Kitabı oku: «Debates de la cooperación latinoamericana»

CAPÍTULO 2
LAS PERFECTIBLES RELACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA CON AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

ERIC TREMOLADA ÁLVAREZ1

INTRODUCCIÓN

Este capítulo sobre las perfectibles relaciones de la Unión Europea con América Latina y el Caribe, que recoge análisis previos realizados luego de la activa participación de los estudiantes que asistieron a las conferencias del autor en las tres ediciones del Módulo Jean Monnet de la Universidad del Norte, tiene como propósito reflexionar respecto de una relación que si bien es más superficial de lo que percibimos, tiene mucho margen para ser más profunda.

Tres pilares estructuran las relaciones entre la Unión Europea (UE) y América Latina y el Caribe (ALC): el diálogo político, los proyectos de cooperación y los acuerdos comerciales (Tremolada, 2013). Se habla de “relaciones” y no de “relación”, porque la interacción no siempre se ha dado de región a región. En ALC, la UE se relaciona con interlocutores de distintos niveles: regional, subregional y estatal.

El relacionamiento con diferentes interlocutores es lo que Malamud (2012) denomina “regionalismo ligero a muchos niveles”, y que nos sirve para caracterizar el unilateralismo recalcitrante y reiterativo en las políticas exteriores de los Estados latinoamericanos, que debilita su posición a la hora de lograr alianzas políticas y de negociar acuerdos comerciales y que, en general, lástima el diseño del concepto interregionalista. Günther Maihold lo definió como un problema estructural (Maihold, 2007). No obstante, esta resistencia a participar a nivel internacional como grupo o bajo el paraguas de las organizaciones subregionales, tan propio de los latinoamericanos, hoy también la sufre la UE, con la inminente salida del Reino Unido, luego de haber triunfado en las urnas el brexit (abreviación de British exit, “salida británica”).

Así, tales relaciones no solo tienen que afrontar problemas endémicos, sino que están sujetas a un contexto global en constante efervescencia: la crisis financiera mundial del 2008 y los sucedáneos declives económicos en los Estados del sur de Europa, los conflictos de Oriente Medio, el terrorismo, las migraciones, la caída de los precios del petróleo, la devaluación de las monedas nacionales, el apogeo de las industrias asiáticas, etc. Por consiguiente, resulta necesario conocer cuál es su estado actual, con el objetivo de superar debilidades y reforzar fortalezas para lograr una sinergia entre ambas regiones que les permitan sortear, de la mejor manera posible, la vorágine imperante en el “orden” mundial.

Con dicho objetivo, en el presente artículo se abordan las relaciones UE-ALC desde una perspectiva multinivel, cuya apertura contextualiza las relaciones, dando paso a un acápite sobre la descripción de la relación región a región, para luego ilustrar las relaciones UE con las subregiones latinoamericanas. Por último, y antes de concluir, se dan unas aproximaciones de las interacciones de la UE con México y Chile.

CONTEXTO

El “orden” mundial está en redefinición, entre otras razones, porque las otrora potencias se debilitan, mientras que el Estado de bienestar flaquea —y en muchos casos resulta insostenible— ante crisis económicas que corroen no solo las finanzas, sino también las ideologías. Por tanto, es preciso replantear las relaciones UE-ALC para afrontar los desafíos que conlleva el cambio.

Pero antes de definir cuáles retos se asumen, es insoslayable determinar qué se quiere lograr con respecto a las relaciones UE-ALC: ¿Se pretende continuar con una alianza política a partir de los valores comunes que tradicionalmente han existido? ¿Puede y quiere la UE seguir sosteniendo los auxilios de financiación para el desarrollo de ALC? ¿Conviene ser más incisivos en los acuerdos comerciales, superando el multilateralismo por unos acuerdos birregionales?

Las respuestas a dichas preguntas, deben partir del análisis de las siguientes condiciones que determinan el contexto actual de las relaciones UE-ALC:

1. EL ASCENSO DE CHINA

Hoy, China es la segunda economía del mundo después de Estados Unidos, y desde 2007 es el líder mundial en exportaciones (Banco Mundial, 2015). Datos de la Cepal (2015), a partir de mediciones de paridades de poder adquisitivo, revelan que entre el 2000 y el 2013 el Asia emergente y en desarrollo: “… aumentó su peso en el PIB mundial del 17,0 % al 28,7 % y China —por sí sola— incrementó su participación del 7,4 % al 15,8 %, aproximándose a la de la Unión Europea”.

Lo anterior se refleja en la dinámica comercial con ALC: “Entre enero y septiembre de 2015, los principales destinos de las exportaciones de América Latina y el Caribe fueron Estados Unidos (44,3 %), Asia (17,6 %), y la propia región (17 %). En el caso de las importaciones, Estados Unidos fue también el principal proveedor (31,7 %), seguido por Asia (30,1 %) y la propia región (15,9 %). Las importaciones desde China representaron un 17,1 % del total” (Cepal, 2015).

Por su parte, la UE no es un global player de segunda división, pese a su economía en recesión, y sigue siendo el principal bloque económico del mundo; sus exportaciones, calculadas en US$ 6,162 billones representaron el 33 % del tránsito comercial mundial en 2014 (Banco Mundial, 2015). Además, tiene un papel preponderante como donante de asistencia oficial al desarrollo (AOD). La UE y, por separado, también algunos de sus Estados miembros pertenecen al Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD), de la OCDE, razón por la cual ALC sigue siendo receptora de esas ayudas, aunque en una pequeña medida conforme a su condición de región de renta media alta —upper middle incomes— según el Banco Mundial (2016).

2. LA CRISIS ECONÓMICA Y EL NIVEL DE LA DEUDA

La crisis económica y financiera de 2008 estremeció el mundo, y pese a que algunos tuvieron un mejor desempeño que otros, en general, el crecimiento económico de todos los Estados se resintió.

La siguiente tabla ilustra cómo el crecimiento del antes PIB hoy INB [el Banco Mundial cambió esta denominación a ingreso nacional bruto (INB)] es y será mayor en los Estados latinoamericanos frente a los europeos. El citado informe de la Cepal (2015) explica esto al señalar que:

[Durante el lapso 2003 a 2009 se da] el auge del ciclo de precios de exportación de numerosos productos básicos y sus derivados con mínimo procesamiento (hidrocarburos, metales, soja y frutas, principalmente).

Tabla 1. Unión Europea (8 países) y América Latina y el Caribe (10 países): crecimiento porcentual del PIB, 2000-2017

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.

Las diferencias en el crecimiento de la economía se materializan en otros indicadores. Así, para el 2013, el promedio de la deuda pública de los países de la UE se acerca al 85 % del PIB; en contraste, en ALC alcanza un promedio del 50 % del PIB. Empero, este promedio encierra matices. Al respecto, resalta el informe de la Cepal que:

… Se aprecian dos situaciones distintas: por un lado, los países de América Latina exhiben en promedio niveles de deuda pública como porcentaje del PIB ligeramente superiores al 30 %; por otro, los países del Caribe muestran niveles más elevados, con registros similares al promedio de la Unión Europea (78 %). Algunas economías del Caribe tienen niveles de deuda cercanos o incluso superiores al 100 % del PIB (Cepal, 2015).

Un segundo indicador son las tasas de desempleo, sobre las cuales la Cepal continúa reseñando lo siguiente:

En los países de América Latina y el Caribe las tasas de desempleo fueron inferiores al 10 % en 2013 y la desaceleración del crecimiento económico todavía no ha impactado en esta variable. En los países de la Unión Europea, sobre todo en los más golpeados por la crisis, las tasas son generalmente mayores y, en algunos casos, superan el 15 % e incluso el 25 % (Cepal, 2015).

Todo ello repercute en el aumento de la desigualdad entre ricos y pobres. Mientras que en ALC, entre 2005 y 2013, el índice de Gini (indicador de la brecha entre grupos poblacionales respecto a su poder adquisitivo), calculado sobre la base de ingresos per cápita equivalentes disminuyó un 3,3 %; en la Unión Europea aumentó un 1,3 % (Cepal, 2015).

Lo anterior impacta en el planteamiento de las relaciones UE-ALC, y una muestra palpable de ello fue lo ocurrido en la Cumbre Iberoamericana de Cádiz, que tuvo lugar en noviembre de 2012. En esta oportunidad, no fue ALC la que reclamó solidaridad de la UE, sino que fueron Portugal y España los que solicitaron el apoyo de sus socios. Sobre el particular, es menester tener presente que era España quien lideraba la cooperación e inversión en ALC, pero esta situación cambia al tener que volcarse a resolver problemas internos auspiciados por el declive de su economía.

3. LA HORIZONTALIDAD DE LAS RELACIONES

En la dinámica de las relaciones, se entiende que “quien es dueño de la chequera, impone la agenda”. Pero el actual panorama de crisis no permite determinar con claridad quién la lleva. Tradicionalmente, las relaciones se han planteado norte-sur, con una clara predominancia del norte, soportada en su indiscutible poderío económico del que hoy carece.

En ese sentido,

[Las relaciones de la UE con ALC] han sido transaccionales y condicionadas —reducciones arancelarias y cooperación a cambio de adoptar el modelo y la normativa europea—; [de ahí que] ellas se resienten cuando disminuye la capacidad de la UE para otorgar beneficios e imponer condiciones… (Giacalone, 2015).

Por este motivo, ante la actual imposición, hoy predomina la necesidad de negociar (European Commission, 2014). Lo anterior afecta las relaciones UE-ALC, sobre todo cuando surgen nuevos grupos de economías emergentes, clasificados como acuerdos sur-sur, por ejemplo: el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y el MINT (México, Indonesia, Nigeria y Turquía).

4. LA AMENAZA DE LA DESINTEGRACIÓN

Conforme se anunciaba en líneas anteriores, a ALC siempre le ha costado superar los intereses particulares y relacionarse bajo el paraguas de un interlocutor común regional, como tradicionalmente lo ha sido la UE. No obstante, la crisis también ha hecho tambalear al mejor logrado modelo de integración regional. Tras el pinchazo de la burbuja financiera, Grecia amenazó con abandonar la UE, anuncio que en el caso del Reino Unido se concretó mediante el referendo del 23 de junio de 2017.

Las fisuras lejos de parecer acotarse con la salida del Reino Unido, tienen una tendencia a permanecer latentes, estimuladas por el decrecimiento económico y el indiscutible liderazgo que para afrontarlo ha asumido Alemania (Espada, 2012). Por su parte, en América Latina la división se da entre una América del Sur (Mercosur/Unasur) más autónoma, liderada por Brasil, y una América del Norte (América Central, México y el Caribe) interdependiente con Estados Unidos (Cepal, 2015). Además, la Fundación UE-ALC refuerza la existencia de estos factores de división de ALC, así: “Coexisten en la región distintas visiones de desarrollo económico y el regionalismo: por un lado, con una marcada visión liberal, la que representa la “Alianza del Pacífico”. Por otro lado, otros países promueven:

[Estrategias más desarrollistas] y centradas en los mercados internos, como las que representaría un Mercosur o el Alba-TCP. En ese contexto, los países de Centroamérica y el Caribe, junto con México, tienen una mayor vinculación económica con Estados Unidos, mientras que Sudamérica se caracteriza por la mayor orientación exportadora hacia Asia, centrada en las materias primas (Sanahuja, Vázquez et al., 2015).

5. LA NECESIDAD DE ALIANZAS ESTRATÉGICAS

La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac)2 está conformada por 33 Estados y la UE por 28, hasta que no se formalice la denuncia del Reino Unido a los tratados constitutivos, lo cual da una suma de 61 Estados que, a su vez, conforman un tercio de los Estados miembros de las Naciones Unidas y casi la mitad de los miembros del Grupo de los Veinte (G-20). En consecuencia, si se actúa mancomunadamente, la concertación birregional representa una coalición decisoria importante en las discusiones sobre las nuevas formas de organizar los Estados, economías y sociedades. Esto es perfectamente factible, toda vez que existe una identidad de principios y valores comunes entre la UE y ALC, consecuencia en gran parte del colonialismo europeo y de la posterior recepción de sus doctrinas y tradición jurídica. Así lo destaca la Dirección General para el Desarrollo y la Cooperación de la Comisión Europea, al expresar que el fundamento de la alianza entre UE-ALC son precisamente los lazos históricos y culturales, el tránsito constante de personas de región a región, la fuerte y creciente fluctuación de tratados e inversiones; pero aún más, el profundo lecho sobre el que reposan todas esas relaciones que son las aspiraciones y los valores compartidos (la promoción de la democracia, la defensa de los derechos humanos y el Estado de derecho, la búsqueda de la cohesión social y el desarrollo sostenible) (Comisión Europea, 2014-2020).

RELACIÓN A NIVEL REGIONAL

Son dos las características de la relación región a región: por un lado, la citada denominación de “regionalismo ligero a muchos niveles” (Malamud, 2012) de ALC y, por el otro, las agendas pluritemáticas basadas en el voluntarismo gaseoso y no en la concreción conforme a las posibilidades reales y a instrumentos vinculantes.

Pese a ello, existen dos instancias en las que se ha venido desarrollando y consolidando este tipo de relación, las cuales son: las cumbres ministeriales y presidenciales y las sesiones de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (Eurolat). Prácticamente ambos enfocan un diálogo político, del cual es dado que surjan iniciativas de cooperación y de alianzas comerciales que tienen como escenario los niveles subregionales y estatales.

1. CUMBRES MINISTERIALES Y PRESIDENCIALES

Con importantes antecedentes de relaciones entre las, por entonces, comunidades europeas con las subregiones y algunos Estados latinoamericanos, el diálogo región a región se inicia en la Cumbre de 1999 en Río de Janeiro, en la cual se enfatizó en la asociación estratégica birregional y en las segundas fases de los acuerdos de asociación con Mercosur, Chile y México.

La segunda cumbre, que se celebró en el 2002 teniendo como sede Madrid, centró el debate en el terrorismo, la migración y la seguridad, aunque solo sirvió para cristalizar poco después el acuerdo de diálogo político y cooperación con la CAN y con Centroamérica, así como los programas regionales ALIS (sociedad de la información) y Alban (formación universitaria). Sin embargo, solo fue en la Cumbre de Guadalajara, en 2004, cuando se definieron la integración regional, el multilateralismo y la cohesión social como ejes temáticos que soportarían la construcción de la relación ALC-UE. Por su parte, las conclusiones de la Cumbre de Viena, siendo consecuentes con la anterior en materia de integración regional, acogieron la instrumentación de los acuerdos de asociación con México y Chile y se decidió negociar con Centroamérica y con la Comunidad Andina, a la vez que se aprobó mencionar lo que significaba la Ley Helms Burton (sobre el embargo y bloqueo económico de Cuba dictada por Estados Unidos) contra el multilateralismo.

Por su parte, en la Cumbre de Lima de 2008, tuvo como uno de sus resultados destacados crear una fundación ALC-UE como espacio permanente de diálogo birregional de deliberación y visibilidad de estrategias comunes; además, tres conceptos dominaron las conclusiones: 1) el mejor programa social es la inversión productiva, 2) la necesidad de brindar seguridad jurídica a la inversión con marcos legales estables y 3) flexibilidad para hacer realidad los esquivos acuerdos comerciales con Centroamérica y CAN (utilizando mecanismos de múltiples velocidades). Además, se evidenció el interés de la UE por desarrollar una relación especial con Brasil (Tremolada, 2009).

En la Cumbre de 2010, que repitió a Madrid como sede, si bien se pretendía que la innovación y la tecnología estuvieran en favor del desarrollo sostenible y de la inclusión social como una nueva etapa en la asociación birregional, en la Declaración se reitera el compromiso con valores e intereses comunes de la asociación estratégica birregional, el multilateralismo, la democracia, los derechos humanos, la cooperación al desarrollo, la integración, el apoyo a la cohesión social, la protección del medio ambiente, y la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada. No obstante, además de la Declaración, se obtiene como producto adicional, un Plan de Acción 2010-2012, que define una agenda orientada al futuro de la cooperación birregional, en ámbitos prioritarios como el desarrollo del “espacio UE-ALC del conocimiento”, el fomento de la interconectividad, el desarrollo de redes sociales y económicas, y la intensificación de los diálogos temáticos y la cooperación sobre migraciones, drogas, educación y cohesión social. Este Plan, así como el acuerdo de creación de la Fundación Alcue anunciada en Lima podrían traducirse en útiles instrumentos de seguimiento y concreción (Del Arenal y Sanahuja, 2010).

En 2013, la Cumbre de Santiago, titulada “Alianza para el Desarrollo Sustentable: Promoción de Inversiones de Calidad Social y Ambiental“, venía a fomentar las inversiones de calidad social y medioambiental, con dos expectativas: primero, una participación en grupo por el lado latinoamericano, bajo el paraguas de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac)3 y, por el otro, la ampliación temática del Plan de Acción 2010-2012, con capítulos sobre igualdad de género y sobre inversiones. Las discusiones se centrarían en el comercio y la inversión, la seguridad jurídica, el desarrollo sostenible y la responsabilidad social de las empresas. Además, se esperaba una obvia Declaración sobre la escena internacional, el proceso de asociación birregional y la promoción de las inversiones económicas, sociales y medioambientales de calidad (Comisión Europea).

La Declaración de Santiago (Consejo de la Unión Europea, 2013) recoge el esfuerzo —aunque no de síntesis— de incluir las dos expectativas enunciadas en el párrafo anterior y que se trabajan en cuatro apartados. El primero, dedicado al nuevo diálogo Celac–UE, es considerado con optimismo como un espacio más eficaz, constructivo, simétrico, complementario y solidario. En segundo lugar, son abordados los valores compartidos y las posiciones en el ámbito internacional y multilateral, donde fundamentalmente se reafirman principios imperativos del derecho internacional y, además, el compromiso de adoptar políticas que promuevan el comercio y la inversión para contribuir al desarrollo sostenible, crecimiento económico y empleo, basados en la cooperación, la solidaridad y la responsabilidad ambiental diferenciada.

El tercer apartado se refiere a los avances en el proceso de asociación estratégica birregional, incluyendo los esperados capítulos de género e inversión en el Plan de Acción 2013-2015 y estudiando la incorporación de otros, que cubrirían áreas de seguridad pública, seguridad alimentaria y nutrición. Hasta ahí lo novedoso, luego este largo apartado se refiere a la aplicación provisional de los acuerdos comerciales con Perú, Colombia y Centroamérica; la continuidad de negociaciones UE-Mercosur, para dotar de contenido comercial su acuerdo de asociación; se sigue apoyando la Estrategia de Seguridad Regional Centroamericana; se aprueba celebrar un Acuerdo Cultural entre la UE y Perú; así como la creación en Hamburgo de la Fundación Alcue4, y se espera que el próximo ciclo de cooperación 2014-2020 tenga en cuenta las prioridades de los Estados Celac dando preferencia a los proyectos que respondan a las tres dimensiones del desarrollo sostenible. Para concluir, dedica un apartado a la alianza para el desarrollo sostenible: Promoción de inversiones sociales y de calidad ambiental, entendiendo que el crecimiento económico debe proteger el medio ambiente, promover la equidad social y la inclusión. Y se deja un expreso reconocimiento de que esto requiere de la cooperación para aprovechar las complementariedades de ambas regiones.

La última Cumbre, de 2015, se llevó a cabo en Bruselas. Su rótulo fue: “Modelar nuestro futuro común: trabajar por unas sociedades prósperas, cohesivas y sostenibles para nuestros ciudadanos”. La Declaración se divide en cuatro partes: la primera, dedicada a los “Retos globales: modelar nuestro futuro común”; una segunda, a la Asociación Birregional: «Trabajar juntos por unas sociedades prósperas, cohesionadas y sostenibles para nuestros ciudadanos», seguida por “Un Plan de Acción Birregional Actualizado”, para finalizar con el “Futuro de la Asociación”.

De la primera parte, además de las reiteraciones de respeto a los principios y normas del ordenamiento internacional, se destaca la invitación a que todos los Estados ratifiquen y cumplan sus obligaciones de derecho penal internacional (Estatuto de Roma); también lo concerniente al respeto y protección de las minorías, en especial, de los pueblos indígenas. Hablan del Tratado sobre el Comercio de Armas, que es el primer instrumento multilateral jurídicamente vinculante relativo al comercio de armas, que incluye en su ámbito de aplicación las armas ligeras y de pequeño calibre. Con este instrumento jurídico de derecho internacional se espera:

[…] Dar una respuesta eficaz a las graves consecuencias del tráfico ilícito y no reglamentado de armas para muchas personas y numerosos Estados, en particular mediante la desviación de armas a agentes no estatales, usuarios no autorizados, a menudo vinculados a la delincuencia organizada transnacional y al tráfico de drogas. Asimismo esperamos que este Tratado contribuya a la prevención de los conflictos armados, la violencia armada y las violaciones del derecho internacional (Consejo Europeo, 2015).

A la vez se resalta lo referente a la reestructuración de la deuda soberana de los Estados y las dificultades producidas por el declive económico, como situaciones de falta de liquidez y cesación de pago, frente a lo cual es factible el uso de la acción colectiva y de la cláusula pari passu5. Por otro lado, se hace un llamado a la comunidad internacional para que consolide los acuerdos de la Ronda de Desarrollo de Doha con el fin de fortalecer el comercio internacional a instancias de la OMC. De esta primera parte no sobra destacar la mención que se hace de las migraciones entre las regiones, de los desafíos que impone, pero también de las oportunidades que auspicia.

En la segunda parte, es preciso destacar la mención y el apoyo que se da al proceso de paz en Colombia. Al respecto, se declara:

Animamos al Gobierno colombiano y a las FARC-EP a que se esfuercen al máximo para que estas negociaciones concluyan cuanto antes, y expresamos nuestra disposición a prestar asistencia para respaldar la aplicación de un acuerdo general de paz. La UE y sus Estados miembros trabajan para crear un fondo fiduciario en apoyo de la fase posterior al conflicto. Apoyamos firmemente los esfuerzos del Gobierno colombiano y de las FARC-EP, que intentan reconciliar al pueblo colombiano a fin de alcanzar una paz estable y duradera en Colombia y tener en cuenta los derechos de las víctimas del conflicto armado. Confiamos además en que las conversaciones oficiales entre el Gobierno de Colombia y el ELN den comienzo lo antes posible” (Consejo Europeo, 2015).

También se destaca el inicio del desbloqueo y fin del embargo a Cuba, con su consecuente modernización a futuro. Sobre el particular, se menciona el inicio de conversaciones entre la UE y Cuba a principios de 2014 sobre un acuerdo de diálogo político y cooperación. Además, de celebrar el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Cuba y Estados Unidos, reafirman:

(…) El rechazo de las medidas coercitivas de carácter unilateral, así como sobre la aplicación de las disposiciones extraterritoriales de la Ley Helms-Burton. Dichas medidas han provocado unas consecuencias humanitarias indebidas para el pueblo cubano y están perjudicando el desarrollo legítimo de lazos comerciales entre Cuba, la Unión Europea y otros países (Consejo Europeo, 2015).

En relación con la situación de (RB) Venezuela (República Bolivariana), la alusión fue bastante sutil: solo se menciona tomar nota del Comunicado de la Celac en el que manifiesta su rechazo a las medidas unilaterales tomadas por Estados Unidos en contra de Venezuela (RB) y los insta a resolver sus conflictos haciendo uso de los mecanismos pacíficos de solución de diferencias.

De la tercera parte de la Declaración es protagonista el tema ambiental, por lo que se expresa: “… La voluntad de adoptar un acuerdo mundial jurídicamente vinculante al amparo de la CMNUCC en 2015, a más tardar, y de que este entre en vigor y se aplique a partir de 2020, y que sea aplicable a todas las partes” (Consejo Europeo, 2015). Conviene destacar que respecto a la política sobre las drogas, se prevé trabajar en pro de defender una posición conjunta ante la Asamblea de la ONU celebrada a principios del año en curso.

Conforme a la Declaración, en el Plan de Acción se incluyen dos nuevos capítulos: «La educación superior» y «La seguridad ciudadana»; así mismo, se prevé la actualización del capítulo sobre «Desarrollo sostenible, medio ambiente, cambio climático, biodiversidad y energía» según los resultados del 21º periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP21). Para la próxima cumbre, se espera incluir un capítulo sobre la seguridad alimentaria. Además de la acostumbrada Declaración y la renovación del Plan de Acción, se produjo una Declaración Política, en la cual los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados de ambas regiones, así como los presidentes de la Comisión y del Consejo Europeo, plantean el enfoque para lo que denominan, una “Asociación para la próxima generación”, en la cual refuerzan su compromiso de respetar las normas del derecho internacional desarrolladas por las resoluciones de la ONU, además de trabajar en pro de la consolidación de la paz y de medidas de protección ambiental ante el cambio climático. La declaración finaliza con un mandato dirigido a los ministros en los siguientes términos:

Con objeto de reforzar nuestro diálogo birregional, ahondar en nuestras relaciones mutuas a fin de que alcancen todo su potencial, atender a las legítimas expectativas de nuestros pueblos y responder de manera efectiva a los retos mundiales, los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en Bruselas, damos mandato a nuestros Ministros de Asuntos Exteriores para que inicien un ejercicio de reflexión exhaustivo e integrador sobre el futuro de la relación birregional, que incluya la evaluación de los programas y acciones adoptados durante las cumbres, y sobre la mejor manera de alcanzar esos objetivos comunes. El resultado de este ejercicio se presentará durante la sesión birregional de Ministros de Asuntos Exteriores que tendrá lugar en 2016 (Consejo Europeo, 2015).

Aunque la tendencia de comunicados entre cumbre y cumbre no cambia y nos siguen anunciando estrategias renovadas y declaraciones que reiteran compromisos6, progresivamente hay cada vez un mayor esfuerzo por brindar coherencia a la relación birregional (Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores, 2008). No obstante, alcanzar consensos o avances considerables en medio de tantos intereses diversos no ha sido ni será tarea fácil. Como se enunció anteriormente, las Cumbres UE-Celac reúnen a 61 delegaciones estatales, de ellas 20 son latinoamericanas, 13 caribeñas y 28 de la UE, además de las delegaciones que representan los bloques subregionales (Del Arenal y Sanahuja, 2010)7. Maihold viene demandando reformas de fondo que deberían introducirse en el proceso “entre-cumbres”, para que no siga en entredicho el carácter vinculante de la “Diplomacia de Cumbres” (Maihold, 2006). En ese sentido, significa un avance el mandato dado a los ministros en la Declaración Política de Bruselas 2015. En todo caso, más allá de que el potencial de estas reuniones se pueda estar desaprovechando y, más que juzgarlas por su carácter blando o no vinculante, hay que aprovechar el concurso que se produce entre una y otra reunión, puesto que así estas fuerzas coordinadas, y ahora evaluadas, podrían dar resultados tangibles en la relación birregional.

2. DIÁLOGO PARLAMENTARIO: ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA (EUROLAT)

La Eurolat está conformada por 150 miembros: 75 del Parlamento Europeo y 75 del componente latinoamericano. La representación de ALC se compone, a su vez, por los miembros de los parlamentos de las subregiones: el Parlatino (Parlamento Latinoamericano), Parlandino (Parlamento Andino), Parlacen (Parlamento Centroamericano) y Parlasur (Parlamento del Mercosur). Además, por parlamentarios de los congresos nacionales de México y Chile. Con ello, se garantiza la participación de toda la región; se organiza por comisiones sectoriales (asuntos políticos, económicos, sociales, de sostenibilidad y un grupo de trabajo ad hoc sobre cuestiones migratorias) y se reúne al menos dos veces al año. Aunque sus decisiones no crean derecho, sus resoluciones, recomendaciones y mensajes sí son un canal apropiado para concertar políticas birregionales sobre temas cruciales como el agua, el cambio climático, la corrupción, el feminicidio, etc. Así lo ha venido haciendo y su trabajo nutre las discusiones que tienen lugar en las cumbres ministeriales y presidenciales (Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana, 2016).

RELACIÓN A NIVEL SUBREGIONAL

Los sistemas de integración regional en ALC subsisten, pese a los constantes reveses que sufren por las negociaciones y acuerdos alcanzados por sus miembros de manera bilateral o multilateral con terceros Estados y con la misma UE. A continuación, se presenta un sucinto recuento de cómo ha sido la relación UE-subregión, resaltando su papel como promotor de ese diálogo que hoy ha desembocado en una alianza política fructífera a nivel regional como se expuso en el acápite anterior.

1. LA UE-COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN)

La relación entre la CAN con las comunidades europeas se remonta a los años setenta, comenzando como relaciones de cooperación, que luego abarcan un diálogo político. En 1983, se firma el Primer Acuerdo de Cooperación de “segunda generación”, no preferencial. Pero fue en 1987, paralelo al diálogo de San José con los Estados centroamericanos, cuando se iniciaron las relaciones de manera oficial con el Grupo de Río, que a partir de 1990 institucionaliza reuniones ministeriales bianuales gracias a la Declaración de Roma. El diálogo de Río desemboca en cada reunión en una ambiciosa agenda que conspiraba en contra de la concreción de los acuerdos. En la última década esta tendencia a la dispersión temática no cambia y podemos ver como en Grecia 2003, el debate abarcó cohesión social y gobernanza democrática; en Luxemburgo 2005, se discutió sobre integración, cooperación, creación de empleo y Haití; en República Dominicana 2007, se discutió sobre medio ambiente, cambio climático, lucha contra la pobreza, multilateralismo y países de renta media. En la República Checa 2009, no se trató la consolidación democrática, seguridad y procesos de paz como estaba previsto (Nieto Solís, 2007), sino que se optó por una declaración conjunta sobre fuentes renovables de energía y recuperación de la estabilidad financiera mundial (Declaración Conjunta UE-Grupo de Río, 2009).

El relacionamiento pluritemático de la Comunidad Europea no dejó de lado a la Comunidad Andina (CAN) toda vez que el Acuerdo Marco de Cooperación de 1993 incluyó principios de diálogo político. Pero solo fue hasta la Declaración Conjunta de Roma en 1996 cuando se institucionaliza este mecanismo y se pactan otras reuniones paralelas, unas celebradas a nivel ministerial con el Grupo de Río y otras a nivel presidencial en las cumbres América Latina, Caribe y Unión Europea (Alcue). En ambas se discutiría sobre democracia, derechos humanos e integración. En el 2003 se suscribió el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación UE-CAN, que versa sobre estabilidad política, consolidación Estado de derecho, derechos humanos, integración regional, lucha contra la pobreza y contra el tráfico de drogas, armas y personas (Tremolada, 2009).

La relación CAN-UE se ha enfocado, entonces, en los instrumentos de cooperación, por lo que no es errado inferir que la Comunidad Andina ha sido la región latinoamericana que más ha recibido cooperación al desarrollo. Entre 1973 y 1982 era de índole bilateral (desarrollada a escala nacional, directamente con los Estados miembros), dirigida principalmente al impulso del desarrollo rural, la agricultura, la salud y la educación. El Acuerdo de Cooperación de 1983 marcó un segundo ciclo que abordó, de manera más integral, los asuntos de la cooperación económica y comercial. En esta etapa la UE adoptó el SGP-Droga (1990), como una concesión unilateral de los países europeos a la lucha de los países andinos contra el flagelo del narcotráfico (Comunidad Andina, 2008). El Acuerdo de “segunda generación“ de 1983, se amplía en 1993 incluyendo mecanismos de seguimiento (Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus Países Miembros; Copenhague, 1993), dando inicio a una nueva fase en esta materia, hasta que la UE se convierte en el principal donante de ayuda oficial al desarrollo (AOD) de la Comunidad Andina (CAN). Entre 1996 y 2002 ascendió a € 420 millones en cooperación, económica, financiera y técnica. En el mismo periodo la CAN se benefició de € 750 millones en programas regionales8, sumando líneas presupuestarias geográficas y temáticas (Rouquayrol Guillemette y Herrera Villa, 2007). Los recursos disminuyen dramáticamente en el periodo 2002-2006, destinándole € 29 millones desagregados en programas de prevención de catástrofes: € 9,45 millones; estadísticas: € 5 millones; asistencia técnica relacionada con el comercio: € 8 millones; sociedad civil: € 4,1 millones, y drogas sintéticas: € 2,55 millones. No se incluyeron los € 6,2 millones de los programas de fortalecimiento de la unión aduanera, en los recursos destinados a calidad y competencia, que sumarían un total de € 35,2 millones (Comisión Europea, 2002-2006). En el Documento de estrategia regional 2007-2013, la CAN destinó € 50 millones para programas de integración económica regional, cohesión social y económica, lucha contra las drogas ilícitas, que se incrementa con los documentos de estrategia país 2007-2013, donde Colombia destinó € 160 millones (Comisión Europea 12.04.2007 (E/2007/678), 2007), frente a los € 234 millones que recibió Bolivia; € 137 millones, Ecuador y € 132 millones, Perú (Delegación de la Comisión Europea en el Perú, 2007).

La situación varió como consecuencia de la mutación de dos factores esenciales que definen la cooperación: los objetivos, pues se pasa de buscar cumplir los objetivos del milenio (ODM) a plantearse los nuevos objetivos del desarrollo sostenible (ODS). El otro factor son los receptores de la financiación: la AOD está dirigida a las poblaciones más pobres y Estados frágiles, mientras que los países de la CAN están clasificados por el Banco Mundial como países de renta media alta (PRMA) y renta media baja (PRMB) (Banco Mundial, 2016).

La conjunción de estos dos factores da como resultado un nuevo planteamiento de la política de cooperación de la Unión Europea a partir del 2014 y previsto hasta el 2020. Así, con base en el Programa para el Cambio, aprobado por el Consejo en el 2012, en el cual se exponen los temas que abarcará la AOD por parte de la UE y complementado, además, con los sucesivos programas de desarrollo de la ONU a saber, la Agenda 2030 para el Desarrollo (2015) y la Agenda de Acción de Adis Abeba (2015), la UE adopta un nuevo Reglamento de instrumentos de financiación de la cooperación al desarrollo (ICD): el Reglamento (UE) n.° 233/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo para el periodo 2014-2020. En la doctrina se le denomina como cooperación al desarrollo pos-2015, toda vez que en septiembre de 2015 se cumplió el término de los ODM y entraron en vigencia los ODS.

Si bien es cierto que el ICD es la principal fuente de financiación al desarrollo, por ser la que mayor rubro presupuestal se le asigna, 19.700 millones EU (2014-2020), también lo es el hecho de que como consecuencia del segundo factor enunciado, los miembros de la CAN por estar clasificados como PRMA (excepto Bolivia, que es un PRMB), tienen una recepción muy limitada de esas ayudas. De hecho, es esta condición de excepcionalidad, la que explica que Colombia, Ecuador y Perú están aún recibiendo AOD, porque, a partir de este nuevo Reglamento se aplica el “principio de diferenciación”, el cual establece el imperativo de “adaptar los volúmenes e instrumentos de ayuda a las necesidades específicas y los resultados gubernamentales de cada país”. Este fue el fundamento para proponer la supresión de la ayuda bilateral a 19 PRM, entre los que estaban los Estados de la CAN, pero la discusión en el Parlamento Europeo aprobó la cláusula de excepción mencionada.

Para concluir lo relativo a la cooperación, los Estados de la CAN continuarán recibiendo un reducido porcentaje del presupuesto asignado a la dotación geográfica bilateral en virtud del ICD, en un régimen de transición (por la aplicación de la cláusula de excepción). Pero, además participarán de las ayudas destinadas al Programa Continental con América Latina, el cual tiene un presupuesto global de 805 millones EUR (incluye una contribución de 163 millones EUR al Programa Erasmus+ para el periodo 2014-2020), y consiste en financiamiento de programas por tema, es decir, se destinan ciertos recursos por sectores trabajados en un ámbito territorial regional (Comisión Europea, 2014-2020).

Respecto a los acuerdos comerciales, aunque en el 2007 se inicia la negociación de un Acuerdo de Asociación, el resultado fue un acuerdo comercial multilateral con Colombia y Perú, que se suscribió durante la segunda cumbre UE-ALC de Madrid en el 2010 y que entró en vigencia en el 2013. Asimismo, en julio de 2014, Ecuador finalizó asertivamente las negociaciones para adherirse al acuerdo comercial. Por otro lado, por las políticas proteccionistas actuales de Bolivia no se augura su pronta adhesión (Bondesiek y Peluffo, 2015).

Estas asociaciones comerciales han dejado un sinsabor de cara a la coherencia con los valores y con la identidad de los respectivos sistemas de integración. Por un lado, con el conocimiento de las delegaciones de la Comisión Europea en la subregión, los países andinos, ante la inminente entrada del Tratado de Libre Comercio de Perú con los Estados Unidos, flexibilizaron el régimen común sobre propiedad industrial (Decisión 689 de la Comisión de la Comunidad Andina, que adecua el Régimen Común sobre Propiedad Industrial contenido en la Decisión 486), permitiendo que el desarrollo y profundización de estos derechos se dé a través de normas internas de los países miembros. La flexibilización, a su vez, beneficia a la UE en la implementación de los acuerdos comerciales con Colombia y Perú, y con Ecuador tan pronto entre en vigencia, lo cual debilita el más maduro ordenamiento jurídico de la integración que existe en América Latina y el Caribe. Por el otro, cabría también el interrogante sobre si el Acuerdo Comercial con Colombia, ¿podría volverse un precedente que desdibujaría la tradicional defensa y exigencia de respeto a los derechos humanos de la UE? (Tremolada, 2008).

2. LA UE-SISTEMA DE INTEGRACIÓN CENTRO AMERICANO (SICA)

En 1984, la Comunidad Europea impulsó un diálogo ministerial con los centroamericanos con el propósito de impulsar paz, democracia, seguridad y desarrollo social y económico. Dicho diálogo, denominado de San José, inició con una agenda que trataba asuntos relativos a la democracia, los derechos humanos, la primacía de la diplomacia y los modelos de desarrollo y de integración regional. En Luxemburgo, las discusiones formalizan un acuerdo de cooperación y las dos subregiones crean la Comisión Mixta de Cooperación. Es en la ciudad de Florencia, en 1996, cuando se reorienta el diálogo hacia el desarrollo social, económico, sostenible y equitativo, además de la lucha contra la inseguridad y la consolidación del Estado de derecho. Sin embargo, la continuidad de los ministros del lado europeo tiene dificultades derivadas de la presidencia semestral rotativa, de ahí que la Cumbre de Madrid de 2002 se ocupó de garantizar esa participación ministerial en modalidad de troika. Roma, en 2003, es la ciudad anfitriona de la suscripción del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre el conglomerado (Torrent, 2005)9 Comunidad Europea y Estados miembros y Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Guatemala y Panamá (Casa de América, Fride, Fundación Carolina, ICEI, 2006).

El Consejo, fundamentado en la continuidad del diálogo, en la reunión de República Dominicana de 2007, fijó las directrices de un Acuerdo de Asociación que incluiría la creación de una zona de libre comercio (Naciones Unidas, Cepal, 2007). Pero hubo que esperar veinticinco años desde el inicio de este diálogo, para que en Praga se diera la hoja de ruta que más tarde concretaría la anhelada y única zona de libre comercio entre bloques subregionales y acordaran cooperar decididamente con la Estrategia Regional de Seguridad de Centroamérica (Consejo de la Unión Europea, 2009).

En Madrid, en el 2010, se concreta al inicio de la Cumbre la única negociación entre bloques subregionales, que se suscribe como el pilar comercial complementario del Acuerdo de Asociación de la UE con Centroamérica, incluida Panamá (Del Arenal y Sanahuja, 2010).

Durante el 2013, en función del país, fue entrando en vigencia provisionalmente el capítulo comercial del Acuerdo. Del seguimiento de su aplicación se encarga un Comité de Asociación Parlamentario, compuesto tanto por diputados del Parlamento Europeo como por miembros del Parlacen y de los parlamentos nacionales de Costa Rica y Panamá.

En lo referente a los instrumentos de cooperación, la UE ha destinado uno de los dos componentes del Programa Indicativo Plurianual Regional para América Latina (2014-2020), a las actividades de cooperación subregional con América Central, con un fondo de € 120 millones (Comisión Europea, 2014-2020).

3. LA UE-MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)

La Comisión Europea se abocó a la cocreación de un acuerdo con el Mercosur de organización internacional a organización internacional, y pese a que convencieron a sus miembros para que vía Protocolo de Ouro Preto, art. 38, naciera su personalidad jurídica, las negociaciones concluyeron en 1995 con un Acuerdo de Asociación suscrito, por la Comunidad Europea y los Estados miembros, por el lado europeo, y, por el lado americano, por el Mercosur y sus Estados miembros. Este Acuerdo no solo aplazó lo económico para una segunda fase, que 18 años después no se concreta, sino que arrojó escasos resultados, toda vez que a la hora de obligarse ningún miembro de la hoy UE apoyaba el Acuerdo, y con el fundamento de la inmadura personalidad jurídica del Mercosur, se optó suscribirlo mediante la firma de las dos organizaciones y de sus Estados, lo que intencionalmente hacía más difícil su ejecución.

No obstante, la voluntad política de Argentina y Brasil, por el lado latinoamericano, y el compromiso de la Comisión y España, por el lado europeo, abrieron de nuevo, en medio de la Cumbre de 2010, la negociación con Mercosur, pretendiendo de una vez por todas vencer la oposición liderada por Francia, que representa los intereses tradicionalmente beneficiados por la Política Agrícola Común (PAC). Se creyó que la fuerte presencia de China en la subregión, la demorada entrada de Venezuela al Mercosur y la latente oferta de acuerdos bilaterales por parte de Estados Unidos brindarían un contexto favorable, que hoy después de la Cumbre en Bruselas aún no se concreta. En todo caso, estas negociaciones necesitan, como dice Félix Peña, un esfuerzo notable de coordinación entre Mercosur y sus países miembros, y que así mismo debe darse por el lado europeo, aunque la coyuntura actual de las dos subregiones nos llena de escepticismo (Peña, 2013).

Pese al escepticismo latente, las negociaciones siguen activas; la última reunión se llevó a cabo el 11 de mayo del 2016, en Bruselas, con el fin de intercambiar ofertas de acceso a mercados de bienes, servicios y establecimiento y compras gubernamentales.

El reto de la UE en la negociación en curso con el Mercosur está en que no solo puede actuar por inercia y por el valor simbólico que representa otro acuerdo comercial bloque a bloque. Brasil ocupa el décimo lugar dentro de los principales socios comerciales de la UE. En el 2014 sus transferencias con la UE significaron el 33.6 % del total de la región (European Comission, 2016), lo que comercialmente convierte a esta subregión en la más significativa para Europa. Pero también implica la necesidad de revisión de sus políticas comunitarias, dado que los principales productos que la UE importa de Brasil son productos agrícolas (48 %), lo cual podría amenazar los intereses que protegen la Política Agrícola Común (PAC).

Con todo, el peso de Brasil no puede obnubilar a tal punto que se pacte un acuerdo bilateral o bajo la fórmula multipartita como sucedió con los Estados miembros de la CAN (Tremolada, 2009). No obstante, ya se han dado pasos en ese sentido; en la Cumbre de Lisboa, en 2007, se formalizó una Alianza Estratégica Brasil-UE, que obliga a sostener cumbres periódicas entre Brasil-UE. Se puede argüir que fue antes de que se reactivaran las negociaciones con el Mercosur en el 2010. Sin embargo, durante la VI Cumbre Brasil-UE, en enero de 2013 con sede en Brasilia, se creó una comisión de inversiones ad hoc, indicio que precede un acuerdo bilateral o un intento de dinamizar el acuerdo subregional bajo una fórmula multipartita.

La necesidad de agilizar un acuerdo comercial aumenta cuando desde enero de 2014, Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela dejan de ser beneficiarios del Sistema Generalizado de Preferencia (SGP) de la UE, por ser PRMA. Como consecuencia, deben pagar los aranceles de acuerdo con el principio de la nación más favorecida de la UE, lo que significa un costo elevado, sobre todo, tratándose de productos agrícolas. Otro asunto atinente es la futura entrada en vigencia del Acuerdo Transatlántico de Libre Comercio e Inversiones (TTIP) entre la UE y EE. UU., pues puede suponer la imposición a terceros países de mayores estándares técnicos de exportación (Cepal, 2015).

Por último, en relación con los instrumentos de cooperación para el desarrollo, los países del Mercosur ya no son receptores de AOD bilaterales, por ser PRMA, excepto Paraguay que aún es clasificado como PRMB (Banco Mundial, 2015), pero continúan beneficiándose de programas regionales como el enunciado para América Latina 2014-2020.