Kitabı oku: «Миротворчество ООН: от истоков к современности»

Авторы:

Л.И. Ромадан – кандидат политических наук;

В.С. Яшенин – аспирант Дипломатической академии МИД России по специальности 5.6.7 «История международных отношений и внешней политики»

Рецензенты:

О.Б. Озеров – Посол по особым поручениям МИД России, руководитель Секретариата Форума партнерства Россия – Африка;

Д.А. Полянский – Первый заместитель Постоянного представителя Российской Федерации при ООН;

Г.М. Сидорова – профессор кафедры дипломатии и консульской службы Дипломатической академии МИД России, профессор кафедры международных отношений и внешней политики России ФГБОУ ВО МГЛУ, ведущий научный сотрудник ИАфр РАН, доктор политических наук, профессор, эксперт РАН;

Р.Н. Шангараев – доцент кафедры стратегических коммуникаций и государственного управления Дипломатической академии МИД России, профессор Академии военных наук, доктор политических наук, кандидат экономических наук, главный редактор журнала «Вестник ученых-международников»

Художник А.В. Рябиченко

Фотографии для оформления издания предоставлены Ю.Ю. Видакасом,Д.А. Гильмутдиновой, Л.И. Ромадан

© Ромадан Л.И., Яшенин В.С., 2024

© Дипломатическая академия МИД России, 2024

© Оформление. ООО «Квант Медиа», 2024

Предисловие

ООН является главной площадкой межгосударственного сотрудничества, на протяжении уже 79 лет продвигающей создание безопасного и справедливого мироустройства, а также оказывающей поддержку странам в тяжелых кризисных ситуациях. Миротворчество ООН – одно из ключевых направлений деятельности Организации, которое имеет огромное практическое значение для жизней миллионов людей в самых разных регионах земного шара. Операции ООН по поддержанию мира (ОПМ) прошли большой путь от компактных наблюдательных миссий до комплексных многопрофильных операций. Всего с момента создания уникального миротворческого инструментария ООН было развернуто свыше 70 ОПМ. В операциях приняли участие сотни тысяч военнослужащих, а также десятки тысяч полицейских и гражданских сотрудников из более чем 120 стран мира. Все они несли службу на благо мира, обеспечивая защиту местного населения и способствуя восстановлению стран, переживших ожесточенные конфликты. В настоящее время развернуто 11 миротворческих операций, обладающих своей уникальной спецификой. Новые задачи в области миротворчества требуют всестороннего обсуждения на международном уровне с целью выработки последовательных и сбалансированных подходов, преодоления фрагментарного характера политико-правовой базы, разработки соответствующих доктрин, своевременной подготовки нормативных документов на основе накопленного опыта. В связи с этим актуальность темы настоящей монографии не вызывает сомнений.

В книге подробно анализируются не только особенности текущих миротворческих операций под эгидой ООН, но и дается комплексная картина работы миротворческого механизма Организации. Особое внимание уделено организационной структуре, концептуальным аспектам, а также финансированию ОПМ. Использован обширный круг источников и литературы как отечественных, так и зарубежных исследователей. Анализ резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, материалов Секретариата ООН, а также выступлений сотрудников Постоянного представительства Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке придает работе прикладной характер. Авторы изучили большое количество документов на английском языке, в том числе в Библиотеке Д. Хаммаршёльда в штаб-квартире ООН и Научной библиотеке МИД России.

Особого внимания заслуживает изучение участия Российской Федерации в миротворческих операциях под эгидой ООН. В частности, авторы обстоятельно проанализировали нормативно-правовую базу, а также статистические данные, что позволило комплексно осветить вклад России в урегулирование международных конфликтов в рамках ООН. В 2023 году исполнилось 50 лет со дня, когда первая группа советских военных наблюдателей ООН была направлена в миссию ООН на Ближнем Востоке – ОНВУП/UNTSO. По инициативе нашей Организации была выпущена юбилейная почтовая марка и конверт первого дня. Этот факт еще раз свидетельствует о том, что сегодня Россия в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН играет ведущую роль в международных делах, а также отдает дань уважения всем тем, кто принимал участие в операциях по поддержанию мира под флагом ООН.

В монографии также исследуется феномен «сильного» (robust) миротворчества в Африке. Авторы акцентируют внимание на рисках, связанных с применением мандатов подобного типа.

Красной нитью в монографии проходит тезис о том, что именно правительства, принимающие на своей территории операции по поддержанию мира, несут основную ответственность за обеспечение безопасности населения, включая защиту от террористических атак, налаживание мирного политпроцесса, устранение причин конфликта, постконфликтное восстановление. Сложно не согласиться с позицией авторов относительно опасности превращения миротворчества в механизм реализации национальных интересов отдельных государств. В монографии справедливо отмечено, что своего рода «противоядием» от таких разрушительных тенденций является строгое соблюдение принципов классической триады миротворчества, включающих согласие сторон, беспристрастность и неприменение силы, кроме случаев самообороны и защиты мандата.

Констатируем, что в полку исследователей миротворчества ООН прибыло, а выводы, сделанные в книге, имеют прикладное значение и могут быть полезны как для экспертов, занимающихся политическими проблемами международных отношений, так и для дипломатов профильных направлений.

Юрий Видакас Президент

Межрегиональной общественной организации ветеранов миротворческих миссий ООН

Россия: полвека на вахте мира

Интеллектуальны вклад молодых ученых

Рассматриваемая монография, несомненно, является интеллектуальным вкладом в миротворческую деятельность. Она представляет собой 75-летнюю собранную история миротворческой деятельности ООН. Можно сказать, что в монографии проведен «всеобъемлющий обзор всех вопросов, касающихся эволюции миротворчества ООН (1948–2023)». Стиль изложения текста способствует быстрому прочтению. Сразу привлекает краткость и емкость темы.

Отметим важное положение монографии: «Роль РФ в современных миротворческих операциях под эгидой ООН требует дальнейшего анализа и осмысления». Целый раздел посвящен анализу участия российских миротворцев в операциях под эгидой ООН, а также позиции Российской Федерации относительно трансформации миротворческого концепта. С 1948 года по настоящее время ООН провела 71 миротворческую операцию. СССР и Россия участвовали в 42 миротворческих операциях ООН. Россия находится на вахте мира полвека. Сейчас ООН участвует в 11 миротворческих операциях. Комитет СФ по обороне и безопасности дал обобщающую характеристику 50-летнего миротворческого пути России: «Вкупе с солидным, более чем полувековым опытом участия в миротворческой деятельности это укрепляет авторитет России в глазах стран и народов, составляющих глобальное большинство».

В монографии даются ссылки на десяток определений понятия «миротворческая операция». Дополнительно приведем еще одну. Профессор Н.И. Никитин подчеркнул: «Как и войны, миротворческие операции – это продолжение политики государств иными средствами» (перифраза определения войны Клаузевица). Значительный интерес представляют приложения – таблицы, схемы, диаграммы, рисунки, – дополняющие текст. Приведены сокращения на русском и английском языках.

Постоянное представительство РФ при ООН находится на переднем крае миротворческой деятельности, цитирование выступлений дипломатов представительства дается 25 раз.

Российские женщины-миротворцы вносят важный вклад в миротворческую деятельность ООН. В настоящее время на вахте мира под флагом ООН находятся 13 российских женщин-миротворцев.

Ветераны-миротворцы Межрегиональной общественной организации ветеранов миротворческих миссий ООН (МООВМ-МООН) уделяют большое внимание интеллектуальному вкладу российских ученых в миротворческую деятельность, поддерживая с ними постоянную связь. За полвека участия России в миротворческих операциях произошли большие перемены. Они отражены в монографии: использование беспилотных аппаратов, искусственного интеллекта, космической связи, новых автомобилей, компьютеризация, знание иностранных языков.

Полувековой миротворческий путь России запечатлен в почтовом издании. В конце ноября 2023 года АО «Марка» выпустило конверт и марку «Советские и российские миротворцы. 50 лет на страже мира (1973–2023)».

Пожелаем молодым исследователям дальнейших творческих и научных успехов в их благородном труде. «Блаженны миротворцы…», – сказано в древности.

Анатолий Исаенко

ветераи-миротворец с 1973 года

Введение

Современный мир переживает эпоху тектонических геополитических перемен – переход от глобального доминирования Запада к подлинной, справедливой многополярной системе международных отношений. Этот процесс сопровождается разморозкой старых и возникновением новых очагов напряженности как проявлений борьбы современных центров силы в рамках формирующегося мирового порядка. Как отмечает доктор юридических наук, доктор политических наук, профессор О.Г. Карпович, «при этом происходит непрерывная эволюция самих конфликтов, в ходе которой усложняется их внутренняя структура и возникают новые формы (цивилизационные, этнополитические, этноконфессиональные и др.), мало подверженные воздействию традиционных инструментов политического регулирования»¹. По данным ежегодного отчета о вооруженных конфликтах британского Международного института стратегических исследований (IISS), по всему миру в 2023 году произошло не менее 183 региональных конфликтов, что является самым высоким показателем за последние три десятилетия ². Число жертв, по сравнению с 2022 годом, увеличилось на 14 %, количество случаев насилия – на 28 %³. В качестве причин обострения/возникновения противоречий отмечаются внутренний терроризм, территориальные споры, рост числа преступных группировок и климатические изменения⁴. Все эти факторы свидетельствуют о необходимости выработки новых подходов к концепции миротворческой деятельности и проведения реформы ООН как главного гаранта безопасности на планете. Напряженность между государствами – постоянными членами Совета Безопасности ООН и неспособность выработки консенсуса привели к ослаблению роли организации, что ярко продемонстрировало очередное обострение ситуации на Ближнем Востоке. Весь этот комплекс проблем неразрывно связан с концептом миротворческой деятельности всемирной Организации как одного из инструментов обеспечения глобального мира и безопасности. Проследив его эволюцию и проанализировав основные подходы на современном этапе, можно выработать конкретные предложения по усовершенствованию данного инструмента.

Необходимость комплексного исследования миротворческой деятельности ООН обусловлена также высокой вероятностью перерастания спорных вопросов между государствами в различных регионах мира в открытые вооруженные конфликты. После распада биполярной системы международных отношений и изменения баланса сил в пользу Запада был отмечен рост числа конфликтов на этнической почве, а также столкновений за право обладать спорными территориями и ресурсами. Налицо и другие тренды – эволюция классического миротворчества ООН, сопровождающаяся попытками внедрения силового компонента в операции по поддержанию мира (ОПМ), а также использование правозащитной тематики в качестве ширмы для реализации национальных интересов отдельных государств. Подобные подходы способны не только привести к эрозии традиционных методов урегулирования конфликтов, но и могут дискредитировать ООН как глобальный институт, призванный сохранять мир и стабильность на нашей планете.

Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 31 марта 2023 года, на ООН и другие многосторонние институты, задача которых заключается в согласовании интересов ведущих держав, оказывается серьезное давление. Испытанию на прочность подвергается международно-правовая система. Узкая группа государств стремится подменить ее концепцией миропорядка, основанного на правилах (навязывание правил, стандартов и норм, при выработке которых не было обеспечено равноправное участие всех заинтересованных участников). Осложняется выработка коллективных ответов на транснациональные вызовы и угрозы, такие как незаконная торговля оружием, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, опасных патогенов и инфекционных заболеваний, использование информационно-коммуникационных технологий в противоправных целях, международный терроризм, незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, транснациональная организованная преступность и коррупция, стихийные бедствия и техногенные аварии, нелегальная миграция, ухудшение состояния окружающей среды. Остро ощущается дефицит доверия и предсказуемости в международных делах⁵. Все это свидетельствует о надвигающемся кризисе системы ООН, необходимости ее адаптации к новым геополитическим реалиям. В связи с этим одна из приоритетных задач Российской Федерации – восстановить роль ООН в качестве центрального координирующего механизма согласования интересов государств и их действий по достижению целей Устава ООН. В целях укрепления региональной безопасности, предотвращения локальных и региональных войн, урегулирования внутренних вооруженных конфликтов, в первую очередь на территории сопредельных государств, Российская Федерация намерена уделять приоритетное внимание повышению своей роли в миротворческой деятельности (в том числе в рамках взаимодействия с ООН, ретональными международными организациями и сторонами конфликтов), укреплению миротворческого и антикризисного потенциалов ООН и ОДКБ⁶. Все это подтверждает актуальность и важность изучения всемирной Организации как основного института миротворчества.

Угроза разрастания многочисленных локальных конфликтов в XXI веке подталкивает специалистов к выработке новых и трансформации имеющихся методов и практик урегулирования противоречий. Расширяется инструментарий операций по поддержанию мира. В контексте эволюции ооновского миротворчества стоит отметить переход от традиционных миссий наблюдателей (в англоязычных источниках – «военные эксперты») к многокомпонентным и гибридным операциям, сочетающим политические, гуманитарные составляющие, а также активное внедрение новых технических средств.

Военных наблюдателей ООН традиционно называют «голубыми беретами», а военный контингент, принимающий участие в ОПМ, – «голубыми касками». Их принципиальное отличие заключается в том, что «голубые береты» – это, как правило, военнослужащие в звании от капитана до подполковника, которые несут службу под флагом ООН без оружия. «Голубые каски», в свою очередь, имеют вооружение, которое могут применять в целях самообороны и защиты мандата⁷.

В настоящее время не существует четкого общепринятого определения миротворческой деятельности в рамках ООН, отсутствует единая классификация осуществляемых операций. Кроме того, ведется дискуссия о модернизации классических принципов, а также появлении новых субъектов в миротворчестве. В связи с внутриполитической природой ряда конфликтов вопрос о форматах вмешательства и легитимности данных действий мирового сообщества (в лице миротворцев) остается открытым. Имеются опасные прецеденты использования США и союзниками по НАТО инструментов миротворчества в своих интересах в обход Устава ООН с целью вооруженного вмешательства в дела суверенных государств. Как отмечает исследователь В.К. Белозёров, Российская Федерация «не может… оставить без реагирования стремление США к глобальному доминированию (когда все средства хороши, вплоть до массового кровопролития), экспансионистскую деятельность НАТО, попытки подрыва стратегической стабильности»⁸.

По состоянию на октябрь 2023 года в 12 операциях по поддержанию мира ООН участвовало свыше 70,6 тыс. человек из более чем 120 стран ⁹, что говорит о большой вовлеченности мирового сообщества в данный процесс. Актуальность изучения природы миротворчества связана с формированием концептуальной модели различных операций под эгидой ООН, а также существенной модификацией мандатов миротворцев. Прослеживалась тенденция «выпячивания» силовых компонентов за рамки традиционных мандатов операций ООН (например, в Демократической Республике Конго и Мали). В связи с этим необходим взвешенный анализ подобного рода инициатив в контексте эволюции миротворчества ООН.

В данной монографии ставятся следующие задачи:

• дать авторские оценки развитию миротворческой деятельности ООН;

• подробно рассмотреть основные теоретические подходы к феномену межгосударственного сотрудничества в рамках ООН в привязке к развитию концепции миротворчества всемирной Организации;

• выявить современные проблемы миротворческой деятельности ООН и предложить варианты их решения;

• определить новые подходы к проведению операций по поддержанию мира, в том числе совместных ОПМ с региональными организациями;

• проанализировать участие российских миротворцев в операциях под эгидой ООН, а также позицию Российской Федерации относительно трансформации миротворческого концепта;

• выявить специфику ОПМ в различных регионах мира, а также определить их роль в процессе эволюции миротворчества ООН.

Глава 1
Концептуальные и практические подходы к миротворческой деятельности ООН

1.1. Теоретико-методологические подходы к изучению межгосударственного сотрудничества на примере ООН

Анализ форм сотрудничества между государствами и способов организации такого взаимодействия прошел несколько ступеней развития¹⁰. Окончание Второй мировой войны и появление во второй половине XX века новых участников международных отношений (в частности, за счет деколонизации ряда африканских стран) ознаменовали очередной этап развития межгосударственного сотрудничества, а также стали толчком к формированию различных международных организаций. Появилась необходимость в координации политических решений на глобальном уровне с целью предотвращения мировых войн.

Центральной площадкой межгосударственных переговоров стала ООН, созданная в 1945 году. «На полях» всемирной Организации происходит многостороннее сотрудничество акторов мировой политики, создаются программы по обеспечению устойчивого развития человечества, вырабатываются миротворческие концепции. Главным органом, несущим ответственность за поддержание мира, является Совет Безопасности. Вместе с тем согласование решений усложняется в связи с растущим числом сторон, вовлеченных в этот процесс. Как отмечает отечественный исследователь П.А. Цыганков, процессы международного сотрудничества «достаточно трудны для понимания, их источники многогранны и взаимосвязаны; они представляют собой трудный объект для исследования»¹¹. С этим тезисом трудно не согласиться, поскольку участники переговоров на площадке ООН формируют обширную и зачастую запутанную сеть контактов. Примерами многосторонней дипломатии служат процессы согласования решений в органах системы ООН, в том числе организация миротворческой деятельности. С целью проведения обстоятельного анализа эволюции миротворчества необходимо рассмотреть феномен межгосударственного сотрудничества в ООН в контексте основных теоретических школ исследования международных отношений.

Политический реализм и неореализм

Реализм – одно из старейших направлений в исследовании международных отношений. Согласно этой парадигме, международные отношения представляют собой арену противостояния государств, отстаивающих национальные интересы. Сторонники реализма рассматривают институты в качестве инструментов осуществления внешнеполитических линий, проводимых ключевыми игроками мировой системы. В соответствии с реалистской парадигмой процесс согласования и проведения миротворческих операций под эгидой ООН можно рассматривать как форму реализации национальных интересов.

Основоположниками принципов реализма принято считать Фукидида, Тацита, Н. Макиавелли и Т. Гоббса. Среди представителей этой школы необходимо отметить Г. Моргентау, Ф. Шумана, Дж. Кеннана, Г. Киссинджера, Э. Карра, А. Уолферса¹².

Обобщая выводы, сделанные вышеуказанными исследователями, можно выделить следующие основные положения реализма, отражающие природу межгосударственного сотрудничества:

• в основе международных отношений лежит анархия, порожденная конкуренцией государств за сферы влияния и ресурсы;

• основные акторы международных отношений – суверенные государства, в то время как негосударственным игрокам отводится второстепенная роль;

• государства рассматриваются как рациональные субъекты международных отношений, которые стремятся максимизировать свою выгоду от межгосударственного сотрудничества;

• наиболее эффективный инструмент реализации внешнеполитических интересов – сила;

• вопросы военной безопасности – приоритет для участников международных отношений.

Как отмечает Г. Моргентау, «правительства всегда стремятся или избавиться от ограничений, накладываемых международным правом, или же использовать его нормы для реализации собственных национальных интересов»¹³.

Исследователь А. Штейн полагает, что сотрудничество по сути является «нетипичным и временным»¹⁴ и возникает только в случае необходимости совместно противостоять общей угрозе. Данный подход вполне соответствует процессу формирования миротворческих операций: в случае возникновения очага конфликта страны – члены ООН приступают к выработке совместного способа его разрешения. В некоторых случаях принимается решение о направлении миротворческого контингента в конфликтный регион, причем любое государство – член ООН может выступить инициатором выделения персонала для миротворческих контингентов. Кооперация акторов носит временный характер, как и миротворческие операции.

Вместе с тем, по мнению А. Штейна, «международные институты вообще не существуют или являются бесполезными»¹⁵. Данное суждение отражает довольно пессимистичную оценку перспектив международного сотрудничества в рамках институтов. С этим тезисом сложно согласиться, поскольку нельзя нивелировать роль институтов в современных внешнеполитических реалиях. К примеру, Совет Безопасности (один из ключевых органов ООН) координирует процесс проведения миротворческих операций.

Необходимо отметить, что школа реализма далеко не монолитна. Исследователь А. Уолферс считает, что международные отношения, напротив, предполагают международное сотрудничество, которое понимается как необходимая для безопасности государства рациональная самоотреченность, направленная на достижение международной солидарности, господства закона и мира¹⁶. В целом исследователь выделяет несколько мотивов, побуждающих государства к сотрудничеству: стремление к улучшению отношений внутри объединенной группы независимо от наличия внешней угрозы (согласно Уставу ООН такой вид сотрудничества принято называть «региональное объединение», к примеру Африканский союз) или желание консолидации усилий в борьбе с общей внешней угрозой (к примеру, взаимодействие в рамках решения глобальных проблем современности: борьба с терроризмом, голодом, изменением климата и т. п.).

Тем не менее история свидетельствует о том, что наличие общей опасности не всегда способствует межгосударственному сотрудничеству. Так, в связи с разногласиями между государствами – членами «Группы 77» им так и не удалось достичь своей цели – изменения системы внешнеэкономических отношений. Как отмечает исследователь П. Кюбичек, «опыт африканских государств демонстрирует, что наличие общих проблем часто недостаточно для возникновения активных попыток сотрудничества»¹⁷.

С течением времени реализм эволюционировал, приспосабливаясь к новым реалиям международных отношений. Среди сторонников неореализма стоит выделить таких исследователей, как К. Уолтц (его принято считать основателем этой школы), Р. Гилпин, Б. Бузан ¹⁸. Примечательно, что неореалисты, как и их предшественники, оценивают роль международных институтов и международного сотрудничества в целом как незначительную. Неореализм иногда называют структурным реализмом, поскольку последователи данного направления рассматривают международную систему как структуру взаимоотношений между государствами в рамках союзов и межправительственных организаций. По мнению К. Уолтца, система международных отношений способна оказывать влияние на внешнюю политику государств (своеобразная «обратная связь»)¹⁹. При этом исследователь полагает, что «институты способны развивать сотрудничество, когда все государства в нем заинтересованы, но не могут навязывать государствам то поведение, которое не отвечает их интересам»²⁰. Иными словами, данное положение объясняет вовлеченность государств – членов ООН в миротворческую деятельность. Всемирная Организация не обладает инструментами, которые бы принудили членов к отправке контингентов для участия в миротворческих операциях.

Значительный вклад в развитие неореализма сделал исследователь Р. Гилпин, который сформулировал три основных постулата этой парадигмы: государства – главные акторы мировой политики, при этом признается наличие негосударственных субъектов международных отношений; действия государств рациональны и направлены на получение максимальной выгоды; равновесие сил – гарантия стабильности системы международных отношений.