Kitabı oku: «Pragmática del control sobre el derecho a la huelga»

Capítulo I

La huelga desde la ley y la realidad

El control estatal sobre las causas de la huelga

De acuerdo a los artículos 28 y 42 de la Constitución Política, los trabajadores del sector privado y público tienen garantizado el derecho a la huelga. No obstante, sobre la base de la necesidad de cautelar el ejercicio democrático de la huelga, la propia Constitución Política ha delegado en el legislador ordinario la configuración del referido derecho. En tal sentido, la legislación, tanto del ámbito privado como público, ha señalado a la negociación colectiva como el espacio principal para el ejercicio del derecho a la huelga.

Sin embargo, a partir de los registros estatales, veremos cómo los conflictos colectivos económicos entre trabajadores y empleadores no son la principal causa de las huelgas en el Perú. Igualmente, sobre la base del marco legal vigente, apreciaremos los mecanismos de control estatal sobre aquellas otras causas de la huelga, que terminan siendo las más relevantes en el mundo laboral peruano. El contraste entre la ley y la realidad será, en el presente capítulo, el hilo conductor que explicará la lógica del control sobre las causas de la huelga en el Perú.

1. LA HUELGA COMO RESPUESTA A CONFLICTOS COLECTIVOS PRINCIPALMENTE JURÍDICOS Y NO ECONÓMICOS

Tanto el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 010-2003-TR (TUO de la LRCT), como la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil (LSC) señalan que para ejercer el derecho a la huelga se requiere que “la negociación colectiva no haya sido sometida a arbitraje” (artículos 73.d y 80.f, respectivamente). De esta forma, se concibe a la negociación colectiva como el espacio natural para el ejercicio del derecho a la huelga.

Esta visión normativa de la huelga se refuerza en otras disposiciones de las leyes antes citadas. Así, el artículo 75 del TUO de la LRCT y el artículo 45.1 de la LSC expresan que la huelga supone, como mínimo, el agotamiento del trato directo entre las partes, que es la primera etapa de la negociación colectiva. Inclusive, el Tribunal Constitucional sigue la misma línea y señala de manera clara que “[e]l ejercicio del derecho de huelga presupone que se haya agotado previamente la negociación directa con el empleador, respecto de la materia controvertible”1.

Así las cosas, podría pensarse que las huelgas en el Perú, tanto en el sector privado como en el sector público, tienen por motivo principal la discusión del pliego de reclamos en una negociación colectiva. Sin embargo, los registros estatales del MTPE reflejan que las huelgas no se agotan en dicho conflicto colectivo económico. Al contrario, las huelgas en el Perú, de manera sostenida, han sido y siguen siendo principalmente una respuesta a otro tipo de causas, tal como se observa en el Cuadro Nº 01, que analiza las huelgas realizadas, según sus causas, durante el periodo 2000-2019.

Así, las huelgas por razones distintas a una negociación colectiva tienen un espacio importante en el mundo laboral peruano. De acuerdo a la información estadística recogida, las “otras causas” comprenden, entre otros motivos, al incumplimiento de normas legales o convencionales que reclaman los trabajadores, así como al despido y a la amenaza de despido. Si tenemos en cuenta que, por lo general, los huelguistas relacionan estos despidos o amenazas con el incumplimiento de normas estatales o autónomas, podemos afirmar de manera razonable que las huelgas en el Perú han sido y son principalmente una respuesta a conflictos colectivos jurídicos y no económicos.

Es más, si analizamos las huelgas ya no desde un punto de vista cuantitativo, sino desde criterios cualitativos que miden el real efecto de aquellas (como trabajadores comprendidos y horas-hombre perdidas), apreciaremos que las huelgas por “otras causas”, en los términos antes explicados, resultan superiores en intensidad a las que se realizan con ocasión de la negociación colectiva, tal como se observa en los Cuadros Nº 02 y 03.

Así, desde una perspectiva de análisis integral de las huelgas, se observa que en el mundo del trabajo peruano (sector público y privado) la negociación colectiva no explica por sí misma, y menos de manera suficiente, el movimiento reivindicatorio de los trabajadores. Esto, por lo demás, se ve reforzado si observamos en los Cuadros Nº 04 y 05 las distintas tendencias que siguen la presentación de los pliegos de reclamos y las huelgas realizadas en el periodo 2000-2019: las huelgas representan una escasa proporción respecto de los pliegos de reclamos.

En conclusión, a contracorriente de la regla establecida por el TUO de la LRCT y la LSC, la huelga en el Perú es una respuesta a conflictos colectivos principalmente jurídicos y no económicos. En otras palabras, la realidad demuestra una relación más estrecha entre la huelga y determinadas situaciones lesivas para los trabajadores (incumplimientos normativo laborales), que entre aquella y la negociación colectiva. En este punto, conviene preguntarse lo siguiente: ¿por qué los trabajadores tienen que recurrir a esta medida de presión institucionalizada para tutelar sus derechos laborales?

1.1. La huelga por conflictos jurídicos como respuesta al alcance insuficiente del Sistema de Inspección del Trabajo peruano

Conforme al artículo 3 de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, el Sistema de Inspección del Trabajo tiene por finalidad, entre otras, vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral, ya se refieran al régimen general de la actividad privada o a los regímenes especiales. En tal sentido, corresponde a dicho sistema vigilar y exigir a los empleadores el cumplimiento de las normas legales y convencionales, así como sancionar los incumplimientos; es decir, el Sistema de Inspección del Trabajo se configura como el encargado de prevenir la ocurrencia de la principal razón de las huelgas en el Perú.

El alcance insuficiente del Sistema de Inspección del Trabajo se refleja i) en la cantidad de inspectores laborales (en función al total de empresas y trabajadores objeto de fiscalización); y ii) en la distribución de competencias fiscalizadoras según categorías de inspectores.

Sobre el primer punto, contrariamente a lo que podría suponerse, el Sistema de Inspección del Trabajo no solo está constituido por la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), sino también por los Gobiernos Regionales, a través de sus Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo. En tal sentido, el problema del alcance del Sistema de Inspección del Trabajo, reflejado en el número de inspectores, no atañe únicamente a SUNAFIL; en mi opinión, dicho problema también encuentra una causa en el desinterés de los gobernadores regionales por reforzar la inspección del trabajo a su cargo2.

En lo que concierne a nuestro periodo de análisis de las huelgas en el Perú (periodo 2000-2019), la capacidad operativa del Sistema de Inspección del Trabajo puede apreciarse en el siguiente cuadro, en el cual, para mayor ilustración, comparamos dos periodos: junio 2011 (en el que no existía la SUNAFIL) y junio 2018.

Cuadro Nº 08

Perú: inspectores por región (junio 2011 Vs junio 2018)3

Como puede apreciarse, en un periodo de 7 años, la cantidad de inspectores de trabajo se ha incrementado en un 70%. Si bien en términos porcentuales ello resulta positivo, en términos absolutos (624 inspectores) es insuficiente si consideramos que, al 2018, existen alrededor de 300 mil empresas y 3 millones de trabajadores registrados en la planilla electrónica, los cuales constituyen, en principio, el ámbito de fiscalización laboral.

En relación al segundo punto, repárese que, de las tres categorías de inspectores reguladas por la Ley Nº 28806 (Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares), el incremento del 70% en la cantidad de inspectores se explica en gran medida por el ingreso de Inspectores Auxiliares al Estado, tal como se observa en el Cuadro Nº 09.

Cuadro Nº 09

Perú: inspectores por categorías

(junio 2011 Vs junio 2018)4

Que el incremento del personal inspectivo sea principalmente en la categoría de los Inspectores Auxiliares, no favorece la fiscalización laboral frente a los incumplimientos laborales que puedan motivar la realización de una huelga. En efecto, hasta junio de 2019, la facultad inspectiva de los Inspectores Auxiliares se encontraba limitada a las microempresas y pequeñas empresas (artículo 6 de la Ley Nº 28806); sin embargo, tal como se observa en el Cuadro Nº 10, son las huelgas en las empresas de 300 a más trabajadores las que sobresalen en el mundo laboral peruano.

Y si bien, a partir de julio de 2019, la función inspectiva de los Inspectores Auxiliares ya no se encuentra condicionada al tamaño de la empresa, sino a la complejidad de la materia a inspeccionar (de forma tal que estos ahora ejercen sus funciones de vigilancia y control cuando las materias a ser inspeccionadas no revisten complejidad, independientemente del tamaño de la empresa), repárese que materias como incumplimiento de convenios colectivos o desnaturalización de la tercerización, esto es, materias pasibles de huelga, han sido calificadas por norma como “complejas” y, por tanto, de competencia del Inspector de Trabajo o del Supervisor Inspector (no del Inspector Auxiliar)5. En otras palabras, a pesar del avance que supone el cambio de criterio para delimitar la labor de los Inspectores Auxiliares, es probable que parte de las “otras causas” de la huelga, distintas de la frustración de la negociación colectiva, se encuentren fuera del ámbito de fiscalización de aquellos, esto es, fuera del control de más del 60% del personal inspectivo en el Perú.

En este contexto, es razonable que la huelga aparezca como una medida de salvaguarda frente a incumplimientos del empleador (conflictos colectivos jurídicos) que la inspección laboral puede no llegar a prevenir ni sancionar, ya sea por la cantidad de inspectores o la materia a fiscalizar. En otras palabras, puede establecerse desde la realidad una relación lógica entre las huelgas en el Perú y la ausencia de fiscalización laboral.

Finalmente, es pertinente resaltar que en los últimos años SUNAFIL ha realizado esfuerzos por fortalecer la inspección laboral. Así, a diciembre de 2019, SUNAFIL cuenta con 661 inspectores y se encuentra presente en 21 de las 26 regiones del Perú; y al 2020 se prevé una presencia a nivel nacional, con una intendencia de fiscalización en cada región. Igualmente, la referida institución continúa realizando concursos públicos para la incorporación de nuevos inspectores. El impacto de esta política de fortalecimiento en la reducción o en el comportamiento de las huelgas en el país solo será posible determinar con el transcurso de los años venideros. En cualquier caso, consideramos importante que las acciones que se implementen tengan en cuenta que, de las 26 regiones del Perú, 9 de ellas (es decir, el 30%) acumulan el 80% de la conflictividad en materia de huelgas, conforme al siguiente índice de conflictividad regional.

a. Presenta la proporción de huelgas realizadas en la región entre el total de huelgas del periodo 2000-2019.

b. El Índice de Conflictividad Regional es el promedio de las tres proporciones anteriores.

c. Presenta la proporción de horas-hombre perdidas en las huelgas realizadas en la región entre el total de horas-hombre perdidas en las huelgas del periodo 2000-2019.

d. El Índice de Conflictividad Regional es el promedio de las tres proporciones anteriores.

Por lo tanto, si de uso eficiente de los recursos públicos se trata, la política de fortalecimiento de la inspección laboral debiera priorizar estas 9 regiones, considerando su importancia relativa en la ocurrencia de las huelgas en el Perú.

2. LA RESPUESTA DEL ESTADO A LAS HUELGAS POR CONFLICTOS COLECTIVOS JURÍDICOS: EL PRIMER CONTROL SOBRE LAS CAUSAS DE LA HUELGA

No obstante el alcance insuficiente del Sistema de Inspección del Trabajo antes descrito, y la presencia relevante de las huelgas por incumplimientos de normas laborales y convencionales, la legislación laboral peruana en esta materia sigue intacta desde el año 1992.

En este punto, conviene precisar que, si bien hemos mencionado antes que la legislación, tanto del ámbito privado como público, ha señalado a la negociación colectiva como el espacio principal para el ejercicio del derecho a la huelga, debe tenerse presente que dicho espacio no es el único previsto por el ordenamiento jurídico peruano.

Al respecto, conforme al artículo 63 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 011-92-TR (RLRCT), “[e]n caso de incumplimiento de disposiciones legales o convencionales de trabajo, los trabajadores podrán declarar la huelga cuando el empleador se negare a cumplir la resolución judicial consentida o ejecutoriada”. Repárese entonces que la huelga por conflictos colectivos jurídicos únicamente procede si es que i) existe una sentencia a favor de los trabajadores cuyo contenido implique el cumplimiento de una obligación laboral; ii) dicha sentencia sea inimpugnable; y iii) se demuestre previamente que el empleador se niega a cumplirla. Considerando los propios problemas estructurales de la justicia laboral peruana, relacionadas a la carga procesal, excesiva lentitud y escases de jueces, el artículo 63 del RLRCT se presenta más como un límite al derecho a la huelga que como una posibilidad para su ejercicio.

Que el Estado peruano mantenga esta regulación restrictiva en el espacio de mayor incidencia de las huelgas (conflictos colectivos jurídicos), evidencia que el derecho fundamental a la huelga no se encuentra regulado en clave de garantía, sino bajo una lógica de control. Se refuerza más esta idea si se toma en cuenta que la posibilidad de ejercer este derecho en los términos del artículo 63 del RLCRT únicamente tiene lugar en el sector privado, pues para el ejercicio del mismo en el sector público la LSC no ha previsto un supuesto similar.

En este contexto, es importante traer a colación los modelos de huelga que la doctrina ha elaborado según los fines de la misma. Con ello, se evidenciará aún más cómo es que la lógica del control ha derivado en un modelo de huelga claramente desfasado para el Perú:

“Al respecto, teniendo en cuenta las diferentes respuestas que se han dado, legislativa y jurisprudencialmente, al tema de la legitimidad de los fines de la huelga, la doctrina ha podido sistematizar tres modelos de huelga: (i) el contractual, (ii) el laboral y (iii) el polivalente.

El modelo contractual supone reducir el ámbito de la huelga a la negociación colectiva, entendiéndola como un medio de presión para obtener la solución de esta. (…) Quedan, por tanto, fuera del campo de aplicación de la huelga otra clase de conflictos colectivos distintos al que subyace a la negociación colectiva, principalmente los de carácter jurídico, como los derivados de la interpretación o aplicación de la convención colectiva o del incumplimiento de las normas legales.

(…)

[En] el segundo modelo, denominado laboral, (…) el ámbito de la huelga no es la negociación colectiva sino la relación de trabajo (…), por lo que todo conflicto que tenga como origen esta relación podrá constituir objeto de la huelga.

(…)

Finalmente, se habla de un modelo polivalente, en el cual (…) se reconoce la huelga como un instrumento de reivindicación social y promoción de los trabajadores no sólo en el ámbito de su relación con el empleador, sino como sector social al que por su condición desventajosa en la vida social, el ordenamiento le reconoce el derecho a la huelga precisamente para que la emplee como instrumento dirigido a la superación de su estatus de postergación”6.

A la luz de lo expuesto, no cabe duda que la legislación laboral peruana, tanto del sector privado (TUO de la LRCT) como público (LSC), apuesta decididamente por un modelo contractual, que reduce las posibilidades de la huelga a un escenario de negociación colectiva. Siendo generosos, podríamos afirmar que a este modelo contractual general le acompaña un modelo laboral de huelga atenuado, que solo resulta aplicable al sector privado, frente a incumplimiento de disposiciones legales o convencionales de trabajo y luego de un proceso judicial terminado a favor de los trabajadores.