Kitabı oku: «Die UNO»

2.1 Dilemmata und Optionen

Die grundsätzliche Frage ist: Warum sollte ein Staat mit anderen Staaten kooperieren, statt einfach zu tun, was in seiner Macht steht? Im Einzelfall ist immer zu fragen: Lohnt sich Kooperation im Sinne einer rationalen Prüfung des Verhältnisses von Kosten und Nutzen?

Für Regierungen wäre es unverantwortlich, dieser zweckrationalen Kalkulation auszuweichen in die wertrationale Hoffnung, dass auch Staaten nett zueinander sein könnten und sollten. Der alte Satz „si vis pacem para bellum“ („Wenn du den Frieden willst, bereite den Krieg vor“) wird vielleicht keine hohen Zustimmungswerte erreichen, bleibt aber logisch zwingend: Solange man nicht sicher sein kann, dass nicht unter all den Guten ein Böser Übles plant, sollte man ein Mittel gegen das Üble parat haben. Aber: Die zwingende Logik der Realität dieses „Sicherheitsdilemmas“ wird zur fixen Idee und zum zerstörerischen Zwangsverhalten, wenn sie nicht politisch eingebettet wird in die komplexen Realitäten der interdependenten Welt.

Die Einsicht in die Interdependenz – also die vielseitige Bestimmtheit und gegenseitige Abhängigkeit von internationaler Politik und Wirtschaft – ist unter den Regierungen schon weit verbreitet; aber die Folgerung, dass deswegen Kooperation nötig sei, kann nur auf ihrem Vertrauen aufbauen, dass die Bereitschaft zur Kooperation sich lohne, aber nicht von den Kooperationspartnern oder auch von Unbeteiligten ausgenutzt werde. Ausreichende und verlässliche Anreize dafür kann nur eine starke Hegemonialmacht gewährleisten – solange sie starke Hegemonialmacht bleibt – oder ein kollektives System allseitiger Verpflichtungen und Regelungen, die auch real durchgesetzt werden können.

Damit in einer internationalen Welt souveräner Staaten – also ohne eine übergeordnete supranationale Zentralmacht mit allgemeinem Gewaltmonopol – ein solches System funktionieren kann, müssen alle politisch, militärisch und wirtschaftlich starken Staaten eingebunden werden: insbesondere für die mächtigen Regierungen muss die Kosten/Nutzen-Rechnung positiv für Kooperation aufgehen, damit sie nicht aus eigener Machtvollkommenheit sich durchzusetzen versuchen.

Die wichtigste Voraussetzung für potentielle Kooperation ist das Verständnis, dass sie auf Gegenseitigkeit orientiert eben kein Nullsummenspiel sein muss, in dem eine Partei nur das gewinnen kann was eine andere verliert, sondern dass vielmehr der Verzicht auf destruktiven Konfliktaustrag zugunsten des Einsatzes konstruktiver Problembewältigung in einem Variablesummenspiel womöglich sogar ‚den zu verteilenden Kuchen größer machen’ kann zugunsten aller, auch der relativ benachteiligten Parteien.

Die wesentlichen Methoden von effektiver Kooperation sind Kommunikation und darauf aufbauende Vertrauensbildung. Gelingen Kommunikation und Vertrauen, entstehen fragile aber erfreuliche Chancen, dass die Praxis der internationalen Zusammenarbeit über geraume Zeit zu einer Zivilisierung des Verhaltens und Handelns interessenfixierter und/oder machtbesessener Regierungen führen könnte – hinsichtlich der diplomatischen Umgangsformen, der Normen kooperativer Problemlösungen oder gar der zielbestimmenden Werte.

Das klassische Gedankenexperiment des „Gefangenen-Dilemmas“

 verdeutlicht, wie ohne Kommunikation eine Situation den Handelnden ausweglos erscheinen kann,

 stützt aber die These, dass es sich für die Handelnden langfristig lohnt zu kooperieren, weil sie sonst Gefahr laufen, durch das Handeln anderer schlechter gestellt zu werden.

Die fiktiven Spieler handeln in ihrer Entscheidungssituation unter Unsicherheit rein zweckrational, um ihren Nutzen zu maximieren bzw. ihre Kosten zu minimieren; Wertungen wie „Verbrechen“ oder „gerechte Strafe“ sind irrelevant. Ihr Dilemma ist, dass aus der individuellen und der sozialen Perspektive sich ein Widerspruch für das Handeln ergibt, der durch keinerlei Verhaltenskodex gelöst wird. Mangels Kommunikation untereinander kann kein Spieler die Handlungsweise des anderen einschätzen und beeinflussen; zwar wäre es von außen gesehen für beide das Vorteilhafteste, sich gegenseitig zu vertrauen und zu kooperieren – aber dazu müssten die Spielregeln zulassen, dass Austausch erlaubt und Vertrauensbruch sanktioniert wird. Misstrauen wird Kooperation verhindern, weil ein grundsätzlich kooperationsbereiter Spieler befürchten müsste, dass durch sein einseitig kooperatives Verhalten ein anderer Spieler dafür belohnt werden könnte, dass er zum eigenen Vorteil unkooperativ handelt. Da das für beide optimale Ergebnis also unwahrscheinlich ist, werden wohl beide versuchen, den möglichen Schaden zu begrenzen und gestehen, also nur das zweitbeste – aber wenigstens auch nur zweitschlechteste – Ergebnis erreichen.

Wenn man allerdings das Gedankenexperiment so erweitert, dass das Spiel mehrfach – weiter ohne direkte Kommunikation – wiederholt wird, könnten jeder Spieler die Entscheidungen des anderen aus den vorigen Runden in seine aktuelle Entscheidung einbeziehen; er könnte versuchen, Kooperation zu belohnen oder Vertrauensbruch zu bestrafen. Das lohnendste Verhalten wäre dann, sich zunächst in Vorleistung kooperationswillig zu zeigen, auf Nicht-Kooperation aber mit Bestrafung zu reagieren, aber nicht nachtragend zu sein, wenn der Mitspieler dann doch kooperativ wird, sondern ebenfalls wieder kooperativ zu werden. So könnte sich also mittels indirekter Kommunikation in einem Lernprozess Kooperationsbereitschaft entwickeln.

Wird das Gedankenexperiment noch erweitert um ungehinderte Kommunikation und geförderten Informationsaustausch, erscheint eine Perspektive, in der eine interdependente Welt sich auch ohne oberste Gewalt recht gut ordnen kann – in internationaler Kooperation: Wenn das zu lösende Problem eben kein reines Nullsummenspiel ist, sondern durch abgestimmtes gemeinsames Handeln der zu verteilende Vorteil größer werden kann, ist Kooperation im Eigeninteresse aller Mitspieler. Der Versuch, sich unkooperativ egoistisch zu verhalten, kann zu einem höheren eigenen Verlust führen; aber auch wenn unkooperatives Verhalten sich für einen Spieler auszahlt, könnte der kollektive Ertrag geringer sein als bei kooperativem Verhalten.

Die im Gedankenexperiment ausgearbeiteten Befunde gelten nicht nur bilateral für zwei Parteien, sie lassen sich auch auf komplexere Situationen mit mehreren bis vielen Mitspielern übertragen. Die Frage, wie sinnvoll oder notwendig – multilaterale – Kooperation ist, stellt sich in allen Problembereichen der internationalen Politik:

 In fast alle Fragen der Sicherheit ist das klassische Sicherheitsdilemma logisch eingebaut: die anderen – Nachbarn, Konkurrenten, potentielle Gegner, erklärte Feinde, Terroristen – könnten schneller und stärker aufzurüsten versuchen, also ist dem rechtzeitig eigene Waffenkapazität entgegenzusetzen, was wiederum zu sich aufschaukelndem Wettrüsten verleitet; Misstrauen oder Bedrohungsmentalität sind dabei intensivierende Momente, aber seit dem Fall der ersten Atombomben ist das sicherheitspolitische Kosten/Nutzen-Kalkül von besonderer Qualität, weil nun das eigene Überleben insgesamt auf dem Spiel steht. Das Konzept der „Kollektiven Sicherheit“ als Friedens(ver)sicherung auf Gegenseitigkeit wäre logisch ein Ausweg aus diesem Dilemma: die zur Friedenssicherung gemeinsam zusammenwirkenden Kräfte aller wären stärker als die destruktive Macht einzelner Aggressoren – wenn die Kooperation gelingt.

 Auch in den Interessenkonflikten der sich weiter globalisierenden Wirtschaft und bei den Problemen der sog. Entwicklung zeigt sich das Dilemma, dass jeder beteiligte Staat für sich das Maximum auf Kosten anderer sichern will, damit der eigene Anteil gewahrt oder gesteigert werden kann – aber damit allen und auch sich selbst schadet; sowohl das liberale Konzept des Freihandels als auch der Gedanke der aktiven Kooperation durch gemeinsame Institutionen zeigt, dass ein nur auf die vermeintlich eigenen wirtschaftlichen Interessen bezogenes Verhalten gerade dazu führen kann, dass alle Staaten insgesamt einen geringeren Effekt erreichen: der Kuchen wird kleiner statt größer.

 Beim Umwelt- und Klimaschutz finden sich die Staaten in einem ähnlichen Dilemma: Jeder Staat, dessen Regierende eine Bedrohung der natürlichen Lebensgrundlagen überhaupt wahrnehmen, will seine Umwelt schützen und seinen Nutzen aus globalen Umweltgütern sichern, aber ohne die ökonomischen Kosten dafür zu übernehmen – also schiebt er die Verantwortung auf andere Staaten/-gruppen und versucht, seinen Kosten-Anteil für die ohnehin meist unzureichenden kollektiven Anstrengungen möglichst gering zu halten. Das mindert die Chance auf effektive internationale Zusammenarbeit mit geregelter Lastenverteilung; und das wiederum schädigt auf lange Sicht alle Staaten, die kooperationswilligen wie die unwilligen.

 Zum Schutz der Menschenrechte erzwingt kein vermeintliches Nullsummenspiel ein Kosten/Nutzen-Kalkül: kein Staat hat unmittelbar einen Vorteil oder einen Nachteil davon, wenn ein anderer Staat die Menschenrechte respektiert oder verletzt, sofern nicht eine friedensbedrohende oder handelshemmende Situation entsteht. Aber der Einfluss der Zivilgesellschaft und deren Standards moralisch-politischer Korrektheit scheint mangelndes Interesse von Regierungen an Bürger- und Menschenrechten ausgleichen zu können; anders als komplizierte sicherheits-, handels- oder klimapolitische Fragen sind massive Menschenrechtsverletzungen nicht so leicht an die kaum jemand interessierende Außenpolitik abzuschieben. Leider aber können Regierungen Menschenrechte und ihre Auslegung als vorgeschobene Argumente oder ihren Schutz als willkommenes Instrument für machtpolitische und andere Zwecke nutzen.

Der dummen, aber bequemen Devise „Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht naß!“ wird reflexartig auf fast allen Feldern internationaler Politik gefolgt. Sind Staaten auch nur Menschen (oder kleine Kinder) – oder warum sonst verhalten sie sich in rationalem Kalkül dann doch im Effekt irrational? Ein Blick auf die vorherrschenden Perspektiven, in denen die Rolle der Staaten in der internationalen Politik gesehen und verstanden wird, ist hilfreich für Orientierung und Kritikfähigkeit: Die möglichen Blickwinkel und verschiedenen Sichtweisen auf das weltpolitische Geschehen sind nicht objektiv als so und nicht anders vorgegeben, sondern sind bedingt durch subjektive Wahrnehmungen der eigenen Interessen und durch vorherrschende Annahmen über die Natur des Menschen und seiner Welt – sei es in Form gängiger Meinungen und Vorurteile, sei es im Gewand ausgearbeiteter sozialwissenschaftlicher Theorien.

Leider hat sich die theoretische Debatte über die internationalen Beziehungen zu sehr verselbständigt in fiktionales Wunschdenken oder narrative Selbstbezogenheit – oft sind die Probleme, die sich vor allem deutsche Fachvertreter/-innen machen, nur schwer in Verbindung zu bringen mit Aussagen von Praktikern oder Berichten von sachkompetenten Journalisten über die Welt da draußen.

Offenkundig dienen Theoriedebatten auch Zwecken jenseits der theoretischen Kernfunktion; eigentlich sollten Theorien – nur – diskutierbare Arbeits-Grundlagen schaffen für Beschreibung und Erklärung undurchschauter Phänomene, indem sie

 Erfahrungen, Beobachtungen und Informationen in Bereiche zu strukturieren und einzuordnen helfen, damit aber auch als bestimmte Ausschnitte von Realität eingrenzen;

 komplexe Sachverhalte auf einfache bzw. idealtypische Merkmals- oder Ablaufsbeschreibungen zu reduzieren erlauben, damit aber zugleich bestimmte Aspekte betonen, andere ausblenden;

 praktisches Handeln anzuleiten versprechen, damit jedoch zwangsläufig das Notwendige, Zweckmäßige und/oder Sinnvolle aus ihrer Perspektive formulieren;

 Argumente vorgeben, mit denen dieses erwünschte praktische Handeln zu rechtfertigen ist.

Eine Theorie soll versuchsweise eingenommener Standpunkt sein, aber nicht Heimat und schon gar nicht Schutzbunker; theoretische Argumente sollen nicht als Kampfmittel dienen, sondern als Werkzeuge – wie gut geschliffene und geputzte Brillen, die man je nach „objektiven“ Licht- und Wetterbedingungen oder „subjektiver“ Sehkraft auch wechselt.

Bewährte Kriterien für die Einordnung der Theoriebildung zur internationalen Politik sind die den Akteuren unterstellten Interessen, die verstanden werden

 entweder nur als auf den eigenen Nutzen fixiert

 oder als an einem universalen Gemeinwohl orientiert

und die eingenommenen Perspektiven, die ausgehen

 „subjektiv“ von den Motiven, die aufgrund der menschlichen Triebstruktur vorgeben sind oder durch leitende Ideen formuliert werden,

 oder „objektiv“ von materiellen Strukturen wirtschaftlicher Prozesse oder realen Organisationsformen.

Kombiniert ergibt das eine Vierfeldertafel (vgl. Menzel 2001, S. 21ff):

 Das Menschenbild des klassischen Realismus ist negativ, zumindest skeptisch: der Mensch mag vernunftbegabt sein, ist aber vorrangig triebgesteuert, am eigenen Wohl und Nutzen interessiert und nur begrenzt lernfähig. Kooperation ist immer fragil, realistischer ist es, sich auf Selbsthilfe zu verlassen und dafür die Voraussetzungen zu schaffen. Das bedeutet militärische Aufrüstung und die wiederum führt dank des Sicherheitsdilemmas zum Wettrüsten. Der Friedensbegriff ist negativ definiert, nämlich dass kein Krieg ist. Wenn es zum Krieg kommt, muss er gewonnen werden können – oder zumindest für einen Angreifer nicht zu gewinnen sein, was ihn abschrecken soll. Diese Logik gilt auch auf anderen Politikfeldern: Selbstbestimmte Kontrolle über Ressourcen ist verlässlicher als Kooperation um gemeinsame Güter. Die souveränen Nationalstaaten sind die wesentlichen Akteure in einem anarchischen internationalen System, in dem Macht ausschlaggebend ist und also möglichst eine Vormachtstellung zu sichern ist – Hegemonie statt Zusammenarbeit ist die praktische Konsequenz.

 Die kritische Gegenposition zum lange vorherrschenden Machtrealismus liefert der „Idealismus“, der Mensch und Gesellschaft für durch Argumente beeinflussbar und zum Guten lernfähig hält: Vernunft und Fortschritt machen eine friedliche Welt möglich, in der Konflikte durch Ausgleich und Kooperation lösbar sind. Der Anarchie zwischen den Staaten ist mit sachlicher Aufklärung und rationalem (Ver-)Handeln zu begegnen, zumal wenn weltweiter Wohlstand durch ungehinderten Austausch und internationale Arbeitsteilung entsteht. Dieser Gedankenwelt entstammt auch der zu einer Orthodoxie gewordene „Sozialkonstruktivismus“, der statt Staat, Macht und Interessen als gegebene Realitäten zu analysieren herausarbeiten will, wie politische Wahrnehmung, Kommunikation und Normen die internationalen Beziehungen bestimmen – oder gar erst „konstruieren“. Während das Sicherheitsdilemma ein „realistischer“ Ausgangspunkt ist, bleibt eine Art „Unsicherheit-der-Umsetzung-Dilemma“ als Konsequenz der „idealistischen“ Vorstellungen.

 Eine vermittelnde Synthese zwischen macht-fixiertem Realismus und moral-ambitioniertem Idealismus bieten Ansätze des „Institutionalismus“; der hat zwar auch kein freundlicheres Menschenbild als der Realismus, zieht aber daraus andere Konsequenzen: Kooperation ist prinzipiell möglich und sinnvoll, nur muss sie realistisch und nicht idealistisch fundiert sein; eben der Eigennutz kann zur Zusammenarbeit motiveren – wenn sie sich eindeutig auszahlt. Verlässlich kontrollierte Rüstungsbegrenzung kann das Sicherheitsdilemma neutralisieren, damit Ressourcen für produktivere Nutzung freimachen und somit den Wohlstand bei allen Kooperationspartnern mehren. Internationale Kooperation zwischen den Staaten braucht internationale Institutionen aller Art zur Friedenssicherung – aber im Sinne eines weit gefassten positiven Friedensbegriffs, der auch zur Wahrung der Menschenrechte, zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung sowie zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen anleitet.

 Für kritische Analysen grundlegend, aber für praktische Anregungen offenkundig wenig hilfreich ist der sog. „Strukturalismus“, der in der Marx’schen – also nicht in der „realsozialistischen“ – Tradition gründet: Er unterlegt allen inter- oder transnationalen Beziehungen eine ökonomische Basis; in den Strukturen des kapitalistischen Weltsystems sind Wohlstand und Macht ungleich verteilt, wofür Kolonialismus, Imperialismus und Abhängigkeitsbeziehungen, aber auch Krieg verantwortlich zu machen sind. Die an Eigeninteresse und Selbsthilfeprinzip orientierte Politik der Nationalstaaten führt zu Dominanz, Sicherheit und Wohlstand für einen Teil der Welt, damit aber auch zu Abhängigkeit, Ausbeutung und Unterentwicklung für andere Teile. Zwischenstaatliche Kooperation führt unter diesen Bedingungen nicht zu Frieden und Gerechtigkeit; dazu wäre ein radikaler Wandel der Strukturen der Ungleichheit vorauszusetzen.

Die theoretische Auseinandersetzung über internationale Politik wird seit Jahrzehnten geführt, oft in langen Wellenbewegungen nach intensiven Debattenrunden – meist recht zeitgeistabhängig und immer modebewusst; die verästelten Differenzierung sind nur schwer überschaubar – Abgrenzung und Konkurrenz beleben auch hier das Geschäft. Besser orientieren kann eine schlichte Dreiteilung:

 Macht-basierte Ansätze gehen in realistischer Tradition von den Machtbeziehungen unter Staaten aus und sind prioritär an Sicherheit interessiert; weil internationale Kooperation direkt von der Machtverteilung zwischen den beteiligten Staaten abhängt, geben sie ihr nur geringe Chancen; den Staaten unterstellen sie, kompromisslos immer nur ihren relativen Vorteil zu suchen, damit kein anderer bessergestellt wird.

 Interessens-basierte Ansätze untersuchen in z.B. institutionalistischer Perspektive die Interessenkonstellationen von Staaten und auch anderer Akteure, aus denen sich reelle Motive für Kooperation ergeben; den Akteuren unterstellen sie, absolute Vorteile für sich zu suchen, auch wenn andere noch bessergestellt werden.

 Wissens-basierte Ansätze legen in kognitivistischer bzw. konstruktivistischer Interpretation Prozesse der Wissensdynamik, der Kommunikation und der Identitätsbildung zugrunde, die verbindliche Normen für kooperatives Verhalten schaffen; den staatlichen Akteuren unterstellen sie, durch die Interaktion untereinander und besonders mit nicht-staatlichen Akteuren lernen zu können, allseitige Vorteile zu suchen.

Die politische Bedeutung dieser akademischen Debatten für die Organisation der Vereinten Nationen lässt sich reduzieren auf die Kernfrage: Leben wir noch im Zeitalter der „Anarchie“ zwischen den Staaten oder sind wir schon im Stadium einer „global governance“?

 Seit den Anfängen der Lehre von den Internationalen Beziehungen galt, dass zwischen den Staaten Anarchie herrsche und also letztlich das Recht des Mächtigeren gelte, weil es über den souveränen unabhängigen Staaten keinerlei legitime Instanz gibt, die Autorität hätte, deren Verhalten zu regeln; diese realistische Einsicht wurde trotz der stetigen Entwicklung des Völkerrechts und Erfahrungen mit gelingender Kooperation zum verfestigten Dogma, das vielfach bezweifelt, aber nicht grundsätzlich widerlegt werden konnte.

 In jüngerer Zeit überwog allerdings zumindest rhetorisch das modische Wunschdenken von „global governance“ oder „Weltregieren“: das Versprechen lautet, dass zielorientierte und planvolle Regelung von politischen und gesellschaftlichen Prozessen auch ohne von oben steuernde Zentralinstanz möglich sein soll, wenn die Rolle von Staaten eingeschränkt oder gar tendenziell ersetzt durch die Aktivität von zivilgesellschaftlichen Akteuren, die national wie international „vernetzt“ agieren – also ohne eine supranationale Leitung auskommen.

Problematisch sind beim sog. „Weltregieren“ allerdings zentrale Annahmen und Einschätzungen, die nicht so ganz der politischen Wirklichkeit gerecht werden: was wirklich ist, ist zwar sicherlich nicht so einfach ohne theoretische Reflexion zu erfassen oder zu verstehen – aber es ist halt wirksam. Denknotwendige aber zum Teil nur stillschweigend vorausgesetzte Elemente von „global governance“ existieren bisher nur als Ideen oder als Behauptungen, allenfalls als schwache Tendenzen: Die unterstellte Gemeinwohlorientierung einer „globalen“ Zusammenarbeit ist allenfalls als kontrafaktisch anmutende Hoffnung eher technokratischen Charakters annehmbar; die Prognose vom Bedeutungsverlust der Staaten als meist destruktive Machtzentren zugunsten der Zunahme zivilgesellschaftlicher Selbstregierung ist normativ ambitioniert, aber insgesamt wenig wahrscheinlich; die entscheidende Frage, ob und wie so etwas wie eine (groß-)machtunterlegte politische Führung der „governance“ nötig ist, wird ausgeblendet. Weil das „global governance“-Denken ohne Beachtung seiner stillschweigenden Voraussetzung einer globalen Ordnung ausgesponnen wird, ist dabei eben das politische Problem als schon erledigt vorausgesetzt, zu dessen Lösung oder wenigstens Milderung über Multilateralität nachgedacht und internationale Kooperation versucht wird.

Was das Dogma der Anarchie als unrealistisch ignoriert, wird von der Mode der „global governance“ idealisiert und haltlos übertrieben: die Option einer multilateralen Kooperation von staatenübergreifender oder gar globaler Reichweite mittels internationaler Organisationen im Rahmen von internationalen Regelungssystemen bzw. „internationalen Regimen“ – ohne eine übergeordnete Steuerungsinstanz, aber fokussiert durch Probleme, gehemmt von Ungleichheiten und mit Konflikten belastet.

Auseinanderzuhalten sind also

 die Einsicht, dass wir immer mehr komplexe und interdependente Fragen von globaler Reichweite haben, die – zumindest teilweise – in weltweiten Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen gründen, weswegen sie – zumindest teilweise – „über“ den Handlungsebenen einzelner Staaten oder Staatengruppen bearbeitet werden müssen,

 und der fröhliche Aufruf, gegen all diese Übel machen wir statt dem Hickhack zwischen den Staaten lieber gleich „global governance“ auf dem Niveau des „Weltregierens“, am besten als Zivilgesellschaft mithilfe der NGOs.

„governance“: drei Möglichkeiten (nach Zürn 1998, S. 166ff)

 „governance by government“: Regelungen zwischen den Staaten – also der herkömmliche Multilateralismus

 „governance with government“: Regelungen zwischen Staaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren mit mehr oder weniger führender Rolle der Regierungen – ein sich entwickelnder erweiterter Multilateralismus

 „governance without government“: Regelungen ohne Staaten – nur eine recht spekulative Vision

2.2 Multilateralismus

Grundsätze und Methoden der meist stabilitätsorientierten Außenpolitik und der immer konservativen Diplomatie ändern sich nur allmählich, aber seit dem 19. Jahrhundert entwickeln sich neben der klassischen bilateralen Kommunikation zwischen Staaten, die diskret oder gar als „Geheimdiplomatie“ verborgen bleibt, neue und sichtbarere – aber deswegen noch nicht transparente – Formen multilateraler Diplomatie im aufkommenden internationalen Konferenzwesen, dann im Völkerbund und nun in den Vereinten Nationen.

Entscheidend für den Spielraum von Diplomatie, zumal der multilateralen, ist ihr machtstruktureller Rahmen: wird die Welt eher unipolar dominiert von einer Hegemonialmacht (wie dem antiken Römischen Imperium), wird sie von zwei konkurrierenden Vormächten bipolar geführt (wie von Frankreich und Deutschland im 19. Jh., von den USA und der Sowjetunion im 20. Jh.) – oder sind in einer multipolaren Welt große und kleine Mächte auf Abstimmung und Zusammenarbeit angewiesen?

Unipolarität bzw. Bipolarität als Machtstruktur sind nicht zwingend gleichzusetzen mit Unilateralismus bzw. Bilateralismus als außenpolitischer Methode, aber Multipolarität jedenfalls erfordert einen wie immer gearteten Multilateralismus; allenfalls eine relativ große und starke Macht, die sich für autonom und gar autark hält, mag glauben, sich den Zumutungen und Mühen des Multilateralismus entziehen zu können – aber das funktioniert nicht auf Dauer.

„Multilateralität“ bedeutet, dass nicht nur ein starker Staat anderen (unilateral = einseitig) sagt, was zu tun ist, oder dass nicht nur zwei Staaten (bilateral = zweiseitig) miteinander zu verhandeln haben, sondern, dass viele, potentiell alle, zumindest mitreden, vielleicht sogar mitentscheiden können. Logisch ist inbegriffen, dass Multilateralität zu einem Verhältnis der Teilnehmer zueinander führt, das es idealerweise ermöglicht, gemeinsame Probleme als prinzipiell gleichberechtigte Staaten nach für alle verbindliche Regelungen kooperativ zu behandeln; im besten Fall würden die Interessen aller beteiligten Akteure angemessen berücksichtigt.

Multilateralismus entsteht

 aufgrund der Einsicht, dass zum effektiven Problemlösen international kooperierende Partner gebraucht werden,

 mittels daraufhin vereinbarter Normen, Prinzipien und Regeln

 als eine soziale Ordnung unter Staaten,

 die eine dauerhafte Regelung der Beziehungen und Koordination der Zusammenarbeit zwischen (mindestens drei, aber bis zu vielen oder allen) Staaten ermöglicht,

 was nicht notwendigerweise aber häufig mittels internationaler Organisationen praktisch umgesetzt wird.

Komplementäre Verständnisse von Multilateralismus

 Vertragsmultilateralismus oder kontraktueller Multilateralismus (Ikenberry 2003, S. 534-535): Das System aller explizit kodifizierten (oder aber auch implizit gültigen) Normen, Standards und Regeln zwischenstaatlichen Verhaltens

 Organisatorischer Multilateralismus (Keohane 1990, S. 731): Das System der zwischenstaatlichen Abmachungen zur politischen, ökonomischen oder administrativen Organisation globaler oder regionaler Ordnung

Wenn eine internationale Organisation (fast) alle existierenden Staaten als Mitglieder gewonnen hat, ist sie nicht nur multilateral, sondern auch (fast) universal. Politisch bedeutet das: Alle Regierungen sind dabei und können mitreden,

 was tragfähige Legitimation für Problemlösungen schaffen kann,

 aber wegen der Ungleichverteilung von Ressourcen aller Art automatisch zu Problemen in Interessenkonflikten führt.

Ein nicht universaler, sondern exklusiver Club von wenigen Mächtigen könnte sich zwar vielleicht leichter einigen, aber sicherlich nicht für alle sprechen.

Politische Funktion und sachliche Aufgabe des Multilateralismus ist die Bereitstellung bzw. Sicherung von globalen öffentlichen Gütern (global public goods): Frieden und Sicherheit, funktionierende Güter- und Finanz-Märkte, intakte Umwelt und stabiles Klima, sowie Gerechtigkeit, Gesundheitsvorsorge, Freiheit des kulturellen Leben u.v.m., soweit diese Güter im einzelstaatlichen Rahmen nicht zu gewährleisten sind. Die Grundidee für jede multilaterale Kooperation ist die einer Versicherung auf Gegenseitigkeit.

Das wird paradigmatisch deutlich an der klassischen und wichtigsten Art globaler öffentlicher Güter, Frieden und Sicherheit: Zur Verhinderung von Krieg sind im unilateral/bilateralen Bezugssystem nur einseitige Aufrüstung zur Abschreckung und bestenfalls gegenseitige Ausbalancierung der Zerstörungspotentiale realistisch, während in einer multilateral organisierten Welt eine Versicherung auf Gegenseitigkeit als Ausweg möglich wird, indem alle potentiell kriegführenden Mächte sich einander in einem kollektiven Sicherheitssystem verlässlichen Schutz vor einander durch gegenseitigen Beistand garantieren.

Multilaterale Zusammenarbeit auf Gegenseitigkeit funktioniert in Abhängigkeit von der Art des politischen Problems unterschiedlich gut – die Struktur der zu behandelnden Themen und besonders die Zahl und Art der dafür relevanten Akteure bedingen die Erfolgsaussichten. Wenn (wie in Fragen der nuklearen Abrüstung) nur wenige Akteure von besonderer Bedeutung (weil sie über die realen Machtmittel Atomwaffen verfügen) miteinander verhandeln müssen, kann dies leichter bilateral oder wenigstens in einer nur kleinen Gruppe geschehen, während ein multilaterales Vorgehen nur von symbolischer Natur wäre (z.B. zur Bekräftigung der Friedenssehnsucht der „Weltgemeinschaft“). Wenn sehr viele oder alle Staaten mit einbezogen sein oder gar aktiv mitarbeiten sollen (wie bei Menschrechtsfragen oder im Umweltschutz) ist letztlich nur das mühsame multilaterale Geschäft erfolgversprechend.

Multilateralität ist heute in den vielfältigen Dimensionen des Nord-Süd-Konfliktes von größerer Bedeutung und Wirksamkeit als sie es im bipolaren Ost-West-Konflikt war. Neben rahmensetzenden Regelungen für die weltweite Ökonomie sind es die Entwicklungspolitik sowie Umwelt- und Klimaschutz, die zur Schaffung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine friedlichere Welt multilateral verhandelt und organisiert werden müssen. Dafür müssen viele recht zähe Brocken analytisch zerkaut und politisch verdaut werden. Die Entscheidungsfindung in der sog. „Entwicklungszusammenarbeit“ wird z.B. durch einen klassischen Konflikt zwischen bilateralen und multilateralen Methoden erschwert: Die politischen und wirtschaftlichen Interessen der beteiligten Regierungen – der Geber wie meist auch der Nehmer – werden leichter bilateral befriedigt, während unter sach-rationalen Aspekten zumindest langfristig eine multilaterale Durchführung durch internationale Fachorganisationen viel sinnvoller wäre.

Sofern sie nicht nur eine getarnte Hegemonialität ist – also hinter dem vielfältig-bunten Betrieb eine Vormacht oder auch konkurrierende Führungsmächte verschiedener Block-Konstellationen (wie Ost gegen West, reiche gegen arme Länder o.ä.) die Entscheidungen treffen und durchziehen – hat Multilateralität einen entscheidenden Vorteil gegenüber dem bilateralem Austrag von Interessenkonflikten: die Großen dürfen weniger unbekümmert ihre Macht ausüben und die kleineren Mächte können besser ihre Interessen verfolgen, weil alle ein gemeinsames höheres Interesse zumindest grundsätzlich anerkennen.

Das Funktionieren von Multilateralität wird aber durch diverse Hemmnisse und innere Wiedersprüche beeinträchtigt oder gefährdet; besonders der für multilaterale Verfahren nötige kommunikative und organisatorische Aufwand hat politisch prägende Auswirkungen: Eigentlich kann Multilateralität gar nicht richtig funktionieren, weil es praktisch nicht möglich ist, dass viele oder gar alle Regierungen so einfach miteinander reden und gemeinsam entscheiden – was mehr bedeutet als eine bloße Stimmabgabe; es müssen dafür Verfahren und Verhaltensweisen entwickelt werden, die zwangsläufig kompliziert, umständlich und wahrscheinlich oft ineffizient sind (siehe 7.).

Oft wurde als ein weiterer Vorzug von Multilateralität genannt, dass sie im Gegensatz zur geheimnistuerischen bilateralen Diplomatie zwangsläufig transparenter und somit vielleicht auch legitimer sei; das dürfte aber in den meisten Fällen ein frommer Wunsch bleiben: Eine Lüge wird dadurch nicht wahrer, dass sie öffentlich vorgebracht wird. Bedeutsamer und problematisch ist, dass die scheinbar transparente Multilateralität spezielle Formen diskreter Absprachen und Verhandlungen in kleinem Kreis herausbildet oder auch nicht-multilaterale Alternativen suchen lässt.

Denn durch komplexe Arbeitsweisen oder politische Unvereinbarkeiten überbeanspruchte Multilateralität kann auch typische Gegenreaktionen provozieren:

 Austritt einzelner Staaten aus einer Organisation oder die Drohung damit (z.B. der USA aus der UNESCO wegen deren Politisierung im Nahostkonflikt, 1984-2003 und wieder 2017);

 Bildung einer „coalition of the willing“ durch eine Gruppe „gleichgesinnter“ Staaten, die ihr eigenes Programm verfolgen (z.B. den Krieg im Irak 2003);

 Schaffung interner Alternativen durch Doppelung/Überlappung, so dass politisch und/oder methodisch sehr unterschiedlich ausgerichtete Organisationen bzw. Unterorganisationen das gleiche Problem komplementär oder konkurrierend bearbeiten, was beides eine etablierte Institution bedeutungslos machen kann (z.B. UNCTAD vs. GATT/WTO);

 Nutzung externer Alternativen wie die Zusammenarbeit spezieller Staatengruppen (z.B. G7[/8]), G20), was universale Multilateralität zu untergraben droht.

Gruppenbildung ist eine zwangsläufig nötige Methode multilateraler Zusammenarbeit (siehe 7.4), aber in deren regulatorischem und organisatorischem Rahmen, nicht außerhalb. Die sich seit 1975 stetig weiter entwickelte Praxis, dass sich die führenden Wirtschaftsnationen und nun auch aufkommende Schwellenländer jenseits der Zwänge des multilateralen Geschäfts regelmäßig treffen und untereinander offiziell nur weltwirtschaftspolitische Fragen behandeln, aber auch andere besprechen oder gar entscheiden, erzwingt schon die kritische Frage: Sind die G7 und G20 als eine nicht legitimierte Konkurrenz zu den multilateralen Mechanismen der etablierten internationalen Organisationen einzuschätzen – oder als eine informelle Weiterentwicklung zu einer Art exklusivem Multilateralismus?

Internationale Kooperation kann ideal erwünscht werden, normal funktionieren oder real gefährdet sein: Ideal ist der kooperative Multilateralismus, in dem die Regeln gelingender internationaler Zusammenarbeit möglichst aller Staaten gelten und eingehalten werden. Normal ist ein imperialer oder besser hegemonialer Multilateralismus, in dem die Regeln gelingender internationaler Zusammenarbeit möglichst aller Staaten formal und auch politisch einigermaßen gewahrt, multilaterale Mechanismen aber in erster Linie doch zur Durchsetzung von Dominanz eingesetzt werden; eingeschränkte oder nur scheinbare Kooperation kann zudem unilaterale Verhaltensweisen mächtiger Regierungen maskieren.

Diese zweite Möglichkeit kann deswegen als Normalfall angenommen werden, weil die ideale Situation nur real werden könnte, wenn in einer möglichst multipolaren Welt keine gravierende Ungleichheit der Ressourcen- und Machtpotentiale der Staaten gegeben wäre – das war bisher in der Geschichte der internationalen Zusammenarbeit noch nie der Fall, weder in der UNO noch in der EU.

Gefährdet ist Multilateralismus immer und in verschiedener Weise:

 Das Phänomen eines „angefochtenen Multilateralismus“ (Morse/Keohane 2014: „contested multilateralism“) ist zu beobachten, wenn Regierungen Aufgabenstellung, Regeln und/oder Arbeitsweise multilateraler Institutionen herausfordern und auf ihre Belastbarkeit austesten, um ihr Missfallen auszudrücken und entsprechende Veränderungen zu erzwingen – oder gar alternative bzw. konkurrierende multilaterale Institutionen zu etablieren und durchzusetzen; einzelne existierende Institutionen können durch solche „Anfechtungen“ Autorität verlieren, aber auch gewinnen.

 Starke Staaten, zumal heute die USA, können sich es oft leisten, eine Strategie des instrumentellen bzw. selektiven Multilateralismus zu verfolgen, also aus den besten Angeboten zu wählen, ob sie in einzelnen Fragen oder ganzen Politikfeldern kooperativ oder unilateral vorgehen – aus der Sicht internationaler Organisationen ist das ein schädlicher „kompetitiver Multi-Multilateralismus“ (Braml 2009, S. 374).

 Für die UNO könnte besonders der exklusive Multilateralismus nach Art der G7/G20 gefährlich werden.

Literaturverweis zu 2.2.: Multilateralismus

Acharya 2018; Barnett/Finnemore 2018; Braml 2009; Brühl 2019; Ikenberry 2003; Griffin 2018; Kahler 1992; Keohane 1990; Menzel 2001; Morse/Keohane 2014; Schieder 2018; Touval/Zartman 2010; Zürn 1998

2.3 Internationale Organisationen

Multilateralismus setzt logisch wie politisch voraus, dass sich der moderne Nationalstaat als Ordnungsprinzip historisch durchgesetzt und damit sogleich inter-nationale Zusammenarbeit für Frieden und Wohlstand nötig und sinnvoll gemacht hat: dafür geeignete Instrumente sind internationale Institutionen aller Art – informelle wie eine lockere Folge von Konferenzen oder formelle wie eine auf einem Vertrag fest basierte und organisierte Struktur:

 Die meisten internationalen Institutionen sind Internationale Organisationen, doch auch sog. Internationale Regime sind zu beobachten;

 Organisationen sind entweder Internationale zwischenstaatliche (oder intergouvernementale) Organisationen (International Governmental Organisations/IGOs) oder Internationale nichtstaatliche (oder Nichtregierungs-) Organisationen (International Non-Governmental Organisations/INGOs).

Die INGOs werden meist nur „NGOs“ genannt – und mit „Internationale Organisationen“ sind fast immer die zwischenstaatlichen bzw. Regierungsorganisationen gemeint. Die INGOs müssen weiter unterschieden werden in international operierende Dachverbände nationaler Interessenverbände (aus Wirtschaft und Sport oder auch aus Religion, Wissenschaft und Kultur) und ebenfalls in der sog. Zivilgesellschaft basierte Organisationen mit kritisch-politischem Anspruch zu themen- bzw. problemspezifischen Zielen und Aktions- oder Hilfs-Programmen. Wenn von den „NGOs“ gesprochen wird sind meist die zivilgesellschaftlich Guten wie amnesty international oder der World Wildlife Fund gemeint, aber auch ein Verband der ölfördernden Industrie ist eine Nichtregierungsorganisation – und letztlich gehört auch die Mafia zur Zivilgesellschaft.

Während IGOs nur auf der internationalen Ebene zwischen Staaten bzw. Regierungen arbeiten, wirken INGOs auch transnational staatenübergreifend auf zivilgesellschaftlicher Ebene. Auch Militärbündnisse wie die NATO sind IGOs, die – ungeachtet realer Machtverhältnisse – zwischen souveränen Staaten funktionieren. Mit Ausnahme der Europäschen Union (EU) als spezifischem Sonderfall gibt es noch keine supranationale Organisation, die über-staatliche Kompetenzen hätte; nur der Sicherheitsrat der UNO hat bislang in bestimmten seltenen Situationen das Recht, über-staatlich einzelnen souveränen Staaten gegenüber anzuordnen, was sie zu tun oder zu unterlassen haben (siehe 6.1.2 und 8.1).

Zur Anzahl Internationaler Organisationen

Internationale Organisationen aller Art gibt es überraschend viele. Exakte Zahlen sind nicht verfügbar, doch waren in 2010er-Jahren ungefähr

 zweieinhalbtausend multilaterale Verträge bzw. Abkommen in Kraft,

 mehrere Tausend Internationale Nicht-Staatliche Organisationen (INGOs) aktiv, davon ein halbes Tausend von universaler Bedeutung,

 zwei- bis dreihundert Internationale (Regierungs-)Organisationen (IGOs), davon über dreißig universale, im Dienst (z.B. 2001: 232/34, 2006: 246/34, 2013: 265/33)

(nach der Datenbank der Union of International Associations/UIA, Brüssel [http:/www.uia.org] bzw. das von der UIA herausgegebene „Yearbook of International Organizations“)

Eine allseits anerkannte Definition für „Internationale (Regierungs-)Organisationen“ (IGOs) gibt es nicht; auch hier gehen immer theoretische und politische Annahmen in die Formulierungen ein.

„Internationale Organisationen“: typische Definitionen

„[…] sowohl problemfeldbezogene als auch problemfeldübergreifende zwischenstaatliche Institutionen, die gegenüber ihrer Umwelt aufgrund ihrer organschaftlichen Struktur als Akteure auftreten können und die intern durch auf zwischenstaatlich vereinbarten Normen und Regeln basierende Verhaltensmuster charakterisiert sind, welche Verhaltenserwartungen einander angleichen.“ (Rittberger/Zangl 2008, S. 25)

„Unter einer IGO wird eine durch multilateralen völkerrechtlichen Vertrag geschaffene Staatenverbindung mit eigenen Organen und Kompetenzen verstanden, die sich als Ziel die Zusammenarbeit von mindestens drei Staaten auf politischem und/oder ökonomischem, militärischem, kulturellem Gebiet gesetzt hat und die gegenüber ihrer Umwelt als selbständiger Akteur auftreten kann.“ (Woyke 2007, S. 203)

„Die internationalen Organisationen sind ein Zusammenschluss souveräner Staaten. Was sie erreichen können, hängt von dem Grad der Übereinstimmung ab, den sie untereinander erzielen.“ (Schraepler 1994, S. IX; Hervorhebung R.W.)

Internationale Regierungs-Organisationen (IGOs) haben immer einen Internationalen Vertrag als für die ihm beitretenden Staaten verbindliche Rechtsgrundlage (siehe 2.4). Dieser Vertrag und damit die Organisation stehen aber immer in einem größeren historischen und politischen Kontext, der Problemzusammenhänge und Arbeitsfelder absteckt, die nicht kongruent sind mit dem Zuschnitt dieser Internationalen Organisationen.

Der klassische politikwissenschaftliche Regime-Ansatz versucht deswegen, komplexe Regelungssysteme zu bestimmen und zu untersuchen, um die internationale Kooperation bezogen auf einen umfassenden Problem- und Arbeitsbereich als Ganzes in den Blick zu bekommen – wie die Nichtverbreitung von Atomwaffen, den Menschenrechtsschutz, die Regelung des Welthandels oder den Kampf gegen die Klimaerwärmung. Leider ist zumindest im Deutschen der Begriff „Regime“ uneindeutig konnotiert; alltagssprachlich ist damit meist abwertend eine eher fragwürdige einzelne Regierung gemeint.

Internationale Organisationen sind sicht- und greifbarer als die Internationalen Regime, die aber wiederum das wichtigere Bezugssystem für die Erfolgschancen internationaler Kooperation bilden. Der Problemfeld-Bezug der Organisationen ist für einzelne Fragen spezifisch (wie die OPWC zur Chemiewaffenkontrolle), Themen übergreifend (wie die FAO für Landwirtschaft) oder universal (wie die UNO), der von Regimen ist problemfeldspezifisch fokussiert. Die vertikale Struktur der meisten Organisationen ist hierarchisch festgefügt; Regime sind in ihrer horizontalen Struktur weniger formell und eher flexibel formbar. Auch die Regime basieren auf einem internationalen Vertrag oder meist auf einem gewachsenen System mehrerer Verträge. Zu einzelnen Regimen können mehrere verschiedene Verträge und Organisationen gehören, die ihrerseits wiederum möglicherweise verschiedenen Regimen zuzurechnen sind; noch komplizierter wird es, wenn zum Funktionszusammenhang eines Regimes auch eine internationale Schiedsstelle oder gar ein Internationales Gericht beiträgt.

Internationale Regime („Konsensdefinition“) (Krasner 1983b, S. 2, Übers. RW)

„Regime können definiert werden als Instrumentarien aus impliziten oder expliziten Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren zur Entscheidungsfindung, durch die vermittelt die Erwartungen der Akteure auf einem bestimmten Gebiet der internationalen Beziehungen konvergieren. Prinzipien sind grundlegende Annahmen über tatsächliche Gegebenheiten, kausale Zusammenhänge und richtige Bewertungskriterien. Normen sind durch Rechte und Verpflichtungen definierte Standards des Verhaltens. Regeln sind spezifische Vorschriften und Verbote zur Anleitung des Handelns. Verfahren zur Entscheidungsfindung geben Praktiken für das Treffen und Umsetzen einer gemeinsamen Auswahl vor.“

Die Unterscheidung in die vier Elemente Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren bietet ein brauchbares Schema zur Analyse international-multilateraler Kooperation in Internationalen Regimen wie durch Internationale Organisationen.

 Prinzipien sind die grundlegenden Aussagen über die Wirklichkeit in einem Arbeitsbereich, über die Ursachen und Auswirkungen der zu bearbeitenden Probleme sowie über die von den Partnern einer Kooperation geteilten Bewertungskriterien; auf dieser Basis können die Ziele der Kooperation formuliert wie auch die dazu passenden Zweck-Mittel-Relationen bestimmt werden. Wenn Problemsicht und Lösungsbereitschaft potentieller Partner nicht zusammenpassen, wird es schon schwierig sein, generelle Prinzipien im Konsens zu finden.

 Normen geben maßgebliche Standards und verpflichtende Richtlinien für das angemessene Verhalten vor; sie beschreiben und verteilen die Rollen in der Kooperation, indem sie komplementär Pflichten auferlegen und Rechte einräumen. Erst die Achtung der Normen macht die prinzipiellen Überzeugungen und Ziele zu gemeinsamen politischen Verpflichtungen.

 Konkrete und meist rechtsverbindliche Regeln definieren spezifische Vorschriften und Verbote; sie übersetzen die weiten Prinzipien und generellen Normen operativ in konkrete Handlungsanweisungen. Das macht die Zusammenarbeit leistungsfähig und wirksam, weil intern und Dritten gegenüber berechenbar. Bei der oft mühsamen Festlegung der Regeln und zumal durch ihre Einhaltung zeigt sich erst definitiv, wie ernst es den Staaten wirklich ist, international zu kooperieren.

 Festgelegte Verfahren zur Entscheidungsfindung und zum praktischen Handeln aller Art (wie Geschäftsordnung, Mitgliedschaft, Information, Kommunikation, Aktionsprogramme, Konfliktschlichtung, Sanktionen) sichern eine verlässlich funktionierende prozedurale Routine und damit zugleich Flexibilität bei der Anpassung an sich verändernde Situationen, ohne dass kurzfristig Regeln geändert, Normen angetastet oder Prinzipien bemüht werden müssten. In der Arbeitsweise bei der Umsetzung und Durchsetzung zeigt sich, wie konstruktiv die Kooperationspartner sein können oder wollen.

Den internationalen Menschenrechtsschutz zum Beispiel (siehe 8.2) legitimiert das Prinzip, dass es unveräußerliche Rechte von universaler Geltung gäbe (allerdings oft im Konflikt mit dem Prinzip der unantastbaren Souveränität der Staaten), konkretisiert in den Normen, die Rechte und Pflichten der Staaten deklamatorisch in einer „Allgemeinen Erklärung“ formulieren und in einzelnen Pakten verbindlich festlegen; die Regeln sollen dann als spezifische Handlungsanweisungen Wirksamkeit herstellen und schließlich die praktischen Verfahren Verlässlichkeit sichern, indem sie Menschenrechtsschutz in Aktionsprogrammen (wie Berichtspflicht, Überprüfung, fact findig missions, Beschwerdeverfahren) umsetzen und gegebenenfalls mit Sanktionsmechanismen durchsetzen.

Mit diesem Ordnungs-Schema nach Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren können für alle Problem- und Arbeitsbereiche die Funktionen, Arbeitsweisen und Leistungen internationaler Kooperationsformen dargestellt und diskutiert werden. Wenn Internationale Organisationen als Instrument, Forum oder Akteur gesehen werden können, ergeben sich als Rollen-Zuschreibungen:

 Sie dienen den uneingeschränkt souveränen Staaten, zumal den mächtigsten, zur Verfolgung ihrer eigenen Interessen; diese dominieren die organisationsinternen Entscheidungsprozesse.

 Sie geben allen Akteuren dank ihrer logistisch-technischen Vorleistungen und mittels standardisierter Verfahrensweisen dauerhaft und verlässlich die Gelegenheit zu multilateralen Verhandlungen aller Art und Reichweite – zu den Zwecken von Informationsaustausch, technisch-organisatorischer Koordination und politischer Kooperation.

 Sie können selbst als Akteur nur auftreten, wenn und insoweit sie von den souveränen Staaten dazu bevollmächtigt sind – das Entstehen bundes- bzw. weltstaatlicher, also supra-nationaler Strukturen über den Staaten bleibt vorerst Spekulation (siehe 2.4).

Diese Funktionen sind als emergent aufeinander aufbauende Schichten, nicht als sich ausschließende Alternativen zu verstehen. Für internationale Kooperation ist die Bereitstellung eines komplexen Verhandlungssystems politisch wie organisatorisch die Grundlage; die Leistungen von Internationalen Organisationen dafür sind vielfältig: Indem sie

 Informationen besorgen, analytisch aufbereiten und verteilen (intern, aber auch medial),

 diskret oder öffentlich Gespräche und Verhandlungen politisch anregen, organisatorisch durchführen und durch Verfahrensregeln absichern,

 Interessen durch Bündelung (in Staatengruppen) hörbar artikulieren und durch Konfliktschlichtung ausgleichen,

 Normen diskutieren und formales (Völker-)Recht fortentwickeln,

verschaffen Internationale Organisation

 schwächeren Akteuren mehr Einfluss

 und stärkeren mehr Legitimität

und ermöglichen oder unterstützen so

 Gefahrenabwehr durch vertrauensbasierte Kooperation

 und Stiftung von Ordnung durch globale Regelungen.

Funktionen Internationaler Organisationen

informationell (→ medial) z.B. für Menschenrechtsschutz, Umwelt-/Klimaschutz

 Sammeln, Auswerten und Verbreiten von Informationen und Daten

 Beobachtung und Auswertung von Entwicklungen und Trends

 Schaffung von internationaler Öffentlichkeit

 Unterstützung für politische Initiativen

politisch (→ prozessual) z.B. für Frieden/Sicherheit, Wirtschaft/Welthandel

 Austausch, Verhandlung und Entscheidung

 Bündelung nationaler zu Gruppen- und multilateralen Interessen

 Schaffung von Einflussmöglichkeit für schwächere Akteure

 Schaffung von mehr Legitimität für stärkere Akteure

normativ (→ rechtlich) z.B. für Menschenrechtsschutz, Welthandel, Umwelt/Klima

 Generierung von Normen und Regeln für staatliches Verhalten

 Festlegung von Verhaltens-Standards

 Ausarbeitung von völkerrechtlich bindenden Verträgen

regulativ (→ evaluativ) z.B. für Frieden/Sicherheit, Rüstungskontrolle, Welthandel

 Konflikt- und Streitschlichtung

 Förderung der Anwendung von Normen und RegelnKontrolle ihrer UmsetzungSanktionierung ihrer MissachtungErzwingung ihrer Einhaltung

 Bildung und Nutzung von Verifikationsinstrumenten

 Bildung und Nutzung von Verifikationsinstrumenten

operational (organisatorisch/logistisch) z.B. für Entwicklungszusammenarbeit, Noteinsätze

 Serviceleistungen aller Art für grenzüberschreitende Kooperation

 Durchführung komplexer operativer Aktionen

 Umsetzung von umfassenden Arbeitsprogrammen

 Ressourcen-Allokation

 Not- und Katastrophen-Hilfe

 internationaler Einsatz von national gestellten Truppen

Die frostige Metapher von den internationalen Organisationen als „gefrorene[n] Entscheidungen“ (Keohane 1988, S. 384; siehe 3) wirft ein kaltes, aber klares Licht auf ihre Struktur und Eigenart, die erst aus historischer Perspektive auf ihr Entstehen und Fortbestehen verständlich werden. Nur jeweils in einer historischen, also einmaligen spezifischen Situation, die nicht auf Dauer so sein wird, sind konkrete Festlegungen von weitreichender Bedeutung in Verträgen möglich – was in Diplomatensprache (siehe 7.1) gern „window of opportunity“ genannt wird. Solche sehr seltenen Gelegenheiten zur verbindlichen Umsetzung eines gelingenden Konsens zu nutzen, bedeutet aber, dass die Vertragspartner notwendigerweise immer auch auf Bedingungen dieser spezifischen Situation eingehen und diese somit in Form von bleibenden normativen und organisatorischen Regelungen festschreiben: „Geschichte verschlüsselt in Regeln“ (March/Olson 1984, S. 741). Aus machtpolitischen Motiven und wegen der rechtlichen Verfahrensprobleme bei einer Änderung oder auch schlicht aus Gewohnheit bleiben diese Regelungen stabil, selbst wenn die Entstehungssituation und ihre Zwänge kaum noch erinnerlich sind.

In entwicklungsgeschichtlicher Perspektive zeigen sich auch langfristige Trends als Rahmenbedingungen internationaler Kooperation:

 Durchsetzung und unbedingte Achtung der Souveränität als Grundregel der Beziehungen der konsolidierten modernen Staaten als den entscheidenden Akteuren (siehe 2.4);

 Institutionalisierung von vertragsbasierten Organisationen und Verfahren, u.a. wegen der wachsenden Anzahl und Vielfalt der staatlichen Akteure, und

 in der Folge dessen zunehmende Verregelung oder Verrechtlichung der immer komplexeren internationalen Beziehungen im kooperativen Multilateralismus (siehe 2.2);

 wegen Überbeanspruchung durch den somit gefährdeten Multilateralismus (siehe 2.2) als gegenläufige Tendenz auch Informalisierung (siehe 7.6 und 9.2), die paradoxerweise die Zusammenarbeit im jeweils gegebenen, möglicherweise zu starren institutionellen Rahmen aufrechterhalten oder sogar vertiefen könnte.

Es zeigt sich eine Tendenz: Funktionierender Multilateralismus macht allmählich das Souveränitätsprinzip problematisch und konnte es schwächen; Staaten bleiben bislang die Handlungskerne der Kooperation, aber andere Instanzen und Mechanismen lagern sich um sie an und gewinnen an Handlungsspielraum. Ob diese Entwicklung nachhaltig ihre Ausgangslage des Primates der Nationalstaaten transformiert oder wiederum Gegenreaktionen provoziert, wird das 21. Jahrhundert prägen.

Literaturverweis zu 2.3.: Internationale Organisationen

Karns/Mingst 2018; Keohane 1984; Keohane/Nye 1987; Keohane 1988; Krasner 1983; March/Olson 1984; Müller 1993; Rittberger/Zangl 2008; Schraepler 1994; Wesel 2012; Woyke 2007

2.4 Völkerrecht

Den gesetzestreuen, zumindest Polizei und Justiz achtenden Bürgern eines Rechtsstaates ist es schwer verständlich, dass es ein weltweit geltendes Recht geben soll – ohne Polizei und Justiz, also ohne Staat als politischen Rahmen, der die rechtmäßige Ordnung sichert und Rechtsverletzungen ahndet. Im Deutschen schafft die altehrwürdige Bezeichnung „Völkerrecht“ noch weitere Missverständnisse; das englische „international law“ drückt deutlicher aus, worum es geht: um das Recht zwischen den Staaten, nicht um Recht unter Völkern oder gar Rechte der Völker. Wenn es also um zwischenstaatliches Recht geht, ist immer sogleich über die wichtigste Eigenschaft eines Staates zu reden: seine Souveränität.

Das Konzept der Souveränität ist die Grundlage des modernen Staates und aus ihm folgt das maßgebliche Prinzip des Verhältnisses der Staaten untereinander: Anarchie ohne vorgegebene Regeln. Paradoxerweise gilt ein Friedensvertrag als Beginn dieses Zustandes zwischen den Staaten: Im Vertrag des Westfälischen Friedens von 1648 zum Ende des Dreißigjährigen Krieges ist erstmals völkerrechtlich greifbar, dass der souveräne Nationalstaat der entscheidende Akteur aller Politik sein wird: Im modernen internationalen System handeln nun uneingeschränkt nach innen und nach außen unabhängige, souveräne und gleichberechtigte Staaten – ohne übergeordnete geistliche oder weltliche Machtinstanz.

Das sog. Westfälische Staaten-System

Der Vertrag des Westfälischer Friedens von 1648 zum Ende des Dreißigjährigen Krieges erkannte nur noch Staaten als die oberste – eben „souveräne“ – Macht auf ihrem Territorium an, was nach den Religionskriegen kirchliche Einflüsse eindämmte. Das Abstraktum „Staat“ wurde noch nicht genannt, aber gemeint waren als neue Träger der Souveränität eben nicht mehr autorisierte Personen und Personenverbände als Herrscher, sondern die territoriale Herrschaft selbst – die „Völker“ waren dabei nicht angesprochen. Die Deckungsgleichheit von Territorium, Staat, Volk und auch des religiösen Bekenntnisses wird in der Folge als Idealfall angenommen; die Durchsetzung des Prinzips „cuius regio, eius religio“ („Wessen Herrschaft, dessen Religion“) war damals ein friedensschaffender zivilisatorischer Fortschritt: Der Verzicht auf die Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates entschärfte eine häufige Kriegsursache.

Das Westfälische Staaten-System ist begründet durch das Souveränitätsprinzip und das Territorialprinzip; das Legalitätsprinzip machte es zu einem funktionierenden inter-nationalen Regelwerk: Ungeachtet seiner Größe, Bevölkerung, militärischen Macht oder Wirtschaftskraft ist jeder souveräne Staat gegenüber allen anderen souveränen Staaten absolut gleichberechtigt; völkerrechtliche und vertragliche Regelungen gelten nur auf der Basis von Freiwilligkeit und Kündbarkeit nach Maßgabe der eigenen Interessen; Kriegsführung als ultimatives Mittel zur Wahrung der eigenen Souveränität bleibt legitim.

Der Gedanke der Souveränität wurde eng mit dem modernen Staatsbegriff verwoben und ständig als Kampfbegriff eingesetzt, aber als regulatives Konzept allerdings praktisch nie vollständig umgesetzt. Einige Hegemonialmächte mögen in ihren stärksten Zeiten ihre Souveränität tatsächlich voll ausgenutzt haben, meist aber waren pragmatisch Rücksichtnahme auf andere Staaten und die Duldung von Einflussnahme von außen angebracht; immer wurde versucht, die Souveränitätsrechte konkurrierender oder gegnerischer Staaten faktisch zu untergraben. Eine Balance zu finden, war immer riskant und meist wenig verlässlich, denn in der Logik eines anarchischen Staatensystems ohne vorgegebene Verhaltensregeln provoziert Konflikt, wer seine Möglichkeiten ausschöpft; wer dem Konflikt ausweicht, wird ausgenutzt.

Während die Staaten-Souveränität im 19. Jh. noch fast als absolut gesehen wurde, haben konkurrierende Ansprüche und Normen sie im 20. Jh. immer mehr bedrängt; im Rahmen von Völkerbund und dann der UNO wurde Souveränität in Verbindung gesetzt mit der Mitgliedschaft in der internationalen Gemeinschaft, d.h. dass das Recht eines Staates durch seine Verpflichtung dieser gegenüber bedingt ist; dieser Gedanke wurde weiterentwickelt bis zum aktuellen Postulat einer Schutzverantwortung (siehe 8.1.3).

Als dogmatisiertes Prinzip schafft Souveränität logischerweise für zwischenstaatliche Zusammenarbeit endlose Probleme, weil es nicht nur aktive Einmischung von außen ungeachtet der Begründung ausschließt, sondern schon öffentliche Kritik der Entscheidungen eines souveränen Staates oder den Versuch der argumentativen Einflussnahme darauf delikat oder sogar konterproduktiv machen kann. Schon die Gründung der UNO war geprägt durch den Widerspruch zwischen Souveränität und der Einsicht, eine kooperative Staatenorganisation sollte ihre Mitglieder – gegebenenfalls auch massiv – beeinflussen können (siehe 3.2); der Anspruch auf Einmischung ist ja nicht erst bei Krieg und Völkermord relevant, sondern bei allen Problemen aufgrund eines grenzüberschreitenden oder globalen Zusammenhangs von Ursache und Wirkung.

Einige Völkerrechtler postulieren, dass eine Art Verfassung der internationalen Gemeinschaft im Entstehen sei, die den Staaten abverlangt, vorrangige und vom Willen einzelner Staaten unabhängige Normen zu beachten, und ihnen letztlich als verbleibende Souveränität lediglich ein gewisses Maß an Autonomie garantiert. Das würde aber verlangen, dass die Staaten ihre Souveränitäts-Rechte wenigstens teilweise abgeben an die neu entstehende souveräne Struktur supranationalen Charakters, die im wörtlichen Sinn höherrangiger sein müsste als eine bloße internationale Organisation, die supranationale Kompetenzen allenfalls ausnahmsweise ausüben könnte. Die einzigen empirisch beobachtbaren Fälle supranationaler Kompetenz sind die vielgeschmähte Europäische Union (EU) – als einmaliger regionaler Sonderfall – und der Sicherheitsrat der UNO aufgrund seiner weitreichenden Rechte in bestimmten sicherheitsgefährdenden Situationen (siehe 6.1.2 und 8.1.2) – eine sehr spezifische und ebenfalls einmalige Regelung. Beschränkungen der Souveränität gibt es bislang nur für internationale Kooperation, nicht zugunsten der Bildung einer überstaatlichen Machtinstanz; insbesondere sind supranationale Kompetenzen für die UNO sachfremdes Wunschdenken. Und ein Weltstaat ist – dem Himmel sei Dank – nicht in Sicht.

Schlechte Political-Science-Fiction: Der „Weltstaat“

In krisengeschüttelten Köpfen spukt immer wieder ein wunderliches Gespenst: der „Weltstaat“. Auch ernstzunehmende Geister (wie Albert Einstein) haben von dieser utopischen Spinnerei geträumt. Der Gedanke ist gespenstisch, weil der Weltstaat schon ein Zombie sein muss bevor er je leben konnte. Der anspruchsvollen Idee eines die ganze Welt regierenden Zentralstaates, der mit Weltethik und Weltgesetzen, Weltpolizei und Weltgerichten weltweit Frieden und Gerechtigkeit schafft, genügten weder die alten Weltreiche noch die katholische („alles umfassende“) Kirche und erst recht nicht zwischenstaatliche „Weltorganisationen“ wie der Völkerbund oder heute „die UNO“; keine politische Kraft ist vorstellbar, die einen Weltstaat errichten und seine Macht sichern könnte.

Der Weltstaat und seine Regierung sind unmöglich und unerwünscht – vor allem wären sie ungeeignet für die Lösung globaler Probleme: Ein globaler Staat über allen Völkern und Kulturen wäre notwendig zentralistisch und bürokratisch, nach demokratisch-partizipatorischen Standards nicht kontrollierbar; nicht mal aus technokratischer Sicht würde er problemspezifisch genug funktionieren. Zwar gelten bekennende Anhänger der Allmachts-Phantasien vom Weltstaat als skurrile Außenseiter, aber als leitende Idee oder Denkreflex wirkt der Weltstaatsgedanke hintergründig: „die UNO“ wurde schon von vielen Zeitgenossen ihrer Gründung und von überzeugten Unterstützern als Weltstaats-Ersatz missverstanden.

Wo es keinen „Weltstaat“ gibt, gibt es auch kein „Weltrecht“ in seinem Rahmen und Namen; was bleibt ist ein zwischenstaatliches Recht, das nicht über den Staaten steht, aber unter ihnen Ordnung vorgeben und Verbindlichkeit herstellen kann – soweit diese das als Einzelne zulassen, aber auch als Kollektiv umsetzen. Dahinter bleibt die philosophische Frage offen, ob die universale Gültigkeit menschheitsübergreifender Rechtsnormen mit globalem Anspruch anzunehmen oder gar zwingend zu begründen ist.

Das „Völkerrecht“ ist also keine einfache Materie: Wie es entsteht, wer es trägt und wen es verpflichtet bzw. „bindet“, was seine Grundsätze sind – und wie und von wem es durchgesetzt werden kann – sind schwierige Fragen.

Quellen des Völkerrechts/internationalen Rechts sind

 hauptsächlich und vorrangig Internationale Verträge – der wichtigste ist die Charta der Vereinten Nationen (siehe 4),

 aus der Praxis entstandenes Gewohnheitsrecht,

 allgemeine Rechtsgrundsätze,

 richterliche Entscheidungen von international zuständigen Gerichtshöfen

 und qualifizierte Lehrmeinungen.

Quellen des Völkerrechts/internationalen Rechts nach dem Statut des Internationalen Gerichtshofes (IGH) Art. 38 Abs. 1

„Der Gerichtshof, dessen Aufgabe es ist, die ihm unterbreiteten Streitigkeiten nach dem Völkerrecht zu entscheiden, wendet an

 internationale Übereinkünfte allgemeiner oder besonderer Natur, in denen von den streitenden Staaten ausdrücklich anerkannte Regeln festgelegt sind;

 das internationale Gewohnheitsrecht als Ausdruck einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung;

 die von den Kulturvölkern anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze;

 […] richterliche Entscheidungen und die Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler der verschiedenen Nationen als Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsnormen.“

Rechtssubjekte des Völkerrechts /internationalen Rechtes – also Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten – sind

 in erster Linie (souveräne) Staaten,

 eingeschränkt Internationale Organisationen,

 selten auch Individuen.

Tragende Prinzipien des Völkerrechts /internationalen Rechtes sind

 Souveränität und zugleich Interventionsverbot: Seine innere politische Ordnung ist von jedem Staat unabhängig selbst zu bestimmen und er hat somit die uneingeschränkte Gebietshoheit und Personalhoheit; es gibt also kein Recht zu Eingriffen in einen Staat seitens eines anderen oder mehrerer anderer Staaten – auch nicht aller anderen zusammen – daher gilt das Interventionsverbot, das die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten eines souveränen Staates garantiert.

 Gleichheit: Für alle souveränen Staaten gilt logischerweise (pars in parem non habet imperium) ungeachtet ihrer Größe, Lage, Macht, Geschichte u.a. gleiches Recht, z.B. im Prinzip „Ein Staat = eine Stimme“ bei Abstimmungen in internationalen Organisationen (allerdings nicht in allen, was begründet sein muss).

 Reziprozität: Was für Staat A gegenüber Staat B gilt, gilt gleichermaßen auch für Staat B gegenüber Staat A; jeder Staat ist somit rechtlich sowohl Urheber wie Adressat.

 Gewaltverbot: Die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates ist verboten; wie das Interventionsverbot ergibt dies sich schon aus dem Souveränitätsprinzip, dazu kommt der Ausschluss von Gewalt als legitimem Mittel der Außenpolitik; das Recht auf Selbstverteidigung ist aber gegeben.

 Grundsatz von „Treu und Glauben“: Die Staaten sind zur Einhaltung des Völkerrechts verpflichtet, d.h. Verträge müssen eingehalten werden (pacta sunt servanda), einseitige Versprechen sind verbindlich, Rechtsmissbrauch ist verboten u.ä.

Instrumente zur Durchsetzung des Völkerrechts/internationalen Rechtes sind

 Internationale Gerichte (wie IGH, EGMR oder spezielle Schiedsstellen wie die der WTO),

 Internationale Organisationen, in erster Linie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (siehe 6.1.2).

Bislang schützt das Völkerrecht in erster Linie die souveränen Staaten: Gewaltverbot und Interventionsverbot garantieren den Bestand jeden Staates; nur er kann seine innere Ordnung bestimmen und nur er hat das legitime Gewaltmonopol auf seinem Territorium; in seinem auswärtigen Handeln ist er allerdings eingeschränkt.

Das Problem einer Rechtsordnung ohne eigenen Rechtsstaat bleibt: Welche/wessen Macht darf und kann Gerichtsurteile oder Beschlüsse des Sicherheitsrates umsetzen? Da es keine den Staaten übergeordnete Instanz gibt, die internationales Recht faktisch durchsetzen könnte, gilt es leider oft nur kontrafaktisch – aber: Außer illegitimer Ausübung von Gewalt bleibt als Option nur mühselige internationale Kooperation.

Literaturverweis zu 2.4.: Völkerrecht

Alvarez 2018; de Serpa Soares 2015; Dörr 2016; Fassbender 2000; Fassbender/Siehr 2012; Herdegen 2019; Hobe 2014; Nußberger 2009; Ruffert/Walter 2009; Simma 1991; Tomuschat/Walter 2018; Vitzthum/Proelß 2016

3. Entstehung und Entwicklung der Organisation der „Vereinten Nationen“

Zwischen Staaten gibt es schon seit längerem Abstimmung von und Zusammenarbeit bei Regelungen sowie dazu dienende Institutionen – was wir heute internationale Kooperation und Organisation nennen. Die ersten funktionsspezifischen internationalen Organisationen erzwang der technisch-industrielle Fortschritt, wenn technische oder logistische Fragen über Staatsgrenzen hinweg abgestimmt und organisiert werden mussten, so für die Rheinschifffahrt schon 1815, dann für die Telegraphie 1865, in der Meteorologie 1873, für Post 1874 und Eisenbahn 1922; aber auch die internationale Arbeitsorganisation wurde als erste fachpolitische schon 1919 gegründet.

Universale internationale Organisationen mit nicht spezifisch eingegrenzten, sondern weitreichendem oder umfassenden politischen Anspruch wurden aus Krieg und Zerstörung geschaffen – um den Frieden zu wahren. Alle internationalen Organisationen und besonders das schwer durchschaubare Geflecht der heutigen Vereinten Nationen (UNO) sind nur aus der geschichtlichen Situation zur Zeit ihrer Entstehung heraus zu verstehen:

 Nach der Französischen Revolution und den napoleonischen Kriegen ordnete der Wiener Kongress die Staatenwelt;

 der Völkerbund wurde aus dem Ersten Weltkrieg entwickelt als Versuch, wenigstens eine friedenswahrende Instanz den bisher zum Frieden unfähigen Nationalstaaten entgegenzusetzen;

 die Vereinten Nationen (UNO) wurden mitten im Zweiten Weltkrieg erarbeitet, ausgehandelt und noch vor dessen Ende gegründet – ungefiltert aufgrund der Erfahrungen dieses mörderischsten aller Kriege, der schon vor dem ersten Einsatz der Atombombe die Gefahr der Zerstörung der menschlichen Zivilisation ahnen ließ.

Die UNO hatte zudem die zwei schlimmsten Massenmörder der Weltgeschichte als „Paten“ ihrer Entstehung aus dem Zweiten Weltkrieg – Hitler als Feind jeder Zivilisation und zu besiegender Kriegstreiber, Stalin als notwendiger Alliierter im Krieg und als Kooperationspartner für eine Friedensordnung danach. Das ist kein Makel für die UNO, aber markierte von vorne herein, wie schwierig ihre Arbeit sein würde.

Internationale Organisationen als „gefrorene Entscheidungen“ (Keohane 1988, S. 384) oder „Geschichte verschlüsselt in Regeln“ (March/Olson 1984, S. 741) zu sehen, erleichtert sehr, sie angemessen einzuschätzen.

3.1 Internationale Organisation vor dem Zweiten Weltkrieg

So alt wie die Menschheit ist der Krieg – eben so alt ist der Traum vom Frieden in der Welt. Diesen Traum zu verwirklichen könnte nur gelingen, wenn

 als minimaler Konsens Grundsätze einer universalen Friedensethik gültig wären

und zugleich oder wenigstens alternativ

 Friedenssicherung auch „realpolitisch“ verlässlich durchgesetzt werden könnte

sei es durch eine dauerhaft übergeordnete imperiale Macht, sei es durch ein verbindliches Regelsystem, das alle potentiellen Friedensstörer zum Wohlverhalten verpflichtet.

Konzepte und Vorschläge zur Sicherung von Frieden in Antike und Mittelalter hatten wenig Erfolg: Die Militärbündnisse der griechischen Stadtstaaten und das römische Imperium suchten den Krieg mit Kriegsbereitschaft zu kontrollieren („si vis pacem para bellum“); das mittelalterliche Reich unter der Führung von Papst und/oder Kaiser sollte auch als Garant von Frieden zumindest innerhalb der Christenheit verstanden werden, war es aber selten.

Manche Ideen waren aber originell und wohl überlegt: Der Mönch Engelbert von Admont hatte im frühen 14. Jh. schon das Konzept eines ausgleichenden „Weltstaates“ mit einer Eintracht erzwingenden einheitlichen „Weltregierung“; auch der Dichter Dante Alighieri dachte zu dieser Zeit über eine Gerechtigkeit schaffende Weltmonarchie nach; 1462 entwarf der böhmische König Georg von Podiebrad einen recht konkreten und anspruchsvollen Staatenbundplan, wonach eine europäische Friedenskonferenz ein Schiedsgericht zur Streitschlichtung einrichten und mit einer gemeinsamen Armee Frieden schaffen sollte.

In der Neuzeit wurden differenziertere Optionen durchdacht, denn mit der Etablierung der Nationalstaaten als exklusive Träger der unteilbaren Souveränität im modernen Staatensystem – historisch am Ende des Dreißigjährigen Krieges im Vertragswerk des „Westfälischen Friedens“ von 1648 zu greifen (siehe 2.4) – mussten sich alle Überlegungen zu einer Friedensordnung am neuen Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten orientieren: Nicht mehr denkbar waren nun alle zentralisierten und hierarchischen Herrschaftsformen, die eigenständige Regelungskompetenz statt der und über den nationalstaatlichen Regierungen hätten, also kein Reich/Imperium/Weltstaat mit einer zentralen supra-nationalen Zentralinstanz/Weltregierung – wohl aber freiwillige Staaten-Bünde und zwischen–staatliche = inter–nationale Institutionen.

Die unterschiedlichsten Überlegungen und Vorschläge für eine Organisation der internationalen Gemeinschaft wurden angeboten von Praktikern wie dem französischen König Heinrich IV. oder dem Herzog von Sully, doch vor allem durch Gelehrte: Hugo Grotius, Eméric Crucé, William Penn, Charles Irénée Castel (Abbé de Saint-Pierre), Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant, Jeremy Bentham. Einige skizzierten schon recht konkret Struktur und Funktionsweise der späteren internationalen Organisationen, Castel entwickelte gar schon den Gedanken eines Rechtes auf Einmischung in die Souveränität; der Jurist Hugo Grotius klärte erstmals die Grundsätze des internationalen Rechts („De jure belli et pacis“/„Über das Kriegs- und Friedensrecht“, 1652); der Philosoph Immanuel Kant gab eine Argumentations-Vorlage zu den Möglichkeiten internationaler Organisation („Zum ewigen Frieden“, 1795), mit der heute noch gerne gearbeitet wird.

Intellektuell angeregt von diesen friedenstheoretischen Werken, religiös und idealistisch vom Friedenswunsch inspiriert, aber auch ökonomisch gegen die Kosten von Krieg motiviert, entstanden seit dem 19. Jh. in den USA und Großbritannien und später in ganz Europa die unterschiedlichsten Friedensgesellschaften.

Abrüstung, internationale Schiedsgerichtsbarkeit, Kodifizierung und Weiterentwicklung des Völkerrechts u.v.m. wurden auf diversen internationalen Friedenskongressen diskutiert und propagiert. Als weltfremd und naiv geschmäht hatten die Friedensbewegten gegen den in den meisten Ländern nationalistischen und militaristischen Zeitgeist überraschend großen Erfolg bis in die Tagesordnungen der internationalen Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907; der Kampf gegen das Wettrüsten ging verloren, aber wenigstens humanitäre Regeln für die Kriegführung konnten durchgesetzt werden.

Noch älter als der Völkerbund von 1919 und viel älter als die UNO von 1945 sind einzelne funktionsspezifische internationale Organisationen. Die naturwissenschaftlich-technische Entwicklung zwang schon im 19. Jahrhundert die sich rasch industrialisierenden Nationalstaaten zu internationaler Kooperation, damit Fortschritte auch organisatorisch umgesetzt werden konnten. Dazu gab es unterschiedliche Wege der Entwicklung und dann der Kooperation mit den jüngeren universalen Organisationen Völkerbund und Vereinte Nationen.

Das Wetter – selbst im klassischen Zeitalter der Nationalstaaten naturgemäß ein übernationales Phänomen – regte die Meteorologie schon 1873 an, die Leiter der einzelnen Wetterdienste in einer internationalen nichtstaatlichen Organisation zusammenarbeiten zu lassen, die erst gut sieben Jahrzehnte später zur einer zwischenstaatlichen „Sonderorganisation“ der UNO (siehe 5.3) wurde. Auch die altehrwürdige internationale Postorganisation von 1874 wurde ebenso erst nach fast gleich langer Zeit durch Kooperationsverträge als Regierungsorganisation eine Sonderorganisation der UNO. Dagegen kam der grenzüberfahrende Zugverkehr überraschenderweise lange ohne eine fachspezifische internationale Organisation aus, bis dann 1922 ein internationaler Verband der Bahnen und Unternehmen, nicht der Staaten, gegründet wurde, der nie eine formelle Bindung zum UN-System einging. Neben den klassischen frühen Organisationen gab es einige internationale Gruppen und Zusammenschlüsse, meist auf Initiative von Wissenschaftlern und technischen Experten, aus denen sich mit der Zeit formelle internationale Organisationen entwickeln konnten – so z.B. 1945 die Welternährungsorganisation FAO aus dem „Internationalen Landwirtschaftsinstitut“ von 1905.

Die frühen internationalen Organisationen erfüllten meist unpolitische Aufgaben der grenzüberschreitenden Abstimmung und Zusammenarbeit, indem sie die nationalen Verwaltungen koordinierten und die Einhaltung der Verpflichtungen ihrer Mitglieder überwachten – allein schon diese sachbezogene internationale Praxis konnte von politischer Bedeutung sein. Der Ständige Schiedsgerichtshof (Permanent Court of Arbitration) zur Beilegung internationaler Streitigkeiten (Den Haag) hätte eine Sonderstellung gehabt; er war von der ersten Haager Friedenskonferenz von 1899 geschaffen worden, wurde dann allerdings wenig genutzt. Erst die Erschütterung der europäischen Staatenwelt durch den Ersten Weltkrieg politisierte die internationale Kooperation.

Denn die Erfahrung des Ersten Weltkrieges als epochale Katastrophe machte die Idee der internationalen Friedensorganisation realistisch. Die USA hatten 1917 mit ihrer entscheidenden Beteiligung am Krieg die weltpolitische Führungsrolle übernommen, was die meisten Europäer erst viel später bemerkten; ein elementares Kriegsziel von Präsident Woodrow Wilson (als letzter seiner „14 Punkte“ 1918) war die Gründung eines Völkerbundes als „eine allgemeine Vereinigung der Nationen […] zum Zwecke gegenseitiger Garantieleistungen für die politische Unabhängigkeit und Unverletzlichkeit der großen wie der kleinen Staaten.“

Der Völkerbund (League of Nations) war die erste internationale Organisation mit universalem Anspruch: Möglichst alle Staaten sollten neben der Hauptaufgabe der Friedenswahrung auch tendenziell das ganze Spektrum internationaler Probleme bearbeiten. Er war ein wesentliches und konstruktives Element der Nachkriegsordnung von 1919, wie sie auf der Pariser Friedenskonferenz als Versailler Vertrag ausverhandelt wurde. Die neuartige internationale Staaten-Organisation hatte 42 Gründungsmitglieder; ihr Sitz wurde Genf.

Gemäß der sachlich logischen Grundstruktur internationaler Organisationen, die fast allen gemeinsam ist, waren die Organe des Völkerbundes:

 eine Versammlung aller seiner Mitgliedstaaten als Diskussionsforum und Entscheidungsgremium, die aber nicht ständig tagt: die Bundesversammlung, die nie mehr als 57 Staaten gleichzeitig umfasste;

 ein Exekutiv-Ausschuss, der ständig bzw. auf kurzfristige Einladung tagt, leistet die eigentliche politische Arbeit, weil er wegen seiner geringen Mitgliederzahl ein arbeitsfähiges Gremium ist: der Völkerbundrat mit 4-5 ständigen und 4-11 nicht-ständigen Mitgliedern;

 zur Erledigung von Verwaltungsaufgaben und zur Koordination der Arbeit ein ständiges Sekretariat mit nur der internationalen Organisation verpflichteten Mitarbeitern unter Leitung eines Generalsekretärs;

 verschiedenartige Nebenorgane für besondere Aufgaben (Ständige Mandatskommission, Abrüstungsausschuss);

 ein Gerichtshof als Schiedsstelle für Streitigkeiten unter den Mitgliedern: der Ständige Internationale Gerichtshof (Den Haag), dem Völkerbund seit 1920 zugeordnet aber formal autonom.

Als wichtigste Aufgabe sollte der Völkerbund Frieden durch allgemeine Abrüstung gewährleisten. Durch den internationalen Vertrag der Völkerbundssatzung waren seine Mitglieder zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten verpflichtet, hatten aber auch die Pflicht zum gegenseitigen Beistand bei Verstössen dagegen, um Aggressoren abzuschrecken im Sinne des Konzepts der kollektiven Sicherheit (siehe 4 und 8.1); die gegenseitige Schutzverpflichtung sollte es den Staaten überhaupt erst möglich machen, das Risiko von Abrüstung einzugehen. Generell sollte die Organisation Konflikte im internationalen Verhalten mildern oder gar ausräumen.

Weil aber einige wichtige Staaten nie oder zeitweise nicht Mitglieder des Völkerbundes waren, wurden Universalität und damit politische Verbindlichkeit nie erreicht. Das besiegte und gedemütigte Deutschland wurde mühsam erst 1926 aufgenommen und trat mit der nationalsozialistischen Machtübernahme 1934 wieder aus. Russland, durch die Revolution von 1917 lange mit sich selbst beschäftigt, trat erst 1934 bei. Katastrophal aber war, dass sich in den USA ungeachtet des Engagements der Wilson-Regierung politisch wieder die isolationistische Doktrin durchsetzen konnte, sich nicht in Streitigkeiten europäischer Mächte hineinziehen zu lassen; 1920 lehnte der amerikanische Senat den Versailler Friedensvertrag und damit den Eintritt der USA in den Völkerbund ab. Somit standen als liberal verfasste Großmächte nur Großbritannien und Frankreich gegen die erstarkenden totalitären Kräfte in Europa.

Zu einer angemessenen Einschätzung der historischen Leistung des Völkerbundes sind angemessene Kriterien nötig; die ihm vorgegebenen Bedingungen und die ihm von den Staaten zugestandenen Rechte sind realistisch einzuschätzen, um nicht leichtfertig der gängigen Rede von seinem „Scheitern“ zu folgen – denn der Völkerbund hatte schlicht nicht das ausreichende Instrumentarium, um seine Aufgaben erfüllen zu können: Er hatte generell zu wenig Kompetenzen; er hatte keine eigenen Streitkräfte und auch nicht die Autorität, Aufgaben an Streitkräfte der Mitgliedstaaten zu delegieren; er hatte faktisch keinerlei Sanktionsmacht gegen Staaten, auch wenn sie massiv gegen die Völkerbundssatzung verstießen.

In dieser Satzung fehlte ein wichtiges Element, das in der Charta der UNO dann zu finden ist und gerne harsch kritisiert wird: Vorrechte für Großmächte. Weil diese institutionell keinen besonderen Einfluss hatten, konnte der Völkerbund als politische Organisation so wenig Druck auf seine Mitgliedstaaten aufbauen. Denn Beschlüsse konnten im Völkerbundsrat nur einstimmig gefällt werden, also nur mit Zustimmung aller (vier bis fünf) ständigen (Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan, Deutschland 1926-1933 bzw. UdSSR 1934-1939) wie aller (vier bis elf) nicht-ständigen Mitglieder; nur direkt an einem Konflikt beteiligte Parteien hatten bei Abstimmungen dazu kein Stimmrecht. Da zumindest alle Mitglieder des Völkerbundsrates gleichermaßen jeden Beschluss verhindern konnten, hatten die Großmächte nicht das Privileg, die Kooperation zu verweigern – und also wenig Anreiz zur Mitarbeit. Ohnehin waren die Kompetenzen des Völkerbundsrats gegenüber der Versammlung nicht klar abgegrenzt oder er gar vorrangig berechtigt.

Der Völkerbund konnte folglich zwar in kleineren Konflikten erfolgreich vermitteln, aber wenn interessierte Mitgliedsregierungen die Kooperation verweigerten wie 1931 Japan (Mandschurei) und 1936/37 Italien (Abessinien), war sein Mechanismus unzureichend. Dies diskreditierte ihn selbst; er stellte seine Arbeit mit dem Zweiten Weltkrieg praktisch ein und wurde im April 1946 formal aufgelöst. Immerhin war sein kurzer Auftritt der erste Versuch, durch eine Staaten-Organisation verlässlich und dauerhaft internationale Sicherheit zu schaffen. Bisher sollte das Gleichgewicht der Mächte mit bilateraler Geheimdiplomatie austariert werden, was oft genug misslang; nun wäre in multilateralen Verhandlungen das Prinzip der kollektiven Sicherheit durch gegenseitige Kooperation durchzusetzen gewesen, was im ersten Anlauf aber auch noch nicht gelang. Zu erinnern ist daran, dass zur Zeit des Völkerbundes Krieg noch als ein taugliches Instrument der internationalen Politik galt und auch völkerrechtlich durchaus legitim war – egal ob Verteidigungs- oder Angriffskrieg, sofern er nur formell erklärt war. Die Staaten waren durch die Völkerbunds-Satzung lediglich an ein relatives Kriegsverbot gebunden: Nach einem ihnen nicht genehmen Schiedsspruch durch den Internationalen Gerichtshof sollten sie nicht vor Ablauf einer Frist von drei Monaten einen Krieg beginnen.

Mit dem Vorwurf des „Scheiterns“ dem Völkerbund die Verantwortung dafür zuzuschieben, dass zu seiner Zeit Krieg nicht gebannt und verhindert werden konnte, ist irreführend, denn die Unfähigkeit zum Frieden war in Gesellschaft, Politik und Militär seiner Mitgliedstaaten zu finden: Wie jede internationale Organisation konnte auch der Völkerbund nur so erfolgreich sein wie seine Mitglieder es zuließen. Zumal seiner vorrangigen Aufgabe einer allgemeinen Abrüstung boten die Staaten keine Chance zur Verwirklichung. Dennoch war der Völkerbund als Vorläufer der heutigen UNO ein lehrreiches Moment der unendlichen Geschichte der Zivilisierung der internationalen Politik.

Literaturverweis zu 3.1.: Internationale Organisation vor dem Zweiten Weltkrieg

Müller 1996; Ostrower 1996; Pfeil 1976; Ter Meulen 1917/1929/1940; Traz 1935; Valentin 1920; Weber 1987

3.2 Entstehung und Gründung im Zweiten Weltkrieg

Die UNO ist wie der Völkerbund aus dem mörderischen Geschehen eines Weltkrieges heraus auf Initiative von kriegführenden Regierungen späterer Siegermächte entstanden, nicht als kühner Entwurf für eine bessere Weltorganisation aus der Mitte der „Völker“. Schon die Benennung der neuen Organisation als die der „Vereinten Nationen“ zeigt, dass sie ein unmittelbares Produkt des Zweiten Weltkrieg ist: Als die Alliierten gegen Deutschland, Italien und Japan an Neujahr 1942 eine gemeinsame programmatische Botschaft abgaben, nannten sie diese die „Erklärung der Vereinten Nationen“ („Declaration by United Nations“).

Der Kampf gegen Deutschland und Japan wurde ohne den Völkerbund gewonnen, in dem die Alliierten kein geeignetes Instrument gegen staatliche Aggression mehr sahen; dennoch galt es schon im größten und schlimmsten Krieg der Geschichte als selbstverständlich, dass nun eine neue und bessere internationale Organisation zu gründen war, die endlich dauerhaft in der Lage sein sollte, Krieg und Kriegsverbrechen zu verhindern – und Frieden aktiv zu ermöglichen. Trotz der Enttäuschungen mit dem Völkerbund geriet die Organisation der Vereinten Nationen in Ansatz und Struktur ihm recht ähnlich nach den idealtypischen Merkmalen, die der ausgearbeitete Gedanke einer internationalen Friedens-Organisation vorgab:

 Das im vorausgegangenen Krieg siegreiche Bündnis wird zu einem System der kollektiven Sicherheit unter Vorrang der Großmächte, die als ständige Mitglieder im entscheidungsmächtigsten Gremium sitzen;

 dabei bleibt die unantastbare Souveränität der einzelnen Staaten oberste Maxime, also auch das prinzipielle Verbot der Einmischung in deren innere Angelegenheiten;

 idealistisch wird Abrüstung beschworen und realistisch Rüstungsbegrenzung versucht;

 zum Konfliktaustrag ist friedliche Streiterledigung verpflichtend, durch Verhandlungen und/oder Schiedsgerichte;

 stützend werden Mechanismen für Entwicklung und Ausbau der Beziehungsgeflechte zwischen den Staaten im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich vorgesehen;

 dazu werden (eigenständige) Fachorganisationen eingerichtet;

 rhetorische Formeln dienen dem Bekenntnis zu hochstehenden moralischen Prinzipien und Zielen, insbesondere zur Achtung der Normen des Völkerrechts und der Menschenrechte.

Die USA waren die treibende Kraft der Neugründung; die Amerikaner gingen wohl davon aus, dass ihre aktive und bestimmende Mitarbeit nun den Erfolg bringen würden. Da dieser Optimismus durch ihr im Krieg ständig gewachsenes Machtpotential wohl unterfüttert war, konnten die alten Rezepte nur wenig modifiziert fortgeschrieben werden. Somit wurde der status quo von 1945 in die Struktur der neuen Organisation nur schwer korrigierbar eingeschrieben; jedenfalls wurde „die einmalige Gelegenheit versäumt, eine an den Bedürfnissen der Staatengemeinschaft in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ausgerichtete Weltorganisation zu schaffen“ und ihr „institutionelle […] Mechanismen, die einen kontrollierten Wandel ermöglicht hätten“, zu geben (Bertrand 1995, S. 37f.).

Die Gespräche und Verhandlungen zu Konzept und Planung der neuen Organisation seit 1941 verliefen entlang von drei interessenbestimmten Konfliktlinien,

 zwischen den USA unter Präsident Franklin D. Roosevelt und Großbritannien unter Premierminister Winston Churchill,

 zwischen diesen beiden und der Sowjetunion unter Generalsekretär Josef Stalin,

 zwischen den Großmächten und dem Rest der Kriegsalliierten.

Der Verhandlungsprozess war immer von Konkurrenz um Macht und die dynamische Entwicklung ihrer Verteilung im Krieg geprägt: Großbritanniens Vormachtstellung schwand im Abwehrkampf gegen Deutschland, während das Machtpotential der hilfreichen USA trotz ihres Engagements auf zwei Kriegsschauplätzen rasch wuchs; die früher randständige Sowjetunion musste immer stärker in die Entscheidungen eingebunden werden, damit der Krieg in Europa zu gewinnen war, weswegen unterschiedliche Vorstellungen der USA und Großbritanniens der gemeinsamen Linie gegenüber Stalin untergeordnet wurden.

Die UNO wurde in vier Phasen konzipiert und ausverhandelt:

 Dezember 1941 bis Sommer 1944: erste Überlegungen, auslotende Gespräche und erste konzeptionelle Absprachen;

 August/September 1944: detaillierte Verhandlungen zur Festlegung der Struktur;

 Februar 1945: verbindliche Entscheidungen in einzelnen Interessenkonflikten;

 April-Oktober 1945: Konsens-Findung und Gründungs-Beschluss.

Der amerikanische Präsident Franklin D. Roosevelt und der britische Premierminister Winston Churchill berieten bereits im August 1941 über die Nachkriegsordnung – die USA waren noch gar nicht in den Krieg eingetreten. Weil das Treffen an Bord des britischen Schlachtschiffes „Prince of Wales“ mitten im atlantischen Ozean stattfand, wurde die Abschlusserklärung als „Atlantik-Charta“ bekannt; sie betonte als wesentliche Prinzipien der zukünftigen Weltordnung das Selbstbestimmungsrecht der Völker und den Gewaltverzicht der Staaten untereinander sowie den internationalen Freihandel, aber auch internationale Zusammenarbeit in wirtschaftlichen und sozialen Fragen. Zur Frage einer neuen internationalen Organisation wurde vorerst nur die Absicht zur „Errichtung eines weiteren und dauernden Systems der allgemeinen Sicherheit“ verkündet. Die leitende Vorstellung war wohl zunächst, dass die USA zusammen mit den Briten als hegemoniale Ordnungsmächte die internationale Sicherheit garantieren würden, während alle anderen Staaten abrüsteten.

Aber die Dynamik des Krieges erwies das dann als unrealistisch, weil zur Bezwingung von Deutschland, Italien und Japan eine wesentlich breitere Koalition von Alliierten nötig wurde. Anfang 1942 beschloss das Kriegsbündnis von 26 Staaten die – für die spätere UNO namengebende – „Erklärung der Vereinten Nationen“ („Declaration by United Nations“). Auch die Sowjetunion (UdSSR) unter ihrem Diktator Josef Stalin war als alliierte Großmacht einzubinden, wofür ihr der Status einer mit den USA und Großbritannien gleichberechtigten Schutzmacht für die spätere internationale Ordnung zugestanden werden musste. Aus der atlantischen Zweier-Hegemonie wurden die „großen Drei“ und später sogar die „großen Vier“, als die drei Großen auf der Außenministerkonferenz in Moskau im Oktober 1943 beschlossen, dass auch China als Garantiemacht für den Weltfrieden nötig sein würde. Aus dem hegemonialen Denken und Vorgehen heraus hatte sich ein stärker multilaterales Moment entwickelt.

Erstmals wurde von der Moskauer Konferenz die Absicht erklärt, als Ersatz für den Völkerbund eine neue Weltorganisation zu gründen, was in einem speziellen Konsultations- und Verhandlungsprozess vorbereitet werden sollte. Die „großen Drei“ handelten die grundsätzlichen Entscheidungen, die zunächst meist recht kontrovers waren, im Kern unter sich aus: Die UNO ist von ihrer Entstehung an durchwegs ein Verhandlungskompromiss.

Zwei Optionen standen zur Entscheidung,

 eine regionale Konzeption, nach der jeweils die Großmächte unabhängig voneinander als Hegemonialmächte in ihren Weltregionen Frieden schaffen, also die USA in Amerika, Großbritannien in Europa und die Sowjetunion im Fernen Osten – was Churchill und Stalin bevorzugten,

 eine universale Konzeption, nach der die Großmächte in gemeinsamer weltweiter Zuständigkeit den Weltfrieden sichern – was Roosevelt vertrat.

Der amerikanische Präsident konnte sich auf der Konferenz in Teheran im November 1943 durchsetzen: Die UNO würde von universaler Struktur sein.

Die USA dominierten auch den folgenden Gründungsprozess: Im Sinne der klassischen Verhandlungs-Maxime „always control the paper“ übernahmen sie die Federführung bei der Ausarbeitung und Formulierung der Charta – also der völkerrechtlichen Vertragsgrundlage – zu Aufbau und Auftrag der zu gründenden Organisation.

Der Entwurf der Charta aus dem US-Außenministerium war die Arbeitsgrundlage der entscheidenden Expertenkonferenz, die auf dem Landsitz Dumbarton Oaks bei Washington im Spätsommer 1944 über Wochen im Detail verhandelte; vertreten waren nur die „großen Vier“ – USA, Großbritannien, UdSSR und China.

Das Verhandlungsergebnis legte die Struktur der zu gründenden Organisation in ihren wesentlichen Elementen fest. Die prägenden Maximen waren,

 dass ein gegenüber der Versammlung aller Mitgliedstaaten in Fragen von Krieg und Frieden vorrangig zuständiger Sicherheitsrat mit wenigen Mitgliedern und mit handlungsbefähigenden Kompetenzen einzurichten sei,

 dass im Gegensatz zur Versammlung aller Mitgliedstaaten in diesem operativen Gremium die Großmächte substantielle Vorrechte haben sollten: Ständige Mitgliedschaft und eine Art Vetorecht.

Zudem wurde schon entschieden, dass auch dem bislang besetzten Frankreich als fünfter Großmacht ein ständiger Sitz in diesem Sicherheitsrat zustehe.

Zwei noch offene Fragen klärten Roosevelt, Churchill und Stalin auf ihrer Konferenz in Jalta im Februar 1945: Die Forderung der Sowjetunion, alle 16 Sowjetrepubliken als selbständige Mitglieder der Organisation aufzunehmen, hätte Stalin einen gewichtigen Stimmenblock in der Vollversammlung verschafft; sie wurde auf die Aufnahme von nur zwei (Weißrussland, Ukraine) abgemildert. Schwieriger war die Einigung auf einen Abstimmungsmodus im Sicherheitsrat; der als „Jalta-Formel“ bekannte Kompromiss gab den Großmächten ein indirekt formuliertes Vetorecht: Nicht nur eine festgelegte Anzahl von Mitgliedern des Rates, sondern darunter auch alle ständigen Mitglieder müssen dem Entwurf einer Resolution zustimmen, um sie wirksam zu verabschieden.

Nach den Klärungen von Jalta sollte nun die neue Organisation so schnell wie möglich gegründet werden – auch um das noch günstige Meinungsklima in den USA zu nutzen. Zur Gründungskonferenz (United Nations Conference on International Organization/UNCIO) luden die „großen Vier“ für den 25. April 1945 nach San Francisco (USA) ein; bis zum 26. Juni konferierten die Vertreter von 50 Regierungen – die der alliierten Staaten, die mit Deutschland und Japan im Kriegszustand waren, ferner Argentinien, Libanon und Syrien sowie die Sozialistischen Sowjetrepubliken Ukraine und Weißrussland; Polen konnte seine Delegation zwar nicht rechtzeitig anmelden, gilt aber als 51. Gründungsmitglied.

Zumindest staatsrechtlich waren ca. 80 Prozent der Weltbevölkerung vertreten – alle Kontinente, alle Rassen, alle Religionen; 850 Delegierte, ihre Mitarbeiter und Berater sowie das Konferenz-Sekretariat, insgesamt ca. 3500 Personen, nahmen teil, anwesend waren etwa 2500 politische Beobachter und Journalisten – UNCIO war wahrscheinlich die größte nicht-kriegerische internationale Versammlung der Geschichte bisher.

Ihre Arbeitsweise und Verhandlungsmethoden sind für alle großen multilateralen Konferenzen üblich geworden, weil sie deren organisatorische und kommunikative Probleme zwar nicht lösen aber wenigstens vereinfachen:

 Die Vollversammlung dient rechtlich der formellen Beschlussfassung und politisch der öffentlichen Darstellung – das Opernhaus von San Francisco war ein angemessener Ort. Im Vorsitz der Versammlung wechselten sich die Leiter der Delegationen der vier Großmächte (USA, GB, UdSSR, China) ab.

 Die eigentliche Arbeit, die konkreten Formulierungen des Vertragstextes zu verhandeln, wurde verteilt auf verschiedene Ausschüsse und meist differenziert organisiert durch informelle Interessen-Gruppen oder „Freundes“-Zirkel. Ein Lenkungsausschuss aus allen 50 Delegationsleitern entschied in wesentlichen Fragen; weil aber auch er zu schwerfällig war für die Behandlung der Masse der Probleme, wurde ein 14-köpfiger Vorstand gewählt, der Empfehlungen vorbereitete.

Der Entwurf der Charta wurde in vier Abschnitte und entsprechende Kommissionen aufgeteilt, in denen der Text detailliert bis ins letzte Komma ausformuliert wurde: (1) allgemeine Ziele der Organisation, Grundsätze, Mitgliedschaft, Sekretariat, Frage von Änderungen der Charta, (2) Generalversammlung und ihre Kompetenzen, (3) Sicherheitsrat und seine Kompetenzen und (4) die Satzung des Internationalen Gerichtshofs, die von Juristen aus 44 Ländern vorbereitet worden war; diese vier Kommissionen waren unterteilt in zwölf Fachausschüsse. Nur zehn Vollversammlungen von allen Delegationen, aber fast 400 Sitzungen der Ausschüsse wurden abgehalten.

Viele Fragen waren trotz der zum Teil schon definitiven Vorgaben durch die Abmachungen der Großmächte noch zu klären. Neue oder noch nicht bedachte Probleme ergaben sich, deren Lösungen noch offen waren. Oft ging es aber um Konfliktstoffe aufgrund der Interessengegensätze zwischen Großmächten und anderen Staaten, aber auch aus denen zwischen der Sowjetunion und des sich ihr gegenüber formierenden westlichen Lagers: der „Kalte Krieg“ zwischen Ost und West hatte schon längst begonnen.

Politisch bedeutende Streitpunkte und ihre Lösungen waren:

 Das Recht jedes einzelnen der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats, gegen Beschlussvorschläge ein „Veto“ auszusprechen, war so umstritten, dass die Konferenz wegen des zähen Widerstandes von vielen Ländern mit niedrigerem Machtstatus zu scheitern drohte; beschlossen wurde aber sogar gemäß des Vorschlags der Großmächte die weitestgehende „Veto“-Regelung nach der „Jalta-Formel“.

 Der Status von „regionalen Organisationen“, die durch regionale Abkommen über Verteidigung und gegenseitigen Beistand zu begründen oder wie die Arabische Liga schon gegründet waren; beschlossen wurde, sofern ihre Ziele und Aktivitäten mit denen der Vereinten Nationen übereinstimmten sollten sie an der friedlichen Beilegung von Konflikten sowie gegebenenfalls sogar an Zwangsmaßnahmen beteiligt werden.

 Die Kompetenzen des Internationalen Gerichtshofs; beschlossen wurde, dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sein würden, die Zuständigkeit des Gerichtshofs anzuerkennen, aber sich einer verbindlichen Rechtsprechung freiwillig unterwerfen könnten.

 Zukünftige Ergänzungen der Charta; beschlossen wurde eine extrem strukturkonservative Option mit sehr restriktiven Regelungen für Änderungen und Ergänzungen.

Neben den oft widerstrebenden Vorstellungen der mächtigen und der weniger mächtigen Regierungen gab es noch andere politische Akzente in den Debatten von San Francisco: Amerikanische Nichtregierungsorganisationen und engagierte Einzelpersonen waren in den Wochen der Gründungskonferenz aktiv dabei – als Lobbyisten oder sogar als Delegationsmitglieder (wie die Literatur-Professorin und Frauenrechtlerin Virginia Gildersleeve); erst ihr Druck ermöglichte es, dass Menschenrechte als Ziel der Vereinten Nationen in den Text der Charta aufgenommen wurden. Vor ihrer formellen Gründung schon mischten sich also zivilgesellschaftliche Akteure in die Arbeit der neuen Internationalen Organisation ein – wobei selbstverständlich galt, dass deren Grundstruktur zwischenstaatlich und ihre Arbeitsebene regierungsamtlich sein sollte.

Darin wirkte schon eine die UNO prägende Ambivalenz zwischen ihrer politischen und rechtlichen Grundlage als zwischen-staatlicher Regierungs-Organisation und den vielfältigen Ansprüchen an die „Organisation der Vereinten Nationen“ als vermeintlicher Weltinstanz – wie es sich auch in der heute modischen Rhetorik von „global governance“ (siehe 2.2) u.ä. ausdrückt. Dieser Widerspruch lässt sich gut an der feierlich-idealistischen Präambel zur Charta (siehe 4) erkennen, die wie ein Fremdkörper wirkt vor dem rechtsverbindlichen internationalen Vertrag, der in sachlicher Rechtsprache hart errungene Kompromisse als Ergebnisse zwischenstaatlicher Verhandlungen der mächtigsten Regierungen der Welt mitten in einem mörderischen Krieg festhält.

Bei der Abstimmung über den dann endlich vorgelegten Entwurf der Charta in der letzten Plenarsitzung am 25. Juni 1945 war eine Zwei-Drittel-Mehrheit nötig; die Delegierten aller teilnehmenden Länder nahmen die Charta der Vereinten Nationen sogar einstimmig an. Sie versammelten sich am nächsten Tag zum Ritual der Unterzeichnung – symbolisch passend im Auditorium der Veterans’ Memorial Hall – und unterschrieben nacheinander die Texte der Charta der Vereinten Nationen und der Satzung des Internationalen Gerichtshofs; als dem erstem Opfer eines Angriffs im Weltkrieg kam China die Ehre zu, zuerst zu unterzeichnen.

Aber erst nach dem vollständigen Durchlaufen der Prozedur der Schaffung internationalen Vertragsrechts konnte die Charta wirklich in Kraft treten: In der Mehrzahl der unterzeichnenden Länder („Signatarstaaten“), darunter in allen ständigen Mitgliedsländern des künftigen Sicherheitsrates, musste sie von den legislativen Instanzen, meist den gesetzgebenden Parlamenten, in formellem Beschluss angenommen, also „ratifiziert“ werden. Zudem musste die offizielle Bekanntgabe dessen hinterlegt werden, im Fall der VN-Charta beim Außenministerium der USA; am 24. Oktober 1945 war dies erreicht – dieses Datum wurde dann von den Vereinten Nationen zum Tag der „Vereinten Nationen“ erklärt.

Und es ist immer wieder daran zu erinnern: Der Zweite Weltkrieg war noch nicht zu Ende, als die UNO gegründet wurde; die amerikanischen Atombomben auf Hiroshima und Nagasaki fielen erst am 6. und 9. August 1945, Japan kapitulierte am 2. September.

In der Konzeption der neuen Organisation zur künftigen Sicherung des Weltfriedens war ein sachlich nicht auflösbares Dilemma politisch zu bewältigen:

 Anders als im Völkerbund sollten alle Großmächte dauerhaft eingebunden sein – aus eigenem Interesse an einer aktiven und möglichst konstruktiven Mitarbeit, d.h. die internationale Kooperation sollte ihnen verlässlich mehr Nutzen als Kosten bringen und insgesamt auch für sie nützlicher sein als Nicht-Kooperation.

 Zugleich sollte die neue Organisation eine wirklich universale werden, also möglichst alle Staaten als aktive Mitglieder haben, nicht nur als mitlaufende Statisten oder gar passive Zuschauer, d.h. alle Regierungen sollten ungeachtet der oder gar gegen die Machtposition der Großmächte ihren Einfluss ausüben können.

Einerseits wurde befürchtet, dass die neue Organisation ohne eine Vormachtstellung der Großmächte nicht wirksam werden könnte, weil diese daran desinteressiert sein könnten, andererseits, dass die Großmächte ihre Vormachtstellung nur zur Verfolgung eigener Interessen nutzen würden – was beides dem Frieden nicht dienlich wäre. Ein spezielles, aber ernstzunehmendes Problem war zudem die öffentliche Meinung und außenpolitische Stimmungslage in den USA, die wie nach dem Ersten Weltkrieg wieder in Isolationismus hätte umschlagen können.

Die nötige Quadratur des Kreises konnte auch auf der Gründungskonferenz 1945 in San Francisco nicht gelingen: die gefundene Lösung privilegiert die Großmächte durch die Sonderstellung der ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat; in den meisten entscheidenden Fragen ist der Sicherheitsrat vorrangig und steht in einem institutionellen Spannungsverhältnis zur Generalversammlung, in der dafür die „souveräne Gleichheit“ aller Mitglieder unbehindert zelebriert werden kann.

Literaturverweis zu 3.2.: Entstehung und Gründung der UNO im Zweiten Weltkrieg

Bertrand 1995; Kaltofen 2015; Morris 2018; Schlesinger 2003; Tavares de Sá 1966; Volger 1995, 2008; Weber 1991

3.3 Entwicklung seit 1945

So war die UNO also nun gegründet als „eine Organisation, in der die Großmächte einen beherrschenden Einfluss ausüben, in der sie vor allem jede Aktion verhindern können, die sie nicht billigen“ (Volger 1995, S. 27f). Die Großmächte, von denen bald für Jahrzehnte nur noch die den Westblock anführenden USA und die Sowjetunion für den Ostblock als Supermächte übriggeblieben waren, haben ihre privilegierte Stellung in der UNO

 sowohl destruktiv zur Blockade von deren Funktionsfähigkeit,

 als auch konstruktiv zur Unterstützung ihrer Arbeit

genutzt; oft haben sie Regeln und Prinzipien der Vereinten Nationen missachtet, selten aber explizit misshandelt.

Die Welt hat sich seit 1945 wesentlich verändert, doch die Grundstruktur der UNO hat sich in diesem dreiviertel Jahrhundert bewährt. Die Organisation bzw. das vielfältige „System“ der um sie gruppierten internationalen Institutionen ist stark gewachsen – oder gar aufgebläht – und ist differenzierter geworden, wurde aber nie wesentlich geändert. Der rapide Wandel der inter- und transnationalen Probleme und Beziehungen lässt das problematisch erscheinen und Reformbedarf ist tatsächlich überall zu entdecken – aber interessanterweise hat sich gerade durchaus auch als Stärke erwiesen, dass die niemals ideale Grundstruktur der UNO und besonders die immer unvollkommene Charta der Vereinten Nationen so veränderungsresistent sind: Man musste früh lernen, damit kreativ und flexibel umzugehen.

Nach der Gründungsphase 1941-1945 sind folgende Phasen anzusetzen:

 erste Bewährungsproben 1945-1954,

 Konflikt und Kooperation zwischen Ost und West 1955-1963,

 Umsetzung des Universalitätsanspruchs dank der Entstehung neuer Staaten 1964-1973,

 Aufbrechen des Gegensatzes zwischen Nord und Süd 1974-1986,

 die Eröffnung neuer Chancen mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes 1987-1995,

 neue Herausforderungen, Reformbemühungen und Enttäuschungen seit 1995,

 die Gefahr von Beschädigung und Bedeutungsverlust seit 2003.

In dieser langen Entwicklungszeit der Funktions- und Arbeitsweisen der UNO stellten sich ihr – oder besser ihren entscheidungsmächtigen Mitgliedsregierungen – viele politische Herausforderungen und neue wirtschaftliche und/oder gesellschaftliche Probleme, die oft in eigendynamischen Prozessen zu unerwarteten Folgen führten sowie die Handelnden zu improvisierten Methoden zwangen. Die wohl wirkungsmächtigsten waren

 die Blockade des Sicherheitsrates im Kalten Krieg zwischen dem Westen und dem Ostblock,

 die Dekolonisierung der dann sogenannten „Dritten Welt“ und

 die Probleme von deren „Entwicklung“ und Eingliederung in die Weltwirtschaft,

 dann thematisch völlig neu und als „globaler“ Problemkomplex politisch vielschichtig die Gefährdung der natürlichen Umwelt und des Weltklimas,

 mit diesen neuen Arbeitsgebieten auch der wachsende Einfluss der transnational operierenden Wirtschaftsunternehmen und das Auftreten von immer mehr neuartigen Mitspielern aus der sog. Zivilgesellschaft,

 die Hoffnungen auf eine „neue Weltordnung“ und eine „Friedensdividende“ nach dem Ende des Ost-West-Konflikts – die zumeist heftig enttäuscht wurden,

 der „Krieg gegen den Terror“ seit den Anschlägen vom 11.September 2001, der auch mit problematischen oder gar schädlichen Mitteln geführt wird – oft am Instrumentarium der UNO vorbei,

 und damit eng verbunden die Gefahr der dauerhaften Konfrontation zwischen dem Westen und der islamischen Welt sowie des – hoffentlich nur nostalgischen – Wiederaufflackern des Kalten Krieges.

Wie die Gegner der Veto-Regelung befürchtet hatten, wurde die besondere Machtstellung der Großmächte – die diese ja eben verlässlich einbinden sollte in den politischen Prozess in der UNO – immer wieder genutzt, um das Funktionieren des Sicherheitsrates zu behindern oder gar zu blockieren. Die ständigen Mitglieder Großbritannien und Frankreich haben ihre Position nur selten (wie in der Palästina-Frage und in der Suez-Krise 1956) im engeren Eigeninteresse als ehemalige Kolonial- und Weltmächte ausgespielt. Aber im weltumspannenden und sich stetig vertiefenden Konflikt zwischen dem kapitalistischen und größtenteils demokratisch verfassten Westen und dem staatswirtschaftlich-kommunistischen und diktatorisch geführten Osten hatten rasch nur noch die Hegemonialmächte der beiden Blöcke entscheidende Bedeutung. Der politische Kampf zwischen dem amerikanischen und dem sowjetischen Imperium wurde mit allen diplomatischen und militärischen Mitteln auch auf ideologischer und wirtschaftlicher Ebene geführt; die neue Weltorganisation wurde zur meistbeachteten Bühne für den rhetorischen und symbolpolitischen Austrag der Gegensätze, aber sie war nicht die eigentliche Kampfarena, denn gültige Entscheidungen konnten ja eben wegen der Veto-Rechte der Protagonisten nicht zustandekommen. Solange der Westen in Sicherheitsrat und Generalversammlung noch Mehrheiten hatte, blieb dem Osten innerhalb der UN-Gremien nur eine konsequente Verweigerungshaltung, indem ein Veto eingelegt oder wenigstens angedroht wurde – oder schlicht durch eine „Politik des leeren Stuhls“ Sitzungen boykottiert wurden.

Dennoch befasste sich der Sicherheitsrat mit einer Reihe von internationalen Konflikten: Durch den Ost-West-Konflikt verursacht oder zumindest auf ihn bezogen waren die Berlin-Blockade 1948/49, der Korea-Krieg 1950-1953, der Ungarn-Aufstand 1956, die Kuba-Krise 1962, sowie der Indochina-Krieg 1946-54 bzw. Vietnam-Krieg 1964-1975; vom Ost-West-Gegensatz stark beeinflusst waren u.a. die Problemsituationen Iran 1946, Griechenland 1946-1950, Palästina 1947-1949, Indien/Pakistan 1948, Suez 1956 und Kongo 1960.

Weil ein unmittelbarer Konfliktaustrag wegen der Gefahr der gegenseitigen Vernichtung mit Atomwaffen nicht mehr möglich war, lieferten sich die Blöcke politische und militärische Kämpfe („Stellvertreterkriege“) in abgelegeneren Weltregionen, wo der Prozess der Entkolonialisierung und der politischen Emanzipation reichlich Konfliktstoff bot. Probleme der klassischen Sicherheitspolitik zwischen hochgerüsteten Großmächten bestimmten wie erwartet zunächst die Arbeit der UNO, aber es stellten sich sehr bald auch ganz andere Fragen der Friedenswahrung, die von den Autoren der Charta nicht vorhergesehen werden konnten. Neuartige inner- bzw. trans-staatliche Konfliktstoffe erwiesen sich als komplexer und schwieriger lösbar als es die herkömmlichen zwischenstaatlichen Auseinandersetzungen gewesen waren; anti-koloniale Befreiungsbewegungen und postkoloniale Verteilungskämpfe sorgten in der eingefrorenen Schlachtordnung des Kalten Krieges für heiße Stellen und einige Brände.

Bis Mitte der 1960er-Jahre bildeten sich in der politischen Praxis Musterlösungen für Handlungsmöglichkeiten in und durch die UNO heraus, die ihre weitere Arbeit stärker prägen sollten als manche Absichten der Gründungsphase. Diese pragmatischen Lösungen hielten einer kritischen formalen Betrachtung oft kaum stand – aber sie funktionierten und wurden so als gängige Übung im Lauf der Zeit zur allseits akzeptierten Regel:

 Während nach dem Text der Charta schon eine Enthaltung für ein Veto ausreicht, gilt es praktisch nur durch eine explizit abgegebene Nein-Stimme eines der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates als eingelegt.

 Der Machtkampf um die Kompetenzen der einzelnen UN-Hauptorgane zeigte, dass die Rollenverteilung zwischen Sicherheitsrat und Generalversammlung nicht geklärt war; jedenfalls konnte die Generalversammlung durchaus weitergehende Ansprüche erheben, wenn der Sicherheitsrat nicht funktionierte (vgl. die „Uniting for Peace“-Resolution von 1950; siehe 6.2).

 Zur Strukturierung des politischen Willens der Mitgliedsregierungen, zur Kanalisierung und Artikulation ihrer Interessen sowie zur Bündelung ihres Machtpotentials und ihrer Handlungsfähigkeit bewährte sich spätestens mit dem raschen Anstieg der Mitgliederzahl die Bildung von und die Zusammenarbeit in Ländergruppen als effizienteste Methode für multilaterale Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse.

 Der von der Charta mit der militärischen Komponente der kollektiven Sicherheit beauftragte Generalstabsausschuss ist nie ernsthaft eingesetzt worden, geschweige denn dass ein UN-eigenes Militärpotential aufgebaut worden wäre; wegen des militärischen Patts und der politischen Blockade zwischen den Blöcken blieben als Instrumentarium zur Kanalisierung und Eindämmung von Konflikten nur unkonventionelle und in der Charta in dieser Weise nicht vorgesehene „friedenserhaltende“ Maßnahmen – wie der Einsatz von Militärbeobachtern („Blaumützen“) und Friedenstruppen („Blauhelmen“).

Mit dem meist unfriedlichen Prozess der Dekolonisierung der abhängigen Gebiete entstanden Dutzende „junger Staaten“ – als List der Geschichte waren die wichtigsten untergehenden Kolonialmächte neben Belgien, Holland und Portugal die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates Großbritannien und Frankreich. Die neuen souveränen Staaten und UNO-Mitglieder wurden als die sog. „Dritte Welt“ neben der ersten (Nordwest) und der zweiten (Nordosten) wahrgenommen; sie ergänzten dann den Ost-West-Gegensatz um den insbesondere als wirtschaftlich verstandenen Nord-Süd-Konflikt.

Vielzahl und Vielfalt neuer Länder vor allem in Asien und Afrika veränderten die UNO und die multilaterale Diplomatie gründlich; zwischen 1945 und 1965 verdoppelte und bis 1975 verdreifachte die Weltorganisation die Zahl der ihrer anfangs 51Vollmitglieder (1955: 76, 1965: 117, 1975: 144) und bis heute hat sie die Anzahl – besonders wegen der Auflösung des östlichen Imperiums – fast vervierfacht (1985: 159, 1995: 185, 2005: 191; 2015: 193). Schon Anfang der 1970er-Jahre hatten die Ländergruppen der afrikanischen Staaten (über 40 Mitglieder) und der asiatischen Staaten (etwa 30) zusammen die Stimmenmehrheit in der Generalversammlung; die Gruppe der sog. Entwicklungsländer wuchs bis Ende der 1970er Jahre auf über zwei Drittel der Mitgliedschaft.

Größe und Bevölkerungszahl, Ressourcenausstattung und wirtschaftliches Potential, Kulturen und Religionen, politische Traditionen und Verfassungen variierten in der wachsenden Mitgliedschaft in den verschiedensten Mischungen. Damit wurde die UNO erst wirklich universal – und zugleich differenzierten und erweiterten sich die Interessen der Mitglieder. Die Schwerpunkte der internationalen Kooperation verlagerten sich allmählich auf die Probleme wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung; Konfliktstoff lag in der Frage, welche Strukturen des Welthandels dafür schädlich oder günstig waren. Die Führungsmächte der Blöcke bemühten sich, die neuen Staaten in die Ost-/West-Konfrontation auf ihrer Seite einzubinden, diese versuchten oft, den Ost-West-Gegensatz zum eigenen Vorteil zu nutzen.

Auf fast allen Foren des UN-Systems wurde mit großer Rhetorik und viel politischer Energie der Nord-Süd-Konflikt geführt um

 die angemessene entwicklungspolitische Orientierung für die auf- bzw. auszubauenden Wirtschaften und Gesellschaften zwischen den westlichen und östlichen Konkurrenzmodellen,

 den Wunsch nach der Finanzierung von „nachholender Entwicklung“ („Entwicklungshilfe“),

 internationale Gerechtigkeit und Ausgleich kolonialer Beschädigungen (Struktur des Welthandels, Fragen der Rohstoffe-Preise, Forderung einer „Neuen Weltwirtschaftsordnung“),

 die Berechtigung zur politischen Nutzung der Knappheit bestimmter Rohstoffe, bes. des Erdöls (OPEC-Kartell),

 Apartheid und Rassismus, die von der südlichen Mehrheit der UNO-Mitglieder neben Südafrika auch Israel vorgeworfen wurden,

 Zweifel, ob das westliche Eintreten für die Menschenrechte im Osten und im Süden immer nach den gleichen Kriterien ausgerichtet sei.

Diese Probleme sind nicht erledigt, aber in den Hintergrund geraten: Nach 1989 ist mit dem Zusammenbruch des Ostblocks die konkurrierende System-Alternative zur kapitalistischen Marktwirtschaft und zum potentiell unbegrenzten Freihandel weggefallen. Von noch epochalerer Bedeutung war, dass die ungelösten Probleme der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung im Süden schon seit den 1970er-Jahren wachsende Konkurrenz bekommen hatten durch die globale Bedrohung für Umwelt und Klima – eben aufgrund der effizienten wirtschaftlichen Entwicklung des Nordens. Die Forderung nach „nachholender Entwicklung“ ist längst auskonkurriert von der Losung der „nachhaltigen Entwicklung“.

Nicht-staatliche Akteure aller Art aus der sog. Zivilgesellschaft haben nennenswerten und manchmal entscheidenden Einfluss gewonnen; verschiedene Typen neuartiger Akteure sind als (internationale) Nichtregierungsorganisationen oder kurz (I)NGOs immer stärker in Erscheinung getreten – wobei ihre politische Einschätzung kontrovers bleibt (siehe 7.7). Zumal die großen thematischen „Weltkonferenzen“ der 1990er Jahre boten ihnen politische Bühne und sachliche Bedeutung besonders auf den Arbeitsfeldern Zusammenarbeit in wirtschaftlich-sozialen Fragen, Menschenrechtsschutz und Umwelt- /Klimagefahren.

Ende der 1980er-Jahre kam dank des Kollapses des sowjetrussischen Imperiums weitere Bewegung in die Arbeit der UNO. Frohe Hoffnungen auf eine entscheidende Rolle der UNO in einer „neuen Weltordnung“ regten sich und Spekulationen über eine „Friedensdividende“ aus der Einsparung von Rüstungskosten zugunsten wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung kamen auf. Doch zeigten sich schnell und ernüchternd auch Probleme: Neue Mitgliedstaaten aus der Konkursmasse der Sowjetunion kamen zwar zur „Staatengemeinschaft“ dazu, aber scheinbar vergessene alte Konflikte brachen wieder aus (wie auf dem Balkan) und neuer Konfliktstoff entwickelte sich. Nicht immer gelang es den Mitgliedern des Sicherheitsrates, dessen Kompetenzen zur Friedenswahrung erfolgreich einzusetzen, auch spektakuläre Misserfolge (wie in Somalia) oder schlichtes Versagen (wie in Ruanda durch Nichtbehandlung) sind zu kritisieren. Die Friedensdividende fiel aus, aber Weltwirtschaft und Welthandel wuchsen und vernetzten – oder „globalisierten“ – sich rapide, was einige Länder der sich ausdifferenzierenden ehemaligen „Dritten Welt“ wirtschaftlich florieren, viele andere aber randständig bleiben ließ.

Das alles provozierte seit den 1970er Jahren bei der westlichen Führungsmacht wachsende Frustrationen über den multilateralen Betrieb. Die Vereinten Nationen waren wieder einmal in Gefahr, vom Hoffnungsträger zum Sündenbock zu werden. Zwar begleiten Forderungen und Überlegungen zu nötigen Reformen die UNO seit ihren Anfängen, aber vor allem auf Druck der USA wird sei den 1990er Jahren eine andauernde Reformdebatte geführt, in der von Verwaltungseffizienz über „Blauhelm“-Einsätze bis zu einer Erweiterung des Sicherheitsrates alles Denkbare und auch viel Irrationales auftauchte. Im Kontext von Menschenrechtsschutz und der Legitimität „humanitärer Intervention“ wurde schon vor den Terror-Anschlägen vom 11.September 2001 eine interkulturelle Konfrontation zwischen den westlichen Staaten und vor allem der islamischen Welt („clash of civilizations“) diskutiert – oder auch inszeniert. Im „Krieg gegen den Terror“ seit 2001 wurde jedenfalls mehrfach Völkerrecht verletzt und die UNO beschädigt – eben von ihrem Gründungspaten, den USA.

Die US-amerikanische Politik und Öffentlichkeit und deren jeweilige Haltung zu international-multilateraler Zusammenarbeit waren immer von grundlegender und entscheidender Bedeutung für die UNO. Ob idealistische Begeisterung („One World“) oder verschwörungstheoretische Ablehnung, war das Verhältnis meist prekär, denn es wird

 rational durch die klassische Dynamik der schwankenden Doktrinen der Außenpolitik der USA gesteuert, einem an der UNO desinteressiertem Isolationismus einerseits und andererseits einem sie offensiv instrumentalisierenden hegemonialen Interventionismus,

 kognitiv und emotional von meist schlicht bis schlecht informierenden Medien und von oft populistischen Politikern geprägt, was die öffentliche Meinung zwischen Liebe und Hoffnung einerseits und Frustration und Angst anderseits pendeln lässt.

Das Interesse an internationaler Politik ist bei der US-amerikanischen Wahlbevölkerung traditionell recht gering und das Wissen darüber ist noch geringer; deswegen überwiegen die Vorbehalte gegen die UNO vor allem bezüglich ihrer Effizienz, aber auch irrationale Befürchtungen vor ihrem angeblichen Machtanspruch, die amerikanische Souveränität zu mindern.

Auch deswegen war nie zu erwarten, dass die Vereinigten Staaten von Amerika sich in ihrer eigenen Politik substantiell von den Vereinten Nationen beeinflussen lassen würden, denn tatsächlich bietet ja asymmetrischer Unilateralismus einer Hegemonialmacht – zumindest auf kurze und mittlere Sicht – viel mehr Möglichkeiten als schwerfälliger Multilateralismus. Auch andere wichtige Mitgliedstaaten, allen voran die Sowjetunion/Russische Föderation und die VR China, verhielten sich selten wie vorbildliche Multilateralisten, aber die USA haben einen speziellen Sonderweg zwischen Unilateralismus und Multilateralismus gefunden:

Seit dem Versickern des Idealismus der Gründertage verfolgten sie meist einen instrumentellen bzw. selektiven Multilateralismus (siehe 2.2), der den Interessen der USA dienen, ihre Maßnahmen unterstützen und zumal ihre politischen Absichten legitimieren soll. Wenn internationale Kooperation in diesem Verständnis nicht funktionierte, versuchten alle US-Regierungen, ihre Ziele mit einer Koalition mit gleichgesinnten Regierungen („coalition of the willing“) oder im Alleingang zu erreichen. Die einzige verbliebene militärische Weltmacht kann unter den verschiedenen Angeboten je nach Bedarf das günstigste auswählen – solange China sich erst noch als Konkurrenz einübt.

Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 und dem daran angehängten „Krieg gegen den Terror“ ab 2003 sowie generell dank einer engen Sicherheits-Fixierung der Politik ist die UNO immer wieder in Gefahr, als multilaterales Instrument beschädigt zu werden und an Bedeutung zu verlieren. Wie in aller politischen Geschichte können auch in der Entwicklung der UNO schnelle und dichte Zeiten beobachtet werden, in denen rasch Vieles entschieden wird und Wichtiges passiert, und dann wieder Phasen der Konsolidierung oder gar des Stillstandes und scheinbaren Bedeutungsverlustes; die Qualitäten der Zeiten korrespondieren meist eng mit guten und schlechten Meinungskonjunkturen.

Literaturverweis zu 3.3.: Entwicklung der UNO seit 1945

Luard 1982/1989; Volger 1995, 2008; Weiss/Daws 2018; Yoder 1997

4. Das „Mandat“ der UNO: Ziele, Grundsätze und Aufgaben

Die Entstehung der UNO war belastet durch ein unaufgelöstes Gründungs-Dilemma (siehe 3.2), ihr Funktionieren ist geprägt von einem elementaren Gründungs-Widerspruch.

Das Dilemma:

 Einerseits sollten alle Großmächte dauerhaft eingebunden sein, also an einer aktiven und möglichst konstruktiven Mitarbeit selbst interessiert sein: die internationale Kooperation sollte ihnen mehr Nutzen als Kosten bringen und insgesamt auch nützlicher sein als Nicht-Kooperation. Das macht eine Vorrangstellung der Großmächte mit eindeutigen Privilegien nötig.

 Andererseits sollte eine universale Organisation möglichst alle Staaten als aktive Mitglieder haben, die nicht nur mitlaufende Statisten oder gar passive Zuschauer sein sollten, sondern ungeachtet oder gar gegen die Machtposition und Interessen der Großen ihren Einfluss ausüben können. Eine Vorrangstellung der Großmächte ist dafür nicht dienlich.

Aufgrund der Erfahrungen mit dem Völkerbund und aus der Kriegssituation heraus wurde für die erste Option entschieden, also für Privilegien der Mächtigen (wie das sog. Veto-Recht) in einem vorrangigen Entscheidungsgremium.

Der Widerspruch:

 Das Dogma der unantastbaren Souveränität jedes (Mitglieds-)Staates („keine Einmischung in innere Angelegenheiten!“) ist die Grundlage der inter-nationalen Zusammenarbeit.

 Der Anspruch auf ein Recht der Staatengemeinschaft auf Intervention in die politischen Verhältnisse eines Mitgliedstaates aus zwingendem Anlass ist die Voraussetzung für eine erfolgreiche inter- und transnationale Zusammenarbeit.

Das Konzept der Souveränität ist die Grundlage des modernen Staates und Staatensystems. Erstmals völkerrechtlich greifbar ist das im Vertrag zum Westfälischer Frieden von 1648, der den Dreißigjährigen Krieg beendete; seitdem ist der souveräne Nationalstaat der entscheidende Akteur der europäischen und der Weltpolitik. Im modernen internationalen System agieren nun von nach innen und nach außen unabhängige, souveräne und gleichberechtigte Staaten, deren Handlungsfreiheit von keiner übergeordneten Machtinstanz eingeschränkt werden darf (siehe 2.4).

Dazu scheint in unversöhnlichen Gegensatz die Konsequenz aus dem Gedanken der internationalen Kooperation zu stehen, dass auch eine unerbetene Einmischung möglich sein muss; ein Anspruch darauf ist nicht erst im Falle von Krieg und Völkermord von Bedeutung, sondern wegen des grenzüberschreitenden Zusammenhangs von Ursache und Wirkung zunehmend auch bei wirtschaftlichen oder ökologischen Problemen.

Also ist zu fragen: Was darf die UNO? Was soll die UNO? Was ist eigentlich ihr Auftrag?

Ihr Auftrag ist durch ihr „Mandat“ festgelegt – „Mandat“ ist generell das Zauberwort in jeder internationalen Organisation: Nichts passiert in multilateralen Institutionen, ohne dass ein formelles und explizites „Mandat“ dafür vorliegt, nichts Kleines wie die Beschaffung von Büromaterial und schon gar nichts Großes wie ein Truppeneinsatz. Die „Mandate“ werden von einem für das Problem oder den Handlungsbedarf zuständigen Gremium beschlossen und vergeben, entsprechen also der Hierarchie der Instanzen in einer Organisation.

Der Erfolg jeder Maßnahme der UNO hängt zuallererst davon ab, dass das Mandat eindeutig formuliert und in seinen Bestimmungen sachlich angemessen ist – was keineswegs immer der Fall sein kann, weil Unklarheit und Unbestimmtheit aus guten Gründen klassische diplomatische Mittel sind (siehe 7.1 und 7.5).

Was die UNO darf, was sie soll, was ihr Auftrag ist, schreibt ihr als ihr Mandat die „Charta der Vereinten Nationen“ („United Nations Charter“) vor; sie ist der wichtigste und allen anderen vorrangige internationale Vertrag, der die Weltorganisation rechtlich gründet, ihre Prinzipien und Ziele vorgibt, ihre Regeln und Verfahrensweisen festlegt – und insbesondere die Rechte der Organisation gegenüber ihren eigenen Mitgliedern bestimmt. Ein Staat wird Mitglied der UNO, indem er dem Vertrag beitritt, also ihn unterzeichnet und ihn auch ratifiziert, d.h. ihn durch einen Akt der Gesetzgebung in sein eigenes Rechtsgefüge übernimmt.

Charta der Vereinten Nationen / United Nations Charter ⇒ Fundstellen

⇒ www.unric.org/de/charta

⇒ www.un.org/en/charter-united-nations

➔ im Bundesgesetzblatt als „Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945“ /

BGBl. 1973 II S. 431ff.

Schon auf den ersten Blick auf die Kapitel-Struktur der Charta wird ihr Schwerpunkt klar: Die Friedensicherung auf der Basis eines um wirtschaftliche und soziale Aspekte erweiterten positiven Friedensbegriffes braucht mehrere „Kapitel“ („chapter“) und ihr dienen verschiedene Institutionen. Struktur, Mandat und Kompetenzen dieser „Organe“ („organs“) werden in einem allgemeinen und sechs speziellen Kapiteln geregelt, ihre Arbeitsbereiche in weiteren fünf thematischen Kapiteln – drei nur zur Bewältigung akuter Konflikte.

Aber auch eine Lücke fällt auf: Der Schutz der Menschenrechte bekam weder ein eigenes Kapitel noch eine eigene Institution. Nach dem Dilemma und dem Widerspruch könnte das als drittes großes Problem im Entstehungsprozess der Charta gelten: Weder Zeit noch politische Energie reichten im Weltkrieg aus, die Menschenrechte klar zu fassen und im Programm der neuen Organisation politisch verbindlich zu machen; Stalins UdSSR und auch das Kaiserreich China sahen darin sicher keine Priorität – und die bürgerlichen Demokratien Großbritannien und Frankreich waren immerhin noch herrschende Kolonialmächte.

Die Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen werden in den folgenden Darstellungen über Aufbau und Arbeit der UNO immer wieder im Einzelnen die Grundlage für Darstellung und Diskussion sein, doch vorweg soll ein Überblick Orientierung und erste Einschätzungen geben:

 ➔ Dass der Charta ihre feierliche „Präambel“ vorangestellt wurde, kann als Zeugnis der Widersprüchlichkeit der UNO verstanden werden – ein „Gebet der Menschheit an sich selbst“ (O’Brien 1971, S. 18) als kontrafaktischer symbolischer Akt?

Diese feierliche, ja sakral anmutende Hochsprache steht im harschen Kontrast zum folgenden nüchternen Vertragstext; die ersten Worte „Wir, die Völker …“ (englisch „We the peoples …“, was an das „We the people …“ der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung anklingt) sind im eigentlichen Vertrag so nicht mehr zu finden, denn der kennt nur „Nationen“, „Staaten“, „Regierungen“ bzw. schlicht „Mitglieder“. Die Präambel war eher nebenbei formuliert worden, ist nicht rechtsverbindlich aber „tonangebend“ für idealistische Expression und symbolische Beschwörung einer besseren Zeit – in Stein gemeißelte Sätze stehen als „ein erratischer Block neben der Charta“ (Eisele 2007, S. 138).

Präambel

 „WIR, DIE VÖLKER“

 „künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren“

 „Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein“

 „Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts“

 „sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit“

 „Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander“

 „unsere Kräfte zu vereinen […] Waffengewalt nur noch im gemeinsamen Interesse“

 „wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt aller Völker“

 ➔ Die verbindlichen „Ziele und Grundsätze“ (Kap. I Art. 1-2) der UNO sind zu Beginn des eigentlichen Vertragstextes aufgelistet; die Reihenfolge der Ziele ist so beabsichtigt, man kann sie also als Prioritätenliste lesen.

Neben der generellen Verpflichtung zu Friedlichkeit wird sogleich das Konzept der Kollektiven Sicherheit als Friedens(ver)sicherung auf Gegenseitigkeit (siehe 4 und 8.1) betont; die Formulierung „Selbstbestimmung der Völker“ hat sich als Problem erwiesen, da eigentlich kein Separatismus in den Mitgliedstaaten motiviert werden sollte; der wirtschaftlich und sozial erweiterte Friedensbegriff wird verankert und die Menschenrechte und Grundfreiheiten erfahren immerhin eine allgemeine Bekräftigung; der „Mittelpunkt“ kann als eine Generalklausel für die All-Zuständigkeit der UNO verstanden werden. Die oberste Maßgabe für das Verhalten der Staaten untereinander ist nicht das Prinzip der Souveränität an sich, sondern die „souveräne Gleichheit“ aller Mitgliedstaaten; aber es gilt ein Nicht-Einmischungs-Gebot, das als ausdrückliches Interventionsverbot verstanden werden kann; wesentlich ist das generelle Gewaltverbot im Verbund mit der komplementären Beistandsverpflichtung für alle Maßnahmen gemäß der Charta.

 ➔ Die „Mitgliedschaft“ (Kap. II Art. 3-6) in der Organisation der Vereinten Nationen steht „alle[n] friedliebenden Staaten“ offen, „die fähig und willens sind, die Verpflichtungen laut Charta zu erfüllen“. Aufnahme und Ausschluss erfolgen nur „auf Empfehlung“ des Sicherheitsrates.

 ➔ Als „Organe“ (Kap. III Art. 7-8) hat die UNO sechs Hauptorgane (siehe 5.1) und unbestimmt viele Nebenorgane (siehe 5.2), die nach Bedarf eingerichtet werden können – Vorschriften über Struktur, Funktionen und Kompetenzen von subsidiären Organen aller Art sind allerdings nicht formuliert. Die Hauptorgane sind:Generalversammlung (GV) / General Assembly (GA),Sicherheitsrat (SR) / Security Council (SC),Wirtschafts- und Sozialrat / Economic and Social Council (ECOSOC),Treuhandrat / Trusteeship Council,Internationaler Gerichtshof (IGH) / International Court of Justice (ICJ),Generalsekretär bzw. Sekretariat / Secretary General (SG).

 ➔ „Die Generalversammlung“ (Kap.IV Art. 9-22) ist formal und zahlenmäßig das gewichtigste Gremium der UNO,weil eben alle Mitgliedstaaten ungeachtet ihres politischen und ökonomischen Gewichts in der GV Sitz und eine Stimme bei Entscheidungen haben undweil sie prinzipiell zuständig für alles ist, was in der und durch die UNO passiert.

Doch Art. 12 schränkt die Kompetenz der GV harsch ein, denn solange der Sicherheitsrat mit einer Angelegenheit befasst ist, darf die GV dazu keine Empfehlung abgeben, außer auf Ersuchen des SR. Das Problem der Kompetenz-Abgrenzung zwischen GV und ECOSOC ist programmiert; wiewohl die GV die Oberaufsicht über alle Organe der UNO hat, doch ihre einzige wichtige Kompetenz ist praktisch der Haushalt; sie kann Nebenorgane einsetzen und hat das ausgiebig genutzt.

 ➔ „Der Sicherheitsrat“ (Kap. V Art. 23-32) ist das politisch wichtigste Haupt-Organ (siehe 6.1.2 und 8.1.2).

Die Liste der ständigen Mitglieder wurde nie geändert, obwohl im Falle der Volksrepublik China (statt der Republik China [Taiwan]) oder der Russischen Föderation (statt der UdSSR) plötzlich andere Staaten auf dem ständigen Sitz saßen; die „angemessene geographische Verteilung“ gilt nur für die nicht-ständigen Sitze.

Art. 24 sichert die exklusive Zuständigkeit des SR für Frieden und Sicherheit; zusammen mit der Beistandsverpflichtung (Art. 2 und 49) gibt Art. 25 dem SR ein internationales Gewaltmonopol; der Auftrag zur Rüstungsregelung ist nicht erfüllt.

Das sog. „Veto“-Recht gibt den ständigen Mitgliedern einzeln eine unbedingte Verweigerungs-Macht und als Gruppe eine Vormachtstellung; sie müssen laut Charta zustimmen, doch als „Veto“ gilt in der Praxis nur eine explizite Ablehnung (Nein-Stimme), nicht schon eine Enthaltung oder gar ein Fernbleiben von der Sitzung; ein kollektives „6.“ Veto ist möglich durch sieben Neinstimmen nicht-ständiger Mitglieder.

 ➔ Die friedliche Sicherung des Friedens ist als „Die friedliche Beilegung von Streitigkeiten“ (Kap. VI Art. 33-38) allen Mitgliedern vorgeschrieben (siehe 8.1.2). Von entscheidender Bedeutung ist Art. 34, der dem Sicherheitsrat die exklusive Definitionsmacht gibt, was „Bedrohung“ oder gar „Bruch“ des Friedens ist – ein Problem, das der Sicherheitsrat nicht sieht, ist nicht in der Welt; einzelne Mitgliedstaaten oder auch der Generalsekretär können die Befassung des SR mit einer Sache anregen, aber nicht erzwingen. Maßnahmen zum „peace-keeping“ durch „Friedenstruppen“ (sog.“Blauhelm“-Einsätze) sind in diesem Kapitel der Charta nicht vorgesehen.

 ➔ Die unfriedliche Sicherung des Friedens ist unter den „Maßnahmen bei der Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen“ (Kap. VII Art. 39-51) geregelt (siehe 8.1.2). Das Recht eines jeden Staates zur Selbstverteidigung bleibt weiterhin uneingeschränkt, wiewohl der Sicherheitsrat das internationale Gewaltmonopol erhält: Art. 39 gibt dem SR noch einmal auch für die höhere Eskalationsstufe die exklusive Definitionsmacht festzustellen, was „Bedrohung“ oder gar „Bruch“ des Friedens ist. Wenn Vermittlungsversuche erfolglos bleiben, hat der SR dann nach Art. 41 das Recht, Sanktionen aller Art ohne Waffengewalt zu verhängen; wenn auch dies nicht fruchtet, darf der SR dann laut Art. 42 militärische Zwangsmaßnahmen bis zum Krieg anordnen – die „Lizenz zum Töten“.

Abgesichert ist dies in Art. 49 durch die Beistandsverpflichtung der Mitglieder; der vorgesehene „Generalstabsausschuss“ zur militärischen Führung wurde zwar nie aktiviert, aber auch Staaten-Allianzen oder Militärbündnisse können auf der Grundlage von Art. 42 beauftragt werden. Maßnahmen zum „peace-keeping“ (sog.“Blauhelm“-Einsätze) sind in diesem Kapitel der Charta also ebenfalls nicht vorgesehen.

 ➔ Die Sicherung des Friedens kann zusätzlich durch „Regionale Abmachungen“ (Kap. VIII Art. 52-54) unternommen werden: Der SR kann Aufgaben auf von ihm autorisierte internationale Regionalorganisationen (z.B. eines Kontinents) delegieren, behält aber dabei die übergeordnete Kompetenz.

 ➔ Die „Internationale Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet“ (Kap. IX Art. 55-60) und damit „Der Wirtschafts- und Sozialrat“ (Kap. X Art. 61-72d) haben in der Charta so große Bedeutung erhalten, weil zur Verhinderung von Krieg neben dem Konzept der kollektiven Sicherheit eben ein positiver Friedensbegriff zugrundegelegt wurde, der anders als das bloß negative Verständnis (= kein Krieg) anspruchsvoll auf die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen von Frieden gerichtet ist.

Die eigentümliche Formulierung in Art. 60 lässt schon ahnen, dass es ein Problem der Kompetenz-Abgrenzung von GV und ECOSOC geben würde, zumal für die wichtigsten Arbeitsfelder auch sog. Sonderorganisationen zuständig sind, die als selbständige internationale Fachorganisationen zwar zum System der UNO zählen, aber nicht Teil von ihr sind (siehe 5.3). GV und ECOSOC haben zudem weidlich die Möglichkeit genutzt, in diesen Arbeitsbereichen Neben- und Unterorgane einzurichten (siehe 5.2).

Die 54 Mitglieder des ECOSOC werden von der GV für drei Jahre gewählt, jährlich 18 neu. Die Probleme Umwelt und Klima gehören analog zu den Entwicklungsfragen auch zu seiner Kompetenz; er ist zuständig für die meisten der öffentlichkeitswirksamen „Welt-Konferenzen“ und „Gipfel“ (siehe 7.3); er verhandelt und regelt die Zusammenarbeit mit den selbständigen Sonderorganisationen; er verantwortet die Zulassung von nichtstaatlichen Organisationen (NGOs/INGOs) zu Beobachtung, Anhörung und Mitarbeit in der UNO.

 ➔ Die „Erklärung über Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung“ (Kap. XI Art. 73-74), „Das internationale Treuhandsystem“ (Kap. XII Art. 75-85) und „Der Treuhandrat“ (Kap. XIII Art. 86-91) sind historisch erledigt. Das Problem war noch nicht die Dekolonisierung als politische Emanzipation der „Dritten Welt“, sondern die Verwaltung der „herrenlos“ gewordenen Kolonien der Verlierer beider Weltkriege, aber in Kap. XI Art. 73 ist mit dem Prinzip der Selbstregierung und Entwicklung abhängiger Gebiete im Grundsatz die Dekolonisierung angeregt.

 ➔ „Der Internationale Gerichtshof“ (IGH) (Kap. XIV Art. 92-96) dient der Streitschlichtung und der Völkerrechts-Entwicklung. Alle Mitglieder der UNO sind zugleich Vertragsparteien des Statuts des IGH, müssen sich aber jeweils der Rechtsprechung freiwillig unterwerfen; zumindest prinzipiell gibt es eine Möglichkeit zur Durchsetzung von Urteilen durch den Sicherheitsrat. Die 15 Richter aus 15 verschiedenen Ländern sind nur dem Völkerrecht und nicht ihren Heimatstaaten verpflichtet. Organe und Sonderorganisationen können über Rechtsfragen Gutachten des IGH anfordern.

 ➔ „Das Sekretariat“ unter dem Generalsekretär (GS) (Kap. XV Art. 97-101) ist ein vollwertiges Hauptorgan, nicht etwa nur ein untergeordneter interner Dienstleistungs-Apparat. Der Generalsekretär hat auch genuin politische Aufgaben: Er berichtet jährlich der GV über die Tätigkeit der Organisation und setzt damit Akzente; er „kann die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist“, Frieden und Sicherheit zu bedrohen (Art. 99).

Die Mitarbeiter des Sekretariats sind unmittelbar dem Generalsekretär unterstellt und nur der UNO verpflichtet, nicht einzelnen Mitgliedsländern; das Personal soll zudem „ein Höchstmaß an Leistungsfähigkeit, fachlicher Eignung und Ehrenhaftigkeit“ aufweisen und „auf möglichst breiter geographischer Grundlage“ ausgewählt werden (Art. 101). Das Gebot der Unabhängigkeit ist für eine internationale Organisation essentiell, aber nicht ganz realistisch; zusammen mit der Forderung nach höchsten fachlichen und moralischen Qualitäten und nach geographischer Diversität ist das recht viel verlangt. Bezogen auf das angestellte Personal der UNO – also nicht die Staatenvertreter – gilt die Gleichberechtigung von Mann und Frau (Kap. III Art. 8).

 ➔ Unter dem bescheidenen „Verschiedenes“ (Kap. XVI Art. 102-105) sind eminent wichtige völkerrechtliche Bestimmungen für den Status und die Arbeitsfähigkeit der UNO zu finden: Verpflichtungen aus der Charta haben Vorrang vor Verpflichtungen aus allen anderen internationalen Verträgen, falls sie sich widersprechen; die Charta ist also völkerrechtlich der wichtigste und der im Zweifel ausschlaggebende Vertrag – das ist z.B. hinsichtlich des Gewaltmonopols des Sicherheitsrats wesentlich. Obwohl kein Staat, ist die UNO ein eigenständiges Völkerrechtssubjekt mit Rechts- und Geschäftsfähigkeit im Hoheitsgebiet jedes Mitglieds.

 ➔ Die „Übergangsbestimmungen betreffend die Sicherheit“ (Kap. XVII Art. 106-107) mit der „Feindstaatenklausel“ waren auf die Situation zu Ende des Weltkrieges gerichtet und sind ebenfalls historisch erledigt.

 ➔ Formelle „Änderungen“ (Kap. XVIII Art. 108-109) der Charta sind inzwischen fast unmöglich. Die politischen Anforderungen an das korrekte Verfahren für jede rechtswirksame Reformulierung der Charta sind sehr hoch und bilden nur schwer überwindbare Hemmnisse für alle Reformen, die einer solchen Änderung bedürfen.

Nötig wäre eine Zwei-Drittel-Mehrheit in der Generalversammlung und Ratifizierung seitens der Gesetzgeber in zwei Dritteln der Mitgliedsländer inklusive aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats; das politische Problem sind nicht nur die nötigen Mehrheiten, auch jahrelange Verschleppung der Ratifizierung in den Staaten ist eine Gefahr. Eine Konferenz als weitere Möglichkeit zur Revision der Charta kam wegen derselben Hürden nie zustande. Das erklärt auch, warum so viele in Jahrzehnten obsolet gewordene Bestimmungen (wie die zum Treuhandsystem) nicht einfach gestrichen worden sind.

Die Charta ist bisher nur zweimal vor Jahrzehnten geändert worden: 1963/1965 wurde die Zahl der Mitglieder des SR von 11 auf 15 erhöht, indem die Sitze der nichtständigen Mitglieder von 6 auf 10 vermehrt wurden; die Zahl der Mitglieder des ECOSOC wurde von 18 auf 27 erhöht; 1971/1973 wurde sie noch einmal von 27 auf 54 erhöht. Doch diese Änderungen waren politisch nicht umstritten und fanden leicht die Zustimmung der ständigen Mitglieder des SR; die UNO hatte auch noch nicht so viele Mitglieder, von denen zwei Drittel ratifizieren mussten.

 Am Ende des Vertragstextes ist unter „Ratifizierung und Unterzeichnung“ (Kap. XIX Art. 110-111) geregelt, wie er rechtlich verbindlich wurde: Die Charta trat in Kraft, als ihn „die Unterzeichnerstaaten nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts“ ratifiziert und alle ständigen Mitglieder des SR und die Mehrheit der anderen Unterzeichnerstaaten ihre Ratifikationsurkunden hinterlegt hatten bei der Regierung der USA, die das protokollierte und notifizierte. Der verbindliche Text der Charta lag in Chinesisch/Französisch/Russisch/Englisch/Spanisch vor.

„ZU URKUND DESSEN haben die Vertreter der Regierungen der Vereinten Nationen diese Charta unterzeichnet.

GESCHEHEN in der Stadt San Franzisco am 26. Juni 1945.“

Die Charta der Vereinten Nationen ist also weder perfekt noch allen aktuellen Problemen angemessen – aber sie ist praktisch kaum mehr zu ändern. In ihr sind einige obsolete oder unzureichende Bestimmungen festgeschrieben:

 Einzelne Kapitel und Artikel des Vertrages sind von der historischen Entwicklung überholt und überflüssig gemacht worden, sei es, dass Bestimmungen gar nicht erst politisch umgesetzt werden konnten (wie der Generalstabsausschuss und Sonderabkommen zur Truppenstellung in Kap. VII), sei es, dass die Aufgabe erledigt wurde (wie der ganze Treuhand-Bereich, Kap. XI bis XIII).

 Vielfach entstanden Probleme durch unklare Kompetenz-Abgrenzung zwischen Generalversammlung und ECOSOC oder auch anderen Organen.

 Die Charta gibt keine Vorschriften über Struktur, Zusammensetzung, Funktionen und Kompetenzen von subsidiären (Neben-, Unter-, Spezial-)Organen aller Art, was organisatorischen Wildwuchs nährte: Viele Überschneidungen und Doppelungen sind uneffizient – aber politisch oft auch hilfreich und erwünscht (siehe 7.6).

 Schutz und Durchsetzung der Menschenrechte werden in den Artikeln 1, 13, 55, 62 und 68 unter verschiedenen Kapiteln der Charta nur sehr grundsätzlich beschworen oder beiläufig erwähnt, aber – aufgrund von deren Entstehungsbedingungen (siehe 3.2) – wurde dazu kein gesondertes Kapitel formuliert und auch kein spezielles Hauptorgan für Menschenrechtsarbeit vorgesehen.

Die Autor/inn/en der Charta hatten aber auch viel Pech mit ihren Festlegungen für Struktur und Funktionsweise der UNO; kaum waren die Konsequenzen aus den gegebenen Rahmenbedingungen gezogen, änderten sich diese: