Kitabı oku: «Aspectos económicos de la Constitución»

INTRODUCCIÓN

Chile vive lo que se conoce como un “momento constitucional”: un período en que los ciudadanos deliberan intensamente sobre su norma común principal. Después del triunfo de la opción Apruebo en el plebiscito de octubre de 2020, 155 miembros de una Convención Constituyente serán elegidos en elecciones programadas para abril de 2021.1 Luego, los convencionales elegidos tendrán nueve meses prorrogables por otros tres meses para acordar, escribir y proponer una nueva Constitución para Chile, la que posteriormente será sometida a un plebiscito ratificatorio. De aprobarse, esta nueva Constitución reemplazará a la actual, la de 1980, que fue reformada de manera relevante en 1989 y 2005.

Son, sin duda, múltiples los temas y las aristas que tocará la discusión de la Convención, para lo que se necesita información y análisis si se quiere una deliberación constructiva. Entre otros temas, será parte del debate la definición misma de la Nación, además de las libertades, los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, el régimen político, la organización del territorio, el régimen jurisdiccional y la potestad constituyente.2 Según lo plasmado en la Constitución actual, luego de un acuerdo político a fines de 2019, la nueva Constitución se escribirá siguiendo reglas que acordará la propia Convención por 2/3 de sus miembros. Es esperable y deseable que existan diversas vertientes que contribuyan a la discusión y sirvan de antecedentes para la profunda deliberación requerida. Este libro es un esfuerzo en esa dirección.

El volumen se concentra en ocho aspectos económicos concretos que deberá enfrentar la discusión constitucional: 1) la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público; 2) las reglas del proceso presupuestario; 3) la forma del Estado y su gestión fiscal; 4) la autonomía y objetivos del Banco Central; 5) el régimen de protección y obligaciones de la propiedad privada; 6) las regulaciones constitucionales del agua y la minería; 7) la manera de presentar los derechos económicos y sociales; y 8) las directrices y límites sobre Estado subsidiario y Estado empresario.

La racionalidad detrás de escoger estos temas específicos son, por un lado, acotarlos de manera de lograr cierta profundidad en el análisis de cada uno. Por el otro, los autores de los capítulos son en su gran mayoría economistas y son los temas más cercanos a su experticia. Cabe también mencionar que la propia elección de los temas siguió un proceso de deliberación entre los autores y, en todo caso, dichos temas dicen relación con materias que son parte relevante del debate reciente sobre aspectos económicos de la Constitución en Chile. En términos generales, se relacionan con la política fiscal, con la política monetaria, con la propiedad privada y con los derechos económicos y sociales y su provisión (rol del Estado).

Por cierto, hay muchos temas constitucionales tanto o más importantes que los que se analizan en este libro. Por ejemplo, eventuales cambios al régimen político tendrían efectos en múltiples dimensiones. En algunos capítulos de este volumen se discute cómo cambiarían algunas conclusiones bajo modificaciones del sistema presidencial actual, pero no se analiza directamente. Tampoco se buscó ser exhaustivo en los temas económicos, pero sí tomar algunos de aquellos que parecen más candentes para la discusión.

Aunque el objetivo último del libro es contribuir a que la discusión constitucional en Chile (y eventualmente en otros países) sea lo más informada posible, el ejercicio realizado detrás de su preparación también representa una experiencia de deliberación colectiva de cierto valor. En efecto, si bien desde el punto de vista disciplinar el grupo es bastante homogéneo, los autores de este libro tienen opiniones políticas disímiles y reflejan un arco relativamente amplio de posturas. Los resultados muestran que, aunque muchas veces no hay opiniones unánimes, la dispersión de juicios es más acotada de lo que se podría suponer. En la mayoría de los casos se trata de matices. Y cuando hay diferencias más pronunciadas, también se pueden encontrar elementos comunes, lo que permite acercar posiciones.

METODOLOGÍA

El trabajo realizado para este libro se inspira en el proceso detrás de Diálogos Constitucionales (2015)3 y Propuestas Constitucionales (2016),4 editados por Lucas Sierra, en que un grupo de abogados de distintas visiones políticas dialogaron sobre contenidos constitucionales. En este libro, cada capítulo tiene dos o tres autores que analizan cada materia desde una perspectiva económica. En cada caso, se discuten aspectos del tema desde el punto de vista teórico y se revisan las constituciones chilenas y la experiencia comparada más relevante (constitucional y práctica). Para esto último, se usa especialmente el material que ha reunido el Comparative Constitutions Project,5 que permite comparar constituciones y cuantificar ciertas prácticas, así como literatura técnica sobre los distintos temas, siempre cuidando las especificidades de cada realidad.

Cada capítulo termina con una propuesta concreta y razonada para la nueva Constitución, aunque no se propone una redacción jurídica específica. Asimismo, para cada uno de los capítulos se buscó parear autores que no estuvieran fácilmente de acuerdo ex ante y se les pidió que se esforzaran en acordar propuestas de contenido específico común cuando fuera posible.

Además de la propuesta constitucional de cada tema (o más de una si no hay consenso entre los autores, lo que se produjo en uno de los ocho capítulos y en un aspecto puntual de otro), se incluye en cada capítulo una breve opinión crítica del resto de los autores del volumen sobre las propuestas respectivas. Cada uno podía suscribir, suscribir con reservas, no suscribir o simplemente no manifestar una opinión. Se entiende que suscribir con reservas refleja que se está de acuerdo con gran parte de la propuesta del capítulo respectivo, pero se tiene alguna reserva o desacuerdo en algunos temas específicos. No suscribir, por el contrario, implica estar en desacuerdo con un aspecto sustantivo de la propuesta. No manifestar opinión puede deberse a diversas razones, entre ellas, a que no se ha estudiado suficientemente el tema. Es importante dejar claro que las opiniones son exclusivamente sobre la propuesta y no sobre el resto del contenido del capítulo. En la mayoría de los casos hay una suscripción con algunas reservas.

Se debe subrayar que nuestro objetivo no es entregar opciones de redacción de ciertos aspectos de la Constitución. No somos expertos en ello. El propósito es entregar lineamientos (generales, pero también específicos) sobre lo que debiera incluir una nueva Constitución. Por cierto, este debate también nos llevó a aquellos aspectos que no debieran ir en una Constitución y que tendrían que ser más bien objeto del debate político y las leyes. En los distintos capítulos se encuentran diversas opiniones al respecto.

Después de los contactos iniciales para conformar el grupo de autores, nuestra primera reunión se produjo en enero de 2020, a la que invitamos a dos abogados expertos sobre estas materias, Luis Cordero y Sebastián Soto, para evaluar si tenía sentido iniciar este proyecto. Con su entusiasta apoyo, nos convencimos de que podíamos intentar hacer un aporte. A partir de entonces, se inició un proceso extenso de discusión que incluyó dos sesiones de presentación y de diálogo sobre cada tema, una preliminar y otra final, de manera de recibir retroalimentación del resto de los autores. La mayoría de las reuniones fue telemática, debido a la pandemia de coronavirus. Luego, los autores circularon la versión final del capítulo respectivo sobre el cual el resto pudo reaccionar de manera escrita. Son esas reacciones las que se incluyen al final de cada capítulo.

Durante las sesiones de presentación y discusión, el grupo contó con la presencia, paciencia y enseñanzas de los abogados Diego Pardow y Lucas Sierra, a quienes agradecemos sinceramente. Su rol principal fue ayudarnos con dudas legales, delimitar contenidos cuando el grupo se alejaba de cuestiones constitucionales y, especialmente, acotar el riesgo de que un grupo de economistas no entienda a cabalidad los matices y también el sentido profundo de temas que van mucho más allá de nuestra área específica de conocimiento. De las muchas cosas que aprendimos, una especialmente significativa fue que, para las distintas materias, el peso de la prueba está en si debe incorporarse el tema en la Constitución; no todo puede estar en ella. También, que una cosa es la letra y otra su aplicación práctica. Les agradecemos también su cuidado de no interferir con sus propias opiniones. Desde luego, ellos no son responsables de los eventuales errores que puedan persistir.

LOS CAPÍTULOS

Los tres primeros capítulos, iniciativa exclusiva de gasto, proceso presupuestario y forma del Estado y gestión fiscal, están relacionados con la política fiscal. El cuarto, Banco Central, con la política monetaria. Los capítulos V y VI se relacionan con la propiedad. El primero de ellos con la propiedad privada, en términos generales, y el segundo con dos bienes que tienen un tratamiento especial en la Constitución y en el ordenamiento jurídico en general, y que además han sido por un buen tiempo motivo de discusión pública: los recursos mineros y el agua. El capítulo VII es sobre derechos económicos y sociales; el VIII, sobre Estado subsidiario y Estado empresario.

En el capítulo I, Jorge Rodríguez y Rodrigo Vergara analizan la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público. La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. La iniciativa presidencial exclusiva, entonces, está íntimamente relacionada con el tipo de régimen político.

En Chile esta regla tiene larga data. Hay antecedentes desde la Constitución de 1925, reforzados con las reformas de 1943 y 1970, y ampliados en la Constitución de 1980. Desde 1990 ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, puesto que se han generado incentivos para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto. A pesar de ello, no se puede desconocer que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en política pública, por lo que ha comenzado a ser desafiada.

Los autores del capítulo proponen mantener la iniciativa presidencial exclusiva de gasto público, asumiendo el contexto de un régimen presidencial. Manteniendo la norma, se propone darle un mayor rol al Legislativo, permitiendo que pueda presentar iniciativas que conlleven gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios y que la mesa de la cámara respectiva la entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo, en un plazo de 30 días, pudiendo seguir su tramitación solo en caso de que el Gobierno la patrocine. Es interesante notar que incluso en países con regímenes parlamentarios o semipresidenciales, donde en teoría esta norma sería menos relevante, hay varios casos donde se tiene algún grado de iniciativa exclusiva del Gobierno.

El rango de opiniones del resto de los autores, más allá de quienes la suscriben, va desde reservas orientadas a darle este mayor rol al Legislativo, prefiriendo mantener la situación actual, hasta eliminar la iniciativa exclusiva de gasto, pero introduciendo elementos para asegurar la responsabilidad fiscal. Una posibilidad que se menciona es que cada iniciativa lleve aparejada un financiamiento.

Sebastián Claro y Andrea Repetto, en el capítulo II, analizan el proceso presupuestario, que es el conjunto de normas y leyes que distribuyen las competencias entre los poderes del Estado en el diseño, discusión, aprobación y ejecución del Presupuesto de la Nación. La Constitución chilena, siguiendo con su tradición histórica, otorga al Poder Ejecutivo las mayores atribuciones en este proceso, buscando que las herramientas de control y manejo presupuestario estén radicadas en quien tiene la responsabilidad en la administración financiera del Estado. En ese sentido, es un tema muy relacionado con la iniciativa exclusiva tratada en el capítulo I. La Constitución actual le entrega casi todo el poder al Ejecutivo y el Congreso solo puede aprobar o reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos (salvo los que estén establecidos por ley permanente). Los autores proponen mantener los aspectos esenciales del esquema actual, pero con modificaciones que concedan al Congreso una mayor incidencia en la discusión sobre la composición del gasto. Buscan un debate presupuestario basado en mejor información y supuestos más robustos, que resguarde la sostenibilidad fiscal y abra un espacio para reflejar las preferencias de la ciudadanía implícitas en la elección tanto del Presidente de la República como de los parlamentarios.

Entre sus propuestas principales para la nueva Constitución están las siguientes ideas: 1) que si el presupuesto no es aprobado en los tiempos legales, rija el presupuesto aprobado en el ejercicio anterior; 2) que se extienda el período de discusión a tres meses; 3) que se otorgue al Congreso atribuciones para modificar de manera acotada el presupuesto presentado por el gobierno, sin afectar bajo ninguna circunstancia el nivel agregado de gasto y con varias restricciones; 4) atenuar las amplias facultades de veto que posee el Ejecutivo en este ámbito, manteniendo solo la posibilidad de un veto parcial para referirse a glosas o artículos específicos y no al presupuesto completo, o alternativamente reduciendo el quorum requerido para rechazar el veto; 5) introducir en la Constitución un principio de transparencia y rendición de cuentas en la gestión del proceso presupuestario, y 6) restringir los espacios de discrecionalidad del gobierno para modificar ex post el presupuesto.

Los demás autores suscriben en general estas propuestas, aunque con algunas reservas. Varios tienen dudas sobre la conveniencia de modificar la forma de operación del veto presidencial y sobre la idea de entregar la posibilidad al Congreso para reasignar, incluso con salvaguardas. Algunos preferirían dejar el mecanismo presupuestario sin grandes cambios, especialmente si el régimen presidencial se mantiene (hubo una opinión que estuvo por no suscribir). También se propone, de otro lado, entregar más herramientas al Congreso en la medida que se avance hacia un sistema político menos presidencialista.

Forma del Estado y gestión fiscal es el tema del capítulo III, escrito por Pablo Correa y Jorge Rodríguez. A lo largo de su historia, Chile ha sido un país unitario, con un régimen fuertemente centralizado respecto de la organización político-administrativa del Estado, lo que se ha reflejado en una gestión presupuestaria y financiera coherente con dicha estructura. Esta definición responde, en parte y de igual forma a lo planteado en los dos capítulos previos, a la responsabilidad que tiene el Presidente de la República sobre la gestión presupuestaria del Estado y la sostenibilidad fiscal. No obstante, la Constitución política vigente también establece un mandato claro y directo a los órganos del Estado de promover un desarrollo que sea equitativo y solidario entre los territorios, es decir, a nivel regional, provincial y comunal.

Los autores del capítulo sostienen que, a la luz de los datos, es posible concluir que la forma de Estado vigente —unitaria y centralizada— ha sido exitosa en cumplir con el primer mandato —el control fiscal—, pero ha fallado en lograr un desarrollo equitativo entre los diversos territorios. Proponen reformas constitucionales que avancen en la descentralización financiera dentro de un Estado unitario, sin descuidar la responsabilidad fiscal, entendiendo que también existen variadas materias complementarias que es preferible que sean regladas a nivel de ley. Así, recomiendan que a nivel constitucional se establezcan principios que guíen la relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, los que a su vez propicien leyes que los concreticen. Algunos de los principios más relevantes tienen que ver con introducir la subsidiariedad competencial, la solidaridad interregional, la obligación del gobierno central de dotar de financiamiento a las competencias regionales y comunales para poder ejercerlas, el que los territorios sean compensados por las externalidades negativas que los afectan y que tengan su origen en otros territorios, y el principio de responsabilidad fiscal aplicable a los tres niveles de gobierno. Esto tiene asociado una serie de desafíos, siendo la creación de un mecanismo efectivo de solución de competencias uno de los más relevantes.

El rango de opiniones a esta propuesta, más allá de quienes la suscriben, va desde reservas por lo referido a las compensaciones entre territorios por externalidades negativas, hasta la necesidad de introducir la posibilidad de impuestos locales más allá de los nacionales, manteniendo las restricciones al endeudamiento local y el principio de responsabilidad fiscal. Al mismo tiempo, se menciona que estos principios deben ir de la mano de mayor descentralización política y que el tema de los pueblos originarios podría poner un límite a cuán unitaria puede ser la organización del país.

Sebastián Claro y Rodrigo Valdés abordan en el capítulo IV el tema del Banco Central. Revisan las razones teóricas y la amplia evidencia empírica que muestran que su autonomía contribuye a un mejor funcionamiento de la economía, y no solo a lograr una inflación menor y más estable. A pesar de que un número elevado y creciente de países les ha otorgado autonomía a sus bancos centrales, es menos común que estén en su respectiva Constitución; se trata de un avance institucional relativamente reciente. De hecho, los países que han adoptado nuevas constituciones o que las han reformado significativamente, tienden a incluirlos en su Carta Fundamental. El capítulo también permite ver los elementos que son más habituales en países que sirven de modelo en este tema y los contrasta con los que existen en la institucionalidad chilena.