Kitabı oku: «Ein Plus für die Demokratie»
Thomas Pfisterer
Ein Plus für die Demokratie von Thomas Pfisterer wird unter Creative Commons Namensnennung-Nicht kommerziell-Keine Bearbeitung 4.0 International lizenziert, sofern nichts anderes angegeben ist.
© 2021 – CC BY-NC-ND (Werk), CC BY-SA (Text)
Autor: Thomas Pfisterer Verlag: EIZ Publishing Produktion, Satz & Vertrieb: buch & netz, buchundnetz.com ISBN: 978-3-03805-359-0 (Print – Hardcover) 978-3-03805-358-3 (Print – Softcover) 978-3-03805-389-7 (PDF) 978-3-03805-390-3 (ePub) 978-3-03805-391-0 (mobi/Kindle) DOI: https://doi.org/10.36862/eiz-359 Version: 0.54 – 20210316
Dieses Werk ist als buch & netz Online-Buch und als eBook in verschiedenen Formaten sowie als gedrucktes Buch verfügbar. Weitere Informationen finden Sie unter der URL: https://buchundnetz.com/werke/ein-plus-fuer-die-demokratie/.
1
Vorwort
Für den eiligen Leser, vor allemaus dem Parlament, sei auf die KURZFASSUNG, die Ziffern 1, 2, 15, die «Kasten» je zu Beginn der Ziffern und auf die Anhänge verwiesen. Man kann vielerorts in den Text einsteigen und mit den Ziffern den Weg finden.
Die Schweiz steht vor der Frage, ob und allenfalls wie sie sich um die vertragliche Ordnung der institutionellen Beziehungen im Bereich der bilateralen Verträge mit der EU bemühen solle. Der Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen von 2018 liegt – unfertig – auf dem Tisch. Thema ist in dieser Schrift, wie bei der Anwendung des Rahmenabkommens oder eines ähnlichen Vertrags die Demokratie, mithin die Rechte von Volk und Parlament, gewahrt werden können. Zu dieser Frage soll hier eine vorläufige Antwort gesucht werden.
Die Quellenlage für die Auslegung und Anwendung des Entwurfs zum Rahmenabkommen ist schmal und unsicher. Daher lag es nahe, den Inhalt des Textes in Gesprächen mit Persönlichkeitenaus der Wissenschaft und der Praxis (hinten Ziffer 18.1) zu überprüfen und aufgrund dieser Gespräche zu ergänzen. Zusätzlich konnte zur Meinungsbildung des Autors eine gewisse Erfahrung im Umgang mit Parlament, Regierung und Verwaltung in gut 30 Jahren der Beobachtung und teils Mitarbeit in Behörden und Organisationen beitragen: Aus der Aussenperspektive des Verwaltungs- und Bundesrichters (1973 – 1991) und der Innenperspektive des Mitgliedes einer Kantonsregierung (1991 – 2000) und des Parlaments (Ständerat 1999 – 2007), oft auch in Auseinandersetzung mit Fragen der Zusammenarbeit mit der EU. Wertvoll war in dieser Hinsicht vor allem die Zeit als Mitglied der Kantonsregierung Aargau, beginnend in der Schlussphase der Auseinandersetzung um den EWR-Beitritt der Schweiz, dann während der ersten Jahre der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), während der Totalrevision der Bundesverfassung unter dem Titel der «Beziehungen (der Kantone) zur Aussenpolitik» (tatsächlich betreffend die Rolle der Kantone in der EU‑Zusammenarbeit), im Rahmen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit des Kantons Aargau mit dem Bundesland Baden-Württemberg, schwergewichtig in der damals geschaffenen Hochrheinkommission (mit Mitgliedern bis zur Stufe der Gemeinden) und in der Nordwestschweiz allgemein (von der Begründung der Regio-S Bahn bis zur Mitgliedschaft in der Oberrheinkonferenz), oder im Rahmen der Begleitorganisation der KdK zu den «Bilateralen I». Aus der Perspektive des Ständerats konnten die Beratung der «Bilateralen II» und eine Reihe von einschlägigen innen- und aussenpolitischen Vorlagen verfolgt werden.
Alle Mängel der nachfolgenden Ausführungen verantwortet allein der Autor.
Angeregt wurde diese Arbeit von Sean Müller und Adrian Vatter (damals beide Professoren an der Universität Bern, Sean Müller heute an der Universität Lausanne) im Zusammenhang mit der Vorbereitung ihres Werkes «Der Ständerat», das 2020 erschienen ist. Die Thematik der EU‑Zusammenarbeit liess sich nicht aus der Sicht der Rolle des Ständerats allein behandeln. Das Parlament war insgesamt einzubeziehen. Vor allem Andreas Kellerhals, Direktor des Europa Instituts an der Universität Zürich, ermunterte dazu, das Thema in einer gesonderten Schrift zu bearbeiten, die schliesslich von EIZ Publishing in elektronischer Form (kostenfreies E-Book) und als Printversion verlegt worden ist.
Für die kritische Durchsicht von Teilen des Manuskripts ist zu danken Rudolf Christen, Martin Graf, Michael Schoenenberger sowie Michael Mayer, vorab ihm und seinen Mitarbeitenden auch für die Verlagsarbeit. Zu Beginn der Arbeiten an dieser Schrift diskutierte der Autor mit Matthias Oesch, Professor an der Universität Zürich, am Ende mit Astrid Epiney, Professorin an der Universität Freiburg/Schweiz und Rektorin der Universität sowie verschiedentlich mit Henri Gétaz, Generalsekretär der EFTA und früherer Direktor der DEA.
Thomas Pfisterer
2
Kurzfassung
Das Volk und die Stände haben die Weiterführung des bilateralen Weges überwiegend bestätigt. Diese Entscheide sind ernst zu nehmen. Sie enthalten zwei Dimensionen.
Erstens die Weiterführung des bilateralen Weges: Die Debatte rund um den Entwurf eines Rahmenabkommens 2018 hat sich weithin auf die Fragen zur Binnenmarktbeteiligung und zur dynamischen Rechtsübernahme beschränkt. Dabei liegt nicht einmal ein fertiger Vertragstext vor. Namentlich fehlen offizielle Kommentare aus dem Bundesrat.
Zweitens die Gewährleistung des Einflusses von Volk und Ständen: Die grundsätzliche Diskussion um die Rolle der Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU ist bisher zu kurz gekommen.
Die vorliegende Schrift widmet sich allgemein dem Umgang mit der Demokratie in Verträgen zur Beteiligung der Schweiz am EU-Binnenmarkt. Ihr Thema ist nicht, ob dem Entwurf zum Rahmenabkommen 2018 zuzustimmen oder ob er abzulehnen sei. Die direkte Demokratie ist erst recht bei anspruchsvollen Gegenständen auf einen intensiven Austausch unter den Bürgerinnen und Bürgern sowie der Behörden mit den Bürgerinnen und Bürgern angewiesen, so auch hier über die Mitsprache von Parlament und Volk bei der Binnenmarktbeteiligung. Es sei versucht, zu dieser Demokratie-Debatte sachliche Beiträge zu leisten.
Um der eiligen Leserschaft einen Überblick zu geben, seien im Folgenden die wichtigsten Erkenntnisse der Betrachtung zusammengefasst.
Die Frage nach dem demokratischen Minimalstandard Schweiz – EU:
Welche Anforderungen sind aus der Sicht der schweizerischen Demokratie an die Verträge Schweiz-EU zu stellen? Wie können sich die demokratischen Institutionen der Schweiz bestmöglich in die Anwendung von Binnenmarktabkommen einbringen?
Der Entwurf zum Rahmenabkommen 2018 ist für Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Darum eignet er sich, die Demokratieproblematik allgemein zu untersuchen. Es gilt zu prüfen, welchen minimalen Standard an Demokratie das Rahmenabkommen bietet. Wie sollen allgemein die Rollen von Parlament und Volk zu den Verträgen Schweiz – EU ausgestaltet werden?
Was im Entwurf zum Rahmenabkommen 2018 «zur Binnenmarktbeteiligung steht»:
Das Rahmenabkommen sichert der Schweiz im beschränkten Bereich von (bewusst nur) fünf Marktzugangsabkommen den Binnenmarktzugang. Das Rahmenabkommen kommt zum Zug, wenn die EU Neuerungen und damit Rechtsübernahmen für die Schweiz zur Personenfreizügigkeit, zum Land- und Luftverkehr, zum Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, zu den Konformitätsbewertungen oder allenfalls zu vereinbarten künftigen Abkommen wie im Strombereich vorschlägt, vorsieht oder diskutiert. Die einschlägigen Regeln des Binnenmarkts der EU entwickeln sich dynamisch weiter. Das Rahmenabkommen hat den Anspruch, die Weiterentwicklung von EU-Recht mit der Eigenständigkeit der Schweiz in Einklang zu bringen.
Gemäss Rahmenabkommen soll die Schweiz mit der EU eine dynamische Rechtsübernahme mit dem Grundsatz der Weiterentwicklung vereinbaren, umgesetzt in einer Pflicht zur zeitgerechten Übernahme der einschlägigen EU-Rechtsakte in die entsprechenden Abkommen. Rechtsübernahmen dürften meist problemlos sein. Wenn sie problematisch sind, darf die Schweiz eine Übernahme neuen EU-Rechts ausnahmsweise ablehnen, auch durch ein Parlaments- oder ein Volks-Nein. Allerdings muss sie dann die vereinbarten Folgen hinnehmen. Darum wird die Schweiz im Rahmen der vertraglichen Regelung die Nach- und Vorteile vorher abwägen. Es handelt sich um keine automatische Rechtsübernahme.
Sollte die Schweiz den Vertrag nicht erfüllen oder erfüllen wollen, kommt es zuerst zu einem obligatorischen, möglichst unpolitischen, rechtlichen Streitbeilegungsverfahren, in dem «eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu finden» ist. Konkret bedeutet das schwergewichtig Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU.
Kommt es in diesen Verhandlungen nicht sach- und zeitgerecht zu einer Einigung, kommen u.U. die im Rahmenabkommen vorgesehenen Folgen zum Zug (Schiedsgericht, in gewissen Fällen der Europäische Gerichtshof (EuGH), Ausgleichsmassnahmen usw.). Die EU darf den Vertrag nicht einseitig beenden wie bei der Anwendung von Schengen.
Wie sich die Schweiz gemäss Entwurf zum Rahmenabkommen «die Demokratie sichert»:
Der Schlüssel zur Demokratie liegt in der Aufwertung des Parlaments. Sie soll echte Volksentscheide ermöglichen.
Das Parlament stellt die Weiche. Es darf Rechtsübernahmen ablehnen. Sein Entscheid dazu ist endgültig; vorbehalten ist ein Streitbeilegungsverfahren. Heisst das Parlament eine Rechtsübernahme gut, ist das Referendum zum entsprechenden Staatvertrag zulässig. Kommt ein Referendum zustande, entscheiden die Stimmberechtigten über die Weiterführung des bilateralen Weges. Sie haben das letzte Wort. Lehnen sie die Rechtsübernahme ab, muss die Schweiz die Folgen tragen, die sie im Rahmenabkommen mit der EU vereinbart hat.
Mit dem Rahmenabkommen werden die Einflussmöglichkeiten der Schweiz gegenüber der EU gestärkt. Die Schweiz kann erstens am EU-Gesetzgebungsverfahren teilnehmen (mitwirken) und so ihre Interessen wahrnehmen. Die Teilnahme soll die Rechtsübernahmepflicht wettmachen und erlaubt es, schweizerische Anliegen einzubringen. Zweitens sind im Entwurf zum Rahmenabkommen die demokratischen Rollen von Parlament und Volk (Referendum) zu Rechtsübernahmen vorbehalten. Eine automatische Rechtsübernahme ist ausgeschlossen.
Das Schweizer Parlament hat keine Befugnisse unmittelbar auf EU-Ebene. Aber: Es kann seine Rolle in der Aussenpolitik landesintern wesentlich stärken, wie es die Bundesverfassung ermöglicht. Parlament und Bundesrat können durch ein gutes intensives Zusammenwirken insgesamt gewinnen. Dazu kann der Parlamentseinfluss in die Vorbereitung verlegt werden: in eine Mittlerrolle, durch Mitwirkung und durch Begleitung des Bundesrats in EU-Verfahren.
Das Parlament wird damit stärker zum Mittler zwischen Bundesrat und Volk, zwischen Vorbereitung und Entscheid. Es engagiert sich dafür, dass alle Inhalte und Entscheide der direkten Demokratie genügen, d.h. sowohl vor dem Rahmenabkommen und wie vor dem Volk standhalten.
Das Parlament hat gegenüber dem Bundesrat breite Mitwirkungsbefugnisse, namentlich hinsichtlich Information, Konsultation, Empfehlungen und parlamentarischen Vorstössen; das ist meist politische Teilnahme, ohne Weisungsbefugnis an den Bundesrat.
Das Parlament darf indirekt, auf dem Weg über den Bundesrat, die Teilnahme der Schweiz an der Erarbeitung der EU-Rechtsakte (Information, Einfluss in den EU-Organen) und an den Verhandlungen mit der EU (Beschluss des sektoriellen Ausschusses oder Staatvertrag) beeinflussen. Das gilt auch betreffend Anpassungen der Rechtsübernahmen in diesem Beschluss oder Staatsvertrag.
Als bedeutende Ergänzung vermittelt der Gemischte parlamentarische Ausschuss und überhaupt die interparlamentarische Zusammenarbeit unmittelbare Verbindungen zum EU-Parlament und zu den nationalen Parlamenten der EU- sowie der EWR/EFTA-Staaten.
Die Bundesversammlung hat durch ihre Kommissionen als Arbeitsparlament zusätzliche Chancen im Zusammenwirken mit dem Bundesrat. Die Kommissionen tragen eigenständig (Inhalte, Zeitplan usw.) zur Erarbeitung von vertragskonformen (in der EU konsensorientierten, akzeptablen) und (schweizintern) mehrheitsfähigen, womöglich konkordanten Lösungen bei. Sie besorgen zugleich begleitende Regierungskontrolle.
Die Kommissionen begleiten den Bundesrat in den EU-Verfahren, zuerst bei der Vorbereitung im EU-Gesetzgebungsverfahren, dann bei den Verhandlungen im sektoriellen Ausschuss um einen einvernehmlichen Beschluss oder über einen Staatsvertrag.
Die Kommissionen bieten die Zusammenarbeit mit den Kantonen an und nutzen sie.
Die Rechtsübernahme muss als Teil der Gesetzgebung in den schweizerischen Medien und Öffentlichkeit behandelt werden, und zwar schon die Phase des EU-Gesetzgebungsverfahrens. Ratsam sind Anpassungen der Kommissionsvertraulichkeit, z.B. eine Veröffentlichung der Stellungnahmen an den Bundesrat.
Die stärkere Mitwirkung des Parlaments, vorab der Kommissionen, verursacht Mehrarbeit. Deshalb sind Organisation und Ressourcen zu überprüfen.
Die Einrichtung einer neuen Europa-Kommission beider Räte (mit Vertretungen aller Fraktionen) ist unter Berücksichtigung der damit verbundenen Vor- und Nachteile abzuwägen. Sie widmet sich der Mitwirkung in EU-Verfahren, nicht der Vorberatung der Genehmigungsentscheide des Parlaments. Hier sollten die Sachkommissionen zuständig bleiben.
Zum Minimalstandard an Demokratie gehört:
Die Souveränität oder das letzte Wort zur Weiterführung des bilateralen Weges muss in der Hand des Volkes liegen. Das Parlament darf Rechtsübernahmen letztlich nur ablehnen, mehr nicht. Heisst das Parlament die Weiterführung gut, so kann das Referendum ergriffen werden. Kommt es zustande, so ist das Volk für den konkreten Entscheid über die Weiterführung des bilateralen Weges verantwortlich. Dabei sollen die Stimmberechtigten nicht nur über Ja oder Nein entscheiden müssen. Bundesrat und Parlament hätten zusammenzuwirken und gemeinsam alles zu unternehmen, damit die Stimmberechtigten inhaltlich entscheiden können. Sie müssen darüber befinden können, ob das Ergebnis mit ihrem Willen zur Weiterführung des bilateralen Weges z.B. durch Rechtsübernahmen zum Landverkehr oder zur Personenfreizügigkeit übereinstimmt, und ob sich dafür eine Mehrheit findet, also ob der Volkswille dahinter steht. Die Demokratie darf nicht inhaltslos oder ausgehöhlt werden. Verweigert das Volk die Rechtsübernahme, so hätte die Schweiz die im Rahmenabkommen vereinbarten Folgen zu tragen.
Der Vertrag mit der EU darf die Demokratie nicht übergehen oder überspielen. Der Entwurf zum Rahmenabkommen tut dies nicht, auch nicht durch das Streitbeilegungsverfahren. Die Schweiz müsste selbst ein Urteil des Schiedsgerichts (allenfalls mit einem Zwischenentscheid des EuGH) nicht unbesehen umsetzen. Die EU dürfte allein mit den im Rahmenabkommen enthaltenen verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen antworten. Sie wären vor einem Schiedsgericht prüfbar. Es müsste verhandelt werden. Der EuGH entscheidet nicht darüber, ob die Schweiz einer Rechtsübernahme zuzustimmen habe. Weder die EU noch das Schiedsgericht oder der EuGH dürfen eine automatische Rechtsübernahme, eine Vertragsbeendigung oder beliebige Sanktionen anordnen. Der EuGH würde nur die Befugnisse erhalten, die ihm das Rahmenabkommen erteilen würde. Er wirkt in einem Zwischenverfahren. Er legt bloss EU-Recht aus. Die Anwendung auf den konkreten Fall obliegt dem Schiedsgericht.
Zusammengefasst kann man die vorläufige Schlussfolgerung ziehen, dass das Parlament nach dem Entwurf zum Rahmenabkommen wegen der dynamischen Rechtsübernahme Chancen zu mehr Einfluss hat, als es dies bei den Bilateralen meist gewohnt ist. Bisher schaut das Parlament weithin zu. Der Einfluss des Volkes (Referendum) ist klein. Was aus einem Vertrag mit der EU gemacht wird, hängt wesentlich vom politischen Willen und vom Engagement des Parlaments ab.
3
Résumé
[1] Une large majorité du peuple et des cantons a approuvé la continuation de la voie bilatérale. Cette décision est à prendre au sérieux. Elle recouvre deux dimensions.
D’abord la continuation de la voie bilatérale : le débat autour du projet d’un accord-cadre de 2018 s’est surtout limité aux questions de participation au marché intérieur et de reprise dynamique du droit. Le texte de l’accord n’est toujours pas final. Des commentaires officiels de la part du Conseil fédéral manquent encore.
En second lieu la garantie de l’influence du peuple et des cantons : la discussion fondamentale sur le rôle de la démocratie dans la relation de la Suisse avec l’UE n’a à ce jour pas été suffisamment approfondie.
La présente étude se consacre de façon générale au rôle de la démocratie dans les accords de participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE. Son sujet n’est pas s’il convient d’accepter ou de refuser le projet d’accord-cadre de 2018. La démocratie directe, en particulier pour des thèmes compliqués, a besoin d’un échange intensif entre les citoyens ainsi qu’entre les autorités et ceux-ci. Dans le cas présent, sur le droit de regard du Parlement et du peuple au sujet de la participation au marché intérieur. La présente étude essaie de contribuer objectivement à ce débat sur la démocratie.
Pour en donner un aperçu aux lecteurs pressés, les principaux résultats de ces réflexions sont résumés ci-après.
La question du standard démocratique minimum Suisse-UE :
A quelles exigences les accords Suisse-UE doivent-ils être soumis du point de vue de la démocratie suisse ? Comment les institutions démocratiques de la Suisse peuvent-elles au mieux s’impliquer dans l’application des accords sur le marché intérieur ?
Le projet d’accord-cadre de 2018 est le premier cas pertinent pour les accords d’accès au marché. C’est pourquoi il se prête bien à un examen général de la problématique de la démocratie. Il convient de vérifier quel standard minimum de démocratie offre l’accord-cadre. Quel rôle faut-il accorder au Parlement et au peuple en lien avec les accords Suisse-UE ?
Ce que dit le projet d’accord-cadre de 2018 sur « la participation au marché intérieur » :
L’accord-cadre assure à la Suisse l’accès au marché intérieur de l’UE dans cinq domaines seulement (cette limitation étant voulue). L’accord-cadre s’applique lorsque l’UE prévoit, propose ou discute de nouvelles règles et ainsi une reprise de celles-ci par la Suisse en matière de libre circulation des personnes, de transports aérien et terrestres, de commerce de produits agricoles, d’appréciations de conformité ou d’autres accords à conclure à l’avenir, comme dans le domaine de l’énergie. Les règles du marché intérieur de l’UE ne cessent de se développer. L’accord-cadre a pour objectif de concilier le développement du droit européen avec l’autonomie de la Suisse.
Avec l’accord-cadre, la Suisse prend l’engagement vis-à-vis de l’UE d’une reprise régulière, en temps opportun, i.e. dynamique des normes européennes pertinentes dans les cinq accords d’accès au marché concernés. Cette reprise est compatible avec le principe d’une évolution du droit et ne devrait le plus souvent poser aucun problème. Dans le cas exceptionnel contraire, la Suisse évaluera les avantages et les inconvénients dans le cadre des règles de l’accord. Elle a le droit de refuser la reprise de nouvelles normes européennes, à travers le Parlement ou une votation populaire, cela en connaissance de cause des conséquences convenues. Il ne s’agit donc pas d’une reprise automatique du droit.
Si la Suisse devait ne pas vouloir reprendre certaines règles, se tient pour commencer une procédure de conciliation obligatoire, juridique et autant que possible apolitique, dans laquelle il s’agit de « trouver une solution mutuellement acceptable ». Concrètement, cela signifie surtout des négociations entre la Suisse et l’UE.
Si ces négociations ne débouchent pas à temps sur une solution appropriée, les conséquences prévues par l’accord-cadre s’appliquent (tribunal arbitral, cas échéant la Cour de Justice européenne (CJUE), mesures de compensation etc.). L’UE n’a pas le droit de résilier l’accord-cadre unilatéralement comme l’accord de Schengen.
Comment la Suisse « garantit la démocratie » selon le projet d’accord-cadre :
La clé de la démocratie dans l’accord-cadre réside dans la revalorisation du Parlement.
Le Parlement fédéral trace la voie à suivre. Il a le droit de refuser des reprises du droit ; sa décision est alors définitive, sous réserve d’une procédure de règlement des différends. Si le Parlement accepte une reprise du droit, un référendum est possible. Si celui-ci aboutit, les citoyens décident de la continuation de la voie bilatérale. Ils ont le dernier mot. Si cette reprise du droit est refusée, la Suisse doit alors assumer les conséquences dont elle est convenue avec l’UE dans l’accord cadre.
Avec l’accord-cadre, les possibilités d’influence de la Suisse vis-à-vis de l’UE sont renforcées. En effet, la Suisse peut prendre part aux procédures législatives de l’UE et ainsi défendre ses intérêts. Cette participation doit compenser l’obligation de reprise du droit et permet de faire valoir des demandes suisses. Par ailleurs, dans le projet d’accord-cadre, les rôles démocratiques du Parlement et du peuple (référendum) en cas de reprise du droit sont garantis. Une reprise automatique du droit est exclue.
Le Parlement suisse n’a pas d’autorité directe au niveau européen. Toutefois, il peut considérablement renforcer son rôle dans la politique extérieure de la Suisse, comme la Constitution fédérale le permet. Le Parlement et le Conseil fédéral peuvent tous deux profiter d’une collaboration intense et de qualité. L’influence du Parlement peut aussi s’étendre à la préparation : dans un rôle d’intermédiaire, en assistant et en accompagnant le Conseil fédéral dans les procédures européennes.
Le Parlement voit ainsi son rôle d’intermédiaire entre le Conseil fédéral et le peuple, entre la préparation et la décision, renforcé. Il s’engage pour que tous les contenus et décisions satisfassent à la démocratie directe, i.e. qu’ils résistent tant eu égard à l’accord-cadre que devant le peuple.
Le Parlement dispose vis-à-vis du Conseil fédéral de larges pouvoirs de participation, notamment en matière d’information, de consultation, de recommandations et de motions parlementaires ; c’est une participation surtout politique, certes sans pouvoir d’instruction.
Le Parlement peut influencer indirectement, à travers le Conseil fédéral, la participation de la Suisse à l’élaboration des normes européennes (information, influence au sein des organes européens) et aux négociations avec l’UE (décision du comité sectoriel ou accord étatique). Cela vaut aussi pour d’éventuelles adaptations à la reprise du droit dans cette décision ou cet accord.
Compléments importants, le comité parlementaire mixte et surtout la collaboration interparlementaire fournissent des liens directs avec le Parlement européen et les Parlements des membres de l’UE et de l’EEE/AELE.
A travers ses Commissions, l’Assemblée fédérale a des possibilités supplémentaires de collaborer avec le Conseil fédéral. Les Commissions contribuent de façon autonome (contenu, rythme etc.) à la préparation de solutions si possible à la fois conformes à l’accord (acceptables par l’UE) et susceptibles de trouver une majorité en Suisse. Elles font en même temps office de contrôle du travail gouvernemental.
Les Commissions accompagnent le Conseil fédéral dans les procédures européennes, en premier lieu dans la préparation des procédures législatives de l’UE, puis dans les négociations en vue d’une décision du comité sectoriel ou d’un accord étatique.
Les Commissions offrent la possibilité de collaborer avec les cantons et l’utilisent.
La reprise du droit doit être traitée comme de la législation ordinaire dans les médias suisses et dans le public, et ce déjà au stade de la procédure législative européenne. Des adaptations de la confidentialité des Commissions sont conseillées, p. ex. en autorisant la publication des prises de position à l’intention du Conseil fédéral.
La collaboration renforcée du Parlement, et surtout des Commissions, génère plus de travail. L’organisation et les ressources de celles-ci doivent être revues.
Les avantages et inconvénients de la mise en place d’une nouvelle « CommissionEurope » des deux Conseils (avec représentation de toutes les fractions) doivent être évalués. Une telle commission se consacrerait à la participation active dans les procédures européennes, pas à une discussion préliminaire des décisions d’approbation du Parlement fédéral. Ces travaux devraient rester de la compétence des commissions thématiques.
Le standard minimum de la démocratie implique :
La souveraineté, soit le dernier mot quant à la continuation de la voie bilatérale, doit être en mains du peuple. Le Parlement peut rejeter une reprise du droit, mais pas plus. Si le Parlement approuve la continuation, un référendum peut être lancé. S’il aboutit, le peuple est responsable de la décision concrète de poursuivre la voie bilatérale ou non. Les citoyens ne devraient pas seulement devoir décider d’un oui ou d’un non. Le Conseil fédéral et le Parlement devraient collaborer ensemble et tout entreprendre pour que les citoyens puissent décider du contenu. Ils doivent pouvoir déterminer si le résultat concorde avec leur volonté de poursuivre la voie bilatérale, p. ex. en reprenant du droit relatif au transport terrestre ou à la libre circulation des personnes, et si celui-ci réunit une majorité, i.e. si la volonté populaire le soutient. La démocratie ne doit pas être vidée de sa substance. Si le peuple refuse la reprise du droit européen, la Suisse devra supporter les conséquences convenues dans l’accord-cadre.
L’accord avec l’UE ne doit pas ignorer ni déjouer la démocratie. Le projet d’accord-cadre ne fait pas cela, pas plus que la procédure de règlement des différends. La Suisse ne serait même pas obligée de mettre en œuvre une décision du tribunal arbitral (cas échéant avec une décision incidente de la CJUE). L’UE ne pourrait réagir qu’avec des mesures de compensation proportionnées prévues dans l’accord-cadre, mesures qu’un tribunal arbitral pourrait de surcroît revoir. Il faudrait alors négocier. La CJUE ne décide pas si la Suisse doit accepter une reprise du droit. Ni l’UE, ni le tribunal arbitral, ni la CJUE ne peuvent ordonner une reprise automatique du droit, une résiliation de l’accord ou d’autres sanctions. La CJUE n’aurait que les pouvoirs que lui confère l’accord-cadre. Elle agit au sein d’une procédure incidente, pour interpréter le droit européen. Son application au cas concret revient au tribunal arbitral.
En résumé, on peut tirer de cette analyse la conclusion provisoire que le Parlement a l’opportunité, selon le projet d’accord-cadre et grâce à la reprise dynamique du droit, d’avoir plus d’influence que cela n’était le cas avec les accords bilatéraux. Jusqu’à présent le Parlement est largement spectateur. L’influence du peuple (par référendum) est rare. L’usage qui sera fait de cet accord avec l’UE dépend de la volonté politique et de l’engagement du Parlement.
1 Traduction : Jan Langlo, directeur de l’Association de banques privées suisses. ↵
Inhalt
Vorwort
Kurzfassung
Résumé
Übersicht
Inhaltsverzeichnis
Buchteil I. Teil 1 Einleitung
1. Das Bestmögliche für die Demokratie herausholen
2. Überblick über die einzelnen Teile
Buchteil II. Teil 2 Kombination von Binnenmarktbeteiligung und Wahrung der Eigenständigkeit eines Drittstaates bei der Vorbereitung der Übernahme von EU-Recht
3. Öffnung des EU-Binnenmarkts zu Drittstaaten mit paralleler Vorbereitung der Rechtsübernahmen in der EU und in den Drittstaaten
4. Vorbereitung der Rechtsübernahme im EU-Gesetzgebungsverfahren
5. Vorbereitung der Rechtsübernahme durch die EWR/EFTA-Staaten im EU-Gesetzgebungsverfahren und in Vertragsverhandlungen mit der EU
Buchteil III. Teil 3 Dynamische Rechtsübernahme im Entwurf des Rahmenabkommens zwischen der EU und der Schweiz
6. Weiterführung des bilateralen Weges durch das Rahmenabkommen
7. Übernahme oder ausnahmsweise Ablehnung von EU-Rechtsakten
Buchteil IV. Teil 4 Aufwertung des Parlaments bei Rechtsübernahmen durch Vorverlegung seines Einflusses
8. Vorverlegung des Parlamentseinflusses in die Vorbereitung der Rechtsübernahmen
9. Das Parlament als Mittler zwischen Bundesrat und Volk
10. Mitwirkung des Parlaments
11. Mehr Parlamentseinfluss durch Vorbereitung der Rechtsübernahme mit dem Bundesrat, vorab durch die Kommissionen
12. Information, Öffentlichkeit, Kommissionen und Ressourcen
13. Das Parlament und die Beiträge der Kantone
14. Weitere Abklärungen und einzelne Gesetzesänderungen?
Buchteil V. Teil 5 Schluss
15. Souveränität von Parlament und Volk bei Rechtsübernahmen
16. Engagement des Parlaments
17. Anhänge
18. Quellen
4
Übersicht
Vorwort
Kurzfassung
Résumé
Teil 1 EinleitungDas Bestmögliche für die Demokratie herausholenÜberblick über die einzelnen Teile
Teil 2 Kombination von Binnenmarktbeteiligung und Wahrung der Eigenständigkeit eines Drittstaates bei der Vorbereitung der Übernahme von EU-RechtÖffnung des EU Binnenmarkts zu Drittstaaten mit paralleler Vorbereitung der Rechtsübernahmen in der EU und in den DrittstaatenVorbereitung der Rechtsübernahmen im EU-GesetzgebungsverfahrenVorbereitung der Rechtsübernahme durch die EWR/EFTA-Staaten im EU-Gesetzgebungsverfahren und in Vertragsverhandlungen mit der EU
Teil 3 Dynamische Rechtsübernahme im Entwurf des Rahmenabkommens zwischen der EU und der SchweizWeiterführung des bilateralen Weges durch das RahmenabkommenÜbernahme oder ausnahmsweise Ablehnung von EU-Rechtsakten
Teil 4 Aufwertung des Parlaments bei Rechtsübernahmen durch Vorverlegung seines EinflussesVorverlegung des Parlamentseinflusses in die Vorbereitung der RechtsübernahmenDas Parlament als Mittler zwischen Bundesrat und VolkMitwirkung des ParlamentsMehr Parlamentseinfluss durch Vorbereitung der Rechtsübernahme mit dem Bundesrat, vorab durch die KommissionenInformation, Öffentlichkeit, Kommissionen und RessourcenDas Parlament und die Beiträge der Kantone Weitere Abklärungen und einzelne Gesetzesänderungen?
Teil 5 SchlussSouveränität von Parlament und Volk bei RechtsübernahmenEngagement des ParlamentsAnhängeQuellen
5
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Kurzfassung
Résumé
Teil 1 EinleitungDas Bestmögliche für die Demokratie herausholenDie Frage nach dem demokratischen Minimalstandard Schweiz – EUKeine Stellungnahme für oder gegen den Entwurf für ein Rahmenabkommen 2018Überblick über die einzelnen Teile
Teil 2 Kombination von Binnenmarktbeteiligung und Wahrung der Eigenständigkeit eines Drittstaates bei der Vorbereitung der Übernahme von EU-RechtÖffnung des EU Binnenmarkts zu Drittstaaten mit paralleler Vorbereitung der Rechtsübernahmen in der EU und in den DrittstaatenBeteiligung von Drittstaaten am BinnenmarktAusweitung der Binnenmarktteilnahme auf Drittstaaten im Spannungsfeld von Homogenität und EigenständigkeitNotwendigkeit eines (Staats-)VertragsDer EWR als wichtigstes BeispielInteressenwahrung durch Drittstaaten bei der Vorbereitung der Rechtsübernahme: «decision shaping»Vorbereitung der Rechtsübernahmen im EU-GesetzgebungsverfahrenEinflussnahme bei der EU-Kommission, dem EU-Rat und dem EU-ParlamentMöglichst frühe Einigung im GesetzgebungsverfahrenDie EU-OrganeTransparenz und Öffentlichkeit, auch im InternetAufwertung der Parlamente der EU‑MitgliedstaatenDie Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten als zusätzliche Akteure im Mehrebenenparlamentarismus der EUBefugnisse der nationalen EU-Parlamente direkt auf der EU-EbeneReformen der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten – Beispiele aus Dänemark, Frankreich und DeutschlandVorbereitung der Rechtsübernahme durch die EWR/EFTA-Staaten im EU-Gesetzgebungsverfahren und in Vertragsverhandlungen mit der EURegelmässige Anpassung ans EU‑Recht im EWRRechtsübernahmepflicht zwischen Binnenmarktbeteiligung und Wahrung der EigenständigkeitEWR-Relevanz des EU‑RechtsaktsEinbezug DritterTeilnahme gegenüber der EU‑Kommission, dem EU‑Rat und dem EU‑ParlamentInformationspflicht der EUBeizug von Sachverständigen in Ausschüssen der EU‑KommissionKonsultationsprozess beim EU‑Rat und informeller Einfluss beim EU‑ParlamentPolitischer Dialog in Form von «EFTA-Kommentaren»Verhandlungen im Gemeinsamen EWR-AusschussGenehmigung der Rechtsübernahme durch die ParlamenteDefinitive Rechtsübernahmeentscheide durch die ParlamenteReferendum nur für politische GrundsatzentscheideProbleme der Verzögerung der Rechtsübernahme und der Nichtübernahme
Teil 3 Dynamische Rechtsübernahme im Entwurf des Rahmenabkommens zwischen der EU und der SchweizWeiterführung des bilateralen Weges durch das RahmenabkommenDas Schweizer Zusammenarbeitsmodell, die Bilateralen und das RahmenabkommenDer autonome Nachvollzug, die bilateralen Verträge und die politische Identität der SchweizDas Schweizer Zusammenarbeitsmodell mit RahmenabkommenBeschränkt auf wenige vom Rahmenabkommen «betroffene Abkommen»Weiterentwicklung der Binnenmarktregeln als GrundsatzBedarf nach Weiterentwicklung auch für die SchweizDer Grundsatz der regelmässigen Anpassung der Abkommen an die Weiterentwicklungen des EU-RechtsEinheitlicher institutioneller GrundgehaltVereinbarung einer Pflicht zur Übernahme von EU‑RechtsaktenPflicht zur Übernahme einzelner EU-Rechtsakte, die erheblich sindRechtsübernahme durch EU-Gesetzgebung und vereinfachten Abschluss zusätzlicher VerträgeZeitgerechte Rechtsübernahme durch die SchweizRechtsetzung in einem zusammenhängenden RechtsübernahmeprozessMassgeblichkeit von Recht und RechtsetzungRegeln in einem zusammenhängenden RechtsübernahmeprozessDie Regeln des Rahmenabkommens ermöglichen die demokratische EinflussnahmeDie «Einhaltung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen durch die Schweiz» verhindert eine automatische RechtsübernahmeDer Vorbehalt der verfassungsrechtlichen Ordnung der SchweizErlass von wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen durch Parlament und VolkFristverlängerung für Parlament und Referendum sowie vorläufige AnwendungÜbernahme oder ausnahmsweise Ablehnung von EU-RechtsaktenProblemlose und problematische RechtsübernahmenDas Streitbeilegungsverfahren und seine vertraglichen FolgenDas Streitbeilegungsverfahren als ein Kernstück des RahmenabkommensDer Auftrag, «eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu finden»Sektorieller Ausschuss und SchiedsgerichtZwischenverfahren vor dem EuGHAusnahmsweise Nichtumsetzung eines SchiedsgerichtsurteilsAusgleichsmassnahmen und Wahrung der Verhältnismässigkeit, aber keine einseitige Vertragsbeendigung durch die EUSeitenblick auf Ausgleichsmassnahmen im WTO-RechtMachtungleichgewicht und rechtliche Regelung zu dessen AusgleichVertragserfüllung und unvollkommenes MiteinanderVergleichende Hinweise zum EWRExkurs: Ausnahmen und aktuelle politische StreitpunkteNicht auf einen EU-Beitritt angelegt
Teil 4 Aufwertung des Parlaments bei Rechtsübernahmen durch Vorverlegung seines EinflussesVorverlegung des Parlamentseinflusses in die Vorbereitung der RechtsübernahmenDas Parlament als Mittler zwischen Bundesrat und VolkZuständigkeit des Parlaments und seiner KommissionenVerschiedene Funktionen des ParlamentsDie Zuständigkeit der KommissionenKeine unmittelbare Mitwirkung des Parlaments bei der EU, aber Aufwertung des Parlaments durch Mitwirkung auf dem Weg über den BundesratTraditionell schaut das Parlament weithin bloss zuMitwirkung des Parlaments auf dem Weg über den BundesratLandesinterne Aufwertung des Parlaments durch Mitgestaltung der Rechtsübernahmen in intensivem Zusammenwirken mit dem BundesratDas Parlament an der Weiche zwischen Rechtsübernahmen und Ablehnungen mit Blick auf die direkte DemokratieVorbereitung durch «Beteiligung» des Parlaments an der «Gestaltung» der AussenpolitikGestaltungsspielräume der Schweiz, abnehmend im Laufe des VerfahrensGenehmigung einer Kündigung durch das Parlament unter Vorbehalt des ReferendumsZur Auswirkung von Volksinitiativen auf die RechtsübernahmenMitwirkung des ParlamentsMitwirkung des Parlaments gegenüber dem BundesratNur indirekte Teilnahme des Parlaments auf der EU-Ebene, mit Ausnahme des Gemischten parlamentarischen AusschussesDie Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments gegenüber dem BundesratInformation und Konsultation im Bereich der AussenpolitikTeilweise Übernahme von Mitwirkungsrechten aus den BilateralenIndirekte Teilnahme des Parlaments im EU- Gesetzgebungsverfahren («decision shaping»)Teilnahme der Schweiz an der Erarbeitung von EU- Rechtsakten, ihr Ausmass und die EU-KonsenskulturInformation als Pflicht der EU gegenüber der Schweiz und als Pflicht des Bundesrats gegenüber dem ParlamentTeilnahme der Schweiz in den wichtigsten EU-OrganenIndirekte Beiträge des Parlaments im EU- GesetzgebungsverfahrenMitwirkung des Parlamentes an den Vertragsverhandlungen, allenfalls mit AnpassungenVorläufige AnwendungInterparlamentarische Zusammenarbeit Schweiz–EU: Gemischter parlamentarischer Ausschuss und EU/EFTA-DelegationMehr Parlamentseinfluss durch Vorbereitung der Rechtsübernahme mit dem Bundesrat, vorab durch die KommissionenMöglichst früher Einfluss des Parlaments auf die VorbereitungBegleitung des Bundesrats durch die KommissionenDie Kommissionen im Arbeitsparlament, ihre Vorstellungen und ihr ZeitplanBegleitung des Bundesrats im EU-GesetzgebungsverfahrenBegleitende Regierungskontrolle gegenüber Schweizer BeauftragtenVertragskonforme und mehrheitsfähige, womöglich konkordante LösungenJa oder Nein zu einer Rechtsübernahme im ParlamentErarbeitung von Lösungen durch die KommissionenVorbereitung der Rechtsübernahmeentscheide des Bundesrats mit dem ParlamentEntscheidsituationen für Bundesrat und ParlamentKein früher Verzicht auf die RechtsübernahmeWahrung oder Aushöhlung der Demokratie?Parlament und Referendum bei RechtsübernahmeentscheidenGefahr einer «Aushöhlung» der direkten Demokratie?Das Parlament muss alles unternehmen, um die «Aushöhlung» der Demokratie zu vermeidenHandlungsfähigkeit von Kleinstaat und Parlament bei zwei GeschwindigkeitenInformation, Öffentlichkeit, Kommissionen und RessourcenInformation des ParlamentsInformation durch den Bundesrat und aus eigener InitiativeEinbezug DritterÖffentlichkeit des RechtsübernahmeprozessesTraditionelle Geheimhaltungsdiplomatie bei der Entstehung des RahmenabkommensÖffentlichkeit des Rechtsübernahmeprozesses ähnlich wie bei der landesinternen GesetzgebungKommissionsvertraulichkeit und EU‑OffenheitVertraulichkeit und deren GrenzenVermehrte Öffentlichkeitsarbeit der KommissionenOrganisation der KommissionenVerbesserungen der bisherigen OrganisationEine gemeinsame «Europa-Kommission» beider Räte? Mitwirkungsrecht jedes Parlamentsmitgliedes?RessourcenbedarfDas Parlament und die Beiträge der Kantone Einbezug der Kantone ist Pflicht und bringt NutzenMitwirkung der Kantone in Zusammenarbeit mit dem ParlamentMitwirkung der Kantone beim Bundesrat und vermehrt mit dem ParlamentKantonsregierungen und KantonsparlamenteGemeinsame Mitwirkung der Kantone vorab durch die KdKWeitere Abklärungen und einzelne Gesetzesänderungen?
Teil 5 SchlussSouveränität von Parlament und Volk bei RechtsübernahmenSouveränität als sachliche HerausforderungVorteile und Chancen aus dem RahmenabkommenNachteile und Mühen aus dem RahmenabkommenDas letzte Wort des Volkes zur Weiterführung des bilateralen WegesEngagement des ParlamentsAnhängeAnhang 1. Das ordentliche EU-Gesetzgebungsverfahren (gem. Art. 294 AEUV)Anhang 2. Übernahme von EU-Recht ins EWR-Abkommen (Anhänge oder Protokolle)Anhang 3. RechtsübernahmeprozessQuellenGesprächspartnerinnen und -partnerRechtsquellen und AbkürzungenMaterialienLiteratur
I
1
Das Bestmögliche für die Demokratie herausholen
Die Frage nach dem demokratischen Minimalstandard Schweiz – EU
Überzeugen wird die Schweizerinnen und Schweizer, was der Sache nach im Interesse der Schweiz, ihrer Menschen und Unternehmen und ihrer demokratischen Selbstbestimmung liegt. Die öffentliche Diskussion darüber ist mitunter wenig sachlich. Einigermassen fest steht, dass Volk und Stände seit 1992 (dem EWR-Nein) den bilateralen Weg überwiegend bestätigt haben[1]. Zuletzt sprachen sie sich in der Abstimmung vom 27. September 2020 gegen die Volksinitiative «für eine massvolle Zuwanderung»[2] und damit gegen die Kündigung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit mit der EU aus, mit denselben Folgen für alle Verträge der sogenannten Bilateralen I. Obwohl der Initiativtext diese Frage nicht ausdrücklich gestellt hat, kann das Ergebnis nur so auslegt werden, dass die Schweizerinnen und Schweizer den bilateralen Weg mit der EU überwiegend weiterführen wollen.
Diese Volksentscheide sind ernst zu nehmen. Sie enthalten zwei Dimensionen:
Erstens die Interessen der Schweiz an der Binnenmarktbeteiligung durch Weiterführung des bilateralen Weges. Man kann bei der Wohlfahrt des Landes (Art. 2 Abs. 2 BV), bei der sozialen Sicherheit usw. ansetzen. Diese Interessen dürfen hier vorausgesetzt werden[3]. Ob die Interessen für alle gleich liegen, ist belanglos. Es ist jedenfalls unvernünftig, diejenigen zu behindern, die den Zugang zum Binnenmarkt suchen oder brauchen.
Zweitens stellt sich die Frage nach der die Sicherung des Einflusses von Volk und Ständen, nach der Freiheit und den Rechten des Volkes sowie der Unabhängigkeit des Landes (Art. 2 Abs. 1 BV).
Das ist die grundsätzliche Diskussion um die Rolle der Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU. Diese Debatte zur Demokratie ist bisher hierzulande zu kurz gekommen. Hier wird versucht, dazu sachliche Beiträge zu leisten. Die vorliegende Schrift widmet sich allgemein dem Umgang mit der Demokratie in Verträgen zur Beteiligung der Schweiz am EU-Binnenmarkt. Welche Anforderungen sind aus der Sicht der schweizerischen Demokratie an die Verträge Schweiz-EU zu stellen? Wie können sich die demokratischen Institutionen der Schweiz bestmöglich in die Anwendung von Binnenmarktabkommen einbringen? Wie ist die Mitsprache von Volk und Parlament bei der Binnenmarktbeteiligung auszugestalten? Der Entwurf zum Rahmenabkommen 2018 ist bei Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Darum eignet er sich, die Demokratieproblematik allgemein zu untersuchen. Es gilt zu prüfen, welchen minimalen Standard an Demokratie das Rahmenabkommen bietet. Was können Volk und Parlament beitragen? Für diesen minimalen Standard sind namentlich drei Aspekte wichtig:
Erstens, der Einfluss des Volkes besteht nicht bloss aus einem Verfahren, sondern aus Inhalt. Demokratie meint mehr als das Recht, über das Ergebnis gesamthaft mit Ja oder Nein zu entscheiden. Demokratie verlangt, dass das Parlament die schweizerischen Interessen und die Vorstellungen der Bürgerinnen und Bürger im Zusammenwirken mit dem Bundesrat in den Inhalt der Entscheide einarbeitet. Die Stimmberechtigten müssen inhaltlich entscheiden können, ob das Ergebnis mit ihrem Willen zur Weiterführung des bilateralen Weges, z.B. durch Rechtsübernahmen zum Landwirtschaftshandel (AgrarA) oder zu den Konformitätsbewertungen (MRA), übereinstimmt und ob sich dafür eine Mehrheit findet, also der Volkswille dahinter steht. Das Volk soll über die Parlamentsentscheide befinden dürfen, die den bilateralen Weg weiterführen wollen. Dazu gehört dem Volk das letzte Wort (hinten Ziffer 11.5, 15).
Zweitens, das Parlament muss aufgewertet werden, um sich der Mitte der schweizerischen Demokratie anzunehmen, zwischen der Vorbereitung mit dem Bundesrat und den Entscheiden des Volkes zur Weiterführung des bilateralen Weges betreffend Rechtsübernahmen im Bereich der fünf für die Schweiz wichtigen Marktzugangsabkommen, stets in engem Zusammenwirken mit dem Bundesrat (hinten Ziffer 8 ff.).
Drittens, der Vertrag mit der EU muss sicherstellen, dass der Einfluss von Volk und Parlament nicht durch die Gerichte, vorab den EuGH, überspielt wird. Das wäre im Rahmenabkommen gewährleistet (hinten Ziffer 6.6.1, 7.2). Die Rolle der Demokratie muss wichtiger sein als diejenige der Gerichte. Die Verhältnisse im EWR lassen sich zwar nicht einfach mit denjenigen zwischen der Schweiz und der EU nach dem Entwurf zum Rahmenabkommen vergleichen. Dennoch darf man erwähnen: Die zahlenmässige Bedeutung des EFTA-Gerichtshofes ist klein[4] gemessen am Umfang der Beiträge der nationalen Parlamente der EWR/EFTA-Staaten (hinten Ziffer 5, vorab 5.4), rund 100mal geringer.
Keine Stellungnahme für oder gegen den Entwurf für ein Rahmenabkommen 2018
Soll die Schweiz mit der Europäischen Union (EU) ein «Rahmenabkommen»[5] abschliessen? Der Vertragstext verwendet die Kurzform «institutioneller Rahmen» (Präambel)[6], bzw. hier umgangssprachlich «institutionelles Rahmenabkommen», abgekürzt auch InstA[7].
Die vorliegende Schrift befasst sich nicht damit, ob dem Rahmenabkommen zuzustimmen oder ob es abzulehnen sei. Es ist wünschenswert, dass darüber eine sachliche Debatte geführt wird, und zwar öffentlich (hinten Ziffer 12.2.1). Die Würdigung fällt zurzeit schwer und ist mit Unsicherheiten behaftet. Es liegt allein ein unfertiger Vertragsentwurf vom 23. November 2018 vor[8]. Er besteht in einem französischen Original. Die «inoffiziellen» deutschen und italienischen Fassungen sind nicht gesichert[9]. Unterlagen zum Rahmenabkommen stammen aus der Bundesverwaltung[10]. Der Bundesrat verlangt bei der EU «Klärungen»; der Umfang der Debatte mit der EU ist öffentlich nicht bekannt[11]. Offizielle Äusserungen des Bundesrates oder des Parlaments zum Vertragstext fehlen beim derzeitigen Verfahrensstand natürlich. Die von aussen wahrnehmbare Diskussion innerhalb des Parlaments beginnt erst in den Kommissionen. Insgesamt ist zum heutigen Zeitpunkt mindestens rechtlich von vorneherein bloss eine Zwischenbeurteilung möglich. Ob und in welcher Fassung das Rahmenabkommen in Kraft treten wird, ist offen. Daher ist es sinnvoll, dass diese Schrift, wo angezeigt, die Möglichkeitsform (den Konjunktiv) verwendet.
1 Eine Übersicht der Direktion für europäische Angelegenheiten DEA über die Volksabstimmungen seit der Ablehnung des Beitritts zum europäischen Wirtschaftsraum EWR im Jahre 1992 findet sich unter https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/europapolitik/abstimmungen.html (Liste DEA; besucht 19.2.2020) und eine Beurteilung aus jüngster Zeit hierzu in Oesch, Schweiz-EU, Rz. 61. ↵
2 Botschaft zur Begrenzungsinitiative BBl. 2019, 5027. ↵
3 Vgl. die jährlichen Berichte des Bundesrats zur Aussenwirtschaftspolitik (vgl. Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik admin.ch (besucht 1.2.2021); Wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I admin.ch (besucht 1.2.2021). ↵
4 Die einigermassen vergleichbaren Vorabentscheidverfahren beliefen sich jährlich von 2015 – 2020 in Norwegen 1 bis 8, Island 0 bis 4 und Liechtenstein 1 bis 8, total 26, 21 und 22 Fälle; selbst die Klagen der EFTA-Überwachungsbehörde von jährlich zu Norwegen 0 – 8, Island 0 - 11, Liechtenstein 0 - 5, total 2015 – 2020 8, 32, 5 Fälle (Auskunft des Registar des EFTA Gerichtshofes) ändern das Bild nicht. ↵
5 Zusammenfassungen bei Epiney, Überblick, passim; bei Oesch, Schweiz-EU, Rz. 101 ff.; bei Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 978 ff.; und bei Tobler/Beglinger, passim. ↵
6 Ebenso in der Fussnote zu Art. 12 Abs. 6 InstA in der deutschen Übersetzung. ↵
7 So die Bundesverwaltung, siehe etwa https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html(besucht 12.11.2020).↵
8 Entwurf des Abkommenstextes in der massgebendenfranzösischen Fassung mit dem Datum vom 23. November 2018, veröffentlicht am 7. Dezember 2018, in inoffizieller deutscher Übersetzung, ebenfalls unter dem Datum des 23. November 2018 mit dem Titel «Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt»; siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_fr.pdf für die französische Version und https://www.eda.admin.ch/dam/dea/de/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_de.pdf für die deutsche Version (besucht 19.1.2021). ↵
9 Siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/it/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_it.pdf (besucht 19.1.2021). ↵
10 Im Quellenverzeichnis vgl. die Erläuterungen InstA, der Bericht Konsultation Rahmenabkommen und die Fragen und Antworten der Konsultationen durch den Bundesrat oder die Departemente, Juni 2019. ↵
11 Zum Stand der Bearbeitung des Dossiers zum institutionellen Abkommen siehe https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html (besucht 19.1.2021). ↵
2
Überblick über die einzelnen Teile
Teil 1: Das Bestmögliche für die Demokratie aus den Verträgen zwischen der Schweiz und der EU herauszuholen ist das Ziel. Auszugehen ist vom überwiegenden Willen von Volk und Ständen, den bilateralen Weg weiterzuführen. Die Diskussion über die Demokratie in den bilateralen Beziehungen kam bisher zu kurz. Der Entwurf 2018 für ein Rahmenabkommen ist für die Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Also lohnt es sich, ihn allgemein auf die Demokratieproblematik hin zu untersuchen. Keine Stellung wird dazu bezogen, ob diesem Entwurf zugestimmt oder ob er abgelehnt werden sollte.
Teil 2: Für die Frage nach der Demokratie ist es wesentlich, dass die EU-Zusammenarbeit das Ziel der Binnenmarktbeteiligung mit dem Ziel der Wahrung der Eigenständigkeit des Drittstaates kombinieren will. Die Brücke schlägt vor allem ein Staatsvertrag. Er sieht vor, dass die Rechtsübernahmen durch die EU und den Drittstaat parallel vorbereitet werden. Der jeweilige Vertrag befähigt die Drittstaaten, bei der Ausarbeitung der zu übernehmenden EU-Rechtsakte im EU-Gesetzgebungsverfahren teilzunehmen oder mitzuwirken, wie man in der Schweiz meist sagt, selbstverständlich ohne Stimmrecht, um die Interessen wahrzunehmen. Die EU ist parlamentarisch ausgebaut worden, auf der Ebene des EU‑Parlaments und der nationalen Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten. Wichtigstes Beispiel eines solchen Verhältnisses eines Drittstaates zur EU ist der EWR. Aus seinen Erfahrungen kann die Schweiz für die Anwendung des Rahmenabkommens gewinnen, vor allem betreffend die Übernahme von EU-Rechtsakten durch eine vertragliche Ordnung zwischen den EWR/EFTA-Staaten und der EU. Dagegen unterscheiden sich die Rollen von Parlament und Referendum der EWR/EFTA-Staaten wesentlich von denjenigen in der Schweiz.
Teil 3: Gemäss Rahmenabkommen steht die dynamische Rechtsübernahme durch die Schweiz im Vordergrund. Der bilaterale Weg soll weitergeführt werden, gestützt auf einen Vertrag der Schweiz mit der EU, der Demokratie ermöglicht. Grundlage ist das Schweizer Zusammenarbeitsmodell; es soll zu einem Rahmenabkommen führen, allerdings beschränkt auf einen engen Kreis von fünf Marktzugangsabkommen sowie allenfalls künftige Abkommen. Die Weiterentwicklung des EU-Rechts soll diese Abkommen mit der Schweiz einschliessen, und zwar grundsätzlich, systematisch und umgesetzt durch eine Rechtsübernahmepflicht. Die Regeln würden in einem Rechtsübernahmeprozess erarbeitet, der von den EU-Verfahren bis zu den Verfahren in der Schweiz zusammenhängt. Diese Regeln ermöglichen Demokratie: durch Teilnahme der Schweiz am EU-Gesetzgebungsverfahren und als Schranke zugunsten der Schweiz, vorab zugunsten der Rechte des Parlaments und dem Volksrecht des Referendums. Damit sind automatische Rechtsübernahmen ausgeschlossen. Meist werden die EU-Rechtsakte problemlos zu übernehmen sein. Ausnahmsweise wird die Schweiz sie ablehnen dürfen, allerdings mit den im Rahmenabkommen vereinbarten Folgen. Dies würde u.U. zum nach Rahmenabkommen obligatorischen, an sich unpolitischen, rechtlichen Streitbeilegungsverfahren führen. Es würde mit Verhandlungen, «um eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu finden», beginnen sowie u.U. über ein Schiedsgericht, allenfalls ein vertraglich beschränktes Zwischenverfahren vor dem EuGH, (verhältnismässige) Ausgleichsmassnahmen usw. fortgesetzt werden, aber keine (wie bei Schengen) einseitige Vertragsbeendigung durch die EU vorsehen.
Teil 4:Das Parlament kann für Rechtsübernahmen aufgewertet werden, indem es durch Beteiligung an der Gestaltung der Aussenpolitik seinen Einfluss in die Vorbereitung vorverlegt. Das Parlament und der Bundesrat können durch bestmögliches Zusammenwirken für die Schweiz insgesamt gewinnen. Das Parlament kann als Mittler zwischen der Vorbereitung durch den Bundesrat und den Entscheiden des Volks arbeiten. Dazu kann das Parlament gegenüber dem Bundesrat mitwirken. Die interparlamentarische Zusammenarbeit kann ergänzen. Vorbereitend können hauptsächlich die Kommissionen arbeiten, indem sie den Bundesrat in den EU-Gesetzgebungsverfahren begleiten. Sie können dazu beitragen, vertragskonforme und mehrheitsfähige Parlamentsentscheide zu erarbeiten, bei der Vorbereitung der Rechtsübernahmeentscheide durch den Bundesrat betreffend z.B. Landverkehr, Personenfreizügigkeit usw. Wenn das Parlament selbst die Rechtsübernahme ablehnt bzw. einen Staatsvertrag mit der EU nicht genehmigt, ist die Sache insoweit erledigt. Wenn das Parlament der Rechtsübernahme zustimmt, kann ein Referendum ergriffen werden. Im Hinblick darauf sind der Bundesrat und das Parlament mit seinen Kommissionen gefordert, alles zu unternehmen, dass das Volk nicht nur über Ja und Nein entscheiden kann. Die Stimmberechtigten werden an der Urne zwischen Ja oder Nein wählen, wenn sie überzeugt sind oder überzeugt werden können, dass sie über einen dem Rahmenabkommen und ihrem Willen entsprechenden Inhalt zur Rechtsübernahme entscheiden dürfen. Dann ist der Volksentscheid keine inhaltslose Formalität und wird die Demokratie nicht ausgehöhlt.
Anschliessend werden Fragen zur Information des Parlaments, zur Öffentlichkeitsarbeit, insbesondere zum Verhältnis zwischen Kommissionsvertraulichkeit und EU-Offenheit, ferner zur Organisation der Kommissionen und zu den Ressourcen sowie zur Mitwirkung der Kantone behandelt. Es folgen Überlegungen zur Notwendigkeit von weiteren Abklärungen und einzelnen Gesetzesänderungen.
Teil 5: Zum Schluss werden die Souveränitätsproblematik skizziert und die Rolle von Parlament und Volk zusammengefasst: Das Parlament hätte zur Entscheidvorbereitung stets ein gewichtiges Wort zu sagen und wäre befugt, Rechtsübernahmen abzulehnen. Zur Weiterführung des bilateralen Weges dagegen hätte das Volk das letzte Wort. Es darf die Weiterführung immer ablehnen. Die Schweiz muss dann freilich die Folgen tragen, die sie im Rahmenabkommen mit der EU für solche Fälle vereinbart hat. Der Beitrag des Parlaments hängt stark von seinem politischen Willen und Engagement ab.
II
3
Öffnung des EU-Binnenmarkts zu Drittstaaten mit paralleler Vorbereitung der Rechtsübernahmen in der EU und in den Drittstaaten
Das Rezept heisst, die Binnenmarktbeteiligung mit der Wahrung der Eigenständigkeit von Drittstaaten zu kombinieren, wie dies seit langem im EWR geschieht. Die Brücke zwischen der EU und dem Drittstaat schlägt ein Beschluss des gemischten Ausschusses bzw. ein Staatsvertrag. Dessen Erarbeitung ermöglicht, dass die EU die Rechtsübernahmen mit einem Drittstaat parallel, möglichst zeitgleich vorbereitet. Der Drittstaat soll zur Wahrung seiner Interessen am EU-Gesetzgebungsverfahren (hinten Anhang 1) teilnehmen (mitwirken) dürfen, als Nicht-EU-Mitglied ohne Stimmrecht.
Beteiligung von Drittstaaten am Binnenmarkt
Ausweitung der Binnenmarktteilnahme auf Drittstaaten im Spannungsfeld von Homogenität und Eigenständigkeit
Das Rahmenabkommen soll in diesem Sinne die Binnenmarktbeteiligung mit der Wahrung der Eigenständigkeit der Schweiz kombinieren[1]. Ein Eckpfeiler der europäischen Integration ist der Binnenmarkt der EU[2]. Der Binnenmarkt funktioniert auf Dauer durch Homogenität, gesichert durch einheitliches Recht, durch eine einheitliche Rechtsetzung und Rechtsanwendung[3]. Damit die Binnenmarktbeteiligung allen, auch den Interessen eines Drittstaates, seiner Menschen und Unternehmen dient, muss dieses Recht überall, im ganzen Gebiet der EU und der mit dem Binnenmarkt verbundenen Drittstaaten gleich, diskriminierungsfrei und eben rechtssicher wirken. Da die EU ihr Recht laufend weiterentwickelt, gelingt das auf Dauer nur, wenn die Drittstaaten ihre Abkommen der EU regelmässig anpassen.[4]
Von ihrem ursprünglich einheitlichen Organisationsmodell hat sich die EU längst entfernt. In Reaktion auf die Ansprüche von (neuen) Mitgliedstaaten und die Krisen des letzten Jahrzehnte hat sich die EU zu einer differenzierten Ordnung entwickelt[5]. Sie gewährt ihren Mitgliedern Sonderregelungen. Die EU differenziert noch weiter, indem sie denBinnenmarkt für besondere und privilegierte Beziehungen mit Drittstaaten öffnet und sie daran teilhaben lässt[6]. Dieser Ansatz ist für Staaten gedacht, die zwar für eine EU‑Mitgliedschaft qualifiziert wären, dennoch der EU aber nicht beitreten wollen oder können.
Diese Öffnung des Binnenmarkts für solche Drittstaaten verlangt, Spannungen zwischen mehrfachen Zielen der EU und der Drittstaaten zu überwinden (Delors-Initiative 1988[7]). Das erste Spannungsfeld bezieht sich auf die Weiterentwicklung des Binnenmarktrechts. Die EU muss den Binnenmarkt autonom und ungehindert weiterentwickeln und die Homogenität bewahren dürfen. Deshalb müssen sich die Abkommen mit am Binnenmarkt beteiligten Drittstaaten regelmässig undparallel an das sich weiter entwickelnde EU-Binnenmarktrecht anpassen. Dies liegt im Interesse der EU und der Drittstaaten. So können die gleichen Bedingungen garantiert werden. Wenn der Drittstaat das Recht der EU übernimmt, erspart er seinen Unternehmen Kosten und Risiken. Das zweite Spannungsfeld bezieht sich auf die Eigenständigkeit der Drittstaaten. Sie müssen an der Ausarbeitung der für den EU‑Binnenmarkts massgebenden EU-Rechtsakte im EU-Gesetzgebungsverfahren in gewissem Masse teilnehmen dürfen (hinten Ziffer 3.2; Anhang 1). Nach der Ausarbeitung dieser Regeln müssen die Drittstaaten autonom entscheiden dürfen, ob sie einer Rechtsübernahme zustimmen oder sie ablehnen. Natürlich kann eine Ablehnung vereinbarte Folgen nach sich ziehen (hinten Ziffer 7).
Notwendigkeit eines (Staats-)Vertrags
Die Überwindung der Spannungen und die Begründung dieser Verbindung zwischen der EU und dem Drittstaat ist selbstverständlich durch einen völkerrechtlichen Vertrag – landesintern meist Staatsvertrag[8] genannt – zwischen der EU und dem Drittstaat zu organisieren. Gewöhnlich wird über das Verhältnis des Drittstaates zur EU in einem gemischten Ausschuss verhandelt und beschlossen.
Für diese Beziehungen zwischen EU und Drittstaat haben sich verschiedene Formen der Verbindung entwickelt[9]. Die EU spricht von «Assoziierung» oder von «Assoziierungsabkommen» (so in Art. 217 AEUV), auch betreffend die Schweiz[10]. Ausserdem kann ein Drittstaat von sich aus seine (landeseigene) Rechtsordnung dem EU‑Recht angleichen. Man nennt diese Form in der Schweiz (hinten Ziffer 6.1.1) gemeinhin «autonomer Nachvollzug»; damit kann indessen kein Zugang zum Binnenmarkt erwirkt werden.
Der EWR als wichtigstes Beispiel
Der EWR[11] (hinten Anhang 2) ist die binnenmarktähnlichste Verbindung, welche die EU mit Drittstaaten kennt. Heute besteht der EWR aus den EU‑Mitgliedstaaten sowie aus Island, Liechtenstein[12] und Norwegen. Sie sind die drei EWR/EFTA-Staaten. Trotz EWR bleiben sie EFTA-Mitglieder, wie es die Schweiz ist. Die Beziehungen zu ihnen sind für die Schweiz bedeutungsvoll. Die EFTA[13] ermöglicht ihr, an deren Freihandelsaktivität teilzunehmen und die Verbindung mit den EWR/EFTA-Staaten besonders zu pflegen. Das EWR-Abkommen setzt sich zusammen aus dem Grundvertrag (mit 129 Artikeln), 22 Anhängen und 50 Protokollen sowie den relevanten EU‑Rechtsakten (EU‑Richtlinien, EU‑Verordnungen, Entscheidungen usw.), auf die darin verwiesen wird. Der EWR enthält einen Mechanismus zur regelmässigen Übernahme der einschlägigen EU‑Rechtsakte, mithin eine Rechtsübernahmepflicht. Angepasst werden bei den Rechtsübernahmen meist die Anhänge. Das Muster des EWR ist anspruchsvoll[14]. Immerhin funktioniert der EWR nun seit mehr als 25 Jahren. Er wird von den EWR/EFTA-Staaten als Erfolg dargestellt[15]. Allerdings wird auch auf politische Mängel an Einfluss und Kontrolle, auf Parlaments- und Demokratiedefizite, ein Ungleichgewicht in den Machtverhältnissen, zeitliche Umsetzungsmängel, den teils schwierigen Umgang mit EU-Agenturen usw. hingewiesen (hinten Ziffer 5.5, 7.4)[16].
Der EWR wird in der EU als Referenzgrösse benutzt, um andere Drittstaatenverbindungen zu beurteilen[17]. Die EU bemüht sich mit weiteren Drittstaaten, die für eine Teilnahme am Binnenmarkt geeignet sind, Regelungen zu vereinbaren, die dem EWR ähnlich sind. Die EU überprüft die Beziehungen zu den verschiedenen Drittstaaten, auch diejenigen zur Schweiz, periodisch, so geschehen 2019[18].
Interessenwahrung durch Drittstaaten bei der Vorbereitung der Rechtsübernahme: «decision shaping»
Das Zwei-Säulen-Prinzip[19] soll die Kombination zwischen den Zielen der Ausweitung des weiter entwickelten EU‑Rechts sowie der Wahrung der Eigenständigkeit des Drittstaats ermöglichen[20]. Zu diesem Zweck soll ein Interessenausgleich[21] erreicht werden. Diesen sollen die EU und der Drittstaat gemeinsam vorbereiten. Er gelingt eher, wenn die Drittstaaten ihre Interessen schon im EU‑Gesetzgebungsverfahren wahrnehmen dürfen und nicht auf die Vertragsverhandlungen nach der Verabschiedung des zu übernehmenden EU‑Rechtsakts vertröstet werden.
Die Schweiz und ihre damaligen EFTA-Partner bemühten sich ursprünglich, auf die Weiterentwicklung des EWR-Rechts einen gleichen Einfluss wie die EU-Mitgliedstaaten zu erreichen. Diese institutionelle Gleichstellung misslang. Die EWR-Verhandlungen endeten mit einer «Integration ohne Mitentscheidung»[22]. Um sich dennoch an den wirtschaftlichen Vorteilen des europäischen Wirtschaftsraumes zu beteiligen, musste die Gesetzgebungsautonomie der Europäischen Gemeinschaft (heute EU) über die Fortentwicklung ihres Rechts anerkannt werden. Normalerweise entwickelt jedes Gesetzgebungsorgan den Inhalt seiner künftigen Gesetze selbst. Anders hier: Die EWR/EFTA-Staaten, obwohl Nicht-EU-Mitglieder, erhielten das Recht, wenigstens am EU‑Gesetzgebungsverfahren mittels «decision shaping» teilzunehmen (im Rahmenabkommen hinten Ziffer 10.3). Sie sollen bei der Ausarbeitung der EU‑Rechtsakte ihre Interessen wahrnehmen, gleichsam als Gegengewicht zur Rechtsübernahmepflicht, um später einen «blinden» Nachvollzug zu vermeiden[23]. Für die EU ist das «fremder» Einfluss, von aussen.
1 Erläuterungen InstA, S. 5. ↵
2 Behrens, Rz. 2: Einheitliche Europäische Akte 1986 und Maastricht Vertrag 1992. ↵
3 Arioli, Ziffer 1.1. ↵
4 Zum ganzen Binnenmarktrecht Arioli, Ziffer 1.1 f., 3; zum ordnungspolitischen Ansatz der EU Behrens, Rz. 5 ff., 27 ff. ↵
5 Fossum, Segmented political order, S. 27 ff.; Batora/Fossum, S. 266 ff.; Frommelt, Ausnmahmeregelungen, S. 101 ff. ↵
6 Zur Marktöffnung Behrens, Rz. 184 ff. ↵
7 Norberg/Johannson, S. 21 ff. ↵
8 Häfelin et al., Rz. 1892. ↵
9 Fossum/Graver, S. 29 f., 31 ff. ↵
10 Herrnfeld, in: Schwarze u. M., Art. 217 AEUV, Rz. 1, 8 f.; Bieber et al, § 37 Rz. 25, 28; Oesch, Europarecht, Rz. 842, 844; Oppermann et al., § 41 Rz. 4 f., 8; Behrens, Rz. 184, 193 ff. ↵
11 Behrens, Rz. 186 ff.; Fossum/Graver, S. 43 ff.; Mech, S. 35 ff.; der Bundesrat im Zusammenhang mit der Option EWR Beitritt: Evaluationsbericht 2010, S. 7312 ff. ↵
12 Zu den Besonderheiten des Wegs von Liechtenstein siehe Gstöhl/Frommelt, S. 174 ff. ↵
13 Vgl. z.B. den letzten, 59. Jahresbericht unter https://www.efta.int/About-EFTA/news/EFTAs-Annual-Report-2019-517821 (besucht 7.5.2020). ↵
14 Vgl. die Auslegeordnung bei Frommelt, Prinzipien, S. 1 ff., oder Fossum/Graver, S. 45 ff., 84 f., 93 ff., 100 ff. ↵
15 Bericht 25 Jahre Liechtenstein im EWR, S. 37 f., 82 ff.; Gétaz, S. 9 f.; Norwegen im White Paper, S. 5. ↵
16 Fossum, Representation, S. 154 ff.; vgl. auch Oesch, Incorporation, S. 23 ff. ↵
17 Gétaz, S. 10 f., 14; Baur, decision shaping, S.18. ↵
18 Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft EU‑Rat Schlussfolgerungen 2019, zum Rahmenabkommen vorab Ziffer 9 und 13, siehe https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2019/02/19/council-conclusions-on-eu-relations-with-the-swiss-confederation/ (besucht 15.12.2020). ↵
19 EFTA Bulletin 2019, S. 9 ff.; Fossum/Graver, S. 42, 45 f.; Frommelt. Zwei-Pfeiler-Struktur, S. 2 f.; zum Verhältnis Schweiz-EU: Oesch, Europarecht, Rz. 905 ff. ↵
20 Epiney/Kern, Rz. 31 f. ↵
21 Vgl. Ambühl/Scherer, S. 2 f. ↵
22 Botschaft EWR, vorab S. 47 ff., 50 f., 463; Evaluationsbericht 2010, S. 2075 ff.; Vahl/Grolimund, passim. ↵
23 Entner, S. 82. ↵
4
Vorbereitung der Rechtsübernahme im EU-Gesetzgebungsverfahren
Die zu übernehmenden EU-Rechtsakte werden hauptsächlich im EU-Gesetzgebungsverfahren ausgearbeitet (hinten Anhang 1). Das Parlament eines Drittstaates sollte sich an dieser Vorbereitung beteiligen dürfen, um Einfluss zu nehmen, z.B. die Bundesversammlung durch Mitwirkung dem Bundesrat gegenüber. Die Parlamente in der EU sind heute aufgewertet, sowohl das EU‑Parlament wie die nationalen Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten, auch diese direkt auf der EU-Ebene.
Einflussnahme bei der EU-Kommission, dem EU-Rat und dem EU-Parlament
Möglichst frühe Einigung im Gesetzgebungsverfahren
Der Ablauf des ordentlichen EU‑Gesetzgebungsverfahrens (Art. 289, Art. 294 AEUV)[1] ist darauf angelegt, möglichst frühzeitige Einigungen zu erreichen[2]. Vorgesehen sind drei Lesungen (Art. 294 Abs. 3 bis 6 AEUV). Das EU‑Parlament legt seinen Standpunkt in erster Lesung fest. Billigt der EU‑Rat diesen Standpunkt, so ist der betreffende Rechtsakt so erlassen, wenn beide Organe keine Änderungen am Vorschlag der Kommission vorgenommen haben[3]. Das Parlament prüft dabei, ob das Subsidiaritätsprinzip beachtet ist[4]. Die nationalen EU‑Parlamente dürfen entsprechende Einwände erheben (hinten Ziffer 4.2.2). Sonst ist in zweiter Lesung eine Einigung zu suchen (formeller Trilog zwischen EU‑Rat, EU‑Parlament und EU‑Kommission Art. 294 Abs. 7 f. AEUV)[5]. Misslingt die Einigung zwischen EU‑Parlament und EU‑Rat in zweiter Lesung, wird in einem Vermittlungsausschuss eine Lösung gesucht (Art. 294 Abs. 10 bis 12 AEUV)[6]. In zweiter und dritter Lesung gelten Fristen von wenigen Monaten oder Wochen (Art. 294 Abs. 7 bis 14 AEUV). Der Entscheid fällt im EU‑Rat je nach Politikbereich und Etappe einstimmig oder mit (qualifizierter) Mehrheit (Art. 238 AEUV), in EU‑Kommission und EU‑Parlament mit einfachem Mehr (Art. 250, Art. 231 AEUV)[7].
Um eine Einigung in einem Kompromiss bereits in erster Lesung zu erreichen, hat das EU-Parlament im Verein mit dem EU‑Rat und der EU‑Kommission einen sogenannten informellen Trilog eingerichtet (nach dem Modell von Art. 324 AEUV)[8]. Hintergrund ist eine Konsenskultur[9]; hier kann die Schweiz anknüpfen (hinten Ziffer 11.3.2). Es wurde festgestellt, dass in den vergangenen 10 Jahren über 90% der Gesetzgebungsvorschläge in der ersten Lesung oder in einem frühen Stadium der zweiten Lesung abgeschlossen worden sind[10]. Das ordentliche Vermittlungsverfahren ist in den Hintergrund gedrängt worden[11]. Diese Entwicklung lässt sich an den Leitfäden der EU‑Organe und deren Praxis ablesen[12]. Der informelle Trilog verändert das Gesetzgebungsverfahren[13]. Naturgemäss beschränkt er den Kreis der Beteiligten[14] und erschwert gleichzeitig den Zugang von Drittstaaten. Diese Einigungstendenz mit Stärkung des EU‑Parlaments und Schwächung der Aussenseiter wie Drittstaaten haben die EWR/EFTA-Staaten erfahren[15]. Die Schweiz würde diese Erfahrung wohl mit dem Rahmenabkommen ebenfalls machen.
Die EU-Organe
Die EU‑Kommission besitzt neben Kontroll- und Durchführungsbefugnissen hauptsächlich das Initiativrecht (Art. 17 EUV)[16]. Letzteres bedeutet, dass die EU‑Kommission die Vorschläge zur Gesetzgebung plant und vorbereitet; daraus entstehen die EU‑Rechtsakte, die später unter die Rechtsübernahmepflicht fallen können. Die Schlussfolgerungen der EU-Kommission fliessen in den abschliessenden Vorschlag an den EU‑Rat und das EU‑Parlament ein. Die EU‑Kommission begleitet das darauffolgende Gesetzgebungsverfahren. Sie darf ihren Vorschlag sogar noch vor dem EU‑Rat ändern oder zurückziehen (Art. 293 Abs. 3 AEUV)[17]. Sie nimmt an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses teil, um eine Einigung zu erzielen (Art. 294 Abs. 11 AEUV)[18]. Die EU‑Kommission stützt sich auf Ausschüsse, zum einen Teil für die Vorbereitung der Rechtsetzung, zusammengesetzt aus Sachverständigen (auch Experten genannt) und Mitarbeitern der Mitgliedstaaten[19], zum andern Teil zur Durchführung, soweit die EU‑Kommission zuständig ist, mit teils spezifizierten eigenen Kompetenzen und gebildet aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der EU‑Kommission[20]. Das System der Ausschüsse in der EU wird als Komitologie[21] bezeichnet.
Für Drittstaaten zeigen sich die EU‑Kommission und ihre Dienststellen grundsätzlich zugänglich. Die EU‑Kommission hat sich generell der Offenheit und Transparenz verschrieben (hinten Ziffer 4.1.3). Zudem verkehrt die Schweiz wie andere Drittstaaten mit einer Reihe von EU‑Agenturen, z.B. mit der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA). Die Schweiz wird zu den von der EU erlassenen Regulierungen konsultiert und ist im EASA-Ausschuss beteiligt[22].
Der EU-Rat und das EU‑Parlament sind als gleichberechtigte Gesetzgeber für den Entscheid über die EU‑Rechtsakte zuständig (Art. 14, Art. 16 EUV). In den meisten Fällen müssen sowohl der EU‑Rat wie auch das EU‑Parlament einem Rechtsakt zustimmen.
Der EU‑Rat ist das wichtigste Organ, durch das sich die Mitgliedstaaten einbringen. Jeder Mitgliedstaat entsendet eine Vertretung. Der EU‑Rat handelt für den Mitgliedstaat; seine Vertretungen folgen den Weisungen des Mitgliedstaates[23]. Die Entscheidungen werden in der Regel durch den COREPER (Comité des représentants permanents) oder den Ausschuss der ständigen Vertreter oder Botschafter der Mitgliedstaaten (AStV)[24] inhaltlich vorbereitet. Sie stützen sich auf Vorbereitungen der Arbeitsgruppen[25] des Rates. In der Regel entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit.
Das EU‑Parlament erfährt seit dem Lissabon-Vertrag – insbesondere seit der Einführung des informellen Trilogs (vorn Ziffer 4.1.1) – eine gestärkte Stellung. EU‑Rat und EU‑Kommission haben dem EU‑Parlament mehr Raum gegeben; teilweise gewinnt der EU-Rat in jüngster Zeit durch die «Vergipfelung» Einfluss zurück[26]. Die Stärkung des EU‑Parlaments läuft im Grunde auf eine Schwächung von Drittstaaten wie der Schweiz hinaus (hinten Ziffer 10.3.4). Informell ist das EU‑Parlament indessen durchaus zugänglich[27]. Das EU‑Parlament ist direkt und auf fünf Jahre gewählt (Art. 10 Abs. 2, Art. 14 EUV)[28]. Es ist von den übrigen EU‑Organen unabhängig. Es entscheidet von Sachgeschäft zu Sachgeschäft mit unterschiedlichen Mehrheiten. Die einzelnen Abgeordneten sind frei und unabhängig, mit einem abgesicherten Statut[29]. Das EU‑Parlament setzt kein Regierungs-Programm der EU‑Kommission oder des EU‑Rats um. Es bemüht sich um eigene Impulse, bestimmt Zeit, Dauer und Tagesordnung seiner Sitzungen selbst (Art. 232 AEUV). Es versteht sich als allgemeines Diskussionsforum, ermittelt Fakten, hört an, nimmt politische «Entschliessungen» an usw.[30] Die Geschäfte werden in der Regel in ständigen Ausschüssen vorberaten (Zusammensetzung auf je 2 ½ Jahre)[31]. Das EU‑Parlament versteht sich als Arbeitsparlament mit Ausschüssen, ausgezeichnet durch Sachkunde und Effizienz[32]. Die Arbeit der Ausschüsse mündet in Berichte und Entschliessungsanträge; die Berichterstatter vertreten diese vor dem Plenum, eventuell begleitet durch Schattenberichterstatter der (anderen) Fraktionen.
Politische Parteien mit praktischen politischen Alltagsaufgaben gibt es heute in der EU im Grunde nur in Form dieser Fraktionen des EU‑Parlaments[33]. Die politischen Parteien aus der Schweiz benutzen mitunter diese Fraktionen für ihre Kontakte nach Brüssel. Ebenso kommen die Fraktionen mitunter in der interparlamentarischen Zusammenarbeit der Schweiz zum Zug (hinten Ziffer 10.6).
Anders dienationalen Parlamente der Nachbarstaaten der Schweiz: Sie folgen meist dem parlamentarischen System. Ihre Abgeordneten sind in die Regierungsmehrheit oder Oppositionsminderheit eingebunden. Sie werden schweizerische Anliegen nicht einfach je nach persönlichem Urteil unterstützen und nach «Brüssel» mitnehmen können. Sie stellen sich als Teil der Parlamentsmehrheit tendenziell hinter das EU‑Handeln der Regierung oder eben als Angehörige der Opposition dagegen (hinten Ziffer 10.3.4).
Transparenz und Öffentlichkeit, auch im Internet
In der EU «handeln die Organe unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit» (Art. 15 AEUV). In der EU herrschen Offenheit und Transparenz[34]. Die EU will so ein Stück partizipativer Demokratie verwirklichen (Art. 11 Abs. 1 f. EUV)[35]. Diese Offenheit erleichtert Einflussnahmen aus der Schweiz in den EU‑Verfahren, verursacht aber auch Spannungen (hinten Ziffer 12.3).
In der digitalen Welt[36] hat die Öffentlichkeitsarbeit in der EU eine neue Dimension erhalten. Heute wird fast alles im oder durch das Internet öffentlich behandelt (mit Ausnahmen wie dem Bereich der Verteidigung). Hauptportal der EU ist www.europa.eu. Die schweizerische Parlamentsarbeit kann sich dort vor allem anhand der «In Vorbereitung befindlichen Rechtsvorschriften» mit dem «Verzeichnis aller Vorarbeiten in den Bereichen Rechtsetzung und Haushalt» über den Inhalt und den Stand der Bearbeitung von Vorlagen zu künftig möglicherweise zu übernehmenden EU-Rechtsakten orientieren. Insbesondere benachrichtigt die EU-Kommission laufend über öffentliche Konsultationen zu den neuen Initiativen der EU-Kommission[37]; jedermann darf über die Website «Ihre Meinung zählt» teilnehmen[38].
Das EU‑Parlament und, wenn er als Gesetzgeber tagt, der EU‑Rat tagen öffentlich[39] und die zugehörigen Ratsdokumente sind meist öffentlich zugänglich (Art. 16 Abs. 8 EUV; Art. 15 AEUV). COREPER und Rats-Arbeitsgruppen tagen nicht öffentlich, ihre Beschlüsse sind aber öffentlich[40]. Die parlamentarischen Ausschüsse treten ein- bis zweimal monatlich in Brüssel oder Straßburg zusammen; ihre Debatten sind öffentlich[41]. Ihre Protokolle sind öffentlich[42]. Das Plenum des EU‑Parlaments ist umfassend zugänglich. Die EU arbeitet mit einem breiten Informationsangebot. Namentlich will die EU für ihre Entscheidungen externe Sachkompetenz, Interessen und Anliegen aus der Öffentlichkeit aufnehmen und durch Anhörungen einbeziehen. In (fast) allen Phasen des EU‑Rechtsetzungsprozesses kann man sich einbringen und die eingegangenen Beiträge einsehen. Vereinfacht ist dies durch das Dokumentenregister, d.h. das öffentliche Register der Ratsdokumente. Es umfasst die vorbereitenden Gesetzgebungsdokumente, die Sitzungsdokumente (Tagesordnungen, Protokolle, Schlussfolgerungen, Abstimmungen, Ergebnisse) und die Pressemitteilungen[43].
Lobbytätigkeit (vorn Ziffer 4.1.3) gehört zum politischen Prozess[44] und ist ein aktuelles Thema politischer Auseinandersetzung (Transparenzregister, Veröffentlichung der Liste der Treffen mit Lobbyisten usw.)[45].
Aufwertung der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten
Die Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten als zusätzliche Akteure im Mehrebenenparlamentarismus der EU
Die nationalen Regierungen dominierten lange Zeit die Entscheidungsprozesse in der EU. Diese Regierungen waren traditionell durch die nationalen Parlamente kontrolliert. Diese Kontrolle hat sich im Laufe der EU-Integration anscheinend abgeschwächt[46]. Nach den Einflussverlusten der nationalen Parlamente gegenüber den nationalen Regierungen und der EU schlug die Stunde des Lissabon-Vertrags (the «Treaty of Parliaments»[47]). Um dem Parlamentsdefizit zu begegnen, ergänzte der Lissabon-Vertrag die Strukturen der EU durch eine repräsentative Demokratie mit mehr (Bürger- und) Parlamentseinfluss (Art. 10 f. EUV)[48].
In der EU wurde ein Mehrebenenparlamentarismus eingeführt[49]. Neben dem EU‑Parlament wurden die nationalen EU‑Parlamente als zusätzliche Akteure mit Befugnissen unmittelbar auf der EU‑Ebene eingesetzt, unabhängig davon, was national verordnet ist: sie «tragen aktiv zur guten Arbeitsweise der Union bei…» (Art. 12 EUV)[50]. Die EU ist damit ein Stück weit besser legitimiert. Parlamentarisch ist die EU dual konstruiert: einmal durch das EU‑Parlament, dann durch die Parlamente der Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten werden in der EU im Wesentlichen durch ihre Regierungen vertreten. Der Lissaboner Vertrag fordert oder betont, dass die nationalen Regierungen in den Mitgliedstaaten rechenschaftspflichtig sind (Art. 10 Abs. 2 Unterabsatz 1 und 2 EUV)[51]. Durch den Einbezug der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten auf der EU-Ebene werden die Bürgerinnen und Bürger der EU‑Mitgliedstaaten dort erweitert repräsentiert.
Die Schweiz trifft heute, gut 20 Jahre nach dem Inkrafttreten der Bilateralen I, auf eine parlamentarisch ausgebaute EU. Ist auch eine Aufwertung des schweizerischen Parlaments angezeigt?
Befugnisse der nationalen EU-Parlamente direkt auf der EU-Ebene
Die EU räumt erstmals den nationalen Parlamenten der EU‑Mitgliedstaaten gewisse, direkt im Lissabon-Vertrag begründete Befugnisse ein, soweit hier wesentlich deren drei bzw. vier[52]: zur Information, zur Subsidiaritätskontrolle, zum politischen Dialog und zur interparlamentarischen Zusammenarbeit (Art. 12 EUV), alle schon in der Vorbereitungsphase der Ausarbeitung der Gesetzgebung:
Erstens hat die EU‑Kommission die Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten direkt und rechtzeitig mit einem grosszügigen Informationsbestand zu versehen. Diese Information ist die Grundlage der Teilnahme der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten. Die EU muss vorab die entsprechenden Konsultationsdokumente, die (jährlichen) Rechtsetzungsprogramme oder die Unterlagen zur EU‑Ratsarbeit zuleiten (Art. 12 lit. a EUV; Art. 1 f., Art. 5 – 7 Protokoll Parlamente)[53]. Die Mitgliedstaaten konkretisieren den Umgang mit den von der EU stammenden Informationen. Sie haben u.a. die Informationsbearbeitung zu organisieren, etwa die Verantwortlichkeiten und die Prioritäten bei grossem Anfall an Informationen[54].
Zweitens und hauptsächlich erhalten die Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten die Befugnis zur Subsidiaritätskontrolle (Art. 5 Abs. 3, Art. 12 lit. b EUV)[55]. Sie ist eine bemerkenswerte Neuerung des Lissaboner Vertrages. Sie schafft ein «Frühwarnsystem». Die Subsidiaritätskontrolle ist ein Verfahren, das die nationalen Parlamente dazu befähigt zu verlangen, dass im Einzelfall die Kompetenzaufteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten darauf überprüft wird, ob sie die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismässigkeit einhält. Die Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten dürfen dazu eine begründete Stellungnahme einreichen[56]. Diese Intervention setzt voraus, dass sich die vorgeschriebene Anzahl nationaler Parlamente, z.B. ein Drittel der «Parlamentsstimmen»[57], innert acht Wochen zu einer entsprechenden gemeinsamen Aktion zusammenfindet. Das bedingt einen erheblichen organisatorischen Aufwand[58]. Die EU‑Kommission ist verpflichtet, zu einer derartigen Stellungnahme eine begründete Antwort zu erteilen und sie mit der Eingabe dem Unionsgesetzgeber vorzulegen, damit dieser sie allenfalls berücksichtigen kann[59].
Die qualifizierten regionalen Parlamente, d.h. diejenigenmit Gesetzgebungsbefugnissen, dürfen durch die nationalen Parlamente zur Subsidiaritätskontrolle konsultiert (Art. 6 Protokoll Subsidiarität) bzw. angehört werden. Nach Berichten aus Baden-Württemberg scheint diese Beteiligung und namentlich die Bindung in gewichtigen Fällen dort nur beschränkt zu funktionieren. Sie sei zu kompliziert. Indessen sei dies der Preis für demokratische Teilhabe[60]. Wichtiger seien die indirekten Folgen wie die erhaltenen Informationen und die Zusammenarbeit mit anderen regionalen Parlamenten[61].
Drittens und die Subsidiaritätskontrolle ergänzend hat sich der sogenannte politische Dialog entwickelt. Die EU soll nicht allein Bedenken zur Subsidiarität entgegennehmen. Die EU‑Mitgliedstaaten sollen im Rahmen des EU‑Gesetzgebungsverfahrens positiv gestaltend an einem politischen Dialog teilnehmen dürfen. Diese Befugnis ist schwergewichtig aus der sogenannten Barroso-Initiative entstanden[62]. Sie ist aus der «begründeten Stellungnahme» zur Subsidiaritätskontrolle hervorgegangen. Man hat diese Stellungnahme auf andere Gegenstände und andere Träger ausgeweitet. Der politische Dialog wird durch schriftlichen Austausch sowie durch gegenseitige Treffen umgesetzt, sei es bei der EU oder bei den Mitgliedstaaten durch Teilnahme von EU‑Kommissionsvertretungen in Ausschüssen und mit Vertretungen der nationalen Parlamente[63]. Der politische Dialog wird rege genutzt (über 500mal pro Jahr, 2018 am meisten durch die portugiesische Assembleia da República mit 99 Stellungnahmen). In den letzten Jahren haben sich auf diesem Weg viele nationale Parlamente z.B. mit dem Brexit befasst[64]. Über den Buchstaben des Lissabon-Vertrages hinaus hat sich das weite Feld des informellen direkten politischen Dialogs entwickelt. Diese informelle Teilnahme ist nach Auskunft aus der Praxis das Hauptgebiet, auf dem ein Parlament eines EU‑Mitgliedstaates an den EU‑Angelegenheiten teilhaben kann. Die EU‑Kommission informiert und übermittelt ihre Dokumente auch für den politischen Dialog. Das Parlament eines EU‑Mitgliedstaates darf in jedem geeigneten Zeitpunkt den EU‑Organen eine Stellungnahme abgeben. Zugleich darf es der nationalen Regierung für deren Arbeit im EU‑Rat eine landesrechtliche Stellungnahme zukommen lassen[65]. Die Rolle der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten ist auf die Teilnahme oder Mitwirkung beschränkt und enthält kein Mitentscheidungs- und kein Veto-Recht. Die EU‑Kommission hat sich verpflichtet, Stellungnahmen der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten ebenfalls zu beantworten und sowohl die Eingaben wie die Antworten laufend zu veröffentlichen[66].
Der politische Dialog steht wohl auch Nicht-EU‑Mitgliedern offen und ist somit für die Schweiz interessant (hinten Ziffer 10.3.4). Öffentliche Konsultationen (vorn Ziffer 4.1.3) und andere Kanäle dienen ebenso dem Austausch.
Viertens ist die interparlamentarische Zusammenarbeit in der EU gewachsen (Art. 12 lit. f EUV), seit die Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten eigene Akteure auf der EU‑Ebene sind[67]. Sie steht auch Drittstaaten wie die EWR/EFTA-Staaten offen[68]. Diese Zusammenarbeit soll die Eigenständigkeit der einzelnen nationalen Parlamente wahren helfen und die Beziehungen zu anderen nationalen Parlamenten und zum EU‑Parlament fördern[69]. Das EU‑Parlament hat die DEEA geschaffen, eine Delegation für die Zusammenarbeit mit den nordischen Ländern und mit der Schweiz[70]. Die interparlamentarische Zusammenarbeit soll organisatorische Aufbauarbeit leisten und den Erfahrungsaustausch pflegen[71]. Dafür werden Konferenzen organisiert. Wichtig sind für die Schweiz namentlich die Konferenz der Parlamentspräsidenten der EU‑Mitgliedstaaten (EU‑PPK)[72] und die Treffen der Vorsitzenden der Ausschüsse, die für die vom Rahmenabkommen «betroffenen Abkommen» zuständig sind. Im Rahmen dieser Konferenzen finden gemeinsame Sitzungen, Kontakte der (Parlaments-)Verwaltungen[73] usw. statt.
Es ist gelungen, die für die Schweiz wichtige Verbindung zur COSAC (hinten Ziffer 4.2.2, 10.6)[74], der Konferenz der Konferenz der Europaausschüsse (EU‑Ausschüsse der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten, zuständig für EU-Angelegenheiten), einzurichten. Der Name ist historisch begründet französisch: «Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires»[75]. Die COSAC bietet einen Austausch von Informationen und Anregungen zu bewährten Praktiken der EU‑Parlamentstätigkeit. Sie wird ergänzt durch die IPEX The Platform for EU Interparliamentary Exchange oder die Plattform für den interparlamentarischen Austausch, mit den einschlägigen Dokumenten vorab zu den Rechtsetzungsentwürfen und Veranstaltungen[76]. Die Schweizer Delegation ist seit 2014 zu den einschlägigen Veranstaltungen der COSAC als besonderer Gast (mit Rederecht) eingeladen[77].
Reformen der Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten – Beispiele aus Dänemark, Frankreich und Deutschland
Der Lissaboner Vertrag hat die EU‑Mitgliedstaaten zu Parlamentsreformen angeregt[78]. Was diese insgesamt erreicht haben, wird diskutiert[79]. Die klassischen Themen des Parlamentarismus sind auf nationaler Ebene geregelt: Information, Öffentlichkeit, Kontrolle, Organisation (Plenum und Kommissionen), Mitwirkung usw.[80]. Diese Regelungen können insgesamt ein «starkes» oder ein «schwaches» Parlament ausmachen. Man kann verschiedene Typen nationaler Parlamente unterscheiden: Solche mit Schwergewicht auf Kontrolle («Government Watchdog»), auf Gestaltung («Policy Shaper») oder etwa auf der Öffentlichkeitsrolle («Public Forum»)[81]. Diese Reformen wurden teils auf der Grundlage von im Rahmen der COSAC (vorn Ziffer 4.2.2) erstellten internationalen Vergleichen[82] erarbeitet. Mehrere vergleichende Studien sind entstanden[83], herausragend die umfassende «OPAL-Untersuchung» (Observatory of Parliaments after the Lisbon Treaty)[84] und die wissenschaftliche Bearbeitung im Palgrave Handbook im Jahr 2015[85]. In den letzten Jahren sind weitere derartige Abklärungen durchgeführt worden, z.B. über die Situation in Österreich[86].
Drei Beispiele deuten an, was nationale Parlamentsreformen erreicht haben. Wegen seines Mandatierungssystems wird das dänische Modell eines starken Parlaments gepriesen (ähnlich Finnland und Schweden)[87]. Dänemark kennt ein parlamentarisches System besonderer Art (Vielparteiensystem, Tradition der Minderheitsregierungen usw.). Die EU‑Angelegenheiten sind meistens an den Europaausschuss delegiert und bei ihm zentralisiert. Er erteilt ein Mandat für die Beratung im EU‑Rat. Der zuständige Minister beantragt dem Europaausschuss den Mandatstext mündlich (kurz vor der EU‑Ratssitzung). Das Mandat wird erteilt, wenn keine Mehrheit widerspricht. Der Ausschuss entscheidet so, dass sich im Plenum des dänischen Parlaments mutmasslich keine Mehrheit gegen das Mandat bzw. den EU‑Rechtsakt bilden wird. Sonst droht ein Misstrauensvotum. Der Ausschuss erwartet, dass sich die Regierung an das Mandat hält. Das Arrangement ist so politisch abgesichert.
Dem dänischen Modell eines starken Parlaments kann man das französische Modell eines schwachen Parlaments gegenüberstellen. Frankreich ist durch ein Präsidialsystem geprägt. Zwar bestehen Befugnisse des Parlaments gegenüber der Europapolitik der Regierung, aber seine «Entschliessungen» sind unverbindlich, dienen höchstens der politischen «Rückenstärkung» der Regierung. Im Kern ist das französische Parlament ins (Präsidial-)System eingebunden. Das Parlament ist weder Kontrollorgan («Government Watchdog») noch Mitgestalter («Policy shaper»). Man hat es bezüglich der Europapolitik als blosses Expertengremium und politisches Diskussionsforum charakterisiert. Immerhin kann es eine gewisse Öffentlichkeit herstellen, was die Regierung indirekt beeinflussen kann[88].
In Deutschland wirkt das Parlament gestaltend an der EU‑Politik mit, und zwar primär durch Stellungnahmen zu allen EU‑Angelegenheiten, insbesondere zu den Vorhaben der Union gegenüber der Bundesregierung[89]. Die Regierung muss vor einem Positionsbezug in der EU dem Parlament Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Nimmt das Parlament Stellung, so hat die Regierung diese zu berücksichtigen, u.a., indem sie über die Behandlung in der EU laufend informiert, sodass sich das Parlament einschalten kann. Aus wichtigen aussen- oder integrationspolitischen Gründen darf die Bundesregierung eine abweichende Entscheidung treffen[90]. In der EU sind häufig Verhandlungen nötig. Entsprechend wird anscheinend auch landesintern mit dem Parlament vor dem abschliessenden EU‑Entscheid ein Einvernehmen gesucht. Der deutsche Bundesrat (die Länderkammer, neben dem Bundestag) hat erhebliche Mitbestimmungsbefugnisse (Art. 23 Abs. 5 und 6 GG). Seine Stellungnahme ist für die Bundesregierung «massgebend», wenn das Vorhaben im «Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betrifft»[91]. Bemerkenswert sind die Randbedingungen, die das deutsche Bundesverfassungsgericht zugunsten des Parlaments gesetzt hat[92]. Es verlangt, hauptsächlich vor einer Beschlussfassung in «Brüssel», eine positive Ermächtigung der Regierungsvertretungen durch das Parlament. Ohne diese muss die Regierungsvertretung in bestimmten Fällen die EU‑Vorlage ablehnen. Es gilt ein Parlamentsvorbehalt[93].
1 Schoo, in: Schwarze, Art. 294 AEUV, Rz. 11 ff. ↵
2 Bieber et al., § 7 Rz. 18. ↵
3 Schoo, in: Schwarze, Art. 294 Rz. 20. ↵
4 Schoo, in: Schwarze, Art. 294 Rz. 23. ↵
5 Schoo, in: Schwarze, Art. 294 Rz. 38. ↵
6 Schoo, in: Schwarze, Art. 294, Rz. 43 ff. ↵
7 Bieber et al., § 4 Rz. 53 ff. ↵
8 Bieber et al., § 7 Rz. 18; Benz/Broschek, S. 2 f.; Giersdorf, S. 27 ff. ↵
9 Oesch, Europarecht, Rz. 488; Epiney, dynamische Rechtsübernahme, S. 10. ↵
10 Giersdorf, S. 162, 163 ff. ↵
11 Giersdorf, S. 166 ff., 169 f. ↵
12 Giersdorf, S. 60 ff., 70 ff. ↵
13 Giersdorf, S. 143 ff. ↵
14 Giersdorf, S. 99 ff. ↵
15 White Paper, S. 9. ↵
16 Hix/Hoyland, S. 34 ff.; Nemitz, in: Schwarze, Art. 17 EUV Rz. 2 f. ↵
17 Schoo, in: Schwarze, Art. 293 AEUV Rz. 19 ff. ↵
18 Schoo, in: Schwarze, Art. 294 AEUV Rz. 46. ↵
19 https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=faq.faq&aide=2&Lang=DE; Oppermann et al., § 5 N 113. ↵
20 https://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?CLX=de; https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency/comitology-register_de; Bieber et al., § 4 Rz. 111. ↵
21 Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 350 ff. ↵
22 Oesch, Europararecht, Rz. 295; Grundlagen der «EASA» https://www.bazl.admin.ch/bazl/de/home/sicherheit/internationales/europaeische-agentur-fuer-flugsicherheit--easa-.html (besucht 1.4.2020). ↵
23 Oppermann et al., § 5 Rz. 69; Oesch, Europarecht, Rz. 212. ↵
24 Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 164 ff.; Oppermann et al., § 5 Rz. 74. ↵
25 Arbeitsgruppen des EU‑Rats zur Vorbereitung https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15119-2019-INIT/de/pdf (besucht 20.1.2020). ↵
26 Oesch, Europarecht, Rz. 171; Oppermann et al., § 4 Rz. 17, § 5 Rz. 1; Weidenfeld, S. 54 ff; Hix/Hoyland, S. 34 ff., 54 ff. ↵
27 Die Mission (Botschaft) der Schweiz bei der EU kann durch ihren Vertreter beim Zugang zum EU-Parlament helfen. ↵
28 Schoo, in: Schwarze, Art. 14 EUV Rz. 4. ↵
29 Oppermann et al., § 5 Rz. 29 f. ↵
30 Schoo, in: Schwarze, Art. 14 EUV, Rz. 17. ↵
31 Schoo, in: Schwarze, Art. 14 EUV, Rz. 63 - 65. ↵
32 Oppermann et al., § 5 Rz. 23. ↵
33 Oesch, Europarecht, Rz. 182. ↵
34 Oesch, Europarecht, Rz. 312 ff. ↵
35 Bieber et al, § 7 N 9; Biervert, in: Schwarze, Art. 11 N 1 f. ↵
36 «Die EU um Internet» bei Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 331 ff. ↵
37 Jedermann kann diese Veröffentlichungen kostenlos abonnieren: SG-COMMISSION-AT-WORK-NOTIFICATIONS@ec.europa.eu (u.a. in den Amtssprachen des Bundes Art. 70 Abs. 1 BV). ↵
38 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives_de?frontEndStage=OPC_LAUNCHED ↵
39 Hix, in: Schwarze, Art. 16 N 47 ff. ↵
40 consilium.europa.eu/de/. ↵
41 Die Debatten sind öffentlich und werden in der Regel per Webstream übertragen: https://www.europarl.europa.eu/committees/de/about/introduction (besucht 15.12.20). ↵
42 https://www.europarl.europa/committees/de/minutes.html. ↵
43 https://www.consilium.europa.eu/de/documents-publications/public-register/. ↵
44 Bernath, Lobbymacht. ↵
45 Kleine Anfrage Deutscher Bundestag Bedürfnissache 19/15848 Sponsoring und Lobbyismus im Zusammenhang mit der deutschen EU‑ Ratspräsidentschaft (ab 1.7.2020) Antworten zu Ziffer 10 ff. http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/162/1916296.pdf (besucht 12.4.2020). ↵
46 Rozenberg/Hefftler, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 6 ff.; Mellein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 EUV, Rz. 1 ff.; Benz/Broschek, S. 2 f.; Auel/Neuhold, S. 10; Hix/Hoyland, S. 132 ff.↵
47 Auel/Neuhold, S. 10. ↵
48 Kröll/Lienbacher, Art. 10 Rz. 4 f., 16. ↵
49 Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 90, 112; Bieber et al., § 3 Rz. 33; Benz, S. 17, 15 ff.; Maurer, S. 19 ff.; Abels/Eppler, S. 19 ff. ↵
50 Protokoll Parlamente, passim; Martini, in: SK-Lissabon, § 4 Rz. 6 f. ↵
51 Kröll/Lienbacher, in: Schwarze, Art. 10 EUV Rz. 14 f. ↵
52 Protokoll Parlamente, passim; Martini, in: SK-Lissabon, § 4 Rz. 7 f.: Auel/Neuhold, S. 26 ff. ↵
53 Meillein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 Rz. 9 f. ↵
54 Auel/Neuhold, S. 35 ff. ↵
55 Protokoll Parlamente; Mellein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 EUV Rz. 12 ff.; Oppermann et al, § 11 N 23 ff., Bieber et al., § 3 Rz. 31 ff., § 2 Rz. 64. ↵
56 Art. 7 Abs. 1 Protokoll Subsidiarität; Mellein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 EUV Rz. 16, 18; Bieber et al, § 7 Rz. 13. ↵
57 Nach der EU‑Darstellung des «Mechanismus der Subsidiaritätskontrolle» ist die niedrigste «Warnschwelle» (1/3 oder ¼ der «Parlamentsstimmen»; «gelbe Karte») mit einer Überarbeitungspflicht der EU‑Kommission bisher dreimal erreicht worden, siehe https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/subsidiarity-control-mechanism_de (besucht 17.1.2020).↵
58 Auel/Neuhold, S. 12 f. ↵
59 Protokoll 2 Art. 7, vorab Abs. 3 II; Bieber et al., § 2 Rz. 64. ↵
60 Hempfer, S.66 f., 72 ff., 80.; Mellein/Lesaar, Art. 12 EUV Rz. 28. ↵
61 Aribas/Högenauer, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 133 ff., 145 ff., 148. ↵
62 Kreilinger, S. 6 ff.; Auel/Neuhold, S. 12, 28; Rozenberg/Hefftler, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 14; Neuhold/Smith, S. 675. ↵
63 EU‑Kommission, Beziehungen zu den nationalen Parlamenten, siehe https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments_de (besucht 18.1.2020). ↵
64 Kreilinger, S. 7 f.; Auel/Neuhold, S. 28. ↵
65 Ein Beispiel aus Deutschland: Beschluss des Bundesrates Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG in Bezug auf die Mehrwertsteuersätze mit Antwort der EU‑Kommission vom 29. 5. 2018, siehe https://www.bundesrat.de/SharedDocs/Bedürfnissachen/2018/0001-0100/17-18(B).pdf?__blob=publicationFile&v=1 (besucht 18.1.2020). ↵
66 https://ec.europa.eu/ (besucht 29.12.2019). ↵
67 Protokoll Parlamente, Art. 9; Kreilinger, S. 10 ff.; Oppermann et al., § 5 Rz. 40; Bieber et al et al., § 4 Rz. 37 f.; Mellein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 EUV N 40; Rozenberg/Hefftler in: Hefftler et al., Palgrave Handbook. S. 13 f., 20. ↵
68 Bieber et al et al, § 4 Rz. 38. ↵
69 Protokoll Parlamente, Art. 9 f. ↵
70 https://www.europarl.europa.eu/delegations/en/deea/about/introduction (besucht 24.1.2021). ↵
71 Zu dieser Suche nach der «best practice»: jährlicher Überblick etwa in «Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten der EU Jahresbericht» http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/c5a585fb-261c-47eb-86f2-194907771ef4/L015863-BROC-A4-DE_WEB.pdf(besucht 19.1.2020); allgemein: Benz/Broschek, S. 2, 10 ff.; Auel et al: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 60 ff., 88 f., 103 ff.↵
72 EU‑Sprecherkonferenz https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/getspeakers.do (besucht 1.2.2020). ↵
73 Högenauer, S. 55 ff. ↵
74 «Konferenz der parlamentarischen Gremien, die auf die Angelegenheiten der Parlamente der Union der Europäischen Union spezialisiert sind», siehe https://www.parlament.gv.at/PERK/PI/PKON/COSAC/index.shtml; die COSAC-Website wird soweit bekannt in die IPEX-Plattform integriert; Mellein/Lesaar, in: Schwarze, Art. 12 EUV Rz. 41 ff. ↵
75 Kreilinger, S. 11. ↵
76 https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/parliaments/neparliaments.do (besucht 6.5.2020). ↵
77 Jahresbericht 2018 der Delegation, Ziffer 4.2. ↵
78 Martini, in: SK-Lissabon, § 4 Rz., 9, 12. ↵
79 Neuhold/Smith, S. 668 ff. ↵
80 Benz/Broschek S. 3 ff., 19 ff.; Rozenberg/Hefftler, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 27 ff., S. 70, 71, hinten Anhang 4: Tabelle S. 30. ↵
81 Rozenberg/Hefftler, in: Hefftler et al, Palgrave Handbook, S. 27 ff.; Auel et al., in: Hefftler et al, Palgrave Handbook, S. 61 ff., 88 f.; Neuhold/Smith, S. 668 ff., 678. ↵
82 Vatter, Einleitung, S. 55 ff. ↵
83 Schon 1995 z.B. Norton, passim; später Auel/Neuhold, S. 14 ff., Benz/Broschek S. 2 ff., 7 ff., und Martini, in: SK-Lissabon, § 4 Rz. 13 ff. ↵
84 Auel et al., in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 61, 66 ff., Liste der berücksichtigten Kammern S. 90 f.; siehe https://www.researchgate.net/figure/OPAL-score-of-formal-institutional-strength-in-EU‑affairs_fig1_271649884 (besucht 12.1.2020).↵
85 Hefftler et al., Palgrave Handbook, passim, etwa ab 2010, in der Umsetzungsphase des Lissabon Vertrages. ↵
86 Miklin, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 395. Die Länderberichte bei Hefftler/Neuhold/Rozenberg/Smith, Palgrave Handbook, passim. ↵
87 Schymik, S. 6 ff., S. 10 ff. (Anhang über die Arbeitsweise des Europaauschusses); Buskjoer Christensen, S. 275 ff.; Martini, in: SK-Lissabon, § 4 Rz. 42 ff., 45, 51. ↵
88 Art. 84-4 CF; Thomas/Tacea, in: Hefftler et al., Palgrave Handbook, S. 170 ff.; Martini, in: SK-Lissabon, § 5, Rz. 66 ff. ↵
89 Art. 23 Abs. 2 f. GG; § 8 EUZBBG; «Die Bundesregierung legt die Stellungnahme des Bundestages ihren Verhandlungen zugrunde…» (Art. 8 Abs. 2 EUZBBG); Mitwirkung durch Stellungnahme: Saberzadeh, in: SK-Lissabon, § 13 Rz. 55 ff. ↵
90 Reissmann, in: SK-Lissabon, § 14 Rz. 138 ff. ↵
91 § 5 Abs. 2 EUZBLG. ↵
92 Lhotta, in: SK-Lissabon, § 5, Rz. 20 ff. ↵
93 Martini, in: SK-Lissabon, § 4, Rz. 25. ↵
Ücretsiz ön izlemeyi tamamladınız.
