln 2021 (zit.: Autor/in, in: K. Tipke/J. Lang, SteuerR, 242021).
Tipke, Klaus/Kruse, Heinrich Wilhelm (Hg.), Abgabenordnung – Finanzgerichtsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Oktober 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: K. Tipke/H. W. Kruse (Hg.), AO/FGO).
5. Kommunalrecht
Burgi, Martin, Kommunalrecht, 6. Aufl., München 2019 (zit.: M. Burgi, KomR, 62019).
Engels, Andreas/Krausnick, Daniel, Kommunalrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: A. Engels/D. Krausnick, KomR, 22020).
Geis, Max-Emanuel, Kommunalrecht, 5. Aufl., München 2020 (zit.: M.-E. Geis, KomR, 52020).
Gern, Alfons/Brüning, Christoph, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: A. Gern/C. Brüning, KomR, 42019).
Lange, Klaus, Kommunalrecht, 2. Aufl., Tübingen 2019 (zit.: K. Lange, KomR, 22019).
Mann, Thomas/Püttner, Günter (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1: Grundlagen und Kommunalverfassung, 3. Aufl., Heidelberg 2007; Bd. 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl., Heidelberg 2011 (zit.: Autor/in, in: T. Mann/G. Püttner (Hg.), HKWP, Bd., 3Jahr).
Mutius, Albert von, Kommunalrecht, München 1996 (zit.: A. von Mutius, KomR, 1996).
Püttner, Günter (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1: Grundlagen, 2. Aufl., Berlin u. a. 1981; Bd. 2: Kommunalverfassung, 2. Aufl., Berlin u. a. 1982; Bd. 3: Kommunale Aufgaben und Aufgabenerfüllung, 2. Aufl., Berlin u. a. 1983; Bd. 4: Die Fachaufgaben, 2. Aufl., Berlin u. a. 1983; Bd. 5: Kommunale Wirtschaft, 2. Aufl., Berlin u. a. 1984; Bd. 6: Kommunale Finanzen, 2. Aufl., Berlin u. a. 1985 (zit.: Autor/in, in: G. Püttner (Hg.), HKWP, Bd., 2Jahr).
Schmidt, Thorsten Ingo, Kommunalrecht, 2. Aufl., Tübingen 2014 (zit.: T. I. Schmidt, KomR, 22014).
Waechter, Kay, Kommunalrecht, 3. Aufl., Köln u. a. 1997 (zit.: K. Waechter, KomR, 31997).
6. Öffentliches Dienstrecht
Battis, Ulrich (Hg.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 5. Aufl., München 2017 (zit.: Autor/in, in: U. Battis (Hg.), BBG, 52017).
Behrens, Hans-Jörg, Beamtenrecht, 2. Aufl., München 2001 (zit.: H.-J. Behrens, BeamtenR, 22001).
Brinktrine, Ralf/Schollendorf, Kai (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Beamtenrecht Bund, Stand: 20. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. Brinktrine/K. Schollendorf (Hg.), BeckOK-BeamtenR Bund).
Fürst, Walther (Begr.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Bd. I: Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Richterrecht und Wehrrecht; Bd. II: Disziplinarrecht des Bundes und der Länder; Bd. III: Besoldungsrecht des Bundes und der Länder; Bd. IV: Recht der Arbeiternehmer im öffentlichen Dienst; Bd. V: Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Januar 2020, Berlin (zit.: Autor/in, in: W. Fürst, GK-ÖDienstR, Bd.).
Kugele, Dieter (Hg.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Münster 2011 (zit.: Autor/in, in: D. Kugele (Hg.), BBG, 2011).
Lenders, Dirk/Peters, Cornelia/Weber, Klaus/Grunewald, Beate/Lösch, Bettina, Das Dienstrecht des Bundes, Kommentar, 2. Aufl., Köln u. a. 2013 (zit.: Autor/in, in: D. Lenders u. a., DienstR, 22013).
Leppek, Sabine, Beamtenrecht, 13. Aufl., Heidelberg 2019 (zit.: S. Leppek, BeamtenR, 132019).
Plog, Ernst/Wiedow, Alexander (Begr.), Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Dezember 2020, Köln (zit.: Autor/in, in: E. Plog/A. Wiedow, BBG).
Reich, Andreas, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2018 (zit.: A. Reich, BeamtStG, 32018).
– Beamtenversorgungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2019 (zit.: A. Reich, BeamtVG, 22019).
Schmidt, Thorsten Ingo, Beamtenrecht, Tübingen 2017 (zit.: T. I. Schmidt, BeamtenR, 2017).
Schnellenbach, Helmut/Bodanowitz, Jan, Beamtenrecht in der Praxis, 10. Aufl., München 2020 (zit.: Autor/in, in: H. Schnellenbach/J. Bodanowitz, BeamtenR, 102020).
Schütz, Erwin/Maiwald, Joachim (Hg.), Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: November 2020, München (zit.: Autor/in, in: E. Schütz/J. Maiwald (Hg.), BeamtenR).
Werres, Stefan, Beamtenverfassungsrecht, München 2011 (zit.: S. Werres, BeamtenR, 2011).
Wichmann, Manfred/Langer, Karl-Ulrich, Öffentliches Dienstrecht, 8. Aufl., Stuttgart 2017 (zit.: Autor/in, in: M. Wichmann/K.-U. Langer, ÖDienstR, 82017).
7. Öffentliches Wirtschaftsrecht und Regulierungsrecht
Badura, Peter, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 4. Aufl., Tübingen 2011 (zit.: P. Badura, WiR, 42011)
Fehling, Michael/Ruffert, Matthias (Hg.), Regulierungsrecht, Tübingen 2010 (zit.: Autor/in, in: M. Fehling/M. Ruffert (Hg.), RegR, 2010).
Frotscher, Werner/Kramer, Urs, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 7. Aufl., München 2019 (zit.: W. Frotscher/U. Kramer, WiR, 72019).
Herdegen, Matthias, Internationales Wirtschaftsrecht, 12. Aufl., München 2020 (zit.: M. Herdegen, IntWiR, 122020).
Kirchhof, Gregor/Korte, Stefan/Magen, Stefan (Hg.), Öffentliches Wettbewerbsrecht, Heidelberg 2014 (zit.: Autor/in, in: G. Kirchhof/S. Korte/S. Magen (Hg.), ÖWeR, 2014).
Krajewski, Markus, Wirtschaftsvölkerrecht, 4. Aufl., Heidelberg 2017 (zit.: M. Krajewski, WiVölkerR, 42017).
Kluth, Winfried, Öffentliches Wirtschaftsrecht, München 2019 (zit.: W. Kluth, ÖWiR, 2019).
Knauff, Matthias, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: M. Knauff, ÖWiR, 22020).
Ruthig, Josef/Storr, Stefan, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: J. Ruthig/S. Storr, ÖWiR, 52020).
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Schulte, Martin/Kloos, Joachim (Hg.), Handbuch Öffentliches Wirtschaftsrecht, München 2016 (zit.: Autor/in, in: M. Schulte/J. Kloos (Hg.), HÖWiR, 2016).
Schulte, Martin/Schröder, Rainer (Hg.), Handbuch des Technikrechts, 2. Aufl., Berlin u. a. 2011 (zit.: Autor/in, in: M. Schulte/R. Schröder (Hg.), HTechnikR, 22011).
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Stober, Rolf/Paschke, Marian (Hg.), Deutsches und internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., Stuttgart 2016 (zit.: Autor/in, in: R. Stober/M. Paschke (Hg.), DIntWiR, 32016).
Tietje, Christian (Hg.), Internationales Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Berlin 2015 (zit.: Autor/in, in: C. Tietje (Hg.), IntWiR, 22015).
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Knemeyer, Franz-Ludwig, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl., München 2007 (zit.: F.-L. Knemeyer, POR, 112007).
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Möller, Manfred/Warg, Gunter, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart 2011 (zit.: M. Möller/G. Warg, POR, 62011).
Schenke, Wolf-Rüdiger, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: W.-R. Schenke, POR, 102018).
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Thiel, Markus, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: M. Thiel, POR, 42020).
9. Sozialrecht
Dörr, Gernot/Francke, Konrad, Sozialverwaltungsrecht, 3. Aufl., Berlin 2012 (zit.: G. Dörr/K. Francke, SozVwR, 32012).
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Fuchs, Maximilian (Hg.), Europäisches Sozialrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: M. Fuchs (Hg.), EurSozR, 72018).
Giesen, Richard/Kreikebohm, Ralf/Meßling, Miriam/Rolfs, Christian/Udsching, Peter (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Sozialrecht, Stand: 59. Edition Dezember 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. Giesen u. a. (Hg.), BeckOK-SozR).
Knickrehm, Sabine/Kreikebohm, Ralf/Waltermann, Raimund (Hg.), Kommentar zum Sozialrecht, 6. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: S. Knickrehm/R. Kreikebohm/R. Waltermann (Hg.), SozR, 62019).
Koppenfels-Spies, Katharina von, Sozialrecht, Tübingen 2018 (zit.: K. von Koppenfels-Spies, SozR, 2018).
Muckel, Stefan/Ogorek, Markus/Rixen, Stephan, Sozialrecht, 5. Aufl., München 2019 (zit.: S. Muckel/M. Ogorek/S. Rixen, SozR, 52019).
Ruland, Franz/Becker, Ulrich/Axer, Peter (Hg.), Sozialrechtshandbuch, 6. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Ruland/U. Becker/P. Axer (Hg.), SRH, 62018).
Schaumberg, Torsten, Sozialrecht, 3. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: T. Schaumberg, SozR, 32020).
Schlegel, Rainer/Voelzke, Thomas (Hg.), juris PraxisKommentar SGB I – Allgemeiner Teil/mit VO (EG) 883/2004, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB II – Grundsicherung für Arbeitssuchende, 5. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB III – Arbeitsförderung, 2. Aufl., Saarbrücken 2019; SGB IV – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung, 3. Aufl. Saarbrücken 2016; SGB V – Gesetzliche Krankenversicherung, 4. Aufl. Saarbrücken 2020; SBG VI – Gesetzliche Rentenversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2013; SBG VII – Gesetzliche Unfallversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB VIII – Kinder- und Jugendhilfe, 2. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB X – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XI – Soziale Pflegeversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XII – Sozialhilfe/Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG), 3. Aufl., Saarbrücken 2020; SGG – Sozialgerichtsgesetz, Saarbrücken 2017 (zit.: Autor/in, in: R. Schlegel/T. Voelzke (Hg.), jurisPK-, ggf. AuflageJahr).
Waltermann, Raimund, Sozialrecht, 14. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: R. Waltermann, SozR, 142020).
10. Umweltrecht
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Epiney, Astrid, Umweltrecht der Europäischen Union, 4. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: A. Epiney, EuUmwR, 42019).
Frenz, Walter, Europäisches Umweltrecht, München 1997 (zit.: W. Frenz, EuUmwR, 1997).
Giesberts, Ludger/Reinhardt, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Umweltrecht, Stand: 56. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: L. Giesberts/M. Reinhardt (Hg.), BeckOK-UmwR).
Hoppe, Werner/Beckmann, Martin/Kauch, Petra, Umweltrecht, 2. Aufl., München 2000 (zit.: W. Hoppe/M. Beckmann/P. Kauch, UmwR, 22000).
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Kimminich, Otto/Lersner, Heinrich Freiherr von/Storm, Peter-Christoph (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, Bd. I: Abfallabgabe – Mosel, 2. Aufl., Berlin 1994; Bd. II: Nachbarrecht – Zweitanmeldung, 2. Aufl., Berlin 1994 (zit.: Autor/in, in: O. Kimminich/H. Lersner/P.-C. Storm (Hg.), HdUR, 21994, Lemma).
Kloepfer, Michael, Umweltrecht, 4. Aufl., München 2016 (zit.: M. Kloepfer, UmwR, 42016).
Kloepfer, Michael (Hg.), Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, Selbststeuerung und Selbstregulierung in der Technikentwicklung und im Umweltschutz, Erstes Berliner Kolloquium der Gottlieb-Daimler- und-Karl-Benz-Stiftung, Berlin 1998 (zit.: Autor/in, in: M. Kloepfer (Hg.), Selbst-Beherrschung, 1998).
Kloepfer, Michael/Durner, Wolfgang, Umweltschutzrecht, 3. Aufl., München 2020 (zit.: M. Kloepfer/W. Durner, UmwSchR, 32020).
Koch, Hans-Joachim/Hofmann, Ekkehard/Reese, Moritz (Hg.), Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H.-J. Koch/E. Hofmann/M. Reese (Hg.), HUmwR, 52018).
Krämer, Ludwig, EU Environmental Law, 8. Aufl., London 2016 (zit.: L. Krämer, EUEnvLaw, 82016).
Landmann, Robert von/Rohmer, Ernst (Begr.), Umweltrecht, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. von Landmann/E. Rohmer, UmwR).
Meßerschmidt, Klaus, Europäisches Umweltrecht, München 2011 (zit.: K. Meßerschmidt, EuUmwR, 2011).
Peters, Heinz-Joachim/Hesselbarth, Thorsten/Peters, Frederike, Umweltrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2015 (zit.: H.-J. Peters/T. Hesselbarth/F. Peters, UmwR, 52015).
Proelß, Alexander (Hg.), Internationales Umweltrecht, Berlin 2017 (zit.: Autor/in, in: A. Proelß (Hg.), IntUmwR, 2017).
Rehbinder, Eckard/Schink, Alexander (Hg.), Grundzüge des Umweltrechts, 5. Aufl., Berlin 2018 (zit.: Autor/in, in: E. Rehbinder/A. Schink (Hg.), UmwR, 52018).
Rengeling, Hans-Werner (Hg.), Handbuch des europäischen und deutschen Umweltrechts, Bde. I, II/1 und II/2, 2. Aufl., Köln u. a. 2003 (zit.: Autor/in, in: H.-W. Rengeling (Hg.), EUDUR, Bd., 22003).
Säcker, Franz Jürgen, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1: Energiewirtschaftsrecht und Energiesicherungsgesetz, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2018 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker (Hg.), EnR, Bd. 1, 42018).
Säcker, Franz Jürgen/Ludwigs, Markus, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 2: Energieumweltrecht, Energieeffizienzrecht, Energieanlagenrecht, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2019 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker/M. Ludwigs (Hg.), EnR, Bd. 2, 42019).
Schlacke, Sabine, Umweltrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: S. Schlacke, UmwR, 72019).
Sparwasser, Reinhard/Engel, Rüdiger/Voßkuhle, Andreas, Umweltrecht. Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 5. Aufl., Heidelberg 2003 (zit.: R. Sparwasser/R. Engel/A. Voßkuhle, UmwR, 52003).
Storm, Peter-Christoph, Umweltrecht, 11. Aufl., Berlin 2019 (zit.: P.-C. Storm, UmwR, 112019).
Wolf, Joachim, Umweltrecht, München 2002 (zit.: J. Wolf, UmwR, 2002).
V. Verwaltungs-, Verwaltungsrechts- und Verfassungsgeschichte
Benz, Arthur/Bröchler, Stephan/Lauth, Hans-Joachim (Hg.), Handbuch der Europäischen Verfassungsgeschichte im 20. Jahrhundert, Bd. 5: seit 1989, Bonn 2019 (zit.: Autor/in: in: A. Benz/S. Bröchler/H.-J. Lauth (Hg.), HEurVG, Bd. 5, 2019)
Heyen, Erk Volkmar (Hg.), Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, Frankfurt am Main 1982 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), VwG, 1982).
– Wissenschaft und Recht der Verwaltung seit dem Ancien Régime, Frankfurt am Main 1984 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), WissVwR, 1984).
Jeserich, Kurt G. A./Pohl, Hans/Unruh, Georg-Christoph von (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. I: Vom Spätmittelalter bis zum Ende des Reiches, Stuttgart 1983; Bd. II: Vom Reichsdeputationshauptschluß bis zur Auflösung des Deutschen Bundes, Stuttgart 1983; Bd. III: Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984; Bd. IV: Das Reich als Republik und die Zeit des Nationalsozialismus, Stuttgart 1985; Bd. V: Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1987 (zit.: Autor/in, in: K. G. A. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh (Hg.), VwG, Bd., Jahr).
Kremer, Carsten (Hg.), Die Verwaltungsrechtswissenschaft in der frühen Bundesrepublik (1949-1977), Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Kremer (Hg.), VwRWiss, 2017).
Sommermann, Karl-Peter/Schaffarzik, Bert (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 3 Bände, Berlin u. a. 2019 (zit.: Autor/in, in: K.-P. Sommermann/B. Schaffarzik (Hg.), HGVwG, Bd., 2019).
Stolleis, Michael, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 1: 1600 – 1800, 2. Aufl., München 2012; Bd. 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800 – 1914, München 1992; Bd. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur 1914 – 1945, München 1999; Bd. 4: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost 1945 – 1990, München 2012 (zit.: M. Stolleis, GÖR, Bd., ggf. AuflageJahr).
VI. Sonstiges
Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden 2007 (zit.: Autor/in, in: A. Benz u. a. (Hg.), HGov, 2007).
Möllers, Thomas M. J., Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., München 2020 (zit.: T. M. J. Möllers, JurML, 32020).
Rüthers, Bernd/Fischer, Christian/Birk, Axel, Rechtstheorie mit Juristischer Methodenlehre, 11. Aufl., München 2020 (zit.: B. Rüthers/C. Fischer/A. Birk, RT, 112020).
Säcker, Franz Jürgen/Rixecker, Roland/Oetker, Hartmut/Limperg, Bettina (Hg.), Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. I, 8. Aufl., München 2018; Bd. II – IV und IX, 8. Aufl., München 2019; Bd. V, VI, VIII und X – XII, 8. Aufl., München 2020; (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker u. a. (Hg.), MüKo-BGB, Bd., 8Jahr).
Erster Teil Historie
Thomas Simon
§ 1 Verwaltung im frühneuzeitlichen Policeystaat des 17. und 18. Jahrhunderts
A. Verwaltung im Kontext frühneuzeitlicher Staatlichkeit1 – 20
I. Die „Policey“ als neue Funktion protostaatlicher Herrschaft zu Beginn der Neuzeit1 – 6
II. Das ältere Policeyverständnis der beginnenden Neuzeit7 – 10
III. Verwalten als „Wirtschaften“: Die ökonomische Policey und das neue Verwaltungsverständnis des 18. Jahrhunderts11 – 20
B. Die institutionellen Strukturen der frühneuzeitlichen Verwaltung: Behördenorganisation und -aufbau21 – 41
I. Die Ausgangslage seit dem Beginn der Neuzeit21 – 34
1. Der Hofrat als Herrschaftsorgan auf der Zentralebene24 – 27
2. Dezentrale Verwaltung in Amtssprengeln28 – 30
3. Provinziale Zwischenebene31
4. Sonderbehörden32 – 34
II. Die Umstellungen der Behördenorganisation im Laufe des 18. Jahrhunderts35 – 41
C. Die Akteure der Verwaltung: Die Beamten und ihr Tätigkeits- und Anforderungsprofil in der Frühen Neuzeit42 – 49
I. Statistik45, 46
II. Planungs- und Entwicklungsaufgaben47
III. Leistungsverwaltung48, 49
D. Das Policeyrecht: Eine frühe Form des Verwaltungsrechts?50 – 60
I. Das Policeyrecht im Gefüge der frühneuzeitlichen Rechtsgebiete50 – 56
II. Die Policeynormen als reine Steuerungsnormen57 – 60
E. Bibliografie
F. Abstract
A. Verwaltung im Kontext frühneuzeitlicher Staatlichkeit
I. Die „Policey“ als neue Funktion protostaatlicher Herrschaft zu Beginn der Neuzeit
1
Moderner Verwaltungsbegriff und Gewaltenteilung
Der moderne Verwaltungsbegriff ist – so viel dürfte bei allen Schwierigkeiten, einen „positiven“ Verwaltungsbegriff zu entwickeln, unumstritten sein – auf das engste verbunden mit einem Staatsdenken in den Kategorien der „Gewaltenteilung“. Seine heutige Bedeutung hat der Begriff erst im Kontext des modernen Gewaltenteilungsdenkens erlangt, d. h. im Wesentlichen erst mit dem Beginn der Moderne am Ende des 18. Jahrhunderts. Das Konzept einer „Gewaltenteilung“ wiederum ist untrennbar mit der Vorstellung einer einheitlichen Staatsgewalt verbunden, die dann im Interesse des gewaltunterworfenen Einzelnen durch eine funktionale Teilung rechtlich gebunden werden soll. Noch in der Frühen Neuzeit wurde die „Staatsgewalt“ aber gar nicht als einheitliche Größe aufgefasst, sondern vielmehr als Bündel einzelner Herrschaftsrechte, darunter vorrangig Gerichtsbarkeit und Schutzleistung. Alle diese Herrschaftsrechte waren Gegenstand des seit dem 17. Jahrhundert auch als Universitätsfach präsenten Ius publicum. Als eigenständige und abgrenzbare Funktion staatlicher Herrschaft trat „Verwaltung“ in diesem Kontext noch gar nicht in Erscheinung.
2
Die frühneuzeitliche Bedeutung von „Verwaltung“
Das Wort „Verwaltung“ hatte demgemäß noch an der Schwelle zum 19. Jahrhundert eine wesentlich andere Bedeutung als der moderne Verwaltungsbegriff. Es war noch nicht in spezifischer Weise mit dem Staat und dessen Herrschaftsapparat verbunden, sondern erscheint im Gegenteil ganz überwiegend in einen privatrechtlichen Kontext einbezogen. Wirft man zur Begriffsbestimmung einen Blick in Johann Heinrich Zedlers gewaltiges, fast 70-bändiges „Grosses vollständiges Universal-Lexicon aller Wissenschaften und Künste“, das zwischen 1731 und 1754 als damals größtes enzyklopädisches Werk in Europa gedruckt wurde, dann erscheint hier unter dem Lemma „Verwaltung“ lediglich „die Aufsicht oder Sorge vor eines anderen Sachen und Güter, damit dieselben, wo nicht verbessert, doch wenigstens auch nicht verschlimmert und so viel als möglich in ihrem Sein und Wesen erhalten werden“. Mithin ist derjenige „ein Verwalter“, so heißt es weiter, „dem dergleichen Vorsorge“ für „eines anderen Sachen oder Güter anvertrauet ist“ und der deshalb auch „mit selbigen in dessen Namen nach der in denen Rechten vorgeschriebenen Weise zu schalten und zu walten“ hat.[1] „Verwaltung“ bedeutet hier also bloße „Stellvertretung“ und unter den Beispielsfällen, die sich hierzu im „Zedler“ aufgeführt finden, tauchen demgemäß an erster Stelle auch gar keine Beamten auf, sondern „Vormünder, Kuratoren, Advokaten, Anwälte“ und „Prokuratoren“, und erst an zweiter Stelle werden „Amtsleute[2], Schaffner[3], Schösserer“[4] und „Gerichtshalter“[5] genannt. Aber auch diese herrschaftlich-obrigkeitlichen Amtsträger erscheinen hier in erster Linie als Stellvertreter des Herrn, der sie eingesetzt hat, um vor Ort an seiner Stelle Rechte zu wahren und auszuüben.[6] Im Staatsdenken der Frühen Neuzeit ist demgemäß nicht die Unterscheidung zwischen Gesetzgebung, gesetzesvollziehender Verwaltung und Justiz, sondern diejenige zwischen „Policey“ und Justiz maßgebend.
3
Differenzierung von Justiz und Policey
Seit dem Beginn der Neuzeit lässt sich dann im zeitgenössischen Schrifttum eine erste funktionale Differenzierung zwischen Rechtsprechung einerseits und einer neuen Funktion andererseits beobachten, die mit dem am Ausgang des Mittelalters auftauchenden Ausdruck „Policey“ bezeichnet wird.[7] Die Dichotomie von „Justiz und Policey“, wie sie seit dem Beginn der Neuzeit begegnet, indiziert die allmähliche Erweiterung der Staatsfunktionen seit dem Ausgang des Mittelalters. „Policey“ bezeichnet das gesamte Tätigkeits- und Funktionsareal des frühneuzeitlichen Staates außerhalb der Justiz und der Schutzleistung. Im Wort „Policey“ – eine Verballhornung des lateinischen politia – waren also diejenigen Funktionen angesprochen, die man in moderner Ausdrucksweise mit den Begriffen „Gesetzgebung und Verwaltung“ bezeichnen würde. Freilich hatte die Dichotomie von Justiz und Policey – häufig wird an Stelle der letzteren das Synonym „Regierung“ verwendet – noch nichts zu tun mit der Idee einer „Gewaltenteilung“ im modernen Sinne zur Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Politik. Denn die Policey blieb in der ganzen Frühen Neuzeit auf das engste verbunden mit strafgerichtlichen Funktionen, sichtbar vor allem in der Institution der „Policeystrafen“, die nur schwer von den Kriminalstrafen abzugrenzen waren.[8]
4
Policey als Ordnungsfunktion
Die Policey hat sich also nicht von einer zuvor ungeteilt und einheitlich gedachten Staatsgewalt abgespalten, sondern sie trat zu den ältesten Funktionen staatlicher Herrschaft, der Jurisdiktion und der Schutzleistung, hinzu. Denn seit Beginn der Neuzeit unternahmen die entstehenden Territorien in sich ständig intensivierendem Maße den Versuch, bestimmte politische Ordnungszustände mittels einer entsprechenden Gesetzgebung zu implementieren. In jeder Gesellschaft kursieren bestimmte Vorstellungen und Leitbilder davon, wie das Gemeinwesen eigentlich geordnet und strukturiert sein müsse. Seitdem im politischen Denken die Vorstellung präsent war, dass sich dem Gemeinwesen bestimmte Ordnungszustände aufprägen lassen, sich also das Gegebene in die Richtung eines bislang nur vorgestellten Ordnungszustandes verändern lasse, war es die Gesetzgebung, die dabei das entscheidende Handlungs- und Steuerungsinstrument abgab. Es handelte sich um eine Form der Gesetzgebung, die sich nicht mehr mit der bloßen schriftlichen Fixierung eines rechtlichen Status quo begnügte, sondern daneben durch Implementierung neuer Normen solche Ordnungsdefizite, die sich mit den politischen Leitvorstellungen als unvereinbar erwiesen hatten, zu beheben suchte.[9] In der Metaphorik der mittelalterlichen Politikliteratur war sie das Ruder, das den rex nauta zum Steuern der als Schiff gedachten politischen Gemeinschaft befähigt.[10]
5
Ordnung durch Normgebung und Normdurchsetzung
Demgemäß begann sich der frühe Territorialstaat des 16. Jahrhundert immer stärker auf dem Felde der Gesetzgebung zu engagieren.[11] Herrschaft erschöpfte sich hinfort nicht mehr in der Rechtsprechung und der Schutzleistung als den älteren, mittelalterlichen Funktionen weltlicher Herrschaftsübung.[12] Vielmehr war es nunmehr die Gesetzgebung, die sich mit Beginn der Neuzeit auch von der Warte des fürstlichen Selbstverständnisses aus zum entscheidenden Funktionsmerkmal landesfürstlicher Herrschaft entwickelte.[13] Damit stellte sich dem Staat aber auch die Aufgabe, die von ihm erzeugten Normen gegen die in der Gesellschaft faktisch vorzufindenden Abläufe durchzusetzen. Normdurchbrechungen mussten dabei so konsequent und häufig geahndet werden, dass die zu implementierenden staatlichen Normen die Chance der Befolgung hatten. „Regierung“ bzw. „Policey“ bestand zu Beginn der Neuzeit – soweit es sich nicht um bloße Ausübung der tradierten Herrschaftskompetenzen wie Schutzleistung und Steuereintreibung handelte – zu großen Teilen aus dem Erlass solcher ordnungsstiftenden Normen und dem Versuch ihrer Durchsetzung durch eine möglichst effektive Sanktionierung von Normverstößen.[14]
6
Policey und moderner Verwaltungsbegriff
Zu Beginn des 19. Jahrhunderts verschwand dann der Begriff der „Policey“. Er passte nicht mehr in den Kontext eines konstitutionellen Staatsverständnisses. Nunmehr schichtet sich die Regelungsfunktion durch Gesetzgebung ab, die zuvor in der „Policey“ eingeschlossen war. Bei der Gesetzgebung sollten die fortan auf den Plan tretenden Parlamente zumindest ein Mitspracherecht haben. Als „Gesetzgebung“ lässt sich also derjenige Teil der Policey bezeichnen, der bei der Durchsetzung des konstitutionellen Staatskonzepts im 19. Jahrhundert durch Einschaltung der Parlamente der alleinigen Dispositionsgewalt des Monarchen entzogen werden sollte. Das, was dann nach der Abschichtung eines Teils der Regelungsfunktion zu Beginn des 19. Jahrhunderts von der Policey noch „übrig blieb“, nämlich die der parlamentarischen Gesetzgebung untergeordnete Regelungsfunktion ohne Beteiligung eines Parlaments, aber auch die sanktionierende Tätigkeit außerhalb der Kriminaljustiz („Polizeistrafen“) und schließlich alle übrigen staatlichen Aufgaben- und Tätigkeitsfelder firmieren hinfort unter dem Begriff der „Verwaltung“. Sie ist derjenige Teil der staatlichen Gewalt, der am längsten eine monarchische Domäne blieb.[15] Insofern spiegelt die auch heute noch verbreitete „Substraktionsdefinition“ der Verwaltung im Grunde recht gut den tatsächlichen historischen Vorgang allmählicher Ausdifferenzierung staatlicher „Gewalten“ wider. Im Folgenden sollen die Ziele und das Tätigkeitsprofil der vormodernen Verwaltungstätigkeit dargestellt werden. Beides unterlag im Laufe des 18. Jahrhunderts einem tiefgreifenden Wandel. Es ist daher zu unterscheiden zwischen einem älteren Policey-Verständnis (II.), wie es zu Beginn der Neuzeit entstand, und einem jüngeren, sehr stark ökonomisch ausgerichteten Verständnis von Verwaltung (III.), das im Laufe des 18. Jahrhunderts die älteren Policeykonzepte zu überlagern begann. Dies erfolgte keineswegs überall gleich stark, sondern in ganz unterschiedlicher Intensität und Konsequenz je nach Territorium; mit am konsequentesten – auch schon in der Einschätzung der Zeitgenossen[16] – in Preußen. Der Wandel des Verwaltungsverständnisses war entscheidend bedingt durch einen elementaren Wandel des politischen Denkens.
II. Das ältere Policeyverständnis der beginnenden Neuzeit
7
Justizielles Policeyverständnis
Der funktionale Kern der frühneuzeitlichen Policey bestand ursprünglich in der Statuierung und Durchsetzung bestimmter Ordnungszustände. Demgemäß war es die wesentliche Tätigkeit der Policey, den staatlich gesetzten Policeynormen durch möglichst dichte Verhaltenskontrolle und konsequente Sanktionierung von Normverstößen faktische Wirksamkeit zu verschaffen, um auf diese Weise das Verhalten der Herrschaftsunterworfenen in dem politisch intendierten Sinne steuern zu können. Der frühneuzeitlichen „Policey“ ist dadurch eine starke Affinität zur Strafgerichtsbarkeit eigen und in der Tat bediente sich der frühneuzeitliche Territorialstaat des 16. Jahrhunderts bei der Durchsetzung der policeylichen Normen auch weitgehend der traditionellen Institutionen der Bußenstrafgerichtsbarkeit.[17] Das Funktionsprofil weltlicher Herrschaft blieb auf diese Weise zu Beginn der Neuzeit zu großen Teilen noch justiziell bestimmt. Das zeigt sich nicht zuletzt in den von der Theorie formulierten Aufgabenbeschreibungen und Funktionsformeln für den Fürsten und seinen Beamtenstab.[18] In ihrer Arbeitsweise und ihren Zielen unterschied sich die frühneuzeitliche „Policey“ ganz deutlich vom modernen Verwaltungshandeln, bei dem die Bestrafung von Normverstößen zwar keineswegs fehlt, aber nur noch einen nachgeordneten Teilbereich ausmacht.[19]
8
„Gute Policey“
Fasst man nun die Verwaltungsziele der Policey in der beginnenden Neuzeit ins Auge, dann begegnet zuvorderst der Topos der „guten Policey und Ordnung“ als eine Art Zielformel, in der jener Ordnungszustand auf den Nenner gebracht war, der von den älteren Policey angestrebt wurde. Der Topos von der „guten Policey und Ordnung“ war in der Gesetzgebung, wie auch in der Verwaltungs- und Regierungslehre der Frühen Neuzeit nahezu omnipräsent. Es wird allerdings kaum irgendwo Näheres dazu ausgeführt, wie der Ordnungszustand „guter Policey“ im Einzelnen auszusehen habe. Denn die ältere Politik kannte noch kein allgemein zu formulierendes Entwicklungsziel staatlichen Handelns. Der gemeinsame Nenner, unter dem sich alle obrigkeitlichen Maßnahmen abstrakt zusammenfassen ließen, war derjenige der Beseitigung eingetretener „Missbräuche“. Aus der Sicht der politischen Ordnungsvorstellungen dieser Zeit reichte hierbei aus, die störenden Missbräuche durch möglichst konsequent durchgesetzte Verbote zu eliminieren und die ursprüngliche, fehlerfreie Ordnung würde sich wieder einstellen. Insofern kann man dieses politische Ordnungsverständnis durchaus als „statisch“[20] bezeichnen, denn sein perspektivischer Fluchtpunkt war ein im Kern immer gleichbleibender Ausgangszustand. Die politischen Handlungsperspektiven waren daher auch im 16. Jahrhundert noch „nach rückwärts“ in die Vergangenheit gerichtet; sie hatten den noch besser geordneten Vorzustand im Blick, den sie wiederherstellen wollten. Dieser schien aus zeitgenössischer Sicht erreicht, wenn die störenden Veränderungen rückgängig gemacht worden waren, sodass der Vorzustand wieder in Erscheinung treten konnte.
9
Wiederherstellung der ursprünglichen Ordnung
Daraus ergibt sich die Grundstruktur der administrativen Handlungsprojektionen, wie sie noch den Regimentstraktaten des 16. Jahrhunderts zugrunde liegen: Da das politische System schon zum Zeitpunkt seiner Entstehung nicht mehr verbesserungsfähig schien, sondern im Gegenteil als eine Schöpfung Gottes bereits ein Höchstmaß an innerer Stimmigkeit, Harmonie der Einzelteile und Funktionsgerechtigkeit aufwies, musste jede Veränderung seiner Eigenschaften zu einer Verschlechterung führen. Das politisch-administrative Ziel bestand somit darin, die überlieferte Sozial- und Wirtschaftsordnung zu stabilisieren, indem man sie von allen Veränderungen, die die überlieferte Ordnung störten, abzuschirmen suchte.[21] „Missbrauch“ und „Unordnung“ waren die im 16. Jahrhundert typischerweise verwendeten Ausdrücke für solche Störungen, welche die ursprünglich gute Ordnung in Unordnung brachten. Sie standen im Mittelpunkt der Policeyordnungen, die mit dem Verbot aller „Missbräuche“ das Gleichgewicht der ursprünglichen Ordnung wiederherstellen wollten;[22] die Policeyordnungen bieten daher geradezu ein Panoptikum der innenpolitischen und administrativen Problemlagen.[23]
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Moralische Ordnung
Es ist allerdings deutlich zu erkennen, dass der Religionspolicey im „konfessionellen Zeitalter“ der beginnenden Neuzeit ein besonderer Stellenwert zukam. Es war ohne Zweifel das Feld der sittlich-mentalen Formung der Untertanen einschließlich der hierfür erforderlichen Institutionen der Seelsorge, der Sittenzucht und der Bildung, auf dem die Verwaltungslehre der beginnenden Neuzeit die steuernde Ordnungstätigkeit des Staates in Gestalt von Normgebung und Sanktionierung am nachdrücklichsten eingefordert hat.[24] Es war augenscheinlich dieser Punkt, der den Zeitgenossen des 16. Jahrhunderts in besonderer Weise unter den Nägeln brannte: Die Bemühungen der Kirche, die Gesellschaft mit den kirchlich-religiösen Geboten und Moralnormen zu durchdringen und die Menschen zur konsequenten Befolgung der christlichen Gebote und einem moralischen Lebenswandel anzuhalten, erschienen den Zeitgenossen vielfach wirkungslos. Demgemäß hielt man seit dem Beginn der Neuzeit vor allem auch staatliche Anstrengungen in diese Richtung für erforderlich. In der Tat trat der Staat seit Beginn der Neuzeit mit dem Bemühen auf den Plan, den Glauben und die Moral, ja das ganze religiöse und sittliche Verhalten der Untertanen, zum Gegenstand der „Policey“ und damit auch zum Gegenstand der Gesetzgebung zu machen. Schwören und Fluchen, gotteslästerliches Reden und die Missachtung der Feiertagsheiligung durch Arbeiten und bedenkliche Vergnügungen, regelmäßiger und pünktlicher Gottesdienstbesuch, die religiöse Kindererziehung – all dies wurde nun, um nur einige Regelungsbereiche zu nennen,[25] auch zum Gegenstand staatlicher Normgebung und Sanktionierung.[26] Besonders ausgeprägt war dies naheliegenderweise in den protestantischen Territorien der Fall, aber das Grundmuster war auch in den katholischen Territorien anzutreffen, nämlich die partielle Verstaatlichung der Religionssorge und die Tendenz, die Kirche einer staatlichen Oberaufsicht zu unterstellen. Diese neue Aufgabe war nur noch mit Hilfe eines ausgebauten institutionellen Apparates zu erfüllen. Denn Seelsorge und Schulwesen, Frömmigkeit und Bildung der Untertanen waren allein mit dem herkömmlichen policeylichen Handlungsinstrumentarium – Normgebung und Sanktionierung – nicht zu leisten. Dies war nur erreichbar mit einem Minimum an institutioneller Struktur, mit deren Hilfe sich „Leistungen“ erbringen ließen: Gottesdienst, Seelsorge, religiöser Unterricht, Erziehung und Lehre. In der Tat kam es zu Beginn der Neuzeit – jedenfalls außerhalb der fürstlichen Kammerverwaltung[27] – zu einer ersten Differenzierung des Behördenapparates: Damals entstand ein neuer Behördenzweig, der speziell für die Überwachung der Seelsorge- und Bildungsinstitutionen des Territoriums zuständig war.[28]
III. Verwalten als „Wirtschaften“: Die ökonomische Policey und das neue Verwaltungsverständnis des 18. Jahrhunderts
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Wandel des Verwaltungsverständnisses
Bis in das 18. Jahrhundert hinein zeigt die Verwaltung in den deutschen Territorien jenes stark justizielle Gepräge. Im Laufe des 18. Jahrhunderts bekam sie dann allerdings einen deutlich veränderten Grundzug. Die Registrierung und Ahndung von Normverstößen rückten nun gegenüber anderen Funktionen deutlich an den Rand. Stattdessen schob sich das Element der Planung und der ökonomischen Entwicklung des Landes in den Vordergrund. Dies war allerdings keineswegs in allen Territorien des Reiches gleichermaßen der Fall, aber in einigen Staaten ist ein tiefgreifender Wandel zu verzeichnen – besonders dezidiert in Brandenburg-Preußen. In anderen Territorien verblieb es hingegen – in ganz unterschiedlichen Abstufungen – beim traditionellen Policeyverständnis.
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„Status“ als neuer Schlüsselbegriff der Politik
Bedingt war diese Veränderung des Verwaltungsverständnisses durch einen Wandel der Ordnungsvorstellungen und Verwaltungsziele. Naheliegenderweise hat dies auch einen Wandel mit sich gebracht, was die Arbeitsweise der Verwaltung anbelangt. Dahinter stand eine grundlegende Veränderung des politischen Denkens im Laufe des 17. Jahrhunderts.[29] Ein zentraler Aspekt dieses säkularen politischen Ideenwandels ist in der Freisetzung des Machtstaatsgedankens zu sehen: Das politische Denken wird im 17. Jahrhundert immer stärker von der entscheidenden Ausgangsfrage bestimmt, wie sich die Macht des Princeps, insbesondere sein militärisches Durchsetzungsvermögen, stärken ließe. Beides wurde mit dem aus der italienischen Ratio status-Lehre rührenden Wort status zum Ausdruck gebracht. Damit waren alle diejenigen Faktoren angesprochen, welche für die Macht des Fürsten als ausschlaggebend betrachtet wurden.[30] Im Laufe des 17. Jahrhunderts wurde dieser status immer stärker als rein finanziell-militärische Größe aufgefasst: Die Macht des Fürsten wurde mehr und mehr durch die ihm zu Gebote stehenden militärischen und finanziellen Mittel definiert. Der Ausgangspunkt wie auch die Bezugsgröße des politischen Denkens haben sich damit grundlegend verändert:[31] Ausgangspunkt des älteren politischen Denkens war die „Policey“ gewesen. Das Wort „Policey“[32] stand für das Gemeinwesen als Ganzes. Mit dem status hingegen war allein die Macht des Fürsten umschrieben.
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Machtsteigerung als politisches Ziel
Seit dem 17. Jahrhundert war das politische Denken zunehmend auf diesen status konzentriert: Es kreiste nunmehr um die Frage, wie sich der Fürsten-Status stärken ließe; es entwickelte Strategien der Machtstabilisierung und -steigerung. Das war etwas gänzlich Neues und es wurde damals auch, als diese Form des politischen Denkens allmählich auch im Reich heimisch wurde, als ausgeprägter Traditionsbruch empfunden – in vielen Fällen sogar als Bedrohung des überkommenen politischen Wertegefüges betrachtet.[33] Denn dem älteren politischen Denken war es keinesfalls darum gegangen, die Macht des Fürsten möglichst effektiv zu steigern. Ihm ging es vielmehr um die Bewahrung der überlieferten sozialen und politischen Ordnung. Für diejenige politische Größe, die in der Sprache des Barockzeitalters mit dem Wort status umschrieben wurde, gab es zuvor noch gar keinen Begriff – es kam in der politischen Reflexion des 16. Jahrhunderts schlechthin noch nicht vor.
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Rechtfertigung: innere und äußere Sicherheit
Die Rechtfertigungsmuster für einen starken und machtvollen status, wie er in der Politikliteratur des 17. Jahrhunderts typischerweise anzutreffen ist, lassen auch den Hintergrund für die rasche Verbreitung dieser Politiklehre erkennen: Immer wieder wird die Gefährdung des ganzen Gemeinwesens durch Bürgerkrieg und äußere Feinde beschworen, sodass zum Schutz der Gemeinschaft und zur Niederhaltung des ihr inhärenten Gewaltpotenzials ein starker und handlungsmächtiger status unumgänglich notwendig erscheint.[34] Die Vermutung liegt nahe, dass hier nicht zuletzt die katastrophenhaften Erfahrungen der konfessionellen Bürgerkriege wirksam wurden, die ein Land wie Frankreich an den Rand nahezu vollkommener Desintegration haben treiben lassen und im Reich in das Inferno des Dreißigjährigen Krieges mündeten.[35] Es muss jedenfalls auffallen, dass die Politikliteratur des 17. Jahrhunderts in ganz neuartiger Akzentuierung tranquillitas rei publicae und securitas publica zum entscheidenden, ja geradezu existenziellen Politikziel erhob, dem alles andere unterzuordnen sei.[36] Daraus wiederum folgte in der politischen Einschätzung dieser Zeit die evidente Notwendigkeit starker Rüstung, um sich gegen außen schützen und den inneren Frieden auch im Zeitalter konfessioneller Desintegration erzwingen zu können.[37] Nach den militärpolitischen Maximen dieser Zeit war dies nur mit dem Aufbau eines stehenden Heeres zu erreichen.
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Implikationen für die Staatsfinanzen
Das Streben der größeren Territorien nach einer machtvollen „Armierung“, wie man die Aufrüstung durch ein stehendes Heer damals nannte, erzeugte freilich einen enormen Kostendruck. Denn das damals noch neuartige politische Handlungs- und Zwangsinstrument eines ständig einsatzfähigen stehenden Heeres kostete, gemessen an der finanziellen Leistungsfähigkeit des Staates dieser Zeit, ein immenses Geld.[38] Indem die neuen politischen Handlungsziele das Militär zu einem unverzichtbaren Element der Politik werden ließen, drängten sie zugleich zu einer Steigerung der Staatseinnahmen.[39]
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Primat der Wirtschaftspolitik
Gleichzeitig wird in der Literatur zur Prudentia politica allerdings auch davor gewarnt, die Steuerschraube zu sehr anzuziehen, weil dies die geschröpften Untertanen in eine Rebellion treiben könnte, die der Herrschaft des Fürsten hätte gefährlich werden können. Die Prudentia politica des Barockzeitalters hat deshalb immer wieder betont, der Fürst müsse zuerst durch die Förderung der Wirtschaftstätigkeit im Lande Reichtum bei den Untertanen erzeugen und dürfe erst danach einen Teil dieses Reichtums steuerlich abschöpfen, aber auch nur insoweit als dies den ökonomischen Strukturen des Landes zuträglich sei.[40] Es bedurfte also aus solcher Sicht vor einer Erhöhung der Steuern zunächst eines zeitlichen Vorlaufs, während dessen im Lande Reichtum entstehen kann, der dann die Chance höherer Steuereinnahmen eröffnet. Diese Finanzierungsperspektive war von dem Vertrauen getragen, das Land durch eine gezielte Wirtschaftspolitik reich machen zu können. Die Politik des 18. Jahrhunderts hat daher die wirtschaftspolitischen Zielsetzungen ganz in den Vordergrund gerückt. Dieses eindeutige Primat der Wirtschaftspolitik gegenüber allen anderen inneren Politikfeldern unterscheidet das Politikverständnis des 18. Jahrhunderts auf das Schärfste von den älteren Politikkonzepten, wie sie noch in den Regimentstraktaten des 16. Jahrhunderts aufscheinen. Die „Gute Policey“ schloss zwar auch im Verständnis des 16. Jahrhunderts eine Reihe wirtschaftspolitischer Ziele ein, aber dabei ging es nie um die Hebung der Produktivkräfte, sondern im Gegenteil um die Festschreibung der tradierten Wirtschaftsordnung; im Übrigen aber lag der Akzent auf der religiös-moralischen Ordnung des Landes.
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„Zeitliche Glückseligkeit“ als Verwaltungsziel
Seit dem 18. Jahrhundert kleidete die neue Politiklehre das nun überragende Politikziel einer reichen und daher auch steuerlich leistungsfähigen Gesellschaft in die berühmte Formel von der sogenannten „zeitlichen Glückseligkeit“.[41] Dieses Ziel war erreicht, wenn das Land von zahlreichen, wohlhabenden Untertanen bewohnt war. An der zeitlichen Glückseligkeit der Untertanen nahm der Staat teil, denn sie brachte ihm hohe Steuererträge. Der Staat hatte demnach zwei Anliegen vordringlich zu verfolgen: Zum einen die Förderung der Einwanderung und Niederlassung, zum anderen die systematische Förderung von Handel und Produktion.
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Merkantilismus und Kameralismus
Es ist dies ein Teil dessen, was die Wirtschaftsgeschichte traditionell unter dem Begriff des „Merkantilismus“ fasst. Der Merkantilismus stellt allerdings nur eine Spielart dieses neuen, ökonomisch zentrierten politischen Denkens dar.[42] Sein Spezifikum bestand darin, dass er im Handel die entscheidende Quelle des Wohlstandes eines Landes sah, weniger in der Produktion. In Deutschland setzte sich demgegenüber seit dem 18. Jahrhundert eine wirtschaftspolitische Grundauffassung durch, die den Akzent auf die Produktion legte. Diese Akzentuierung der Wirtschaftspolitik belegt man traditionellerweise mit dem Stichwort des „Kameralismus“. Der Kameralismus, wie man ihn am konsequentesten in Preußen umzusetzen versuchte, weist nicht unbeträchtliche Parallelen zu dem auf, was dann im 20. Jahrhundert – freilich in erheblich zugespitzter Form – in planwirtschaftlichen Systemen versucht wurde. Die Parallele zur Planwirtschaft liegt vor allem darin, dass die ökonomischen Prozesse – jedenfalls dem Anspruch nach – einer weitgehenden zentralen Steuerung und Beeinflussung durch den Staat unterliegen sollten.[43]
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Ökonomische Ausrichtung der Policey
Die Policey bekam auf diese Weise im 18. Jahrhundert in manchen Territorien eine neuartige ökonomische Ausrichtung: Nunmehr wurden die wirtschaftspolitischen Verwaltungsaufgaben dominant. Nicht mehr die Registrierung und Kontrolle von Normverstößen war jetzt die Hauptsache, sondern vielmehr die möglichst genaue Beobachtung und Erfassung des ökonomischen Zustandes der Städte und Dörfer, um der Regierung ein exaktes Bild von den Verhältnissen im Lande vermitteln zu können. Die Verhaltenskontrolle und die Sanktionierung policeywidrigen Verhaltens durch Policeystrafen wurde zum bloßen Annex einer vorrangig auf die Weiterentwicklung der ökonomischen Strukturen fokussierten Verwaltung.
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Neue Handlungsformen der Verwaltung
Die neue Verwaltungsaufgabe der Erzeugung gesellschaftlichen Reichtums gab der Verwaltungstätigkeit naheliegenderweise ein neues Gepräge. Neben dem Ge- und Verbot und deren Durchsetzung praktizierte die Verwaltung nun weitere Handlungsformen, die in besonderer Weise darauf ausgerichtet waren, Wirtschaftswachstum zu erzeugen. Das betraf zum einen die administrative Planung und Weiterentwicklung der ökonomischen Strukturen des Landes und zum anderen die Leistungsverwaltung. Diese Verschiebung der Aufgaben- und Zielstellungen des Verwaltungshandelns ist in ihren Anfängen seit dem 18. Jahrhundert zu beobachten – besonders ausgeprägt in einem Land wie Brandenburg-Preußen.[44] An zwei Punkten lässt sich dies besonders anschaulich machen: Zum einen an der Art und Weise, wie der Verwaltungsapparat in einem Land wie Preußen im Laufe des frühen 18. Jahrhunderts um- und ausgebaut wurde (dazu B.). Zum anderen an den Veränderungen der Pflichten- und Aufgabenkataloge, die die Amtsträger bei ihrer Arbeit anleiten sollen; in diesen Dienstanweisungen schlagen sich naturgemäß auch die Veränderungen der policeylichen Ordnungsvorstellungen und der Arbeitsweise nieder (dazu C.).
B. Die institutionellen Strukturen der frühneuzeitlichen Verwaltung: Behördenorganisation und -aufbau
I. Die Ausgangslage seit dem Beginn der Neuzeit
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Ausgangslage
Generell hat man hier zu unterscheiden zwischen großen Territorien mit ausgeprägter landständischer Machtstellung einerseits und den zahlreichen mittleren und kleineren Reichsständen andererseits; letztere nicht selten ohne oder zumindest mit vergleichsweise schwachen Ständevertretungen. Die Struktur der territorialen Verwaltungsorganisationen korreliert mit der Macht und dem Einfluss der Stände: Je ausgeprägter deren Machtposition, desto stärker sind sie auch im Gefüge der jeweiligen Verwaltungsstrukturen positioniert.
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Überblick
Die Administrativ- und Jurisdiktionsinstitutionen der kleineren und mittelgroßen Territorien des Reiches waren in der Frühen Neuzeit in aller Regel auf zwei Ebenen gelagert: Einer zentralen Ebene und einer Ebene örtlicher/regionaler Herrschaftsausübung durch Vertreter des Landesherrn. An der Spitze stand regelmäßig eine kollegial organisierte, zentrale Regierungsinstanz für das gesamte Territorium, nämlich die an den landesfürstlichen Höfen entstehenden Räte, die auch als Beratungsorgan des Fürsten bei der Gesetzgebung dienten (1.).[45] Die zweite Administrativebene war diejenige dezentraler Verwaltung „vor Ort“ (2.). Seit dem Spätmittelalter waren diejenigen Territorien, die über eine gewisse Minimalgröße hinauskamen, räumlich in Verwaltungssprengel – häufig als „Amt“ oder „Vogtei“ bezeichnet – gegliedert, in denen ein Vertreter des Landesherrn dessen territoriale Herrschaftsrechte ausübte. Die Entstehung eines Netzes von Amtssprengeln, mit denen das Land systematisch überzogen war, bringt die Intensivierung und zunehmende Flächenhaftigkeit der spätmittelalterlichen Landesherrschaft sinnfällig zum Ausdruck. In den großen Territorien – in erster Linie ist hier an Preußen und Österreich zu denken – ist dieses Grundmuster dadurch modifiziert, dass es sich hier um „zusammengesetzte Staaten“ handelte, d. h. um zunächst rein dynastische Verbindungen vormals eigenständiger Territorien zu einem Großterritorium, dessen Bestandteile anfangs nur durch den gemeinsamen Landesfürsten in einer Art „Personalunion“ zusammengehalten wurden. Hier kam eine weitere administrative Ebene hinzu, gelagert zwischen der Zentrale und den lokalen Verwaltungsinstitutionen. Deren Zuständigkeitsbereich war in der Regel deckungsgleich mit den Grenzen jener Länder und Territorien, die in das Großterritorium der „Länderverbindung“ einbezogen wurden (3.). Neben dieser allgemeinen Landesverwaltung stand schon seit dem Mittelalter die Verwaltung des fürstlichen „Hauses“, also des fürstlichen Grundbesitzes und der Regalien. Daraus hat sich im Laufe der Frühen Neuzeit die Finanzverwaltung als erste Verwaltungsbranche mit speziellem Aufgabenbereich neben der allgemeinen Landesverwaltung entwickelt. Seit dem Beginn der Neuzeit traten dann weitere Sonderbehörden mit sachlich begrenztem Aufgabenbereich hinzu; am frühesten – im konfessionellen Zeitalter des 16. Jahrhunderts – die neuartigen Institutionen der staatlichen Religionssorge und der Kirchenaufsicht, später – allen voran in Preußen – eine neuartige Militärverwaltung (4.).
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Verbindung justizieller und administrativer Funktionen
Keine der genannten Funktionsträger und Instanzen waren allerdings reine „Verwaltungsbehörden“; alle diese Institutionen übten vielmehr ganz wesentlich auch Rechtsprechungsfunktionen aus. „Wenn man für die Epoche der europäischen Frühen Neuzeit von Verwaltung spricht, sind damit nur ausnahmsweise Institutionen bezeichnet, die ausschließlich Verwaltungstätigkeiten durchführten. Bürokratie, Justiz und Politik stellten vielmehr nur im Ansatz ausdifferenzierte Systeme dar, die personell, institutionell und auf der Handlungsebene eng miteinander verknüpft waren.“[46] Neben diesen sowohl administrativ wie rechtsprechend tätigen Institutionen gab es allerdings in aller Regel auch noch einen gerichtlichen Instanzenzug. Typisch für die institutionellen Strukturen in den frühneuzeitlichen Territorien war also ein Nebeneinander von „Gerichten“ mit überwiegend justiziell-rechtsprechender Funktion einerseits und herrschaftlichen Amtsträgern andererseits, bei denen die Rechtsprechungsfunktion mit administrativen Aufgaben verbunden war. Beide nahmen gleichermaßen administrative wie justizielle Funktionen wahr und sie waren zudem auf das Engste miteinander verzahnt.
1. Der Hofrat als Herrschaftsorgan auf der Zentralebene
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Der Hofrat: Entstehung, Zusammensetzung
Die zentrale Regierungs- und Verwaltungsinstitution der deutschen Territorien waren ursprünglich die als Kollegium formierten „Hofräte“, die sich ausgangs des Mittelalters um die Person des Fürsten zu bilden und in der Folge allmählich institutionell zu verfestigen begannen zu einem regelmäßig zusammentretenden Gremium mit kontinuierlichem Mitgliederbestand, reguliertem Verfahren und erkennbarem institutionellem Eigengewicht gegenüber dem persönlichen Regiment des Fürsten.[47] Sie waren zu Beginn der Neuzeit regelmäßig die oberste, unmittelbar dem Fürsten zugeordnete Regierungs- und Verwaltungsinstanz, organisiert nicht nach dem Ressortprinzip, sondern nach dem für die vormodernen Verwaltungsgremien typischen Kollegialprinzip, bei dem sämtliche Mitglieder des Gremiums für alle Sachentscheidungen zuständig waren und gemeinsam in allen Angelegenheiten entschieden. Zunächst stammten die Räte nahezu ausschließlich aus dem Prälaten- und Ritterstand;[48] mit dem Beginn der Neuzeit finden sich zunehmend auch bürgerliche Vertreter im Rat, denen die juristische Qualifikation den Zugang in das höchste Regierungsorgan eröffnet hat. Der regelmäßige persönliche Vorsitz des Landesherrn im Rat trat im Laufe des 16. Jahrhunderts zurück; statt seiner führte seit der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts der Kanzler oder der Hofmeister den Vorsitz. Im 18. Jahrhundert trat dann an dessen Stelle der Hofratspräsident.
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Hofrat: Zuständigkeit
Der Rat erledigte im Prinzip die gesamten Regierungs- und Administrationsaufgaben, soweit sie nicht vom Fürsten persönlich wahrgenommen wurden. Er hatte demzufolge keinen abgrenzbaren Zuständigkeitsbereich im modernen Sinne, vielmehr stand er dem Fürsten ganz generell bei der Regierung und der Ausübung seiner landesherrlichen Rechte und Befugnisse zur Seite und regierte selbst, wo das persönliche Regiment des Landesherrn – etwa im Falle der Abwesenheit oder fürstlichen Desinteresses – endete.
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Hofrat als Justizinstanz
Das aber bedeutet: Die Funktion der Räte war – ganz in Entsprechung zum Grundcharakter der Politik dieser Zeit – weitgehend jurisdiktionell bestimmt. Ihr Tätigkeitsprofil hob sich nur schwach von demjenigen eines territorialen Obergerichts ab. Das ergibt sich schon daraus, dass das „Regieren“ auch im 16. Jahrhundert noch sehr stark bestimmt war von der Sorge um eine funktionierende Justiz, der Wahrung und Sicherung des Rechts und der Ausübung jurisdiktioneller Funktionen und Kompetenzen. Demgemäß waren die Räte in der Regel zugleich auch ein zentraler Teil der Justizorganisation: Sie fungierten häufig als oberste territoriale Gerichtsinstanzen vor allem auch der Strafrechtspflege, aber auch in Zivilsachen, den „bürgerlichen“ Rechtsstreitigkeiten.[49] Von den Gerichten unterschieden sich die Räte in erster Linie dadurch, dass sie neben den Justizsachen auch für die Policeysachen zuständig waren, denn in den Räten wurden die Policeyordnungen konzipiert und beraten und deren Bekanntmachung und Durchsetzung durch die Verwaltungsinstitutionen vor Ort überwacht. Die beiden Funktionen – diejenige der Rechtsprechung einerseits und der Gesetzgebung einschließlich der Durchsetzungs- und Sanktionierungsfunktion andererseits – blieben bis zum Ende des 18. Jahrhunderts auch innerhalb des jeweiligen Hofrates ungeschieden.[50]
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Geheimer Rat
Der stark justizielle Grundzug dieser ältesten Spitzenbehörden hat sich im 17. und 18. Jahrhundert im Zuge der allmählichen Ausdifferenzierung des Behördeninstrumentariums durch Ausgliederung einzelner Zuständigkeiten aus dem Hofrat und Gründung spezieller Verwaltungsgremien sogar noch verstärkt. Vor allem dort, wo es im 17. Jahrhundert zur Einrichtung „Geheimer Räte“ kam, die dann die Rolle des obersten politischen Organs und Gesetzgebungsgremiums übernahmen,[51] blieb dem Hofrat lediglich die Funktion des obersten fürstlichen Gerichts.[52] Umgekehrt waren die „Geheimen Räte“ schon viel weniger für die Rechtsprechung in Parteihändeln, sondern in erster Linie für die „Geheimen Sachen“ zuständig; das waren vor allem Angelegenheiten der Außen-, Militär- und Finanzpolitik.[53]
2. Dezentrale Verwaltung in Amtssprengeln
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Untere Verwaltungsebene
Die Funktionsträger der Verwaltung auf der unteren, örtlichen Ebene wurden unterschiedlich bezeichnet; verbreitet war die Bezeichnung „Amtmann“ oder „Vogt“. Als Stellvertreter des Landesfürsten sollten sie die Hoheitsrechte ihres Dienstherren in ihren lokalen Amtssprengeln ausüben, auf die Einhaltung der Policeynormen achten und Verstöße in einem gerichtsförmigen Verfahren bestrafen.[54] Sie verkörperten die Herrschaft des Landesfürsten innerhalb des ihnen jeweils zugewiesenen Amtssprengels, weil der Herr selbst nicht überall gleichzeitig sein und die ihm zustehenden Rechte wahrnehmen konnte. So lag die zentrale Aufgabe des Amtmannes auch in der Frühen Neuzeit immer noch darin, die Rechte des Herrn durch kontinuierliche Ausübung zu wahren und Versuchen ihrer Beeinträchtigung und Schmälerung im Wege der Selbsthilfe oder auf dem Rechtswege entgegenzutreten. Die älteste und zentrale Funktion des Amtmannes hatte also mit moderner „Verwaltung“ im Sinne eines Gesetzesvollzugs nichts zu tun, sondern war im Kern die Stellvertretung des Herrn. Zu dessen Rechten zählte im Mittelalter ganz wesentlich die Gerichtsbarkeit, sodass die Rechtspflege von Anfang an auch zu den Kernfunktionen des Amtmannes gehörte. Zu einem Vollzugsorgan im eigentlichen Sinne wurde der Amtmann erst mit der seit dem ausgehenden Mittelalter breiter werdenden Gesetzgebungstätigkeit der Territorien, denn diese Gesetze mussten jetzt „vollzogen“ werden. „Vollzug“ war dabei gleichbedeutend mit Kontrolle und Sanktionierung von Gesetzesverstößen. Der Amtmann wurde auf diese Weise zu einem ausführenden Organ, welches die normativen Entscheidungen der Zentrale vor Ort durchzusetzen suchte, indem es deren Einhaltung überwachte. Umgekehrt berichtete der Amtmann der Zentrale über erhebliche Vorgänge in seinem Amtssprengel, stellte also ganz wesentlich auch ein Wahrnehmungsorgan der Regierung dar, durch das die Vorgänge im Lande, die irgendwelcher Gegenmaßnahmen bedurften, registriert werden konnten.
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Patrimonial-/Grundherrschaftliche Verwaltung
In den meisten Territorien war das Netz der über das Land gelegten lokalen Amtssprengel allerdings sehr stark durchsetzt von den „Immunitäten“ der intermediären Gewalten, in denen die Verwaltung den jeweiligen Inhabern adeliger oder kirchlicher Grund- und Ortsherrschaften zustand. Die Verwaltung wurde hier von den Organen der intermediären Gewalten, den Inhabern der feudalen Herrschaftsbildungen („Grundherrschaft“/„Ortsherrschaft“/„Unterherrschaft“) ausgeübt. Die Stellung dieser Feudalherrschaften hing von der Machtstellung und dem Einfluss der Stände im jeweiligen Territorium ab: Je stärker die Stände, desto geringer die landesfürstlich-staatlichen Kompetenzen in den Immunitäten, d. h. den Orts- und Grundherrschaften des landsässigen Adels und ggf. der Prälaten.[55] Im 18. Jahrhundert war der Staat dann allerdings im Zeichen eines absolutistischen Politikstils vielfach darum bemüht, die feudalen Grund- und Ortsherrschaften zumindest einer verstärkten Kontrolle zu unterwerfen. In Österreich etwa wurden zu diesem Zweck die sog. „Kreisämter“ als neue Unterbehörden eingerichtet, die die staatliche Herrschaft vor Ort auch außerhalb der landesfürstlichen Grundherrschaften geltend machen konnten.[56]
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Kommunale Selbstverwaltung
Nicht unerwähnt bleiben darf hier aber die teils höchst bedeutsame Rolle der Kommunen innerhalb des territorialen Verwaltungsaufbaus: Vor allem in den westlichen Territorien, insbesondere im Südwesten des alten Reiches, war die untere staatliche Verwaltungsebene eng verzahnt mit den Organen kommunaler „Selbstverwaltung“ dörflicher oder städtischer Gemeinden.[57] So waren etwa die badischen „Vögte“ die Beamten der unteren staatlichen Verwaltungsebene, der sog. „Vogteien“. Letzteren kam aber zugleich auch die Eigenschaft einer kommunalen Genossenschaft zu, sodass der Vogt auch als kommunaler Amtsträger betrachtet werden konnte.[58] Vor allem die städtischen Kommunen stellten vielfach noch in der Frühen Neuzeit Immunitäten dar, an deren Grenzen die Kompetenzen der staatlichen Behörden endeten. Hier bildeten Bürgermeister und Rat die lokale Gewalt unter einer teils nur sehr dünnen Schicht staatlicher Herrschaftsrechte. Der Staat war im 18. Jahrhundert auch hier bestrebt, die kommunale Autonomie Stück für Stück zu beschneiden oder zumindest stärker zu kontrollieren; die Kommunalaufsicht wurde zu einem wichtigen Regelungspunkt einer Policey im Stile des Absolutismus, mit freilich ganz unterschiedlichem Erfolg je nach Durchsetzungsfähigkeit des Fürsten gegenüber den Ständen.
3. Provinziale Zwischenebene
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Dreistufiger Verwaltungsaufbau
In den großen Territorien, wie etwa in der preußischen Länderverbindung der Hohenzollern oder in der Habsburgermonarchie, hat sich zwischen der zuletzt genannten unteren Verwaltungsebene und den zentralen Verwaltungsinstitutionen der „Räte“ eine mittlere provinziale Verwaltungsebene herausgebildet. Dies war entscheidend bedingt durch den Umstand, dass es sich bei den großen Territorien um zusammengesetzte dynastische „Konglomeratstaaten“ handelte, die durch Verbindung vormals eigenständiger Territorien in der Hand eines Landesherrn oder zumindest einer Dynastie entstanden sind. Bei der Eingliederung der einzelnen Länder in den dynastischen Länderkomplex des Großterritoriums wurden deren Verwaltungsinstitutionen in der Regel mitübernommen. Das Länderkonglomerat wurde dabei zunächst ausschließlich durch die Person des gemeinsamen Landesfürsten zusammengehalten; erst im 17. Jahrhundert entstanden dann neuartige Zentralbehörden, deren Zuständigkeit sich auf die gesamte Länderverbindung erstreckte. In Preußen war dies der im 17. Jahrhundert installierte Geheime Rat. In der Habsburgermonarchie kam es hingegen erst im 18. Jahrhundert im Zuge der theresianischen Behördenreformen zur Ausbildung solcher zentralen Verwaltungsinstanzen, die die einzelnen Länder des Konglomeratstaates durch ihre das Gesamtreich umfassende Zuständigkeit zu einem Einheitsstaat integrieren konnten; hier ist vor allem das 1749 begründete „Directorium in publicis et cameralibus“[59] zu nennen.[60] Die Verwaltungsinstitutionen, die vormals an der Spitze der einst eigenständigen „Länder“ des Gesamtstaates gestanden hatten, wurden dadurch zu Mittelinstanzen unterhalb der neuen gesamtstaatlichen Zentralbehörden. In Preußen trugen sie die Bezeichnung „Regierung“ (in Österreich: „Regiment“); sie waren die Nachfolgeinstitutionen jener älteren Räte/Hofräte, wie sie in der Frühen Neuzeit in allen Territorien existiert hatten. In Preußen verloren sie im 18. Jahrhundert ihre Verwaltungskompetenzen mehr und mehr an die neu instituierten Kriegs- und Domänenkammern[61] und nahmen dadurch allmählich den Charakter reiner Justizorgane an; in Österreich wurden sie im 18. Jahrhundert durch neue Behörden, die sog. „Gubernien“ ersetzt.[62] Allerdings war in den großen zusammengesetzten Territorien mit dreistufigem Verwaltungsaufbau die untere, lokale staatliche Verwaltungsebene nur vergleichsweise schwach ausgebildet. Dies wiederum hing mit der ausgeprägten Machtstellung der Landstände in solchen Territorien zusammen. Landesfürstliche, also „staatliche“ Verwaltung auf der unteren, lokalen Ebene gab es hier nur dort, wo sich auch die Grund- und Ortsherrschaft in der Hand des Landesherrn befand, wo es sich also um sog. „Kameralherrschaften“[63] handelte. Die untere Verwaltungsebene stellt hier einen Annex zur Grundherrschaft dar; die Beamten waren zugleich auch Verwalter der umfangreichen landesherrlichen Domänen.
4. Sonderbehörden
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Sonderbehörden: Kammern
Erste, schon früh sachlich und personell vom Hofrat unabhängige Sonderbehörden mit funktional begrenztem speziellem Aufgabenbereich waren die sog. „Kammern“. Die fürstliche Kammer war mit der Verwaltung des fürstlichen Grundbesitzes und der Regalien betraut und machte die Besteuerungs- und sonstigen Abgabeneinzugsrechte des Fürsten geltend.[64] Wie die Regalien – bedeutsam waren hier vor allem das Forst- und Bergwerksregal – so gehörten auch die Domänen in die engere Sphäre unmittelbarer, verdichteter Herrschaft des Fürsten, die vom Einfluss der Stände freigehalten werden sollte. Demgemäß sollte in dieser Sphäre auch nicht der Rat zuständig sein. Vielmehr sollten hier die Entscheidungen dem Fürsten selbst vorbehalten bleiben.[65] Denn der Rat war eine auf das „Land“ bezogene und daher auch eng mit den Ständen verbundene Regierungsinstitution, dessen Kompetenz in einer dem fürstlichen „Haus“ zugeordneten Rechtssphäre enden musste. Aus den Kammern entwickelte sich eine eigene, neben den Institutionen der allgemeinen Verwaltung stehende staatliche Finanzverwaltung mit nachgeordneten Bediensteten vor Ort, vielfach „(Amts)kell(n)er“ genannt, die dann hauptsächlich für den Einzug, die Verrechnung und die Verwaltung der Steuern und Abgaben zuständig waren; „Kammersache“ war daher noch in der ganzen Frühen Neuzeit ein Synonym für „Finanzangelegenheit“.[66] In vielen Territorien – am konsequentesten wurde dies in Preußen vollzogen – ging die „Policey“, also die Zuständigkeit für die allgemeine Verwaltung, von den älteren „allgemeinen Verwaltungsbehörden“, dem Rat und den ihm nachgeordneten lokalen Amtsträgern, auf die „Kameralverwaltung“ über, sodass den Räten vielfach nur noch die Justizangelegenheiten verblieben.[67]
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Sonderbehörden für Kirchen- und Religionsangelegenheiten
Zwei weitere, im Laufe der Frühen Neuzeit entstehende Sonderbehörden dürfen nicht unerwähnt bleiben: Neue Ratsgremien für die Belange der Kirche bzw. der Religion und für das Kriegswesen. So entstand etwa im Herzogtum Bayern 1556 ein Geistlicher Rat, 1583 der Hofkriegsrat.[68] In den protestantischen Territorien waren es die Konsistorien, die als die obersten territorialen Kirchenbehörden für die nunmehr dem staatlichen Regiment unterfallenden geistlichen Angelegenheiten zuständig wurden.[69] Auch hier gab es in Gestalt der „Superintendenten“[70] oder der „Kircheninspektoren“[71] so etwas wie einen eigenen „Verwaltungsunterbau“. Die Ausgestaltung dieser neuen Einrichtungen war im Einzelnen je nach Territorium und Konfession unterschiedlich, ganz generell lässt sich jedoch sagen, dass es neben der Kameralverwaltung der Bereich von Kirche und Bildung war, wo sich die ersten Sonderbehörden von der allgemeinen Landesverwaltung abspalteten und ein signifikantes Wachstum des staatlichen Behördenapparates zu verzeichnen ist. Unverkennbar hat der Territorialstaat des 16. Jahrhunderts an diesem Punkt seine Kräfte in besonderer Weise angespannt.[72] Die Verschriftlichung und Bürokratisierung des Verwaltungshandelns[73] im 16. Jahrhundert ist gerade in der Kirchen- und Pfarreiorganisation besonders ausgeprägt zu beobachten:[74] Zur Verrichtung der Kasualien entstand damals so etwas wie eine registrierende Buchführung, in der die geistlich betreuten Gemeindeglieder verzeichnet wurden: Tauf-, Firmungs-, Trauungs- und Totenbücher wurden angelegt,[75] sodass die Pfarrangehörigen im Laufe ihres Lebens in der Regel mehrfach statistisch erfasst wurden.
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Sonderbehörden: Militärbehörden
Für die gleich nachfolgend behandelte Umorganisierung des Behördenwesens im Zeichen des Absolutismus sollten dann aber vor allem die neuen Militärbehörden wichtig werden, wie sie seit dem 17. Jahrhundert in denjenigen Territorien entstanden, die zum Aufbau eines stehenden Heeres in der Lage waren. Paradefall war hier wiederum Preußen, wo im 17. Jahrhundert unter dem Großen Kurfürsten mit der Kommissariatsverwaltung eine eigene Militärorganisations- und zugleich Steuereinzugsbehörde entstand, die dann im 18. Jahrhundert unter Friedrich Wilhelm I. mit der Kameralverwaltung verschmolzen und zugleich zu einer allgemeinen Verwaltungsbehörde ausgebaut wurde.
II. Die Umstellungen der Behördenorganisation im Laufe des 18. Jahrhunderts
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Neustrukturierung der Verwaltung
In den größeren Territorien des Reichs kam es seit dem Ende des 17. Jahrhunderts zu einer tiefgreifenden Umformung und Neustrukturierung des Behördengefüges durch Aufbau eines neuen Behördenzweiges, der dem überlieferten Institutionengerüst zur Seite gestellt wurde. Am konsequentesten geschah dies ohne Zweifel in Preußen, denn hier wurden die neuen Behörden dann auch mit dem Policeywesen betraut; sie übernahmen damit also im Wesentlichen auch die allgemeine Verwaltung.[76] In Preußen waren es die sog. Kriegs- und Domänenkammern, die dort zu Beginn des 18. Jahrhunderts unter Friedrich Wilhelm I. auf der Basis der bereits vorhandenen Kameral- und Kommissariatsverwaltung aufgebaut worden waren.[77] Das Kommissariat war etwa in der Mitte des 17. Jahrhunderts zusammen mit den Anfängen eines stehenden Heeres als zivile Militärverwaltungsbehörde zur Beaufsichtigung, Besoldung, Verpflegung und Einquartierung der Soldaten geschaffen worden.[78] Typisch für die brandenburgische Verwaltungsgeschichte ist es nun, dass dort die älteren Funktionen der Kammern und der Kommissariate, also die Domänen-, Regalien-, Finanz- und Militärverwaltung allmählich mit dem Pflichtenkreis einer allgemeinen Verwaltungsbehörde verbunden wurden.[79] Friedrich Wilhelm I. fasste dann im Jahre 1723 Kammern und Kommissariate zusammen.[80] Aus dieser Verbindung erwuchs das Generaldirektorium – die neue oberste Regierungs- und Gesetzgebungsinstanz für alle Länder der preußischen Monarchie mit den Kriegs- und Domänenkammern als ihren nachgeordneten Provinzbehörden, die ihrerseits wieder über ein vergleichsweise breit ausgefächertes Arsenal lokal wirksamer Amtsträger verfügen konnten.[81] Die Kammern als allgemeine Verwaltungsbehörden – darin lag zugleich ein Programm: Die gesamte Verwaltung wurde hier in den Dienst der Vermehrung der Staatseinnahmen als oberstes Verwaltungsziel gestellt. Das in Österreich 1749 als reichsweite Spitzenbehörde installierte „Directorium in publicis et cameralibus“ stellt eine Parallele zum preußischen Generaldirektorium dar.
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Neues Funktionsprofil
Von den älteren Institutionen der Verwaltung[82] unterschied sich das Funktionsprofil dieser neuartigen Verwaltungsbranche demgemäß vor allem dadurch, dass hier das Gewicht der justiziellen Tätigkeit deutlich geringer ausfiel, da sich nun die ökonomischen Zielsetzungen ganz in den Vordergrund schoben. Nicht, dass die justizielle Komponente gänzlich gefehlt hätte, aber diese wurde nun zum bloßen Annex zur eigentlichen Hauptfunktion der neuen Behörden und das war die kameralistisch verstandene Policey: Die Kammern sollten in erster Linie „verwalten“ und dem kameralistischen Verwaltungsverständnis gemäß bedeutete dies: Sie sollten für wachsende Staatseinkünfte sorgen, sich aber nicht um die Pflege der Justiz kümmern.
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Kammerjustiz
Allerdings konnten die Kriegs- und Domänenkammern hier nur erfolgreich sein, wenn ihnen die ordentlichen Justizinstitutionen nicht ständig dazwischentraten, indem sie das Verwaltungshandeln am überlieferten Normenbestand – dem Gemeinen Recht und den partikularen Gewohnheitsrechten – maßen, die beide in keiner Weise mit den neuen, ökonomisch ausgerichteten Verwaltungszielen kompatibel waren. Dies ist der Hintergrund der im 18. Jahrhundert stark diskutierten Kammerjustiz, die in Preußen eine bedeutende Rolle spielte,[83] aber durchaus auch in vielen anderen Territorien anzutreffen war. Es ging dabei um die Frage, ob und inwieweit Regierung und Verwaltung, also die „Policey“, von den Behinderungen und Bindungen gerichtlicher Kontrolle freigestellt werden sollten. In diesen Zusammenhang gehört auch die Debatte um die Justiziabilität von Policeysachen: Bei der Kammerjustiz wurden Streitigkeiten auf bestimmten, policeylich relevanten Sachgebieten von den Kammern miterledigt, weil sie, wie es etwa im preußischen Ressortreglement von 1749 heißt, „ohne Administrierung der Justiz ihrem Officio (k)ein Genügen leisten“ könnten.[84] Streitentscheidung und Sanktionierung waren hier nur noch Hilfsfunktionen, die die eigentliche, nichtjustizielle Verwaltungstätigkeit vor den Behinderungen seitens der Justiz abschirmen sollten.
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Abgrenzung zur ordentlichen Justiz
Tatsächlich entzogen die preußischen Kriegs- und Domänenkammern der überkommenen „ordentlichen Justiz“ im Laufe der Zeit in beträchtlichem Umfang auch Rechtsprechungskompetenzen[85] – ein Vorgang, der insbesondere von Seiten der Stände scharf kritisiert wurde, weil man von dieser Seite nicht völlig zu Unrecht befürchtete, dass die ganz auf die Interessen des Monarchen eingeschworenen Kammern nicht in gleicher Weise Recht sprechen würden, wie die den Ständen in der Regel auch personell viel näher stehenden „Regierungen“ oder die altüberlieferten Jurisdiktionsinstanzen.[86] Es kam noch hinzu, dass sich die Zuständigkeitsabgrenzung der Kammerjustiz von der durch die traditionellen Gerichtsinstanzen ausgeübten ordentlichen Justiz, allen geradezu massenhaft erlassenen Zuständigkeitsreglements zum Trotz, vielfach als unsicher erwies, was aber die Kammern nicht selten nur in dem Streben nach Ausdehnung ihres Zuständigkeitsterrains bestärkte.[87] Dem Grundsatz nach sollten die Kammern nur in solchen Sachen judizieren, die „den Statum Ökonomicum et Politicum“ angehen oder „überhaupt in das Interesse Publicum einschlagen“, wie es in dem genannten preußischen Ressortreglement von 1749 formuliert war.[88] Umgekehrt sollten „alle Prozeßsachen, welche lediglich das Interesse privatum vel jura partium“ betreffen „bei denen ordentlichen Justiz-Collegiis dezidieret werden.“ Diese Unterscheidung entsprach in etwa der zeitgenössischen Differenzierung zwischen Policey- und Justizsachen. Der „Status Ökonomicum et Politicum“ war regelmäßig dann betroffen, wenn eine zu entscheidende Sache nicht nur nach „den Rechten“, also dem Gemeinen Recht und den überlieferten Partikularrechten, sondern zumindest auch nach den Policeyordnungen des Landes zu beurteilen war.[89] Es war dies also eine ganz andere Unterscheidung als bei der heute vorgenommenen Differenzierung zwischen öffentlichem und privatem Recht.[90] Zwar waren hier primär Streitigkeiten zwischen Staat und Untertanen angesprochen, aber der „Status Ökonomicum et Politicum“ konnte durchaus auch in einem Streit zwischen Privaten betroffen sein. Entscheidend für die Zuständigkeit der Kammern als gerichtliche Instanz sollte einzig der Gesichtspunkt sein, ob und inwieweit der Streitgegenstand policeylich geregelt war. Waren in einem bestimmten Fall neben „den Rechten“ irgendwelche im weitesten Sinne policeylichen Gesetze einschlägig, dann durfte die zu entscheidende Sache – jedenfalls den Intentionen des preußischen Gesetzgebers nach – nicht, oder zumindest nicht ausschließlich, der ordentlichen Gerichtsbarkeit überlassen bleiben und zwar auch dann nicht, wenn es sich um eine Parteisache ohne direkte Beteiligung des Staates handelte.
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Verwaltungsgeschichtliche Kontinuität in kleineren Territorien
Die neuartige ökonomische Ausrichtung von Politik und Verwaltung, wie sie seit dem Ende des 17. Jahrhunderts zu verzeichnen war,[91] hat freilich in erster Linie in den größeren Territorien Platz gegriffen, wurde aber umgekehrt in vielen kleineren oder von einem stärker konservativen Regierungsstil geprägten Territorien kaum wirksam.[92] Die Policeygesetzgebung blieb hier von den neuen ökonomisch-kameralistischen Ordnungsvorstellungen vielfach unberührt. Prägend blieb vielmehr ein älteres Ordnungsdenken, das – ohne die Perspektive bewusster Neugestaltung der sozialen und ökonomischen Strukturen – auf die Beseitigung einzelner Missstände durch gegensteuernde Normsetzung ausgerichtet war.
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Beispiel Kurköln
Als Beispiel mag hier ein bedeutendes geistliches Territorium dienen: der Kirchenstaat der Kölner Erzbischöfe und Kurfürsten, das „Erzstift“. In der Verwaltungsgeschichte dieses Territoriums überwog die Kontinuität bei weitem. Weder die Gesetzgebung noch die Anordnung der Verwaltungsinstitutionen zeigt hier jene Ausrichtung auf die „Wirtschaftsförderung“, wie sie besonders im Preußen des 18. Jahrhunderts zu beobachten ist.[93] Die oberste Policeybehörde im Erzstift, der Hofrat, folgte auch im 18. Jahrhundert noch weitgehend dem traditionellen policeylichen Ordnungsdenken. Mit diesem ganz traditionellen Standpunkt ist es auch in Verbindung zu bringen, dass die oberste kurkölnische „Policeybehörde“ mit dem ganz überwiegenden Teil ihrer Arbeitsressourcen ein Justizorgan blieb. Eine deutlichere institutionelle Trennung von Justiz und Policey ist demgemäß in Kurköln bis zum Ende des geistlichen Staates im Jahre 1802 ausgeblieben. Die Behördenstrukturen im geistlichen Kurstaat des Erzbischofs von Köln wiesen daher keine speziellen Policeybehörden auf, die erst im Hinblick auf neu entstandene policeyliche Aufgaben begründet worden wären, wie dies beim preußischen „Generaldirektorium“ und den ihm nachgeordneten Kriegs- und Domänenkammern der Fall war.[94] Nur ansatzweise finden sich im 18. Jahrhundert – allerdings nur auf der obersten Ebene – Ansätze einer funktionalen Differenzierung, bei der sich justizielle und policeyliche Funktionen von einander abschichteten. Eine solche Tendenz trat beispielsweise in dem Umstand zutage, dass im kurkölnischen Hofrat ab 1788 eine getrennte Beratung von Justiz- und Verwaltungsangelegenheiten eingeführt wurde. Von da an waren für „Verwaltungsgeschäfte und Rechtsprechungstätigkeit“ jeweils getrennte Protokolle zu führen. In diesen Zusammenhang gehören auch die beiden „Policeykommissare“ innerhalb des Hofrates: Seit der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts trugen zwei Hofräte die Funktionsbezeichnung „Polizeikommissar“; ihre spezielle Aufgabe bestand darin, in besonderer Weise darauf zu achten, dass überall gute Policey herrschte. In erster Linie ging es hierbei darum, möglichst effektiv über die Einhaltung der Policeygesetze zu wachen und die Verstöße zu melden; ganz besonders hatten sie dabei ihr Augenmerk auf die örtlichen Beamten und Magistrate zu richten, damit diese ihrerseits eifrig und konsequent genug auf die Einhaltung der Policeyverordnungen achteten. Die Policeykommissare dienten also gleichermaßen als zentrale policeyliche Bußeninstanz wie als Kontrollinstanz über die policeyliche Aktivität des Apparates. Gleichzeitig kam ihnen aber darüber hinaus die Aufgabe zu, ganz allgemein auf die gute Ordnung im Lande zu achten.
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Kammerjustiz in Kurköln
Auch in Kurköln hat es nicht an Versuchen der Hofkammer gefehlt, aus der Funktion einer reinen Kassen- und Wirtschaftsverwaltung des Fürsten hinauszuwachsen und policeyliches Kompetenzterrain zu besetzen. Derartiges war in den allermeisten Territorien des 18. Jahrhunderts zu beobachten – die kurkölnische Kammer machte hier keine Ausnahme. Der Grundtendenz nach versuchte sie, sich in die Position einer Policeybehörde zu drängen und den Hofrat auf die Justizsachen zu verweisen. So begann die Hofkammer beispielsweise damit, das Gesetzgebungsmonopol des Hofrates aufzubrechen, indem sie selbst unter Umgehung des Hofrates Befehle und Mandate erließ, ohne solche Maßnahmen mit dem Rat abzusprechen oder zu koordinieren. Daraus erwuchs ein Dauerkonflikt mit dem Hofrat, der nicht bereit war, sich seine tradierten policeylichen Kompetenzen und Zuständigkeiten von der Hofkammer entwinden zu lassen.[95] Hintergrund solcher für die Verwaltungsgeschichte der deutschen Territorien typischen Konflikte waren die üblichen Auseinandersetzungen zwischen Landesfürst und Ständen. Die Kammern verstanden sich dabei ihrem Selbstverständnis nach häufig als die Interessenvertretung des Fürsten; die Kammern suchten demgemäß den Einfluss des nicht selten von den Ständen dominierten Rates zurückzudrängen. In den meisten Territorien, zumal in denjenigen unter geistlicher Landesherrschaft, waren diese Versuche aber insgesamt betrachtet wenig aussichtsreich; auch in Kurköln blieben sie ohne weiterreichende Konsequenzen. Denn in der Regel blieben die Landstände stark genug, um sich einer grundlegenden Umgestaltung des administrativen Institutionengefüges und der Kompetenzverteilung zugunsten der fürstlichen Kammerverwaltung entgegenzustemmen.
C. Die Akteure der Verwaltung: Die Beamten und ihr Tätigkeits- und Anforderungsprofil in der Frühen Neuzeit
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Wandel des Verwaltungsverständnisses in den Dienstordnungen
Der Wandel des Verwaltungsverständnisses lässt sich nicht zuletzt auch an den Anforderungs- und Pflichtenkatalogen der frühneuzeitlichen Beamtenschaft erkennen: In den zahlreichen Dienstordnungen für die traditionelle staatliche Spitzenbehörde, den Hofrat, und die ihm nachgeordneten Beamten, dominieren nach wie vor die justiziellen Funktionen.[96] Vergleicht man das Funktionsprofil und die Aufgabenkataloge des neu entstandenen, stärker ökonomisch orientierten Behördenzuges mit denjenigen einer älteren Verwaltungsinstitution, wie etwa des Amtmanns,[97] so sieht man, wie die Kontrolle, Erfassung und Sanktionierung von Normverstößen, vormals die entscheidende policeyliche Funktion, immer stärker zurücktritt. Stattdessen treten nun Tätigkeitsformen der Verwaltung auf, wie sie auch für das moderne Verwaltungshandeln typisch sind. In Veit Ludwig von Seckendorffs „Fürstenstaat“[98] etwa, einem in der Praxis vor allem der kleineren Territorien noch im 18. Jahrhundert weit verbreiteten Handbuch für Regierung und Verwaltung, werden die typischen Pflichten und Aufgaben eines Amtmannes aufgeführt, wie sie in keiner Bestallungsurkunde fehlen durften. Das Buch beinhaltet ein Muster für die Ausstellung einer solchen Urkunde, in dem die Aufgaben eines Amtmannes zunächst in geraffter Form aufgezählt werden. Danach bestehen die Hauptpflichten eines Amtmanns darin,
| - | die „Landesfürstliche Hoheit und deren anhängige Regalien unverruckt und unbeeinträchtigt“ zu erhalten, |
| - | „Gerechtigkeit und gute Policey denen Rechten und Ordnungen gemäß“ handzuhaben, |
| - | darauf zu achten, dass den landesfürstlichen „Gerechtsamen und Kammereinkünften kein Eintrag wiederfahre“ und schließlich |
| - | die ihm unterstellten „Diener“ zu „gebührlichem Fleiß und Abwartung ihres Dienstes mittelst seiner Aufsicht“ anzuhalten.[99] |
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Stellvertreterfunktion und justizielle Funktion
Als erste Pflicht des Amtmannes erscheint hier also diejenige Aufgabe, die den alten Kern der Amtmannfunktion ausgemacht hat – eine Funktion, die sich am ehesten mit dem Wort „Stellvertreterfunktion“ umschreiben lässt.[100] Es ist die Aufgabe, die landesfürstlichen Herrschaftsrechte vor Ort auszuüben, sie durch kontinuierliche Handhabung vor allmählichem Vergessen und normativer Auszehrung zu bewahren und ihre Schmälerung durch andere Herrschaftsträger oder seitens der Untertanen abzuwehren. Im weiteren Verlauf des Bestallungsformulars werden diese vom Amtmann handzuhabenden landesfürstlichen Herrschaftsrechte im Einzelnen aufgezählt: Kennzeichnenderweise ist es die Gerichtsbarkeit, die hier an erster Stelle rangiert. Es folgt das wichtigste territorialherrschaftliche Abgabenrecht, die Besteuerung; schließlich das eng damit verknüpfte Aufgebotsrecht.[101] Überall geht es hier um die Wahrung der landesfürstlichen Herrschaftsrechte durch deren Geltendmachung und Ausübung. Daran schließt sich die Handhabung von „Gerechtigkeit und guter Policey denen Rechten und Ordnungen gemäß“ an; Rechtspflege und Policey gehen hier fließend ineinander über. Sieben der insgesamt zehn Einzelpunkte zur Handhabung von „Gerechtigkeit und guter Policey“ haben jurisdiktionelle Funktionen zum Inhalt; die restlichen drei Pflichtenpunkte bestehen in der Friedenssicherung und Verbrechensbekämpfung durch „Wacht und Aufsicht“, im Musterungswesen und schließlich in der Unterstützung der kirchlichen Organe bei der Kirchen- und Schulaufsicht. Alle übrigen Aufgaben, denen sich der Amtmann im Bereich von Justiz und Policey zu unterziehen hat, liegen in der Normdurchsetzung durch Strafrechtspflege und in der Zivilrechtsprechung. Zu diesem Zweck bediente er sich in erster Linie der traditionellen Institution der Gemeinde- und Gerichtszusammenkünfte, wo die geltenden Normen durch Verlesung in Erinnerung gehalten, vorgefallene Normübertretungen gerügt, zur Abstrafung verzeichnet und eventuell gleich geahndet wurden. „Verwaltung“, wie sie der Amtmann typischerweise betrieb, besteht hier also ganz wesentlich aus rechtsprechender und sanktionierender Tätigkeit.[102] Ökonomische oder wirtschaftspolitische Pflichtenstellungen fehlen demgegenüber fast gänzlich.
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Neues Funktionsprofil
In stärkstem Gegensatz hierzu stellt sich der Aufgabenkatalog in den Dienstordnungen der neuen Unterbehörden dar, etwa der preußischen Kriegs- und Domänenkammern: Kontrolle, Erfassung und Sanktionierung von Normverstößen machen hier nur noch eine allenfalls gleichrangige Aufgabe neben anderen aus. Daneben treten Tätigkeitsformen, wie sie auch dem modernen Verwaltungshandeln auf weite Strecken inhärent sind und sich mit folgenden Stichworten umschreiben lassen: Statistische Erfassung und Vermessung der sozialen und ökonomischen Gegebenheiten des Gemeinwesens (I.), Planung und bewusste Weiterentwicklung der ökonomischen Strukturen (II.) und schließlich: Leistungsverwaltung (III.).
I. Statistik
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Statistik
Die genaue Beobachtung und statistische Beschreibung, insbesondere der wirtschaftlichen Gegebenheiten des Kammerbezirkes, und die regelmäßige, schnelle und umfassende Berichterstattung an die Zentrale werden den Kammern hier mit auffallendem Nachdruck zur Pflicht gemacht.[103] Immer wieder werden sie zur sorgfältigen Recherche und Berichterstattung über alle, vor allem ökonomisch relevanten Vorgänge im Lande ermahnt. Die Beamten sollen die Städte des Amtssprengels möglichst intensiv bereisen, um sich ein genaues Bild der Verhältnisse dort machen zu können. An vorderster Stelle rangiert also die möglichst genaue Beobachtung und Erfassung des ökonomischen Zustandes der Städte, um der Regierung ein exaktes Bild von den Verhältnissen im Lande vermitteln zu können. Die Statistik wird dadurch zu einem wichtigen Element der „Guten Policey“: In den Zahlenwerken der verschiedenen Statistiken sind die ökonomische Verfassung des Landes, seine Wirtschaftskraft und die Quellen seines Reichtums festgehalten. Sie geben der Regierung ein Wissen in die Hand, mit dem sich die Wirtschaftskraft des Landes steigern lässt. Deshalb hat die Statistik auch in der Policeywissenschaft des 18. Jahrhunderts eine außerordentlich wichtige Rolle gespielt.[104] Über die exakte Schilderung der anzutreffenden Verhältnisse hinaus wurden von den Kammern aber auch eine Analyse zu den Ursachen eventueller Missstände und konkrete, umsetzungsfähige Vorschläge erwartet, wie diese zu beheben seien, ja weitergehend, wie ein bestimmter Status quo strukturell weiterzuentwickeln wäre: Welche Chancen hätten an dem und dem Ort neuanzusiedelnde Gewerbezweige? Wo liegen noch unerschlossene oder nur extensiv genutzte Flächen, deren Nutzwert sich im Wege landeskultureller Maßnahmen steigern ließe? Gibt es irgendwo Plätze im Sprengel, wo man eventuell Kolonisten ansiedeln könnte?
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Städtetabellen
Neben solchen fortlaufenden, in kurzen Zeitabständen zu beschaffenden Informationen, die der Zentrale ein möglichst aktuelles Bild von der Situation der einzelnen Landesteile liefern sollten, hatten die Kammern jährlich auch spezielle Übersichten und Statistiken zu liefern, vor allem die sog. „Städtetabellen“, in denen für jede einzelne Stadt des jeweiligen Kammerbezirkes „detaillierte Nachrichten über alle städtischen Verhältnisse“ zu geben, vor allem aber der Gesamtjahresertrag der Akziseeinnahmen und die für Bürgermeister, Ratsherrn und Stadtbedienstete anfallenden Personalkosten im Einzelnen aufzuschlüsseln waren.[105] Dieser Aufstellung war das Akziseaufkommen der davor liegenden drei Jahre gegenüberzustellen und hier hatte dann auch die vom König geforderte Analyse der Kammern einzusetzen: Wie sind die Abweichungen, wie sind vor allem eventuelle Einbrüche bei den Akziseeingängen gegenüber den drei Etat-Vorjahren zu erklären? Sind sie auf nicht weiter zu beeinflussende, witterungsbedingte Missernten oder Viehseuchen und einen daraus folgenden Rückgang der Umsatzintensität beim städtischen Handel zurückzuführen oder liegen irgendwelche strukturellen Schwächen vor, die sich mit entsprechenden Verwaltungsmaßnahmen beseitigen ließen? Die Rechnungsführung über die Einnahmen wurde auf diese Weise zu einem Messinstrument, mit dessen Hilfe sich die strukturellen Mängel der Policey im Interesse einer zielgerichteten Gegensteuerung leichter lokalisieren ließen.
II. Planungs- und Entwicklungsaufgaben
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Planung
Die Planungs- und Entwicklungsaufgaben: Leistungsfähige Textilmanufakturen und Peuplierung, also zwei klassische kameralistische Politikziele, waren die Entwicklungsaufgaben, auf die die Kammern ihren Instruktionen gemäß angesetzt wurden. Damit erscheint hier eine Tätigkeit in den Aufgabenkatalog aufgenommen, die gegenüber den bisher erwähnten Tätigkeitsformen eine ganz neuartige innere Grundstruktur aufweist: Dort ging es im Kern um Verhaltenskontrolle und Sanktionierung von normabweichendem Verhalten. Beim „Etablissement derer Manufakturen“ und ihrer stetigen „Augmentierung“ hingegen liegt das Ziel in der Hervorbringung noch gar nicht vorhandener ökonomischer Strukturen. Damit ist ein grundlegender Perspektivenwechsel verbunden: Neben die retrospektive Sicht, wie sie der sanktionierenden Tätigkeit eigen ist, tritt der sozusagen prospektivische Blick, der die ökonomischen Strukturen des Landes an einen vorerst nur in der planerischen Vision vorliegenden Zustand heranführen möchte.
III. Leistungsverwaltung
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Leistungsverwaltung
In den Dienstinstruktionen der Kammern werden ansatzweise auch Elemente der Leistungsverwaltung[106] sichtbar, die vor allem in dem staatlichen Bemühen zu Tage tritt, den Zuzug niederlassungswilliger Handwerker und Arbeiter der Textilbranche zu fördern: Die Kammern waren gehalten, solchen Leuten sog. Handgelder auszuzahlen, die den Anreiz der ohnehin gewährten Abgaben- und Steuernachlässe verstärken sollten. Die Kammern sollten auch dafür sorgen, dass den neuen Handwerkern vorschussweise die erforderlichen Rohstoffe zur Textil-Produktion zur Verfügung gestellt werden, damit ihnen der Produktionsstart gelingt. Dieser Rückgriff auf das Instrument leistender Verwaltung entsprach ganz den policeywissenschaftlichen Grundsätzen dieser Zeit, die immer wieder betonten, dass der Fürst sich vorrangig anderer Mittel als der nachträglichen Sanktionierung normabweichenden Verhaltens bedienen müsse, wolle er die hochgesteckten Ziele der kameralistischen Politiklehre erreichen.[107] Denn allein mit der Durchsetzung der normativen Ordnung durch deren Sanktionierung war aus solcher Sicht die angestrebte Weiterentwicklung der ökonomischen Strukturen des Landes nicht zu erreichen, weil die bloße Normtreue der Untertanen noch kein ökonomisches Wachstum erzeugt. Wichtig war hier vielmehr die Ermunterung der Untertanen zum wirtschaftspolitisch erwünschten Verhalten; Ermunterung durch Subventionen und eine richtige Steuerpolitik ebenso wie durch eine aktive staatliche Strukturpolitik in Form von Landeskulturmaßnahmen, Gewerbe- und Manufakturansiedelung und Infrastrukturausbau. „Verwaltung“ erschöpfte sich hier also nicht mehr im Verbieten und Gebieten, im Aufspüren und Strafen, sondern bedient sich daneben weiterer Handlungsformen. Diese Vervielfältigung der Handlungsinstrumente korrespondiert mit dem anspruchsvoller gewordenen kameralistischen Politikziel, das sich nicht mehr damit begnügte, menschliches Fehlverhalten zu korrigieren, sondern Wirtschaftswachstum erzeugen wollte; Verwaltung versteht sich hier in hohem Maße als Wirtschaftsführung der „großen Ökonomie des Staates“, wie es die Kameralistik ausgedrückt hat.[108]
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Beamtenausbildung: Kameralwissenschaften
Das veränderte Verwaltungsverständnis hat sich naheliegenderweise auch auf die Ausrichtung der Beamtenausbildung ausgewirkt: Das Curriculum wird nun angereichert mit den sog. Kameralwissenschaften, bestehend aus den Teilgebieten der Politischen Ökonomie, einer Vorform der späteren Volkswirtschaftslehre, der Policeywissenschaft, einer stark ökonomisch unterfütterten Verwaltungslehre, und schließlich der Finanzwissenschaft.[109] Hinzu kamen policeyliche Gesetzeskunde und die sog. „Statistik“, die „Staatenkunde“. Die herkömmliche Juristenausbildung mit ihrer eindeutigen Bevorzugung des Gemeinen Rechts schien nun zur Vorbereitung auf den praktischen Verwaltungsdienst gänzlich unzureichend. Denn in der traditionellen Juristenausbildung spielten die Normen der Policey keine oder allenfalls eine marginale Rolle. Noch in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts galt die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit den Vorschriften der Policey, vor allem deren Sammlung und ordnende Darstellung, nicht als Teilgebiet der Jurisprudenz, sondern der Polizeiwissenschaft[110] und dies war keine rechtliche Disziplin, sondern eine Teildisziplin der Kameralwissenschaften.[111] Da es bei den Kameralwissenschaften zuvorderst um praktisches, anwendungsorientiertes Fachwissen ging, wurde dieses zunächst nur außerhalb der Universitäten vermittelt, etwa am „Collegium Illustre“ in Tübingen oder an der Kurpfälzischen „Akademie“ zu Lautern.[112] Seit 1727 waren die Kameralwissenschaften aber auch an den Universitäten präsent. Führend waren hier die preußischen Universitäten Halle und Frankfurt/Oder – gewiss nicht zufällig, waren doch die Kameralwissenschaften in der preußischen Verwaltung spätestens seit Friedrich Wilhelm I., dem „großen Wirt“ (Ökonom), von besonderer Bedeutung.[113]
D. Das Policeyrecht: Eine frühe Form des Verwaltungsrechts?
I. Das Policeyrecht im Gefüge der frühneuzeitlichen Rechtsgebiete
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Begriff des Verwaltungsrechts
Das Wort „Verwaltungsrecht“ taucht bekanntlich erst im 19. Jahrhundert auf: Seit den dreißiger Jahren des 19. Jahrhunderts begann es sich in den Titeln und Überschriften der staatsrechtlichen Literatur zu verbreiten, etwa in dem bekannten Lehrbuch Robert von Mohls über das „Württembergische Staatsrecht“ von 1831. Hier findet sich das Verwaltungsrecht dem neuen Teilgebiet des „Konstitutionsrechts“ gegenübergestellt. „Konstitutionsrecht“ und „Verwaltungsrecht“ machen nunmehr zusammen die beiden Teilgebiete des Staatsrechts aus; „in den 40er- und 50er-Jahren ist die Unterscheidung längst Gegenstand des allgemeinen Sprachgebrauchs“.[114]
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„Policeyrecht“
Älter ist der Begriff des „Policeyrechts“, aber auch dieser reicht nur bis etwa in die Mitte des 18. Jahrhunderts zurück, ist also viel jüngerer Provenienz als die „Policey“ selbst mit ihrer bis ins Mittelalter zurückreichenden Begriffsgeschichte. Ein „Policeyrecht“ hingegen und eine darauf aufbauende Unterscheidung zwischen einem „policeywissenschaftlichen“ und einem spezifisch „policeyrechtlichen“ Ansatz lässt sich erst seit der Mitte des 18. Jahrhunderts beobachten; damals erschienen die ersten Abhandlungen zum „Policeyrecht“.[115] Dieses „Policeyrecht“ unterschied sich allerdings ganz grundlegend vom späteren „Verwaltungsrecht“, wie es im Laufe des 19. Jahrhunderts entstand. Es deckte zwar in etwa diejenigen Sachbereiche ab, die heute in den einzelnen Teilgebieten des besonderen Verwaltungsrechtes geregelt sind, aber es umschloss durchaus auch solche Regelungsmaterien, die man heute dem Privatrecht zuordnen würde; als Beispiel mag hier etwa das Vormundschaftsrecht dienen.
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Verwaltungsrecht als Teil des Öffentlichen Rechts
Wie weit dieses „Policeyrecht“ vom späteren Verwaltungsrecht noch entfernt war, wird deutlich, wenn man seine Verortung in der Gliederung der einzelnen Rechtsgebiete betrachtet, wie sie noch im 18. Jahrhundert üblich war. Das „Policeyrecht“ bewegte sich in einem gänzlich anderen Normenumfeld als dann später das „Verwaltungsrecht“. Der moderne Begriff des „Verwaltungsrechts“ erschließt sich erst vor dem Hintergrund einer grundlegend neuen Einteilung der Rechtsnormen in ein „öffentliches“ und ein „privates“ Recht, wie sie um 1800 über die Bühne ging: Etwa gleichzeitig mit dem Aufkommen des Ausdrucks „Öffentliches Recht“ begann man sich die Rechtsordnung als Ganzes in die beiden Hauptteile des öffentlichen und des privaten Rechts eingeteilt vorzustellen: Aus einer „additiven Gliederung der Rechtsordnung in eine Vielzahl von Rechtsgebieten“ wird allmählich eine Zweiteilung.[116] Das Verwaltungsrecht oder das „Administrativrecht“, wie es zu Beginn des 19. Jahrhunderts noch vielfach hieß, wurde hierbei als ein Teil des Öffentlichen Rechts betrachtet und somit als Teil einer Rechtsordnung, die im Gegensatz zum Privatrecht steht.[117]
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Trennung von Staat und Gesellschaft
In der allmählichen Neustrukturierung der rechtlichen Normenordnung entlang der grundsätzlichen Unterscheidungslinie zwischen einem Öffentlichen Recht und einem Privatrecht[118] schlug sich die vom Liberalismus angestrebte Trennung von Staat und Gesellschaft nieder.[119] Dies wiederum beruhte auf einem bestimmten Entwicklungsstand des Staates: Seine Verdichtung nämlich zum institutionellen Anstaltsstaat, der sich nun von der Gesellschaft abspalten ließ. Erst mit dieser institutionellen Verdichtung war „der Staat“ auch als (juristische) Person zu begreifen, dem sich – losgelöst von der Person des Fürsten – bestimmte Rechte und Pflichten zuordnen ließen.
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Das Policeyrecht als Teil des Deutschen Privatrechts
Das Policeyrecht des 18. Jahrhunderts hingegen war noch in einer vollkommen andersartigen Rechtslandschaft verortet, die auch in ganz andersartige Teilrechtsgebiete gegliedert war. Es wurde im 18. Jahrhundert dem Privatrecht noch nicht als etwas Wesensverschiedenes entgegengesetzt. Vielmehr wurde es damals unbestrittenermaßen, aber aus heutiger Sicht überraschend, gerade als ein Teil des sog. „Deutschen Privatrechts“ betrachtet.[120] Es war ein Teil des territorialen Statutarrechts[121] und zählte damit auch zum „Bürgerlichen Recht“,[122] schon weil es sich weder dem Ius Commune noch einem Sonderrechtsgebiet, wie dem Kriminalrecht, dem Lehensrecht oder dem Ius Publicum, zuordnen ließ. Man darf hier allerdings den Terminus „Deutsches Privatrecht“ nicht im modernen Sinne als dichotomischen Gegenbegriff zum Öffentlichen Recht missverstehen. Der Gegenbegriff zum „Deutschen Privatrecht“ im vormodernen Sinne, also zum Ius Germanicum, war nicht etwa das „Öffentliche Recht“, das es ja im modernen Sinne noch gar nicht gab, sondern das Ius Commune. „Deutsches Privatrecht“ war also der Inbegriff aller Rechtsnormen außerhalb des gemeinrechtlichen Normenkosmos und außerhalb der besonderen Rechtsgebiete, die sich seit dem Spätmittelalter herausgebildet hatten, wie das Lehensrecht, das Kriminalstrafrecht und das Ius Publicum. Noch in dem wohl bekanntesten, an der Wende zum 19. Jahrhundert erschienenen „Handbuch des teutschen Policeyrechts“ von Günther Heinrich von Berg findet sich das Policeyrecht als ein Teil des Privatrechts verortet: Von Berg vergleicht das Policeyrecht mit dem Prozessrecht: So wie dieses gehört auch jenes mit einem Teil zum Privat-, mit einem anderen zum Staatsrecht. Das Policeyrecht im engeren Sinne, das „eigentliche Policeyrecht“, wie er es nennt, ist ein Teil des Privatrechts. Dieses „eigentliche“ Policeyrecht beinhaltet den „Inbegriff der Rechte und Verbindlichkeiten, welche durch die Policeygewalt bestimmt sind“,[123] also die Normen der von den „Policeygewalten“ erlassenen Gesetze. Das Policeyrecht im weiteren Sinne umfasst bei von Berg darüber hinaus aber auch das „Recht der Policeygewalt“. Mit diesem Teil ist das Policeyrecht zugleich ein Teil des Ius Publicum, des Staatsrechts. Denn beim „Recht der Policeygewalt“ geht es nicht um die Normen der Policeyordnungen selbst, sondern um die staatsrechtliche Kompetenz zu deren Erlass und Sanktionierung. Hier werden in erster Linie die Rechte und Kompetenzen der verschiedenen „Policeygewalten“ – Reich, Reichskreise, Territorien und schließlich Kommunen – voneinander abgegrenzt. Während es im ersteren Fall, nämlich bei den Normen der Policeyordnungen selbst, darum geht, „was die Policeygewalt will“, so ist im „Recht der Policeygewalt“ vielmehr Gegenstand, „was sie darf“,[124] welchen Obrigkeiten also das Recht zum Erlass von Policeyordnungen zukommt und welchen nicht. Das betrifft auch bei von Berg noch in erster Linie die Frage nach den Hoheitsrechten der verschiedenen Herrschaftsträger untereinander, die seit jeher im Mittelpunkt des Ius Publicum gestanden war. Es war daher zunächst umstritten, inwieweit es überhaupt sinnvoll sein könne, aus den überlieferten Rechtsgebieten des Deutschen Privatrechts bzw. des Ius Publicum ein eigenes „Policeyrecht“ herauszulösen und zu verselbstständigen. Noch zu Beginn des 19. Jahrhunderts gab es Stimmen, die, wie etwa der Publizist Nikolaus Thaddäus Gönner, in dem Begriff des „Policeyrechts“ keinen Sinn sahen:[125] Die Materien, die man gewöhnlich unter dem Begriff des Policeyrechts sammele, zählten untrennbar zum Deutschen Privatrecht bzw. zum Staatsrecht; die Abtrennung einer eigenen Rechtsmaterie „Policeyrecht“ sei sinnlos.[126]
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Vom Policeyrecht zum Verwaltungsrecht
Der Begriff des „Policeyrechts“ entstand also dadurch, dass innerhalb des weiteren Bereichs des Deutschen Privatrechts ein besonderes Gebiet abgegrenzt wurde. Die neuartige Stoffabgrenzung unter der Bezeichnung des „Policeyrechts“ dürfte in erster Linie durch den Bedeutungszuwachs der Kameralwissenschaften bedingt gewesen sein, die sich damals auch universitär als selbstständiges Fach zu etablieren begannen.[127] Damit entstand auch das Bedürfnis nach einer zusammenfassenden Darstellung der kameral- und policeywissenschaftlich relevanten Teile des deutschen Privatrechts. So wurde die Verselbstständigung des Policeyrechts und die ihm zugeordnete Stoffauswahl von den ersten Autoren des neuen Fachs jedenfalls begründet.[128] Es war derjenige Teil des „Deutschen Privatrechts“, der für die zeitgenössische Policeywissenschaft von besonderer Bedeutung war. Erst an der Wende zum 19. Jahrhundert wurde „die herrschende Zuordnung des Polizeirechts zum Privatrecht unsicher“.[129] Hintergrund dessen war eine allmähliche Verschiebung der Fächergrenzen, wie sie nicht zuletzt im neuartigen Begriff des „öffentlichen Rechts“ zum Ausdruck kam.[130] Gleichzeitig hatte sich der Bedeutungsbereich des „Privatrechts“ verengt.[131] Dies wiederum brachte eine neue Verortung des Policeyrechts innerhalb des Fächergefüges mit sich: Denn definierte man das Privatrecht als die Summe der Normen, die die Beziehungen der Individuen untereinander regelten, und betrachtete man es als ein unabhängig von jeder staatlichen Gesetzgebung entstehendes, sozusagen „staatsfreies“, sei es schon in der unveränderlichen Natur des Menschen angelegtes, sei es vom „Volksgeist“ gewohnheitsrechtlich erzeugtes Recht, dann hatte das Polizeirecht dort keinen Platz mehr.[132] Es wurde nun – zusammen mit dem Staatsrecht, in dem sich die Tradition des Ius Publicum fortsetzte – dem neuen Oberbegriff des „öffentlichen Rechts“ zugeordnet.[133]
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Policey und Konstitutionalismus
Gleichzeitig wurde es üblich, an Stelle von „Polizeirecht“ vom „Verwaltungsrecht“ oder „Administrativrecht“ zu sprechen. Vielfach wurde nun systematisch zwischen Constitutionsrecht und Administrativ- bzw. Verwaltungsrecht unterschieden. Auch hier war der württembergische Staatsrechtler und Politiker Robert von Mohl führend: Sein zweibändiges „Staatsrecht des Königreichs Württemberg“ (1829/31) ging als eines der Ersten von einer derartigen systematischen Gegenüberstellung aus.[134] Das Wort „Policey“ in seinem alten Sinne war mit dem rechtlichen und politischen Denken des Konstitutionalismus nicht mehr kompatibel, denn in der „Policey“ waren gesetzgebende und vollziehende Funktion noch ungetrennt zusammengeschlossen. Auf die Unterscheidung zwischen Gesetzgebung und Verwaltung kam es aber im konstitutionellen Staat entscheidend an: Staatliches Handeln sollte, soweit es nicht in Gesetzgebung oder Rechtsprechung bestand, gesetzesgebunden sein und eben diese Forderung wurde mit der Gegenüberstellung von Gesetzgebung und Verwaltung zum Ausdruck gebracht: Im letzteren Fall ist der Staat an die Gesetze, im ersteren Fall – bei der Gesetzgebung – ist er hingegen an die Zustimmung der Volksvertretung gebunden, die auf diese Weise die Individualrechtssphäre der Bürger rechtlich einhegen kann.
II. Die Policeynormen als reine Steuerungsnormen
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Steuerungsfunktion des Policeyrechts
Aber noch in einem weiteren, vielleicht noch gravierenderen Punkt unterschied sich das Policeyrecht grundlegend vom modernen Verwaltungsrecht. Dessen Aufstieg stand in untrennbarem Zusammenhang mit der „Durchsetzung des Verfassungsstaates seit dem Wiener Kongress“.[135] Dieser Vorgang war mit einer neuartigen Deutung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger (das ältere Wort „Untertan“ wird nun anrüchig) verbunden. Neu war die Vorstellung, dass zwischen Bürger und Staat so etwas wie ein „Rechtsverhältnis“ mit beiderseitigen Rechten und Pflichten bestehe, das sich in Anlehnung an zivilrechtliche Rechtsverhältnisse interpretieren lasse. Die policeylichen Normen hatten den Untertan demgegenüber nur als Pflichtenträger, nicht aber als Inhaber subjektiver Rechte angesprochen. Die Policeygesetzgebung der Frühen Neuzeit hatte nur solche Normen hervorgebracht, die ausschließlich auf die direkte Verhaltenssteuerung ausgerichtet waren. Die zahllosen Ge- und Verbote der Policeyordnungen beinhalteten ausschließlich konkrete Anweisungen an die Untertanen, etwas Bestimmtes zu tun oder zu unterlassen. Hand in Hand mit der neuen rechtlichen Deutung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger ging ein in einem neuen Grundrechtsverständnis wurzelndes Denken, das den Bürger mit einer geschützten subjektiv-individuellen Rechtssphäre umgab, in die der Staat nur unter den im parlamentarischen Gesetz festgelegten Bedingungen eingreifen durfte. In Robert von Mohls „Polizei-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates“ von 1832/33 kommt diese „allmähliche rechtliche Durchdringung“ schon im Titel der Darstellung zum Ausdruck.[136]
58
Schutzfunktion des modernen Verwaltungsrechts
Als reinen Steuerungsnormen fehlte den Policeynormen des Ancien Régime eine wesentliche Funktion des modernen Verwaltungsrechts, nämlich die rechtliche Begrenzung staatlichen Handelns gegenüber den Bürgern. Das moderne Verwaltungsrecht erschöpft sich bekanntlich nicht in reiner Verhaltensnormierung. Das gilt insbesondere für das allgemeine Verwaltungsrecht, bei dem die Steuerungsfunktion in den Hintergrund rückt. Es handelt sich hier in erster Linie um Schutznormen, die das staatliche Handeln vorprogrammieren und damit für den Bürger vorhersehbar machen sollen. Es enthält nicht nur an die Untertanen gerichtete Ge- und Verbote, sondern ist gleichermaßen genau in die umgekehrte Richtung adressiert, nämlich an den Staat, dessen Handeln auf bestimmten Aktionsfeldern normativen Bindungen unterworfen wird. Das Ganze basiert auf einem spezifischen Gesetzesverständnis: Das Gesetz ist hier mehr als nur ein reines Steuerungsinstrument; ebenso wichtig ist seine Bedeutung als Instrument der Sicherung bürgerlicher Freiheit. Im „Rechtsstaat“ entfaltet das Gesetz zweiseitig verbindende Kraft – ein Gesichtspunkt, auf den dann nicht zuletzt Otto Mayer mit großem Nachdruck insistiert.[137] Noch in der zweiten Auflage unmittelbar vor dem Ersten Weltkrieg argumentiert Mayer dabei mit der Dichotomie von „Rechtsstaat“ und „Polizeistaat“. Den „Rechtsstaat“ verbindet Mayer nun damit, dass in ihm das Gesetz zweiseitig verbindende Kraft entfalte: Die im Gesetz an die Untertanen gerichteten Normen enthielten immer auch ein entsprechendes Sollen für die Behörde,[138] denn mit dem von ihm erlassenen Gesetz binde sich der Staat selbst.[139] Verwaltungsrecht wird hier also verstanden als Recht zwischen zwei Rechtssubjekten. Umgekehrt zeichnet sich der „Polizeistaat“ bei Mayer gerade dadurch aus, dass bei ihm das Öffentliche Recht im Grunde „gar kein Recht“[140] ist. Neben die Idee obrigkeitlicher Steuerung der gesellschaftlichen Ordnung, die Grundidee, aus der die Policeygesetzgebung ursprünglich erwachsen war, trat auf diese Weise der Gedanke, den Bürger vor der Polizeigewalt durch deren rechtliche Festlegung und Begrenzung zu schützen. Früher noch findet sich das bei Lorenz von Stein. Auch für von Stein ist die begriffliche Verbindung der „Polizei“ mit dem „Recht“ nur aus der Perspektive der Schutzfunktion überhaupt sinnvoll: „Der Begriff des Rechts“, so von Stein, „entsteht erst auf dem Punkte, wo die Funktion der Polizeiorgane in die Sphäre des individuellen Lebens hineingreift und im Namen des Gesamtwohls eine Beschränkung der persönlichen Freiheit von dem Einzelnen fordert. [. . ..] Das Wesen der freien Persönlichkeit fordert aber andererseits, dass diese polizeiliche Beschränkung nicht in der Willkür der Polizeiorgane liege, sondern selbst wieder eine feste, durch den allgemeinen Willen gesetzte Grenze habe. Und die Gesamtheit von Grundsätzen, Regeln und geltenden Bestimmungen, welche der polizeilichen Funktion überhaupt gegenüber der persönlichen Freiheit eine solche Grenze geben, bilden das Polizeirecht“.[141]
59
Neues Gefahrenbewusstsein gegenüber dem Staat
Diese zentrale Funktion des modernen Verwaltungsrechts fehlte dem frühneuzeitlichen Policeyrecht hingegen noch völlig. Allerdings hat sich an der Wende zum 19. Jahrhundert ein erstes Gefahrenbewusstsein gegenüber einer Policey bemerkbar gemacht, die sich als „fürchterlichste Plage und gefährliches Werkzeug der Unterdrückung“[142] erweisen kann, wenn sie nicht rechtlich eingehegt wird. Im berühmten „Handbuch des teutschen Polizeirechts“ von Günter Heinrich von Berg findet sich bereits ein, wenn auch noch sehr kurzer, aber doch bemerkenswert deutlich formulierter Abschnitt über die „Grenzen der Policeygewalt“ gegenüber den Staatsbürgern.[143] Werden sie überschritten, arte die Policey „in Despotismus und Tyranney“ aus.[144] In solchem Ton zeigt sich wohl tatsächlich ein erstes „rechtsstaatliches Bemühen“.[145] Hand in Hand damit ging eine deutliche Neuakzentuierung bei der Definition des Policeyrechts. Es wurde nun beschränkt auf „die Rechte und Pflichten, die zwischen dem Staate und dem Bürger in den öffentlichen Verhältnissen eintreten“, also diejenigen „Rechte und Pflichten, welche Abgaben und alle die Einschränkungen betreffen, die sich jeder Bürger in dem Gebrauch seines Eigentums nach dem Inhalt der Polizey-Verordnungen gefallen lassen muss“.[146]
60
Auswirkung auf die Beamtenausbildung
Die Verrechtlichung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger hat auch eine erneute Verrechtlichung der Beamtenausbildung bedingt, weil es nun zunehmend darauf ankam, die rechtlichen Grenzen des staatlichen Handelns zu kennen. Man hat diese Entwicklung daher auch als Begleiterscheinung zur „Durchsetzung der konstitutionellen Monarchie“ und des Rechtsstaates bezeichnet.[147] Das wird nicht zuletzt in dem Bedeutungsschwund sichtbar, den die Kameralwissenschaften in den Ausbildungsgängen zur Verwaltungspraxis vor allem gegenüber der Jurisprudenz hinnehmen mussten: In der preußischen Beamtenausbildung ist seit dem Ausgang des 18. Jahrhunderts eine allmähliche Juridifizierung der Ausbildungsgehalte festzustellen.[148] Die kameralistisch-policeywissenschaftlichen Ausbildungspunkte verloren gegenüber den rechtlich-juristischen immer mehr an Gewicht. Im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts „wurde die kameralistische Ausbildung der höheren Verwaltungsbeamten in Preußen durch Schulung in Rechtsinterpretation und Gesetzesausführung verdrängt, die weitgehend mit der Qualifikation zum Richteramt identisch war“.[149] In der Folgezeit setzte sich auch in den übrigen deutschen Staaten, zuletzt in Württemberg, die justiz-juristisch orientierte Qualifikation des Verwaltungsnachwuchses durch.[150] Damit verbunden war der allmähliche Abstieg der Policeywissenschaft: In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts ist diese Disziplin von der Bildfläche verschwunden: Aus der Policeywissenschaft wurde die „Verwaltungslehre“, die in Lorenz von Stein noch einmal einen hervorragenden Exponenten fand. Aber die Verwaltungslehre verlor gegenüber der juristischen Ausbildung der Beamten zunehmend an Boden.[151] Freilich blieb das Öffentliche Recht zunächst – sogar noch bis zum Ende des 19. Jahrhunderts, wie Michael Stolleis eingehend gezeigt hat, – im juristischen Curriculum der deutschen Universitäten ganz deutlich unterrepräsentiert.[152]
E. Bibliografie
Dieter Grimm, Verfassung und Privatrecht im 19. Jahrhundert – Die Formationsphase, 2017.
Ernst Hinrichs, Merkantilismus in Europa: Konzepte, Ziele, Praxis, in: ders. (Hg.), Absolutismus, 1986, S. 344–360.
Achim Landwehr, Policey vor Ort. Die Implementation von Policeyordnungen in der ländlichen Gesellschaft der Frühen Neuzeit, in: Karl Härter (Hg.), Policey und frühneuzeitliche Gesellschaft, 2000, S. 47–70.
Christoph Link, Die habsburgischen Erblande, in: Kurt Gustav Adolf Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. I: Vom Spätmittelalter bis zum Ende des Reichs, 1983, S. 468–544.
Gerhard Oestreich, Strukturprobleme des europäischen Absolutismus, in: ders. (Hg.), Geist und Gestalt des frühmodernen Staates. Ausgewählte Aufsätze, 1969, S. 179–197.
Johann Christian Pauly, Die Entstehung des Polizeirechts als wissenschaftliche Disziplin, 2000.
Gerhard Sälter, Obrigkeitliche Kontrolle durch Inspektion. Zum Wandel einer Herrschaftstechnik am Beispiel der Pariser Polizei, in: Karl Härter (Hg.), Policey und frühneuzeitliche Gesellschaft, 2000, S. 561–582.
Andreas Schwennicke, Ohne Steuer kein Staat. Zur Entwicklung und politischen Funktion des Steuerrechts in den Territorien des Heiligen Römischen Reichs, 1996.
Thomas Simon, Einleitung, in: ders. (Hg.), Repertorium der Policeyordnungen der Frühen Neuzeit, Bd. 2, Teilbd. 1: Brandenburg/Preußen mit Nebenterritorien (Kleve-Mark, Magdeburg und Halberstadt), 1998, S. 1–56.
ders., Einleitung Kurköln, in: Karl Härter (Hg.), Repertorium der Policeyordnungen der Frühen Neuzeit, Bd. 1: Deutsches Reich und geistliche Kurfürsten (Kurmainz, Kurköln, Kurtrier), 1996, S. 423–435.
ders., Hofrat und Hofkammer in Kurköln. Funktionsprofil und Verwaltungsverständnis der Spitzenbehörden eines geistlichen Territoriums, in: Frank Günter Zehnder (Hg.), Im Wechselspiel der Kräfte. Politische Entwicklungen des 17. und 18. Jahrhunderts in Kurköln, 1999, S. 236–266.
ders., Policey im kameralistischen Verwaltungsstaat. Das Beispiel Preußen, in: Karl Härter (Hg.), Policey und frühneuzeitliche Gesellschaft, 2000, S. 473–496.
ders., „Gute Policey“. Ordnungsleitbilder und Zielvorstellungen politischen Handelns in der frühen Neuzeit, 2004.
ders., Das Policeyrecht des 18. Jahrhunderts als Teil des „Teutschen Privatrechts“. Zum Verhältnis von „Recht“ und „Policey“, Rg 19 (2011), S. 309–321.
Michael Stolleis, Pecunia nervus rerum. Zur Staatsfinanzierung in der Frühen Neuzeit, 1983.
ders., Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. I: Reichspublizistik und Policeywissenschaft 1600-1800, 1988; Bd. II: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800–1914, 1992.
Dietmar Willoweit, Allgemeine Merkmale der Verwaltungsorganisation in den Territorien, in: Kurt Gustav Adolf Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. I: Vom Spätmittelalter bis zum Ende des Reichs, 1983, S. 289–368.
F. Abstract
| 1. | The term “administration” in the modern sense is closely related to the principle of the division of power. This core idea of modern constitutional political thinking did not gain ground until the 19th century (par. 1). |
| 2. | Therefore, in the political and legal thinking of the early modern period, it was not the well-known differentiation between legislative, executive, and judicial power that was essential but rather the distinction between policy (Policey) and justice (par. 3). |
| 3. | Policy included all functions of the early modern state. In addition to justice, these were primarily legislation, controlling, and sanctioning (par. 4). |
| 4. | At its core, policy meant establishing a good order by legislation and attempting to enforce statutes by controlling and sanctioning all violations of them (par. 5). |
| 5. | Obviously, the idea of a “good order” and the “common good” changed significantly between the 16th and 17th century. At the beginning of the modern period in the 16th century, this was mainly a question of the moral order (par. 7 et seqq.). |
| 6. | In the 17th century, the question of an effective economic order became increasingly central: The most important aim of internal politics and administration in the 18th century was to establish an order of “common wealth”, i. e. an order of society with a big number of wealthy subjects able to pay high taxes to the prince (par. 11 et seqq.). |
| 7. | This change of political aims fundamentally transformed the way the administration worked: Administration was no longer mainly a matter of controlling and sanctioning but rather of economic planning (par. 20 et seqq.). |
| 8. | Over the course of the 18th century, states in Germany set up new authorities aligned to the new economic aims of internal politics and administration. This is most clearly visible in Prussia with the Generaldirektorium at the central level of administration and the Kriegs- und Domänenkammern in the provinces. Most other princes in the Holy Roman Empire tried corresponding measures, but they usually failed due to the resistance of the estates which were afraid to lose their inherited influence on authorities (par. 35 et seqq.). |
| 9. | During the 18th century, the new term Policeyrecht emerged. The subject matters of this Policeyrecht were more or less those of what is nowadays besonderes Verwaltungsrecht (par. 50 et seqq.). Nevertheless, the Policeyrecht of the 18th century can hardly be described as an early mode of modern administrative law. This is so for two reasons: |
| 10. | First, the premodern Policeyrecht was part of a legal order that was completely different from the modern one. The modern legal order is based on the fundamental distinction between public and private law, a distinction unknown in premodern legal thinking. Therefore, the old Policeyrecht was formally part of the so-called Deutsches Privatrecht or Partikularrecht, which was the counterpart of the Ius Commune. But in fact, Policeyrecht was hardly a subject of jurisprudence. Rather, it was a subject of political science and economics (par. 50 et seqq.). |
| 11. | Second, modern administrative law is more than a mere collection of statutes, as was the case with the old Policeyrecht. Unlike the latter, modern administrative law is not only a state instrument for steering individuals and society as a whole. Rather, it has the function of protecting individuals against infringements by the state. By contrast, the old Policeyrecht had nothing to do with this essential idea of modern administrative law (par. 58). |
Stefan Fisch
§ 2 Verwaltung im langen 19. Jahrhundert
A. Gleichzeitigkeit von Revolution und Reform bis 18153 – 20
I. Integration in Französische Republik und Französisches Kaiserreich3 – 6
II. Ende des Alten Reiches und Napoleons Rheinbund7 – 10
1. Beginnende Auflösung der Strukturen des Alten Reichs unter Napoleons Einfluss7, 8
2. Ende des Alten Reichs und Napoleons Rheinbund ab 18069, 10
III. Reformschub für Bayern unter dem Ministerium von Graf Montgelas11 – 14
IV. Staatskatastrophe und Reformen in Preußen15 – 20
B. Legitimität der deutschen Staaten als fortbestehende Grundlage von Staat und Verwaltung (1815–1866)21 – 44
I. Republikanische Traditionen der Freien Städte21 – 28
1. Die drei Hansestädte22 – 26
2. Die Freie Stadt Frankfurt27, 28
II. Monarchie und Restauration im Deutschen Bund von 181529 – 38
1. Grundgedanken der inneren Ordnung des Deutschen Bundes von 181529 – 33
2. Spannungen und Prüfsteine34 – 38
III. Beamte als Fürsten- oder als Staatsdiener?39 – 44
C. Staatsaufgaben und Verwaltung45 – 62
I. Innere Verwaltung und Polizei45 – 50
1. Konzeption zwischen Gemeinwohlorientierung und Sicherheitspolizei45 – 47
2. Realität von Polizei bei der Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung48 – 50
II. Finanzverwaltung und materielle Ressourcen51 – 53
III. Ausbildung für die höhere Verwaltung54, 55
IV. Alltagspraktiken der Verwaltung56 – 58
V. Handlungsspielräume der Verwaltung59, 60
VI. Kommunikation mit den Adressaten der Verwaltung61, 62
D. Norddeutscher Bund und Deutsches Reich (1866/71–1914/18)63 – 84
I. Integration annektierter Gebiete als Reformchance (1866)?63 – 66
II. Strukturprobleme67 – 73
1. Föderalismus von ungleichen Monarchen67, 68
2. Gemeinsame Kriegsbeute: Elsass-Lothringen als „abhängiges Land“69 – 71
3. Finanzen im Föderalismus72, 73
III. Aufbau neuer Leistungsverwaltungen zur Daseinsvorsorge74 – 77
IV. Innovative Selbstverwaltungen in Großstädten und deutliche Grenzen auf dem Land78 – 80
V. Herausforderungen im Ersten Weltkrieg 1914–191881 – 84
1. Kriegszustand und Ermächtigungsgesetz 191481, 82
2. Konfliktreiches Nebeneinander von königlicher Regierung und königlichem Oberbefehl83, 84
E. Max Weber und die deutsche Verwaltung im langen 19. Jahrhundert85, 86
F. Bibliografie
G. Abstract
1
Metapher vom „langen“ 19. Jahrhundert
Der britische Historiker Erik Hobsbawm sprach im Hinblick auf das 20. Jahrhundert von einem „langen“ 19. Jahrhundert, das 1789 begann und 1914/1917/1918 endete.[1] Hier ist das Bild im Blick auf die Kontinuität der deutschen Monarchien zu verstehen. Oft beschritten sie aus dem Schrecken über die terreur des Wohlfahrtsausschusses 1793/94 in Frankreich und zur Besänftigung ausgreifender Ansprüche Napoleons den Weg von Reformen, doch jeweils anders. Und dann brachen sie am Ende des Ersten Weltkriegs für viele unerwartet zusammen. Für den „langen“ Zeitraum dazwischen legt das Bild Gleichläufigkeit und Kontinuität nahe, wenn nicht eine vom Nationalstaat bestimmte, positiv verstandene Fortentwicklung. Zu diesem „langen“ Jahrhundert zählen aber auch innere Brüche und vorhandene, aber wenig begangene alternative Wege.
2
Gleich scheinende Begriffe
Am 31. Juli 1914 wurden für heute fremdartige Rechtslagen deutlich. Der Kriegszustand als Ausnahmezustand auf Dauer wurde in Form einfacher Verordnungen verhängt. Sie ergingen durch den deutschen Kaiser und König von Preußen als Obersten Befehlshaber und – durch Bündnisverträge seit 1867 an ihn gebunden – den König von Bayern.[2] Politisch ging ihnen weder ein Beschluss einer Reichsregierung (es gab sie nicht; einziger Minister war der Reichskanzler) noch eine Diskussion und Abstimmung im Reichstag oder im bayerischen Landtag voraus. Herrschaftsrechte waren damals anders zwischen Krone, Regierung und Verwaltung aufgeteilt; dadurch wurde auch die Rolle der „Verwalteten“ anders gefasst, als es diese über mehr als zwei Jahrhundert verwendeten, nur gleich scheinenden, Begriffe aus heutiger Sicht suggerieren.[3] Die begriffliche und sprachliche Spannung wahrzunehmen, widerstrebt zunächst einer Verwaltungsrechtswissenschaft, die sich am geltenden Recht orientiert und dieses systematisiert.[4] Das Wissen um die geschichtliche Vielfalt von sehr unterschiedlichen Verwaltungen in vielerlei Situationen kann vermitteln, wie Recht und Verwaltung unsere gewachsene Kultur geprägt haben.[5] So, wie von Menschen bestimmte Antworten auf neuartige Situationen entworfen wurden, können diese von Menschen auch wieder geändert werden.
A. Gleichzeitigkeit von Revolution und Reform bis 1815
I. Integration in Französische Republik und Französisches Kaiserreich
3
Linksrheinische Departements
1792 erklärte der französische König Ludwig XVI. unter dem Druck der Revolution den am Rhein benachbarten Großmächten Preußen (Niederrhein) und Österreich (Ortenau und Breisgau) den Krieg. Auf erste Erfolge, u. a. in der von Johann Wolfgang von Goethe beschriebenen Kanonade von Valmy, folgten die Verhaftung (und später Hinrichtung) des Königs, die Ausrufung der Republik und ab 1794 der Vormarsch und die Besatzung des linken Rheinufers. Preußen erklärte sich 1795 neutral und konzentrierte seine Kräfte auf die dritte polnische Teilung. Im selben Jahr bildete die Französische Republik die vier linksrheinischen Departements Roer/Rur (Aachen), Saar (Trier), Rhein-und-Mosel (Koblenz) und Donnersberg (Mainz). Die Universitäten in Köln, Bonn, Trier und Mainz wurden 1798 aufgehoben; wie in Frankreich schon seit 1793 galten sie als Träger unzeitgemäßer Privilegien. Ersatz sollte die neue École spéciale de droit/Rechtsschule in Koblenz bieten, eine von zwölf in Frankreich.[6] Im Frieden von Lunéville 1801 wurden die vier Departements annektiert und die Auflösung des Alten Reiches wurde absehbar.[7]
4
Küstendepartements
Im Zuge der Kontinentalsperre gegen den britischen Handel wurden 1811 die bereits besetzten deutschen Nordseeküsten als Departements Elbmündung (Hamburg), Wesermündung (Bremen), Ost-Ems (Aurich), Ober-Ems (Osnabrück) und Lippe (Münster) dem Kaiserreich Napoleons einverleibt. Die alten Hansestädte Hamburg, Bremen und Lübeck erhielten dabei zwar den Ehrentitel von „bonnes villes“ des Kaiserreichs, aber sie wurden von souveränen Staaten zu einfachen Gemeinden nach französischem Recht. An die Stelle der oligarchisch sich selbst ergänzenden Senate und Bürgerschaften traten ernannte und an Weisungen des Präfekten gebundene Maires und ernannte Munizipalräte.[8]
5
Modernisierung der Gesellschaft
Hier wie in ganz Frankreich wurde das moderne französische Zivilgesetzbuch aus dem Geist der Aufklärung, der Code Civil oder Code Napoléon von 1804 eingeführt. Er ging von der Freiheit aller und ihrer Gleichheit vor dem Gesetz aus. Alle alten Privilegien entfielen, u. a. des Adels, der Kirchen und der Zünfte. Wirtschaftspolitisch wirkten die Garantie des Eigentums und die Gewerbefreiheit, und Handelskammern, zuerst 1803 in Köln, vermittelten zum Staat. Neu in der Justiz waren Staatsanwälte und Geschworenengerichte; Strafsachen wurden mündlich und öffentlich verhandelt. Dagegen blieb die Boden- und Herrschaftsordnung auf dem Lande unberührt und beschränkte dort weiter die Freiheit der Menschen. Wie in Frankreich wurden Kirchen und Klöster enteignet und an lokale Interessenten versteigert; mit Mühe wurde der Abriss des Mainzer und des Speyerer Doms verhindert. Die neuen „rheinischen Institutionen“ blieben nach 1815 im linksrheinischen Deutschland weitgehend erhalten.[9]
6
Unterstaatliche Partizipation
Die Präfekten vertraten die Pariser Zentrale in ihrem Departement. Sie leiteten nach deren ins Einzelne gehenden Direktiven alle Verwaltungszweige vor Ort ohne viele originäre Entscheidungsbefugnisse. Die Departements sollten nicht an historische Herrschaften und veraltete Loyalitäten anknüpfen, sondern erhielten geographische Namen. Entsprechend organisierten sich nach 1815 Bayern (Isarkreis usw.) und sogar das nie französische Baden (Neckarkreis usw.) ihre Mittelbehörden. Die Präfekten, Unterpräfekten und Maires wurden ernannt; Wahlen gab es nicht. In die 1804 in allen Departements eingerichteten Generalräte wurden nur Männer aus dem engen Kreise der Notabeln, der Höchstbesteuerten, ernannt, auf fünfzehn Jahre.[10] Die bayerische Regierung behielt ab 1816 den Generalrat in ihrem Anteil des Donnersberg-Departements als Landrat des Rheinkreises (heute: Bezirkstag der Pfalz) bei. Mit dem Landratsgesetz von 1828 wurde dieses Pfälzer Modell auf ganz Bayern ausgeweitet; der König ernannte die Mitglieder aus jeweils zwei Vorgeschlagenen. In Baden erstrebte die liberale Landtagsopposition seit den 1820er Jahren eine ähnliche Partizipation und erreichte, dass 1864 die bisherigen Mittelinstanzen zugunsten von kleineren Bezirken (Landkreisen) mit Bezirksräten wegfielen.[11]
II. Ende des Alten Reiches und Napoleons Rheinbund
1. Beginnende Auflösung der Strukturen des Alten Reichs unter Napoleons Einfluss
7
Reichsdeputationshauptschluss 1803
Kaiser und Reich hatten gerade die kleineren und schwächeren Herrschaften geschützt; doch im Frieden von Lunéville zeigte sich ihre Machtlosigkeit gegenüber Napoleons Ansprüchen. Frankreich und Russland waren sich einig, dass sie die Grundsätze bestimmten, nach denen Gebietsverluste links des Rheins auf dem rechten Ufer entschädigt werden sollten. Dem Reichstag blieb nur, die Details von einer Deputation festlegen zu lassen und als letztes großes Reichsgesetz deren Reichsdeputationshauptschluss 1803 zu ratifizieren (wobei die umzuverteilenden Reichsstände als „abwesend“ unbeachtet blieben).[12] Die geistlichen Fürsten und die Reichsklöster verloren sowohl ihre Herrschaftsrechte (Mediatisierung) als auch ihr Vermögen (Säkularisation); und auch die meisten Reichsstädte mussten ihre Selbstständigkeit aufgeben. Größte Nutznießer dieser territorialen Umverteilung wurden die süddeutschen Monarchien.
8
Neue Aufgaben
Die großflächige Umverteilung von Herrschaft nach den modernen statistischen Kriterien von Fläche und Bevölkerungszahl weckte Zweifel, ob monarchische Herrschaft noch „von Gottes Gnaden“ kam (bei Napoleon „von Gottes Gnaden und durch die Constitutionen“) und ob auf „brüderliche“ Solidarität innerhalb der traditionellen „Familie“ aller christlichen Herrscher noch Verlass war. Dennoch mussten die neuen Untertanen überall erst für die neuen Dynastien und ihre Staaten gewonnen werden, indem z. B. neue, rationalere, attraktivere Verwaltungsstrukturen und -methoden eingeführt wurden. Hierarchische Steuerung mit Instruktionen und dichten Kontrollen sollte größere Gleichmäßigkeit staatlichen Handelns bringen. Das Verhältnis vor allem der katholischen Kirche zum Staat war neu zu klären. Dabei blieb die Frage nach Entschädigungen für die Verluste an materiellem (Grundherrschaft, Eigenbetriebe und Forsten) und ideellem Vermögen (Bibliotheken und Kunstwerke) aufgeschoben. Das am meisten belastende Problem der Finanzpolitik nach 1803 lag freilich darin, überhaupt die hohen Unterstützungsleistungen für Napoleons kontinental ausgreifenden Pläne aus den alten Landessteuern und den Erträgen der Neuerwerbungen bestreiten zu können.
2. Ende des Alten Reichs und Napoleons Rheinbund ab 1806
9
Ende des Alten Reichs
Nach Napoleons Sieg über Österreich in Austerlitz sprach der Frieden von Preßburg 1805 Bayern und Württemberg die volle Souveränität und die Erhebung zum Königreich zum 1. Januar 1806 zu, mit der eigenartigen Verpflichtung, Mitglieder „des deutschen Bundes“ zu bleiben, obwohl doch der „Kaiser von Deutschland und Österreich“ ihrer Souveränität keine Schranken mehr setzen sollte. Die deutschen Herrscher, die schon erfolgreich in die Familie ausgerechnet des Stürzers der Dynastien eingeheiratet hatten, mussten sich am 1. August 1806 vom Reich trennen, als sie zusammen mit Napoleons Familien- und Satellitenstaaten Westphalen und Berg seinem Rheinbund beitraten. Er zielte eindeutig auf die militärische und finanzielle Unterstützung durch deutsche Ressourcen an Geld und Menschen; ein langfristiges wirtschaftliches Projekt wie etwa eine Zollunion war nicht damit verbunden. Am 6. August 1806 legte Kaiser Franz II., der seit 1804 auch schon (als Franz I.) Kaiser von Österreich war, in Wien die Reichskrone nieder und beendete damit die Existenz des Alten Reichs.
10
Napoleons Modellstaaten
Als hegemonialer „Protektor“ des Rheinbunds baute Napoleon Pufferstaaten nach Osten auf, die ihm dynastisch eng verbunden waren. Nach dem Frieden von Tilsit 1807 errichtete er für seinen Bruder Jérôme vor allem aus abgetretenen preußischen Gebieten westlich der Elbe das neue Königreich Westphalen (Kassel). Es war ähnlich groß wie das erheblich verkleinerte Preußen. Als Modellstaat sollte es nach innen die Segnungen von revolutionärer Freiheit und Gleichheit bringen, darunter 1808 auch die völlige Emanzipation der Juden, die jedoch eher zögerlich umgesetzt wurde. Anders als im Rheinland blieben Universitäten in Marburg und Göttingen erhalten und nur Rinteln, Helmstedt und Halle wurden geschlossen. Napoleon selbst gab Ende 1807 dem Länderkonglomerat eine Verfassung, die es in acht Departements gliederte. Die neue, hierarchisch-bürokratisch bis in die Fläche durchorganisierte Verwaltung sollte nicht mehr absolutistischer Willkür folgen; der Monarch sollte „das Glück der Völker“ sichern – in Napoleons Kalkül aber vor allem sein Expansionsstreben absichern. Die rationale Gebietseinteilung stieß in den Kantonen als untersten Einheiten an Grenzen. Sie waren unterschiedlich groß, die Hauptorte lagen selten zentral, und im langgestreckten Kanton Stendal musste der Steuereinnehmer jeden Monat alle Gemeinden aufsuchen, die bis über 20 km entfernt lagen – weil diese Struktur an ältere Gerichtsbezirke anknüpfte. Finanzpolitisch wurde ein neues, einheitliches Steuersystem mit einer einzigen Staatskasse und einem einheitlichen Staatsbudget verordnet. Durch Abschaffung aller Binnenzölle entstand ein einheitliches Wirtschaftsgebiet, in dem die Maße auf das revolutionär-rationale metrische System umgestellt waren.[13] Das alte bayerische Nebenland des Herzogtums Berg (Düsseldorf) mit seinen frühindustriellen Zentren im Wuppertal gab Napoleon 1806 als Großherzogtum an seinen Schwager Joachim Murat, übernahm es aber 1808 selbst in Personalunion. Die Minister amtierten zwar in Düsseldorf, doch der ihnen vorgesetzte Minister-Staatssekretär residierte in Paris.[14] Mit dem Großherzogtum Frankfurt wurde schließlich Karl Theodor von Dalberg, der 1802 abgesetzte Kurfürst und Erzbischof von Mainz, als „Fürstprimas“ des Rheinbunds versorgt.
III. Reformschub für Bayern unter dem Ministerium von Graf Montgelas
11
Souveränität im Rheinbund?
Zum Ende des Alten Reichs 1806 erschien in Bayern die anonyme Schrift „Deutschland in seiner tiefsten Erniedrigung“. Im ,souveränen Bayern‘ verfolgte die französische Armee ihren Nürnberger Verleger Johann Philipp Palm und verurteilte ihn noch im August durch ein Kriegsgericht zum Tode. Der deutschen Öffentlichkeit wurde die Instrumentalisierung der deutschen Staaten und ihre Gefährdung durch Napoleon bewusster als zuvor; die frühere Freude über den Fortschritt zu Freiheit und Gleichheit verflog. Bayerns leitender Minister Maximilian Graf Montgelas wollte sein Land nicht zum Objekt rheinbundweiter Gesetzgebung werden lassen, und so entstand in Kenntnis der Verfassung Westphalens die erste bayerische Verfassung von 1808. Sie verankerte die Grundrechte weiter und sah Rechtskodifikationen und eine Nationalrepräsentation aus Höchstbesteuerten vor; wegen der fortdauernden Kriege wurde jedoch nur sehr wenig davon wirklich umgesetzt.[15]
12
Lebenszeitbeamte als Gegengewicht zum Minister
Wegweisend wurde vor allem die schon 1805 von Montgelas durchgesetzte Konzeption des Lebenszeitbeamten. 1803 gab der Reichsdeputationshauptschluss den neuen Landesherren auf, „herrenlos“ gewordene Beamte in ihren Dienst zu übernehmen. Schon im letzten Viertel des 18. Jahrhunderts sahen Reichsgerichte Beamte nicht mehr als persönliches Personal an, sondern als Diener des Staates, die von einem alten wie einem neuen Dienstherrn die Achtung ihres „wohl erworbenen Rechts“ (ius quaesitum) erwarten konnten.[16] In dieselbe Richtung überlegte seit 1796 Montgelas, damals noch als Berater des bayerischen Thronerben, um der Günstlingswirtschaft und offenen Korruption ein Ende zu setzen. Wer nach langer und guter Ausbildung sich dem Dienst am Staat widmete, sollte ein Recht auf angemessene Entlohnung während seines ganzen Lebens erhalten, entsprechend seinem gesellschaftlichen – nicht mehr höfischen! – Rang („a un droit acquis pendant sa vie à une subsistance honnête, proportionnée au rang qu‘il tient dans la société“). Und Montgelas ging in seinem Ansbacher Mémoire noch weiter. Angesichts häufiger Ministerwechsel erwartete er von der Beständigkeit der höheren Beamten die Prinzipienstärke und den Systemgeist, die die Seele einer Verwaltung ausmachen. Aus Vorsicht („prudence“) sei es deshalb angebracht, ein Gegengewicht zu einer zu großen Macht der Minister („un contrepoids à la trop grande puissance des ministres“) zu schaffen, indem die ihnen Vortrag haltenden Ministerialbeamten unabhängig vom Willen oder Unwillen der Minister auf Dauer beschäftigt werden. Und er erwartete, dass die Beamten ihrer einzigartigen Lebenszeitstellung entsprechen, indem sie möglichem Unrecht widerstehen und Intrigen aus ministeriellem Despotismus („despotisme ministériel“) abwehren. Ihre Stellung verband sich mit Pflicht, und hier blitzte eine Verwaltungsethik auf. Politisch tarierte Montgelas Regierung durch die Minister und Verwaltung durch die beratenden Beamten gegeneinander aus – nicht so sehr im Interesse des Monarchen als Person, sondern in dem des Staates, dem es um das „Gute“, das Gemeinwohl geht. Montgelas‘ Begriff „contrepoids“ wurde übrigens im französischen Kontext sowohl in Montesquieus Gewaltenlehre als auch für das amerikanische Prinzip der checks and balances verwendet. Als Maximilian I. Joseph 1799 neuer Kurfürst wurde, lehnte er konsequent die Auffassung ab, als Monarch könne er „nach Willkür entlassen“.[17] Montgelas setzte, nun als Minister, seine Ideen in der bayerischen „Hauptlandespragmatik“ vom 1. Januar 1805 durch. Als erstes deutsches Beamtengesetz ging sie von amtsangemessener und lebenslänglicher Besoldung aus und regelte auch Pension und Witwen- und Waisenversorgung. Das Gehalt setzte sich zusammen aus einem lebenslänglichen „Standesgehalt“, das immer, auch im Ruhestand, gezahlt wurde, und einem „Dienstgehalt“, das für die Dauer aktiver Tätigkeit hinzukam. Vor allem aber wurden die bayerischen Beamten nun wirklich unabsetzbar, außer durch Gerichtsurteil. Das Gesetz stellte ein Grundgesetz Bayerns dar, das „ausdrücklich mit dem permanenten Karakter einer konstitutionellen Haupt-Landes-Pragmatik“ (Abschnitt XXVI) noch vor einer Verfassung erlassen und 1818 in sie integriert wurde. Dieses Gesetz mit dem sperrigen Namen stellt den ältesten nach seinem Inhalt kontinuierlich gültigen Verfassungsbestandteil in Deutschland dar.[18] In Baden gab es eine an die bayerische angenäherte Dienstpragmatik für wenige Monate im Jahre 1809. Dann billigte erst 1819 wieder Großherzog Ludwig ein „Staatsdieneredikt“, worin er das ihm wichtige Monarchenrecht aufrechterhielt, seine Beamten entlassen zu können. Das war allerdings durch ein Verfahren mit vorangehenden Verwarnungen und gerichtsähnlichen Schritte erschwert und sah ein Ruhegehalt vor, das auskömmliche Lebensführung ermöglichen sollte.[19]
13
Erstmals „klassische“ Fachministerien
Als Montgelas 1799 leitender Minister wurde, organisierte er die bayerische Regierung sofort in Ministerien um, die nach Sachaufgaben rational abgegrenzt waren. Die in Frankreich bereits 1790 geschaffenen sechs „klassischen Ministerien“ wandelte er dabei in die dann in Deutschland üblichen fünf um (unter Wegfall der Marine- und Kolonialsachen): Äußeres, Finanzen, Justiz, Inneres und Krieg. Darunter standen Mittelbehörden („Kreise“), darunter waren dann Verwaltungs- und Gerichtsbezirke vereint als „Landgerichte“ (dazu 1862 dann „Bezirksämter“ der Verwaltung) und schließlich gab es die Gemeinden.
14
Verstaatlichung der Gemeinden
Montgelas wollte im modernen Bayern nach französischem Vorbild auch eigenständige intermediäre Gewalten vermeiden. Er nahm dem Adel, den Klöstern und den Städten ihre schmalen politischen Mitwirkungsrechte in den alten Landständen und integrierte alle Gemeinden in den Staat zu dessen Regeln. Dazu schuf er 1808 zwei streng reglementierende Gemeindeedikte für Stadt- und für Landgemeinden. Selbst traditionsreiche, bis 1806 fast-souveräne alte Reichsstädte wie Augsburg und Nürnberg mussten sich jetzt damit abfinden, dass sie „in Ausübung ihrer Rechte wie die Minderjährigen begrenzt“ sein sollten, aber auch deren Vorrechte, nämlich sorgende Vormundschaft des Staates „genießen“ sollten. Jede noch so kleine Verfügung aus den Gemeindevermögen (die zusammen jedoch mehr als das Staatsvermögen ausmachten) musste genehmigt werden, was sich in der Praxis als undurchführbar erwies und eine Welle von Beschwerden hervorrief. Erst nach dem Sturz von Montgelas wurde 1818 ein neues, jetzt einheitliches Gemeindeedikt verkündet. Es gab städtischen Magistraten wieder mehr Spielraum, behielt aber die starke Staatsaufsicht bei.[20]
IV. Staatskatastrophe und Reformen in Preußen
15
Besiegtes Land mit Reformkonzepten
Durch seine Entscheidung von 1795 für die Neutralität stand Preußen 1806 ohne Verbündete da. Nach der verlorenen Schlacht von Jena und Auerstedt verdankte es seine Weiterexistenz, jedoch unter Verluste aller Gebiete westlich der Elbe, im Frieden von Tilsit 1807 mehr dem Zaren Alexander I. als Kaiser Napoleon. König und Regierung waren nach Memel in den äußersten Nordosten geflüchtet, und von hier aus setzte eine breite Reformbewegung ein. Freiherr Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein entwarf mit seiner „Nassauer Denkschrift“ im Juni 1807 eine Staatsreform. An die Stelle verschiedener Provinzialministerien mit gleichartigen Aufgaben sollten neue Fachministerien treten, die für bestimmte Felder der Verwaltung allein zuständig werden sollten. Finanzpolitisch plante er eine einzige Staatskasse mit im Voraus festgelegten Etats für die Ministerien. Im Geiste der Ideen von Adam Smith setzte er auf die Freisetzung der Individuen, auf die „Belebung des Gemeingeistes und des Bürgersinns [und] Benutzung der schlafenden und falsch geleiteten Kräfte und zerstreut liegenden Kenntnisse“ vor allem der städtischen Bürger. Wenig später, am 12. September, legte Karl August Graf (seit 1814 Fürst) Hardenberg aus seinem nahen russischen Exil die ‚Rigaer Denkschrift‘ vor, in der er für eine „Revolution im guten Sinn“ sprach. Ihr Ziel hieß für ihn: „Demokratische Grundsätze in einer monarchischen Regierung: dieses scheint mir die angemessene Form für den gegenwärtigen Zeitgeist. Die reine Demokratie müssen wir noch dem Jahre 2440 überlassen, wenn sie anders je für den Menschen gemacht ist.“[21]
16
Ländliche Eigentümergesellschaft: Oktoberedikt 1807
Das Oktoberedikt vom 9. Oktober 1807 leitete die Umgestaltung der ländlichen Wirtschaft und Gesellschaft durch die Bauernbefreiung ein, indem es die persönliche Untertänigkeit aufhob. Sie war ein Rest alter Leibeigenschaft, die zur Genehmigung von Heiraten und Erbfällen geschrumpft und vor allem wegen der Einnahmen daraus wichtig war. „Zum Martinitag 1810“ sollte es „nur noch freie Leute“ geben. Diese Freiheit gab aber gerade den unterbäuerlichen Gruppen, „wie sich von selbst versteht“ (§ 12), noch kein Eigentum an dem von ihnen bis dahin bewirtschafteten Land. Viele wurden Landarbeiter in prekären Tagelohnverhältnissen oder sanken in das Gesinde des Gutsherrn ab, für das am 8. November 1810, drei Tage vor dem Stichtag, eine strikte Gesindeordnung mit Züchtigungsrechten erging, die bis nach 1918 bestehen blieb. Die schwierigere und langwierigere Trennung der sich überlagernden Eigentumsrechte vollzog erst das Regulierungsedikt vom 14. September 1811, das durch Wirtschaftsbelebung auch den Staatskredit heben und die Tilgung der im Krieg weiter auflaufenden Schulden erleichtern sollte. Die Bauern sollten volles Eigentum an Land erhalten und dem grundbesitzenden Adel seine Landverluste teils durch Geldzahlungen über Jahrzehnte ablösen, teils – bei großen Stellen – ihn sofort ohne Schulden durch Verkleinerung dieser Stellen um ein Drittel entschädigen. Die Regulierung brachte dem zumeist noch adeligen Großgrundbesitz beträchtliche Landzuwächse und zog sich in Preußen wie in vielen anderen deutschen Ländern bis nach der Revolution von 1848 hin.[22]
17
Gewaltmonopol: Gendarmerieedikt 1812
Das Gendarmerieedikt vom 30. Juli 1812[23] schuf erstmals eine kleine Polizeitruppe, vornehmlich aus ausgeschiedenen Offizieren und Soldaten, für den Einsatz auf dem Lande. Verwaltungstechnisch wollte das Edikt dem grundbesitzenden Adel seinen angestammten Anspruch auf das Amt des Landrats nehmen und an seine Stelle einen Staatsbeamten setzen, doch musste das nach erheblichen Protesten schon 1816 zurückgenommen werden. Bis nach der Reichsgründung endeten die Befugnisse dieser Gendarmerie allerdings vor den vielen gemeindefreien Gutsbezirken, in denen der Gutsherr alleine die Polizeigewalt ausübte. Im ostelbischen Preußen verfestigte sich so die intensive Herrschaft der Gutsherren, die Arbeitgeber der Landlosen waren und zugleich Verwaltungs- und Richteraufgaben ausübten.
18
Selbstverwaltung: Städteordnung 1808
Die Städteordnung vom 19. November 1808 wird besonders mit dem Geist des Freiherrn vom Stein verbunden; es fehlte ihr allerdings ein Gegenstück für Landgemeinden. Stein wollte die Bürger aktiv zur Gestaltung der lokalen Verhältnisse heranziehen. Bürger einer Stadt war, wer Haus- und Grundeigentum besaß oder ein höheres Einkommen hatte. Untereinander gleichgestellt, wählten sie Stadtverordnete, von denen zwei Drittel ebenfalls Haus- und Grundeigentümer sein mussten, und diese wählten einen ausführenden Magistrat, und der den Bürgermeister. Sie alle sollten für das Gemeinwohl tätig werden und dies, bis auf die Bürgermeister, ehrenamtlich tun. Die Städte erhielten ein Steuerbewilligungs- und ein Budgetrecht bei staatlicher Missbrauchsaufsicht und wurden, zumindest subsidiär, für alles zuständig, was auf ihrem Boden geschah. Diese Allzuständigkeit konnten sie zu einem Frühwarnsystem für neue Herausforderungen machen. Städte in Preußen hatten seitdem viel mehr Gestaltungsraum als anderswo, wo sie völlig integriert waren in die staatliche Organisation. Schon Stein wollte die Selbstverwaltung der Städte auf die Provinzen und den preußischen Gesamtstaat ausweiten, doch in dieser Verfassungsfrage stockte nach seinem Ausscheiden sehr bald der Wille der Krone. Am 5. Juni 1823 wurden immerhin Provinzialstände angeordnet; die Mitgliedschaft war aber an Grundbesitz gebunden und die Stände blieben auf Beratung beschränkt.[24]
19
Regierung: Organisationsedikt 1808
1794 war das Allgemeine Landrecht noch „für die Preußischen Staaten“ erlassen worden, und auch 1807 gab es, anders als in Bayern, noch nicht viele wirklich auf Preußen als einheitlichen Staat bezogene Institutionen – außer dem König. Noch immer herrschte das friderizianische System einer Regierung „aus dem Kabinett“, einem kleinen Beratungsraum im Schloss, wobei der König gerade nicht mit seinen Ministern beriet. Er erhielt deren Anträge vielmehr gefiltert durch die von ihm persönlich ausgewählten, von Karl August von Hardenberg schon 1797 als „halb oder gar nicht unterrichtet“ angesehenen Kabinettssekretäre, bedachte sie bei sich ohne weiteren Austausch, und entschied. Gegen diese Praxis entwarf Freiherr vom Stein das nach seinem Rücktritt durch Hardenberg noch umgearbeitete Organisationsedikt vom 16. Dezember 1808. Die gesamte Verwaltung sollte von einem dem König „unmittelbar untergeordneten obersten Standpunkt“ ausgehen, den Stein in einem kollegial entscheidenden Rat von möglichst wenigen Fachministern sah. Sie sollten die Geschäfte nach „unmittelbar ihnen erteilten Befehlen [des Königs] selbstständig und selbsttätig bei voller Verantwortlichkeit [leiten]“. Die Verantwortlichkeit aller Minister, noch ohne Parlament gedacht, und nicht überall mit der Gegenzeichnung verknüpft, sollte die Intransparenz der alten Kabinettsregierung ablösen. Hardenberg übertrug als Staatskanzler 1810 sich selbst den Vorsitz, verband das mit der Kontrolle des Zugangs aller anderen Minister zum König und beendete so vorläufig die Kollegialität.[25] Das Organisationsedikt enthielt auch den sehr differenzierten Geschäftsverteilungsplan der neuen Fachministerien und es wandelte die Kriegs- und Domänenkammern des Absolutismus in die Mittelbehörden der Regierungen unter einem Präsidenten um. Darüber setzte es in den zehn, dann acht Provinzen Oberpräsidenten, woraus sich die ungewöhnliche, charakteristische Vierstufigkeit der preußischen Verwaltung ergab. Die Oberpräsidenten sollten zunächst als ständige Kommissare des Ministeriums die Regierungen in ihrer Provinz in übergeordneten Fragen koordinieren, ohne dabei Vorgesetzte der Regierungspräsidenten zu werden und sich mit deren „Detailverwaltung“ abgeben zu müssen. Diese Verwaltung kam mit erstaunlich wenig Personal aus; im Jahre 1820 verwalteten das wiederhergestellte Preußen auf der Ebene der Mittelbehörden 598 (und 1852 noch 515) höhere Beamte, wozu auf der Kreisebene noch etwa 325 Landräte kamen.[26]
20
Freiheit in der Universität 1810
Freiherr vom Stein schlug Wilhelm von Humboldt als Leiter der Sektion für Unterricht und Kultus im neuen Innenministerium vor. In seiner kurzen Amtszeit bestimmte er wesentlich die neuartigen Grundlinien der 1810 gegründeten Universität Berlin. In seinem von der Zensur bis 1851 (!) unterdrückten Manuskript von 1792 über die Grenzen der Wirksamkeit des Staates bestimmte er ihr Bildungsziel: „Der wahre Zweck des Menschen […] ist die höchste und proportionirlichste Bildung seiner Kräfte zu einem Ganzen. Zu dieser Bildung ist Freiheit die erste und unerlässliche Bedingung.“ Er grenzte die neue Bildung ganz entschieden gegen die nutzenorientierten praktischen Fächer ab, die in der Aufklärung Zulauf gewonnen hatten, weil sie auf Brauchbarkeit im Alltag zielten. Diese neue Freiheit verlangte individuelle Studierfreiheit, und damit verbunden wollte Humboldt die jungen Männer herausfordern durch „Mannigfaltigkeit der Situationen“. Dem Staat blieb in der Universität als Aufgabe nur, beides zu sichern – durch Lehr- und Lernfreiheit in einer staatlich finanzierten Institution und durch Aufsicht über deren Auswahl von möglichst unterschiedlichen Professoren. Daraus entwickelte sich die für Deutschland im 19. Jahrhundert typische Forschungsuniversität als „staatliche Veranstaltung“ mit weitgehender Selbstverwaltung außer in Berufungsangelegenheiten.[27]
B. Legitimität der deutschen Staaten als fortbestehende Grundlage von Staat und Verwaltung (1815–1866)
I. Republikanische Traditionen der Freien Städte
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Tradition alteuropäischer Republiken
Neben dem vorherrschenden monarchischen Weg der Herrschaft eines Einzelnen gehört zur europäischen politischen Erfahrung auch die von vielen getragene Republik. Aus den ur-demokratischen schweizerischen Landsgemeinden entwickelte sich im 19. Jahrhundert statt eines „Beamtenstaates“ ein „Volksstaat“ mit – inzwischen weitgehend abgebauter – Volkswahl der Beamten auf Zeit, wie Fritz Fleiner den ihm vertrauten Gegensatz zu Deutschland fasste.[28] Davon abgesehen, herrschten im venezianischen Stadtadel, dem Berner Patriziat oder unter den kaufmännisch-städtischen Regenten in den Provinzen der Vereinigten Niederlande oligarchische Strukturen. Republiken lebten nach einer anderen inneren Logik als die Monarchien, was viel mit dem Misstrauen dieser gleichwohl oft familiär verbundenen „Gleichen“ gegeneinander zu tun hatte. Sie besetzten ihre Ämter oft doppelt und manchmal auch durch Losen, vergaben sie oft nur auf (teils sehr kurze) Zeit, kannten das Vier-Augen-Prinzip, richteten früh eine unabhängige Ausgabenkontrolle durch Dritte ein und berieten stets kollegial. All dies machte sie zwar bedächtig, aber auch langsam und strukturell konservativ auf dem Althergebrachten beharrend.
1. Die drei Hansestädte
22
Restauration in Hamburg
Die Hansestädte knüpften nach dem Ende der Franzosenzeit an ihre vorrevolutionären Verfassungen an. In Hamburg wurde das überlieferte Herrenrecht bestätigt, das κύριον von 1712. Es war geteilt, lag aber weitgehend in den Händen des Rats (ab 1860: Senat). Dieser bestand aus vier Bürgermeistern und 24 weiteren durch Kooptation auf Lebenszeit berufenen Mitgliedern und besaß durch sein Initiativrecht die Prärogative. Ein geringerer Anteil am Herrenrecht kam der grundbesitzenden und vermögenden Erbgesessenen Bürgerschaft allein lutherischer Konfession zu, die in Kirchspielen organisiert war. Weitere „bürgerliche Kollegien“ hatten Kontrollfunktionen. Eine 1814 eingesetzte Reorganisationsdeputation erreichte die Aufstellung von Haushaltsplänen, die aber bis 1840 noch geheim blieben. Die Oligarchie zahlte ihre Steuern nicht mehr in selbst eingeschätzter, nach außen geheimer Höhe, und sie flossen in eine einheitliche Staatskasse. Die Versteigerung von untergeordneten Beamtenstellen endete; höhere gab es lange noch nicht. Es fehlte die Gleichberechtigung der anderen christlichen Konfessionen (und damit ihre politische Teilhabe), die Gleichstellung der Juden (nach kurzem Intermezzo unter dem Französischen Kaiserreich) und die Trennung von Justiz und Verwaltung.
23
Restauration in Bremen und Lübeck
In Bremen und Lübeck lagen die Verhältnisse strukturell ähnlich. Bremen führte jedoch schon 1816 eine Wahl der Senatoren durch einen mehrheitlich von Kaufleuten bestimmten Bürgerkonvent ein, der seinerseits wieder vom Senat berufen war. Mit strategischem Weitblick gelang es Bremen 1827, zur Sicherung des Hafens abwärts der versandenden Weser Land vom Königreich Hannover zu kaufen und dort Bremerhaven zu gründen. Die Stadt wurde binnen Kurzem zum größten deutschen Amerika- und Auswandererhafen. Auch Hamburg (u. a. Ritzebüttel, heute Cuxhaven) und Lübeck hatten entsprechende Landgebiete, deren Einwohner mindere oder gar keine Beteiligungsrechte hatten.[29]
24
Verfassungen nach 1848
In Lübeck folgten 1848 gleich zwei Verfassungen aufeinander. Die Bürgerschaft wurde von den Bürgern, nicht den Einwohnern, nach gleichem Wahlrecht gewählt. Sie war bei der Neuwahl von Senatoren auf Lebenszeit paritätisch mit dem Senat beteiligt; dabei gab es eine Mischung von Wählen und Losen. In Bremen wurde die erste Verfassung von 1849 im Jahre 1854 zurückentwickelt. Auch hier wählten nur christliche Bürger die Bürgerschaft, aber ungleich nach acht Besitzklassen; „Staatsgenossen“ lautete der umfassende Begriff für Bürger und Einwohner. In Hamburg führten die Anstöße von 1848 erst 1860 zu einer Verfassung. Die Bürgerschaft wurde nach drei Klassen gewählt und war nun auch an der Wahl der Senatoren beteiligt. Gemeinsam blieb allen Hansestädten, dass die höchste Staatsgewalt und die Gesetzgebung bei Senat und Bürgerschaft gemeinsam lagen, die Exekutive aber alleine beim Senat.
25
Verwaltung im Ehrenamt
Überall wirkten Bürger durch Deputationen an der senatorischen Verwaltung mit; den Vorsitz hatte jedoch immer ein Senator, und der Senat konnte eine Sache immer an sich ziehen. In Hamburg hatte er sich das weite Feld der Polizeisachen alleine vorbehalten, in Lübeck noch mehr. Meistens mussten die Hälfte der Senatoren Juristen sein, die anderen Kaufleute. Im Grunde wurde mit diesem kleinen Stamm mehr rechts- als verwaltungskundiger Männer der ganze Staat geleitet, in Hamburg auch in den Katastrophen des Stadtbrands von 1842 und der Choleraepidemie von 1892. Es gab keine ministeriale Organisation und keine Beamten mit eigenen Rechten, sondern nur kündbare öffentliche Angestellte ohne Laufbahnen und Beförderungen und ohne Altersversorgung.
26
Später Übergang zum Berufsbeamtentum
Den ersten Schritt zum Berufsbeamtentum vollzog Hamburg 1870 außerhalb der Verwaltung bei den Lehrern. Es verlangte von ihnen erstmals eine berufsbezogene Qualifikation, gewährte ihnen aber auch das Pensionsrecht. Der „Polizeiherr“ als Chef der senatorischen Polizei trat noch 1875 deshalb zurück, weil nicht ein anderer Senator, sondern ein Oberbeamter aus der Polizei sein Vertreter werden sollte. Laufbahnen des höheren juristischen und technischen Dienstes, die eine akademische Qualifikation voraussetzten, wurden in Hamburg erst 1896 eingerichtet. Diese Stellen erwiesen sich aber für höhere Beamte als unattraktiv, und selbstkritisch erkannte man 1906 einen Grund auch in der Art, wie die „Herren“ mit ihnen umgingen. Offenbar sahen die Senatoren die Beamten des Staates noch immer wie „ihre“ Bedienten in ihrem Haus und Kontor an – wie das über hundert Jahre zuvor noch gängige Praxis in allen Monarchien gewesen war.[30]
2. Die Freie Stadt Frankfurt
27
Restauration in Frankfurt
1814 wurde Frankfurt eine neutrale Freie Stadt. Die verbündeten Mächte lösten sie aus dem kurzlebigen Großherzogtum Frankfurt und setzten die noch lebenden Mitglieder des Rats von 1806 wieder ein, um den Stadtstaat 1815 zum Sitz der Bundesversammlung des Deutschen Bundes zu machen. Die Verfassung ging von einer „vollkommenen Gleichheit“ in bürgerlichen und politischen Rechten aus, die aber nicht den Bürgern als Individuen zukam, sondern abstrakt den christlichen Bekenntnissen. Das beseitigte die 1811 erst eingeführte Gleichberechtigung der Frankfurter Juden; sie wurden wieder Staatsuntertanen ohne Bürgerrecht. Das Bürgerrecht war wie in den Hansestädten an Grundbesitz oder ein hohes Vermögen gebunden, und es gab auch eine Gewaltenverquickung wie dort. Dem „Gesetzgebenden Körper“ gehörten Mitglieder des Rats (später: Senatoren) und der Deputationen an und jährlich gewählte Vertreter der Bürger.[31] War eine Stelle im Rat zu besetzen, dann wählte ein kleiner Ausschuss mehrere Kandidaten, von denen wie früher im Alten Reich anschließend durch die „alt herkömmliche Kugelung“, also durch Los, einer zum Amtsinhaber bestimmt wurde (Art. 20); genauso wurde jährlich der erste oder Ältere Bürgermeister als Staatsoberhaupt und der zweite oder Jüngere gelost. Die beiden Verfahren von Wahl und Los gehörten zur europäischen republikanischen Tradition seit ihrer Mischung in dem viel bewunderten, 1268 festgelegten Verfahren zur Bestimmung des Dogen in Venedig. Das Los entspricht dabei der Gleichheit aller beim Entscheiden über Zukunftspräferenzen und soll ihre Gleichberechtigung symbolisch sichern.[32]
28
Bürgerbeteiligung und -abstimmung
Im Zuge der Entscheidung über die neue innere Ordnung sammelten frühliberale Juristen im Januar 1816 über 2.000 Unterschriften für eine breitere Teilhabe an der Verfassungsgebung. Im Juli stimmten alle Bürger über den vom Senat gedruckten und verteilten Text der Frankfurter „Konstitutions-Ergänzungsakte“ ab. Die Bürger erklärten dabei vor den Quartier-Vorständen ihr „Ja“ oder „Nein“ in Anwesenheit eines Notars mündlich zu Protokoll. Die so ergänzte alte Verfassung wurde mit überwältigender Mehrheit angenommen, die Wahlbeteiligung lag etwas unter 60 Prozent. Diese Abstimmung aller Bürger war ein damals einzigartiger Ausdruck eines breit verankerten und gelebten republikanischen Mitgestaltungsrechts; und am 18. Oktober 1816 leisteten Senat und Bürgerschaft sich gegenseitig vor dem Römer ihren traditionellen Verfassungseid.
II. Monarchie und Restauration im Deutschen Bund von 1815
1. Grundgedanken der inneren Ordnung des Deutschen Bundes von 1815
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Innere Staatsbildung
Die meisten größeren Staaten standen in der Zeit der Revolution und der napoleonischen Herrschaft über Europa vor der Aufgabe, sich außen- wie innenpolitisch zu behaupten. Wichtige Instrumente dafür waren ihre Heere und ihre Staatseinnahmen, und beides mussten sie so weit wie möglich steigern. Wie Bayern und Preußen zeigten, erfolgte das Zusammenschmelzen unterschiedlicher Territorien mit ihren jeweils eigenen Vorgeschichten, Institutionen und Verwaltungstraditionen nicht durch einfache Integration in den „Altstaat“ mit seiner „Altverwaltung“, sondern dabei wurden in ausgreifenden Reformen auch viele Institutionen des aufnehmenden Kernlandes modernisiert.
30
Wiener Kongress 1814/15
1814/15 ging es im Wiener Kongress darum, die europäische Staatenwelt neu zu ordnen und dabei die innerdeutschen Verhältnisse auszutarieren. Die monarchischen Großmächte mit dem erneuerten Königreich Frankreich folgten der Leitlinie von der Legitimität angestammter, meist monarchischer, Herrschaft und damit einer gewissen, nicht völligen Restauration früherer Verhältnisse. In Deutschland ließen sich nämlich realistisch weder das Alte Reich noch seine kirchlichen Staaten noch die bunte Vielfalt von Reichsstädten, Reichsrittern und Reichsdörfern zu Lasten ihrer Rechtsnachfolger wiederherstellen, die ihre territorial erheblich vergrößerten Staaten inzwischen durch innere Reformen vereinheitlicht und gestärkt hatten.[33]
31
Landständische Verfassung 1815
Die Bundesakte des entstehenden Deutschen Bundes setzte den Mitgliedern Schranken ihrer Souveränität in Verfassungsfragen, vor allem durch den dunklen Satz des Art. 13 der Bundesakte: „In allen Bundesstaaten wird eine landständische Verfassung stattfinden.“ Offen war nicht nur, wann das geschehen sollte, sondern vor allem, was „landständisch“ bedeutete. War dabei an eine ständische Vertretung alter Art gedacht, in der die Privilegierten der Vergangenheit (Klerus, Adel, Städte, Universitäten) dank ihrer als alte Teilhabe an der monarchischen Herrschaft verstandenen eigenen Herrschaftsrechte wieder mitentscheiden sollten? Oder sollte es eine von Gleichheitsideen getragene Vertretung der Nation, des Volkes, geben, die durch womöglich breite Wahl legitimiert war und daraus ganz neuartige Ansprüche ableiten konnte? Oder sollte ein Mittelweg „neuständischer“ Art begangen werden, in dem sich die Freisetzung des bürgerlichen Wirtschaftsindividualismus durch die nach französischem Vorbild weit verbreitete Gewerbefreiheit spiegeln würde? Entscheidend wäre dabei nicht mehr die adelige Geburt des Eigentümers, sondern die auf Betriebsgröße und Teilhabe am Markt beruhende Bedeutung großer Betriebe als Wirtschaftsfaktor und Steuerzahler. Zwar kam nach 1815 eine erste Welle der Verfassungsgebung in Gang, doch traten damit nur wenig wirklich aktive Landstände oder Landtage ins Leben. Nur im Großherzogtum Sachsen-Weimar-Eisenach folgte 1816 auf die Verfassung gleich der erste Landtag, ebenso in Schaumburg-Lippe (allerdings mit auf Lebenszeit gewählten Mitgliedern) und in Waldeck-Pyrmont (wo allerdings der Landtag danach nur noch zweimal bis 1848 zusammentrat). Dagegen kam in Nassau der Landtag erst vier Jahre nach der Verfassung von 1814 zusammen[34] und in Schwarzburg-Rudolstadt erst fünf Jahre nach der Verfassung von 1816. Das Königreich Bayern wurde 1818 der erste große deutsche Staat, in dem Verfassung und Landtag in enger Aufeinanderfolge ins Leben traten.
32
Monarchisches Prinzip 1820
Grundlage des Deutschen Bundes war das 1820 in Art. 57 der Wiener Schlussakte festgelegte „monarchische Prinzip“, wonach „die gesamte Staats-Gewalt in dem Oberhaupte des Staats vereinigt bleiben“ sollte; die Ausnahme davon in den Stadtstaaten wurde konstatiert. Der alleinige Souverän sollte „nur in der Ausübung bestimmter Rechte an die Mitwirkung der Stände gebunden“ sein. Diese Formel griff die Entstehung der Verfassungen Süddeutschlands aus alleinigem freiem Willen des Souveräns auf. Die Schwachstelle dieser Konstruktion lag darin, dass die Bindung der Nachfolger durch den in der Verfassung vorgesehenen Verfassungseid nicht erzwingbar war, wie der hannoversche Verfassungskonflikt von 1837 zeigte; eine Verfassung musste in Fragen ihrer eigenen Fortgeltung sehr wohl die Souveränität möglicher Thronerben einschränken. Indem Art. 56 der Wiener Schlussakte die landständischen Verfassungen gegen Veränderungen außerhalb des verfassungsmäßigen Weges schützte, band er die Souveräne zugleich an die Revolutionsvermeidung durch den Deutschen Bund und seine Vormächte Österreich und Preußen zurück.[35]
33
Kommandogewalt und Kriegsministerium
In den deutschen Monarchien übte die Krone ihre Souveränität auf zwei Wegen aus, die außer in der Person des Monarchen nicht miteinander verbunden waren. Nach innen wurde ihre „normale“ Herrschaft durch die Regierung (Staatskanzler, Gesamtministerium oder Staatsministerium) vermittelt, die weitgehend die Gesetzgebung initiierte, den Apparat der staatlichen Verwaltung anleitete und die kommunale Selbstverwaltung beaufsichtigte, wo es sie gab. Der zweite Weg beruhte auf der Kommandogewalt der Monarchen über „ihre“ bewaffnete Macht, die sich aus ihrer Souveränität nach außen ableitete. Staatsorganisation und Verwaltung unterlagen durch die Verfassungen der Mitsprache von Parlamenten, freilich in begrenztem Maße, nämlich nur dann, wenn es um „Eigentum und Freiheit“ ging;[36] die Unterscheidung und Terminologie von Normenvielfalt stand noch auf schwankendem Grund.[37] Dagegen blieben Organisation und Einsatz der Armee außerhalb der Partizipationsrechte; nur ihre Finanzierung aus Steuermitteln war Sache der Parlamente. In Preußen kam es nach 1806 auch zu einem Neuaufbau der militärischen Organisation in Form des Kriegsministeriums, das in das Staatsministerium nur mit seiner Verwaltungsseite eingebunden wurde. In allen Fragen des befehlenden Gebrauchs der Armee, besonders bei Kommandosachen und Personalentscheidungen über die höheren Offiziere, hatte der Kriegsminister von Anfang an eine Immediatstellung gegenüber dem König. Auch unter Staatskanzler Karl August von Hardenberg konnte er genau wie dieser, und nicht von diesem kontrolliert, jederzeit persönlich Kontakt zum König als Oberbefehlshaber aufnehmen. Otto Graf (1871: Fürst) von Bismarck setzte dagegen vor dem Krieg 1870 gegenüber Kriegsminister Albrecht von Roon den Primat der Politik durch;[38] im Ersten Weltkrieg bestimmte die Oberste Heeresleitung wieder zunehmend die Politik.
2. Spannungen und Prüfsteine
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Zivilkabinett und Militärkabinett
Am preußischen Hof bestanden bis November 1918 zwei in Staatsverfassung 1848/50 und Reichsverfassung 1867/71 nicht vorgesehene organisierende Kabinette neuerer Art, das Geheime Zivilkabinett und das Geheime Militärkabinett (analog seit dem Flottenbau Wilhelms II. auch noch das Marinekabinett). Das Militärkabinett als „Personalministerium“ und der Generalstab der Armee wurden 1883 gänzlich unabhängig vom preußischen Kriegsministerium. Politische und militärische Strategien und Entscheidungen waren in diesem System nun mehr denn je einzig durch die Person des Monarchen als Souverän und Oberster Kriegsherr koordinierbar – und diese Koordination hing allein von seiner Persönlichkeit, Auffassung und Beeinflussbarkeit ab.[39]
35
Prüfstein Braunschweig 1830
Erster Prüfstein für die Spannungen in den Verfassungsstaaten wurde die einseitige Aufhebung der Verfassung von 1820 durch Herzog Karl von Braunschweig 1830 und seine Vertreibung durch das Volk. Den danach im herzoglichen Hause entschiedenen Thronwechsel zu Herzog Wilhelm sanktionierte die Frankfurter Bundesversammlung unvollständig. Sie vermied es, den Grund als persönliche Unfähigkeit zur Regierung oder als bewussten Verfassungsbruch einzuordnen und konnte deshalb auch die daraus folgende Frage der Thronfolge nicht klären, die nach Wilhelms Tod von 1884 bis 1913 offen blieb.
36
Prüfstein Hannover 1837
1837 endete wegen unterschiedlicher Erbfolgerechte mit dem Tod von Wilhelm IV. die Personalunion zwischen Großbritannien, wo ihm seine Tochter Viktoria als Königin folgte, und Hannover, wo ihm sein Bruder Ernst August als König folgte. In konservativem Geist hatte er schon als Thronfolger das 1833 erlassene hannoveranische Staatsgrundgesetz seines älteren Bruders bekämpft; und nach seinem Regierungsantritt hob er es als von Anfang an ungültig auf. Dagegen protestierten u. a. Göttinger Professoren, weil sie sich durch ihren Eid der Verfassung verpflichtet fühlten, worauf sie entlassen wurden, aber als „Göttinger Sieben“ in ganz Deutschland Zuspruch fanden. Die Bundesversammlung war gespalten, die süddeutschen Verfassungsstaaten traten für die alte Verfassung ein, Österreich und Preußen dagegen für den neuen König und seine Rechte. Oberflächlich gelöst wurde der Konflikt erst 1840 durch ein Einlenken Ernst Augusts, der einem neuen Landtag eine neue, etwas monarchischer gehaltene Verfassung als die von 1833 vorlegte.
37
Kein Prüfstein: Mecklenburg
Die Landesteilung 1701 in die Herzogtümer Mecklenburg-Schwerin und -Strelitz hielt an der Einheit der Landstände fest, was zu Konflikten mit den beiden Landesherren führte. 1755 stärkte der Landesgrundgesetzliche Erbvergleich die Stände. Seitdem bestanden eigenständig nebeneinander die Herrschaftsgebiete der beiden Landesherren (das „Domanium“, das allein die Kosten der Landesherrschaft deckte), der Ritterschaft (knapp 50 Prozent) und der „Landschaft“ der Städte mit ihren Gütern. Diese „landständische Verfassung“ ganz alter Art von damals überlebte, weil in den 1815 zu Großherzogtümern erhobenen Ländern kein Reformdruck durch Integration neuer Gebiete herrschte. Die Verfassungsbestrebungen von 1848 trafen auf entgegengesetzte Positionen der beiden Großherzöge; sie scheiterten 1850 im Freienwalder Schiedsspruch daran, dass die Wiener Schlussakte 1815 die bestehenden landständischen Verfassungen garantierte. Beide Staaten blieben bis 1920 ohne eine Verfassung und ohne Beteiligungsrechte eines gewählten Landtags.
38
Kroneigentum und Familieneigentum
In den beiden zuerst dargestellten Konflikten bestand aus Sicht der männlichen Agnaten ein treuhänderisch auch für sie und ihre Erben zu verwaltendes Familieneigentum des genossenschaftlich verstandenen „Hauses“ an allen Rechten der Krone. Deshalb wurden sie vom Inhaber der Souveränität vor einer Preisgabe monarchischer Rechte durch eine Verfassung regelmäßig angehört. Die Absicht zur Trennung von Person und Staat und der Übergang zu moderneren Eigentumsvorstellungen blieben anfangs unvollkommen, wie in Bayern 1818. Die Verfassung unterschied nicht zwischen dem Eigentum der Krone, über das ihr Inhaber wegen der Verfassung und der Agnatenrechte nicht mehr unbegrenzt verfügen konnte, und dem jetzt wichtiger werdenden privaten Eigentum, das allen, auch den weiblichen, Mitgliedern der Familie zu „bürgerlichem Recht“ zustand. Die hier ausgebliebene Regelung und die in anderen Ländern anders getroffenen Bestimmungen hatten Konsequenzen für die Vermögensauseinandersetzungen nach dem Sturz der Monarchien 1918 und belasteten die Weimarer Republik bis hin zum gescheiterten Volksentscheid von 1926 über die Fürstenenteignung.[40]
III. Beamte als Fürsten- oder als Staatsdiener?
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Fürstendiener und Staatsdiener
In der monarchischen Tradition standen die Soldaten ebenso wie die in der Verwaltung tätigen Fürstendiener in einem persönlichen Treue- und Dienstverhältnis zum Monarchen. Das preußische ALR sprach bereits 1794 von ihnen als Dienern des Staats und unterschied zwischen „Militairbedienten“ und „Civilbeamten“. Der König behielt indirekt sein freies Entlassungsrecht, denn das ALR verbot nur Vorgesetzten oder Ministern, einen Beamten gegen seinen Willen entlassen.[41] Die bayerische Hauptlandespragmatik von 1805 dagegen sprach zwar altmodisch von „Staatsdienern“, gestaltete deren Dienst aber nicht mehr analog zu privaten Dienstverträgen aus, sondern legte ihn in neuer, öffentlich-rechtlicher Art fest und schützte das neue Berufsbeamtentum als Verfassungsrecht vor individueller Willkür des Monarchen. Diese Fragen waren um 1800 noch völlig im Fluss, entwickelten sich dann jedoch zwischen Preußen und Bayern in gegensätzlicher Richtung.
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Preußische Königsrechte über Beamte
Geheim gebliebene Anordnungen der 1820er Jahre zeigen in Preußen die unverändert bestehende Neigung des Königs, über „seine“ Beamten wie immer schon in der Art persönlicher Diener verfügen zu können. Als 1844 in Ergänzung zum ALR ein Disziplinargesetz erlassen wurde, galten nach einem bekannten Kommentar zum ALR die folgenden Passagen aus dessen Entstehungszeit fünfzig Jahre davor als weiterhin „grundlegend“: „Seine Königl. Majestät [Friedrich Wilhelm II.] haben den Satz, daß kein Staatsbedienter ohne Untersuchung und rechtliches Erkenntnis seiner Dienste entsetzt werden solle, insoweit verworfen, als dadurch Allerhöchst denenselben die freie Wahl ihrer Diener eingeschränkt würde. Dieses persönliche Reservat schließt jedoch, wie sich von selbst versteht, allen Minister-Despotismum aus […]. Der Landesherr kann eigene erhebliche und gerechte Bewegungsgründe zur Entlassung, und zugleich dazu haben, daß solche nicht durch den Weg Rechtens gehe.“[42] In Preußen blieb die Auffassung vom Königtum und seinen recht-überschreitenden Rechten beim Fehlen einer Verfassung weiterhin absolutistisch geprägt. Im bayerischen Verfassungsstaat gab es dagegen kein königliches Reservatrecht dieser Art.
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Unterlaufen der bayerischen Verfassung
Unter dem Eindruck der europäischen Revolutionen von 1830 versuchte König Ludwig I. von Bayern allerdings, an der Verfassung vorbei mehr Einfluss auf die hohe Ministerialbeamtenschaft zu gewinnen, indem er sie erneut durch ein Band der Abhängigkeit an sich knüpfte. Da dem Landtag nur ein Gesamtbudget für alle Beamten vorgelegt wurde und der König bei dessen Aufteilung auf die Gehälter der einzelnen Beamten frei blieb, konnte er neben der Höhe des Gesamtgehalts auch den Anteil des lebenslänglichen „Standesgehalts“, also die erdiente Pension, möglichst lange niedrig halten und sich so Wohlverhalten sichern. Das Beurteilungswesen wurde ausgebaut und die Vorgesetzten mussten regelmäßig über Auffälligkeiten berichten. Ab 1833 nutzte Ludwig I. jede Beförderung dazu, die neue Position wie zu Anfang der Karriere nur provisorisch und noch nicht definitiv zu verleihen, womit die gesamte Stellung des Beamten erst einmal wieder unsicher wurde. Gegen Ende seiner Regierungszeit berief er schließlich selbst Minister nur noch zu „Verwesern“, zu zeitweiligen kommissarischen Vertretern ihrer Stelle, um sie jederzeit ersetzen zu können. Nach dem durch Lola Montez bedingten Rücktritt seines Vaters Anfang 1848, vor der Revolution, handelte König Maximilian II. nicht grundlegend anders. Seinen Versuch, viele Beamte gleichzeitig in einen allerdings relativ gut dotierten Ruhestand zu versetzen, verhinderte 1849 nur sein Innenminister Theodor von Zwehl, und der Entwurf eines am gleichzeitigen preußischen Vorbild orientierten Disziplinargesetzes scheiterte 1852 im Landtag.[43]
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Erste „politische Beamte“ 1848
Im Überschwang der ersten Monate nach der Märzrevolution versuchte in Preußen die neue Regierung Hansemann-Kühlwetter am 15. Juli 1848 in einem verwaltungsinternen Rundschreiben ihre konservativen Gegner aus der Beamtenschaft zu entfernen, wenn sie „dem dermaligen Regierungs-System ihre Anerkennung geradehin versagen und demselben geflissentlich widerstreben“.[44] Wirkungen dieses Aufrufs sind nicht berichtet, aber die Idee, einen Beamten aus politischen Gründen jederzeit entlassen zu können, war in der Welt und wurde 1849 gegen die Anhänger der Revolution von 1848 gewendet.
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Reaktionäre Indienstnahme des Instruments 1849/52
Gestützt auf das Notverordnungsrecht des Königs in der Ende 1848 oktroyierten Verfassung erließ die Regierung Brandenburg nach der Auflösung der widerspenstigen zweiten Kammer am 11. Juli 1849 eine umfangreiche „Verordnung, betreffend die Dienstvergehen der nicht richterlichen Beamten […]“. Sie ermöglichte es, bestimmte hohe Beamte „im Interesse des Dienstes“ jederzeit „einstweilig in den Ruhestand“ zu versetzen gegen Wartegeld wie bei Auflösung von Behörden, ohne Disziplinarverfahren und ohne konkrete Gründe. Aufgezählt wurden u. a. Unterstaatssekretäre, Ministerialdirektoren, Oberpräsidenten, Regierungspräsidenten, Landräte und Vorsteher von Polizeibehörden. Das waren die bald so genannten „politischen Beamten“.[45] Eine von der Verfassung vorgeschriebene Beratung dieser Verordnung im Staatsministerium ist in der lückenhaften Überlieferung dieses Jahres nicht nachweisbar. Die Regierung musste aber ihre Notverordnung zur nachträglichen Billigung der neugewählten Kammer vorlegen, mit aufschlussreicher Begründung. Die neue Verfassungsregel der Ministerverantwortlichkeit führe zu der „Betrachtung, dass das Bedürfnis der Opposition gegenwärtig in der Volks-Repräsentation, in der freien Presse und in dem Versammlungs- und Vereinigungsrechte seine volle Befriedigung finden könne, und dass die Staats-Gewalt in der Centralisation und in der vermehrten Abhängigkeit der Beamten ein neues unentbehrliches Gegengewicht begründen müsse“.[46] Die nur in sehr vager Form verantwortlichen Minister traten als „Staats-Gewalt“ in Funktionen der früheren Selbstregierung des Königs ein, hier sein nie aufgegebenes persönliches Verfügungsrecht über ‚seine‘ Beamten. Nach einigen Änderungen durch die Abgeordneten wurde das Gesetz betreffend die Dienstvergehen der nicht richterlichen Beamten vom 21. Juli 1852 zu einem Grundpfeiler des zersplitterten, bis weit nach 1918 nicht in ein Beamtengesetz zusammengeführten preußischen Beamtenrechts.[47]
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Beamte als Gegengewichte – wogegen?
Montgelas hatte 1796 die von ihm später in Bayern durchgesetzte Lebenslänglichkeit der Beamtenstellung als notwendig angesehen, um ein Gegengewicht zu einem möglichen Despotismus der Minister zu schaffen.[48] Im jungen Verfassungsstaat Preußen setzten die Minister dagegen 1849/52 ihre Herrschaft über die höchsten Beamten durch, um zusammen mit den hohen Beamten ein Gegengewicht gegen die als Opposition angesehene verfassungsmäßige Volksvertretung aufzubauen. Das Disziplinargesetz von 1852 wurde Modell für alle weiteren Regelungen[49] über den Umbruch von 1918 hinaus, mit denen die Regierungen „politische Beamte“ jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzen können, inzwischen mit Bezug auf ihre besondere Nähe mit besonderen Pflichten gegenüber der Regierung, aber weiterhin nicht justiziabel. Unter den Ländern hat zuletzt 1978 Hamburg dieses personalpolitische Instrument eingeführt; nur der Freistaat Bayern verzichtet darauf bis heute.
C. Staatsaufgaben und Verwaltung
I. Innere Verwaltung und Polizei
1. Konzeption zwischen Gemeinwohlorientierung und Sicherheitspolizei
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„Polizeiwissenschaft“ und „Verwaltungslehre“
Aus der Aufklärung kam das Ideal einer „guten Polizei“ als guter innerer Ordnung des Staates in alle Richtungen, auch mit Gewähr der öffentlichen Sicherheit, durch den Monarchen und seine Verwaltung.[50] Wirtschaftliche Freiheitsrechte wie die Gewerbefreiheit verlangten einen Rückzug aus Vorstellungen einer zentralen Beglückung von oben. Gleichzeitig verbreiterte sich die Sorge für öffentliche Sicherheit zu neuen Betätigungsfeldern und entsprechenden Vorschriften für u. a. Armen-, Gesundheits-, Lebensmittelpolizei und bei der Zunahme technischer Anlagen auch zu Gewerbepolizei und Gewerbeaufsicht. Motivierungsstrategien, die einem indirekten nudging ähnlich waren,[51] bauten auf dem damals neuen freiwilligen Engagement in Vereinen auf. Darin wurden örtliche Meinungsführer wie die Pfarrer geschickt als Multiplikatoren für staatlich-wirtschaftspolitische Zwecke benutzt.[52] Diese reale Gemengelage spiegelte sich in Richtungen der wissenschaftlichen Literatur: Robert von Mohl behandelte eine umfassende „Polizeiwissenschaft“ im älteren Sinne 1833 und zuletzt noch in 3. Auflage 1866, während Lorenz (von) Stein ab 1865 recht ähnliche Inhalte als „Verwaltungslehre“ fasste.[53]
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Administrativjustiz und Verwaltungsgerichtsbarkeit
Verwaltungs- und Justizfunktionen blieben in einer Hand, in den Landgerichten in Bayern oder den Bezirken in Baden. Ihre Leiter führten zugleich die untere Ebene staatlicher Verwaltung und richteten in erster Instanz. Das änderte sich durch die Einführung von Amtsgerichten in Baden 1857 und von Bezirksämtern 1862 in Bayern. Administrativjustiz bezeichnet dagegen das zuerst in Frankreich seit 1790 geltende Prinzip, dass die Verwaltung Anordnungen trifft und auch alle Verstöße gegen sie ahndet, ohne dass irgendein ein Dazwischen-Gehen der Gerichte zulässig ist; sie sollten auf Zivil- und Strafrecht beschränkt sein. Diese Auffassung verbreitete sich im Zeitalter Napoleons auch in Deutschland, und eine von der Verwaltung unabhängige Verwaltungsjustiz entstand erst recht spät, erstmals 1863 in Baden durch Verwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshof und 1875 in Preußen mit Einrichtung der unabhängigen Revisionsinstanz des Preußischen Oberverwaltungsgerichts über den noch sehr verwaltungsnahen Kreis- und Bezirksausschüssen. Spätestens seit dessen berühmtem Kreuzberg-Urteil 1882 zur Unzulässigkeit von polizeilichen Gestaltungsvorschriften im Umfeld eines Nationaldenkmals wurden dadurch Polizeiaufgaben immer mehr eingegrenzt im Sinne der Abwehr von Gefahren verstanden.[54]
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Süddeutsche Polizeistrafgesetzbücher
In der älteren Administrativjustiz waren Beamte auch Richter in eigener Sache, jedenfalls in von ihnen angeordneten Sachen, und agierten wie Richter, ohne durch deren richterliche Unabhängigkeit geschützt zu sein. Nach 1848 ging es in den süddeutschen Staaten, zuerst Bayern (1861/71), dann auch Baden (1863) und Württemberg (1871) darum, Verwaltung und Justiz klarer zu trennen. Dabei wurden zusätzlich zu den Strafgesetzbüchern auch Polizeistrafgesetzbücher erlassen. In Bayern war darin geregelt, welche Behörden für orts-, kreis- und oberpolizeiliche Anordnungen zuständig waren und bei Übertretung ohne Mitwirkung eines Richters „Ungehorsamsstrafen“ in Geld oder ersatzweise bis zu 30 Tage Haft verhängen durften. Das Parlament begrenzte dabei durch Aufzählung klar die Anwendungsfelder. Das bayerische Polizeistrafgesetzbuch sprach zuletzt in elf Gruppen von Übertretungen eine bunte, systematisch schwer zu fassende Vielfalt von Einzelermächtigungen aus, die bei der „Erwerbs- und Gewerbepolizei“ bis zum Umwelt- und Technikrecht reichten, etwa beim Betrieb von Dampfkesseln. Das Gesetz wurde regelmäßig novelliert. Die jüngste Fassung galt in Bayern noch nach 1949 und wurde dann erst in ein modernes Ordnungswidrigkeitenrecht überführt.[55]
2. Realität von Polizei bei der Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung
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Wenig Personal
In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gab es nur sehr wenig Polizeikräfte. Als Reserve standen nur die für polizeiliche Aufgaben nicht ausgebildeten regulären Truppen zur Verfügung. Bei Unruhen führte das sehr schnell zum Einsatz der Waffen wie in Berlin im März 1848. Erste eigenständige Polizeieinheiten waren nach 1815 die der Gendarmerie und Landjäger auf dem Lande. Berlin erhielt erst im Laufe des Revolutionsjahrs 1848 eine erste Schutzmannschaft mit immerhin 200 Wachtmeistern und 1.800 Mann. Sie sollte anders agieren als die Garderegimenter bei den Märzunruhen, und ihre Uniformen waren nach dem Vorbild der Londoner Polizei mit schwarzem Zylinder sehr zivil gehalten. Damals war im Polizeialltag noch die Einzelstreife die Regel, und als Richtzahl für die Polizeidichte galt in Preußen noch nach 1870 nur ein Mann auf 1.500 Einwohner.[56]
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Politische Polizei
Gleich nach der Gründung des Deutschen Bundes forderte das Streben der Burschenschaften nach einem „deutschen“ Vaterland, ohne die vielen Herrscher, die gerade erst in der Souveränität ihrer Monarchen restaurierten Staaten heraus. Gegen „demagogische Umtriebe“ und nationale, demokratische und anti-monarchische Ideen schufen die Karlsbader Beschlüsse von 1819 ein Ausnahmeregime, das alle Mitgliedstaaten band und bis 1848 bestand. An den Universitäten wurden alle Gruppen streng überwacht, in Preußen durch einen neuen, dem Kultusminister unterstellten, staatlichen „Kurator“. Professoren wurden entlassen, Studenten relegiert und für alle Zeitungen sowie Bücher galt eine Vorzensur. Zentralstellen des Bundes in Mainz und dann in Frankfurt versuchten, gemeinsames Vorgehen zu initiieren. Die Bundesgesetze gegen studentische Verbindungen wurden verschärft, indem Studenten das Reisen untersagt wurde und eine Relegation automatisch für alle Länder des Deutschen Bundes galt.[57] Nach 1848 baute der Berliner Polizeipräsident Karl Ludwig Friedrich von Hinckeldey seine Behörde zur Zentrale der politischen Polizei in Preußen aus, die mit anderen Bundesstaaten in einem neuen „Polizeiverein“ zusammenarbeitete. Mit dem Thronwechsel 1860/61 und der „Neuen Ära“ wurde die politische Polizei zunächst reduziert; spätestens ab 1878 wieder erweitert und zunehmend auf die als staatsgefährdend angesehene deutsche Sozialdemokratie und die internationale Arbeiterbewegung ausgerichtet.[58]
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Staatliche und kommunale Polizei
Eigene städtische Polizeien hatten einen schweren Stand, in Bayern mit seinen sehr beschränkten Gemeinderechten sowieso, aber auch in Preußen. Das Vordringen der Sicherheitspolizei und der präventiven und überstaatlichen politischen Polizei stärkte den Einfluss des Staates auf die Polizei. Im dicht bevölkerten Ruhrgebiet, das von Gemeinde-, Kreis-, Regierungsbezirks- und Provinzgrenzen (Rheinprovinz und Westfalen) durchschnitten war, wurden nach dem massenhaften Ruhrbergarbeiterstreik 1889 die kommunalen Polizeien durch staatliche Polizeidirektionen in Bochum, Gelsenkirchen und Essen abgelöst.[59]
II. Finanzverwaltung und materielle Ressourcen
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Staatsschulden und Verfassung
Die Kriege und Verfassungsumwälzungen nach 1800 verlangten eine Anspannung aller staatlichen Kräfte und führten in massive Staatsverschuldung. Sie konnte im Königreich Westphalen selbst durch Zwangsanleihen nicht aufgefangen werden; nach dem Untergang des Staates wurden sie wertlos, weil sich die Nachfolgestaaten gerne und einmütig ihrer Bedienung entzogen. Die notwendige Stabilisierung der Staatsfinanzen war aber auf neues Vertrauen an den Finanzmärkten angewiesen. Strukturreformen in der Finanzverwaltung trugen zu größerer Transparenz und dann höherer Finanzkraft bei, etwa durch einheitliche Staatskassen statt zerstreuter Topfwirtschaft, Haushaltspläne, Staatsschuldenverwaltungen und Rechnungshöfe. Die drei auch zur Beruhigung der Gläubiger gegebenen Verfassungsversprechen Friedrich Wilhelms III. von 1810, 1815 und 1820 blieben jedoch uneingelöst und bahnten, neben anderem, den Weg zur Revolution von 1848. Umso mehr erwarteten die liberalen Kräfte stärkeren parlamentarischen Einfluss auf die Details der einzelnen Positionen des Budgets (der preußische Staatshaushalt passte lange auf nur zwei Seiten) und auf die nachträgliche Kontrolle der Haushaltsrechnung.[60]
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Staatseinnahmen
Staatserträge lassen sich nicht beliebig erhöhen, sondern nur bedachtsam und in Rücksicht auf das Wirtschaftsleben. Das galt von Natur für die immer noch wichtigen Einkünfte aus Domänen und Forsten, und es war zu beachten bei den Steuern. In Süddeutschland waren unter französischem Einfluss die Privilegien des Adels, vor allem seine völlige Steuerfreiheit, weitgehend aufgehoben worden, was die Steuerbasis verbreiterte. Da man hier dem französischen Modell von Grund-, Gebäude- und (Gewerbe-)Patentsteuer folgte, wurde für einen umfassenden Grundsteuerkataster eine exakte Landesvermessung unentbehrlich. Bayern begann mit ihr bereits 1808, zugleich mit einer zentralen Staatsschuldenverwaltung. Preußen dagegen setzte auf die gegensätzliche Besteuerung von zwei Welten: in den Städten gab es die Mahl- und Schlachtsteuer als leicht erhebbare indirekte Steuer und auf dem Land die „Klassensteuer“, die bei niedrigen Einkommen als „Kopfsteuer“ pauschaliert war und darüber nach sehr breiten Einkommensklassen bis zu einem Höchstsatz von drei Prozent erhoben wurde. Die Grundsteuer rührte erst mit der Reform 1861 an die bis dahin bestehende Steuerfreiheit des Adels. Verwaltungstechnisch war allen diesen Steuern gemeinsam, dass sie nicht in die noch breit verstandene persönliche Sphäre der Steuerzahler eindrangen und keinen großen Verwaltungsaufwand erforderten.[61]
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Staatsausgaben
Mit dem spürbaren Rückgang der Militärausgaben nach 1815 konsolidierten sich allmählich die Staatsschulden. Der Aufbau ganz neuer Infrastrukturen änderte das; der Eisenbahnbau wurde zur Leitinvestition, die das Wirtschaftswachstum beschleunigte.[62] Die erste Staatsbahn nahm bereits 1838 im Herzogtum Braunschweig ihren Betrieb auf. Als Preußen Verfassungsstaat geworden war und der Landtag erstmals Anleihen bewilligte, konnte der Bau der staatlichen Ostbahn beginnen. Diese Verbindung der beiden Hauptstädte Berlin und Königsberg, und weiter an die russische Grenze, war zwar politisch und strategisch wichtig, erschien aber privaten Unternehmern nicht attraktiv. Die mit dem Bevölkerungswachstum stark steigenden staatlichen Ausgaben für Schulen und Universitäten sind auch als Investitionen in immaterielle Infrastrukturen zu fassen.
III. Ausbildung für die höhere Verwaltung
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Akademische Ausbildung in Preußen
Die in der klassischen Verwaltung tätigen höheren Beamten hatten fast alle Rechtswissenschaften studiert, vor allem Strafrecht und Zivilrecht und dazu Römisches Recht als echtes Bildungsfach im Sinne Wilhelm von Humboldts. Es schulte in scharf abgrenzender Begrifflichkeit und in systematisch-dogmatischem Denken, immer noch in der Gelehrtensprache Latein – und ohne Bezug zur Praxis der Zeit. Staatsrecht kam erst auf, nachdem es Verfassungen gab, war aber politisch brisant und blieb meist deskriptiv; Verwaltungsrechtslehre gab es noch gar nicht. Praxisferne war Absicht an Humboldts Universität; Ort der berufsbezogenen Ausbildung wurde das 1817 erstmals geregelte Regierungsreferendariat. Dazu musste man nach dem Studium und der für alle Juristen verpflichtenden ein- oder mehrjährigen „Auskultatur“, dem Referendariat bei Gericht, noch eine Kollegialprüfung in den lange vorher studierten kameralistischen und wirtschaftlichen Fächern vor den Praktikern einer Regierung bestehen. 1846 wurde diese Auswahl allein dem Regierungspräsidenten übertragen; sein Aufnahmegespräch bot nun mehr Raum für eine Abgleichung der Passung in den Auffassungen zu Monarchie und Staat. Die gesamten Ausbildungsjahre und auch die erste Zeit selbstständigen Arbeitens als Regierungs-Assessor mit allen Examina wurden nicht bezahlt; vor dem Referendariat musste deshalb auch ein Mindestvermögen zur Deckung dieser Durststrecke nachgewiesen werden, das 1863 auf zehn Jahre reichen sollte. Die ersten Anstellungen erfolgten als „Diätar“ auf Tagegeldbasis und dann als „Hilfsarbeiter“, bevor man mit etwa 40 Jahren zum Beamten ernannt wurde; dann war ein Weg nach oben bis zum Staatsminister möglich. Die gesellschaftlich-politischen Wurzeln und Anschauungen der hohen Beamten in Preußen waren daher recht homogen und die politischen Parteien konnten in dieses Spitzenpersonal bis 1918 nicht vordringen.[63]
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Akademische Ausbildung in Süddeutschland
In Süddeutschland war das juristische Studium stärker mit den staatswirtschaftlichen Nachbarwissenschaften wie Landwirtschafts- und Forstwissenschaft und später Nationalökonomie und Finanzwissenschaft verbunden. In Württemberg gab es bis 1826 eine breite nicht-akademische Beamtenschaft aus „Schreibern“, die vielfach mit den lokalen Eliten verbunden waren und von hohen Gebühren lebten.[64] Danach gewann auch hier die kameralistisch-ökonomische Orientierung an Boden, aus der in Tübingen die Staatswirtschaftliche Fakultät entstand. Bayern verlangte als einziger deutscher Staat im Jura-Studium ein viertes Jahr, in dem abschließend geschichtliche Bezüge hergestellt werden sollten. Die praktische Ausbildung war hier einheitlich für Justiz und Verwaltung; alle Teilnehmer befassten sich auch mit Verwaltungslehre und Wirtschaftspolitik. Schon Montgelas hatte als Examensform die Staatsconcurse (Staatsexamina) aus dem französischen egalitär-leistungsorientierten concours übernommen. Deren Gesamtnote bestimmte den Platz der Kandidaten im gesamtbayerischen Vergleich, die heutige Platzziffer. In Bayern gab es eine stärker ausgeprägte Leistungsorientierung, deren soziale Folge eine stärker bürgerliche Prägung der Beamtenschaft ohne die für Preußen charakteristische Bevorzugung adeliger Herkunft wurde. König Maximilian II. richtete 1852 die Stiftung Maximilianeum ein, deren Stipendium seitdem begabten Abiturienten „jeglichen Standes“ ein Universitätsstudium zur „Lösung der höheren Aufgaben des Staatsdienstes“ ermöglicht.[65]
IV. Alltagspraktiken der Verwaltung
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Mündlichkeit und Schriftlichkeit
Verwaltungsarbeit ist immer (auch) Schreibarbeit. Auf allen Ebenen führte die Verwaltung „lebende“ Akten in ihren Registraturen und griff gelegentlich auf alte, „tote“ Akten in den systematisch ausgebauten Archiven zurück. Vor allem in den Ministerien und den großen Mittelbehörden „arbeitete“ (Lorenz von Stein) der Staat arbeitsteilig, weniger auf der personell sehr dünnen Kreisebene und in Preußen bei den klein gehaltenen Oberpräsidien. Die Behörden teilten sich in größere Abteilungen und kleinere Einheiten darunter (Unterabteilungen, Referate), was Koordination verlangte. Ab 1800 verschob sich dabei die mündliche Beratung im kleinen Kollegium zum schriftlichen „Korreferat“ eines Kollegen und erweiterte sich später zur schriftlichen Beteiligung auch weiterer Stellen. Federführung und Mitzeichnung entzerrten weiter die zeitliche Folge der Arbeitsschritte. Der jeweilige Stand einer Sache war nun am besten aus der zugehörigen Akte (und nur aus ihr) nachvollziehbar.[66]
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Geschäfts- und Registraturordnungen
Die deutsche Verwaltung führte Akten „selbstverständlich“ als Sachakten. Die Vorgänge wurden nicht nach Datum in zufälligen Serien abgelegt wie Prozessakten bei Gerichten oder beurkundete Verträge bei Notaren, sondern nach einer abstrahierenden Sachstruktur ihrer Themen geordnet, in der sich engere und weitere Zusammenhänge abbilden konnten. Die Aktenführung wurde in internen Ordnungen für den Geschäftsgang der Behörden und speziell für ihre Registraturen geregelt. In Baden entwickelte der Reformer Johann Brauer 1801 eine Archiv- und Registraturordnung, die in Form von „Rubriken“ schon den Versuch eines ersten sachorientierten Aktenplans enthielt. Ähnliche Regeln enthielt das Organisationsedikt von 1808 für Preußen. Eine interne Machtverlagerung zu den Präsidenten verlangte in den Regierungen 1880/81 neue, stärker monokratische als kollegiale Ordnungen. Sie wurden ihrerseits ab 1900 „zur Verminderung des Schreibwerks“ überprüft, womit ein seitdem kontinuierlicher Prozess von Verwaltungsreformen einsetzte.[67] In anderen Verwaltungskulturen können sich beim Fehlen von Regeln für Aktenführung und Registratur die Beschäftigten z. B. persönliche Aktendepots aufbauen, deren Ordnung nur sie selbst verstehen, was ihnen ein Monopol gibt und sie trotz fehlender beamtenrechtlicher Absicherung unentbehrlich macht.
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Wissensmanagement durch Akten
Akten sollen vollständig, nicht verzögert, lückenlos und übersichtlich sein.[68] Über die eigentliche Korrespondenz mit Vorgesetzten und Antragstellern hinaus sichern Aktenvermerke ohne Adressaten die Erinnerung einer Behörde an ihre früheren Überlegungen und Absichten. Zu häufigeren Themen legte man auch Sammlungen von Entscheidungen in Präzedenzfällen an. Akten sind damit Instrumente eines Wissensmanagements über Personen und Zeiten hinweg. Im Rahmen ihrer Zuständigkeiten haben Stellvertreter und alle Vorgesetzten bis hinauf zum Minister bis heute Zugang zu jeder Akte und sollen den Sachstand in kurzer Zeit aus der Akte erkennen können. Damit man Akten in diesem Sinne fortlaufend lesen und verstehen kann, werden neue Schriftstücke meist am Ende eingefügt. Dies entsprach auch dem „Aktennähen“ durch Lohnbuchbinder, das zudem die Vollständigkeit sicherte, bis es im 20. Jahrhundert durch die Innovation des Loseblattordners zu teuer wurde. Alternativen zur Fadenheftung waren die badische Oberrandbindung mit dem badischen Aktenknoten und die württembergische Praxis von Büscheln aus losen Blättern mit dem neuesten Vorgang obenauf. Als Kurzzeitgedächtnis der arbeitenden Verwaltungen musste die Registratur auch stets wissen, wo im Haus sich eine Akte befindet – und war bestrebt, sie auf möglichst begrenzte Zeit auf Schreibtischen im Hause zu halten.[69]
V. Handlungsspielräume der Verwaltung
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Regieren und Verwalten
Die Krone teilte sich die Legislative mit den Parlamenten nur, soweit es um Freiheit oder Eigentum der Untertanen ging. Die Justiz führte nach der Einhegung königlicher Machtsprüche ein Eigenleben, gestützt auf die Unabsetzbarkeit der Richter. Die Exekutive aber war das eigentliche Vorrecht der Krone und in der Praxis ihrer Regierung.[70] Das umfasste alles, was sich unterhalb der Parlamentstätigkeit in dem weiten Raum zwischen dem Staatsministerium und dem Dorfschulzen abspielte, wenn er Anweisungen des ihm vorgesetzten Landrats empfing, ob das arbeitsteilig organisiert war wie in Ministerium und Regierung oder „unten“ in der begrenzten Arbeitszeit eines alleine arbeitenden, höchstens von einem zugewiesenen Assessor unterstützten Landrats ausgeführt wurde. Verwaltungstechnisch verfestigte sich der Anspruch der obersten Stellen auf Umsetzung schon früh in ihrer Praxis, erläuternde Ausführungsverordnungen unter verschiedenen sich überlappenden Begriffen zu erlassen. Für die Wirkungen von Verwaltung bis nach unten muss man ferner zwischen einem Regieren durch allgemeines Anweisen, auch und gerade unterhalb der Gesetze, und der Realität des ausführenden Vollzugs im Verwalten unterscheiden. Das ist besonders schwierig bei den Mittelbehörden – führten sie mehr aus, wie die Unterbehörden, oder wiesen sie selbstständig an, wie die Ministerien?[71]
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Implementation im Vollzug
Die von formaler Hierarchie bestimmte Perspektive erweitert sich, wenn man verwaltungsinterne Kommunikationsflüsse auch in der Gegenrichtung von unten nach oben einbezieht. Die Geschäftspraktiken der Verwaltung standen immer in einem Prozess der Verdeutlichung, Konkretisierung und punktuellen bis grundlegenden Verbesserung, der sich in einem sachorientierten und insofern hierarchiefernen Dialog zwischen den oben und unten Beteiligten entwickelte. Verwaltungsintern wurden Änderungen weniger mit Strafandrohungen durchgesetzt, sondern eher mit Aufforderungen und Vernunftüberlegungen begründet. Das eröffnete auch untergeordneten Stellen einen Freiraum zu selbstständigem Tun, unter dem übergeordneten Ziel, im eigenen Handeln den Willen des Monarchen, das Gemeinwohl und das Wohl des Einzelnen zusammenzubringen. „Bestimmt“ zu sein und so zu handeln, wurde eine grundlegende Anforderung an Beamte. Angesichts der Komplexität der Welt und deren notgedrungener Vereinfachung in Vorschriften der Regierung erwies sich ein Handlungsspielraum im Sinne eines Ermessens[72] als notwendig, wenn die Beamten „möglichst frei und selbstständig wirken“ sollten. Die langen Zeiten praktischer Ausbildung nach dem Studium dienten auch dazu, sich mit Vorbildern, in die eine oder andere Richtung, auseinanderzusetzen und spätere eigene Freiheitsräume vorauszudenken.[73] Die gelebte Beamtenethik konnte und sollte dann die Sicherheit der Stellung mit eigenständigem Urteil und initiativfreudigem Handeln verbinden. Aus der Sicht eines hohen preußischen Reformbeamten war es 1840 Sache eines jeden höheren Beamten, „den Zweck der Vorschriften niemals aus den Augen zu verlieren; eben deshalb wird neben der besonderen Geschäftsbildung auch allgemeine von ihnen gefordert, damit sie den Geist der Gesetzgebung erkennen und demselben, nicht aber bloß dem todten Buchstaben nach, ihr Amt verwalten.“[74]
VI. Kommunikation mit den Adressaten der Verwaltung
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Kommunikationsformen
Viele Adressaten der Verwaltung waren noch gar nicht zu schriftlicher Kommunikation befähigt. Das alte Instrument der dem Herrscher übergebenen, von einem bezahlten Schreiber verfertigten „Supplik“ lebte in neuen bürokratischeren Formen als „Gesuch“, „Eingabe“ oder rechtlich spezifischer als „Beschwerde“ weiter. Ab einem gewissen materiellen Wert des Ansuchens musste in Preußen dafür Stempelsteuer entrichtet werden, indem man staatliches Stempelpapier benutzte oder Stempelmarken aufklebte und entwertete. Die Verwaltung erwartete auch Anpassung an ihre internen Regeln und Routinen. Eingaben waren möglichst schriftlich und in der Form amtlicher Berichte einzureichen, also nur auf der rechten Hälfte des Papierbogens beschrieben, damit man sie links falzen und buchbinderisch in die Akten einfügen konnte. Mündliche Vorsprachen waren auf der untersten Verwaltungsebene, in Gemeinde oder Kreis, üblich, bei höheren Stellen jedoch in hohem Maße unerwünscht und teils strafbewehrt. Zur Kommunikation mit den Verwalteten in die andere Richtung zählten auch die Praktiken von Landräten zumindest in Ostelbien, mit denen sie Wahlen sowohl als örtliche amtliche Wahlleiter als auch durch informellen persönlichen Druck auf Wählergruppen und Wähler beeinflussten.[75]
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Verwaltungsversagen oder Resistenz?
In den 1830er Jahren wurde in der Pfalz, der linksrheinischen Exklave Bayerns, der „Forstfrevel“ zur weitaus häufigsten strafbaren Handlung. Im Durchschnitt (!) wurden jährlich 15 bis 20 % der Einwohner bestraft, weil sie Brennholz, Waldfrüchte oder Gras gesammelt oder Tiere im Wald geweidet hatten. Bis zur Französischen Revolution war das üblich gewesen, denn verschiedene Nutzungsrechte konnten sich überlagern und viele Bevölkerungsgruppen waren am Wald unterschiedlich beteiligt. Mit dem neuen Eigentumsverständnis ging eine Kommerzialisierung des Waldes einher, bei der einfachere Leute ihren Bedarf nicht mehr ohne Weiteres erfüllen durften und in die Illegalität gedrängt wurden. Die Antwort der Verwaltung waren stetig steigende Strafen, die das Problem nur verstärkten – ein damals nicht erkannter Teufelskreis. Diese Ressourcenkrise wurde durch die neue, zukunftsbezogene Nachhaltigkeit in der Forstbewirtschaftung weiter verstärkt, bis mit dem Eisenbahnbau Kohle an Stelle des Holzes verfügbar wurde und der Forstfrevel abnahm. In Württemberg entstand ein langwieriger Konflikt über die Besteuerung des Wein- und Bierausschanks, die grundlegende Gewohnheiten des Alltags in allen Gemeinden in Frage stellte. In den preußischen Städten zeigten die Verwalteten ihre Resistenz, indem sie an den Stadttoren ihre Waren vorbeischmuggelten, und sahen ihre Vermeidung der Verbrauchssteuern berechtigt, um die echte oder geglaubte Teuerung aufzufangen. Der privilegierte preußische Adel dagegen leistete seinen Widerstand gegen die 1810 geplante Grundsteuer sehr viel subtiler, am Hofe selbst, aber auch durch seine familiären Beziehungen in die hohe Beamtenschaft, und hatte damit mehr Erfolg. In den Bewegungen von 1830 und 1848 bis 1850 wurde schließlich der Aufruf zur Steuerverweigerung zum politischen Instrument; andererseits bestimmte bei Zensuswahlrechten und Dreiklassenwahlrecht die erbrachte Steuerleistung das Maß politischer Teilhabe.[76]
D. Norddeutscher Bund und Deutsches Reich (1866/71–1914/18)
I. Integration annektierter Gebiete als Reformchance (1866)?
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Andere Ausgangslage als 1803
Nach dem Krieg Preußens und Österreichs gegen Dänemark um Schleswig und Holstein 1864 und dem innerdeutschen Krieg von 1866 vergrößerte Bismarck durch Annexionen erheblich Preußens Staatsgebiet, indem er die territoriale Einheit zwischen der Rheinprovinz und Westfalen einerseits und den östlichen Provinzen andererseits herstellte, und schuf so die Grundlage für die Führung Preußens im Norddeutschen Bund. Die Ausgangslage für die Integration war anders als in den Jahren um 1800. Preußen war inzwischen ein gefestigter Staat, und König und Regierung waren gerade dabei, die starke Stellung der Monarchie im Verfassungskonflikt mit dem Parlament um Heeresverstärkung und Budgetrechte durch das Indemnitätsgesetz vom 14. September 1866 zu befestigen. Die Gebietsgewinne sollten in die seit langem vorhandenen Strukturen integriert werden und es ging nicht darum, einen Staat aus verschiedenen Elementen neu zusammenzufügen.
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Okkupation und Diktaturphase
In allen von Preußen annektierten Ländern kam es zu einer längeren Phase der Diktatur durch die neue Verwaltung, gestützt auf das Recht des Eroberers. Bismarck plante eine Personalunion, an Verfassung und Parlament vorbei, die aber auch Hoffnungen auf Erhalt der alten Parlamente weckte. Erst die Mehrheit des preußischen Abgeordnetenhauses setzte eine Realunion mit Einführung der preußischen Verfassung zum 1. Oktober 1867 fest. Am schärfsten durchgegriffen wurde in der Freien Stadt Frankfurt, die als liberal und antipreußisch galt, mit der aber nicht einmal wirklich ein Krieg erklärt worden war. Der letzte Ältere Bürgermeister der Stadt, Karl Fellner, hatte am 22. Juli 1866 eingewilligt, für die Besatzer als vereidigter Regierungsbevollmächtigter tätig zu werden. Die Armee verlangte nach einer ersten Kriegsentschädigung von über 5 Millionen Talern noch eine zweite von 25 Millionen. Fellner garantierte die Summe persönlich ohne vorherige Absprache mit den alten städtischen Gremien, doch die verweigerten ihm die Gefolgschaft. Preußen sah das als „Rebellion“ und wollte von Fellner Namen erfahren, und in dieser ausweglosen Situation nahm er sich am Morgen des 24. Juli 1866 das Leben. Gegenüber den besiegten Monarchen „von Gottes Gnaden“ setzte König Wilhelm I. auf großzügige Regelungen. In Hannover kam es zu einem Abfindungsvertrag mit König Georg V., der es jedoch ablehnte, darin auf seinen Thron zu verzichten, und politisch aktiv wurde. Die preußische Regierung beschlagnahmte darauf durch Notverordnung vom 2. März 1867, zwei Tage nach Ende der Parlamentssession, das im Lande befindliche Privateigentum der Königsfamilie sowie das vorgesehene Abfindungskapital von 16 Millionen Talern. Über die jährlichen Einkünfte daraus konnte die Regierung verfügen; sie bildeten den jeder Kontrolle entzogenen geheimen „Welfenfonds“ oder „Reptilienfonds“. Mit ihm beeinflusste Bismarck die Presse nicht nur gegen Georg V., sondern finanzierte auch die politische Polizei verdeckt mit und förderte politische Schachzüge wie den „Kaiserbrief“ des 1870 schon hoch verschuldeten bayerischen Königs Ludwig II..[77]
65
Nützlichkeit „politischer Beamter“
Die höhere Beamtenschaft wurde überall weitgehend gegen altpreußische Beamte ausgetauscht und besonders in Schleswig und Holstein verringert, deren Verwaltungen aus sparsamer preußischer Sicht erheblich überbesetzt waren. Eine Woche vor der Integration in den Verfassungsstaat Preußen dehnte eine einfache Verordnung die Geltung des preußischen Disziplinargesetzes von 1852 auf alle neu erworbenen Landesteile aus. Dabei wurde der Kreis von „politischen Beamten“ erheblich erweitert; auch in Zukunft gehörten hier alle höheren Beamten der Mittelbehörden ab dem Oberregierungsrat dazu und selbst die Direktoren der höheren Lehranstalten. Dieses aus der Verfügung des Monarchen über „seine“ Diener entstandene Sonderrecht war nun endgültig zu einem zweckmäßigen Disziplinierungsinstrument in der Hand der Regierung geworden.[78]
66
Reformchance für provinziale Selbstverwaltung
Die schnelle Einführung der Wehrpflicht oder der Umbau der Steuergesetzgebung während der Diktaturphase waren schon schwere Eingriffe; als aber am 5. Juli 1867 durch einen Alleingang des Finanzministers an Bismarck vorbei in allen annektierten Ländern auch der Staatsschatz an Preußen ging, erhob sich große Unruhe. Zur Beruhigung wurden erst in Hannover, später auch in Schleswig und Holstein Vertrauensmänner durchaus unterschiedlicher politischer Richtung zur Diskussion mit der Staatsregierung nach Berlin gerufen. Im Ergebnis bildete die neue Provinz Hannover für ihre Aufgaben in der Selbstverwaltung einen Provinzialverband mit einem Provinziallandtag, in dem der Großgrundbesitz nur über ein Drittel der Sitze verfügte.[79] Mit Gesetz vom 7. März 1868 erhielt der Verband eine jährliche Dotation von 500.000 Talern aus dem preußischen Staatshaushalt. Ähnliche Regelungen wurden kurz darauf auch für die neue Provinz Schleswig-Holstein getroffen. Unbekannt war hier der Kreis nach preußischer Art als Träger von Staatsaufgaben, aber auch Instanz der Selbstverwaltung. Ganz ungewöhnlich für Preußen deckte sich die neue Provinz mit ihrem einzigen Regierungsbezirk; Schleswig wurde Sitz des großen Regierungspräsidiums und in Kiel war die sehr kleine Behörde des Oberpräsidenten. In Hessen-Nassau ging der aus Soldatenverkäufen erwachsene kurhessische Staatsschatz zurück nach Kassel und es entstanden zwei getrennte Kommunalverbände mit Kommunallandtagen für das alte Kurhessen und das alte Nassau, Frankfurt blieb zunächst ausgenommen. Nach der Reichsgründung wurden in einer ersten landesweiten Reform am 30. April 1873 alle Provinzen außer Hannover (und auch der Stadtkreis Frankfurt, Hohenzollern und das Jadegebiet) mit einer jährlichen Gesamtsumme von 2 Millionen Talern aus dem Staatshaushalt dotiert. Mit der umfassenden Provinzialordnung für die meisten Provinzen traten 1875 moderne Provinziallandtage an die Stelle der Provinzialstände von 1823. Das ging in Richtung einer „obrigkeitlichen Selbstverwaltung“, wie sie Rudolf Gneist am englischen Vorbild entwickelt hatte. Die indirekt gewählten Provinziallandtage konnten über die jeweiligen Staatsmittel hinaus sogar eigene Umlagen erheben. Die Staatsdotationen für die „höheren Kommunalverbände“ wurden noch 1875 mehr als verdoppelt auf 13,4 Millionen Mark (jetzt statt Talern). An der Spitze der sich schnell lebendig entwickelnden Verwaltungen dieser Provinzialverbände, mit „eigenen Berufsbeamten“, wie Fritz Fleiner kritisch anmerkte, trat ein Landesdirektor oder Landeshauptmann, und die Staatsaufsicht führte der Oberpräsident, dessen Stellung im beginnenden „dezentralisierten Einheitsstaat“ so erheblich gestärkt wurde.[80]
II. Strukturprobleme
1. Föderalismus von ungleichen Monarchen
67
Struktur des Bundes von 1867/71
Die Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867 stellte fest, dass neunzehn Monarchen und drei Senate (der drei Freien Städte Hamburg, Bremen und Lübeck) einen ewigen Bund geschlossen haben, „dessen Präsidium der Krone Preußen zusteht“. Nach der sehr ähnlichen Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 blieb das Präsidium des nunmehr um die süddeutschen Staaten erweiterten Bundes aus 22 Monarchen und drei Senaten beim König von Preußen, der dabei „den Namen Deutscher Kaiser“ (RV, Art. 11) führte. Dieses Kaisertum gründete sich nicht auf Gottes Gnade, die schon bei den Annexionen 1866 stark strapaziert worden war, sondern bestand in der Geschäftsführung für die Gesamtheit der Souveräne, die „verbündeten deutschen Fürsten und Senate der deutschen Städte“. Das Organ „der Mitglieder des Bundes“ (RV, Art. 6) war der Bundesrat, der geheim tagte, am Ende meistens einstimmig entschied und fast nie gegen Preußen. In dieser gemeinsamen Institution aller Souveräne, und nicht im gewählten Reichstag, der nur an der Gesetzgebung und nicht an der Exekutive beteiligt war, vereinigten sich die Souveränitätsrechte in den Angelegenheiten Deutschlands.
68
Übergewicht Preußens
Im Bundesrat verfügte jedes Land mindestens über eine und höchstens sechs Stimmen, Preußen jedoch, weil ihm auch die Stimmen der 1866 depossedierten Monarchen zugerechnet wurden, über 17 Stimmen. Der König von Preußen war somit erheblich „gleicher“; und er allein ernannte den Reichskanzler und war Oberbefehlshaber seiner preußischen Truppen und im Kriegsfall auch der verbündeten Armeen. Der Reichskanzler leitete formell den Bundesrat und wurde dabei fast immer vom Staatssekretär des Inneren vertreten. Gegebenenfalls verhandelten Mitarbeiter des Staatssekretärs mit den Bevollmächtigten der Regierungen über mögliche Kompromisse. Fast immer waren der Reichskanzler auch Vorsitzender des Preußischen Staatsministeriums und der Staatssekretär des Inneren auch preußischer Staatsminister ohne Geschäftsbereich. Nur so konnten diese beiden zentralen Politiker des Reichs die interne preußische Entscheidungsfindung über die Stimmabgabe im Bundesrat steuern. Der Bundesrat musste nicht nur wie der Reichstag jedes Gesetz billigen, sondern er alleine beschloss die Verordnungen zur Ausführung der Reichsgesetze.
2. Gemeinsame Kriegsbeute: Elsass-Lothringen als „abhängiges Land“
69
Besatzung, Diktaturphase und „politische Beamte“
Nach seiner Besatzung im Französisch-Deutschen Krieg 1870 wurde das eroberte Elsass mit einem Teil des auf diese Weise geteilten Lothringen als gemeinsames Reichsland aller Bundesstaaten im Deutschen Reich konstituiert, ohne dabei deren volle Rechte zu erhalten. Es blieb ein dauerhafter Krisenherd.[81] Nach Reichsgründung und Friedensschluss folgte durch das Vereinigungsgesetz vom 9. Juni 1871 wie zuvor in Norddeutschland eine Diktaturphase. Mit dem allein von Kaiser und Bundesrat erlassenen Landesgesetz vom 30. Dezember 1871 über die Einrichtung der Verwaltung wurde der Reichskanzler alleiniger Minister für das Land. Im Lande verfügte der Oberpräsident als Leiter der Verwaltung über den berüchtigten „Diktaturparagraphen“ (§ 10), der dem französischen Belagerungszustandsgesetz vom 9. August 1849 entnommen war, und konnte die Truppen im Lande requirieren. Eine Woche vor dem Ende der Diktaturphase übernahmen Kaiser und Bundesrat das Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 für die Beamten und Lehrer des Landes. Dabei erweiterten sie dessen Katalog von Stellen „politischer Beamter“ noch weiter, als er schon seit 1867 in den neuen Provinzen Preußens reichte. Er schloss nun auch Lehrer an niederen Schulen ein, obwohl doch nur in Ausnahmefällen Beamte aus französischer Zeit übernommen wurden.[82]
70
Reichslandzeit ab 1874
Am 1. Januar 1874 wurde die Reichsverfassung auch in Elsass-Lothringen eingeführt. Das Land wurde damit „Reichsland“ in dem Sinne, dass es nicht seinem Monarchen oder seiner Oligarchie (wie die drei Freien Städte) „gehörte“, sondern vom Reich gemeinsam beherrscht wurde. Flagge und Wappen waren die des Reiches. Mit der Verfassung 1879 trat ein „Kaiserlicher Statthalter“ an die Spitze des Landes, und es erhielt eine Regierung aus einem Staatssekretär und bis zu vier Unterstaatssekretären, die Reichsbeamte waren. Der elsässische Staatsrechtler Robert Redslob erarbeitete dazu eine vergleichende Studie über „abhängige Länder“, unter die er als erstes das Reichsland einordnete. Der Diktaturparagraph wirkte durch seine Anwendung zuerst im Kulturkampf gegen die Katholiken, später gegen die Sozialdemokratie, vor allem aber durch das Bewusstsein aller Beteiligten davon, dass dieses Machtmittel in der Hand der Behörden lag. Er wurde erst 1902 widerstrebend abgeschafft, um mit diesem Zugeständnis die Personal- und Ausgabenpolitik von Kaiser Wilhelm II. im Lande abzusichern. Die Zabern-Affäre 1913 mit massiven Übergriffen der Armee gegen die Bevölkerung der Stadt verdeutlichte die – vom Reichstag missbilligte (mehr konnte er nicht tun) – Machtlosigkeit der Reichs- und Landesverwaltung gegenüber dem vom königlichen Oberbefehl nach außen hin eisern gedeckten Fehlverhalten des Militärs.[83]
71
Willkürherrschaft im Weltkrieg
Das Reichsland wurde im Kriegszustand ein Ort besonderer Willkürakte der Armee im eigenen Lande. Mit Kriegsbeginn kam es zu Geiselnahmen in der Bevölkerung, politisch gezielten Zeitungsverboten und Einschüchterungsmaßnahmen gegen den Landtag, der nur noch einmal im Jahr ganz kurz zusammentreten sollte, um schnell dem Haushalt zuzustimmen. Die Abgeordneten erreichten dann, dass sie bei den Haushaltsberatungen vertraulich auch Beschwerden vorbringen durften. Dennoch wurde dem SPD-Abgeordneten Jacques Peirotes außerhalb der Session, als keine Immunität mehr galt, ein Zwangswohnsitz in Preußen zugewiesen. Ein Dauerthema war die seit 1915 anhaltende Haft des katholisch-frankophilen Landtagsabgeordneten Médard Brogly, dem ein Kriegsgericht auch sein Mandat abgesprochen hatte. Für ihn setzte sich Landtagspräsident Eugen Ricklin ein, der danach, obwohl er Abgeordneter von Reichstag und Landtag war, als Feldarzt aus dem Garnisonsdienst im Elsass nach Verdun abkommandiert wurde. Hätte er es nicht 1918 doch noch geschafft, für Brogly eine Zusatzration zu erwirken, wäre dieser wohl beinahe im Gefängnis verhungert.
3. Finanzen im Föderalismus
72
„Armes“ Reich
Strukturell war das neue Reich immer „arm“, denn es hatte kaum eigene, selbst bestimmte Einkünfte; das war ein politischer Preis für die Aufgabe ihrer Souveränität durch die Bundesstaaten. Das Reich finanzierte sich aus den zugunsten der Staaten gedeckelten Zolleinnahmen, aus den „Matrikularbeiträgen“ (in Anlehnung an das Alte Reich), die auf die Staaten umgelegt wurden, aus eigener wirtschaftlicher Tätigkeit der stetig wachsenden Reichspost mit Telegraf und Telefon, aus neuartigen Steuern und aus kräftiger Schuldenaufnahme. Die Ausgaben des Reiches flossen mindestens zu zwei Dritteln in den Ausbau des Heeres und nach 1900 der Flotte. Zu deren Finanzierung griff das Reich 1913 zur neuen Vermögensabgabe eines „Wehrbeitrags“ in Höhe von maximal 1,5 Prozent, verteilt auf drei Jahre. Im Ersten Weltkrieg kam 1916 eine als Stempelsteuer (auf die Quittungen) ausgestaltete neue Steuer auf Warenumsätze in Höhe von 0,1 Prozent hinzu, die 1918 zu einer allgemeinen, auch auf Dienstleistungen erhobenen Umsatzsteuer in Höhe von 0,5 Prozent erweitert wurde. Auf Reich, Bundesstaaten und Gemeinden entfielen vor dem Krieg etwa ein Zehntel des Volkseinkommens; im Kriegsjahr 1917 „verbrauchten“ sie über 70 Prozent. Die Einnahmen hielten immer weniger Schritt mit der spürbaren Geldentwertung.
73
Große Unterschiede der Besteuerung
Im Kaiserreich ging man mehrheitlich zur Subjektbesteuerung über, die mehr Steuergerechtigkeit und eine bessere Ausschöpfung des Steuerpotenzials bringen sollte. Steuerzahler mit größeren Einkommen (etwa dem Dreifachen des Durchschnitts) mussten nun erstmals ihre Einkünfte erklären. Gerade im großen Preußen gab es in Finanzfragen viele Konfliktfelder, zwischen Monarch und Parlament, zwischen agrarischen und kapitalistischen Interessen und zwischen den Parteien, wenn es um die lenkende Ausgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung ging. Die Finanzverwaltungen Süddeutschlands kontrollierten die Steuerzahler deutlich intensiver als die preußische, in der der Landrat selbst die Höchstbesteuerten veranlagte, während er gerade in Ostelbien oft einer der Ihren war.[84]
III. Aufbau neuer Leistungsverwaltungen zur Daseinsvorsorge
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Hoheitsverwaltung und Daseinsvorsorge
Verwaltung war bis in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts wesentlich Hoheitsverwaltung. In ihr übten relativ wenige höhere Beamte, unterstützt von Kanzleipersonal („Zivilsupernumerare“ und andere „Subalternbeamte“), stellvertretend für den Monarchen dessen Majestäts- und Herrschaftsrechte konkret aus. Im Zuge der Industrialisierung wurden auch Staat und Verwaltung unternehmerisch tätig. Mit wirtschaftlichen Eigenbetrieben schufen Reich, Bundesstaaten und Städte grundlegend neue Infrastrukturen für das Wirtschaftswachstum wie Post, Bahn, Telegraf und Telefon, Wasser-, Gas- und Elektrizitätsnetze, Kanalisationen, Häfen usw., die damals fast alle auch gewinnorientiert und recht einträglich waren. Der Begriff der Daseinsvorsorge durch eine nicht mehr nur hoheitlich tätige, sondern auch Dienstleistungen für Wirtschaft und Gesellschaft erbringende Leistungsverwaltung wurde erst relativ spät, im Jahre 1938, durch Ernst Forsthoff geprägt.[85] Er ging dabei von einer „zwangsläufigen“ Entwicklung „der modernen Daseinsweise“ zu „sozialer Bedürftigkeit“ (nicht im Sinne klassischer Fürsorge, eher als Abhängigkeit von Technik) nach immer mehr solcher technischer „Leistungen“ aus, auf die der „nicht mehr autarke“ moderne Mensch „lebensnotwendig angewiesen“ ist. Der Rechtsordnung, jedenfalls der des Nationalsozialismus, gab er die Aufgabe, die „Teilhabe“ des Einzelnen „als Volksgenosse“ (der Begriff schloss Juden aus) zu verfestigen, „als eine Art von Ersatz für jene überholten Sicherungen, welche die Grundrechte in sich beschlossen“, die „der Geschichte angehören“.[86]
75
Sozialversicherung
Bismarcks Sozialversicherungen verbanden Gesellschaftspolitik zur Abwehr der „gemeingefährlichen Bestrebungen“ der aufsteigenden Sozialdemokratie mit Anfängen moderner Leistungsverwaltung. In der Aufbauorganisation der Invaliden- und Altersversicherung war das Reich über die Reichspost, die die Versicherungsmarken für die Beitragszahlung verkaufte, mit der föderalen Struktur aus Landesversicherungsanstalten verbunden. Die Rentenverfahren liefen recht versichertenfreundlich ab, und die ersten, nach kurzer Versicherungszeit noch nicht besonders hohen, Renten wurden verlässlich wieder über die Post ausgezahlt und schufen Vertrauen in das System. Versicherungsähnlich war der Aufbau eines Kapitalstocks, aus dem die regionale Selbstverwaltung durch die Beitragszahler, Arbeitgeber und Arbeitnehmer in einer Art Multiplikatoreffekt z. B. Hypotheken für Arbeiterwohnungsbauten vergab.[87]
76
Betriebsbeamtinnen und Betriebsbeamte
Das Personal der öffentlichen Betriebe wurde teils mit kündbaren Arbeitsverträgen eingestellt, als lohnabhängige (Staats-)Arbeiter und als „Privatbeamte“, wie die Angestellten in großen Unternehmen hießen, teils aber auch als Beamte mit geringerem Status. Am Beamtenstatus der neuen „Betriebsbeamten“ (auch als „Arbeiter-Beamte“ oder „Massenbeamtentum“ bezeichnet) war die Armee besonders interessiert, um länger dienende Unteroffiziere versorgt zu wissen. Zivilversorgungsscheine ermöglichten Militäranwärtern den Zugang zu Bahn oder Post und dort zum Aufstieg in den Beamtenstatus mit Anrechnung der Militärjahre auf die Pension. Im Bildungswesen wuchs neben den akademischen Gymnasiallehrern mit Staatsexamina (Oberlehrer) sehr viel stärker die Gruppe der oft schlecht durch die Gemeinden besoldeten Lehrer an Volksschulen, die erstmals 1892 in Baden den Status mittlerer Beamter erhielten. Dort wurden seit 1864 auch Frauen verbeamtet, als Telegrafistinnen und Telefonistinnen, lange bevor dies auch für Lehrerinnen galt.[88] Bei der Reichspost waren 1913 zur Wahrung des Briefgeheimnisses drei Viertel ihres Personals von 334.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Beamte.
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Beamtenvereine und Weiterbildung
Die ersten Organisationen dieser schnell wachsenden neuen Beamtengruppe zielten auf wirtschaftliche Selbsthilfe durch Einkaufsgenossenschaften und auf Unterstützung bei beruflicher Weiterbildung. Beförderungen setzten zwar das Bestehen von Aufstiegsprüfungen voraus, aber die Dienstherren sorgten hier keineswegs für innerdienstliche Vorbereitung oder gar strukturierte Schulungen. Dagegen war es unerwünscht, Gruppeninteressen bei Einstufung, Gehalt und Vorrücken zu vertreten. Gewerkschaftliche Betätigung galt als illoyal, als Misstrauen gegen die Vorgesetzten, die die Beurteilung der Lage der Beamten als ihre ureigene Aufgabe ansahen, abgeleitet aus den Herrschaftsrechten des Monarchen. „Natürlicher“ Vertreter aller Interessen der Beamten war im damaligen Verständnis vom einseitigen und nicht-vertraglichen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis der monarchische Staat, ihr Arbeitgeber. Der Druck ging so weit, dass die Vereine von sich aus auf Petitionen an die Landtage verzichteten: „[W]ahrer Männerstolz sollte es vorziehen zu schweigen, statt die Volksvertretung […] zwischen sich und diejenigen zu stellen, die für uns einzutreten berufen sind.“ Auch an Betriebsausschüsse oder andere Formen der Personalvertretung innerhalb von Verwaltungen war noch überhaupt nicht zu denken. Als bei der Reichspost ab 1890 erste überregionale Beamtenvereinigungen entstanden, wurden deren Funktionäre und Mitglieder strafversetzt und entlassen. 1898 wurde den Postbeamten sogar das Abonnieren einer Verbandszeitschrift verboten; zeitgenössische Kritiker beschrieben diese Unternehmenskultur als „Bürgerkrieg“.[89]
IV. Innovative Selbstverwaltungen in Großstädten und deutliche Grenzen auf dem Land
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Oberbürgermeister und „Munizipalsozialismus“
Die Großstädte waren handlungsfähiger als es das föderale Reich und die Monarchien mit ihrer Spannung zwischen Verwaltung und Militär sein konnten. Zwar waren die Stadträte fast überall „Hausbesitzerparlamente“, die nur von grundbesitzenden oder selbstständigen Stadtbürgern gewählt waren, doch tatkräftige Oberbürgermeister fanden hier ein weites Tätigkeitsfeld. Sie waren Juristen, die bei Verwaltungsarbeit vor allem an Gestaltungsaufgaben interessiert waren, sich aber in Preußen bei der gesinnungsgesteuerten Auswahl der Regierungsreferendare wenig Chancen ausrechneten. Sie begannen ihre Berufskarriere im Rahmen eines Magistrats, bewarben sich dann erfolgreich um die Wahl zum Bürgermeister einer Mittelstadt und stiegen von da zum Oberbürgermeister einer Großstadt auf, mit 12 Jahren oder lebenslänglicher Amtszeit. Als Folge der Allzuständigkeit der Gemeinden erweiterten sie sehr früh die Kommunalverwaltungen zu Leistungsverwaltungen, deren Betriebe kräftig zu den Einnahmen beitrugen. Das zeitgenössische Schlagwort vom „Munizipalsozialismus“ brachte das in Zusammenhang mit „Staatssozialismus“ und den sozialpolitischen Ideen der „Kathedersozialisten“ im Verein für Socialpolitik.[90]
79
Universität, Stadtplanung, Infrastruktur
Einzigartig war 1914 die Gründung der großen Stiftungsuniversität Frankfurt durch Franz Adickes, die bewusst liberal erstmals auch Juden als Lehrstuhlinhaber zuließ. Ihr Kapital wurde vor allem im Bürgertum zusammengetragen; das war ein Zeichen städtischen, großbürgerlichen und jüdischen Selbstbewusstseins. Aus Dortmund und Altona brachte Adickes auch ein Engagement für Boden- und Wohnungspolitik mit und setzte in Frankfurt eine Bodenwertzuwachssteuer von 25 Prozent durch. Das zuvor nur auf dem Lande genutzte Instrument der Umlegung übertrug er durch ein Spezialgesetz (Lex Adickes vom 28. Juli 1902) in seine Stadt, um den drängenden Wohnungsbau zu erleichtern.[91] München veranstaltete 1893 erstmals einen weithin beachteten Stadtplanungswettbewerb. Der damals übliche Begriff der Stadterweiterung sah noch nicht die Zukunftsorientierung von Planung als das entscheidend Neue, sondern dachte noch in Kategorien territorialer Ausdehnung. Ab 1894 erarbeitete das Stadterweiterungsbüro, das weltweit erste Stadtplanungsamt, im Zusammenspiel mit den Juristen des Magistrats ein bis in die Umlandgemeinden ausgreifendes Regelwerk für Baugenehmigungen, womit es Flächennutzungs- und Bebauungsplan vorwegnahm.[92] Straßburg wurde von 1906 bis 1918 durch Bürgermeister Rudolf Schwander zu einer der modernsten Großstädte Deutschlands umgestaltet. In der größten deutschen Innenstadtsanierung vor 1918 verband er stadtplanerisch den Abriss von unhygienischen Wohngebieten im Stadtzentrum mit der Anlage eines breiten Boulevards in der City und einer Gartenstadt am Stadtrand. Die fehlende Aktienmehrheit am Elektrizitätswerk erwarb Schwander über Schweizer Börsen Stück für Stück, unbemerkt vom Hauptaktionär Allgemeine Elektricitäts-Gesellschaft (AEG). Dennoch gelang es ihm, mit Walther Rathenau eine gemeinwirtschaftliche Basis für den Ausgleich städtischer und privater Interessen zu finden. Gemeinsam führten sie das neue städtische Kohlekraftwerk am neuen Rheinhafen in den ersten internationalen Elektrizitätsverbund mit den deutsch-schweizerischen Grenzkraftwerken, die oberhalb von Basel die Wasserkraft des Rheins nutzten.[93]
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Ostelbische Gutsbezirke als Gegenbild
Im 19. Jahrhundert verfestigten sich im ostelbischen Preußen die alten Herrschaftsrechte des adeligen Gutsbesitzes wieder. Nach den Landzuwächsen durch die Bauernbefreiung entstanden mehr und größere „Gutsbezirke“. Zwar entfiel dort 1849 die gutsherrliche Gerichtsbarkeit im Gefolge der Revolution, doch blieben genug obrigkeitliche Verwaltungsaufgaben. Auch die Organisation neuer Leistungen war Sache der Gutsbesitzer, z. B. seit 1842 in der Armenpflege und ab 1906 bei den Schullasten; die Finanzierung wurde auf die Gutsuntertanen verteilt. Anders als in den Landgemeinden gab es aber keine Mitwirkungsrechte der wirtschaftlich abhängigen Einwohner. In den östlichen Provinzen bestanden 1888 neben 24.500 Gemeinden über 15.700 Gutsbezirke. Das Nicht-Wissen des Staates über die Verhältnisse dort war groß.[94]
V. Herausforderungen im Ersten Weltkrieg 1914–1918
1. Kriegszustand und Ermächtigungsgesetz 1914
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Unterschiedliche Strukturen
Mit der Mobilmachung 1914 trat in Preußen und allen Bundesstaaten außer Bayern der Belagerungszustand neben und über die Reichsverfassung, denn der Verfassungsauftrag (RV, Art. 68) zu einem Kriegszustandsgesetz war nicht erfüllt worden. Nach dem preußischen Gesetz über den Belagerungszustand vom 4. Juni 1851 ging die vollziehende Gewalt in die Hände der Militärbefehlshaber über, die über alle (!) zivilen Stellen traten, selbst die Ministerien. Die Stellvertretenden Kommandierenden Generäle (die Generalkommandos standen im Felde) konnten für ihre Bezirke alle Rechtsvorschriften außer Kraft setzen. Ihre militärischen Bezirke deckten sich aber nicht mit der administrativen Landkarte, und jeder von ihnen entschied unkoordiniert für sich. Im Ruhrgebiet gaben die Militärbefehlshaber pragmatisch ihre Vollmacht an die zivile Seite weiter, an die Regierungspräsidenten in Münster und Arnsberg (Westfalen) und in Düsseldorf und Köln (Rheinprovinz). Deren Beauftragte legten dann bei regelmäßigen Treffen im zentralen Dortmunder Hauptbahnhof einheitliche Lebensmittelrationen für die Schwerarbeiter in der Montanindustrie fest. Moderner und rechtsstaatlicher war das bayerische Gesetz über den Kriegszustand von 1912, das dem Justiz- und nicht dem Kriegsministerium die Ausführungsbestimmungen zuwies. Vor allem aber hatten die bayerischen Militärbefehlshaber keinen Einfluss auf die Staatsregierung und ihre Ministerien; im Gegenteil, sie wurden durch Richtlinien des Kriegsministeriums einheitlich gesteuert.[95]
82
Wirtschaftliche Ermächtigungsgesetze 1914
Der Reichstag ermächtigte am 4. August 1914 ohne Begründung und ohne Diskussion den Bundesrat, das Organ der verbündeten Regierungen, also der Exekutive, in Wirtschaftsfragen gesetzesgleiche Verordnungen aller Art zu erlassen,[96] womit er sich selbst entmachtete. Der Bundesrat übertrug seine Gesetzgebungsvollmacht auf seinen Vorsitzenden, den Reichskanzler, und der wieder auf die ihm unterstellten wirtschaftsleitenden Behörden. Damit war der Grundstein gelegt für eine administrative Lenkung der Kriegswirtschaft, in die in der Rohstoffbewirtschaftung auch starke planwirtschaftliche Elemente einflossen. Am selben Tag enthob der Reichstag auch die Reichsbank von ihrer Pflicht zur Einlösung ihrer Noten in Gold und ermöglichte so, in Erwartung der Deckung durch die besiegten Kriegsgegner, die unbegrenzte Verschuldung durch unbegrenzte Geldschöpfung, die unmittelbar in die Nachkriegsinflation führte.[97]
2. Konfliktreiches Nebeneinander von königlicher Regierung und königlichem Oberbefehl
83
Leuchtölkrise 1918
Aus dem monarchischen Prinzip ergab sich die das ganze Jahrhundert bestimmende Spannung zwischen ziviler und militärischer Seite von Herrschaft und zwischen einer durch die Verfassung eingehegten Regierung und einer absolutistisch geführten Militärmacht. Das zeigte sich verstärkt zum Ende des Weltkriegs in der geheim gehaltenen Leuchtölkrise. Im Juli 1918 warnte das Reichswirtschaftsamt vor dem bevorstehenden Zusammenbruch der Versorgung mit Leuchtöl und damit vor einem breiten Ausfall der Beleuchtung in Städten, Fabriken und Wohnungen im kommenden Winter. Die Marine beanspruchte das Öl für ihren uneingeschränkten U-Boot-Krieg, der die USA zum Kriegseintritt bewogen hatte. In einem Spitzentreffen erklärte die Verwaltung, für die weit verbreiteten Petroleumlampen stünde nur noch ein Viertel dessen an Leuchtöl in Aussicht, was im Winter 1917 als absolutes Minimum gegolten hatte. Man würde auf dem Lande im Winter wohl „von 4 Uhr an im Dunkeln sitzen“ und bei den Bergleuten seien Arbeitsausfälle und weitere Unruhen zu erwarten. Doch die Marine wollte ihren Bedarf nicht verringern und verwies vage auf Öl aus Baku. Nachdem sie sogar noch weiterten Bedarf in Aussicht stellte, beschwor der Vertreter des preußischen Handelsministeriums unverblümt die Gefahr von Aufständen und versuchte den Offizieren klar zu machen, dass ihr Einlenken doch nichts Anderes wäre als eine „Versicherungsprämie“ für ihren weiteren „Betrieb“. Doch man ging ohne Klärung auseinander; weitere Überlegungen erübrigten sich dann allerdings.[98]
84
Waffenstillstand: Tage der Wahrheit
Am 29. und 30. September 1918 forderte völlig überraschend im Hauptquartier in Spa General Erich Ludendorff von Kaiser und Reichskanzler den sofortigen Waffenstillstand, und Reichskanzler Georg Graf Hertling trat sofort zurück. Der auf zweifelhaften Wegen gefundene neue Reichskanzler Prinz Max von Baden unterzeichnete bei seiner Ernennung am 3. Oktober 1918 das Waffenstillstandsangebot an Präsident Woodrow Wilson, ohne innerlich dahinter zu stehen. Als er sich abends mit Vizekanzler Friedrich von Payer, Staatssekretären und preußischen Staatsministern besprach, erkannte der neue „politische“, aus dem Reichstag genommene, Staatssekretär Adolf Gröber ganz klar die Lage: „Unter den 14 Punkten [des Präsidenten Wilson] sind zwar einige bedenklich, besonders Elsass-Lothringen und Polen. Aber wenn Zwangslage so schrecklich, so ist Frage einfach: ergeben auf Gnade und Ungnade oder Gewinnung eines leidlichen Vermittlers. Vorschlag geht nicht weit genug.“ Und Vizekanzler Payer stimmte ihm zu, dass diese Bedenken „uns schon lange beschäftigt [haben]. Wir haben uns schließlich mit Feldmarschall auf die vorliegende Fassung geeinigt.“ Die Oberste Heeresleitung hatte also auch in ihrem endgültigen Scheitern noch Entscheidungsmacht über die Politik behalten – und übertrug der Politik die bedingungslose Kapitulation, ohne sie so zu nennen. Von da führte ein mühsamer Weg zwar noch zum Plan eines Parlamentarismus durch die Verfassungsänderungen vom 28. Oktober 1918, die aber keine reale Gestalt mehr annahmen. Und Elsass-Lothringen wurde verloren gegeben, wie den Politikern im Lande beim Waffenstillstandsgesuch sofort klar war. Der letzte Statthalter, Bürgermeister Rudolf Schwander, wurde zynisch verheizt, bis auch er sich das klar machte und eine letzte Initiative für einen neutralen Pufferstaat ergriff, für dessen Gründung aber keine Zeit mehr blieb.[99]
E. Max Weber und die deutsche Verwaltung im langen 19. Jahrhundert
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Rationale, berechenbare Vielfalt
Schon in den wenigen Perspektiven dieses Beitrags zeigt sich die große Vielfalt und situative Unterschiedlichkeit der Führung und des Arbeitens der deutschen Verwaltungen auf allen Ebenen. Max Weber kam durch sein umfassendes erkenntnisleitendes Interesse an sozial bedingten Ausprägungen der Einstellung der Menschen zum Leben, insbesondere an deren „rationalen“ Formen, immer wieder auch darauf, Ungleichheitsbeziehungen in Herrschaftsverhältnissen zu thematisieren. Er verband die Typen der patrimonialen, bürokratischen und charismatischen Herrschaft stets mit ihren regelhaften Ausprägungen in konkreten Realitäten, und dafür stand besonders die Verwaltung in seiner Zeit. „Die rein bureaukratische, also: die bureaukratisch-monokratische aktenmäßige Verwaltung ist nach allen Erfahrungen die an Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verläßlichkeit, also: Berechenbarkeit für den Herrn wie für die Interessenten, Intensität und Extensität der Leistung, formal universeller Anwendbarkeit auf alle Aufgaben, rein technisch zum Höchstmaß der Leistung vervollkommenbare, in all diesen Bedeutungen: formal rationalste, Form der Herrschaftsausübung.“[100] Damit bezog Weber die höchste Rationalität der Institution Verwaltung immer noch auf einen vormodernen, ja patrimonialen „Herrn“. Er vertrat eine abstrahierte Sicht auf einen Idealtypus, dessen Realitäten schon sehr viel unterschiedlicher waren. Zwar sind Verlässlichkeit und Berechenbarkeit unerlässlich auch als Pfeiler einer Rechtsordnung, doch zeigte sich in der Rechtsanwendung des 19. Jahrhunderts ein buntes Bild von Zielen, Verfahrensweisen, Aushandlungen und Wirkungen, in dem es stets auch Freiräume individuellen Handelns auf allen Ebenen gab.
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„Hörigkeit der Zukunft“
In der Zuspitzung der deutschen Politik im Drei-Kanzler-Sommer 1917 engagierte sich Max Weber tagespolitisch in der Frankfurter Zeitung mit sehr kritischen Aufsätzen. Für ihn fehlte in Deutschland eine politische Führung, die wertegeleitet Entscheidungen für die Zukunft treffen konnte. Dabei zeichnete er ein sehr viel düstereres Zukunftsbild bürokratischer Herrschaft als in der klassischen Variante seiner Gedanken. „Eine leblose Maschine [in Fabrik und Arbeitsleben] ist geronnener Geist. […] Geronnener Geist ist auch jene lebende Maschine, welche die bürokratische Organisation mit ihrer Spezialisierung der geschulten Facharbeit, ihrer Abgrenzung der Kompetenzen, ihren Reglements und hierarchisch abgestuften Gehorsamsverhältnissen darstellt. Im Verein mit der toten Maschine ist sie an der Arbeit, das Gehäuse jener Hörigkeit der Zukunft herzustellen, in welche vielleicht dereinst die Menschen sich, wie die Fellachen im altägyptischen Staat, ohnmächtig zu fügen gezwungen sein werden, wenn ihnen eine rein technisch gute und das heißt: eine rationale Beamten-Verwaltung und -Versorgung der letzte und einzige Wert ist, der über die Art der Leitung ihrer Angelegenheiten entscheiden soll.“[101] Verweist dieses Schreckbild „technisch guter, rationaler Beamtenversorgung“ auf Ernst Forsthoffs Volksgenossen (nicht etwa: alle Menschen) oder überhaupt auf eine Welt voller Daseinsvorsorge, in der die bloße Teilhabe an Leistungen, die das nackte Überleben sichern, zum neu zu organisierenden Ziel von Allem wird?
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Wolfgang Reinhard, Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart, 1999.
Tibor Süle, Preußische Bürokratietradition. Zur Entwicklung von Verwaltung und Beamtenschaft in Deutschland 1871–1918, 1988.
Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 1: Vom Feudalismus des Alten Reiches bis zur Defensiven Modernisierung der Reformära 1700–1815, 1987; Bd. 2: Von der Reformära bis zur industriellen und politischen „Deutschen Doppelrevolution“ 1815–1845/49, 1987; Bd. 3: Von der „Deutschen Doppelrevolution“ bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges 1849–1914, 1995; Bd. 4: Vom Beginn des Ersten Weltkrieges bis zur Gründung der beiden deutschen Staaten 1914–1949, 2003.
Bernd Wunder, Geschichte der Bürokratie in Deutschland seit 1780, 1986.
G. Abstract
| 1. | Hobsbawm’s metaphor of a “long 19th century” fits the central issue of this study quite well. From the French Revolution and the Napoleonic Era to the total breakdown of 1918, monarchy alone and not the Crown-in-Parliament was the political decisive factor. Within that order, governments and administrations reacted to structural change in disparate ways and showed different approaches to similar problems (par. 1). |
| 2. | Until the Vienna Congress of 1815 and its new order for Europe and Germany, German territories were more or less integrated into Napoleon’s French Empire. Up to nine de-concentrated départements in the West and North were entirely oriented towards Paris. French satellite states like the new Kingdom of Westphalia looked towards France as well. The other states seemed sovereign, but most of them were bound by Napoleon’s Federation of the Rhine. Its foundation in 1806 coincided with the inglorious end of the Holy Roman Empire, which was pressured to dissolve and redistribute territories in its Reichsdeputationshauptschluss of 1803. Only Prussia remained in 1806 and, defeated by France, lost half of its territory. Yet this was a period of massive reforms in Germany, whether following the Parisian model or independently conceived. Bavaria was the first state to admit its high officials to irrevocable office (Berufsbeamtentum), thus aiming to provide a counterpart against ministers. Both Bavaria and Prussia organised their governments into the five classic sectoral ministries (Fachministerien). Whereas Bavaria centralised its whole administration and included the local level, Prussia favoured an independent local government structure for its cities (Selbstverwaltung) (par. 3 et seqq.). |
| 3. | Premodern city republics survived even after 1815 in the three Hanseatic cities and the Free City of Frankfurt. In their senates, it was once again the life-time members who made decisions, while a small group of wealthy burghers held some participation rights in their quasi-parliaments, and ordinary people were marginalised. In general, legitimate power was believed to reside solely in the ancestral monarch, and the new system of 1815 restored some but not all pre-revolutionary states. The German Confederation expected constitutions to be ‚landständisch’, based on traditional orders such as lords and noblemen, the church, and cities rather than on modern representation. In 1820, it also defined a conservative ‚principle of monarchy’ (monarchisches Prinzip). This posed a central problem: the political chain of authorities led to the sovereign as head of government, and the separate military one to him as supreme commander, but there was no institutional coordination between these powers except in the person of the monarch. His cabinets of civil and military advisors worked strictly separately until 1918. Another central issue was the monarch’s right to discharge higher administrators at will. Prussian kings had never abandoned this idea, and in the counter-revolution, it became a written law in 1849/52. Men in higher posts were in any moment at the king’s discretion, because they were supposed to act, in the king’s interest, as an opposition to Parliament and free press – very different from the counterpart to ministers argument in Bavaria in 1805. This status of politischer Beamter is a fixed and far-reaching instrument of personnel policy to the present day. Only Bavaria has retained its original position of 1805 that neither king nor government may remove a state official unless an independent judge has ruled accordingly (par. 21 et seqq.). |
| 4. | A discussion about the functions of state arose both in scholarship and in certain fields of administrative action, such as policing or organising revenues. Future high officials were socialised in their professions by means of intensive academic and practical training. Administrative organisation varied between collegial bodies and bureaucratic hierarchies. In day-to-day practices, oral communication was reduced, as its written equivalent became more essential for keeping records. Their function was to document the entire decision-making process in early institutional memory. Regarding the scopes of action, there seemed to be no clear dividing line between the governing and executive power. Instead, lower-level administrators performed a piecemeal process of implementation, sometimes giving constant feedback to their superiors (par. 45 et seqq.). |
| 5. | The three wars between 1864 and 1871 had a dramatic influence on the new national superstructure. In 1866/67, Prussia enlarged its territory and population, integrating the defeated states. There was a phase of dictatorship without participation of the Prussian parliament. Some harsh measures were adopted, removing especially the higher officials and replacing them with Prussian ones. The status of politische Beamte was introduced in a widely extended scale. Integration also brought about basic reforms in local government, especially with a real Selbstverwaltung on the provincial level with generous state endowments, a reform model for all of Prussia in 1875. The Empire had a federal structure, but Prussia’s dominance was overwhelming. And the now German, formerly French Alsace-Lorraine was treated as an inferior and dependent state, and the people were generally regarded as unreliable. The influence of the army was decisive here, and the region remained a problem area. Generally, a new type of administration arose involving essential services to society and economy (Daseinsvorsorge), such as mail, railways, and telephone. They were public enterprises, and their employees were lower public servants, with a strictly blocked union movement. German social security was the first such system worldwide. Using a mix of existing public administrations, it showed that the state (and its political leaders) took social risks seriously. Mayors in metropolitan cities and their administration were outstanding centres of innovation. They founded a university, invented effective town-planning, and cared for networks supplying gas, water, and electricity. The big challenge to the whole system came with the Great War in 1914. The state of war transferred all powers to army commanders, and their action was rather incoherent due to a lack of coordination. In a strange act of self-disempowerment, the German parliament transferred all social and economic legislative and regulatory powers to the executive branch. The old tensions between the executive branch and the military increased, and at the end of 1918, it seemed inevitable that cities and production would go dark at nightfall, as the navy persistently claimed all stocks of lamp-oil for its submarine warfare, but then the unexpected call for an armistice complicated further decision-making (par. 63 et seqq.). |
| 6. | Max Weber’s writings are considered foundational to the understanding of bureaucracies as extremely rational organisations, but a reconstruction of different versions of his work also shows a very pessimistic view, which evokes a future dependency on inanimate mechanisms and administrative structures of obedience (par. 85 et seq.). |
Martin Otto
§ 3 Verwaltung in der Weimarer Republik
A. „Verfassungsrecht vergeht – Verwaltungsrecht besteht“1, 2
B. Verwaltung und Reichsverfassung3 – 6
C. Reichsverwaltung7 – 22
I. Oberste Reichsorgane7 – 10
II. Einzelne Reichseigenverwaltungen11 – 22
1. Auswärtige Verwaltung11
2. Innere Verwaltung12
3. Finanzverwaltung13 – 15
4. Wehrverwaltung16
5. Arbeits- und Sozialverwaltung17 – 19
6. Verkehr und Post20 – 22
D. Länderverwaltung23 – 36
I. Länderverfassungen und Verwaltung23 – 25
II. Länder und Reichsreform26 – 32
III. Einzelne Landeseigenverwaltungen33 – 36
1. Innenverwaltung33, 34
2. Finanz- und Wirtschaftsverwaltung35
3. Arbeits- und Sozialverwaltung36
E. „Querschnittverwaltungen“37 – 45
I. Justiz37, 38
II. „Kulturverwaltung“39 – 42
III. Wirtschaftsverwaltung43 – 45
F. Kommunalverwaltung46 – 60
I. Reichsverfassung und kommunale Selbstverwaltung46 – 48
II. Kommunale Neugliederung49, 50
III. Einzelne Länderverwaltungen51 – 60
1. Preußen51 – 56
2. Bayern57
3. Weitere Mittel- und Kleinstaaten58, 59
4. Stadtstaaten60
G. Kirchliche Verwaltung61, 62
H. Über- und zwischenstaatliche Verwaltung63 – 65
I. Dogmatik und Wissenschaft66 – 68
J. Verwaltung zwischen Revolution und Rezession69 – 72
K. Bibliografie
L. Abstract
A. „Verfassungsrecht vergeht – Verwaltungsrecht besteht“
1
Verwaltung und Verfassung
„Verfassungsrecht vergeht – Verwaltungsrecht besteht“ ist eines der bekanntesten juristischen Zitate.[1] Es stammt aus der Weimarer Republik, aus dem Vorwort der 1924 erschienenen dritten Auflage des „Lehrbuchs des Verwaltungsrechts“ von Otto Mayer.[2] Die Aussage ist klar und unmissverständlich. Der Wandel der Staatsform, von der Monarchie zur Republik, hat auf die öffentliche Verwaltung keinen Einfluss und darf auf sie auch keinen solchen haben. Mayer war mit gutem Beispiel vorangegangen. Der führende Verwaltungsrechtler des Zweiten Deutschen Kaiserreichs war Vernunftrepublikaner geworden und damit in seiner Disziplin kein Einzelfall.[3] Dies entsprach dem methodischen Verständnis einer Wissenschaft, die sich als positivistisch, aber auch als „unpolitisch“ verstand und korrespondierte mit dem Selbstverständnis der Träger der Verwaltung, der Beamten. Das galt im Konstitutionalismus, war aber auch für die Republik ausdrücklich sanktioniert worden. Art. 130 Abs. 1 WRV bestätigte das Ideal des unpolitischen Beamten und damit der unpolitischen Verwaltung:[4] „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.“ Das war nicht die gelungenste Formulierung der Reichsverfassung, eine überflüssige Volte gegen politische Parteien, die nur in diesem negativen Zusammenhang im Verfassungstext erwähnt wurden,[5] obwohl der Gesetzgeber bereits im Kaiserreich zunehmend von ihnen Kenntnis genommen hatte, worauf Heinrich Triepel 1927 in seiner oft auf Parteienkritik reduzierten Berliner Rektoratsrede hinwies.[6]
2
Vorbild Frankreich
Die von Otto Mayer festgestellte Kontinuität in der Verwaltung korrespondierte mit der staatsrechtlichen Debatte, ob das 1871 von Otto von Bismarck gegründete Reich und die „Weimarer Republik“ den gleichen Staat bezeichneten.[7] Auch wenn im Kontext des Jahres 1924, die Republik hatte sich wider Erwarten konsolidiert, bei Mayer das Bekenntnis zu Kontinuität seines Faches und Stolz auf sein Lehrbuch im Vordergrund standen, war seine Aussage erheblich älter.[8] Seit seiner Zeit an der Universität Straßburg mit französischem Verwaltungsrecht und dessen Schrifttum vertraut,[9] hatte Mayer es 1886 vom „französischen Standpunkt aus“ als „ganz natürliche[n] Gegensatz“ bezeichnet, dass „Verfassungsrecht wechselt“, aber Verwaltungsrecht besteht und sich dabei auf den französischen Verwaltungsrechtler Théophile Ducrocq bezogen.[10] Sieben Jahre nach dem Verfassungswechsel vom Zweiten Kaiserreich zur Dritten Republik, zu einem ähnlichen Zeitpunkt wie Mayer 1924, hatte Ducrocq 1877 den Gegenstand seines Fachs umschrieben mit „un très grand nombre de lois administratives, dont l‘ensemble forme une partie notable du droit administratif, et qui la plupart (non pas toutes) ont l‘heureuse fortune de survivre aux effondrements divers du droit constitutionnel de la France“, sinngemäß „eine sehr große Zahl Verwaltungsgesetze, die den bedeutendsten Teil des Verwaltungsrechts bilden, und von denen der ganz überwiegende Teil (aber nicht alle) das glückliche Schicksal hatte, in den verschiedensten Umbrüchen des französischen Verfassungsrechts zu überleben.“ In der Weimarer Republik wurde Frankreich infolge des verlorenen Ersten Weltkriegs stark durch eine „geopolitische Brille“ gesehen, als Staat mit „natürlichen“ Grenzen, die auf den im deutschen Kontext unbeliebten „Sonnenkönig“ Ludwig XIV. zurückgingen, der dem héxagone die vertraute Gestalt zwischen Pyrenäen, Mittelmeer, Atlantik, Ärmelkanal, Alpen und Rhein gegeben hatte;[11] auch die „unnatürliche“ Grenze in Flandern konnte im nur wenige Jahre zurückliegenden Ersten Weltkrieg nicht überwunden werden.[12] Diese Grenzen hatten den stabilen Rahmen einer Verwaltung geschaffen, die sich im „langen 19. Jahrhundert“ gegenüber drei Republiken, zwei Kaiserreichen und einem restaurierten Königreich mit zwei Verfassungen als Anker der Stabilität erweisen sollte.[13] Der französischen Kontinuität lag auch die jeweils erneuerte verfassungsrechtliche Dezision zugrunde, die revolutionäre Landkarte unverändert zu belassen.[14] Die annähernd gleich großen départements waren 1790 ohne Rücksicht auf historische Landschaften gebildet worden, ihre Benennung nach „natürlichen“ Flüssen oder Gebirgen vermied jede Anknüpfung an die vorrevolutionäre Ordnung;[15] ihr deutsches Äquivalent waren die von Maximilian Joseph von Montgelas 1808 und 1817 eingeführten bayerischen „Kreise“, die vermeintlich „historische“ Namen als Regierungsbezirke erst 1838 erhielten.[16] Die Größe der départements richtete sich nach der an einem Tag von der Präfektur zu Pferd zurückzulegenden Entfernung. In Frankreich hatte die Kontinuität der Verwaltung auf Staatsklugheit beruht, in den Worten von Alexis de Tocqueville: „C'est que, depuis [17]89, la constitution administrative est toujours restée debout au milieu des ruines des constitutions politiques.“[17]
B. Verwaltung und Reichsverfassung
3
Verwaltung und Freiheit
Das Lob der Verwaltung gegenüber der Verfassung findet sich auch im deutschen Kontext. Dass „Freiheit ungleich mehr auf der Verwaltung als auf der Verfassung“ beruht, ist der Schlusssatz der 1868 erschienenen „Betrachtungen über die Verfassung des Norddeutschen Bundes“ des Staatsrechtlers Ferdinand von Martitz,[18] der sich auf den Bonner Historiker Barthold Georg Niebuhr bezog. Diese Aussage war ihrem Sinn nach im gesamten 19. Jahrhundert verbreitet. Martitz hatte korrekt Niebuhrs Vorrede zu der „Darstellung der inneren Verwaltung Großbritanniens“ des preußischen Oberpräsidenten Ludwig Freiherr von Vincke zitiert.[19] In seinen Bonner Vorlesungen im Sommer 1829 hatte Niebuhr erklärt, dass Freiheit von der „Administration […] weit mehr als von der Gesetzgebung abhängt.“[20] Auch bei Otto Mayer ist die Rolle der Verwaltung als Garant der Freiheit immer mitzulesen, der hier eigene Erfahrungen einbringen konnte. „Frankreich hat in einem Jahrhundert drei- bis viermal seine großen kirchenpolitischen Systeme gewechselt“, stellte 1929 Wilhelm Kahl etwas arrogant fest.[21] In Elsass-Lothringen, wo Mayer von 1872 bis 1903 lebte und auch in der Verwaltung der evangelischen Landeskirche engagiert war,[22] war im Deutschen Reich das napoleonische Religionsrecht der articles organiques vom 18. germinal an X (8. April 1802) in Geltung geblieben. Bei Ausbruch des Ersten Weltkriegs hatte der spätere Marschall Joseph Joffre aus propagandistischen Gründen angekündigt, das elsass-lothringische Religionsverfassungsrecht auch nach einem Sieg unangetastet zu lassen, was auch geschah und 1925 durch Édouard Herriot als Regierungschef feierlich bestätigt wurde.[23] Insofern war die Aussage von Mayer aus einer doppelten Straßburger Perspektive heraus getroffen worden.
4
Unitarisierung und „Verreichlichung“
Im Vorfeld der Entstehung der WRV wurde parteiübergreifend ein Verfassungswechsel über die (ohnehin nicht mehr revidierbare) Änderung der Staatsform hinaus mit Auswirkungen auf die Verwaltung gewünscht.[24] Der Föderalismus hatte nach verbreiteter Ansicht mit der Monarchie seine wichtigste Grundlage verloren, sodass „Unitarisierung“ und „Verreichlichung“ ersterbt wurden.[25] Ein Merkmal der Verfassung von 1871, formal ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen souveränen Fürsten, war die schwache Reichseigenverwaltung. Verwaltung war im Wesentlichen Sache der Länder, die Reichsministerien, die offiziell „Ämter“ hießen, waren klein und überschnitten sich mit preußischen Ministerien. Das tatsächliche und durch die Verfassung sanktionierte Übergewicht Preußens galt als weiterer Mangel.[26] Nicht nur der zeitweilige Reichsinnenminister Hugo Preuß hatte die Abschaffung Preußens zugunsten einer Aufwertung seiner Provinzen bei staatsrechtlicher Herabstufung der Länder gefordert. Für den Erhalt Preußens wurde von nichtpreußischen Stimmen die Leistungsfähigkeit seiner Verwaltung aufgeführt, wäre doch, so der Leipziger Staatsrechtler und Otto-Mayer-Schüler Erwin Jacobi 1919, „der preußische Staat als einziger Großstaat mit den vollen Traditionen einer großen Verwaltung den übrigen Ländern viel zu sehr überlegen.“[27] Nüchterner, aber keineswegs weniger nachhaltig, hatte der preußische Justizminister Wolfgang Heine (SPD) am 19. März 1919 im Verfassungsausschuss formuliert: „Der jetzige Zeitpunkt des Zusammenbruchs ist der ungeeignetste für große politische Experimente.“[28] Die WRV vom 11. August 1919 war gegenüber der RV weniger föderal, von einem Zentralstaat aber weit entfernt; die Ländergrenzen waren mit Ausnahme der Gebietsverluste fast unverändert geblieben, selbst eine nach dem Suizid des letzten Großherzogs von Mecklenburg-Strelitz im Februar 1918 beabsichtigte Vereinigung beider Mecklenburg blieb aus.[29] Mit dem Freistaat Coburg war kurzzeitig sogar ein weiterer Staat hinzugekommen, da die Personalunion von Sachsen-Gotha und Sachsen-Coburg ohne Monarchie ihre Grundlage verloren hatte. Zwar hatte Art. 18 Abs. 1 WRV („Die Gliederung des Reichs in Länder soll unter möglichster Berücksichtigung des Willens der beteiligten Bevölkerung der wirtschaftlichen und kulturellen Höchstleistung des Volkes dienen“) eine territoriale Neugliederung als Ziel abgesteckt, doch diese war in die Zukunft verschoben worden. Allerdings waren die Verhandlungen der thüringischen Kleinstaaten fortgeschritten, sodass der „Gemeinschaftsvertrag“ zur Bildung des neuen Landes „Thüringen“ zwischen dem 22. September und 5. November 1919 von den Landtagen ratifiziert werden konnte.[30]
5
Reich und Länder
Im Kern blieb der Dualismus von Reichs- und Länderverwaltung bei grundsätzlicher Landesverwaltung unverändert. Art. 14 WRV bestätigte pointiert die RV: „Die Reichsgesetze werden durch die Landesbehörden ausgeführt, soweit nicht die Reichsgesetze etwas anderes bestimmen.“[31] Fritz Stier-Somlo fasste die an sich eindeutige Bestimmung zusammen: „Somit ergibt sich, daß die Verwaltung auf Grund der Landesgesetze ebenso Landessache ist wie die Verwaltung auf Grund der RVerf., soweit nicht Ausnahmen vorgesehen sind.“[32] Auch Art. 15 Abs. 2 WRV, eine Ermächtigung der Reichsregierung „allgemeine Anweisungen“ an die Landesbehörden zur Ausführung der Reichsgesetze zu erlassen und zu überwachen, bestätigte die RV.[33] Neu war die Soll-Bestimmung Art. 16 WRV, für die „unmittelbare Reichsverwaltung in den Ländern“ „in der Regel Landesangehörige“ einzusetzen und „Beamte, Angestellte und Arbeiter der Reichsverwaltung“ grundsätzlich „in ihren Heimatgebieten“ zu verwenden „soweit dies möglich ist.“ Das war kein subjektives Recht, aber aufschlussreich; bei der „Verreichlichung“ sollten den süddeutschen Staaten Bayern und Württemberg, um die es faktisch ging, „preußische Beamte“ erspart werden.[34] Eine echte Neuerung im Sinne der Unitarisierung war der sechste Abschnitt „Reichsverwaltung“; der RV hatte ein vergleichbarer Abschnitt gefehlt, was der Intention Otto von Bismarcks entsprach, die Reichseigenverwaltung auf wenige Bereiche (Auswärtige Beziehungen, Kolonien, Reichspost, Marine) zu beschränken. Faktisch hatte diese aber kontinuierlich zugenommen,[35] neue Reichsbehörden wie das Kaiserliche Patentamt waren entstanden.[36] Art. 78 WRV erklärte „Beziehungen zu den auswärtigen Staaten“ zu ausschließlichen „Sache des Reichs“, Art. 79 WRV die „Verteidigung des Reichs“ zur „Reichssache“ bei einer mit Art. 16 WRV korrespondierenden Klausel zur „Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Eigenheiten.“ Art. 80 WRV, der das „Kolonialwesen“ zur alleinigen Reichssache erklärte, entsprach der RV, war aber in Ermangelung von Kolonien „gegenstandslos“ geworden;[37] die Bestimmung war bezeichnend für die Verfassungsberatungen im „Traumland der Waffenstillstandsperiode.“[38] Die wichtigste Zäsur der Verwaltung zwischen Kaiserreich und Republik markierte Art. 83 Abs. 1 WRV: „Die Zölle und Verbrauchssteuern werden durch Reichsbehörden verwaltet.“ Entsprechende Behörden waren im Abs. 2 vorgeschrieben, zudem Einrichtungen, „die den Ländern die Wahrung besonderer Landesinteressen auf dem Gebiete der Landwirtschaft, des Handels, des Gewerbes und der Industrie ermöglichen.“ Das sollte den entmachteten Ländern „weitreichende Garantien gegen eine einseitig zentralistische, berechtigte partikulare Interessen mißachtende Handhabung der Reichsfinanzverwaltung“ geben.[39] Ergänzend ermächtigte der „infolge eines Irrtums stehengebliebene“[40] Art. 84 WRV das Reich, durch Reichsgesetz Vorschriften über „Einrichtung und Befugnisse der mit der Beaufsichtigung der Ausführung der Reichsabgabengesetze betrauten Behörden“ zu treffen. Art. 88 WRV erklärte „Post- und Telegraphenwesen samt dem Fernsprechwesen“ zur ausschließlichen Reichssache, wobei die RV konsequent fortgeschrieben wurde, indem bayerische und württembergische Postreservate fortfielen. Sprachlich mehrdeutig normierte Art. 89 WRV die „Aufgabe des Reichs“, die „dem allgemeinen Verkehre dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten“, Art. 97 WRV entsprechend für „die dem allgemeinen Verkehre dienenden Wasserstraßen“ und Art. 101 WRV für „Seezeichen, insbesondere Leuchtfeuer, Feuerschiffe, Bojen, Tonnen und Baken.“ Stichtag war der 1. April 1921.
6
Der zweite Hauptteil
Auch der zweite Hauptteil der WRV[41] enthielt Bestimmungen zur Verwaltung. Art. 113 WRV, wonach die „fremdsprachigen Volksteile des Reichs“ nicht im „Gebrauch ihrer Muttersprache“ auch „bei der inneren Verwaltung“ benachteiligt werden dürfen, gewährte kein subjektives Recht und war auch mangels Anwendungsfällen kaum relevant.[42] Die Sorben in der sächsischen und preußischen Lausitz, deren Sprache offiziell nur in Schule und Kirche begrenzt Verwendung finden durfte, galten nicht als „fremdsprachiger Volksteil“;[43] doch überwachte sie eine eigene Behörde, die 1920 eingerichtete „Wendenabteilung“ bei der Kreishauptmannschaft Bautzen.[44] Art. 126 WRV normierte das Petitionsrecht jedes Deutschen, „sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Behörde oder an die Volksvertretung zu wenden.“ Ein in Art. 127 WRV für „Gemeinden und Gemeindeverbände“ normiertes „Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze“ wurde zunächst nur deklaratorisch verstanden.[45] Art. 129 bis 131 WRV regelten die Rechte der Beamten unter besonderer Akzentuierung ihrer „wohlerworbenen Rechte“ (Art. 129 Abs. 1 WRV); damit wurde letztlich auch Kontinuität der Verwaltung normiert. Art. 137 WRV beseitigte letzte Reste des Staatskirchentums, indem jeder „Religionsgesellschaft“ selbstständige Ordnung und Verwaltung ihrer Angelegenheiten garantiert wurde; andererseits sollten die Religionsgesellschaften „Körperschaften des öffentlichen Rechtes“ bleiben, „soweit sie solche bisher waren.“ Die bis heute unverändert gültige Bestimmung war paradigmatisch für die „hinkende Trennung“ von Staat und Kirche und schuf die Grundlage einer öffentlichen Tätigkeit der Kirchen.[46] Art. 143 Abs. 1 WRV schrieb zur „Bildung der Jugend“ ausdrücklich „öffentliche Anstalten“ vor und enthielt Vorgaben zur staatlichen Schulaufsicht (Art. 144 WRV) und der akademischen Vorbildung der Lehrer sowie ihrem Rechtsverhältnis als Beamte (Art. 143 Abs. 3 WRV), mithin ein Rahmenprogramm der staatlichen Bildungsverwaltung, die in die Zuständigkeit der Länder fiel. Art. 144 WRV schrieb eine Schulaufsicht durch „hauptamtlich tätige, fachmännisch vorgebildete Beamte“ vor. Nicht immer waren im zweiten Hauptteil Konsequenzen für die Verwaltung auf den ersten Blick zu erkennen. Das galt für Art. 161 WRV, der zur „Erhaltung der Gesundheit und Arbeitsfähigkeit, zum Schutz der Mutterschaft und zur Vorsorge gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Schwäche und Wechselfällen des Lebens“ dem Reich auch „ein umfassendes Versicherungswesen unter maßgebender Mitwirkung der Versicherten“ vorschrieb. Im Art. 165 WRV, der „Verankerung der Räte in der Verfassung“,[47] hätte der Kern einer Wirtschaftsbürokratie liegen können; verwirklicht wurden die nur bedingt der Verwaltung zuzurechnenden Betriebsräte mit dem Betriebsrätegesetz 1920[48] und der Reichswirtschaftsrat.[49] 1919 wurde eine „bürgerliche“ Verwaltung bestätigt und sozialistischen Experimenten eine Absage erteilt.
C. Reichsverwaltung
I. Oberste Reichsorgane
7
Reichsregierung ohne Preußen
Die wichtigste Veränderung an der Reichsspitze war neben der Staatsform das Ende der Doppelrolle von Reichs- und preußischen Ministerien. In der RV gab es, trotz Tendenzen dahin,[50] keine „Reichsmonarchie“,[51] sondern nur ein „Präsidium des Bundesrates.“ Auch eine Reichsregierung gab es in der RV offiziell nicht, sondern einen Reichskanzler mit Staatssekretären; sie nutzten die Verwaltung der preußischen Ministerien. Auch wenn in den letzten Jahren der RV davon abgewichen wurde,[52] brachte doch erst die Weimarer Republik eine konsequente Trennung von Reichs- und preußischer Verwaltung.[53] „Denn durch den Wegfall der Monarchie war die Personalunion an höchster Stelle und durch den Übergang zum parlamentarischen Regierungssystem die Personalunion der Regierungsspitzen im Reich und in Preußen unmöglich geworden. Die künftige Reichsregierung musste von der preußischen unabhängig gemacht, also auch die preußische Hegemonie beseitigt werden. […] Preußen mußte rechtlich ein Bundesstaat wie alle anderen werden.“[54] Allerdings fehlte es in der Republik nicht an Reformvorschlägen, den fortbestehenden Dualismus Preußen-Reich durch Personalunion von preußischem Ministerpräsidenten und Reichspräsident zu beheben.[55] Eine eigenständige Spitze der Reichsverwaltung, kein bloßes Substrat der preußischen, war eine echte und grundsätzliche Neuerung der Weimarer Republik.
8
Reichsexekutive
An der Spitze stand die überschaubare Kanzlei des Reichspräsidenten[56] im „Palais des Reichspräsidenten“ in der Berliner Wilhelmstraße,[57] nahezu die gesamte Republik geprägt durch Staatssekretär Otto Meissner;[58] zum Stab gehörten drei Ministerial- und Oberregierungsräte und der militärische Adjutant,[59] von 1925 bis 1934 der „nicht in der Verfassung vorgesehene Sohn des Reichspräsidenten“ Major (1929 Oberstleutnant, 1932 Oberst) Oskar von Hindenburg.[60] Auch die Reichskanzlei, ebenfalls in der Wilhelmstraße auf einem Nachbargrundstück, war verhältnismäßig klein. Topographisch wahrte die Reichsregierung Kontinuität;[61] „Wilhelmstraße“ blieb auch in der Republik ihr Synonym. Reichsministerien gab es erst mit der Republik; noch das Reichsarbeitsministerium war 1919 als „Reichsarbeitsamt“ gegründet worden.[62] Nach dem kurzen Zwischenspiel des „Rats der Volksbeauftragten“ war am 10. Februar 1919 das „Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt“ in Kraft getreten. Dessen § 6 Abs. 1 S. 1 bestimmte: „Die Geschäfte des Reichs werden von einem Reichspräsidenten geführt.“ § 8 Abs. 1 war zur Terminologie der RV zurückgekehrt: „Der Reichspräsident beruft für die Führung der Reichsregierung ein Reichsministerium, dem sämtliche Reichsbehörden und die Oberste Heeresleitung unterstellt sind.“ Am 14. März 1919 hatte der Staatssekretär im Reichsministerium des Innern Theodor Lewald eine Sanktionierung der „Neubildung der obersten Reichsbehörden“ durch Erlass des Reichspräsidenten angemahnt.[63] Die Bezeichnungen der Reichsministerien gingen auf Lewald zurück. Nur das Auswärtige Amt durfte seinen Namen behalten.[64] Bei Reichsamt des Innern, Reichsjustizamt, Reichspostamt, kurzzeitig auch Reichskolonialamt konnte die alte Behördenstruktur übernommen werden; das neue Reichswehrministerium bezog das Gebäude des Reichsmarineamtes. Das Reichsarbeitsamt war bei Umbenennung erst wenige Monate alt, zwischen Reichsschatzamt und Reichsministerium der Finanzen bestanden erhebliche Unterschiede. Nur beim Reichskanzler wurde Lewald nicht gefolgt; dessen Behörde wurde nicht „Reichsministerium“, sondern „Reichskanzlei“ genannt.[65] Erst durch die WRV war die Bezeichnung „Reichsregierung“ offiziell geworden. Als kollektivem Reichsorgan kamen ihr Verwaltungsaufgaben zu, darunter Reichsaufsicht über Ausführung der Reichsgesetze durch die Länder (Art. 15 WRV) und Erlass der zur Ausführung der Reichsgesetze erforderlichen Verwaltungsvorschriften, wenn Landesbehörden betroffen waren mit Zustimmung des Reichsrates.[66]
9
Unmittelbare Reichsorgane
Für die Legislative stand der Reichstag mit im Wesentlichen unveränderter Verwaltung. Der Reichsrat war eine Neuschöpfung, obwohl eine Traditionslinie zum bedeutenderen Bundesrat der RV bestand; bezeichnend war, dass den Vorsitz im Reichsrat der jeweilige Reichsminister des Innern führte.[67] Vom Bundesrat waren dem Reichsrat wenige Verwaltungskompetenzen verblieben, darunter Zustimmung bei der Errichtung des Beirats bei Post-, Telegraphie-, Fernsprech-, Eisenbahn- und Wasserstraßenwesen (Art. 88 Abs. 4, Art. 93, 98 WRV),[68] zudem ein Vorschlagsrecht für Mitglieder von Reichsversicherungsamt und Reichsgesundheitsamt.[69] Der Vorläufige Reichwirtschaftsrat war „unmittelbares Reichsorgan“[70] und hatte seine endgültige Gestalt noch nicht gefunden. Der „künftige Reichswirtschaftsrat“ mit drei Abteilungen hätte in begrenztem Rahmen eine nach außen wirkende Verwaltung erhalten sollen. Der „Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich“ war, bei zunächst unbestimmter Stellung unter den Verfassungsorganen, der Judikative zuzuordnen; die Verwaltung des Gerichts ohne hauptamtliche Richter war auch nach Maßstab der Justiz klein.
10
Besondere Reichseigenverwaltung
Außerhalb der Reichsministerien standen der 1922 eingeführte Reichssparkommissar neben dem älteren Rechnungshof des Deutschen Reichs in Potsdam und die Reichsschuldenverwaltung in Berlin; ihr von 1919 bis 1924 durch German Bestelmeyer errichteter Neubau in der Oranienstraße im Bezirk Kreuzberg war der erste repräsentative Behördenneubau der Weimarer Republik, was nicht wenigen Zeitgenossen als bezeichnend vorkam.[71] Eine Sonderstellung besaß die 1875 gegründete Reichsbank. Nach h. M. war sie öffentliche Anstalt mit privatrechtlichen und öffentlichen Elementen; ihre erst in der Weimarer Republik ausgeprägte Autonomie ist Ergebnis der Berücksichtigung alliierter Vorgaben; normativen Niederschlag fand dies im „Gesetz über die Autonomie der Reichsbank“[72] und dem Bankgesetz vom 30. August 1924[73] (Abänderung 1930). Keinem Fachministerium zugeordnet waren die „Vereinigte Presseabteilung der Reichsregierung“ und die „Reichszentrale für den Heimatdienst“,[74] die Vorläuferin der „Bundeszentrale für politische Bildung.“
II. Einzelne Reichseigenverwaltungen
1. Auswärtige Verwaltung
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Botschaft und Gesandtschaft
Der Unterschied zwischen WRV und RV in der auswärtigen Verwaltung war, dass diese nunmehr „ausschließlich Sache des Reichs“ (Art. 78 Abs. 1 WRV) war. Auch unter der RV hatte es „Reichskonsuln“ und Gesandte des Reichs gegeben, aber den Ländern hatte das Gesandtschaftsrecht im vollen Umfang zugestanden; die meisten Gesandten, viele nur nebenamtlich, waren in den inländischen Hauptstädten akkreditiert, doch insbesondere Bayern, Sachsen und Württemberg, in geringerem Umfang Bremen und Hamburg, hatten auch im Reichsausland Botschafter. Nicht nur bei kleineren Staaten scheiterte ein diplomatischer Dienst an den nicht unerheblichen Kosten, so dass die Folgen der „Verreichlichung“ der Reichsaußenverwaltung mehr rechtlich als tatsächlich waren. Die Beziehungen zum Heiligen Stuhl zählten nach h. M. nicht dazu, da dieser, obwohl Völkerrechtssubjekt, kein „auswärtiger Staat“ war; so konnte der Freistaat Bayern weiter eine Gesandtschaft beim Papst in Rom unterhalten, die erst 1934 aufgelöst wurde.[75] Der Lateranvertrag hatte auf die Auslegung des Art. 78 Abs. 1 WRV keine Auswirkungen. Das Auswärtige Amt war in seiner Organisation verändert worden, die strikte Trennung zwischen konsularisch und diplomatisch fortgefallen; es gliederte sich in sechs Abteilungen, die sechste besaß Zuständigkeit für „Auslandsdeutschtum, Kulturelles.“ Angehörige des diplomatischen Dienstes der Länder oder Generalstaatsoffiziere waren zu integrieren, darunter aus Württemberg Ernst von Weizsäcker[76] und Constantin von Neurath.[77] Von der bayerischen Gesandtschaft in Rom abgesehen, bestanden im Ausland nur noch Reichsbehörden. Als Reichsunterbehörden galten sie nicht, obwohl sie es der Sache nach waren.[78] Insgesamt besaß das Deutsche Reich die im internationalen Maßstab nicht ungewöhnliche Zahl von neun Botschaften; auch in Nachbarstaaten wie Polen, Dänemark, den Niederlanden,[79] der Schweiz und Österreich bestanden nur Gesandtschaften. Neben diplomatischen Vertretungen gehörten das „Deutsche Archäologische Institut im Ausland“ mit Sitz in Berlin und Abteilungen in Rom, Athen und seit 1929 in Istanbul und Kairo als Nachfolger des „Deutschen Instituts für ägyptische Altertumskunde“ zur Reichsverwaltung im Ausland. Daneben bestand die vom Auswärtigen Amt koordinierte Römisch-Germanische Kommission in Frankfurt am Main, das 1923 von Italien zurückgegebene Kunsthistorische Institut in Florenz sowie das Deutsch-Italienische Institut für Meeresbiologie in Rovigno.[80] Das Reichskolonialamt bestand 1919 wenige Monate als Kolonialministerium fort; wesentliche Aufgabe war die rechtliche Abwicklung der Kolonien und Präsenz bei den Friedensverhandlungen in Versailles.
2. Innere Verwaltung
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Allgemeine Verwaltung
Das Reichsinnenministerium stand in ungebrochener Kontinuität zum Reichsamt des Innern als „im Zweifel zuständiger höchster Reichsbehörde“; oberste Behörden waren im Norddeutschen Bund das Auswärtige Amt und das Bundeskanzleramt, das 1871 in Reichskanzleramt und 1879 durch Otto von Bismarck in „Reichsamt des Innern“ umbenannt wurde.[81] Wie unter der RV behielt es mit drei Abteilungen die allgemeine Zuständigkeit für innere Politik, soweit nicht Sonderbehörden zuständig waren. Polizeiliche Aufgaben nahm das Ministerium nicht wahr, obwohl Gesetzgebungskompetenz des Reichs bestand (Art. 9 WRV); ein geplantes „Reichskriminalpolizeiamt“[82] konnte nicht verwirklicht werden. Viele unterstellte Behörden wahrten Kontinuität zum Kaiserreich, darunter das Reichsgesundheitsamt, die Physikalisch-technische und die Chemisch-technische Reichsanstalt. Letztere war 1920 aus der Militärverwaltung gekommen, konnte aber nicht an die Bedeutung älterer Institute anknüpfen. Ferner gehörten zum Geschäftsbereich der Reichswahlleiter, die aus der Zentralerdbebenstation Straßburg hervorgegangene Reichsanstalt für Erdbebenforschung in Jena, die Zentraldirektion der Monumenta Germaniae Historica, die Notgemeinschaft der deutschen Wissenschaft, die Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, das Deutsche Archiv für Jugendwohlfahrt und das Zentralnachweisamt für Flüchtlinge und Kriegsgräber.[83] Der private „Volksbund Deutsche Kriegsgräberfürsorge“ war am 10. September 1919 gegründet worden und handelte auch im Auftrag der staatlichen Verwaltung, der Tätigkeit im Ausland nicht möglich war.[84] Eine neue Behörde war das 1919 in Potsdam gegründete Reichsarchiv; zuvor bestanden nur Archive der Länder. Seine Gründung, die an ältere Forderungen anknüpfte, stand in engem Zusammenhang mit den Folgen des Ersten Weltkriegs, insbesondere dem propagandistischen Kampf gegen deutsche „Kriegsschuld.“[85] Umstritten war die unter Innenminister Wilhelm Külz (DDP) eingerichtete „Prüfstelle für Schmutz- und Schundschriften“; Konsequenz aus dem gleichnamigen Gesetz von 1926.[86] Dem Ministerium angegliedert war der 1919 neu geschaffene „Reichskunstwart“ für die ästhetische Gestaltung oder „künstlerische Formgebung des Reichs“ und damit auch der Verwaltung. In der ganzen Dauer der Weimarer Republik war die Behörde geprägt durch den einzigen Amtsinhaber, den Kunsthistoriker Edwin Redslob.[87]
3. Finanzverwaltung
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„Erzbergersche Finanzreform“
Die größte Veränderung in der Verwaltung, im Grunde eine Widerlegung von Otto Mayers schneidigem Satz von 1924, erfolgte auf dem Gebiet der Finanzen. Sie war Werk des 1921 ermordeten Reichsfinanzministers Matthias Erzberger[88] und bereits vor dem eigentlichen Beginn der Weimarer Republik in Angriff genommen worden. Bis 1918 war das Deutsche Reich Kostgänger seiner Einzelstaaten gewesen;[89] Reichssteuern, wie die 1902 zur Finanzierung des Flottenbaus eingeführte Schaumweinsteuer, waren die Ausnahme und auch von den Länderbehörden verwaltet. Erzberger hatte eine Entwicklung beschleunigt, die sich bereits im Krieg abgezeichnet hatte. Zweimal waren zur Kriegsfinanzierung direkte Reichssteuern erhoben worden. Im Sommer 1918 hatte sich die Überzeugung von der Notwendigkeit eigener Steuereinnahmen des Reichs im Frieden durchgesetzt. Noch unter der RV war am 26. Juli 1918 der Reichsfinanzhof mit Sitz in München gebildet worden, um die Steuergesetzgebung zu vereinheitlichen.[90] Art. 8 WRV bestimmte eindeutig: „Das Reich hat ferner die Gesetzgebung über die Abgaben und sonstigen Einnahmen, soweit sie ganz oder teilweise für seine Zwecke in Anspruch genommen werden. Nimmt das Reich Abgaben oder sonstige Einnahmen in Anspruch, die bisher den Ländern zustanden, so hat es auf die Erhaltung der Lebensfähigkeit der Länder Rücksicht zu nehmen.“ Das war die „Verreichlichung“ der Finanzverwaltung, möglicherweise folgenschwerer als der Wechsel von der Monarchie zur Republik.[91] Art. 83 Abs. 1 WRV bestimmte: „Die Zölle und Verbrauchssteuern werden durch Reichsbehörden verwaltet.“
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Reichsfinanzverwaltung
Das verfassungsändernde Gesetz über die Reichsfinanzverwaltung vom 10. September 1919[92] bestimmte in § 1: „Die Reichssteuern werden von den Reichsbehörden verwaltet (Finanzbehörden). Als Reichssteuern gelten alle Abgaben, die ganz oder zum Teil zugunsten des Reichs erhoben werden. Die oberste Leitung steht dem Reichsfinanzministerium zu. Unter ihm stehen Landesfinanzämter als Oberbehörden und unter diesen Finanzämter mit ihren Hilfsstellen.“ Eine neue Behördenstruktur unter einem neuen Dienstherrn musste aus den Landesfinanzverwaltungen aufgebaut werden.[93] Das gesamte Reichsgebiet war in Landesfinanzamtsbezirke eigeteilt, die Finanzämter als Reichsunterbehörden trugen in ihrem jeweiligen Sprengel zum Teil der kleinstaatlichen Struktur noch Rechnung. Zu der Finanzverwaltung gehörte auch eine Zollverwaltung mit Zollämtern als Unter- und Hauptzollämtern als Mittelbehörde (Art. 83, 84 WRV). Damit endete neben der württembergischen auch die angesichts zahlreicher Zollämter an der Reichsgrenze wichtige bayerische Zollverwaltung, die noch 1912 ein repräsentatives Hauptzollamt in München errichtet hatte.[94]
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Reichsabgabenordnung
Gesetzgeberische Sanktion der „Verreichlichung“ der Finanzverwaltung war die Reichsabgabenordnung 1919; der oldenburgische Finanzbeamte Enno Becker hatte die Kodifizierung fast im Alleingang geleistet.[95] 1926 wurde ein Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Reich und Ländern beschlossen.[96] Besondere Bedeutung gewann der Ministerialdirektor und ab 1925 Staatssekretär im preußischen Finanzministerium Johannes Popitz,[97] der als Schöpfer des Reichsumsatzsteuergesetzes 1918 galt und maßgeblich die Disziplin wissenschaftlich bearbeitete.[98] Zu dem im Grunde erst in der Republik gebildeten sehr großen Ministerium gehörten insgesamt neun Abteilungen, neben Finanzen auch mit Zuständigkeit für Liegenschaften und Forsten des Reichs sowie die Reichsbauverwaltung.[99] In den Geschäftsbereich fielen der Reichsfinanzhof, die Landesfinanzämter als Mittel- und Finanzämter als Unterbehörden, mehrere Behörden für Kriegsfolgen und die 1922 eingerichtete „Reichsmonopolverwaltung für Branntwein.“ Das aus fiskalischen Gründen 1930 eingeführte Zündwarenmonopol wurde durch eine wirtschaftliche Gesellschaft in Reichseigentum geführt.
4. Wehrverwaltung
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Reichsheer und Reichswehr
Neu gegenüber der RV war die vollständig reichseigene Militärverwaltung (Heeres- und Flottenangelegenheiten, Art. 79, 96 WRV). Erstmals bestand ein unmittelbares Reichsheer in Reichseigenverwaltung.[100] Bis 1919 gab es vier Kriegsministerien in Berlin, Stuttgart, München und Dresden.[101] Die RV kannte als reichseigene Streitkräfte nur Marine und Schutztruppen in den Kolonien. Allerdings hatten die meisten Staaten ihre Armeen, die sich bei Kleinstaaten auf repräsentative Schlosswachen beschränkten,[102] auch formal in die preußische Armee integriert. Die drei nichtpreußischen Armeen Sachsens, Württembergs und Bayerns waren auf dem Weg dorthin, positiven Niederschlag hatte dies etwa in zwischenstaatlichen Abkommen wie der „Bebenhäuser Abkunft“ von 1892 gefunden, die für wechselseitige Abkommandierungen die württembergische Armee in Uniformierung und Ausbildung der preußischen anglich.[103] Paul Laband sah bereits ein faktisches Reichsheer unter preußischen Vorzeichen.[104] Praktische Schwierigkeiten lagen weniger im föderalen Aufbau des kaiserlichen „Reichsheeres“, sondern im Fehlen einheitlicher Kommandoabteilungen und in parallelen, zum Teil sogar gegenläufigen Kommandostrukturen wie Generalstab und Militärkabinett, die sich insbesondere im Ersten Weltkrieg als verhängnisvoll erwiesen. Große Erwartungen wurden in den keinesfalls unumstrittenen[105] militärischen Oberbefehl des Reichspräsidenten gesetzt (Art. 47 WRV), der als Primat der Zivilverwaltung über die Armee verstanden wurde. Tatsächlich perpetuierten sich die Probleme der RV im Falle des sich nie als Zivilist verstehenden Reichspräsidenten Paul von Hindenburg sogar. Obwohl die Reichswehr ausschließlich Reichsorgan war, wurde auf den Freistaat Bayern rechtlich und tatsächlich besondere Rücksicht genommen, dessen rechtsrheinisches Gebiet mit dem der 7. Division der Reichswehr mit Sitz in München identisch war; die linksrheinische Rheinpfalz lag auf demilitarisiertem Gebiet. Zum Konflikt war es 1923 gekommen, als der bayerische Landeskommandant Otto von Lossow die 7. Division ausschließlich auf Bayern verpflichtete, um zu verhindern, dass dem Freistaat „von der unter marxistischen Einfluss stehenden Berliner Regierung Diktate aufgezwungen werden.“[106] Der Konflikt konnte durch Mitwirkung der bayerischen Staatsregierung bei Abberufung des Landeskommandanten und Einsatz der 7. Division außerhalb Bayerns sowie einen modifizierten Fahneneid (Treue zur Verfassung „meines Heimatstaats“) beigelegt werden. Für die Wehrverwaltung waren die Vorgaben durch Verfassung und Völkerrecht erheblich. Der Versailler Vertrag hatte einen Generalstab untersagt und die Höchstgrenze der Wehrmacht auf 115.000 Mann (100.000 Heer, 15.000 Marine) festgesetzt, was eine Verkleinerung der Verwaltung bedeutete; das Verbot einer Luftwaffe hatte darauf keine Auswirkungen, da diese noch keine eigene Teilstreitkraft war. Es bestanden Heeres- und Marineleitung. Das Heer besaß sechs Zentralämter, zwei Gruppenkommandos in Berlin und Kassel und sieben Wehrkreise, die einer Division entsprachen; der Wehrkreis München entsprach der bayerischen Division. Der Marineleitung waren Zentralbehörden in Berlin unterstellt, darunter Marinekommandoamt und Allgemeines Marineamt.
5. Arbeits- und Sozialverwaltung
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Reichsarbeitsamt
1919 wurde ein „Reichsarbeitsamt“ aus dem erst 1917 gebildeten Reichwirtschaftsamt ausgegliedert.[107] Seine Errichtung war der Abschluss einer Entwicklung zur „leistenden“ Verwaltung, die in den Vorkriegsjahren begann, durch den Krieg und seine Folgen erheblich beschleunigt wurde.[108] Zu dem mit zwölf Abteilungen sehr großen Ministerium gehörte auch der seit 1923 nicht mehr zusammentretende „Ausschuss für ein einheitliches Arbeitsrecht.[109]
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Sozialversicherung
In den Zuständigkeitsbereich des Ministeriums fiel das Reichsversicherungsamt; die Landesversicherungsanstalten waren seiner Aufsicht unterstellt, blieben aber Landesbehörden. Ferner waren die Reichsversicherung für Angestellte, die 1927 gegründete Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung mit 13 Landesarbeitsämtern, das Reichsarbeitsgericht beim Reichsgericht sowie das Reichsversorgungsgericht beim Reichsversicherungsamt dem Ministerium nachgeordnet. Für den Bergbau war 1923 die Reichsknappschaft mit bedeutendem Gebäude von 1930 in Berlin entstanden.[110] Die Reichsversicherung für Angestellte blieb öffentliche Anstalt. Als Zeichen ihres Bedeutungsgewinns, der mit dem der soziologischen Gruppe „Angestellte“ einherging,[111] erhielt sie 1923 den bis heute genutzten Neubau in Berlin-Wilmersdorf.[112] Die öffentliche Anstalt beschäftigte die Dogmatik des Verwaltungsrechts besonders.[113] Konnte die Arbeiterversicherung auf bewährte Arbeit von Jahrzehnten im Kaiserreich zurückblicken[114] und war die Angestelltenversicherung immerhin 1911 gegründet worden,[115] war die Versicherung gegen Arbeitslosigkeit, das wichtigste sozialpolitische Vorhaben der Weimarer Republik, ohne Vorgänger.[116] Damit verbunden waren der Aufbau eines beeindruckenden Verwaltungsapparates[117] unter dem ersten Präsidenten Friedrich Syrup[118] und wichtige Neubauten wie das Arbeitsamt in Oberhausen von 1928.[119] Die große Leistung der Republik wurde davon überschattet, dass die Reichsregierung unter Hermann Müller 1930 auch am Streit über die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zerbrach[120] und die Kapitaldecke der jungen Versicherung zu gering war, um die Folgen der Weltwirtschaftskrise wirksam aufzufangen.
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Versorgung als Reichsaufgabe
Herausgefordert war die junge Republik durch die zwar nicht neue, bis zum Ersten Weltkrieg infolge langer Friedensjahre aber randständige Versorgung von „Militärpersonen“. Nun betrafen militärische Versorgungsfälle unterschiedlichen Ausmaßes unzählige deutsche Familien, die nicht immer mit der Militärbürokratie vertraut waren. Die nach Mannschaften, Unteroffizieren und Offizieren unterscheidende „ständische“ Versorgung wurde als nicht mehr zeitgemäß bei breitem Konsens abgeschafft. Durch Zusammenschluss mit der zivilen Invalidenversorgung waren dem Reichsversicherungsamt unterstellte Hauptversorgungsämter als Mittel- und Versorgungsämter als Unterbehörden, letztere formal Landesbehörden, entstanden; 1923 wurden die Versorgungsämter aus Kostengründen reichsweit „dekonzentriert“.[121] Zur Schlichtung von Tarifstreitigkeiten, ein Schwerpunkt des Arbeitsrechts der Weimarer Republik, bestand ein Nebeneinander von Reichs- und Landesbehörden;[122] genuines Verwaltungsrecht war die häufige „Zwangsschlichtung“ durch Verbindlicherklärung eines Tarifvertrags.[123] Insgesamt war die Sozialverwaltung ein Bereich der Verwaltung, in dem sich das „Zukunftsrecht“ einer unitarischen und sozialen Republik besonders deutlich abzeichnete.[124]
6. Verkehr und Post
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Deutsche Reichsbahn
Das Reichsverkehrsministerium gliederte sich in drei Abteilungen und war ohne unmittelbaren Vorläufer. In seine Zuständigkeiten fiel die Eisenbahn, die es in der Reichsverwaltung zuvor nur in Elsass-Lothringen und für Militäreisenbahnen gegeben hatte. Die Staatsbahn wurde mit der Deutschen Reichsbahn durch das Reichsbahngesetz vom 30. August 1924[125] gegründet. Im europäischen Maßstab war das nach der Schweiz (1902), Dänemark (1885) sowie Österreich (1923) und vor Belgien (1926), den Niederlanden und Frankreich (beide 1938). Diese „Verreichlichung“ war kompliziert, auch weil die Eisenbahnen, die vor dem Krieg erhebliche Überschüsse erzielten, mit Reparationsforderungen aus dem „Dawesplan“ konfrontiert wurden, bis 1932 1 Mrd. RM jährlich.[126] Die Reichsregierung hatte bis zum 1. April 1921 (Art. 171 WRV) keinen unmittelbaren Einfluss auf die Staatsbahnen der Länder. Zunächst wurden am 1. April 1920 die Staatsbahnen der Länder Preußen, Bayern, Württemberg, Baden, Sachsen, Hessen, Mecklenburg und Oldenburg durch Staatsvertrag in Reichseigentum als „Reichseisenbahnen“ überführt.[127] Im Februar 1924 war die „Deutsche Reichsbahn“ aufgrund der Reparationsforderungen und drohender Verpfändung zum wirtschaftlich selbstständigen Reichsunternehmen umgebildet worden, am 30. August 1924 übernahm die „Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft“ Betrieb und Verwaltung.[128] Die Eisenbahnanlagen verblieben in unmittelbarem Reichseigentum. Die Verwaltung, mit Hauptsitz in Berlin und unter Aufsicht des Reichsverkehrsministers, war unabhängig von der übrigen Reichsverwaltung. Generaldirektor war ab 1926 Julius Dorpmüller, es bestanden als Mittelbehörden 30 Reichsbahndirektionen (ab 1931: 28, da die Reichsbahndirektionen Magdeburg und Würzburg aufgelöst wurden), von denen den sechs bayerischen eine Sonderrolle zukam; sie waren nicht unmittelbar der Reichsbahn-Hauptverwaltung in Berlin unterstellt, sondern nur mittelbar über die Reichsbahn-Gruppenverwaltung in München.[129]
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Reichspost
Ausnahmslos Reichssache wurde die Post-, Telegraphen- und Fernsprechverwaltung (Art. 6 Nr. 7, 88 WRV); zwar hatte die Reichspost unter Generalpostdirektor Heinrich von Stephan[130] bereits im Kaiserreich bestanden und für die „Innere Reichsgründung“ eine besondere Bedeutung,[131] doch gelang erst der Republik eine vollständig reichseigene Verwaltung durch Aufhebung der Postreservate für Württemberg und Bayern. Durch Reichspostfinanzgesetz vom 18. März 1924[132] wurde die Reichspost zum „selbstständigen Unternehmen“ unter Verwaltung des Reichspostministers und eines Verwaltungsrates. Der Behördenaufbau blieb mit Oberpostdirektionen als Mittel- und Postamt, Telegraphenamt und Postscheckamt als Unterbehörde dreistufig. Oberpostdirektionen in Danzig, Bromberg, Posen, Metz und Straßburg waren fortgefallen. Das Reichspostministerium war mit sechs Abteilungen bei drei Staatssekretären sehr groß. Die sechste Abteilung hatte ihren Sitz in München und besondere Zuständigkeit für innere („bayerische“) Angelegenheiten der Oberpostdirektionen München, Landshut, Nürnberg, Bamberg, Würzburg, Regensburg, Augsburg und Speyer. Dennoch war auch Bayern vollständig zur Reichspost gekommen; bis heute sichtbaren Ausdruck fand die „Verreichlichung“ in der funktionalen „süddeutschen Postarchitektur“ des „Neuen Bauens“ (Postamt Goetheplatz München 1931/32, Franz Holzhammer und Walther Schmidt; Postamt Am Harras München 1931/32, Robert Vorhoelzer), die sich vom „Heimatstil“ der bayerischen Staatsbauverwaltung abgrenzte.[133] Die Oberpostdirektion Stuttgart besaß als Nachfolgerin der württembergischen Generaldirektion der Posten und Telegraphen besondere Zuständigkeit für innere Angelegenheiten des württembergischen Verkehrsgebiets (Verkehrsverbindungen, allgemeine Verwaltung, Personal).[134] Insgesamt bestanden 45 Oberpostdirektionen, deren Verringerung nicht erst in der Weltwirtschaftskrise angemahnt wurde.[135] Daneben fielen in den Geschäftsbereich die für amtliche Veröffentlichungen des Reichs (auch: Banknoten) zuständige Reichsdruckerei in Berlin, das Telegraphentechnische Zentralamt, die Versorgungsanstalt der Deutschen Reichspost, mehrere Fernsprechämter sowie die Reichsfunkstelle Norddeich. Auch der seit 1923 arbeitende Rundfunk fiel über die 1925 gegründete Reichs-Rundfunk-Gesellschaft in die Zuständigkeit des Reichspostministeriums; eine wichtige Rolle spielte dabei der Staatssekretär Hans Bredow.[136]
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Wasserstraßenämter
Die Wasserstraßenverwaltung wurde durch Staatsvertrag vom 29. Juli 1921 auf das Reich übertragen.[137] Eine Reichseigenverwaltung fand nur in Ausnahmen statt, nämlich auf dem Nord-Ostsee-Kanal mit dem Reichskanalamt Kiel, den Wasserstraßenämtern Holtenau und Brunsbüttelkoog sowie dem Wasserstraßen-Maschinenamt Rendsburg-Saatsee, und auf dem Neckarkanal mit dem Kanalamt Stuttgart in Nachfolge der reichseigenen Neckarkanaldirektion. Der Nord-Ostsee-Kanal war durch den Versailler Vertrag internationalisiert, was Vorgaben für die deutsche Kanalverwaltung (keine Bevorzugung deutscher Schiffe, Abgaben nur zur Kostendeckung) bedeutete.[138] Andere Wasserstraßenämter blieben Landesbehörden in Auftragsverwaltung. Für alle Konflikte aus der Unitarisierung der Verkehrswege war der StGH zuständig.
D. Länderverwaltung
I. Länderverfassungen und Verwaltung
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Verluste
Gänzlich fortgefallen war die Verwaltung des Reichslandes Elsass-Lothringen, trotz 1911 gestärkter Selbstverwaltung ein Protektorat aller Bundesstaaten. Folge für die Verwaltung der Weimarer Republik war, dass 1919 den Reichsbehörden „zur Pflicht“ gemacht wurde, „bei der Besetzung erledigter Stellen […] die vertriebenen elsaß-lothringischen Beamten vorzugsweise zu berücksichtigen.“[139] Entsprechendes galt für Beamte aus den preußischen Provinzen Westpreußen und Posen.[140] Flüchtlinge und „Grenzlandvertriebene“ aus Elsass-Lothringen (150.000) und den abgetretenen Provinzen Preußens (850.000) stellten die Verwaltung vor erhebliche Herausforderungen.[141] Danzig, Hauptstadt der Provinz Westpreußen, war ab 1920 „Freie Stadt“ unter Schutz des Völkerbundes. Vom Reich wurde Danzig möglichst wie Inland behandelt, auch bei wechselseitiger Abordnung von Beamten.[142] Der Danziger Oberbürgermeister Heinrich Sahm stammte aus der preußischen Verwaltung (1912–1918 Zweiter Bürgermeister Bochum), war seit 1920 in Danzig „Präsident des Senats“ und wurde 1931 zum Oberbürgermeister der Reichshauptstadt Berlin gewählt.[143] Eine nachhaltige Neuerung waren – wenige – Beamtinnen in Führungspositionen wie die 1919 zum „Vortragenden Rat“ im preußischen Wohlfahrtsministerium ernannte Helene Weber.
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Freistaatliche Verwaltung
Für die Länderverwaltungen bedeutete das Ende der Monarchie den endgültigen Fortfall der auch in kleinen Haupt- und Residenzstädten bestehenden „Hofbehörden“ mit „Hofbeamten.“[144] Die neuen „freistaatlichen Verfassungen“[145] knüpften an die bewährte Verwaltung an; zu einem großen Umbau war es bereits aufgrund eines Zwanges zum Pragmatismus und auch der kurzen Zeit nicht gekommen. Einige Reste der Verwaltung der Monarchie wurden nur zögerlich beseitigt. Sachsen schaffte allerdings Sonderrechte der „Landstände der Oberlausitz“ ab, ein Mitwirkungsrecht bei Beamten- und Pfarrstellen in der Kreishauptmannschaft Bautzen; hiergegen formierte sich Widerstand, auch mit einem Gutachten des Leipziger Staatsrechtlers Erwin Jacobi.[146] Dabei wurde erstmals die „Verfassungsdurchbrechung“ beschrieben. In der preußischen Provinz Hannover wurden die Landschaften belassen.[147] Auch an der Klosterkammer Hannover, als seit der Reformation geistliches Vermögen verwaltende Sonderbehörde, sollte sich in der Republik wenig ändern.[148]
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Diktatur
Wiederholt hatte die Reichsregierung aufgrund Art. 48 WRV in die Verwaltung einzelner Länder eingegriffen (Gotha, Sachsen, Thüringen, Preußen);[149] die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen waren verschieden.[150] Dabei legte sie den Rahmen für Eingriffe großzügig aus. Im Rahmen der den Ländern „nach der Reichsverfassung oder den Reichsgesetzen obliegenden Pflichten“ sollte auch kleinteiliges, besonderes Verwaltungsrecht geregelt werden. 1923 wurde in Thüringen die „Schulfreiheit am Bußtag verfügt“,[151] 1932 in Preußen die Badekleidung an öffentlichen Badestellen durch „Badepolizeiverordnung“ geregelt.[152]
II. Länder und Reichsreform
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Föderalismus ohne Fürsten
Art. 18 WRV machte Vorgaben für eine Länderneugliederung. Die RV hatte die Bundesstaaten des Jahres 1871 selbst bei Aussterben der regierenden Familie petrifiziert.[153] Unmittelbar nach Inkrafttreten der WRV war eine „Zentralstelle zur Gliederung des Deutschen Reichs“ beim Reichsministerium gegründet worden. Unitarisierend war Art. 17 WRV, der allen Ländern eine „freistaatliche Verfassung“ vorschrieb; im bedeutungslosen Waldeck trat allerdings die alte Verfassung formal nie außer Kraft.
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Thüringen
Am 1. Mai 1920 war das Land Thüringen aus sieben thüringischen Kleinstaaten gebildet worden, der achte, Coburg, hatte sich zum 1. Juli 1920 dem Freistaat Bayern angeschlossen. Dies hatte auch eine Umgestaltung der Verwaltung zur Folge, die als nicht abgeschlossen galt; der preußische Regierungsbezirk Erfurt zerteilte bis zur bayerischen Grenze Thüringen, das wegen seiner Talsperren auf bayerische Gebiete an der Saale spekulierte.[154] Der „Staat Großthüringen“ habe sich immer wieder als „Gegenstand banger Sorge“ erwiesen, so Heinrich Triepel auf der Staatsrechtslehrertagung 1924 in Jena und wünschte „die Bahn zu ruhiger staatlicher Entwicklung und den Weg zu sozialem Frieden.“[155] 1923 hatte die Regierungsbeteiligung der KPD zu einem militärischen Einschreiten der Reichsregierung (Art. 48 WRV) geführt, seit 1930 war die NSDAP an der Regierung beteiligt.
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Waldeck
Am 30. November 1921 hatte sich der Bezirk Pyrmont, der kleinere Landesteil von Waldeck, durch Volksentscheid Preußen angeschlossen. Am 1. April 1929 war das verbliebene Waldeck zu Preußen gekommen. Es bestand ein enger Zusammenhang mit der desolaten Haushaltslage des Kleinstaats nach der Finanzreform 1926.[156] Waldeck blieb ein untypischer Einzelfall, das Fürstentum hatte sich schon 1867 durch den „Accesionsvertrag“ der preußischen Verwaltung angeschlossen, die landeseigene Verwaltung beschränkte sich auf „Hofbehörden“ und die evangelische Landeskirche.[157] Robert Graf Hue de Grais wies vor dem Krieg in seinem „Handbuch der Verfassung und Verwaltung“ ausdrücklich darauf hin, dass Waldeck „nicht zum preußischen Staate“ gehört.[158]
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Reichsreform
Insbesondere der preußische Finanzminister Hermann Höpker-Aschoff hatte sich vehement für eine Neugliederung des Reichs und eine Verknüpfung der Finanz-, Verwaltungs- und Reichsreform eingesetzt.[159] Aus ähnlichen Beweggründen wurde 1928 auf Betreiben des ehemaligen Reichskanzlers und späteren Reichsbankpräsidenten Hans Luther der „Bund zur Erneuerung des Reiches“ („Luther-Bund“) gegründet, der auch konkrete Vorgaben zur Verwaltungsreform gemacht hatte. Der Name „Preußen“ und das preußische Staatsvermögen sollten erhalten bleiben, staats- und verwaltungsrechtliche Befugnisse auf die Provinzen als „Reichsländer“ übergehen. Die Länderkonferenz zur Reichsreform folgte Luther, der aber am Widerstand Preußens und Bayerns scheiterte.[160]
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Kleinstaatliche Resilienz
Zur Länderneugliederung war es nicht gekommen.[161] Der kleinste Gliedstaat Schaumburg-Lippe führte ab 1924 ergebnislos Verhandlungen mit Preußen. Insgesamt war das Beharrungsvermögen auch kleinster Einzelstaaten wie Lippe stärker als 1919 zu erwarten. Allerdings darf die „Kleinstaaterei“ insoweit nicht überschätzt werden, als es bereits im Kaiserreich eine funktionierende Zusammenarbeit in Verwaltung und Justiz über Ländergrenzen gegeben hatte.[162] Die gemeinsame Trägerschaft von „Unterhalterstaaten“ für die Universität Jena zeigt, dass Spielraum für eine auch im internationalen Maßstab effiziente Zusammenarbeit über kleinstaatliche Grenzen bestand. Die allerwenigsten Staaten hatten alle Attribute der Staatlichkeit besessen. Sie ließen sich auch in der Republik im ohnehin weniger körperschaftlich gestalteten Reichsrat von anderen Ländern vertreten und übernahmen häufig preußische Gesetze als Blankett.
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Preußische Frage
Das „Exklavenproblem“ war für den mitteldeutschen Raum eine echte Belastung, da die allein dynastischen Zufälligkeiten geschuldeten Grenzen eine vernünftige Landesentwicklung behinderten. Die Reform wurde vom Oberpräsidenten der preußischen Provinz Sachsen Eduard Hübener[163] vorangetrieben; ein Gutachten verfasste der Hallenser Staatsrechtler Max Fleischmann.[164] Dabei erwies sich als Problem, dass Preußen und Thüringen zum Teil entgegengesetzte Interessen vertraten. Im mitteldeutschen Raum bestand dabei eine eingespielte Zusammenarbeit der Verwaltung über Ländergrenzen hinweg. Die „Reichsreform“ und eine Auflösung des Dualismus „Preußen-Reich“ besaßen während der gesamten Weimarer Republik nahezu ununterbrochene Präsenz.[165] Größtes Hindernis war die Funktionalität der zur Republik loyalen preußischen Verwaltung. Der sächsische Staatskanzleichef Alfred Schulze, ein liberaler Republikaner und Demokrat, betonte 1927: „Das einige Preußen mit seiner Größe ist eine starke Stütze für das ganze Reichsgefüge, die jedenfalls solange nicht entbehrt werden möchte, als die neuen Stützen der Reichseinheit wie die einheitliche Wehrmacht, die einheitliche Verkehrsverfassung und das einheitliche Finanzsystem noch nicht auf ihre Tragfähigkeit erprobt sind.“[166] In einem eigenartigen ahistorischen Rekurs auf Martin Luther formulierte 1929 der linksliberale Staatsrechtslehrer Fritz Stier-Somlo: „Das selbstständige und ungeteilte, das in seiner Staatseigenschaft durch die Reichsverfassung ohnedies schon stark versehrte Preußen, – Ihr sollt es lassen stahn!“[167] Die Notwendigkeit der Verwaltungsreform wurde dabei auch von Konservativen vorbehaltlos geteilt: „jeder einzelne von Ihnen muss so ein Kämpfer für eine wirklich durchgreifende Verfassungs- und Verwaltungsreform sein, wenn es mit unserem deutschen Vaterlande wieder gehen soll, wie es – bei Gefahr unserer nationalen Existenz – nach dem Niederbruch gehen muss: Vorwärts und aufwärts!“ erklärte 1929 der letzte Innenminister des Königreichs Preußens, Bill Drews.[168]
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Missbräuchliche Verwaltung
Eine verhängnisvolle, allerdings zu keinem Zeitpunkt intendierte Folge der unterlassenen Länderneugliederung war, dass frühe Erfolge der NSDAP in Kleinstaaten wie Schaumburg-Lippe (26,9 %, 1931) oder Braunschweig (22,9 %, 1930) reichsweite Aufmerksamkeit erhielten.[169] Auch die Einbürgerung des staatenlosen Adolf Hitler durch eine rechtsmissbräuchliche Beamtenernennung zum Landesbeamten, also zum Angehörigen einer Landesverwaltung, war im „kleinstaatlichen“ Kontext erfolgt. Nachdem 1930 Ernennungen zum Polizeikommissar in Thüringen[170] und zum Professor in Braunschweig scheiterten, wurde Hitler 1932 zum braunschweigischen Regierungsrat ernannt;[171] er nahm unmittelbar nach Ernennung Urlaub und hatte offen als einziges Motiv den Erwerb der „Reichsangehörigkeit“ benannt. Auch nach damaligem Recht hätte Hitler nicht ernannt werden dürfen.[172]
III. Einzelne Landeseigenverwaltungen
1. Innenverwaltung
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„Republikanisches Bollwerk“
In den größeren Ländern zählte zu der inneren Verwaltung ein beeindruckender Apparat. Mit Abstand wichtigster Einzelstaat blieb, entgegen aller gegenläufigen Bestrebungen, weiter Preußen, einerseits durch seine Größe, andererseits durch Kontinuität der politischen Leitungsebene[173] unter dem langjährigen Ministerpräsidenten Otto Braun.[174] Dem preußischen Innenministerium, noch immer eine der wichtigsten und mit fünf Abteilungen größten deutschen Behörden, unterstanden das Statistische Landesamt, das Domkapitel Brandenburg, die Domstifte Merseburg, Naumburg und Zeitz, der Deutsche Sparkassen- und Giroverband, der Verband öffentlicher Feuerversicherungsanstalten, der Verband öffentlicher Lebensversicherungsanstalten und nicht zuletzt die Polizei.
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Polizei in Preußen
Unmittelbar dem Ministerium unterstanden das Polizeipräsidium in Berlin, die höhere Polizeischule in Eiche bei Potsdam sowie die Polizeischule für Leibesübungen in Berlin-Spandau. Landespolizeibehörden waren dem Regierungspräsidenten nachgeordnet. Landes- und Gemeindepolizisten handelten „im Namen des Staates“, bei einer insbesondere in den Provinzen Rheinland und Westfalen erkennbaren Tendenz zur „Verstaatlichung“ mit Polizeipräsidien als Landesbehörden; 1929 bestand in 45 Städten für 16 Mio. Einwohner staatliche Polizei.[175] Preußen zählte rund 91.000 Polizisten, seit 1926 auch Frauen in der „Weiblichen Kriminalpolizei“[176] und besaß mit der paramilitärischen „Sicherheitspolizei“ die nach der nur wenig größeren Reichswehr größte bewaffnete Truppe. Die nach Vorbild der französischen Gendarmerie 1812 gebildete „Landjägerei“ für das „platte Land“ war 1923 der allgemeinen Landesverwaltung unterstellt und von militärischer auf zivile Organisation umgestellt worden.[177] Die Kodifikation des disparaten preußischen Polizeirechts fand 1931 mit dem Polizeiverwaltungsgesetz einen Abschluss.[178] Es war die größte Leistung Preußens auf dem Gebiet der Verwaltung in der Weimarer Republik und das Werk von vier Praktikern, dem Präsidenten des preußischen OVG Bill Drews[179] und der Beamten im preußischen Innenministerium Christian Kerstiens, Erich Klausener und Robert M. W. Kempner.[180] Auch in anderen Ländern war das Polizeirecht vom Nebeneinander staatlicher und kommunaler Polizei geprägt. Das preußische Polizeirecht spielte nach 1945 weiter eine wichtige Rolle im besonderen Verwaltungsrecht der Bundesrepublik.[181]
2. Finanz- und Wirtschaftsverwaltung
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Schlösser und Staatsweingüter
Die Finanzverwaltungen der Länder spielten infolge der „Verreichlichung“ nur noch eine untergeordnete Rolle. Gewisse Bedeutung erlangten sie durch Zuständigkeit für die meiste öffentliche Bautätigkeit (Hochbauabteilung) und die Verwaltung landeseigener Liegenschaften. Bei dem preußischen Finanzministerium kam die Verwaltung beschlagnahmter Vermögensmassen des Hauses Hohenzollern hinzu, darunter Schlösser, Bauämter, die Berliner Schlossbibliothek und die Münchener Schackgalerie. Nach einer Vermögensauseinandersetzung mit dem preußischen Staat wurde am 1. April 1927 die „Verwaltung der Staatlichen Schlösser und Gärten“ gebildet. Auch in anderen Ländern betrieb die Finanzverwaltung die Auseinandersetzung mit dem ehemaligen Domänen-, Forst- und Schlössereigentum.[182] Zur Finanzverwaltung gehörten schließlich auch die wirtschaftliche Betätigung des Staates, im Falle Preußens die Preußische Staatsbank („Preußische Seehandlung“), die Preußische Zentralgenossenschaftskasse („Preußenkasse“), die Generallotteriedirektion, die Preußische Bergwerks- und Hütten AG sowie seit 1927 die Preußische Elektrizitäts AG („Preußen-Elektra“).[183] Die preußische Domänenverwaltung mit dem Staatsweingut Kloster Eberbach gehörte zum Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten. Zum preußischen Ministerium für Handel und Gewerbe gehörte neben der Staatlichen Porzellanmanufaktur Berlin (KPM) auch wie in den meisten Ländern die Bergverwaltung; mit Oberbergämtern als Oberbehörde und Bergämtern als Unterbehörde, zudem die Geologischen Landesanstalten.
3. Arbeits- und Sozialverwaltung
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Fürsorge und Anstalten
Die Sozialverwaltung, im damaligen Sprachgebrauch mit „Volkswohlfahrt“ oder „Fürsorge“ umschrieben, war auf Ebene der Länder relativ schwach. Traditionell ein genuines Betätigungsfeld der Kommunen, hatte das Reich hier unter der WRV, mehr Zwängen als einem Plan gehorchend, erhebliche Kompetenzen erworben. Bei den Kompetenzen der Länder verblieben die Gesundheitsverwaltung mit der gewichtigen Selbstverwaltung der Ärzte und Heilberufe, die als Sozialpolitik verstandenen staatlichen Pfandbriefbanken, Anstalten für Waisen, Taubstumme und Blinde und schließlich als wichtige Krankenhäuser in Trägerschaft Preußens etwa die Berliner „Charité“ und das Elisabethhospital Kassel. Auf Ebene der Provinzen bestanden „Provinzialanstalten“, besondere Krankenhäuser wie das Landarmen- und Krankenhaus Geseke, die Augenheilanstalt Münster und Entbindungsanstalten (Landesfrauenkliniken), in der Regel in Verbindung mit einer Hebammenlehranstalt. Die Anstalten zur „Pflege der Gebrechlichen“ und die „Krüppelfürsorge“, so der damalige Sprachgebrauch, durch die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 auf eine solide Grundlage gestellt, unterstanden den Landefürsorgeverbänden auf Provinzialebene.[184]
E. „Querschnittverwaltungen“
I. Justiz
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Sparzwänge
Die Justiz gehörte nicht zur eigentlichen Verwaltung, doch wäre das Bild ohne sie unvollständig.[185] Ohnehin waren Verwaltung und Rechtsprechung keineswegs trennscharf abgegrenzt; ausgesprochene Schnittmengen bestanden in Form von Reichsversicherungsamt oder Reichspatentamt. Im Rahmen der „Emmingerschen Justizreform“ wurden 1924 das Verfahrensrecht verändert und Spruchkörper verkleinert, doch blieben Auswirkungen auf die Justizverwaltung weitgehend aus.[186] Das Oberlandesgericht Augsburg als fünftes bayerisches Oberlandesgericht wurde 1932 durch eine „Sparverordnung“ geschlossen. Zur Justiz gehörten auch genuine Verwaltungsaufgaben wie die Verwaltung der Strafanstalten, in Preußen auch die Auflösung der Familiengüter mit dem „Landesamt für Familiengüter“.
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Verwaltungsgerichte
Genuin rechtsprechend, aber in direktem Zusammenhang mit der Verwaltung stand die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Art. 107 WRV schrieb im „Reiche und in den Ländern“ nach Maßgabe der Gesetze „Verwaltungsgerichte zum Schutze der einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungsbehörden“ vor. Einzelne Länder, an der Spitze Preußen mit dem im Jahre 1875 eingerichteten OVG, konnten Beachtliches vorweisen.[187] Dies setzte sich in der Weimarer Republik fort. Zu einem Reichsverwaltungsgericht, das immer wieder gefordert[188] und in den Bestimmungen der WRV zum StGH eigentlich vorausgesetzt wurde, sollte es jedoch erst unter anderen Vorzeichen 1941 kommen.[189] Von herausragender Bedeutung war die Gründung einer eigenständigen Arbeitsgerichtsbarkeit, zu deren Zuständigkeit auch die verwaltungsrechtliche Verbindlicherklärung von Tarifverträgen bei Zwangsschlichtung[190] gehörte. Die umstrittene Entscheidung des Reichsarbeitsgerichts im Ruhreisenstreit 1929 bildete eine Zäsur für die Arbeitsverwaltung der Weimarer Republik.[191] Das Reichspatentamt bestand fort, verfassungsrechtlich wenig folgenreich flankiert durch die besondere Schutz- und Fürsorgepflicht des Reichs für „geistige Arbeit, das Recht der Urheber, der Erfinder und der Künstler“ (Art. 158 WRV). Pläne zu einer Reform des Patentrechts bestanden, konnten aber erst nach 1933 verwirklicht werden.[192]
II. „Kulturverwaltung“
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Schule
Kultur war sowohl nach RV als auch nach der WRV Ländersache. Die WRV hatte jedoch mit einer umfangreichen Regelung des Schulrechts Vorgaben gemacht, darunter Einführung von Schulpflicht, Elternrechten, Religionsunterricht und Privatschulen. Die Schulverwaltung blieb in Trägerschaft der Länder, Schulrecht Landesrecht.[193] Zu einem „Reichsvolksschulgesetz“, wurden bis 1927 mehrere Anläufe im Reichstag unternommen, die im Ergebnis alle scheiterten. Auf Reichsebene bestand die 1920 gebildete „Reichsschulkonferenz.“[194]
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Wissenschaft
Die wissenschaftlichen Reichsinstitute wurden in Zuständigkeit verschiedener Reichsministerien fortgeführt, darunter die Biologische Reichsanstalt Berlin-Dahlem und die Deutsche Seewarte Hamburg. Einige Forschungseinrichtungen wie das Reichsamt für Landesvermessung in Berlin waren stark anwendungsbezogen und nahmen Fachaufgaben für andere Behörden wahr; entgegen ihrem Namen war die Behörde nur für Norddeutschland und Sachsen zuständig, die süddeutschen Staaten behielten ihre eigene Landesvermessungsverwaltung.[195] 1930 kam das „Deutsche Arbeitsschutzmuseum“ in Berlin hinzu, trotz des Namens auch Behörde und Forschungseinrichtung.[196] Aus finanziellen Gründen war die Weimarer Republik kaum in der Lage, an die großzügige Wissenschaftspolitik der Vorkriegsjahre anzuknüpfen. Die einzigen beiden Neugründungen von Universitäten, Hamburg und Köln 1919, reichten unter Beteiligung privater Stifter weit in die Vorkriegsjahre zurück und erfolgten vor Inkrafttreten der WRV.[197] Zu den Aufgaben der Kulturverwaltung gehörte auch die 1920 durch das Lichtspielgesetz[198] eingeführte Vorzensur für Kinofilme;[199] sie wurde aus dem Reichshaushalt finanziert.[200]
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Reichswichtige Institute
Infolge der Inflation war das Reich gezwungen, sich stärker an Forschungseinrichtungen zu beteiligen, die „reichswichtige Institute von besonderer Bedeutung“[201] waren; darunter fielen die bis dahin allein vom Börsenverein des Deutschen Buchhandels getragene Deutsche Bücherei in Leipzig, das Institut für Weltwirtschaft und Seeverkehr in Kiel, das Institut für Agrar- und Siedlungswesen in Berlin-Dahlem,[202] die Forschungsanstalt für technische Moorversuche in Hannover, die Forschungsinstitute für rationale Betriebsführung im Handwerk in Hannover und Karlsruhe und das Deutsche Hygienemuseum in Dresden. Gemeinsam mit den Ländern war das Reich zudem am Deutschen Museum in München, dem Römisch-Germanischen Museum in Mainz und dem Germanischen Nationalmuseum in Nürnberg beteiligt. Zu den aus der Not geborenen neuen Formen der Wissenschaftsverwaltung gehörte die 1920 gegründete Notgemeinschaft der deutschen Wissenschaft, formal ein eingetragener Verein; Pläne zur Umwandlung in ein „Reichskommissariat“ oder eine Ministerialabteilung hatten sich zerschlagen.[203] Die Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft war bereits 1911 gegründet worden, stand auch in der Republik in engem Zusammenhang mit der preußischen Kultusverwaltung, doch wurde der Einfluss des Reichs in der Republik noch einmal intensiviert.[204] Preußen war Träger des Robert-Koch-Instituts als preußisches Landesinstitut zur Erforschung der Infektionskrankheiten und der Anstalt für Materialprüfung, beide in Berlin.
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Carl Heinrich Becker
Die Kulturverwaltung der Weimarer Republik wäre unvollständig, ohne ihren wichtigsten Repräsentanten zu erwähnen, den 1921 und von 1925 bis 1930 amtierenden preußischen Kultusminister Carl Heinrich Becker, der zuvor von 1916 bis 1919 Ministerialdirektor und Staatssekretär war.[205] Zwar besaß Preußen ohnehin die größte Kultusverwaltung, Becker, Professor für Orientalistik aus wohlhabender Kaufmannsfamilie, strahlte allerdings weit darüber hinaus. Bekannt waren die um ihn versammelten jungen Ministerialbeamten, die „Becker-Buben.“[206] Er reformierte die Lehrerbildung, indem Pädagogische Akademien gegründet wurden. Rechtlich neue Wege beschritt das Preußenkonkordat 1929; für den liberalen Etatisten Gerhard Anschütz war undenkbar, dass ein Staat Bereiche durch Vertrag regelt, auf denen er die Gesetzgebungskompetenz besitzt. „Was heute der Kirche zugestanden wird – die Regelung ihres Verhältnisses zum Staat durch Vertrag mit dem Staat – könnte eines Tages auch von sehr andersartigen innerstaatlichen Mächten, Personen- oder Kapitalvereinigungen, etwa von Gewerkschaften, Unternehmerverbänden, großen Konzernen und Trusts beansprucht werden.“[207] Becker arbeitete an einer Universitätsreform, damit „die Universitäten den Anschluss an die neue, durch Sozialismus und Massenproblem gekennzeichnete Zeit finden werden.“[208] Die über die Verwaltung umzusetzenden Konsequenzen waren Vereinheitlichung des Lehrkörpers, Einbeziehung der Studenten, Versuch einer „Systematisierung“ der Vorlesungen.[209] Auf dem Gebiet der Wissenschaftspolitik befürwortete Becker „einheitliche staatliche Führung.“[210]
III. Wirtschaftsverwaltung
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Gemeinwirtschaft
Das „Wirtschaftsrecht“ galt in der Weimarer Republik als methodische Herausforderung der Rechtswissenschaft.[211] Als besondere Disziplin hatte es sich durch die „Kriegswirtschaft“ im Ersten Weltkrieg herausgebildet;[212] hier vereinigten sich konservative und sozialistische Vorstellungen von „deutschem“ oder „preußischem Sozialismus“, Rätesystem, Gemeinwirtschaft und „Wirtschaftsdemokratie.“ Allen gemeinsam war der mehr oder weniger deutlich artikulierte Wille, die Trennung zwischen privatem und öffentlichem Recht zu überwinden, meist wurde ein allmähliches Überwiegen öffentlicher Elemente angenommen;[213] Arbeits- und Sozialrecht schienen dies exemplarisch zu zeigen. In der Konsequenz hätte ein eigenes Verwaltungsrecht der Wirtschaft gelegen. Für eine grundlegende Umgestaltung der Wirtschaft fehlten der Weimarer Republik der politische Wille und auch die Möglichkeiten; der fünfte Abschnitt der WRV „Das Wirtschaftsleben“ blieb unbestimmte Erinnerung an den „Sozialismus“ der Revolutionsjahre.[214] Gleichwohl besaßen wirtschaftsrechtliche Themen große Präsenz im Schrifttum, und damit auch ein „Wirtschaftsverwaltungsrecht.“
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Ernst Rudolf Huber
Die von Ernst Rudolf Huber 1932 bei Heinrich Göppert am Industrierechtlichen Seminar der Universität Bonn vorgelegte Habilitationsschrift „Wirtschaftsverwaltungsrecht“ kann als die Summe der wirtschaftsrechtlichen Vorstellungen der Weimarer Republik angesehen werden.[215] Huber zeigte in seiner Bestandsaufnahme gleichzeitig, wie heterogen in dogmatischer und tatsächlicher Hinsicht die gesamte Materie war. Seine Einteilung der „wirtschaftsrechtlichen Verbände“ war der Versuch einer Systematik, unterschied zwischen „Verwaltungsstellen“ wie Reichspost und Reichsmonopolverwaltung, „Anstalten des öffentlichen Rechts“ wie Kohlen- und Kalisyndikaten, Siedlungsunternehmen, den Siegelhallen der Hopfenwirtschaft,[216] Kammern und Innungen sowie den Sozialversicherungskörperschaften auf der einen Seite und „Verbänden des öffentlichen Rechts“, nämlich Kreditinstituten, Monopolgesellschaften, Zwangsverbänden, wirtschaftlichen Vereinen, Kolonialgesellschaften, Versicherungsvereinen, Berggewerkschaften, Handelsgesellschaften, Genossenschaften, Kartellen,[217] Berufsvereinen und Betriebsvertretungen auf der anderen Seite. Teilweise versuchte Huber mit Monopolen und Privilegien das Wirtschaftsrecht einzuhegen. Er stellte absolute Rechte des Wirtschaftsrechts, neben dem Eigentum auch die Bergrechte und die weit verstandenen „Urheberrechte“ dar, blieb bei dem dogmatisch fassbaren Wirtschaftsrecht jenseits des Tatsächlichen aber unbestimmt. Seine Konsequenz war Rechtsschutz; nachdem er unterschiedliche Zuständigkeiten der Verwaltungs- und ordentlichen Gerichte festgestellt hatte, forderte er de lege ferenda eine Erweiterung des Verwaltungsrechtsschutzes auf das Wirtschaftsrecht: „Läßt man entgegen der rechtsstaatlichen Doktrin die verwaltungsgerichtliche Anfechtung von Verwaltungseingriffen in subjektive Rechte des Bürgers nicht zu, so sucht sich das rechtsstaatliche Bewußtsein kraft einer List der Idee in der inzidenten Kontrolle der Verwaltung durch die ordentlichen Gerichte einen Ersatz. Je stärker die Gesetzgebung die rechtsstaatlichen Forderungen vernachlässigt, desto schärfer dringt in die Gerichte das justizstaatliche Streben durch. Nur die Verwirklichung des Rechtsstaats in der Ausbildung einer durchgängigen und umfassenden Verwaltungsgerichtsbarkeit kann das deutsche Gewaltenteilungssystem in seiner Gleichgewichtsstruktur erhalten. Jede Verleugnung des Rechtsstaats in der Verwaltungsgesetzgebung stärkt die Entwicklung eines apokryphen Justizstaates, indem sie die Gerichte drängt, die inzidente Kontrolle der Verwaltungsakte zu einer institutionellen Kontrolle der Verwaltung zu verdichten.“[218] Bezeichnend ist, dass Hubers „Ergebnisse und Forderungen“ in das vorletzte Jahr der Weimarer Republik fielen. Ein kodifiziertes Wirtschaftsverwaltungsrecht blieb eine unerfüllte, aber typische rechtspolitische Forderung der Weimarer Republik.
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Private staatliche Regelung
Zu dem Wirtschaftsverwaltungsrecht rechnete Ernst Rudolf Huber auch die Selbstverwaltung durch „Verkammerung“, eine für das deutsche Verwaltungsrecht typische Mischform zwischen öffentlich und privat in Form einer öffentlichen (untergesetzlichen) Normsetzung durch Private. Diese wurde in der Weimarer Republik ausgebaut.[219] Dazu zählte auch die Entlastung des Staates durch Technische Überwachungsvereine.[220]
F. Kommunalverwaltung
I. Reichsverfassung und kommunale Selbstverwaltung
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Gemeindeverfassungsrecht besteht?
In den Kommunen war die Kontinuität der Verwaltung am größten. Art. 127 WRV normierte erstmals die kommunale Selbstverwaltung. Diese war der Sache nach keinesfalls neu,[221] ihre Erwähnung in der Verfassung aber eine wichtige rechtliche Aussage gegen eine Unitarisierung bis zu der Ebene der Kommunen. Das Kommunalverfassungsrecht hatte zumeist den Wechsel der Verfassung überdauert; Fritz Stier-Somlo hatte es auf der Leipziger Staatsrechtslehrertagung 1925 auf den Punkt gebracht: „Der demokratische Zug der Selbstverwaltung ist auch die Erklärung dafür, daß die Revolution von 1918 zwar die Staatsverfassungen umwarf, weil sie jenen aristokratisch-zentralen Charakter in der Monarchie aufwiesen, dagegen die Gemeindeverfassungsgesetze in ihrer Gesamtstruktur zunächst im Wesentlichen unberührt geblieben sind; es war an ihnen außer dem Wahlrecht nicht viel zu ‚demokratisieren.‘“[222] Oft war auch die kommunale Führungsebene identisch geblieben. Prominentester Fall war der seit 1917 amtierende Kölner Oberbürgermeister Konrad Adenauer. Faktisch Veränderungen bewirkte die überfällige Reform des Wahlrechts,[223] die insbesondere der SPD in den Städten zugutekam. Die Reform beendete nicht nur das Dreiklassenwahlrecht, sondern erweiterte den Kreis der Wahlberechtigten erheblich um Frauen und Fürsorgeempfänger, führte zudem die geheime Wahl auf kommunaler Ebene durchgängig ein.[224] Insbesondere die Teilhabe von Frauen an der kommunalen Selbstverwaltung war rein rechtlich nahezu uneingeschränkt möglich geworden. Angeknüpft werden konnte an eine begrenzte Partizipationsmöglichkeit von Frauen in der Selbstverwaltung der Fürsorge unter der RV.[225]
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Recht auf Selbstverwaltung
Ein Einfluss der WRV auf die kommunale Selbstverwaltung war zunächst kaum intendiert, auch nicht vom mit dieser Materie vertrauten Hugo Preuss.[226] Noch in der 1929 erschienenen 9. Auflage seines Verfassungskommentars stellte Gerhard Anschütz fest, Art. 127 WRV habe „rein formale Bedeutung“, materiell sei er „inhaltslos.“[227] Mangels Zuständigkeit der Reichsgesetzgebung gewährleiste die Bestimmung den Gemeinden und Gemeindeverbänden „tatsächlich nichts. Er ändert weder das bestehende Gemeinderecht ab, noch schreibt er der Gesetzgebung irgend etwas vor.“[228] Gleichwohl musste Anschütz seinen Standpunkt zunehmend modifizieren, zuletzt als „prägnantes Beispiel einer ‚institutionellen‘ Garantie im Sinne C. Schmitts.“ Von anderen Autoren wurde Art 127 WRV da bereits als subjektives Recht der Gemeinden verstanden. Bei der Verwaltungsreform in Mecklenburg-Schwerin hatte der vom Genossenschaftsrecht geprägte Rostocker Staatsrechtler Edgar Tatarin-Tarnheyden erstmals Art. 127 WRV so verstanden.[229] Auch die Rechtsprechung schien zu folgen; der StGH bejahte eine Parteifähigkeit der Kommunen.[230] Die politische Stoßrichtung war allerdings unverkennbar, der StGH sollte im Tatsächlichen die Frage entscheiden, inwieweit die Stadt Potsdam nur mit Schwarz-Weiß-Rot flaggen dürfe.[231] Fritz Stier-Somlo hatte sich als überzeugter Republikaner in einem anderen Fall rechtlich ausdrücklich Tatarin-Tarnheyden angeschlossen. Zugrunde lag in diesem Fall eine geplante Gebietsreform, der Zusammenschluss der niederrheinischen Städte München-Gladbach und Rheydt; die Stadt Rheydt hatte den Rechtsweg beschritten. Hier folgte der StGH der großzügigen Auslegung von Art. 127 WRV nicht, die Stadt Gladbach-Rheydt (heute: Mönchengladbach) wurde 1929 gebildet. Typisch für den konservativen Diskurs der Weimarer Republik war das Betonen eines Antagonismus zwischen Demokratie und Selbstverwaltung, wobei die auf den Freiherrn vom Stein zurückgeführte Selbstverwaltung als vermeintlich „deutsches“ Prinzip galt.[232] Entsprechend äußerte sich der konservative Staatsrechtler Hans Helfritz 1925 auf der Leipziger Staatsrechtslehrertagung.[233]
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Daseinsvorsorge
Die kommunale Verwaltung der Versorgung war ein besonderer Schwerpunkt des Bereiches, der 1935 von Ernst Forsthoff[234] in Anlehnung an einen von Karl Jaspers[235] 1931 gewählten Begriff mit „Daseinsvorsorge“ umschrieben wurde; das war nach der Weimarer Republik, doch mit unverkennbaren Wurzeln in dieser.[236] Die Leistungen der Verwaltung waren hier erheblich. Dazu zählten Personennahverkehr,[237] Abfallentsorgung[238] und die Versorgung mit Wasser, Gas und Elektrizität.[239] Zum Teil konnte an auch juristische Vorleistungen der Vorkriegszeit angeknüpft werden,[240] doch konnte die kommunale Neugliederung in den „guten“ Jahren der Republik diese Anstrengungen erheblich erleichtern. Durch Architekten wie Fritz Schumacher in Dresden, Köln und Hamburg, Martin Elsässer in Frankfurt am Main und Stuttgart oder Gustav Oelsner in Altona erhielt die kommunale Verwaltung in der Weimarer Republik ein Gesicht und erreichte dabei ein beachtliches ästhetisches Niveau.
II. Kommunale Neugliederung
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Groß-Berlin
Wichtigste kommunale Neugliederung der Weimarer Republik war das am 27. April 1920 vom preußischen Landtag beschlossene „Gesetz über die Bildung einer neuen Stadtgemeinde Berlin“. Acht Städte einschließlich Berlin, 59 Landgemeinden und 27 Gutsbezirke (darunter auch der des Berliner Stadtschlosses mitten in der Innenstadt) wurden zum 1. Oktober 1920 zu „Groß-Berlin“ zusammengeschlossen, die der Fläche nach größte Stadt Europas und die bevölkerungsreichste des europäischen Festlands. Berlin gehörte formal noch zu der preußischen Provinz Brandenburg, bildete allerdings einen weitgehend selbstverwalteten und auch im Reichsrat vertretenen Regierungsbezirk.[241] Für die Verwaltung wurde die Reichshauptstadt in 20 Bezirke eingeteilt; zwar kannte auch das alte preußische Gemeinderecht mit „Stadtteilen“ eine Ebene unterhalb der Stadtgemeinde, doch waren diese mit den selbstverwalteten Bezirken kaum zu vergleichen. Berlin folgte Wien, das seit 1850 in Bezirke (das im reichsdeutschen Kontext kaum präsente Graz seit 1869) und Paris, das seit 1860 in 20 arrondissements aufgeteilt war. New York bestand seit 1898 aus fünf Boroughs, das mit Kommunen auf dem Kontinent nur bedingt vergleichbare London seit 1898 aus 28 Metropolitan Boroughs. Die Weimarer Republik hatte mit Berlin an die Verwaltung der Metropolen Anschluss gefunden und damit auch im deutschen Kontext Neuland beschritten; dass gleichzeitig in der Rechts- und Veraltungswissenschaft die „Verwaltung der Metropolen“ behandelt wurde, überrascht nicht.[242] Die Verwaltung Berlins trug in der Weimarer Republik die Handschrift des Oberbürgermeisters Gustav Böß (DDP).[243]
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Eingemeindungen
Eine „Groß-Berlin“ vergleichbare Neugliederung wurde auch von anderen Großstädten angestrebt, insbesondere von Hamburg und Frankfurt am Main, deren Einzugsbereich jeweils auf das Gebiet mehrerer Länder oder preußischer Provinzen verteilt war; Groß- und Mittelstädte gingen bruchlos ineinander über. Sie konnten in der Weimarer Republik nicht verwirklicht werden, in Hamburg auf Grundlage der Planungen unter nationalsozialistischen Vorzeichen 1937 durch das Groß-Hamburg-Gesetz.[244] Allerdings fallen in die Weimarer Republik zahlreiche Eingemeindungen insbesondere in Preußen, so der Zusammenschluss der Städte Hannover und Linden 1920,[245] das Groß-Altona-Gesetz 1927[246] und drei Gesetze zur Neugliederung im Rheinisch-Westfälischen Industriebezirk. Dabei waren 1927 Gelsenkirchen und Buer sowie Solingen und Ohligs,[247] zusammengeschlossen worden, 1929 Barmen und Elberfeld (ab 1930 Wuppertal), Duisburg und Hamborn, Krefeld und Uerdingen, die Großstadt Oberhausen war völlig neu. 1928 war Höchst in Frankfurt am Main eingemeindet worden, mittelbare Folge der Gründung der IG Farben AG und damit Zeichen der Wechselwirkung zwischen Kommunal- und Wirtschaftsverwaltung. Zu einem wichtigen Instrument der Eingemeindung wurde der öffentliche Vertrag.[248] In Sachsen war 1921 aus den Bergbaustädten Deuben, Döhlen und Potschappel südlich von Dresden die amtsfreie Stadt „Freital“ gebildet worden, deren Name auf die neue Staatsform anspielte.
III. Einzelne Länderverwaltungen
1. Preußen
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Pluralität im Gemeinderecht
Preußen gliederte sich gemäß Art. 71 der Verfassung des Freistaats Preußen vom 30. November 1920 in Provinzen und Regierungsbezirke, diese in Kreise, Städte und Landgemeinden. Die Provinzen besaßen eine Doppelnatur als staatliche Verwaltungsbezirke, etwa in Polizeiangelegenheiten, und Selbstverwaltungskörperschaften. Die staatliche Aufsicht war mit Weisungsbefugnis auch in Zweckmäßigkeitsfragen verbunden.[249] „Die Gemeinde bildet den Grundstein des ganzen Staatsorganismus, den nicht weiter auflösbaren untersten Knoten, in dem alle Fäden des öffentlichen Lebens zusammenlaufen.“[250] Insgesamt war die preußische Gemeindeverfassung unübersichtlich und uneinheitlich und ohne Einfluss der WRV. Grundsätzlich war der Unterschied zwischen Gemeinden und Städten; nur in den Hohenzollerschen Landen (Regierungsbezirk Sigmaringen) galt die Gemeindeordnung auch für Städte. Bereits vor 1914 wurden Anstrengungen unternommen, Städte und Gemeinden anzugleichen, zumal insbesondere um Berlin der Unterschied als willkürlich empfunden wurde. Größte Landgemeinde war 1919 der Berliner Vorort Steglitz (Kreis Teltow) mit 32.000 Einwohnern. Unterschieden wurde zwischen der auf die „Steinsche Städteordnung“ zurückgehenden Gemeindeverfassung der „sieben östlichen Provinzen“ (Ostpreußen, Niederschlesien, Oberschlesien, Pommern, Brandenburg, Grenzmark Posen-Westpreußen, Sachsen), denen Schleswig-Holstein, Hessen-Nassau und der Regierungsbezirk Sigmaringen weitgehend folgten, den „westlichen Provinzen“ Rheinprovinz und Westfalen, die in den vierziger Jahren des 19. Jahrhunderts eigene Landgemeindegesetze erhielten und schließlich dem ein Sonderbewusstsein pflegenden Hannover, wo zum Teil „vorpreußische“ Regelungen fortgalten. In den östlichen Provinzen bestand ein Dualismus zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorsteher, in den westlichen war der Bürgermeister nach Vorbild des französischen maire stärker.
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Provinzialverwaltung
Die Provinzen des Freistaats Preußen entsprachen weitgehend denen des Königreichs. Schlesien war 1919 mit Blick auf die Volksabstimmung in Oberschlesien in Ober- und Niederschlesien aufgeteilt worden, es bestanden auch danach „gesamtschlesische“ Behörden. Westpreußen und Posen waren zu großen Teilen an Polen oder die Freie Stadt Danzig gefallen, aus dem verbliebenen Westteil entstand die strukturschwache Provinz Grenzmark Posen-Westpreußen mit der Hauptstadt Schneidemühl; der Ostteil mit der alten Hauptstadt Marienwerder (Sitz des OLG) kam als Regierungsbezirk Westpreußen zu Ostpreußen. Für Altfälle bestand eine „Provinzialabwicklungsstelle“ im nicht mehr zu Preußen gehörenden Danzig.[251] Alle Provinzen bestanden aus zum Teil sehr alten Regierungsbezirken. Der Regierungsbezirk Sigmaringen der Rheinprovinz wurde als südlichste Exklave Preußens teilweise wie eine Provinz behandelt. Die Provinz Schleswig-Holstein bestand aus dem einzigen Regierungsbezirk Schleswig.
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Gutsbezirke
Anfang 1927 bestanden noch rund 12.000 Gutsbezirke mit immerhin 1,5 Mio. Einwohnern, 4 % der Bevölkerung auf 29 % der Gesamtfläche; ihre lange vor 1918 geforderte Auflösung zog sich hin, da sich die neue Landgemeindeordnung aus anderen Gründen bis 1927 immer wieder verzögerte.[252] Aufsichtsführend war bei Landgemeinden und Gutsbezirken der Landrat. Die Gutsbezirke wurden dann 1927 bis auf unbewohnte Forsten (Truppenübungsplätze) abgeschafft.[253]
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Stadtverwaltung
Bei den Städten überwog die auf den Freiherrn vom Stein zurückgehende Magistratsverfassung. Es bestanden Städteordnungen für die sieben östlichen Provinzen, aus historischen Gründen ohne Neuvorpommern (Regierungsbezirk Stralsund), Westfalen, die Rheinprovinz, Schleswig-Holstein und Hessen-Nassau-Frankfurt am Main. In Hannover galt die vorpreußische Städteordnung in „revidierter“ Form; so erhielt die Provinzhauptstadt Hannover erst 1919 einen Oberbürgermeister (zuvor „Stadtdirektor“). Eine rechtliche Sonderrolle besaß das 1920 weitgehend aus der Provinz Brandenburg gelöste Berlin. Unter der Kreisebene bestanden in einzelnen Landesteilen Landbürgermeistereien (Rheinland), Kirchspiele (Teile Schleswig-Holsteins) oder Ämter (Westfalen).
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Kreisverwaltung
Auch für die Kreise bestanden unterschiedliche Regelungen. Insbesondere in der Fürsorge kam ihnen wachsende Bedeutung zu. Unterschiedliche Kommunalverwaltungen innerhalb eines Landes und reichsgesetzliche Vorgaben setzten das Kommunalrecht allgemein unter „Regulierungsdruck.“[254] Zu den Kuriosa der ohnehin buntscheckigen preußischen Kommunalverfassung gehörten in der Provinz Schleswig-Holstein bis 1932 (Eingliederung in den Kreis Pinneberg) die kreisfreie Inselgemeinde Helgoland und der aus einem preußischen Nebenland hervorgegangene Kreis Herzogtum Lauenburg mit eigenem Landeskommunalverband.[255]
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Zweckverbände
In der Weimarer Republik weiterentwickelt wurden die kommunalen „Zweckverbände“, eine dogmatische Innovation des späten Kaiserreichs, deren bekanntester der 1912 gebildete „Verband Groß-Berlin“ (größer als die 1920 gebildete Kommune) war.[256] Insbesondere dem 1919 gebildeten „Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk“ sollte wachsende Bedeutung zukommen.[257] Für den Großraum Berlin wurde 1929 der „Landesplanungsverband Brandenburg-Mitte“ geschaffen.[258] Hier war eine „planende Verwaltung“ erkennbar, die in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik besondere Bedeutung erlangen sollte.[259]
2. Bayern
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Bayerische Bezirke
Bayern setzte als Freistaat den Verwaltungsaufbau des Königreichs fast bruchlos fort. Als einziger Staat war Bayern territorial gestärkt aus dem politischen Umbruch hervorgegangen; es konnte sein Gebiet um Coburg (einschließlich der fränkischen Exklave Königsberg) arrondieren, der Regierungsbezirk Pfalz war allerdings zunächst besetzt und blieb von Separatismus nicht verschont. Die acht Regierungen blieben erhalten, eine Verkleinerung fand keine parlamentarische Mehrheit.[260] Als untere Verwaltungsbehörden bestanden 162 Bezirksämter und 58 kreisunmittelbare Städte. Auch in Bayern wurde eine Verwaltungsreform gefordert, die Verwaltung galt als überdimensioniert. Der Freistaat hatte so viele Einwohner wie die preußische Rheinprovinz. Die bayerischen Staatsregierungen verwiesen auf den hohen Anteil ländlicher Gebiete und die Sparsamkeit der bayerischen Verwaltung.[261]
3. Weitere Mittel- und Kleinstaaten
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Mittlere Ebene
Sachsen behielt seinen mehrstufigen Verwaltungsaufbau mit fünf Kreishauptmannschaften, 28 Amtshauptmannschaften und 21 bezirksfreien Städten. Sonderrechte der Lausitz waren ersatzlos fortgefallen. Die Abschaffung der kostspieligen mittleren Ebene, die keine Selbstverwaltung besaß, scheiterte. 1921 schaffte der Freistaat Ritter- und Freigüter ab; politischer Widerstand beschränkte sich auf Verfahrensfragen.[262] Württemberg schaffte die mittlere Ebene, vier Kreisregierungen, 1924 ersatzlos ab.[263] Das Land verteilte sich auf 61 Oberämter; allein die Landeshauptstadt Stuttgart gehörte keinem Oberamt an und besaß (durch ein eigenes Polizeipräsidium) eine Sonderstellung. Baden hatte die Mittelinstanz bereits 1863 abgeschafft; der Volksstaat teilte sich in vier Amtsbezirke und elf selbstverwaltete Kreise. Hessens mittlere Ebene, drei Provinzen, trug dem Umstand Rechnung, dass der relativ große und an wichtigen Verkehrswegen gelegene Volksstaat kein geschlossenes Territorium besaß, sondern sich auf die Landesteile Oberhessen, Starkenburg (zwischen beiden das preußische Frankfurt am Main) und Rheinhessen verteilte. Die Provinzen besaßen kaum selbstständige Befugnisse.[264] Oldenburg konnte als Freistaat trotz großer Entfernungen seine Exklaven, das Fürstentum Birkenfeld an der Nahe (trotz Separatismus)[265] und das Fürstentum Lübeck (Eutin) aus der Zeit als Großherzogtum bis zum Ende der Weimarer Republik halten und verlor sie erst 1937 durch das Groß-Hamburg-Gesetz.
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Sonderfall Mecklenburg
Wie im Kaiserreich kam dem dünnbesiedelten Agrarstaat Mecklenburg-Schwerin eine anachronistische Rolle mit verwirrendem Dualismus staatlicher und kommunaler Verwaltung zu; nicht nur für Edgar Tatarin-Tarnheyden hatte die „Organisationsfreudigkeit der Nachrevolutionszeit dem Lande einen zu umfangreichen und kostspieligen Verwaltungsapparat geschenkt.“[266] Der Freistaat war in „Landdrosteien“ als staatliche Verwaltungsbezirke mit einem „Landdrosten“ an der Spitze eingeteilt, daneben bestanden entsprechende Ämter und Amtsverbände als Selbstverwaltungskörperschaften.[267] Viele Reformvorhaben scheiterten in allen Ländern an parlamentarischen Mehrheiten.
4. Stadtstaaten
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Stadt und Land
Die Stadtstaaten Hamburg, Lübeck und Bremen waren streng genommen ebenfalls Flächenstaaten, wobei in Hamburg sogar eine Unterscheidung zwischen Stadt und Land bestand; Lübeck hatte 1913 mit der Eingemeindung Travemündes und weiterer Vorstädte einen Schritt zur Einheitsgemeinde gemacht, doch bestanden weitere Landgemeinden; die Eingemeindung der Landgemeinden wurde in der Weimarer Republik fortgesetzt. Gleichwohl gab es weiterhin ein verwirrendes Exklavenwesen und komplizierte Fischereirechte in der Lübecker Bucht.[268] Bremen, 1918/19 kurzzeitig Räterepublik,[269] bestand aus drei räumlich getrennten Städten: (Stadt-)Bremen, seine nördliche Vorstadt Vegesack und Bremerhaven an der Wesermündung; dessen heute eingemeindete, 1924 gebildete Nachbarstadt Wesermünde war preußisch. Zu Hamburg gehörten die Städte Cuxhaven sowie Geesthacht und Bergedorf an der oberen Elbe. Die Stadt war in vier Landschaften aufgeteilt,[270] darunter das Amt Ritzbüttel an der Elbmündung und mehrere Landgemeinden in Schleswig-Holstein als Exklaven (Walddörfer).
G. Kirchliche Verwaltung
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Konsistorien
Für die katholische Kirche bedeutete der Wechsel der Staatsform wenig Veränderung.[271] Sie konnte auf eine seit Jahrhunderten bewährte klerikale Bürokratie zurückgreifen und profitierte von der neuen politischen Situation, auch über die Zentrumspartei. Die evangelischen Kirchen, seit der Reformation ohne Unterbrechung vom landesherrlichen Kirchenregiment geprägt, fanden sich in einer für sie neuen Situation ohne selbstverständliche christliche „Obrigkeit“. Zwar hatte es seit dem 19. Jahrhundert Bestrebungen gegeben, kirchliche und staatliche Verwaltung zu trennen, insbesondere die Konsistorien zu verselbstständigen und den Oberkirchenrat von der Staatsverwaltung zu lösen;[272] jetzt waren die evangelischen Kirchen durch Fortfall der Landesherren als summus episcopus auf sich allein gestellt. Dass von säkularen Politikern versucht wurde, über staatliche Aufsichtsrechte in die Kirchen zu wirken, stärkte Verselbstständigungstendenzen.[273] Letzte Reste patronatsähnliche Kirchenverwaltungen jenseits der Landeskirchen, die „Fürstlich Stolbergschen Konsistorien“ in Wernigerode und die Kreishauptmannschaft Bautzen für die sächsische Oberlausitz, wurden aufgehoben, gemeinsame Einrichtungen etwa in der Lehrerbildung fielen ganz in kirchliche Hand, darunter die württembergischen Seminare.[274]
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„Jahrhundert der Kirche“
Es fehlte nicht an evangelischen Stimmen, die den neuen Zustand als Chance begrüßten und sich ein Ende der dem Staat nachgebildeten Kirchenverwaltung wünschten. Führend war der konservative Berliner Pfarrer Otto Dibelius, dessen 1927 erschienenes Buch „Das Jahrhundert der Kirche“ zahlreiche Leser fand. Darin forderte er eine neue Form kirchlicher Verwaltung: „Die vom Staat übernommene bureaukratische Verwaltungsform, all diese Ratstitel, diese Scheidung der Beamtenklassen, dieses System von Erlassen und Verordnungen in dem unpersönlichen und unlebendigen Stil der staatlichen Kanzleien – das alles muß und wird einmal einem wirklich kirchlichen Gepräge weichen.“[275] Als „Körperschaften des öffentlichen Rechts“ waren die Kirchen ausdrücklich bestätigt worden, auch Dibelius betonte die öffentliche Aufgabe der Kirchen zum „Dienst an Volk und Staat.“
H. Über- und zwischenstaatliche Verwaltung
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Völkerrecht
Auch in der Weimarer Republik war der Rahmen der Verwaltung eindeutig der Nationalstaat. Über Internationale Organisationen wie den Weltpostverein[276] oder Abkommen zum Schutze des Geistigen Eigentums wie die „Berner Konvention“ von 1896 waren dessen Grenzen aber bereits in der Vorkriegszeit überschritten worden;[277] diese Arbeit wurde fast bruchlos fortgesetzt.[278] Eine internationale Schiedsgerichtsbarkeit in Handelsstreitigkeiten, deren wichtigste Behörde die 1920 gegründete „Internationale Handelskammer“ in Paris war, wurde von deutschen Kaufleuten wahrgenommen.[279] Der Völkerbund, dem das Deutsche Reich 1926 beitrat, gewann mit seinem zunächst überschaubaren Verwaltungsapparat für zwischenstaatliche Abkommen an Bedeutung. Eine echte internationale Behörde war sein „Internationales Arbeitsamt.“[280] Auch Organisationen wie das „Internationale Rote Kreuz“ hatten infolge des Krieges Verwaltungsaufgaben übernommen, etwa in der Fürsorge für Kriegsgefangene oder deren Angehörige.[281]
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Siegerverwaltung
Zu der Verwaltungsgeschichte der Weimarer Republik gehören schließlich die internationalen Kommissionen zur Überwachung der Friedensbedingungen, darunter die 1920 eingerichtete „Rheinlandkommission“ in Koblenz. Die oberste Behörde des besetzten Rheinlandes bestand aus Vertretern der Besatzungsmächte Frankreich, Belgien, USA und Großbritannien.[282] Die 1920 gebildete „Interalliierte Regierungs- und Plebiszitskommission für Oberschlesien“ in Kattowitz verwaltete die Abstimmungsgebiete in Oberschlesien bis zur Volksabstimmung 1922.[283] Sie galten auf deutscher Seite allgemein als einseitige Instrumente der Sieger des Ersten Weltkriegs. Das galt nicht für die ältere, auf den Wiener Kongress zurückgehende „Zentralkommission für die Rheinschifffahrt“, die 1920 von Mannheim nach Straßburg verlegt wurde;[284] Frankreich wurde der führende Mitgliedstaat und übernahm für ihren Sitz mit Sinn für Symbolpolitik den 1889 eingeweihten Kaiserpalast, ein Sinnbild der deutschen Verwaltung von Elsass-Lothringen, als Palais du Rhin.
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Olympische Spiele
Eine Schnittmenge zwischen internationaler, nationaler, privater und öffentlicher Verwaltung war der Sport, dessen öffentliche Bedeutung zunahm. An einer Schnittstelle saß als Innenstaatssekretär, Vorsitzender des „Reichsausschuss für Leibesübungen“ und Mitglied des Internationalen Olympischen Komitees Theodor Lewald, dem es 1931 gelungen war, Berlin als Austragungsort für die Olympischen Sommerspiele im Jahr 1936 zu bestimmen; die von Lewald getragene Organisation der Spiele fand nach Ende der Weimarer Republik unter nationalsozialistischen Vorzeichen statt.[285]
I. Dogmatik und Wissenschaft
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Obrigkeitliche Verwaltung
Die berühmten Worte von Otto Mayer waren auch vom Wunsch nach Kontinuität getragen. Tatsächlich hat sich die Verwaltung ab 1918 als rechtsstaatliche Konstante erwiesen, die mit Arbeiter-und-Soldatenräten, aber nicht mit dem Kapp-Putsch zusammenarbeitete. Die „Verschiebungen der Dogmatik“[286] betrafen weniger den Wandel der Staatsform, sondern den grundsätzlichen Funktionswandel der Verwaltung, der sich bereits vor dem Krieg abgezeichnet hatte und durch diesen noch potenziert wurde; die Abkehr von der obrigkeitlich auftretenden, befehlenden und eingreifenden Verwaltung. Eine leistende Verwaltung war in der Dogmatik von Mayer ebenso wenig vorgesehen wie ein Verwaltungshandeln, das nicht von einer Unterordnung unter die Obrigkeit geprägt war. Dieses Bild hatte auch im Jahr 1914 die Realität der Verwaltung nur bedingt wiedergegeben. Einige vielversprechende junge Autoren des späten Kaiserreichs wie der von Gerhard Anschütz und Otto Mayer geprägte Karl Kormann[287] waren im Krieg gefallen oder in dessen Folge verstorben und fehlten damit in der Weimarer Republik. Das verwaltungsrechtliche Schrifttum knüpfte, bei Offenheit für neue Entwicklungen und ohne rückwärtsgewandte Nostalgie, an die Vorkriegszeit an.[288]
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Lehrbücher
Otto Mayers Schüler Walter Jellinek legte 1928 sein enzyklopädisches „Verwaltungsrecht“ vor.[289] Der zweite große Lehrbuchautor der Weimarer Republik, der in Göttingen lehrende 1926 verstorbene Julius Hatschek war politisch liberaler, arbeitete auch rechtsvergleichend[290] und stand, obwohl Österreicher, stärker in einer preußischen Tradition, für die auch Friedrich Giese, ein Bonner Schüler von Philipp Zorn, stand.[291] In der Nachfolge von Mayer, mit Akzentuierung aus schweizerischer Sicht, war der von 1906 bis 1915 in Tübingen und Heidelberg lehrende Fritz Fleiner.[292] Auch österreichische Autoren wurden rezipiert, insbesondere der Wiener Adolf Merkl,[293] der den Positivismus von Hans Kelsen weniger dogmatisch vertrat; der ältere Rudolf von Herrnritt[294] war von Otto Mayer beeinflusst.
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Weimarer Verwaltungsrecht
Insgesamt erwiesen sich die Schulen als wenig monolithisch; Otto Mayers Schüler Willibalt Apelt stellte mit der Lehre vom öffentlichen Vertrag[295] bereits 1920 Teile von dessen Dogmatik in Frage. Der vielleicht wichtigste Autor der Weimarer Republik war der von Mayer beeinflusste, als Breslauer Schüler von Siegfried Brie in einer „preußischen“ Tradition stehende gebürtige Schweizer Ottmar Bühler, der nicht nur im Steuerrecht[296] bis heute zu den wichtigsten Autoren zählt; auf die Weimarer Republik allein lässt er sich kaum festlegen. Er zählte zu den hellsichtigen Autoren, die bereits zu einem frühen Zeitpunkt eine leistende Verwaltung in den Vordergrund stellten. Schüler des sehr konservativen Hans Helfritz war der insbesondere im Kommunal- und Polizeirecht hervorgetretene Katholik Hans Peters, der seine größte Bedeutung erst nach 1945 erreichen sollte;[297] seine Verwurzelung in einer preußischen Verwaltungstradition geriet dabei in Vergessenheit. Eine methodische „Kriegsfolge“ war ab 1918 der schärfere Blick auf die Haftung des Staates für seine Handlungen.[298] Auch die ungebrochen fortgesetzte Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Überprüfung des Ermessens knüpften an die Vorkriegsentwicklung an; 1928 behandelte die Staatsrechtslehrertagung in Wien „Überprüfung von Verwaltungsakten durch die ordentlichen Gerichte.“[299] Zukunftsweisend war der von Julius Hatschek in Göttingen und Friedrich Giese in Frankfurt geförderte Hans J. Wolff, insbesondere auch mit seiner Frankfurter Habilitationsschrift über „Organschaft und juristische Person.“[300] Eine neue Entwicklung, die ebenfalls nicht im Wandel der Staatsform ihre Ursache hatte, war die zunehmende Ausdifferenzierung des Faches, der Bedeutungsgewinn des besonderen Verwaltungsrechts. Typisch für die neuen Teildisziplinen war ein Überschneiden mit dem Zivilrecht, so im Steuer-, Sozial- oder Arbeitsrecht. Auch das Kommunalrecht erhielt eine neue Bedeutung, zum Teil im Austausch mit der Kommunalwissenschaft. Mit der öffentlichen Körperschaft setzte sich etwa der von Carl Schmitt und Fritz Marschall von Bieberstein geförderte Ernst Forsthoff,[301] mit deren erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit Arnold Köttgen[302] als Schüler von Otto Koellreutter auseinander. Auch wenn die Weimarer Republik im Rückblick eine für das Verwaltungsrecht besonders produktive Epoche war, darf ihre kurze Dauer nicht übersehen werden. Im Jahr 1919 waren selbst jüngste Vertreter der Disziplin ausnahmslos im Kaiserreich sozialisiert; dies galt auch für die älteren demokratischen Staats- und Verwaltungsrechtler Gerhard Anschütz und Fritz Stier-Somlo oder den Monarchisten Helfritz. Die erste Generation, die zeitlich ganz von „Weimar“ geprägt war, darunter Forsthoff, Hans-Peter Ipsen und Wolff, erlebte als „Berufsanfänger“ mit unterschiedlichen Konsequenzen 1933 das Ende der Weimarer Republik. Ipsens Lehrer, der noch im Kolonialrecht des Kaiserreichs sozialisierte Kurt Perels, wählte im September 1933 den Freitod;[303] er zählte zu den Vertretern des Verwaltungsrechts, für die es keinen Platz mehr geben durfte.
J. Verwaltung zwischen Revolution und Rezession
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Der neue Landrat
Zur preußischen Landtagswahl am 24. April 1932 ließ die SPD ein Plakat drucken, auf dem ein „altes“ und ein „neues Preußen“ in der Karikatur kontrastiert wurden. Die bunten Bilder waren von launigen Versen begleitet. Nach dem Gutsherren, der seine Befugnisse als Ortspolizei missbrauchte und dem Dreiklassenwahlrecht folgte eine Szene auf dem „Königlichen Landratsamt“:
„Im alten Preußen beim Landrat: „Sie Mann“ Er blickt einen durch das Monokel an‚ Wat wollen Se? – Lauter! Gott soll euch verdammen. Erst nehmen Sie mal die Knochen zusammen! Mit solchem Dreck kommt zu MIR Ihr hier her? Marsch – schert Euch hinüber zum Sekretär.‘“
Vor dem am Schreibtisch Weinflasche und Zigarre sitzenden arroganten Landrat, standesgemäß mit Monokel, Bratenrock und Stehkragen, standen drei Arbeiter in gebückter Haltung. Im „neuen Preußen“ war der Landrat ein nüchterner Beamter im gewöhnlichen Straßenanzug, der mit den drei Arbeitern an einem Tisch saß und auf Augenhöhe redete:
„Der neue Landrat kein Einglas trägt Auch sind seine Hände nicht wohlgepflegt. Doch kann man bei ihm sich gemütlich setzen Und wird belehrt nach Recht und Gesetze. Wollt wieder zitternd Ihr angeschnauzt sein Vom Junker-Hochmut? – Dreimal Nein!“[304]
Die SPD hatte aus der Defensive plakatiert; bei der folgenden Landtagswahl sollte sie lediglich 21,1 % gegenüber 29 % bei den Wahlen 1928 erhalten, die NSDAP mit 36,6 % dagegen mit Abstand stärkste Partei werden. Gemeinsam mit der KPD, die ihren Stimmenanteil auf 12,8 % geringfügig ausbauen konnte, hatten antidemokratische Parteien eine destruktive Mehrheit im preußischen Landtag erhalten. Die SPD hatte allen Grund, vor „Junker-Hochmut“ in Amtsstuben zu warnen, wenige Wochen später, nach dem „Preußenschlag“ am 20. Juli 1932, regierten konservative Staatskommissare Preußen.[305] Die Nationalsozialisten kamen auf dem Plakat nur am Rande vor; bei der Landtagswahl 1928 hatten sie nur 1,8 % erhalten. Das Plakat schien Otto Mayers berühmten Satz widerlegen zu wollen; der Wechsel der Verfassung hat Auswirkungen auf die Verwaltung. Um Mayer war es der SPD sicher nicht gegangen, in ihrem Bild von Verwaltung war sie diesem allerdings unfreiwillig gefolgt. Das Landratsamt, zentrale Behörde der preußischen Verwaltung in Republik wie Monarchie, war danach Sitz einer obrigkeitlich auftretenden, befehlenden und eingreifenden Verwaltung;[306] der Unterschied vom altem zum neuen Preußen wird an nicht zu unterschätzenden Stilfragen wie dem persönlichen Gespräch mit dem Landrat festgemacht. In der Geringschätzung des subalternen Beamten, des „Sekretärs“, steht das Plakat in der Tradition der Bürokratiekritik, ein in der Weimarer Republik beliebtes Genre.[307]
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Verwaltungsreform
Tatsächlich hatte die SPD in der Weimarer Republik nicht ohne Erfolg erhebliche Bemühungen unternommen, für die Verwaltung demokratische Beamte zu gewinnen. Das wichtigste Schlagwort zur Verwaltung der Weimarer Republik war allerdings nicht „Demokratisierung“, die von nahezu allen politischen Lagern in irgendeiner Form bemüht wurde und als Unterscheidungskriterium kaum tauglich ist. Eine grundsätzliche „Verwaltungsreform“ war das große Anliegen der Weimarer Republik. Diese blieb in großen Teilen unvollendet. Der heutige Blick auf die Weimarer Republik und ihre Verfassung ist wohlwollend, milder als das Urteil der unmittelbaren Nachkriegsjahre.[308] Aber auch zeitgenössische Kritik wurde an der WRV keineswegs nur geübt, um sie zu diskreditieren. Auch ein überzeugter Befürworter der Republik wie Walter Jellinek betonte 1930 nach einem Lob der „Verfassung als Ganzem“ die „Unhaltbarkeit des Neben- und Gegeneinanderregierens von Reichs- und Landesbehörden“,[309] machte seine Kritik also an der Verwaltung fest. Die WRV war im Grunde für einen anderen Staat geschrieben: ein Deutsches Reich mit Kolonien, das sich bald mit Österreich zu einem der größten Staaten Europas zusammenschließen wird, eine unitarische Republik mit kodifiziertem Arbeitsrecht, Reichsverwaltungsgericht, starker Reichseigenverwaltung, dafür in naher Zukunft ohne Preußen. Die Realität der WRV sah anders aus.
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Sozial- und Steuerstaat
Die WRV war noch in anderer Hinsicht für einen anderen Staat geschrieben, nämlich einen Staat mit ausreichenden finanziellen Mitteln, wie es das Deutsche Reich und seine Gliedstaaten bis 1914 waren, bei allerdings erheblich weniger Ausgaben auf dem Gebiet der leistenden Verwaltung. Die staatlichen Aufgaben hatten in Relation zum Kaiserreich erheblich zugenommen; nichts verdeutlicht dies mehr als die Lektüre des zweiten Hauptteils der WRV und der Grundrechte der konstitutionellen Verfassungen, die bis 1918 galten. Auch wenn die Konsequenzen des „interfraktionellen Parteiprogramms“[310] in der Verfassung noch nicht feststanden, war doch allen Beteiligten klar, dass dies mit erheblichen Kosten verbunden sein würde. Die Verwaltung der mit hohen Kriegsfolgelasten konfrontierten Republik leistete Beachtliches und Bleibendes. Die leistende Verwaltung auf dem Gebiet des Sozialrechts war ausgebaut worden, bis zu der völlig neuen Reichsarbeitsverwaltung. Und weil dafür Geld gebraucht wurde, war bereits zu Beginn eine Reichsfinanzverwaltung mit Reichssteuern gebildet worden. Auch die Gemeinden sollten in der Weimarer Republik eine kurze Blüte kommunaler Verwaltung erleben. Vieles war aber mit geliehenem Geld finanziert. Durch die wirtschaftliche Entwicklung ab 1929 waren diese Probleme potenziert worden.[311] Als Signatur der Weimarer Republik wurde die Krise bezeichnet.[312] Die Verwaltung war weder Ursache der Krise noch ihr Bestandteil, weniger Verwaltung der Krise als eine gute Verwaltung in einer schlechten Zeit.[313]
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Vom Allgemeinen zum Besonderen
Auf der Münsteraner Staatsrechtslehrertagung 1926 stellte der Steuerrechtler Albert Hensel, ein Bonner Schüler von Erich Kaufmann, ausdrücklich Otto Mayers berühmten Satz in Frage: „Die Fülle neuen Rechtsstoffs, welche die letzten Jahre uns gebracht hat, und deren inhaltliche Bedeutung von uns immer wieder neu erarbeitet wird, läßt uns doch an dem Satz zweifeln, den Otto Mayer selbst der dritten Auflage seines Verwaltungsrechts voranzustellen geglaubt hat.“[314] Als Gründe benannte Hensel „das neue Arbeitsrecht, die Neuregelung der Fürsorge, die Reichsabgabenordnung, die Verwaltungsreform (zusammen mit der Parteipolitisierung der Kommunalvertretungen), die Neugestaltung der wirtschaftlichen Betätigungen des Staates in halböffentlichen Formen, de[n] Zusammenschluß der den Staat und stärker noch die Verwaltung beeinflussenden Kräfte in Organisationen, die trotz ihrer scheinbar rein privatrechtlichen Struktur stärksten Einfluß auf die Gestaltung des öffentlichen Lebens haben.“ Das war eine beeindruckende Summe der verwaltungsrechtlichen Innovationen der Weimarer Republik. Der 1924 verstorbene Mayer, der bereits mit dem Kriegsverwaltungsrecht dogmatische Schwierigkeiten hatte,[315] hätte sich durch diese Aufzählung allerdings kaum widerlegt gesehen. Verwaltungsrecht bedeutete für ihn Systembildung, schneidige Begriffe, einen Allgemeinen Teil. Der Paradigmenwechsel des Verwaltungsrechts vom Allgemeinen zum Besonderen Teil, zu einer Verwaltung des Steuer- und Sozialstaats ist die Signatur der Verwaltung in der Weimarer Republik.
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Rüdiger Voigt (Hg.), Aufbruch zur Demokratie. Die Weimarer Reichsverfassung als Bauplan für eine demokratische Republik, 2020.
L. Abstract
| 1. | German administration was not deeply affected by the constitutional changes of 1918/19. Revolutionary governments could rely on bourgeois civil servants. Otto Mayer, a leading administrative lawyer of the Kaiserreich, made this point in 1924 with his famous statement “Verfassungsrecht vergeht – Verwaltungsrecht besteht”. However, Mayer’s aphorism was more applicable to 19th century France, the context from which it originated (par. 1 et seq.). |
| 2. | Administrative reform connected with “Reichsreform” in general was nevertheless a major objective of the Weimar Republic. Both the administration and all political denominations supported this aim. The focus lay on the new order, and there was no noticeable nostalgia for the old administration. The Weimar administration was not a stronghold of reactionists, even though democratisation was a halting and mostly unsuccessful process. |
| 3. | The most important change from the Kaiserreich to the Weimar Republic was not that from a monarchy to a republic but from federalism to an attempted centralisation, imperialisation or federalisation (Verreichlichung) (par. 4). This had a great impact on the administration, even when centralisation remained incomplete. For the first time, the German railway, army, waterways, and mail were entirely under national rule. The most important centralisation process involved the fiscal authorities, as the arguably greatest achievement of the Weimar administration was creating a complete administration, including a new system of taxation. Furthermore, a social state was developed by establishing a new national unemployment insurance (par. 7 et seqq.). |
| 4. | In 1919, Prussia was indispensable for the young Weimar Republic because of its functional and reliable administration. Democratic Prussian governments attempted to reform the administration, accomplishing this objective most successfully with regard to the police authorities. The lasting strength and stability of the Prussian government and administration was one important reason, as the “Prussian question” (preußische Frage) could not be solved in a democratic way. Prussia was too big for the decentralised central state (dezentralisierter Einheitsstaat) that the Weimar Republic was supposed to become, but the Weimar Republic could not do without Prussia (par. 31). |
| 5. | The First World War greatly impacted German administration and resulted in an overwhelming proliferation of new administrative functions and tasks. The consequence of war on German society promoted a “service-providing administration” (leistende Verwaltung) and its centralisation. In 1918/19, the German government faced the challenge of supporting millions of people affected by the war and obtaining the money required to do so. Consequently, two powerful federal administrations of finance and social welfare were created. The Weimar Republic emphasised the central administration of taxation and social services (par. 48). |
| 6. | Weimar administrative legal textbooks mostly maintained the tradition of the rule of law (Rechtsstaat) and legal positivism that had dominated the Kaiserreich. This is not surprising, considering the Weimar Republic’s brief duration and the lack of a real revolution in Germany. Most administrative lawyers were socialised in the Kaiserreich and were accustomed to the terms used by Otto Mayer. Young Weimar lawyers attempted to eliminate these terms, and administrative law also became specialised. Administrative law – and legal science in general – no longer attempted to create general systems and spirited terms (par. 66 et seqq.). |
| 7. | Municipalities were not affected by the change to the Weimar Republic. Municipal self-government was also practised in the Kaiserreich. Municipal law became a new discipline of administrative law, accompanying the creation of Groß-Berlin (Greater Berlin) (par. 49) or the Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk (par. 56), with obvious roots in the Kaiserreich, for instance in the Zweckverband (administrative union). Political resistance against the abolishment of old-fashioned municipal institutions like Gutsbezirke (manor-districts) was limited to special measures. Municipal incorporations increasingly influenced local administration (par. 49 et seqq.). |
| 8. | The service-providing administration and specialised administrative law formed the core of the administration in the Weimar Republic. Its administration looked ahead rather than back, but a change from general to specialised administrative law was already discernible in the last decades of Kaiserreich. Administration in the Weimar Republic constituted an – albeit unintentional – rebuttal of Otto Mayer’s clever but old-fashioned aphorism (par. 69 et seqq.). |
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