Kitabı oku: «Öffentliches Recht im Überblick»

Öffentliches Recht im Überblick

Staats-, Europa- und Verwaltungsrecht

für Bachelor und Staatsexamen

von

Volker M. Haug

3., neu bearbeitete und erweiterte Auflage

www.cfmueller.de

Öffentliches Recht im Überblick › Autor

Ministerialrat a.D. Prof. Dr. iur. Volker M. Haug ist seit 2019 Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg. Außerdem lehrt er seit 2003 als Honorarprofessor an der Universität Stuttgart und ist als Prüfer in beiden juristischen Staatsprüfungen tätig. Vor dem Wechsel nach Ludwigsburg war er viele Jahre mit verschiedenen Leitungsfunktionen baden-württembergischer Ministerien und mit dem Aufbau der rechtswissenschaftlichen Abteilung an der Universität Stuttgart betraut. Seine Forschungsschwerpunkte liegen vor allem in den politiknahen Gebieten des Öffentlichen Rechts (Parlaments-, Gesetzgebungs-, Partizipations- und Föderalismusrecht) sowie im Hochschul-, Medien- und Internetrecht. Zu seinen Publikationen und Herausgeberschaften zählen die Lehrbücher „Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht“ und „Grundwissen Internetrecht“ sowie der Kommentar zur Landesverfassung von Baden-Württemberg und das Praxis-Handbuch „Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg“. Bibliografische

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.

ISBN 978-3-8114-9289-9

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Telefon: +49 6221 1859 599

Telefax: +49 6221 1859 598

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Vorwort

Dieses juristische Lehrbuch möchte alle Studierenden ansprechen, die bislang noch nicht näher mit „Jura“ in Berührung gekommen sind, sich nun aber mit dem Öffentlichen Recht (zum Begriff siehe Seite 6 f.) – beschäftigen wollen oder müssen. So wendet sich dieses Buch insbesondere an alle Studierenden nichtjuristischer Studiengänge (Bachelor oder Master) – z.B. in den Wirtschafts-, Politik-, Sozial-, Planungs- oder Ingenieurwissenschaften –, die öffentlich-rechtliche Inhalte haben. Genauso eignet es sich für Anfängerinnen und Anfänger im klassischen Jura-Studium, die einen verständlichen Einstieg in das Öffentliche Recht suchen. In beiden Fällen gilt: Wer (noch) nicht juristisch-fachlich sozialisiert ist, ist hier richtig.

Denn die ebenso zahlreichen wie guten „normalen“ Jura-Lehrbücher im öffentlichen Recht bilden bereits die hohe Komplexität des Faches ab, indem sie entweder sehr umfangreich, sehr anspruchsvoll oder aber auf viele Teilgebiets-Bücher aufgeteilt sind. Demgegenüber fristet das Angebot an eingängiger Einstiegs- und Überblicksliteratur – ohne deswegen oberflächlich oder völlig trivial zu sein – ein stiefmütterliches Schattendasein. Dem möchte ich mit diesem Buch entgegenwirken. Hier werden alle wichtigen Teilgebiete des Öffentlichen Rechts – vom Europarecht über das Staatsrecht bis hin zum Verwaltungsrecht – quasi aus einer Gesamtperspektive dargestellt. Dabei versuche ich, in einer möglichst „unjuristischen“ Sprache die Grundlinien und großen Zusammenhänge zu erläutern, ohne mich in juristische Fachdetails zu verlieren oder Vollständigkeit zu erreichen. Im Vordergrund steht daher ein Überblickscharakter, ergänzt durch die Darstellung ausgewählter, besonders relevanter Problemstellungen. Aus meiner mittlerweile über 25jährigen Lehrerfahrung ist mir auch bekannt, dass grafische und tabellarische Darstellungen das Verständnis oft mehr erleichtern, als lange Erläuterungstexte. Deshalb enthält dieses Buch – jedenfalls für die Verhältnisse juristischer Literatur – ungewöhnliche viele optische Lernhilfen und Tabellen. Und für den Fall, dass jemand mehr wissen will, enthält (fast) jeder Abschnitt einen vertiefenden Literaturhinweis auf ein jeweils einschlägiges Teilgebiets-Lehrbuch aus der Reihe „Start ins Rechtsgebiet“ oder „Schwerpunkte“ und teilweise auch andere weiterführende Hinweise. Die nunmehr dritte Auflage führt diese bewährte Konzeption in erweiterter Form fort, so dass nun alle wichtigen Grundrechte in dieser Überblicksdarstellung erläutert werden.

Trotz aller Bemühungen ist nichts so gut, dass es nicht noch besser werden könnte. Egal, ob Sie wichtige Inhalte vermissen, ob Sie Ideen für eine bessere Darstellung haben oder ob Sie auch nur (unvermeidliche) Druck- und Schreibfehler entdecken – ich freue mich über jedes Feedback (mail@volkerhaug.de). Besonders bedanken möchte ich mich bei allen, die durch Hinweise, Diskussionen und Kritik zum Gelingen des Werkes beitragen haben. Ebenso danke ich Christian Lenz vom C.F. Müller Verlag für die gute Betreuung. Gewidmet ist dieses Buch – wie die Vorauflagen – meiner Mutter, die daran vermutlich bemängelt hätte, dass es keinen Spannungsbogen enthält. Dennoch (oder erst recht) wünsche ich allen, die mit diesem Buch arbeiten, eine gute Bewältigung des eventuellen „Kulturschocks“ bei ihrer ersten Begegnung mit dem (wie ich finde) sehr spannenden Fach „Recht“ und viel Erfolg im Studium!

Ludwigsburg, im Januar 2021 Volker M. Haug

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abbildungen

Einführung

I. Konzeption des Buches

1. Ziele

2. Inhalt und Aufbau

a) Europarecht (Kap. 1)

b) Staatsrecht (Kap. 2 und 3)

c) Verwaltungsrecht (Kap. 4 und 5)

II. Standort des Öffentlichen Rechts

1. Jura ist überall!

2. Struktur der Gesamtrechtsordnung

a) Abgrenzung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht

b) Zwischen- und überstaatliche Ebene

c) Nationale Ebene

d) Normenhierarchie

Erstes Kapitel Europarecht

I. Grundlagen der EU

1. Entstehungsgeschichte

a) Gründung der drei europäischen Gemeinschaften (1951–1957)

b) Vertrag von Maastricht (1992), insbesondere Gründung der Europäischen Union

c) Vertrag von Nizza (2001) und starke Erweiterung der Union

d) Vertrag von Lissabon (2007)

e) Zusammenfassende Übersicht

2. Grenzen des Integrationsprozesses

a) Brexit

b) Rechtsprechung des BVerfG

3. Rechtscharakter

4. Unionsbürgerschaft

5. Abgrenzung zum Europarat

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

a) Einzelne Ausprägungen

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

b) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt und Solidaritätsprinzip

c) Übrige Ziele

III. Organe der Union

1. Überblick

2. Europäisches Parlament

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Parlamentsrechtliche Eckpunkte

aa) Wahlrecht

bb) Abgeordnetenrecht

cc) Geschäftsordnung

c) Hauptfunktionen

aa) Rechtssetzungsfunktion

bb) Budgetfunktion

cc) Kreationsfunktion

dd) Kontrollfunktion

ee) Fazit

3. Europäischer Rat

4. (Minister-)Rat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Vorsitz

bb) Mehrheitserfordernisse

c) Hauptaufgaben

aa) Koordinierung

bb) Rechtssetzung

cc) Budget

dd) Organisation und Personal

ee) Kontrolle

ff) Außenvertretung

5. Kommission

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Hauptaufgaben

aa) Exekutivfunktionen

bb) „Hüterin der Verträge“ (Kontrolle)

cc) Rechtssetzung

dd) Außenvertretung

c) Regierungsähnlicher Charakter

6. Gerichtshof der Europäischen Union

a) Aufgabe und Struktur

aa) Begriff

bb) Instanzenzug

cc) Zuständigkeiten

dd) Besetzung

b) Verfahrensarten

7. Europäische Zentralbank

8. Rechnungshof

9. Problem Demokratiedefizit

IV. Unionsrecht

1. Kategorien des Unionsrechts

a) Primärrecht

aa) Inhalt

bb) Verfahren

cc) Wirkung

b) Sekundärrecht

aa) Inhalt

bb) Handlungsformen

(a) Verordnung

(b) Richtlinie

(c) Beschluss

cc) Verfahren

c) Tertiärrecht

2. Rechtssetzung

a) Kompetenzordnung

b) Verfahren

3. Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht

a) Vorrangstellung des Unionsrechts

b) Begründung des Unionsrechtsvorrangs

c) Problem der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

V. Grundfreiheiten

1. Allgemeine Grundsätze

a) Funktion

b) Anwendungsvoraussetzungen

aa) Markt- bzw. Wettbewerbsbezug

bb) Grenzüberschreitender Charakter

c) Schutzbereich

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Keine Bereichsausnahme

d) Eingriff

aa) Maßnahme eines Verpflichteten

bb) Diskriminierung

cc) Beschränkungsverbot

dd) Schutzpflichten

e) Rechtfertigung (Schranken)

f) Untersuchungsaufbau

g) Folgen bei einem Verstoß gegen eine Grundfreiheit

2. Warenverkehrsfreiheit

3. Personenverkehrsfreiheiten

a) Arbeitnehmerfreizügigkeit

b) Niederlassungsfreiheit

4. Dienstleistungsfreiheit

5. Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

a) Kapitalverkehrsfreiheit

b) Zahlungsverkehrsfreiheit

VI. Grundrechte-Charta

1. Historische Entwicklung

2. Wesentliche Inhalte

3. Anwendbarkeit

a) Vielfalt der Grundrechtskataloge

b) Anwendbarkeit der verschiedenen Grundrechtsordnungen

aa) Grundrechte-Charta und GG

(a) Durchführung des Unionsrechts ohne nationale Spielräume

(b) Durchführung des Unionsrechts mit nationalen Spielräumen

bb) EMRK

cc) Übersicht:

Zweites Kapitel Staatsordnung

I. System des Staatsrechts

II. Staatsziele

1. Überblick: Staatsstrukturprinzipien und Staatsprogrammsätze

2. Demokratieprinzip

a) Volkssouveränität

b) Politisch-kommunikative Freiheiten

c) Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

d) Legitimationsgrundlage der Staatsgewalt

e) Wehrhaftigkeit

3. Rechtsstaatsprinzip

a) Materieller Rechtsstaat

aa) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz:

bb) Rechtssicherheit:

b) Formeller Rechtsstaat

aa) Gewaltenteilung

bb) Gesetzmäßigkeitsprinzip

4. Föderalismusprinzip

a) Eigenstaatlichkeit der Länder

b) Bundestreue

5. Sozialstaatsprinzip

6. Republikprinzip

7. Staatsprogrammsätze

a) Umwelt- und Tierschutz

b) Europäische Integration

c) Gleichberechtigung

III. Verfassungsorgane

1. Die Staatsorganisation im Überblick

2. Bundestag

a) Bedeutung, Wahlrecht und Zusammensetzung

aa) Wahlrechtsgrundsätze

bb) Mandatsverteilung

cc) Diskontinuität

b) Arbeitsweise

aa) Binnenstruktur

bb) Stellung der Abgeordneten

cc) Beschlussfähigkeit und Geschäftsordnung

dd) Mehrheitsbegriffe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) Budget

cc) Kreation

dd) Kontrolle

3. Bundesrat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Verwaltungsdominanz und politische Instrumentalisierung

bb) Kontinuitätsprinzip

cc) Imperatives Mandat

dd) Gebot der einheitlichen Stimmabgabe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) EU-Angelegenheiten

cc) Verwaltung

4. Bundesregierung

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Bestellung und Abberufung

aa) Regelfall der Kanzlerwahl

bb) Konstruktives Misstrauensvotum als Sonderfall der Kanzlerwahl

cc) Ernennung der Bundesminister als Abschluss der Regierungsbildung

dd) Beendigung der Amtszeit der Regierung

c) Vertrauensfrage

aa) Grundprinzip

bb) Funktionen in der politischen Praxis:

(a) Unechte („auflösungsgerichtete“) Vertrauensfrage

(b) Vertrauensfrage als Disziplinierungsmittel

d) Arbeitsweise

aa) Regierungsprinzipien

(a) Kanzlerprinzip

(b) Kabinetts- oder Kollegialprinzip

(c) Ressortprinzip

bb) Koalitionsvertrag

e) Hauptfunktionen

5. Bundespräsident

a) Bedeutung

b) Wahl und Amtsverlust

c) Bindungen und eigene Spielräume

aa) Gegenzeichnungspflicht

bb) Verfassungsorgantreue

cc) Prüfungsrecht

d) Hauptfunktionen

aa) Staatsnotar

bb) Repräsentant

cc) Orientierungsgeber

dd) Krisenmanager

6. Bundesverfassungsgericht

a) Bedeutung

b) Zusammensetzung und Struktur

c) Verfahrensarten

7. Sonstige Verfassungsorgane

a) Gemeinsamer Ausschuss

b) Vermittlungsausschuss

c) Bundesversammlung

IV. Gesetzgebung

1. Gesetzgebungskompetenzen

a) Träger der Gesetzgebungskompetenzen

b) System und Arten der Gesetzgebungskompetenzen

aa) Länderkompetenzen

bb) Geschriebene Bundeskompetenzen

cc) Ungeschriebene Bundeskompetenzen

2. Gesetzgebungsverfahren

a) Einleitungsverfahren

b) Hauptverfahren

aa) Parlamentarisches Verfahren

bb) Bundesratsverfahren

cc) Vermittlungsverfahren

dd) Abschließende Befassung von Bundestag und Bundesrat

c) Schlussverfahren

V. Verwaltung

1. Kompetenzrechtliches Grundprinzip

2. Einzelformen des Gesetzesvollzugs

a) Vollzug von Landesgesetzen

b) Regelfall beim Vollzug von Bundesgesetzen

c) Ausnahmefälle beim Vollzug von Bundesgesetzen

aa) Durch die Länderverwaltung im Bundesauftrag

bb) Durch bundeseigene Verwaltung

d) Sonderfragen

VI. Rechtsprechung

1. Bedeutung

2. Verfassungsgerichtsbarkeit

3. Fachgerichtsbarkeiten

VII. Finanzordnung

1. Bedeutung

2. Ausgabenhoheit

3. Ertragshoheit und Finanzausgleich

4. Besteuerungshoheit

Drittes Kapitel Wertordnung

I. Überblick

1. System der Grundrechte

2. Objektives und subjektives Recht

a) Objektives Recht

b) Subjektives Recht

aa) Abwehrfunktion („status negativus“)

bb) Teilhabe- und Leistungsfunktion („status positivus“)

cc) Teilnahmefunktion („status activus“)

3. Verfassungsbeschwerde

a) Bedeutung

aa) Zulässigkeit

bb) Begründetheit

b) Zulässigkeitsvoraussetzungen

aa) Ordnungsgemäßer Antrag, Beteiligtenfähigkeit und Frist

bb) Tauglicher Beschwerdegegenstand

cc) Beschwerdebefugnis

dd) Rechtswegerschöpfung/Subsidiarität

c) Prüfungsschema

II. Grundrechtsträger und -verpflichtete

1. Das Grundrechtsverhältnis

a) Grundsatz des Bürger-Staats-Verhältnisses

b) Sonderfall der mittelbaren Drittwirkung unter Privatpersonen

aa) Keine unmittelbare Bindung von Privatpersonen an die Grundrechte

bb) Mittelbare Bindung von Privatpersonen

2. Grundrechtsträger (Grundrechtsberechtigung)

a) Natürliche Personen

b) Juristische Personen

aa) Juristische Person im verfassungsrechtlichen Sinn

bb) Inländischer Charakter

cc) Wesensmäßige Anwendbarkeit

3. Grundrechtsgebundene (Grundrechtsverpflichtung)

III. Einteilung und Anwendung der Grundrechte

1. Grundrechtsarten

2. Anwendungsfragen

a) Betroffenheit der nationalen Grundrechte

b) Grundrechtskonkurrenz

aa) Spezialitätsgrundsatz

bb) Parallele Geltung

3. Aufbau einer Grundrechtsprüfung

a) Anwendbarkeitsvoraussetzungen

b) Betroffenheit des Schutzbereichs

c) Eingriff

aa) Klassischer Eingriffsbegriff

bb) Moderner („kollateraler“) Eingriffsbegriff

d) Rechtfertigung

aa) Schranken bei Freiheits- und Justizgrundrechten

bb) Rechtfertigung bei Gleichheitsgrundrechten

e) Schranken-Schranke

f) Prüfungsschema

g) Differenzierung zwischen Rechtsgrundlage und Einzelfallanwendung

aa) Rechtsgrundlage des Eingriffs

bb) Konkrete Einzelfallanwendung

IV. Menschenwürde und Persönliche Freiheitsgrundrechte

1. Menschenwürde (Art. 1 GG)

a) Bedeutung

b) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personell

bb) Beispiele:

cc) Eingriffe

2. Freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Schrankentrias

c) Schranken-Schranke

3. Allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG)

a) Bedeutung

b) Fallgruppen

c) Abwägung durch die Sphärentheorie

4. Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Leben

bb) Körperliche Unversehrtheit

cc) Objektive Dimension

b) Eingriff und Rechtfertigung

5. Freiheit der Person und Freizügigkeit (Art. 2 II 2, 11 GG)

a) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Eingriff

b) Rechtfertigung

6. Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 4 GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

cc) Gewährleistungen

b) Eingriff und Rechtfertigung

7. Ehe, Familie und Kindererziehung (Art. 6 I-III, 7 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlicher Schutzbereich der Ehe

cc) Sachlicher Schutzbereich der Familie

dd) Sachlicher Schutzbereich des elterlichen Erziehungsrechts

b) Eingriff und Rechtfertigung

aa) Ehe und Familie

bb) Elterliches Erziehungsrecht

8. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)

a) Schutzbereich

aa) Sachlich

bb) Personell

b) Eingriff und Rechtfertigung

V. Politisch-kommunikative Freiheitsgrundrechte

1. Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Art. 5 I, II GG)

a) Schutzbereiche

aa) Personell

bb) Meinungsfreiheit

cc) Informationsfreiheit

dd) Medienfreiheiten (Presse, Rundfunk, Film)

b) Eingriffe und Rechtfertigung

aa) Schrankenregelung des Art. 5 II GG

(a) Allgemeine Gesetze

(b) Jugendschutz

(c) Ehrschutz

bb) Schranken-Schranken

(a) Wechselwirkungslehre

(b) Zensurverbot

2. Kunstfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

3. Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

4. Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Rechtfertigung

5. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Eingriff und Rechtfertigung

6. Asylrecht (Art. 16a GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

7. Petitionsfreiheit (Art. 17 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

dd) Voraussetzungen und Gewährleistungsumfang

ee) Sonderfall der „Öffentlichen E-Petition“

b) Eingriff und Rechtfertigung

VI. Wirtschaftliche Freiheitsgrundrechte

1. Berufsfreiheit

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Eingriff

c) Rechtfertigung (Drei-Stufen-Lehre des BVerfG)

2. Eigentumsfreiheit

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Eingriff

c) Rechtfertigung

aa) Rechtfertigung einer Inhalts- und Schrankenbestimmung

bb) Rechtfertigung bei einer Enteignung

d) Sozialisierungsermächtigung (Art. 15 GG)

3. Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG)

a) Vereinigungsfreiheit

aa) Bedeutung und Schutzbereich

(a) Personeller Schutzbereich

(b) Sachlicher Schutzbereich

bb) Eingriff und Rechtfertigung

b) Koalitionsfreiheit

aa) Bedeutung und Schutzbereich

(a) Personeller Schutzbereich

(b) Sachlicher Schutzbereich

bb) Eingriff und Rechtfertigung

VII. Gleichheits- und Justizgrundrechte

1. Gleichheitsgrundrechte

a) Bedeutung und Prüfungsaufbau

b) Gleichheitswidrigkeit

c) Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen

aa) Rechtssetzung

bb) Rechtsanwendung

d) Beispiele für zulässige und unzulässige (Un-)Gleichbehandlungen

2. Justizgrundrechte

a) Rechtsweggarantie

b) Gesetzlicher Richter

c) Abschaffung der Todesstrafe

d) Rechtliches Gehör

e) Gesetzlichkeitsgebot (nulla poena sine lege)

f) Verbot der Doppelstrafe (ne bis in idem)

g) Rechtsgarantien bei Freiheitsentzug

Viertes Kapitel Allgemeines Verwaltungsrecht

I. Begriff, Typen und Organisation der Verwaltung

1. Begriff und Aufgaben

a) Verwaltungsbegriff

b) Verwaltungsfunktionen

c) Verwaltungsarten

aa) Eingriffs- und Leistungsverwaltung

bb) Fiskalverwaltung

2. Verwaltungsträger und -organisation

a) Verwaltungsträger

b) Unmittelbare Staatsverwaltung

c) Mittelbare Staatsverwaltung

d) Autonome Selbstverwaltung

II. Verwaltungsprinzipien

1. Handlungsmaximen

2. Gestaltungsspielräume

a) Unbestimmte Rechtsbegriffe

b) Beurteilungsspielräume

c) Ermessen

aa) Begriff

bb) Ermessensformen

cc) Ermessenseinschränkungen

dd) Ermessensfehler

III. Verwaltungsinstrumente

1. Systematisierung der Handlungsformen

2. Normen und Vorschriften

a) Normen

b) Verwaltungsvorschriften

3. Verwaltungsakt

a) Begriff

aa) Maßnahme

bb) Behörde

cc) Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

dd) Regelung

ee) Außenwirkung

ff) Einzelfall

b) Arten

c) Nebenbestimmungen

aa) Bedeutung

bb) Systematik

cc) Nebenbestimmungen im Einzelnen

d) Verwaltungsverfahren

aa) Verfahrensarten

bb) Wichtige Bedingungen des nichtförmlichen Verwaltungsverfahrens:

e) Fehlerhaftigkeit

aa) Abgrenzung der Fehlerhaftigkeit zu den Begriffsmerkmalen eines VAs

bb) Fehlerarten im Überblick

cc) Schlicht rechtswidriger VA

(a) Ermächtigungsgrundlage

(b) Formelle Rechtmäßigkeit

(c) Materielle Rechtmäßigkeit

dd) Nichtigkeit

(a) Absatz 1 – Generalklausel (relative Nichtigkeitsgründe)

(b) Absätze 2 und 3

(c) Prüfungsaufbau

f) Außerkrafttreten

aa) Erledigung

bb) Aufhebung durch die Behörde

cc) Voraussetzungen für die behördliche Aufhebung

(a) Rücknahme eines belastenden VAs

(b) Widerruf eines belastenden VAs

(c) Rücknahme eines begünstigenden VAs:

(d) Widerruf eines begünstigenden VAs:

dd) Gerichtliche Aufhebung

4. Sonstige Instrumente

a) Öffentlich-rechtlicher Vertrag

aa) Bedeutung

bb) Begriffsmerkmale

cc) Arten

dd) Rechtmäßigkeitsanforderungen

ee) Prüfungsschema:

b) Schlichtes Verwaltungshandeln

c) Verwaltungsprivatrecht

IV. Rechtsschutz

1. Formlose Rechtsbehelfe

a) Bedeutung formloser Rechtsbehelfe

b) Die formlosen Rechtsbehelfe im Einzelnen

2. Förmliche Rechtsbehelfe

a) Bedeutung förmlicher Rechtsbehelfe

b) Gegenüber der Behörde: Widerspruch

c) Gegenüber dem Gericht: Klage

3. Voraussetzungen erfolgreicher verwaltungsgerichtlicher Klagen

a) Zulässigkeitsvoraussetzungen

aa) Verwaltungsrechtsweg

bb) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen

cc) Statthafte Klageart

dd) Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

(a) Klagebefugnis § 42 II VwGO:

(b) Vorverfahren, §§ 68 ff. VwGO

(c) Klagefrist, § 74 VwGO

(d) Besonderheiten der Feststellungsklage, § 43 VwGO

b) Begründetheitsvoraussetzungen

aa) Anfechtungsklage

bb) Verpflichtungsklage

cc) Allgemeine Leistungsklage:

dd) Feststellungsklage:

Fünftes Kapitel Ausgewählte Gebiete des Besonderen Verwaltungsrechts

I. Öffentliches Wirtschaftsrecht

1. Allgemeines Gewerberecht

a) Gewerbebegriff

aa) Positiv-Merkmale („Gewerbsmäßigkeit“)

bb) Negativ-Merkmale („Gewerbsfähigkeit“)

b) Gewerbefreiheit und Gewerbearten

aa) Stehendes Gewerbe

(a) Normalfall Anzeigepflicht mit Untersagungsmöglichkeit

(b) Ausnahmefall Zulassungspflicht

bb) Reisegewerbe

cc) Marktgewerbe

2. Besonderes Gewerberecht

a) Gaststättenrecht

aa) Bedeutung

bb) Gaststättenbegriff

cc) Konzessionspflicht

b) Handwerksrecht

c) Verkehrsgewerberecht

d) Regulierungsrecht

3. Wirtschaftsinterventionsrecht

a) Öffentliche Unternehmen

aa) Begriff

bb) Arten

cc) Ordnungspolitische Einordnung

dd) Rechtliche Bindungen

b) Privatisierung

aa) Begriff

bb) Grenzen

cc) Privatisierungsstufen:

c) Vergaberecht bei öffentlichen Aufträgen

aa) Anwendungsvoraussetzungen

(a) Schwellenwert

(b) Öffentlicher Auftrag i.S.d. § 103 I GWB

(c) Negativmerkmale

bb) Vergabeverfahren

cc) Rechtsschutz

d) Subventionsrecht

aa) Begriff

bb) Subventionsformen

cc) Zulässigkeitsgrenzen

dd) Subventionsrechtsverhältnis

II. Kommunalrecht

1. Rechtliche Stellung der Kommunen

a) Rechtsform und Funktion im Staatsaufbau

b) Garantie der kommunalen Selbstverwaltung

aa) Inhalt

bb) Reichweite

cc) Rechtsschutz

c) Staatsaufsicht

aa) Aufsichtswahrnehmung und -arten

bb) Aufsichtsmittel im Überblick

cc) Mittel der Rechtsaufsicht im Einzelnen

(a) Informationsverlangen

(b) Beanstandung und Aufhebungs- bzw. Rückgängigmachungsverlangen

(c) Anordnungsrecht

(d) Ersatzvornahme

(e) Bestellung eines Beauftragten und Absetzung des Bürgermeisters

(f) Präventive Aufsichtsmittel

(g) Weitere Aufsichtsmittel

(h) Allgemeine Rechtsmäßigkeitsanforderungen

(i) Rechtsschutz

dd) Fachaufsicht

2. Tätigkeitsfelder der Kommunen

a) Aufgabenstruktur

b) Handlungsformen

aa) Rechtssetzung

(a) Begriff

(b) Ermächtigungsgrundlage

(c) Verfahren

(d) Rechtsmängel

(e) Rechtsschutz

bb) Öffentliche Einrichtungen

3. Kommunalverfassung

a) Bürger und Einwohner

b) Gemeinderat

aa) Stellung

bb) Selbstorganisation

cc) Aufgaben

dd) Mitglieder

(a) Wahl

(b) Hinderungsgründe

(c) Mandatsverlust

(d) Status

c) Bürgermeister

aa) Stellung und Wahl

bb) Aufgaben

(a) Vorsitz im GR

(b) Leitung der Verwaltung

d) Kommunale Willensbildung

aa) Gemeinderatsbeschluss

bb) Mitwirkung der Bürgerschaft

(a) Unterrichtungsanspruch

(b) Einwohnerversammlung

(c) Einwohnerantrag

(d) Bürgerbegehren

(e) Bürgerentscheid

(f) Rechtsschutz

e) Kommunalverfassungsstreit

III. Planungsrecht

1. Grundlagen

a) Begriff

b) Kategorien

2. Grundsatz der Planungsfreiheit

a) Bedeutung der Planungsfreiheit

b) Grenzen der Planungsfreiheit

aa) Planrechtfertigung

bb) Planerische Konfliktbewältigung und planerische Zurückhaltung

cc) Umweltprüfungen

dd) Abwägungsgebot

3. System der raumbezogenen Planungen

a) Überfachliche Gesamtplanungen

aa) Raumordnung und Landesplanung

bb) Bauleitplanung

b) Fachplanungen

aa) Überblick

bb) Planfeststellungsverfahren

c) Spannungen zwischen den Planungsarten

aa) Raumordnung/Fachplanung

bb) Raumordnung/Bauleitplanung

cc) Fachplanung/Bauleitplanung

d) Rechtsformen

4. Rechtsschutz

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Anschütz, Gerhard/Thoma, Richard: Handbuch des Staatsrechts, Bd. 1, 1930

Bader, Johann/Funke-Kaiser, Michael/Stuhlfauth, Thomas/Albedyll, Jörg von: Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 2018

Battis, Ulrich: Bundesbeamtengesetz, 5. Aufl. 2017

Bergmann, Jan (Hrsg.): Handlexikon der Europäischen Union, 5. Aufl. 2015

Bull, Hans Peter/Mehde, Veit: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl. 2015

Burgi, Martin: Kommunalrecht, 6. Aufl. 2019

Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): EUV/AEUV – Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 5. Aufl. 2016

Degenhart, Christoph: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 36. Aufl. 2020

Ehlers, Dirk/Pünder, Hermann (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2015

Eichholz, Christiane: Europarecht, 3. Aufl. 2013

Fischer, Kristian/Fetzer, Thomas: Europarecht, 12. Aufl. 2019

Franke, Siegfried F.: Steuerpolitik in der Demokratie, 1993

Franke, Siegfried F.: Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1998

Frotscher, Werner/Kramer, Urs: Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 7. Aufl. 2019

Grabitz, Eberhard/Hilf, Meinhard/Nettesheim, Martin (Hrsg.): Das Recht der Europäischen Union: EUV/AEUV, 71 Erg.-Lfg. Aug. 2020

Gröpl, Christoph/Windthorst, Kay/v. Coelln, Christian: Grundgesetz – Studienkommentar, 4. Aufl. 2020

Haug, Volker: Bindungsprobleme und Rechtsnatur parlamentarischer Geschäftsordnungen, 1994

Haug, Volker M.: Grundwissen Internetrecht, 3. Aufl. 2016

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Hillgruber, Christian/Goos, Christoph: Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl. 2020

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Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl. 2020

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Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012

Papier, Hans-Jürgen/Krönke, Christoph: Grundkurs Öffentliches Recht 2, Grundrechte, 4. Aufl. 2020

Peine, Franz-Joseph/Siegel, Thorsten: Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2020

Peucker, Martina/Bätge, Frank: Staatsorganisationsrecht, 4. Aufl. 2018

Plate, Klaus/Schulze, Charlotte/Fleckenstein, Jürgen: Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2017

Ruthig, Josef/Storr, Stefan: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl. 2020

Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, 8. Aufl. 2018

Schenke, Wolf-Rüdiger: Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019

Schliesky, Utz: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2014

Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2. Aufl. 2014

Schroeder, Daniela: Grundrechte, 5. Aufl. 2019

Schwarze, Jürgen u.a. (Hrsg.): EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019

Sodan, Helge/Ziekow, Jan: Grundkurs Öffentliches Recht, 8. Aufl. 2018

Streinz, Rudolf: Europarecht, 11. Aufl. 2019

Streinz, Rudolf (Hrsg.): EUV/AEUV, Beck‘sche Kurz-Kommentare, 3. Aufl. 2018

Wienbracke, Mike: Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2020

Ziekow, Jan: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl. 2020

Zippelius, Reinhold/Würtenberger, Thomas: Deutsches Staatsrecht, 33. Aufl. 2018

Abbildungen

1 Teilgebiete des Öffentlichen Rechts

2 Struktur der Gesamtrechtsordnung

3 Normenhierarchie

4 Entwicklung der EU

5 Rechtscharakter der EU

6 Unionsbürgerschaft

7 Europäische Union und Europarat

8 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

9 Stufen wirtschaftlichen Zusammenwachsens

10 Binnenmarkt

11 Organstruktur der EU

12 Hauptaufgaben von EP, (Minister-)Rat und Kommission (EU)

13 Stufen der Mitwirkung des EP bei der Rechtssetzung

14 Verfahren der Haushaltsaufstellung (EU)

15 Mehrheitsbegriffe bei Ratsbeschlüssen (EU)

16 Struktur, Instanzen und Zuständigkeitsverteilung beim Gerichtshof der EU

17 Direktklage-Verfahren beim Gerichtshof der EU

18 Demokratische Legitimation der EU

19 Normenkategorien und -hierarchie

20 Instrumente des Sekundärrechts

21 Unterschiede und Vorteile von Verordnung und Richtlinie

22 System der EU-Rechtssetzungskompetenzen

23 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren der EU

24 Begründung des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts

25 Verletzung einer Grundfreiheit (Prüfungsschema)

26 Warenverkehrsfreiheit

27 Personenverkehrsfreiheiten

28 Abgrenzung Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit

29 Grundrechtschutzsysteme

30 Anwendbarkeit der verschiedenen Grundrechtssysteme

31 System des Staatsrechts

32 Staatsziele

33 Ausprägungen des Demokratieprinzips

34 Demokratie-Dimensionen

35 Legitimation staatlichen Handelns

36 Legitimationskette

37 Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips

38 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

39 Rückwirkungsverbot

40 Gewaltenteilung

41 Dimensionen des Föderalismusprinzips

42 Staatsorganisation Deutschlands

43 Wahlrechtsgrundsätze

44 Binnenstruktur des Bundestages

45 Immunität und Indemnität

46 Mehrheitsbegriffe

47 Zusammensetzung des Bundesrats

48 Vertrauensfrage und Misstrauensvotum

49 Regierungsprinzipien

50 Hauptfunktionen und Spielräume des Bundespräsidenten

51 Struktur des BVerfG

52 Verfahrensarten vor dem BVerfG

53 System und Arten der Gesetzgebungskompetenzen

54 Voraussetzungen für die Erforderlichkeit gem. Art. 72 II GG

55 Handlungsoptionen des Bundesrats bei Zustimmungsgesetzen

56 Handlungsoptionen des Bundesrats bei Einspruchsgesetzen

57 Gesetzgebungsverfahren des Bundes

58 Prüfungsschema der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

59 Einzelformen des Gesetzesvollzugs

60 Zweige der Fachgerichtsbarkeit

61 Ertragshoheit nach Steuerarten

62 System der Wertordnung

63 Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde

64 Grundrechtsträger und Grundrechtsgebundene

65 Mittelbare Drittwirkung der Grundrechte

66 Juristische Personen im verfassungsrechtlichen Sinn

67 Grundrechtsarten

68 Prüfungsschema einer Grundrechtsverletzung

69 Fallgruppen des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts

70 Sphärentheorie

71 Art. 2 II 2, 104 GG: Schutzbereich und Eingriff

72 Forum internum und externum

73 Schutzbereich von Art. 13 GG

74 Eingriffe und Schranken von Art. 13 GG

75 Wechselwirkung von Meinungs- und Informationsfreiheit

76 Teilmedienfreiheiten

77 Schutzbereiche und Schranken von Art. 5 I, II GG

78 Rechtfertigung von Eingriffen in die Meinungsfreiheit

79 Schutzbereich der Kunstfreiheit

80 Schrankensystem von Art. 8 GG

81 Gegenständlicher Schutzbereich von Art. 10 GG

82 Zeitlicher Schutzbereich von Art. 10 GG

83 Schranken des Asylrechts

84 Petitionsbegriff

85 Petitionsarten

86 Petitionsvoraussetzungen und -anspruch

87 Berufsbegriff in Art. 12 GG

88 Drei-Stufen-Lehre des BVerfG zu Art. 12 GG

89 Abgrenzung der Schutzbereiche von Berufs- und Eigentumsfreiheit

90 Eingriffsarten bei der Eigentumsfreiheit

91 Koalitionsbegriff und -freiheit

92 Prüfung eines Gleichheitsverstoßes

92a Ausprägungen des Gleichheitsgebots

93 Justizgrundrechte

94 Gewährung rechtlichen Gehörs

95 Verwaltungsbegriff

96 Verwaltungsfunktionen

97 Verwaltungsaufbau

98 Mittelbare Staatsverwaltung

99 Verwaltungsprinzipien

100 Zuständigkeitsformen

101 Gesetzliche „Dehnfugen“ im Verwaltungsrecht

102 Verwaltungsrechtliche Rechtsfolgenarten

103 Ermessensfehler

104 Handlungsformen der Verwaltung

105 Normen und Vorschriften

106 Materieller und formeller Behördenbegriff

107 Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

108 Einteilung von Verwaltungsakten

109 Unselbstständige und selbstständige Nebenbestimmungen

110 Gegenstand und rechtliche Bedeutung der einzelnen Nebenbestimmungen

111 Zweck der einzelnen Nebenbestimmungen und Beispiele

112 Fehlerarten bei Verwaltungsakten

113 Rechtmäßigkeitsanforderungen an einen Verwaltungsakt (Prüfungsschema)

114 Außerkrafttreten eines Verwaltungsaktes

115 Merkmale des öffentlich-rechtlichen Vertrags

116 Arten des öffentlich-rechtlichen Vertrags

117 Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags

118 Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Verwaltungshandeln

119 Formlose Rechtsbehelfe

120 Widerspruchsverfahren

121 Klagearten

122 Zielrichtungen der auf eine Veränderung hinwirkenden Klagearten

123 Statthaftigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klagearten

124 Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

125 Anspruchsvoraussetzungen einer Verpflichtungsklage (Prüfungsschema)

126 Gewerbebegriff

127 Positiv-Merkmale des Gewerbebegriffs

128 Negativ-Merkmale des Gewerbebegriffs

129 Gewerbearten

130 Auswahlkriterien für Teilnehmerzulassungen

131 Gaststättenbegriff

132 Handwerksrolle

133 Verkehrsgewerberecht

134 Bundesnetzagentur

135 Formen öffentlicher Unternehmen

136 Zulässigkeitsvoraussetzungen öffentlicher Unternehmen

137 Privatisierungsstufen

138 PPP-Modelle

139 Anwendungsvoraussetzungen des Vergaberechts

140 Vergabearten bzw. Ausschreibungsverfahren

141 Vergabeverfahren

142 Verwaltungsrechtlicher Subventionsbegriff

143 Unionsrechtliches Subventionsverbot

144 Rechtswirkungen kommunalen Handelns

145 Arten von Kommunen im Verhältnis zum Staat

146 Veränderungen des Gemeindegebiets

147 Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie

148 Verfahrensarten bei Eingriffen in die Selbstverwaltungsgarantie

149 Kommunalverfassungsbeschwerde und Kommunalrechtliche Normenkontrolle

150 Formen der Staatsaufsicht

151 Mittel der Rechtsaufsicht

152 Präventive Aufsichtsinstrumente

153 Dualistische Aufgabenstruktur

154 Monistische Aufgabenstruktur

155 Kommunale Aufgabentypen

156 Arten und Bedeutung kommunaler Aufgaben

157 Kommunales Rechtssetzungsverfahren

158 Kommunalverfassung (BW)

159 Begriffsabgrenzung von Einwohnern, Gemeindebürgern und Staatsbürgern

160 Rechte und Pflichten von Einwohnern und Bürgern

161 Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen Parlamenten und Gemeinderäten

162 Funktionen des Gemeinderats

163 Procedere bei der Wahl des Bürgermeisters

164 Aufgaben des Bürgermeisters

165 Widerspruchsrecht des Bürgermeisters

165a Beschlussfähigkeit des Gemeinderats

166 Arten von Gemeinderatsbeschlüssen

167 Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde

168 Partizipationsrechtliche Instrumente der Bürgerschaft

169 Bürger- und Ratsbegehren

170 Rechtsschutz bei partizipationsrechtlichen Instrumenten

171 Rechtsschutzsystem bei kommunalen Handlungen

172 Planung zwischen Exekutive und Legislative

173 Kategorien des Planungsrechts

174 Zweistufigkeitsprinzip

175 Unterschied von Vollzugs- und Planungsrecht

176 Umweltprüfungen

177 Abwägungsvorgang

178 Stufen der überfachlichen Gesamtplanung

179 Stufen der örtlichen Bauleitplanung

180 Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen

181 Fachplanungsinstrumente

182 Planfeststellung zwischen Planungs- und Genehmigungsverfahren

183 Ablauf des Planfeststellungsverfahrens

184 Spannungsverhältnisse zwischen Raumordnung, Fachplanung und Bauleitplanung

185 Rechtsformen ausgewählter Planungen

186 Rechtsformen von Planungen (systematisch)

187 Abwägungsfehler

188 Rechtserheblichkeit von Abwägungsfehlern

Einführung

I. Konzeption des Buches

1. Ziele

1

Dieses Buch behandelt die wichtigsten Gebiete des Öffentlichen Rechts in Form einer Überblicksdarstellung und verfolgt dabei zwei Ziele:

2

3

Kein Buch kann alles zugleich erreichen. Deshalb steht die juristische Denk- und Arbeitsweise, also die Methodik, nicht im Fokus dieses auf inhaltliche Stoffvermittlung ausgerichteten Werks. Wer sich näher informieren möchte, wie die Juristen „ticken“ und wie sie methodisch an die Lösung rechtlicher Fälle und Probleme herangehen, kann ergänzend mein Buch „Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht – Basiswissen, Übersichten, Schemata“ heranziehen. Dort erkläre ich zunächst in einem ausführlichen Methodik-Kapitel das Handwerkszeug juristischen Arbeitens, bevor in einem staatsrechtlichen und einem verwaltungsrechtlichen Kapitel Fallbeispiele mit Musterlösungen (und Erläuterungsspalte zum methodischen Vorgehen) angeboten werden. Da die juristischen Anteile bei nichtjuristischen Studiengängen im Rahmen der Bachelor-/Masterstruktur aber oft auf die reine Stoffvermittlung reduziert worden sind und deshalb in Klausuren keine schulmäßigen Falllösungen mehr verlangt werden, dürfte die in diesem Buch gebotene überblicksartige Stoffdarstellung für die Studierenden nichtjuristischer Studiengänge genügen, während die Jurastudierenden auch die Falllösungsmethodik einüben müssen. Deshalb empfiehlt sich für diese Zielgruppe auch die Anschaffung des Fallbearbeitungsbuchs.

Hinweis zur Zitierweise von Normen:

Werden in diesem Buch Gesetzesstellen angegeben, erfolgt die Bezeichnung von Absätzen in der Regel mit römischen Ziffern (ohne den Zusatz „Abs.“), von Unterabsätzen mit dem vorangestellten Zusatz „UA“, von Sätzen (nur) mit einer arabischen Zahl (ohne den Zusatz „Satz“ oder „S.“) und von Halbsätzen mit dem vorangestellten Zusatz „HS“.

2. Inhalt und Aufbau

4

Die fünf Kapitel des Buches decken die wichtigsten Teilfächer des Öffentlichen Rechts mit ihrem jeweiligen Prozessrecht ab:

Abbildung 1:

Teilgebiete des Öffentlichen Rechts

[Bild vergrößern]

a) Europarecht (Kap. 1)

5

Im ersten Kapitel wird das Europarecht (genauer: das europäische Unionsrecht) behandelt. Damit trägt der Aufbau der dominierenden Bedeutung des überstaatlichen Rechts Rechnung. Denn das Europarecht ist inzwischen nicht nur qualitativ (wegen seines Anwendungsvorrangs vor dem nationalen Recht), sondern auch quantitativ (wegen seiner umfangreichen Regelungsfülle) in vielen Rechtsbereichen von maßgeblicher Bedeutung. Viele Gesetze, die der äußeren Form nach als deutsches Recht daherkommen, sind nur noch nationale Umsetzungsakte europarechtlicher Vorgaben (was inzwischen sogar für Teile des guten alten BGBs gilt[2]). Deshalb trifft die von Europaabgeordneten immer wieder gern zitierte Aussage zu, dass die (politische) Musik (für Deutschland) zwar in Berlin spielt, aber in Brüssel komponiert wird.

6

Das europarechtliche Kapitel behandelt zunächst die Grundlagen, was vor allem die historische Entwicklung und den Rechtscharakter betrifft. Es folgt eine Darstellung der wichtigsten Ziele der EU, zu denen vor allem der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ sowie der Europäische Binnenmarkt zählen. Anschließend werden die für europäische Entscheidungsprozesse maßgeblichen Organe erläutert. Dabei handelt es sich um den Europäischen Rat, den (Minister-)Rat, das Parlament, die Kommission und den Europäischen Gerichtshof; wegen ihrer faktisch hohen Bedeutung gehe ich in diesem Abschnitt auch kurz auf die Europäische Zentralbank ein. Des Weiteren werden die Rechtssetzung der EU und die dafür geltenden Verfahrensvorschriften behandelt. In diesem Zusammenhang spielt auch das Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht eine Rolle. Von besonderer Bedeutung sind außerdem die den Binnenmarkt maßgeblich konstituierenden „Grundfreiheiten“ sowie – in zunehmendem Maß – auch die EU-Grundrechtecharta (GRC), die hier jeweils in einem eigenen Abschnitt behandelt werden.

7

Daneben gibt es mit dem Völkerrecht noch ein weiteres Teilrechtsgebiet des Öffentlichen Rechts im internationalen Kontext (siehe unten, Rn. 20), ohne allerdings in diesem Buch erläutert zu werden. Dieses Teilrechtsgebiet ist in vielerlei Hinsicht durch Besonderheiten geprägt und zugleich in den Rechtsmodulen nichtjuristischer Bachelorstudiengänge nicht präsent. Ebenso wenig zählt es noch zum Pflichtstoff des ersten juristischen Staatsexamens (vgl. § 8 II JAPrO BW). Zudem wirkt es sich wesentlich weniger (bzw. sehr viel mittelbarer) als das Europarecht auf das „Alltagsrecht“ aus. In der Abwägung zwischen dem Nachteil einer fachlichen Lücke und dem Vorteil einer stringenteren Ausbildungsrelevanz und kompakteren Darstellung dieses Lehrbuches habe ich mich deshalb zugunsten Letzterem entschieden.

b) Staatsrecht (Kap. 2 und 3)

8

Der staatsrechtliche Teil gliedert sich in zwei Kapitel. So wird zunächst in Kapitel 2 die Staatsordnung erläutert. Dabei geht es um die Staatsziele, um die Organisation der deutschen Staatlichkeit mit Darstellung der Bildung und Aufgaben der einzelnen Verfassungsorgane (vorrangig auf Bundesebene), um das Gesetzgebungssystem mit unterschiedlichen Zuständigkeiten von Bund und Ländern sowie das Gesetzgebungsverfahren, und schließlich um den Aufbau und die Organisation der Verwaltung. Im letzten Abschnitt von Kapitel 2 geht es dann um den Aufbau der Gerichtsbarkeit und um die prozessrechtliche Seite des Staatsrechts. Von zentraler Bedeutung sind dabei die Verfahrensarten des Bundesverfassungsgerichts.

9

Weil das deutsche Staatsrecht – insbesondere das GG – sich aber nicht auf ein reines Organisationsstatut beschränkt (wie das etwa bei der Bismarck-Verfassung von 1871 noch der Fall war), sondern auch ein Wertesystem begründet, widmet sich Kapitel 3 den Grundrechten, die die Werteordnung des GG bilden. Dazu zählen die für Grundrechte geltenden allgemeinen Regeln und Prinzipien (die sog. Grundrechtslehren) sowie eine Erläuterung der bedeutenderen Einzelgrundrechte.

c) Verwaltungsrecht (Kap. 4 und 5)

10

Der dritte Block des Buches gilt dem Verwaltungsrecht, das zwei Kapitel umfasst. Damit wird die Grundstruktur des Verwaltungsrechts aufgegriffen, die sich in allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht einteilen lässt. Zum allgemeinen Verwaltungsrecht, das den Gegenstand von Kapitel 4 bildet, gehören alle verwaltungsrechtlichen Grundregeln und -prinzipien, die (zumindest grundsätzlich)[3] unabhängig von der konkreten Verwaltungsmaterie – also „allgemein“ – gelten. Man kann das allgemeine Verwaltungsrecht auch als die „vor die Klammer gezogenen“ Regeln begreifen, während in der Klammer dann die einzelnen Gebiete des besonderen Verwaltungsrechts stehen. Zu diesen allgemeinen Regeln vor der Klammer gehören Grundfragen des Verwaltungsaufbaus und der Verwaltungsorganisation, die Verwaltungsprinzipien, das Verwaltungsinstrumentarium, die dafür geltenden Verfahrensregeln und – last but not least – das Verwaltungsprozessrecht.

11

Das „innerhalb der Klammer“ stehende besondere Verwaltungsrecht umfasst demgegenüber nun die schier unübersehbare Fülle der verschiedenen Sonderregeln für die einzelnen Fachgebiete, auf denen Verwaltungshandeln stattfindet. Zu diesen Gebieten des besonderen Verwaltungsrechts gehören beispielsweise das Baurecht, das Beamtenrecht, das Eisenbahnrecht, das Luftverkehrsrecht, das Naturschutzrecht, das Polizeirecht, das Raumordnungsrecht, das Schulrecht, das Steuerrecht, das Straßenverkehrsrecht, das Wasserrecht, das Wehrrecht, usw. Es liegt auf der Hand, dass auch nur eine überblicksmäßige Darstellung aller Gebiete des besonderen Verwaltungsrechts jedes Buch – erst recht dieses hier – sprengen würde. Deshalb behandelt Kapitel 5 exemplarisch nur einige wenige Fachverwaltungsgebiete. Die Auswahl dieser Gebiete erfolgte anhand der Themenschwerpunkte juristischer Vorlesungen in Bachelor-Studiengängen: Wirtschaftsrecht für die Studierenden wirtschaftswissenschaftlicher Fächer, Planungsrecht für Studierende umwelt- und planungswissenschaftlicher Disziplinen sowie Kommunalrecht für Studierende mit politik-, verwaltungs- und sozialwissenschaftlicher Ausrichtung.

II. Standort des Öffentlichen Rechts

1. Jura ist überall!

12

Eine besondere Faszination des Rechts besteht in seiner Allgegenwärtigkeit in allen Bereichen unseres Lebens. Von der Wiege bis zur Bahre, im Berufsleben wie im Privatleben, in Deutschland wie an jedem anderen Ort der Welt, stehen wir in Rechtsbeziehungen und nehmen viele rechtlich erhebliche Handlungen vor, ohne dass wir uns dessen bewusst wären. Natürlich weiß jeder, dass es etwas mit dem Recht zu tun hat, wenn man z.B. ein Bußgeld wegen überhöhter Geschwindigkeit bezahlen muss, eine Körperverletzung begangen hat, heiratet, ein Auto kauft, eine Arbeitsstelle antritt, in den Genuss einer Erbschaft gelangt, BAföG bekommt oder eine Gaststättenkonzession erhält.

13

Doch noch viele andere Dinge sind rechtlich erheblich und geregelt, so z.B. wenn man getauft wird (Begründung der Mitgliedschaft in einer Religionsgemeinschaft, u.U. mit der späteren Folge einer Kirchensteuerpflicht), in die Schule kommt (Beaufsichtigungsvertrag, Erfüllung der Schulpflicht) und dort Zensuren erhält (behördliche Vorbereitungsmaßnahmen für einen Verwaltungsakt, nämlich die Versetzung bzw. Nichtversetzung), eine Zeitung am Kiosk kauft (drei Verträge: ein Kaufvertrag und jeweils ein Übereignungsvertrag für die Zeitung und das Geld), mit der Straßenbahn fährt (Beförderungsvertrag bzw. Erschleichen von Leistungen gem. § 265a StGB), als Autofahrer den befreundeten Fußgänger mit einer Hupe grüßt (Ordnungswidrigkeit) oder seine Schreibtischlampe brennen lässt (Höhe des Entgeltanspruchs des Elektrizitätswerks). Auch Ihre Arbeit mit diesem Buch hat vermutlich eine rechtliche Grundlage: Entweder haben Sie es gekauft (drei Verträge, s.o.), ausgeliehen (Leihvertrag) oder für Ihre persönliche Nutzung kopiert (urheberrechtlich relevante Vervielfältigung, die als Privatkopie gem. § 53 UrhG ausnahmsweise erlaubt ist).

2. Struktur der Gesamtrechtsordnung

14

Mit dieser Allgegenwärtigkeit des Rechts ist natürlich eine nicht mehr zu überschauende Anzahl an Normen verbunden. Um dennoch sich einen gewissen Überblick über das System verschaffen zu können, werden die Normen in Rechtsgebieten systematisch gebündelt und damit in einer Gesamtstruktur erfasst. Eine mögliche Darstellung dieser Struktur sieht wie folgt aus:[4]

15

Abbildung 2:

Struktur der Gesamtrechtsordnung

[Bild vergrößern]

a) Abgrenzung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht

16

Die Kernunterscheidung der juristischen Teildisziplinen erfolgt zwischen dem Zivilrecht und dem Öffentlichen Recht. Das Zivilrecht erfasst die Rechtsnormen, die für die Rechtsverhältnisse zwischen Privatpersonen gelten; der Staat – jedenfalls in seiner Sonderrolle als Hoheitsträger – spielt hier keine Rolle. Deshalb könnte man in diesem Sinn das zentrale Gesetz des Zivilrechts, das BGB, auch mit „Bürger gegen Bürger“ übersetzen.[5] Der weit verstandene Begriff des Öffentlichen Rechts (i.w.S.) hingegen gilt für die Rechtsnormen, bei denen der Staat als Hoheitsträger ins Spiel kommt – sei es „unter sich“ (z.B. ein Konflikt von Staatsorganen), sei es im Verhältnis zum Bürger. In einer weiteren Begriffsdifferenzierung unterscheidet man zwischen dem Strafrecht, in dem der Staat besonders massiv in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift (weshalb man hier das zentrale Gesetz, das StGB, funktional mit „Staat gegen Bürger“ übersetzen kann), und dem Öffentlichen Recht im engeren Sinn. Dieses engere Begriffsverständnis bezeichnet im allgemeinen Sprachgebrauch unter Juristen das Öffentliche Recht, weshalb auch in diesem Buch unter „Öffentlichem Recht“ stets das im engeren Sinn verstanden wird.

17

Zur Abgrenzung von Zivilrecht und Öffentlichem Recht hat die Rechtswissenschaft verschiedene Theorien entwickelt.

–	Nach der Subordinationstheorie liegt öffentliches Recht vor, wenn das maßgebliche Rechtsverhältnis durch ein Über-/Unterordnungsverhältnis (statt einer Gleichordnung auf Augenhöhe) geprägt ist. Das ist der Fall, wenn eine Seite – z.B. eine Behörde – einseitig entscheidet.
–	Nach der Interessentheorie liegt öffentliches Recht vor, wenn der fragliche Sachverhalt im Allgemeinwohlinteresse (anstelle des Individualinteresses) liegt.
–	Und die Sonderrechtstheorie gelangt zum öffentlichen Recht, wenn auf mindestens einer Seite des Rechtsverhältnisses ein Hoheitsträger steht, der auf Grund eines Sonderrechtes handelt. Ein Sonderrecht ist eine Norm, die nicht jedermann, sondern nur Hoheitsträger zu einem bestimmten Handeln ermächtigt.

Die Abgrenzung ist immer nach allen drei Theorien vorzunehmen, weil nicht selten die einzelnen Theorien zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen.

18

Beispiel:

–

So agieren zwei Gemeinden bei einem Vertragsschluss zum gemeinsamen Betrieb einer Kläranlage zwar auf Augenhöhe, also ohne Über-/Unterordnung. Aber zum einen liegt die Abwasserentsorgung im Allgemeininteresse und zum anderen nehmen die Gemeinden hier die hoheitliche Aufgabe der Abwasserentsorgung als Sonderrecht wahr, weshalb ihr Vertrag öffentlich-rechtlicher Natur ist.

–

Wenn der privatrechtlich organisierte TÜV die Verkehrstauglichkeit eines Fahrzeugs bescheinigt, handelt zwar eine private Rechtsperson und kein Hoheitsträger. Das kann der TÜV aber nur, weil er mit dieser hoheitlichen Aufgabe beliehen worden ist, weshalb auch hier ein Sonderrecht vorliegt (§ 29 II StVZO). Zudem entscheidet der TÜV einseitig (also nicht etwa auf dem Verhandlungsweg) über die Plakettenerteilung, weshalb hier auch ein Über-/Unterordnungsverhältnis vorliegt. Schließlich liegt die Verkehrssicherheit der zugelassenen Fahrzeuge im Allgemeininteresse. Somit liegt auch hier öffentliches Recht vor.[6]

b) Zwischen- und überstaatliche Ebene

19

Sowohl dem Zivilrecht als auch dem Öffentlichen Recht (i.e.S.) lassen sich Rechtsgebiete auf zwischen- und übernationaler Ebene einerseits und auf nationaler Ebene andererseits zuordnen. So gibt es im Zivilrecht das „Internationale Privatrecht (IPR)“. Dabei handelt es sich um Normen des internationalen oder – anders als die etwas unglückliche Bezeichnung vermuten lässt – des nationalen Rechts, mit denen in grenzüberschreitenden Fällen geklärt werden kann, welches nationale Recht anzuwenden ist. Streitet sich z.B. eine deutsche mit einer österreichischen Schifffahrtsgesellschaft vor einem deutschen Gericht darüber, wer Eigentümerin eines kleinen Passagierschiffs ist, dessen Heimathafen in Romanshorn (CH) am Bodensee ist, gilt für diesen Rechtsstreit schweizerisches Recht. Denn Art. 45 I Nr. 2 EGBGB erklärt dafür das Recht des Heimathafens für maßgeblich.[7]

20

Im Öffentlichen Recht gibt es auf der internationalen Ebene zum einen das Völkerrecht. Dieses umfasst die Rechtsnormen, die für die Rechtsverhältnisse unter den souveränen Staaten und Staatenverbindungen maßgeblich sind. Dazu gehören sowohl multilaterale Verträge wie die Charta der Vereinten Nationen, als auch bi- oder trilaterale Verträge von zwei oder drei Staaten wie z.B. Doppelbesteuerungs- oder Auslieferungsabkommen. In diesen Fällen gehen souveräne Staaten ohne Souveränitätsverzichte freiwillige Rechtsbindungen gegenüber anderen Staaten ein. Zum anderen gibt es das bereits angesprochene Europarecht, das wegen der Souveränitätsverzichte der EU-Mitgliedstaaten in den verschiedenen Europäischen Verträgen eine überstaatliche Rechtsbindung gegenüber den Mitgliedstaaten entfaltet (hierzu näher nachfolgend Kapitel 1).

21

Das Strafrecht kennt als Normen des internationalen Rechts das Völkerstrafrecht, das jedoch nur einen sehr engen Anwendungsbereich hat. Denn dieses erfasst nur die „schwersten Verbrechen […], welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren“, also Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression (Art. 5 I IStGH-Statut). Für sonstige Strafdelikte gibt es keine unmittelbar geltenden Normen internationalen Rechts. Zwar existieren internationale Abkommen wie z.B. das Cybercrime-Abkommen,[8] die aber keine Strafbarkeitsnormen enthalten, sondern nur Verpflichtungen der Unterzeichnerstaaten, bestimmte Strafbarkeitsnormen zu erlassen. Auch ein internationales Kollisionsrecht gibt es im Strafrecht nicht. Vielmehr bestimmt jeder Staat seinen Strafanspruch durch seine nationale Strafrechtsordnung selbst. Das kann im Extremfall sogar zur Folge haben, dass ein Täter wegen derselben Tat in verschiedenen Ländern mehrfach bestraft werden kann (was innerstaatlich wegen Art. 103 III GG ausgeschlossen ist, sog. „ne bis in idem“).

c) Nationale Ebene

22

Auf nationaler Ebene ist das Zivilrecht unstreitig das größte und praktisch wichtigste Teilrechtsgebiet. Grund dafür ist, dass nahezu alle Menschen fast täglich privatrechtlich aktiv sind (und sei es nur beim morgendlichen Kauf eines Pappbechers mit Kaffee oder beim Benutzen öffentlicher Verkehrsmittel), was im Öffentlichen Recht und – gottseidank – erst recht im Strafrecht wesentlich weniger der Fall ist.

23

Zum Zivilrecht gehört im deutschen Recht zunächst das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) mit seinen fünf Büchern, die die allgemeine Rechtsgeschäftslehre, Grundsätze des Vertragsrechts und einzelne Vertragstypen wie z.B. Kauf-, Miet-, Dienst- oder Werkvertrag, sachenrechtliche Kategorien wie Eigentum und Besitz, familienrechtliche Fragen wie Verwandtschaft, Ehe und Scheidung sowie das Erbrecht regeln. Hinzu kommen zahlreiche Nebengesetze, von denen nur wenige beispielhaft zu nennen sind: das Handelsgesetzbuch (HGB), das für den kaufmännischen Bereich besonders wichtig ist, das Urheberrechtsgesetz (UrhG), das Markengesetz (MarkenG), das Wohnungseigentumsgesetz (WEG) oder die Insolvenzordnung (InsO). Auch das Arbeitsrecht wird dem Zivilrecht zugeordnet.

24

Das Öffentliche Recht umfasst auf nationaler Ebene im Schwerpunkt das Staats- und Verwaltungsrecht, wie das bereits im Zusammenhang mit dem Aufbau des Buches näher erläutert wurde (s.o., Rn. 8–11).

25

Zum deutschen Strafrecht gehört vorrangig das als Kernstrafrecht bezeichnete Strafgesetzbuch (StGB), das (ähnlich wie im Verwaltungsrecht) einen allgemeinen und einen besonderen Teil kennt. Der allgemeine Teil regelt generelle, deliktsunabhängige Strafrechtskategorien wie die Versuchsstrafbarkeit, Formen der Täterschaft und der Teilnahme (Mittäterschaft, mittelbare Täterschaft, Anstiftung und Beihilfe), Notwehr und Notstand oder die Verjährungsvorschriften. Im besonderen Teil sind demgegenüber die einzelnen Strafdelikte in verschiedenen Deliktsgruppen jeweils näher beschrieben und mit Strafandrohungen versehen. So umfassen beispielsweise die „Straftaten gegen das Leben“ unter anderem den Mord, den Totschlag, die Tötung auf Verlangen, den Schwangerschaftsabbruch, die Aussetzung und die fahrlässige Tötung (§§ 211–222 StGB).

26

Daneben gibt es noch zahlreiche Einzeldelikte, die nicht im StGB, sondern in verschiedenen Fachgesetzen enthalten sind. Hierzu zählen etwa die im Urheberrechtsgesetz geregelte strafbare Urheberrechtsverletzung (§§ 106–111 UrhG) oder die in der Abgabenordnung unter Strafe gestellte Steuerhinterziehung (§ 370 AO). Diese fachgesetzlich normierten Strafdelikte bezeichnet man zusammenfassend als Nebenstrafrecht, für das aber der allgemeine Teil des Kernstrafrechts ebenso gilt.

27

Trotz zahlreicher dogmatischer Unterschiede[9] gehört zu einem weiteren Strafrechtsbegriff im Sinne eines Sanktionsrechts schließlich noch das Ordnungswidrigkeitenrecht, das vor allem im Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) geregelt ist. Vereinfacht gesagt betrifft dies die kleineren Regelverstöße, die der Staat zwar sanktioniert (hauptsächlich mit Geldbußen), ohne aber damit einen „sozialethischen Tadel“ mit Eintragung im Führungszeugnis zu verbinden – etwa wenn jemand das Auto falsch parkt oder zu schnell fährt.

d) Normenhierarchie

28

Die große Vielfalt an Normen und Normgebern schlägt sich in einer fein ziselierten Rangordnung nieder, wobei eine höherrangige Norm eine niederrangige im Regelfall verdrängt (s.u., Rn. 210 f.) oder sogar unwirksam werden lässt.

29

Die zentrale Abfolge der Hierarchiestufen orientiert sich daran, von welcher Ebene das Recht gesetzt wird: Ganz oben steht das dem nationalen Recht übergeordnete Recht der Europäischen Union als supranationalem Staatenverbund (weshalb dieses Buch auch mit diesem Rechtsgebiet beginnt). Darunter kommt das nationale Bundesrecht, das seinerseits dem Landesrecht (zumindest im Normalfall)[10] übergeordnet ist (vgl. Art. 31 GG: „Bundesrecht bricht Landesrecht“). Ganz unten steht schließlich das autonome Recht, das von Selbstverwaltungsträgern wie Kommunen, Universitäten oder Kammern im Rahmen ihres Selbstverwaltungsbereichs in Satzungsform erlassen wird. Hierzu zählen z.B. kommunale Bebauungspläne (§ 10 I BauGB) oder Hochschulprüfungsordnungen (§ 32 III LHG BW).

30

Innerhalb des Unionsrechts, des Bundesrechts und des Landesrechts ist zusätzlich jeweils eine dreistufige Binnenhierarchie zu beachten.

–	Ganz oben steht dabei in allen drei Fällen das Verfassungsrecht, das in der EU „Primärrecht“ (s.u., Rn. 170 ff.) genannt wird. Auf Bundesebene handelt es sich um das Grundgesetz und in den Ländern um die jeweilige Landesverfassung.

31

–

Auf der zweiten Stufe folgt das von den Gesetzgebungsorganen im dafür vorgesehenen Verfahren erlassene Gesetzesrecht. Im Unionsrecht nennt man dieses Recht „Sekundärrecht“ (s.u., Rn. 191 ff.), das durch die im Primärrecht geschaffenen und mit Kompetenzen ausgestatteten Gesetzgebungsorgane der EU erlassen wird und v.a. Richtlinien und Verordnungen umfasst. Im Bundes- und Landesrecht spricht man vom „formellen Gesetzesrecht“ oder – weil es von den Parlamenten verabschiedet wird – auch von „Parlamentsgesetzen“ (s.u., Rn. 498 ff.). Eine Besonderheit stellen im Bundesrecht die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ dar, die als Bestandteil des Bundesrechts angesehen werden und im Rang den formellen Bundesgesetzen vorgehen (Art. 25 GG).

32

–

Darunter folgt das von der Exekutive erlassene Aus- und Durchführungsrecht. Auf EU-Ebene handelt es sich um das Tertiärrecht (s.u., Rn. 205 ff.), das die EU-Kommission nach näheren Vorgaben des Sekundärrechts in Kraft setzt (Art. 290 AEUV). Auf Bundes- und Landesebene spricht man von Rechtsverordnungen, die ebenfalls einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Darin müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß für die Rechtsverordnung vorgegeben werden, wodurch der formelle Gesetzgeber den Verordnungsgeber an einer „kurzen Leine“ hält (Art. 80 I 2 GG, 61 I 2 LV BW). Auf Bundesebene können auf diesem Weg die Bundesregierung, einzelne Bundesministerien und die Landesregierungen ermächtigt werden (Art. 80 I 1 GG), während auf Landesebene neben der Landesregierung und den einzelnen Landesministerien auch untergeordnete Behörden (z.B. Regierungspräsidien, Landratsämter, Kommunen) mit dem Erlass einer Rechtsverordnung betraut werden können (z.B. Art. 61 I LV BW). In allen Fällen ist damit eine (begrenzte) Durchbrechung des Gewaltenteilungsgrundsatzes verbunden, weil danach eigentlich nur die Legislative für die Rechtssetzung zuständig wäre. Dies rechtfertigt sich dadurch, dass nachgeordnete Details aufgrund tatsächlicher Veränderungen häufig auch rechtlich kurzfristig geändert werden müssen, wofür das formelle Gesetzgebungsverfahren zu schwerfällig und zeitraubend wäre. Außerdem dient das Delegationsinstrument der Entlastung der Gesetzgebungsorgane von weniger bedeutender Detailarbeit, damit sie sich auf die wesentlichen Fragen konzentrieren können.

33

–

Die unterste Stufe bildet schließlich das autonome Recht. Dabei handelt es sich um Normen rechtlich eigenständiger, dem Staat aber unter- und eingeordneter Rechtsträger wie v.a. die Kommunen, aber auch Hochschulen oder Industrie- und Handelskammern. Diese Vorschriften werden als Satzungsrecht erlassen und umfassen beispielsweise Bebauungspläne oder Prüfungsordnungen.

34

Folgende Grafik soll diese insgesamt elf Rangstufen des Normenhierarchiesystems zusammenfassen und verdeutlichen:

Abbildung 3:

Normenhierarchie

[Bild vergrößern]

Anmerkungen

[1]

Ich weiß, es gibt natürlich auch Jura-Anfängerinnen und Nichtjuristinnen. Dennoch hoffe ich auf Nachsicht und Verständnis bei meinen Leserinnen dafür, dass ich keine uneingeschränkt „gegenderte“ Sprache verwende. Wo es sinnvoll möglich ist, versuche ich geschlechtsneutrale Begriffe („Studierende“, „Person“) zu verwenden. Ansonsten aber hänge ich noch der alten Schule an, wonach das „generische Maskulinum“ beide Geschlechter meint. Die Alternative der sogenannten „Paarformeln“, also die Nennung sowohl der männlichen als auch der weiblichen Form, macht die fachlich schon genug anspruchsvollen Texte nur noch unübersichtlicher und schwerer lesbar. Leider setzt sich diese sprachliche Verkomplizierung auch in der Gesetzgebung zunehmend durch, so z.B. bei Art. 34 der schleswig-holsteinischen Landesverfassung, der das Ende der Amtszeit von Regierungsmitgliedern regelt:

(1) Das Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten und der Landesministerinnen und Landesminister endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages, das Amt der Landesministerinnen und Landesminister auch mit dem Rücktritt oder jeder anderen Erledigung des Amtes der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten.

(2) Endet das Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, so sind sie oder er und mit ihr oder ihm die anderen Mitglieder der Landesregierung verpflichtet, die Geschäfte bis zum Amtsantritt der Nachfolgerinnen oder der Nachfolger weiterzuführen. Auf Ersuchen der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten hat eine Landesministerin oder ein Landesminister die Geschäfte bis zur Ernennung einer Nachfolgerin oder eines Nachfolgers weiterzuführen.

[2]

Beispielsweise durch die große Schuldrechtsreform von 2002, die ganz wesentlich auf die Verbrauchsgüterkaufrichtlinie (RL 1999/44/EG) zurückgeht, oder durch diverse Verbraucherschutzrichtlinien (z.B. RL 2011/83/EU).

[3]

Achtung! Wenn ein Jurist das Wort „grundsätzlich“ verwendet, ist nicht gemeint, dass etwas besonders wichtig oder bedeutsam ist. Im Gegenteil: Das juristische „grundsätzlich“ stellt eine erhebliche sprachliche Abschwächung der damit verbundenen Aussage dar, weil es so viel bedeutet wie „in der Regel“ oder „im Normalfall“ und damit Raum für Ausnahmen eröffnet. Bei manchen Grundsätzen besteht gar mehr Anwendungsraum für Ausnahmen als für den Grundsatz selbst. Im hier verwendeten Kontext möchte ich mit der Einschränkung „grundsätzlich“ andeuten, dass es durchaus eine Reihe von (besonderen) fachverwaltungsrechtlichen Normen gibt, mit denen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts für dieses Fachverwaltungs-Rechtsgebiet modifiziert werden. Ein besonders trauriges Beispiel dafür bildet das Planfeststellungsrecht, das in §§ 72 ff. VwVfG eigentlich allgemein geregelt und zugleich in vielen Fachplanungsrechtsgebieten in geänderter Form enthalten ist (z.B. §§ 43a ff. EnWG, 17a ff. FStrG, 18a ff. AEG). Als offizielles Argument wird regelmäßig auf angebliche fachspezifische Sonderkonstellationen verwiesen. Wesentlich wahrscheinlicher ist aber, dass die verschiedenen Fachverwaltungen hier – zumindest zu einem wesentlichen Teil – auch ihre Fachegoismen ausleben und ihr „eigenes“ Planfeststellungsrecht haben wollen. Denn für das allgemeine Planfeststellungsrecht sind mit der Innenverwaltung in der Regel andere Behörden zuständig, als etwa in der Umwelt- oder Verkehrsverwaltung.

[4]

Natürlich gibt es auch andere Modelle für die Darstellung der Gesamtrechtsordnung, vgl. etwa Katz/Sander, Staatsrecht, Rn. 17/Schaubild 2.

[5]

Was natürlich nicht wirklich korrekt ist; das BGB ist das Bürgerliche Gesetzbuch.

[6]

Ausführliche Erläuterungen und Beispiele zu den Abgrenzungstheorien zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht finden Sie bei Haug, Fallbearbeitung, Rn. 12 ff.

[7]

Das in Deutschland geltende IPR findet sich im EGBGB, in einzelnen völkerrechtlichen Übereinkommen und immer häufiger in EU-Verordnungen.

[8]

Das „Übereinkommen über Computerkriminalität“, das am 23.11.2001 in Budapest verabschiedet wurde, findet man z.B. unter <http://conventions.coe.int/treaty/ger/treaties/html/185.htm> (3.11.2020) oder in BR-Drs. 666/07; Erläuterungen hierzu gibt es auch bei Haug, Internetrecht, Rn. 308 ff.

[9]

Besonders auffällig ist der Unterschied in der Bearbeitungszuständigkeit: Während für Straftaten die Strafjustiz mit Staatsanwaltschaft und Strafrichter zuständig sind, werden bei Ordnungswidrigkeiten „nur“ Verwaltungsbehörden (in der Regel kommunale Ordnungsämter) tätig.

[10]

Seit der Föderalismusreform I von 2006 gibt es eine bedeutende Ausnahme von diesem Prinzip, nämlich die sog. „Abweichungsgesetzgebung“ gem. Art. 72 III GG; danach dürfen die Länder in einigen Themenfeldern vom Bundesrecht abweichen, so dass dann dort das Landesrecht dem Bundesrecht zumindest solange vorgeht, bis der Bund seinerseits wieder eine neue Regelung schafft (s.u., Rn. 490).

Erstes Kapitel Europarecht

Inhaltsverzeichnis

I. Grundlagen der EU

II. Ziele der EU

III. Organe der Union

IV. Unionsrecht

V. Grundfreiheiten

VI. Grundrechte-Charta

Erstes Kapitel Europarecht › I. Grundlagen der EU

I. Grundlagen der EU

1. Entstehungsgeschichte

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 19-35.

a) Gründung der drei europäischen Gemeinschaften (1951–1957)

35

Die heutige Europäische Union (EU) nahm ihren Anfang zunächst in Gestalt einzelner Gemeinschaften, die wirtschaftlich – teilweise auf bestimmte Märkte – fokussiert waren. So gründeten Frankreich, Italien, die Beneluxstaaten[1] und die (westdeutsche) Bundesrepublik bereits wenige Jahre nach erbitterter Feindschaft im 2. Weltkrieg – nämlich 1951 – die „Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS), wodurch ein gemeinsamer Markt für diese Wirtschaftsgüter innerhalb der sechs Mitgliedstaaten entstand. 1957 vereinbarten diese sechs Länder in den berühmten Römischen Verträgen daneben die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG).

36

Diese drei europäischen Gemeinschaften teilten sich (seit dem Fusionsvertrag von 1965) trotz jeweiliger rechtlicher Eigenständigkeit eine gemeinsame Organstruktur, wie sie heute noch in der EU besteht. Dazu gehören der (Minister-)Rat, das Europäische Parlament (früher: die Parlamentarische Versammlung), die Kommission (früher: die Hohe Behörde) und der Europäische Gerichtshof (zu den Organen siehe unten, Rn. 95 ff.). In den Folgejahren erweiterten sich die drei Sechser-Gemeinschaften zunächst um Dänemark, Großbritannien und Irland (1973, sog. Norderweiterung), dann um Griechenland und schließlich um Spanien und Portugal (1981 und 1986, sog. Süderweiterungen) zu Zwölfer-Gemeinschaften. Seit 1979 wird das Europäische Parlament nicht mehr durch die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten beschickt, sondern von den Mitgliedsvölkern direkt gewählt (zuletzt wieder 2019).

b) Vertrag von Maastricht (1992), insbesondere Gründung der Europäischen Union

37

Einen qualitativ besonderen Meilenstein auf dem Weg zur heutigen EU bildete der Vertrag von Maastricht, der 1992 abgeschlossen wurde.[2] In diesem Vertrag wurde erstmals eine „Europäische Union“ gegründet, allerdings noch ohne eigene Rechtsfähigkeit und als bloßes Dachkonstrukt, das auf drei eigenständigen Säulen ruhte. Die erste Säule bildeten dabei die drei europäischen Gemeinschaften (von denen die EWG in EG für Europäische Gemeinschaft umbenannt wurde), die zweite und dritte Säule stellten die neu geschaffene „gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) sowie die ebenfalls neue „polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ (PJZS) dar.[3]

38

Gleichwohl war mit der Gründung der EU ein starkes politisches Signal verbunden, dass sich die Verbindung der Mitgliedstaaten nicht nur wirtschaftlich, sondern umfassend politisch verstand. Besonders unterstützt wurde dieser Aspekt durch die Einführung einer europäischen Unionsbürgerschaft (dazu unten mehr, Rn. 55 ff.), die die jeweiligen nationalen Staatsangehörigkeiten ergänzte.

39

Außerdem wurde im Rahmen des Maastricht-Vertrages der EG-Vertrag durch die Schaffung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion qualitativ vertieft. Damit war nicht nur eine Koordination der Wirtschaftspolitik der EG-Staaten verbunden, sondern auch die Geburtsstunde der 2002 eingeführten Gemeinschaftswährung „Euro“ und eines europäischen Zentralbanksystems. Zugleich wurde mit den Konvergenzkriterien Preisniveaustabilität, Verschuldungsgrenzen für öffentliche Haushalte, Wechselkursstabilität und niedrige langfristige Zinsen (vgl. Art. 140 I AEUV; sog. „Maastricht-Kriterien“) eine – leider in der Folgezeit nicht immer eingehaltene – Grundlage für den Erfolg des Euros gelegt, die in Zeiten der Euro-Krise wieder stärker ins allgemeine Bewusstsein getreten ist.[4]

c) Vertrag von Nizza (2001) und starke Erweiterung der Union

40

Bei der Konferenz von Nizza (2000) wurde die Handlungsfähigkeit der EU durch die verstärkte Ersetzung des Einstimmigkeitsprinzips durch das Prinzip qualifizierter Mehrheiten bei der Beschlussfassung im (Minister-)Rat erhöht. Zugleich wurde die – rechtlich allerdings zunächst nicht verbindliche – Charta der Grundrechte der EU (GRC) proklamiert.[5]

41

In der Folgezeit vergrößerten sich die europäischen Gemeinschaften (und damit die EU) durch zahlreiche weitere Beitrittsländer erheblich. So kamen zunächst 1995 Finnland, Österreich und Schweden (15 Mitglieder, sog. EFTA-Erweiterung) und später im Rahmen der Osterweiterungen Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien sowie die baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen, aber auch Malta und Zypern (2004: 25 Mitglieder) sowie Bulgarien und Rumänien (2007: 27 Mitglieder) hinzu. Der Club der Zwölf hatte sich damit innerhalb relativ kurzer Zeit mehr als verdoppelt. Mit Kroatien (2013) als bislang letztem Beitrittsland gehörten der EU von 2013 bis 2020 28 Mitgliedstaaten an.[6] Seit dem Brexit im Januar 2020 (s.u. Rn. 49 f.) sind es wieder 27 Mitgliedstaaten.

d) Vertrag von Lissabon (2007)

42

Der nächste – und bislang letzte – größere Integrationsschritt der EU erfolgte mit dem Vertrag von Lissabon, der 2007 verabschiedet wurde und 2009 (nach seiner Ratifikation in allen Mitgliedstaaten) in Kraft getreten ist. Zuvor war der Versuch einer europäischen Verfassungsgebung gescheitert. 2001 war ein „Konvent zur Zukunft Europas“ damit beauftragt worden, einen EU-Verfassungsvertrag zu erarbeiten. Dieses Vertragswerk wurde jedoch bei Volksabstimmungen in Frankreich und in den Niederlanden abgelehnt, was einen ersten schweren Rückschlag des bis dahin völlig ungehinderten Integrationsprozesses der EU bedeutete.[7] Ein großer Teil der Inhalte des gescheiterten Verfassungsvertrags konnte jedoch – allerdings ohne die darin vorgesehene Staatssymbolik wie Hymne, Flagge und Leitspruch – im Lissabon-Vertrag verankert werden.[8]

43

Durch den Lissabon-Vertrag wurden die primärrechtlichen Verträge – der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – in ihre heutige Form gebracht, die in den nachfolgenden Abschnitten näher erläutert wird. An dieser Stelle sollen jedoch einige Eckpunkte hervorgehoben werden:

44

–

Die Dreisäulenstruktur wurde zugunsten eines einheitlichen Rechtsträgers abgeschafft. Die Europäische Gemeinschaft ist in der Europäischen Union als Rechtsnachfolgerin aufgegangen (Art. 1 III EUV).[9] Die noch verbliebenen Felder der intergouvernementalen Zusammenarbeit (GASP) wurden in das Unionsrecht überführt (Art. 21–46 EUV). Daher stellt die Union seit 2009 nicht mehr ein bloßes Dach über mehrere Säulen, sondern selbst den einheitlichen Rechtsträger dar.[10]

45

–	Die Grundrechtecharta wird den europäischen Verträgen ausdrücklich gleichgestellt (Art. 6 I UA 1 EUV) und damit nicht nur rechtlich verbindlich gemacht, sondern auf der Ebene des Primärrechts verankert (zu den Begriffen und Ebenen des Primär-, Sekundär- und Tertiärrechts siehe unten, Rn. 182–207).

46

–

In institutioneller Hinsicht wird der Europäische Rat (neben dem Ministerrat, s.u. Rn. 123 ff.), der hauptsächlich aus den Staats- und Regierungschefs besteht, im EUV verankert (Art. 13 I EUV). Das Europäische Parlament wird weiter gestärkt und im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren dem (Minister-)Rat als grundsätzlich gleichberechtigter Mitgesetzgeber zur Seite gestellt (Art. 294 AEUV).

47

–

Schließlich werden auch die Rechte der einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber der Union gestärkt. Von besonderer Bedeutung ist die Einführung der sog. Subsidiaritätsrüge. Diese kann von nationalen Parlamenten erhoben werden, wenn sie in einem Rechtsakt der EU eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips (dazu s.u., Rn. 211 f.) zulasten der nationalen Kompetenzen zu erkennen meinen (Art. 12 EUV, 23 Ia GG). Zugleich wird die Kompetenzabgrenzung zwischen Union und Mitgliedstaaten in Art. 4 I EUV verdeutlicht, wonach alle nicht ausdrücklich der Union zugewiesenen Aufgaben bei den Mitgliedstaaten verbleiben. Durch die Betonung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung liegt die Kompetenz-Kompetenz[11] bei den Mitgliedstaaten (Art. 5 EUV); der Union ist es daher nicht gestattet, ohne konkrete Ermächtigung durch die Mitgliedstaaten ihre Aufgabenfelder einseitig auszuweiten. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formel, dass die souveränen Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ sind, zum Ausdruck gebracht.[12] Schließlich wird erstmals ausdrücklich die Möglichkeit eines freiwilligen Austritts aus der Union im EUV verankert (Art. 50).

e) Zusammenfassende Übersicht

48

Abbildung 4:

Entwicklung der EU

[Bild vergrößern]

2. Grenzen des Integrationsprozesses

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 43-57b.

a) Brexit

49

Von der Austrittsmöglichkeit in Art. 50 EUV hat Großbritannien Gebrauch gemacht. So votierte die britische Bevölkerung am 23.6.2016 mit 51,9 % (bei einer Abstimmungsbeteiligung von 72,2 %) für den Austritt aus der EU („Brexit“), woraufhin die britische Regierung mit Schreiben vom 29.3.2017 das Austrittsverfahren gem. Art. 50 II EUV eingeleitet hat. Nach mehreren Verlängerungen der damit begonnenen zweijährigen Austrittsfrist gem. Art. 50 III EUV endete die britische EU-Mitgliedschaft am 31.1.2020. Die im Austrittsabkommen vereinbarte Übergangsfrist läuft zum 31.12.2020 ab, so dass der Brexit seit 2021 voll wirksam ist.[13]

50

Neben populistischer und unsachlicher Kritik an der EU spiegelt sich in dieser Entwicklung ein auch in vielen anderen EU-Staaten (ausweislich entsprechender Wahlergebnisse für EU-skeptische Parteien) festzustellendes Unwohlsein mit dem Integrationsprozess einer immer engeren, immer mehr Politikfelder besetzenden und unübersichtlicher werdenden Union.

b) Rechtsprechung des BVerfG

51

Auch in Deutschland zeigt sich dieser Trend. In besonderer Weise gilt dies für die Verfassungsbeschwerden, die sowohl gegen den Maastricht-Vertrag von 1992 als auch gegen den Lissabon-Vertrag von 2007 (bzw. gegen die deutschen Ratifikationsgesetze dazu) erhoben wurden. In beiden Fällen hat das BVerfG die Verfassungsbeschwerden zugelassen, weil die Souveränitätsübertragungen auf die EU den Entscheidungsspielraum des Bundestags gegenständlich reduzieren und dadurch das grundrechtsgleiche Wahlrecht jedes einzelnen mittelbar betroffen sei.[14] In inhaltlicher Hinsicht wurden die Verfassungsbeschwerden dann zwar zurückgewiesen. Aber das BVerfG hat die Gelegenheiten dazu genutzt, der deutschen Politik klare Grenzen für den weiteren Integrationsprozess ins Stammbuch zu schreiben. So erhebt es in beiden Entscheidungen ausdrücklich den Anspruch, als nationales Gericht eines Mitgliedstaates Rechtsakte der Union für unwirksam zu erklären, wenn sie über den Kreis der der EU übertragenen Kompetenzen hinausreichen („ultra vires“). Außerdem müssen nach der Maastricht-Entscheidung dem Bundestag „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“, damit das vom GG besonders geschützte (deutsche) Demokratieprinzip gewahrt ist.[15] Noch sehr viel deutlicher wird das Gericht schließlich im Lissabon-Urteil. Dort betont es einen Vorbehalt deutscher Staatlichkeit, was in der Nennung von nicht auf die EU übertragbaren Politikfeldern (Strafrecht, innere und äußere Sicherheit mit staatlichem Gewaltmonopol, Steuern und Haushalt, Sozialstaat, grundlegende Kulturfragen) konkret ausformuliert wird. In Verbindung mit der Ewigkeitsgarantie (s.u., Rn. 306 f.) hält es daher eine Weiterentwicklung der EU zu einem Bundesstaat aus grundgesetzlicher Sicht für ausgeschlossen.[16]

3. Rechtscharakter

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 36-42.

52

Was für ein rechtliches Gebilde ist die EU nun eigentlich? Die klassischen Rechtsformen Bundesstaat und Staatenbund passen jedenfalls nicht so richtig. Für einen Bundesstaat sind die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ zu stark. Für einen Staatenbund hingegen ist die Union zu stark, die immerhin auf vielen Politikfeldern durch supranationales – also für die Mitgliedstaaten bindendes – Recht verbindliche Vorgaben machen kann. Zum Staatenbund passt es eben nicht, dass die Mitgliedstaaten schon weitreichende Souveränitätsrechte schrittweise an die Union übertragen haben. Aber gerade diese Supranationalität – d.h. die themenspezifische Überordnung der EU über die Einzelstaaten – ist ein zentrales Merkmal des rechtlichen Charakters der EU.[17] Hinzu kommt die für einen Staatenbund völlig atypische Unionsbürgerschaft, wonach die Angehörigen der Mitgliedstaaten zugleich unmittelbar Bürger der EU sind (s.u., Rn. 55 ff.).

53

Das BVerfG hat in seiner Lissabon-Entscheidung daher einen Begriff geprägt, der zwischen diesen beiden klassischen Kategorien liegt. Danach handelt es sich bei der EU um einen „Staatenverbund“, den das Gericht wie folgt näher definiert hat:[18]

„Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger – der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.“ (BVerfGE 123, 267 [348])

53a

Abbildung 5:

Rechtscharakter der EU

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54

Neben dieser eher juristisch-abstrakten Einordnung der EU in das begriffliche Arsenal staatsähnlicher Erscheinungsformen legt das europäische Primärrecht selbst fest, dass die EU gem. Art. 47 EUV Rechtspersönlichkeit (also die Fähigkeit zu eigenem und rechtsverbindlichen Handeln) besitzt. Zudem verfügt die Union gem. Art. 335 AEUV in jedem Mitgliedstaat über „die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit“, die juristischen Personen nach den jeweiligen nationalen Vorschriften eingeräumt ist. Diese zweifache Erwähnung der Rechtsfähigkeit legt nahe, dass Art. 47 EUV die Rechtsfähigkeit „nach außen“ meint, also die Qualität als Völkerrechtssubjekt. Danach hat die EU die Fähigkeit zum Abschluss internationaler Verträge oder der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen. Demgegenüber meint Art. 335 AEUV die „nach innen“ gerichtete zivilrechtliche Rechtsfähigkeit, wozu etwa die Eigentumsfähigkeit, die Arbeitgeberfähigkeit u.Ä. zählen. Müsste man die EU in die Kategorien juristischer Personen nach deutschem Recht einordnen, wäre sie am ehesten – wie die Bundesrepublik, die Bundesländer und die Kommunen – als Gebietskörperschaft anzusehen, weil sie öffentlich-rechtlich zu charakterisieren ist und sich ebenfalls über ein bestimmtes Territorium definiert.[19]

4. Unionsbürgerschaft

Vertiefungshinweis:

Art. 20-25 AEUV

55

Durch die Unionsbürgerschaft knüpft die EU ein unmittelbares rechtliches Band zu ihren Bürgern. Sie löst sich damit aus der Rolle einer nur-überstaatlichen Körperschaft, die lediglich ihre Mitgliedstaaten als rechtliches Gegenüber kennt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale(n) Staatsangehörigkeit(en), ersetzt sie aber nicht (Art. 20 I 3 AEUV).

56

Abbildung 6:

Unionsbürgerschaft

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57

Die Unionsbürgerschaft ist in den Art. 20–25 AEUV geregelt. Sie umfasst zunächst ein Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht aller EU-Bürger im gesamten Gebiet der EU (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. a, 21 AEUV). Folglich kann jede Person, die über die Staatsangehörigkeit sowie ein gültiges Ausweisdokument eines EU-Mitgliedstaates verfügt, in jeden anderen EU-Staat ohne Visum einreisen und sich dort aufhalten. Allerdings ist bei einem länger als drei Monate dauernden Aufenthalt ein Arbeitsverhältnis, eine selbstständige Tätigkeit, ein Studium oder der Nachweis einer ausreichenden wirtschaftlichen Existenz mit entsprechendem Krankenversicherungsschutz erforderlich, um eine Einwanderung in soziale Sicherungssysteme zu vermeiden. Die näheren Einzelheiten – auch für Familienangehörige von Unionsbürgern ohne eigene Unionsbürgerschaft – sind in der Unionsbürger-RL (2004/38/EG) geregelt.[20]

58

Des Weiteren vermittelt die Unionsbürgerschaft das aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene, wenn man nicht die Staatsangehörigkeit des Staates besitzt, in dem man lebt (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. b, 22 I AEUV). Folglich sind in Deutschland alle nichtdeutschen Angehörigen der übrigen 27 EU-Mitgliedstaaten wahlberechtigt und wählbar bei Gemeinderats-, Kreistags- und Bürgermeisterwahlen (umgesetzt in Art. 28 I 3 GG), weshalb in vielen deutschen Kommunalparlamenten einzelne Österreicher, Italiener, Franzosen, Griechen etc. sitzen. Für die Altersgrenze des Wahlrechts u.ä. gelten die für Inländer bestehenden Vorschriften entsprechend. Ebenso haben alle EU-Bürger unabhängig davon, in welchem EU-Staat sie leben, das aktive und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament. Bezüglich der Einzelheiten gelten die Regelungen im jeweiligen nationalen Wahlrecht des Wohnsitzstaates (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. b, 22 II AEUV).

59

Außerdem genießen alle Personen mit Unionsbürgerschaft in allen Staaten außerhalb der EU den diplomatischen und konsularischen Schutz aller Mitgliedstaaten. Voraussetzung dafür ist, dass der EU-Staat, dessen Staatsangehörigkeit man besitzt, im betreffenden Drittstaat keine diplomatische bzw. konsularische Vertretung hat (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. c, 23 AEUV). Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass nicht alle EU-Staaten zu allen Staaten außerhalb der EU diplomatische Beziehungen unterhalten. Um hier eine Schutzlücke zu vermeiden, soll sich ein Unionsbürger dann an eine Botschaft oder ein Konsulat eines anderen EU-Staates wenden können. Für deutsche Staatsangehörige hat dieser Aspekt der Unionsbürgerschaft freilich geringe praktische Relevanz, da Deutschland mit nahezu allen Staaten der Welt diplomatische Beziehungen unterhält.[21]

60

Schließlich gehört zur Unionsbürgerschaft das Recht, sich in verschiedenen Formen unmittelbar an EU-Einrichtungen zu wenden und Antworten einzufordern (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. d, 24 AEUV). Dies gilt vor allem für die Beschwerde an die Kommission, Petitionen an das Europäische Parlament (Art. 227 AEUV) und Eingaben an den Europäischen Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV). Ebenso kann man sich auch in jeder beliebigen der 24 EU-Vertragssprachen[22] an jedes andere EU-Organ oder eine beratende Einrichtung wenden.

5. Abgrenzung zum Europarat

61

Europa ist ja kein juristischer, sondern ein geografischer Begriff. Deshalb haben sich im Laufe der Jahre auch andere Organisationen mit europäischen Bezügen und Bezeichnungen herausgebildet, die rechtlich von der Europäischen Union zu unterscheiden sind – ungeachtet vielfältiger wechselseitiger Verbindungen. Mit Abstand am wichtigsten ist hierbei der Europarat[23] (nicht zu verwechseln mit dem „Europäischen Rat“ der EU).[24] Dabei handelt es sich um eine internationale Organisation mit eigener völkerrechtlicher Grundlage, der alle 27 EU-Staaten (aber jeder für sich) sowie 20 zusätzliche Staaten – z.B. Großbritannien, Island, Norwegen, Russland, die Schweiz und die Türkei – angehören. Sechs weitere Staaten haben einen Beobachterstatus, darunter Israel, Kanada und die USA.

62

Zu den Organen des Europarates zählen ein Ministerkomitee (nicht zu verwechseln mit dem Ministerrat der EU), ein Generalsekretär, eine Parlamentarische Versammlung (nicht zu verwechseln mit dem EP) und ein Kongress der Gemeinden und Regionen (nicht zu verwechseln mit dem Ausschuss der Regionen der EU). Die aber vermutlich bekannteste Institution des Europarates ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – EGMR – in Straßburg (nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Gerichtshof – EuGH – in Luxemburg, der zu den EU-Organen gehört).

63

Die wesentlichen Unterschiede lassen sich wie folgt gegenüberstellen:

Abbildung 7: Europäische Union und Europarat

	Europäische Union	Europarat
Mitglieder	27	47, darunter alle EU-Staaten, aber auch Russland, die Türkei, die Ukraine, die Schweiz u.a.; außerdem mit Beobachterstatus USA, Israel, Kanada u.a.
Einwohner	448 Mio.	835 Mio.
Themen	Binnenmarkt und zahlreiche andere Politikfelder	Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaat
Integrationsgrad	hoch	gering
Haushaltsvolumen 2020	168,7 Mrd. €	0,496 Mrd. €
Organe	– Europ. Rat, (Minister-) Rat,	– Ministerkomitee,
	– Europ. Parlament,	– Parlamentarische Versammlung,
	– EU-Kommission,	– Generalsekretär,
	– Europ. Gerichtshof (EuGH),	– Europ. Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR),
	– Ausschuss der Regionen	– Kongress der Gemeinden und Regionen

64

Das zentrale rechtliche Dokument des Europarates, das alle Mitgliedstaaten unterzeichnet haben, ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). Dabei handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag zum Schutz der Menschenrechte, der Demokratie und des Rechtsstaats. Die EMRK bildet den Maßstab für die Rechtsprechung des EGMR, der über deren Einhaltung in den Europarat-Staaten wacht. In Umsetzung von Art. 6 II EUV hat die EU ihren Beitritt zur EMRK in Verhandlungen mit dem Europarat und seinen 47 Mitgliedstaaten vorangetrieben. Nach Abschluss dieses Verfahrens würde die EMRK in der EU nicht nur für die 27 EU-Staaten kraft deren Mitgliedschaft im Europarat, sondern auch für die EU selbst gelten. Allerdings hat der EuGH – wohl aus Gründen der eigenen Kompetenzsicherung (bezüglich des Auslegungsmonopols beim Unionsrecht) gegenüber einer drohenden Kontrolle durch den EGMR – den Entwurf des ausgehandelten Beitrittsabkommens als unionsrechtswidrig beanstandet und damit den EMRK-Beitritt der EU zumindest auf mittlere Sicht verhindert.[25]

65

Verständnisfragen:

1.	Mit welchem Vertrag wurde wann die Europäische Union gegründet und wie war sie (zunächst) rechtlich konstruiert? (Rn. 37 f.)
2.	Erläutern Sie die Vorläufer-Struktur zur Europäischen Union. (Rn. 35 f.)
3.	Wie hat sich die Europäische Grundrechtecharta entwickelt? (Rn. 40, 45)
4.	Wodurch wurden die EU-Mitgliedstaaten im Vertrag von Lissabon gestärkt? (Rn. 47)
5.	Wie ist die EU rechtlich einzuordnen? (Rn. 52–54)
6.	Welche Besonderheiten sind mit der Unionsbürgerschaft verbunden und wie verhält sich diese zu den bisherigen nationalen Staatsangehörigkeiten? (Rn. 55–60)

Anmerkungen

[1]

Belgien, Niederlande, Luxemburg.

[2]

Nähere Informationen zum Maastricht-Vertrag finden Sie unter Piepenschneider, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 664-666.

[3]

Näher zu diesen beiden Säulen: Eichholz, Europarecht, Rn. 14-18; der hier (und bis heute) verwendete Begriff PJZS kam erst mit dem Amsterdam-Vertrag, während zuvor noch ZBJI (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres) verwendet wurde.

[4]

Nähere Erläuterungen zum dreistufig angelegten Entstehungsprozess der Wirtschafts- und Währungsunion sowie der sog. „Maastricht-Kriterien“ finden Sie bei Eichholz, Europarecht, Rn. 19-21.

[5]

Streinz, Europarecht, Rn. 54 f.

[6]

Und weitere stehen vor der Tür: Offiziell anerkannte Beitrittskandidaten sind Albanien, Montenegro, Nord Mazedonien, Serbien und die Türkei; den Status „potenzieller Beitrittskandidaten“ genießen Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo, vgl. https://ec.europa.eu/info/policies/eu-enlargement_de (3.11.2020).

[7]

Die Ablehnung erfolgte im französischen Referendum am 29.5.2005 mit 54,8 % und in den Niederlanden am 1.6.2005 mit 61,5 %, vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 45; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 34; der zweite Rückschlag war der Brexit, s.u. Rn. 49 f.

[8]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 35; Streinz, Europarecht, Rn. 61.

[9]

Die EGKS war bereits 2002 nach ihrer von vornherein auf 50 Jahre angelegten Lebensdauer aufgelöst worden; die EAG besteht neben der EU bis heute fort.

[10]

Streinz, Europarecht, Rn. 63.

[11]

Mit diesem Begriff ist die Kompetenz gemeint, über die Verteilung von Kompetenzen zu entscheiden. Auf nationaler Ebene liegt dieses Recht beim verfassungsändernden (Bundes-)Gesetzgeber gem. Art. 79 GG.

[12]

BVerfGE 123, 267 (324) – Lissabon.

[13]

Näher dazu z.B. Michl, Die formellen Voraussetzungen für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, NVwZ 2016, 1365 ff.

[14]

BVerfGE 89, 155 (171 f.) – Maastricht; BVerfGE 123, 267 (328 f.) – Lissabon.

[15]

BVerfGE 89, 155 (182 ff.) – Maastricht.

[16]

BVerfGE 123, 267 (357 ff.) – Lissabon.

[17]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 20.

[18]

BVerfGE 123, 267 (348).

[19]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 47 Rn. 1, AEUV Art. 335, Rn. 1 f.

[20]

Vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 23 ff.

[21]

Was sogar für Gebiete gilt, die von den UN noch nicht als Staat anerkannt sind, wie Palästina; die Webseiten aller deutschen Auslandsvertretungen finden sich unter < https://www.auswaertiges-amt.de/de/ReiseUndSicherheit/deutsche-auslandsvertretungen/03-webseitenav> (21.11.2020).

[22]

Hierzu zählen nach Art. 55 I EUV: bulgarisch, dänisch, deutsch, englisch, estnisch, finnisch, französisch, griechisch, irisch, italienisch, kroatisch, lettisch, litauisch, maltesisch, niederländisch, polnisch, portugiesisch, rumänisch, schwedisch, slowakisch, slowenisch, spanisch, tschechisch und ungarisch.

[23]

Nähere Informationen zum Europarat finden Sie unter <coe.int/de/web/portal/home> (7.6.2017).

[24]

Beispielsweise die EFTA (European Free Trade Association), der heute nur noch Norwegen, Liechtenstein, die Schweiz und Island angehören. Die EFTA-Staaten haben (mit Ausnahme der Schweiz, bei der die entsprechende Volksabstimmung negativ ausging) mit der EU ein Abkommen über einen „Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)“ geschlossen, vgl. Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 777 f.

[25]

Vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 773 m.w.N.; EuGH, Gutachten 2/13 v. 18.12.2014, DÖV 2016, S. 36.

Erstes Kapitel Europarecht › II. Ziele der EU

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

66

In Art. 3 EUV definiert die EU ihre zentralen Ziele und damit auch zu einem wesentlichen Teil ihre Existenzberechtigung. Zur Erreichung der hier genannten Ziele wird das „Projekt EU“ von den Mitgliedstaaten betrieben. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus nicht nur eine Bindung der EU-Organe, sondern auch der EU-bezogen handelnden Einzelstaaten. Die Gesamtschau der Ziele macht deutlich, dass die EU bestrebt ist, ihr Integrationsprogramm von der ökonomisch geprägten Entstehungsgeschichte zu emanzipieren. So sind zum Binnenmarkt der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die sozialen und kulturellen Zielsetzungen hinzu gekommen. Dennoch liegt auch heute noch ein relativer (wenngleich schwächerer) Schwerpunkt der EU-Tätigkeit im wirtschaftlichen Bereich.

67

In ihrem objektiv-rechtlichen Charakter[1] entsprechen die Ziele des Art. 3 EUV weitgehend den Staatszielbestimmungen, wie wir sie im Grundgesetz haben (s.u., Rn. 306 ff.). Sie dürfen in der EU nur deshalb nicht so genannt werden, weil die EU keine eigene (Bundes-)Staatsqualität beanspruchen kann (s.o., Rn. 51, 52 f.).[2] Die praktische Bedeutung dieser Ziele liegt vor allem darin, dass sie zum einen jede Ermessensausübung der Unionsorgane, aber auch der Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung von EU-Recht, stark beeinflussen. Ebenso wichtig ist ihre Relevanz als zentrale Auslegungsprinzipien bei Unklarheiten im Unionsrecht.[3]

68

In der sog. „Zieltrias“ von Art. 3 I EUV bekennt sich die EU zur Förderung

–	des Friedens, womit eine zentrale Gründungsmotivation aus der Zeit nach dem 2. Weltkrieg aufgegriffen wird (aber auch in Europa immer wieder unmittelbar relevant ist, siehe Jugoslawien in den 1990er Jahren oder die Ukraine in der Gegenwart),
–	der Werte der EU, wie sie in Art. 2 EUV beschrieben sind (v.a. Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit) und
–	des Wohlergehens der EU-Völker.

Diese sehr abstrakt und allgemein gehaltenen Ziele werden dann durch die in den Folgeabsätzen konkreter ausgestalteten Einzelziele präzisiert und ausgefüllt. So wird beispielsweise das Wohlergehen der Völker insbesondere unter Wirtschafts- und Wohlfahrtsgesichtspunkten durch den Binnenmarkt und die sozialen Ziele gefördert, aber auch durch den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.[4]

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 636-640.

69

Das wichtigste der nicht-ökonomisch ausgerichteten EU-Ziele ist der sogenannte „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in Art. 3 II EUV. Hier kommt ganz besonders zum Ausdruck, dass die EU mehr als nur ein gemeinsamer Markt oder eine internationale Organisation sein will. Vielmehr strebt sie an, dass die zentralen Grundbedürfnisse von Bürgern an Staatlichkeit auch unionsrechtlich abgedeckt sind. Hierzu zählen (schon seit dem liberalen „Nachtwächterstaat“ des 19. Jahrhunderts, der sozial- und wirtschaftspolitisch völlig passiv war) zuallererst innere und äußere Sicherheit, persönliche Freiheit und eine verlässliche Rechtsordnung, die all dies gewährleistet.

a) Einzelne Ausprägungen

70

Abbildung 8:

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

[Bild vergrößern]

71

–

Konkret steht hinter diesem Ziel zunächst die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), die zunächst (seit Maastricht) als intergouvernementale Zusammenarbeit (s.o., Rn. 37) angelegt war und inzwischen (seit Lissabon) im Unionsrecht unmittelbar verankert ist (Art. 67 ff. AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Aufbau des Europäischen Polizeiamtes (Europol, Art. 88 AEUV) und einer gemeinsamen Stelle für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust, Art. 85 AEUV), die Schaffung des Instruments eines Europäischen Haftbefehls und die europaweite gegenseitige Anerkennung von Strafurteilen (Art. 82 AEUV).

72

–

Ebenso haben Anzahl und Bedeutung grenzüberschreitender Sachverhalte und Rechtsprobleme namentlich im Vertrags-, Handels- und Familienrecht erheblich zugenommen. Dadurch wurde es immer mehr zum Problem, wenn der (zivil-) gerichtliche Rechtsschutz spätestens im Vollzug an nationalen Grenzen faktisch zu Ende war oder gerichtliche Hilfe im europäischen Ausland nur erschwert in Anspruch genommen werden konnte. Deshalb sieht mittlerweile Art. 81 AEUV auch eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen vor. Dazu zählen neben der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen vor allem Zustellungs- und Vollstreckungsfragen, die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln und – ganz allgemein – ein effektiver Zugang zum Recht (vgl. die Aufzählung in Art. 81 II AEUV).[5]

73

–

Um diesen gemeinsamen „Rechtsraum“ für die Unionsbürger auch konkret erlebbar zu machen, gehört zum RFSR auch der Wegfall von Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EU. Kaum eine andere Maßnahme – allenfalls noch die Einführung der Gemeinschaftswährung des Euro – hat so sehr beim einzelnen Bürger das Gefühl für ein gemeinsames Europa gefördert. Die zunächst (1985) im Schengen-Abkommen vereinbarte Maßnahme ist nun in Art. 67 II 1 HS 1 AEUV primärrechtlich verankert.

74

–

Einen weiteren wichtigen „Baustein“ des RFSR stellt die unionsrechtliche Ausrichtung auf eine gemeinsame der Asyl- und Einwanderungspolitik dar (Art. 67 II 1 HS 2 AEUV). Dies gilt besonders für deren rechtliche und praktische Handhabung in Visa- und Kontrollfragen an den Außengrenzen der Union. Deshalb hat die EU zur Unterstützung dafür eine „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ (Frontex) gegründet. Freilich ist hier noch einiges zu tun. So zeigen z.B. die Flüchtlingsströme infolge der kriegerischen Auseinandersetzungen im Nahen Osten und der instabilen politischen Lage in vielen Ländern Nordafrikas, die häufig über Griechenland bzw. die italienische Mittelmeerinsel Lampedusa die EU erreichen, dass es um eine gemeinsame Lastenverteilung in der Flüchtlingsaufnahme noch nicht allzu gut bestellt ist.[6]

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

75

Diese Aufgaben- und Kompetenzübertragungen auf die EU sind sowohl rechtlich als auch politisch problematisch. Denn zum einen betreffen diese Politikfelder den klassischen Kernbereich staatlicher Aufgaben. Zum anderen sind hier die weitgehendsten Übergriffe des mit Gewaltmonopol ausgestatteten Staates in die Rechtssphäre der Bürger betroffen – eben bis hin zum Verlust der persönlichen Bewegungsfreiheit infolge einer Inhaftierung. Indem die Union hier Rechtssetzungs- und Vollzugskompetenzen bekommt, geben die Mitgliedstaaten entsprechende Rechte auf oder teilen diese zumindest mit der Unionsebene. Dies bedeutet im Ergebnis zumindest ein Stück weit eine Schwächung der einzelnen Mitgliedstaaten in diesem zentralen Handlungsfeld staatlicher Existenzberechtigung.

76

Deshalb haben zwei EU-Staaten – nämlich Irland und Dänemark (und bis 2020 auch Großbritannien) – ihre Teilnahme am RFSR (in seiner Ausprägung der Art. 67 ff. AEUV) abgelehnt und sich bis heute in Sonderregelungen ihre diesbezügliche nationale Souveränität weitgehend erhalten (weshalb man auch als EU-Bürger bei der Einreise z.B. nach Irland immer noch seinen Ausweis vorzeigen muss).[7]

77

Aber auch in Deutschland gab es Probleme: Als es um die Umsetzung des Europäischen Haftbefehls (sogar noch vor der Vergemeinschaftung dieser Politikfelder, also zu Zeiten der intergouvernementalen Zusammenarbeit) in das deutsche Recht ging, hat das BVerfG beim ersten Anlauf ein Veto eingelegt und das Umsetzungsgesetz für nichtig erklärt. Grund war, dass die Grenzen des gesetzlichen Spielraums bei Eingriffen in das grundsätzliche Auslieferungsverbot deutscher Staatsangehöriger (Art. 16 II 2 GG) nicht eingehalten wurden.[8] Im Lissabon-Urteil ist das BVerfG dann im Rahmen seiner zunehmend europakritischen Rechtsprechung noch weiter gegangen und hat die Innen- und Rechtspolitik zu den Gebieten gezählt, die nicht beliebig weit auf die EU übertragen werden dürfen (s.o., Rn. 51).[9] Insgesamt sah das Gericht die Grenze zulässiger Übertragungen im Wege der verfassungskonformen Auslegung aber noch als gewahrt an.[10]

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

78

Die historisch erste und bis heute praktisch dominante Zielsetzung der EU und ihrer Vorläuferorganisationen ist die Verwirklichung des Binnenmarktes (Art. 3 III UA 1 EUV). Dieses Ziel war bereits mit dem Vorläuferkonzept des „Gemeinsamen Marktes“ im EWG von 1957 verankert[11] und wird auch als „Herzstück der Integration“ der EU bezeichnet.[12] Damit ist gemeint, dass das gesamte Unionsgebiet einen möglichst einheitlichen Wirtschaftsraum ohne jegliche Handelsbarrieren zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bilden soll.

79

Dazu gehört zunächst eine Freihandelszone, bei der es keine Zollschranken unter den Mitgliedstaaten (mehr) gibt. Als andere Seite dieser Medaille setzt der Binnenmarkt außerdem eine Zollunion voraus, bei der staatenübergreifend einheitliche Zolltarife gegenüber allen Nicht-EU-Staaten gelten. Weil es aber sehr viel mehr Handelshemmnisse als nur Zollschranken gibt, muss ein effektiver Binnenmarkt noch erheblich weiter gehen: Es darf keine (womöglich schikanösen, jedenfalls mit Zeitverlusten verbundene) Warenkontrollen mehr innerhalb des Marktes geben. Auch rechtliche Schranken wie etwa Unterschiede im Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz müssen in einem Binnenmarkt mit einzelnen Nationalstaaten auf das unabdingbare Minimum reduziert sein. Des Weiteren dürfen auch keine steuerlichen Hindernisse mehr bestehen, wie es etwa bei einer Mehrfachbesteuerung durch mehrere Einzelstaaten des Binnenmarktes der Fall wäre. Und schließlich können auch Währungskursschwankungen zwischen verschiedenen Währungsgebieten zu Hemmnissen führen.[13] Die EU hat in den 1980er- und 90er-Jahren durch vielfältige Maßnahmen den größten Teil dieser Hürden abgebaut und im Wesentlichen das Binnenmarktziel erreicht, was eine wesentliche Ursache für die ungebrochen hohe ökonomische Attraktivität einer EU-Mitgliedschaft darstellt. Gleichzeitig stellen sich – z.B. mit den Klimazielen und den geplanten Freihandelsabkommen – auch ständig neue Herausforderungen für die Weiterentwicklung des Binnenmarkts.[14]

80

Diese Entwicklung von der Freihandelszone bis zum Binnenmarkt – und darüber hinaus – kann auch als Stufensystem verstanden werden:

Abbildung 9:

Stufen wirtschaftlichen Zusammenwachsens

[Bild vergrößern]

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

81

Abbildung 10:

Binnenmarkt

[Bild vergrößern]

82

Von zentraler Bedeutung bei der Verwirklichung des Binnenmarkts sind einerseits die sog. „vier Grundfreiheiten“ (dazu näher unten, Rn. 234 ff.):

–	die Warenverkehrsfreiheit,
–	die (wirtschaftliche) Personenverkehrsfreiheit in Form der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit von Selbstständigen,
–	die Dienstleistungsfreiheit und
–	die Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit.

Diese Grundfreiheiten stellen subjektive – also einklagbare – Rechte dar, die jeder Einzelne sowohl gegenüber den Organen der EU als auch gegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten geltend machen kann. Durch die damit verbundene Dynamik tragen die Grundfreiheiten in Kombination mit dem Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV, auch dazu s.u., Rn. 243) in erheblichem Maß zur Verwirklichung des Binnenmarktziels bei.

83

Die zweite Säule, die zur Verwirklichung des Binnenmarkts maßgeblich beiträgt, ist die weitreichende Kompetenz der EU zur Regulierung des wettbewerbsrechtlichen Rahmens. Mit diesem Instrumentarium ist die EU darum bemüht, einen unverfälschten und unverzerrten Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes zu sichern. So verbieten die Art. 101 f. AEUV den Unternehmen jegliche Formen wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen und Verhaltensweisen sowie die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Außerdem enthalten die Art. 107 f. AEUV weitgehende Verbote für staatliche Subventionen, die von der nationalen, regionalen oder lokalen Politik gerne „ihren“ Unternehmen zur Stärkung der jeweiligen Wirtschaftskraft gewährt werden (würden).

84

Neben diesen beiden zentralen Säulen zieht sich die Umsetzung des Binnenmarktziels wie ein roter Faden durch zahlreiche primär- und sekundärrechtliche Vorschriften des EU-Rechts (zu den Begriffen Primär- und Sekundärrecht s.u., Rn. 185–204). Dies gilt beispielsweise für die Steuerpolitik (Art. 110 ff. AEUV), für die Angleichung von Rechtsvorschriften (Art. 114 ff. AEUV) und für die Wirtschafts- und Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV).

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

85

Quasi als „Korrektiv“ zur starken Ökonomielastigkeit des Binnenmarktziels sieht Art. 3 III UA 2 EUV seit Lissabon auch ein Bündel an sozialpolitischen Zielsetzungen vor. Damit soll – durchaus in Abgrenzung zum US-amerikanischen Modell[15] – einer zu wirtschaftsorientierten Unionspolitik entgegengewirkt werden. Zugleich wird damit der Anspruch einer „sozialen Marktwirtschaft“, wie er im Zusammenhang mit dem Binnenmarktziel in Art. 3 III UA 1 EUV formuliert ist, mit Inhalten unterfüttert.

86

Diese sozialpolitischen Ziele umfassen im Einzelnen

–	die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Diskriminierungen

sowie die Förderung

–	der sozialen Gerechtigkeit[16] und des sozialen Schutzes,
–	der Gleichstellung von Frauen und Männern,
–	der Solidarität zwischen den Generationen und
–	des Schutzes der Rechte des Kindes.

87

Allerdings vermitteln diese Ziele noch nicht der Union die dafür erforderlichen (Rechtssetzungs-)Zuständigkeiten. Daher sind für die Umsetzung dieser Ziele die Querschnittsnormen der Art. 8–10 AEUV von wesentlicher Bedeutung. Danach soll die Union bei allen ihren Tätigkeiten

–	Ungleichheiten beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen fördern (Art. 8 AEUV),
–	den Erfordernissen der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzniveaus, der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Rechnung tragen (Art. 9 AEUV) und
–	auf eine Bekämpfung von Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder sexuellen Ausrichtung hinwirken (Art. 10 AEUV).

88

Vor allem aber räumen die Art. 151 ff. AEUV der EU „harte“ Kompetenzen ein, mit denen zumindest ein Teil der genannten Ziele des Art. 3 EUV umgesetzt werden können. Dies gilt insbesondere für

–	die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Art. 151 I, 153 I lit. a, b AEUV),
–	die Erhöhung der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes von Arbeitnehmern (Art. 153 I lit. c, d, k AEUV),
–	die Gleichstellung von Frauen und Männern (Art. 153 I lit. i, 157 AEUV) und
–	die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung (Art. 153 I lit. j AEUV).

b) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt und Solidaritätsprinzip

89

In Art. 3 III UA 3 EUV ist zum einen das sogenannte „Kohäsionsziel“ verankert. Mit einer umfassenden Struktur(hilfen)politik versucht die EU, „eine harmonische Entwicklung der Union als Ganzes zu fördern“ (Art. 174 I AEUV). Insbesondere durch verschiedene Strukturfonds stellt die Union in großem Umfang Mittel zur Förderung der Strukturen in schwächeren Gebieten zur Verfügung; dabei handelt es sich jedes Jahr um ein gutes Drittel des EU-Haushaltes (von 2014–2020 zusammen ca. 325 Mrd. €).[17] Die einzelnen Kompetenzen dazu finden sich in Art. 174 ff. AEUV.

90

Zum anderen bekennt sich die EU in Art. 3 III UA 3 EUV zur Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Aus diesem unionalen Solidaritätsprinzip folgt der Grundsatz einer ausgeglichenen Verteilung von Lasten ebenso wie von Vorzügen unter den EU-Staaten.[18] So sieht Art. 222 AEUV vor, dass bei Eintritt einer Katastrophe infolge eines terroristischen Anschlags oder eines Naturereignisses in einem EU-Land alle übrigen Mitgliedstaaten (auf entsprechende Anforderung) zur Hilfe verpflichtet sind. Allerdings zeigen die Probleme der Flüchtlingsverteilung auch noch Ausbauspielräume für das Solidaritätsprinzip.

c) Übrige Ziele

91

Des Weiteren bekennt sich der EUV in Art. 3 III UA 4 EUV zur Wahrung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt sowie zum Schutz des kulturellen Erbes in Europa. Mit dieser programmatischen Aussage soll Befürchtungen vor einer Überharmonisierung der Union (wofür das EU-Recht allerdings auch keine Grundlage bieten würde) vorgebeugt werden.

92

Mit Art. 3 IV EUV wird die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion mit der gemeinsamen Währung des Euro auch auf Ebene der Unionsziele verankert. Damit wird primärrechtlich deutlich gemacht, dass langfristig alle EU-Mitgliedstaaten zum Währungsraum des Euro gehören sollen – auch wenn das angesichts der Eurokrise einerseits und der fortbestehenden nationalen Vorbehalte andererseits derzeit nicht absehbar erscheint. Die Einzelheiten der Wirtschafts- und Währungsunion sind (für die dem Euro beigetretenen Staaten) in Art. 136 ff. AEUV geregelt, insbesondere die Konvergenzkriterien und das für diese geltende Überprüfungs- und Feststellungsverfahren in Art. 140 AEUV.

93

Die letzte Zielsetzung gilt dem außenpolitischen Wertefundament in Art. 3 V EUV. Dieses umfasst zunächst einen – wenn man so sagen will – eigennützigen Teil. Dazu gehören der Schutz und die Förderung der eigenen Werte und Interessen sowie der Schutz der eigenen Bürger. Zum anderen aber bekennt sich die EU zu einem umfassenden außenpolitischen Werte- und Zieleprogramm uneigennütziger Art. Danach leistet die Union „einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“.

94

Verständnisfragen:

1.	Erläutern Sie die Bedeutung der EU-Ziele des Art. 3 EUV. (Rn. 66, 67)
2.	Was versteht man unter dem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“? (Rn. 70–74)
3.	Inwiefern ist das Ziel des „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ problematisch? (Rn. 75–77)
4.	Was bedeutet der Begriff des „Binnenmarkts“ i.S.v. Art. 3 EUV? (Rn. 66 f.)
5.	Mit welchen Instrumenten versucht die EU, das Binnenmarkt-Ziel zu erreichen? (Rn. 81–84)
6.	Wie sind die sozialpolitischen Zielsetzungen gem. Art. 3 III UA 2 EUV in das Gesamtprogramm der EU-Ziele einzuordnen? (Rn. 85)

Anmerkungen

[1]

Das bedeutet, dass die Rechtsbindung nicht („subjektiv“) zugunsten der einzelnen Bürger besteht, von diesen also nicht eingeklagt werden kann.

[2]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 1-5.

[3]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 8 f.

[4]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 15-21.

[5]

Vgl. Hoppe, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 806 (Sp. 2 f.)/807 (Sp. 1).

[6]

Hoppe, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 806, Sp. 2.

[7]

Hoppe, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 804, Sp. 1.

[8]

BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl; vgl. die heutige Regelung in § 80 IRG.

[9]

BVerfGE 123, 267 (358) – Lissabon.

[10]

BVerfGE 123, 267 (411) – Lissabon.

[11]

Art. 2 EWG 1957 hatte den Wortlaut: „Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind.“

[12]

Pechstein, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 3 EUV Rn. 7.

[13]

Piepenschneider, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 171 Sp. 1.

[14]

Piepenschneider, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 172 Sp. 2.

[15]

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 27 m.w.N.

[16]

Laut Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 32, stammt der Begriff „aus dem Arsenal sozialdemokratischer Wahlprogramme und gewerkschaftlicher Zielsetzungen“, wo er seine Berechtigung hat, während er als Verfassungsbegriff untauglich ist – schon weil die Union keine Kompetenz für Umverteilungsmaßnahmen hat.

[17]

Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Recht der EU, Art. 3 EUV Rn. 56.

[18]

Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Recht der EU, Art. 3 EUV Rn. 57.

Erstes Kapitel Europarecht › III. Organe der Union

III. Organe der Union

1. Überblick

95

Die Organe der Union sind in Art. 13 I UA 2 EUV aufgezählt. Als EU-Organe gelten demnach das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der (Minister-)Rat, die Europäische Kommission (die in diesem Buch künftig, wie im EUV selbst auch, nur noch als „Kommission“ bezeichnet wird), der Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank (künftig: EZB) und der Rechnungshof. In Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben bilden sie gemeinsam das institutionelle Gefüge, in dem die EU ihre Willensbildung, Handlungen und Entscheidungen zu einem gemeinsamen Agieren koordiniert.

96

Da die Organe keinen gemeinsamen Sitzort haben, sondern auf verschiedene europäische Metropolen aufgeteilt sind (Brüssel, Straßburg, Luxemburg, Frankfurt a.M.), gibt es – jedenfalls formell – keine EU-Hauptstadt. Wegen der relativen Organkonzentration in Brüssel (Rat, Kommission, Parlament zeitweilig) gilt die belgische Hauptstadt aber zumindest als heimliche oder informelle Hauptstadt Europas.[1]

97

Daneben gibt es noch weitere Einrichtungen, die aber nicht als Organ i.S.v. Art. 13 EUV anzusehen sind. Dies gilt z.B. für den Ausschuss der Regionen (in dem aus Deutschland die Bundesländer und die kommunalen Spitzenverbände vertreten sind) und für den Wirtschafts- und Sozialausschuss, die jeweils beratende Funktionen gegenüber Parlament, (Minister-)Rat und Kommission wahrnehmen (vgl. Art. 13 IV EUV), aber auch die Europäische Investitionsbank (Art. 308 AEUV) oder das Europäische Polizeiamt (Europol, Art. 88 AEUV).

98

Abbildung 11:

Organstruktur der EU

[Bild vergrößern]

99

Die Grundstruktur der EU-Organisation ist nicht von der klassischen Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative, sondern vom Prinzip des „institutionellen Gleichgewichts“ geprägt. Entsprechend der angelsächsischen Tradition von „checks and balances“ tarieren sich die Machtgewichte der verschiedenen Hauptorgane bei gegenseitiger Kontrolle gegenseitig aus, wodurch Gefahren des Machtmissbrauchs abgewehrt werden.[2] Zur Illustration dieses Prinzips werden in der nachfolgenden Übersicht schlaglichtartig die wichtigsten Funktionen und Aufgaben der drei politisch-operativ wichtigsten EU-Organe – EP, (Minister-)Rat und Kommission – gegenüber gestellt.[3] Eine nähere Erläuterung der einzelnen Aufgaben erfolgt dann bei der Darstellung der einzelnen Organe. Durch die jeweiligen Rn.-Verweise werden diese Ausführungen hier bereits verlinkt.

100

Abbildung 12: Hauptaufgaben von EP, (Minister-)Rat und Kommission (EU)

Aufgabe	EP	(Minister-)Rat	Kommission
Rechtssetzung	Zusammen mit (Minister-)Rat; tlw. aber nur Anhörungsrechte (Rn. 109 ff.)	Zusammen mit EP mit Vorrangstellung beim Bes. Gesetzgebungsverf. (Rn. 134 f.)	Initiativrecht und delegierte Rechtssetzung nach Vorgaben EP/(Minister-)Rat (Rn. 153 f.)
Budget	Beschluss gemeinsam, aber möglicher Durchsetzungsvorrang EP bei Konflikt (Rn. 116 ff., 136)		Planaufstellung und -vollzug (Rn. 148)
Wahlen (Kreation)	Wahl Kom.-Präsident (auf Vorschlag Europ. Rat), Bestätigung Kommission (Rn. 120)	Wahl der Mitglieder des Rechnungshofs (Rn. 138)
Kontrolle	Fragerechte, Untersuchungsausschuss, Misstrauensvotum gegenüber Kom. (Rn. 121)	Gegenüber Kom. (v.a. Außenhandelspolitik) und Mitgliedstaaten (Haushaltsdisziplin) (Rn. 141)	Gegenüber Mitgliedstaaten: Einhaltung EU-Recht durch Vertragsverletzungsverfahren, insbes. faire Wirtschaftsbedingungen (Rn. 149 ff.)
Koordinierung		Gesamtkoordinierung EU-Politik (Rn. 133)
Organisation/Personal		Festlegung von Statuten, Gehältern u.ä., Bildung von Ausschüssen (Rn. 137 ff.)
Verwaltung (Exekutive)			Steuerung der Förder- und Aktionsprogramme sowie der Fonds (Rn. 148)
Außenvertretung		Koordinierung der Außenpolitik, Vertragsschluss mit Drittstaaten (Rn. 142)	Operative Außenzuständigkeit, Verhandlung von Verträgen mit Drittstaaten (Rn. 155)

2. Europäisches Parlament

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 122-139.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

101

Das seit 1979 von allen wahlberechtigten EU-Bürgern direkt gewählte Europäische Parlament (EP) ist das einzige unmittelbar demokratisch legitimierte Organ. Die Abgeordneten des EP sind gem. Art. 14 II UA 1 EUV Vertreter der Unionsbürger. Daher liegt beim EP der Schwerpunkt der demokratischen Legitimation des Handelns der EU.

102

Der Charakter des EP ist allerdings nicht der einer einheitlich-gesamteuropäischen Volksvertretung, sondern der eines „Verbundparlaments“.[4] Zwar werden die Abgeordneten einerseits EU-weit (nahezu) zeitgleich direkt gewählt und wirken in identischer Rechtsstellung innerhalb des Parlaments zusammen. Andererseits aber – und daher der Verbundcharakter – handelt es sich bei näherer Betrachtung „nur“ um einen Zusammenschluss von Abordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Am deutlichsten ist dies daran zu erkennen, dass nicht jedem Mitgliedstaat die gleiche Anzahl an Sitzen bezogen auf die Wahlbevölkerung zusteht (vgl. Art. 14 II UA 1 3, 4 EUV) und die Wahl weitgehend nach jeweils nationalen Vorschriften erfolgt (s.u., Rn. 105 f.).

103

Dem EP gehören 705 Mitglieder an,[5] die sich nicht nach herkunftsstaatlichen Gesichtspunkten, sondern nach parteipolitischen Ausrichtungen organisieren (neben der parlamentsüblichen Fachstruktur in Ausschüssen). Die meisten Mitglieder des EP gehören daher staatenübergreifenden politischen Fraktionen an. Um den Fraktionsstatus zu erlangen, müssen sich mindestens 25 Mitglieder aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten (zur Zeit also sieben) zusammenschließen (Art. 33 Nr. 2 GO EP). Die Arbeit des EP wird ganz wesentlich von den zwei großen Fraktionen getragen, die bis 2019 zusammen mehr als die Hälfte aller Abgeordneten umfasst haben (Fraktion der Europäischen Volkspartei und die Progressive Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament).[6] Die eigentliche Integrationsleistung des EP erfolgt innerhalb dieser Parteienfamilien, in denen sprachliche, nationale und politisch-kulturelle Unterschiede (die es auch bei grundsätzlich ähnlicher politischer Ausrichtung gibt) verarbeitet werden.[7]

104

Das EP ist das einzige kontinuierlich arbeitende Organ der EU, dessen Sitz sich auf drei verschiedene Orte verteilt: In Straßburg finden die zwölf monatlichen Plenartagungen statt, während die übrigen Plenarsitzungen sowie alle Ausschusssitzungen in Brüssel abgehalten werden. Die Verwaltung des EP (das Generalsekretariat) hingegen residiert in Luxemburg. Angesichts dieser für die praktische Parlamentsarbeit wenig zuträglichen Situation verwundert es nicht, dass es immer wieder Vorstöße aus dem EP zur Zentralisierung des Parlaments in Brüssel gibt. Da aber die Zuständigkeit für die Festlegung der Organsitze bei den Mitgliedstaaten liegt (Art. 341 AEUV, mit Einstimmigkeitsgebot), wird angesichts der verschiedenen nationalen (v.a. französischen) Interessen dieser kostenintensive und kontraproduktive Wanderzirkus-Charakter[8] wohl noch lange fortbestehen.

b) Parlamentsrechtliche Eckpunkte

aa) Wahlrecht

105

Die Abgeordneten werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für fünf Jahre gewählt (Art. 14 III EUV). Bei dieser Aufzählung fehlt nicht zufällig der Wahlrechtsgrundsatz der gleichen Wahl. Denn wie bereits erwähnt, ist die Wahlrechtsgleichheit nicht staatenübergreifend gewährleistet. Vielmehr bekommen die sehr kleinen EU-Staaten eine Mindestzahl von sechs Abgeordneten garantiert, während die Abgeordnetenzahl bei den großen EU-Staaten degressiv proportional abgeflacht wird. Umso größer die Wahlbevölkerung eines Staates ist, desto weniger steigt das nationale Abgeordnetenkontingent an und desto geringer ist das Stimmgewicht des einzelnen Wählers. Zudem ist die Höchstzahl der Abgeordneten auf 96 beschränkt, was für Deutschland als wählerstärkstes Mitgliedsland relevant ist. Damit beträgt das Stimmgewicht eines luxemburgischen Wählers ca. das Zehnfache gegenüber einem deutschen Wähler.[9]

106

Nähere Einzelheiten des Wahlrechts regelt der Direktwahlakt (DWA), wonach eine Verhältniswahl vorgeschrieben und Sperrklauseln bis zu 5 % sowie eine Wahlkampfkostenobergrenze zulässig sind. Da der DWA (trotz des Regelungsauftrags in Art. 223 I AEUV) aber kein umfassendes Wahlrechtsgesetz darstellt, werden alle übrigen Details von den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Abgeordnetenkontingent (in Deutschland also im Europawahlgesetz) geregelt.

bb) Abgeordnetenrecht

107

Die Rechtsstellung der Abgeordneten ist hauptsächlich im DWA sowie – vor allem – im sekundärrechtlichen Abgeordnetenstatut geregelt (Art. 223 II AEUV). Besonders hervorzuheben sind das Freie Mandat (Art. 2, 3), das Antragsrecht (Art. 5), das Akteneinsichtsrecht (Art. 6), das Recht zur Bildung von Fraktionen (Art. 8), die Diäten- und Versorgungsregeln (Art. 9-18) sowie die Regeln zur Sach- und Personalausstattung (Art. 21, 22). Hinzu kommen noch die an anderer Stelle[10] geregelte Immunität und Indemnität. Das ergänzende deutsche Europaabgeordnetengesetz sieht zudem (nur nationalrechtlich) einen Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub und ein Zeugnisverweigerungsrecht vor (§§ 4, 6).

cc) Geschäftsordnung

108

Die jährliche Sitzungsperiode des EP beginnt stets am zweiten Dienstag im März (Art. 229 UA 1 AEUV). Die Kommission hat an allen Sitzungen ein Teilnahme- und Rederecht und ist zur Beantwortung dort gestellter Fragen verpflichtet (Art. 230 AEUV). Die Beschlüsse des EP erfolgen – soweit keine besonderen Mehrheiten vorgeschrieben sind – mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 UA 1 AEUV). Mit der Mehrheit seiner Mitglieder gibt sich das EP eine Geschäftsordnung (Art. 232 UA 1 AEUV), die u.a. die Beschlussfähigkeit festlegt (Art. 231 UA 2 AEUV).

c) Hauptfunktionen

aa) Rechtssetzungsfunktion

109

Für gewöhnlich gehört die Rechtssetzung zum Kernbestand parlamentarischer Aufgaben, weil das Parlament als Hauptorgan der gesetzgebenden Gewalt (Legislative) gilt. Das EP war jedoch zunächst lange Zeit ein bloßes Beratungsorgan ohne Entscheidungskompetenzen, bis sich in den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Lissabon viel getan hat. Deshalb stellt Art. 14 I 1 EUV das EP heute als Mitgesetzgeber auf die Stufe des traditionell in der Gesetzgebung starken (Minister-)Rates.[11]

110

Allerdings ist noch nicht alles Gold, was glänzt: Die Rechtssetzungsfunktion des EP unterliegt – jedenfalls bei formaler Betrachtung – nach wie vor Einschränkungen. So verfügt es nur über ein beschränktes Initiativrecht, indem es nicht selbst ein Rechtssetzungsverfahren einleiten kann. Es kann nur die Kommission dazu auffordern, was diese aber (mit Begründungspflicht) auch ablehnen kann (Art. 225 AEUV). Außerdem ist es nur dann und soweit an der Gesetzgebung beteiligt, wie dies primärrechtlich vorgesehen ist. Im politischen Prozess hat es sich jedoch mittlerweile eine dem Rat (weitgegend) ebenbürtige Stellung erkämpft, weshalb es auch bei formal schwächerer Stellung durch informelle Instrumente starken Einfluss nimmt.

111

Abbildung 13:

Stufen der Mitwirkung des EP bei der Rechtssetzung

[Bild vergrößern]

112

–

Der (Minister-)Rat kann in vielen Bereichen ohne jede Beteiligung des Parlaments Beschlüsse fassen. Dies gilt in 90 Fällen,[12] so z.B. bei Beschlüssen über Wahlen und Zusammensetzungen anderer Organe, bei internationalen Übereinkünften oder bei der Festsetzung der Sätze des gemeinsamen Außenzolltarifs und bei der Zulässigkeit von Subventionen.[13] Allerdings hat sich in diesen Fällen regelmäßig eine „fakultative Anhörung“ auf freiwilliger Basis eingebürgert, durch die das Parlament faktisch auf Augenhöhe mit dem Rat agiert.

113

–

In einer Reihe weiterer Themenfelder liegt die Rechtssetzung ebenfalls noch allein beim (Minister-)Rat, wobei das EP zumindest über (obligatorische) Anhörungsrechte zu beteiligen ist (46 Fälle, z.B. Art. 48 III UA 1 EUV: Vertragsänderungen). Ein Unterlassen einer solchen obligatorischen Anhörung hat die Nichtigkeit des betroffenen Rechtsaktes zur Folge (vgl. Art. 263 UA 2 AEUV).

114

–	Schon deutlich stärker ist die (formale) Rolle des EP, wenn seine Zustimmung zu einem Rechtsakt erforderlich ist. Dies gilt für 21 Fälle, so z.B. beim Beitritt neuer Mitglieder zur EU (Art. 49 UA 1 EUV).

115

–

Die stärkste Beteiligungsform des EP liegt vor, wenn ihm ein Mitentscheidungsrecht (neben dem Ministerrat) eingeräumt ist. So verhält es sich beim sog. „Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ gem. Art. 289 I, 294 AEUV (s.u., Rn. 217 ff.), das für zunehmend viele Kompetenzgebiete der EU gilt (derzeit 80 Fälle). Beim sog. „Besonderen Gesetzgebungsverfahren“ gem. Art. 289 II AEUV kann das EP sogar für die Verabschiedung eines Rechtsaktes – allerdings unter (zustimmender) Beteiligung des (Minister-)Rates – allein zuständig sein, was jedoch nur geringe praktische Bedeutung hat (nur 3 Fälle, die das EP selbst betreffen, z.B. Art. 223 II AEUV).[14]

bb) Budgetfunktion

116

Auch die klassische Ur-Kompetenz eines Parlaments, die gerne als „Königsrecht“ bezeichnete Haushaltsbewilligung, war lange Zeit eine Domäne des (Minister-)Rates. Seit Lissabon jedoch ist das EP gemeinsam mit dem (Minister-)Rat an der Haushaltsgesetzgebung im Rahmen eines in Art. 314 AEUV detailliert geregelten Verfahrens beteiligt:

117

Abbildung 14:

Verfahren der Haushaltsaufstellung (EU)

[Bild vergrößern]

118

–

Die Kommission legt den Haushaltsentwurf dem (Minister-)Rat und dem EP vor, zu dem der (Minister-)Rat binnen eines Monats seinen Standpunkt definiert und begründet.

–

Das EP hat nun die Wahl, binnen 42 Tagen den Standpunkt des (Minister-)Rates ausdrücklich zu billigen oder dazu zu schweigen; in diesen Fällen ist der Haushaltsplan erlassen. Es kann aber auch innerhalb der genannten Frist Änderungen verlangen. Wenn der (Minister-)Rat nicht innerhalb von zehn Tagen alle Änderungswünsche des EP akzeptiert, wird der von EP und (Minister-)Rat paritätisch besetzte Vermittlungsausschuss angerufen.

119

–

Dieser Vermittlungsausschuss soll nun binnen drei Wochen eine Einigung herbeiführen; gelingt dies, haben EP und (Minister-)Rat zwei Wochen Zeit, das Ergebnis beiderseitig zu akzeptieren. Wenn keines der beiden Organe dagegen votiert, ist der Haushalt in der Form der Einigung zustande gekommen. Wendet sich nur der (Minister-)Rat dagegen, obwohl das Parlament die Einigung gebilligt hat, kann sich das Parlament in den Streitfragen mit einer 3/5-Mehrheit durchsetzen.

–

In allen übrigen Fällen – wenn schon keine Einigung im Vermittlungsausschuss zustande kommt oder das EP gegen das Vermittlungsergebnis votiert – muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorlegen.

cc) Kreationsfunktion

120

Während in parlamentarischen Demokratien das Parlament die Regierung wählt, ist es in Präsidialdemokratien i.d.R. auf Zustimmungsrechte beschränkt. Die EU hat insofern ein Mischmodell: Die Präsidentin der Kommission (die als Chefin der „Exekutive“ eine partielle Ähnlichkeit mit einem Regierungschef hat) wird vom EP gewählt (Art. 14 I 3 EUV). Dabei ist es allerdings formal gesehen nicht frei, sondern an einen Vorschlag des Europäischen Rates gebunden, der dabei die politischen Kräfteverhältnisse im EP zu berücksichtigen hat (Art. 17 VII UA 1 EUV).[15] Bei der Wahl des Kommissionspräsidenten 2014 war allerdings zu besichtigen, wie das Parlament durch geschicktes Agieren die Entscheidung dieser Personalfrage faktisch völlig an sich gezogen hat. 2019 war der Europäische Rat mit seinem Personaltableau dagegen schneller, während das EP keinen klaren Mehrheitsstandpunkt finden konnte und deshalb nur auf den Vorschlag des Europäischen Rates reagieren konnte. Die übrigen Mitglieder der Kommission (also die EU-Kommissare), der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und der Ratspräsident bedürfen einer Gemeinschafts-Zustimmung des EP, bevor sie vom Europäischen Rat ernannt werden können (Art. 17 VII UA 3 EUV).

dd) Kontrollfunktion

121

Eine weitere zentrale und typische Kernfunktion eines Parlaments liegt in der Kontrolle der Exekutive. Insbesondere gegenüber der Kommission ist dem EP auch eine solche Kontrollfunktion zugewiesen.

–	Dies beginnt bei Fragerechten, die gegenüber der Kommission verbindlich und gegenüber dem (Minister-)Rat gewohnheitsrechtlich anerkannt[16] sind,
–	setzt sich fort mit dem Recht zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, der insbesondere Verstöße gegen das EU-Recht durch andere EU-Organe zum Gegenstand hat (Art. 226 AEUV),
–	und endet schließlich beim stärksten Instrument parlamentarischer Kontrolle, nämlich beim Misstrauensvotum (Art. 17 VIII EUV, 234 AEUV). So kann das EP gegenüber der Kommission (nur als Ganzes) mit einer 2/3-Mehrheit das Misstrauen aussprechen, was dann zur Amtsniederlegung der Kommission führt.

Hinzu kommt als indirektes Kontrollinstrument die Möglichkeit des EP, gegen andere Organe vor dem EuGH vorzugehen (Art. 263 UA 2, 265 UA 1 AEUV, dazu s.u., Rn. 168).

ee) Fazit

122

Somit ergibt sich in der Gesamtschau, dass das EP zwar noch Spielräume auf seinem Weg zu einem absolut vollwertigen Parlament hat. Dennoch ist angesichts der Dynamik der europäischen Integrationsentwicklung die bereits erfolgte erhebliche Stärkung des EP – die sicher noch nicht an ihrem Ende angelangt ist – zu würdigen und (gerade im Interesse des Demokratieprinzips) zu fördern.[17] Problematisch ist daher die zunehmend kritisch-abwertende Rechtsprechung des BVerfG gegenüber dem EP, wie sie im Lissabon-Urteil und überdeutlich in den beiden Sperrklausel-Urteilen zum Ausdruck gekommen ist.[18]

3. Europäischer Rat

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 73-79.

123

Der Europäische Rat, der nicht mit dem (Minister-)Rat (nachfolgend) verwechselt werden darf, ist nicht in die legislative oder exekutive Tätigkeit der Union eingebunden, sondern schwebt als „politisches Leitorgan“[19] gewissermaßen über den anderen Organen. Denn der Europäische Rat „gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“ (Art. 15 I EUV).

124

Diese herausgehobene Stellung des Europäischen Rates kommt auch in einigen zentralen Einzelbefugnissen besonders zum Ausdruck:

–	So kommt dem Europäischen Rat die Wächterrolle über die grundlegenden Werte der Union (vgl. Art. 2 EUV) zu, indem er schwerwiegende Verletzungen dieser Werte durch einzelne EU-Staaten feststellen und mit Sanktionen belegen lassen kann (Art. 7 II, III EUV).
–	Außerdem kann er in begrenztem Umfang und mit Zustimmung der Mitgliedstaaten Änderungen der primärrechtlichen Verträge vornehmen (Art. 48 VI, VII EUV).
–	Ebenfalls zu den Aufgaben des Europäischen Rates gehört eine ganze Reihe hochrangiger Personalentscheidungen. So hat er das Vorschlagsrecht für das Amt des Kommissionspräsidenten (Art. 17 VII UA 1 EUV), was eine empfindliche Einschränkung des entsprechenden Wahlrechts des EP bedeutet. Zudem wirkt der Europäische Rat bei der Besetzung des (Minister-)Rates mit (Art. 236 AEUV) und ist für die Ernennung und Entlassung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zuständig (Art. 18 I EUV). Auch alle übrigen Kommissionsmitglieder werden vom Europäischen Rat nach Zustimmung des EP mit qualifizierter Mehrheit (s.u., Rn. 132) ernannt (Art. 17 VII UA 3 EUV).

125

Dieser politischen Führungsrolle entspricht auch die Besetzung des Europäischen Rates: In ihm versammeln sich mit den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten diejenigen, die an der Spitze der nationalen Exekutiven stehen und dort die politischen Richtlinien festlegen (vgl. Art. 65, 1 GG für Deutschland). Zudem gehört dem Europäischen Rat noch die Präsidentin der Kommission an (Art. 15 II EUV). Die Leitung des Europäischen Rates obliegt dem im Lissabon-Vertrag geschaffenen Präsidenten des Europäischen Rates. Der Präsident wird vom Europäischen Rat für 2 ½ Jahre mit der Möglichkeit der einmaligen Wiederwahl gewählt (Art. 15 V EUV). Er darf kein einzelstaatliches Amt bekleiden, sondern muss insoweit „neutral“ sein.[20]

126

Der Europäische Rat tagt für gewöhnlich zweimal pro Halbjahr und wird stets von seinem Präsidenten einberufen (Art. 15 III EUV). Als ein Gremium, das sich als politisches Führungsgremium versteht, trifft der Europäische Rat seine Entscheidungen im Normalfall einvernehmlich (Art. 15 IV EUV). Dafür müssen nicht alle Mitglieder ausdrücklich zustimmen, aber es darf von keinem Staats- und Regierungschef (mehr) Widerspruch erhoben werden (die Kommissionspräsidentin und der Präsident des Europäischen Rates sind nicht stimmberechtigt, Art. 235 I UA 2 AEUV). Entsprechend internationalen Gepflogenheiten wird eben solange verhandelt, bis ein Konsens erreicht ist.[21] In Einzelfällen – insbesondere bei Personalentscheidungen – sind ausnahmsweise auch Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gem. Art. 235 I UA 2 AEUV i.V.m. Art. 16 IV EUV vorgesehen.

4. (Minister-)Rat

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 80-101.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

127

Der (Minister-)Rat ist das zentrale Entscheidungsorgan der EU mit legislativen, aber auch exekutiven Aufgaben. Trotz aller Aufwertungen, die das EP in den jüngeren Vertragsrevisionen erfahren hat, ist der (Minister-)Rat als Gesetzgebungsorgan dem EP mindestens ebenbürtig oder teilweise sogar überlegen (s.u., Rn. 135). Man kann den (Minister-)Rat als föderales Gesetzgebungsorgan der EU ansehen und insoweit innerdeutsch mit dem Bundesrat vergleichen. Allerdings ist auf EU-Ebene der (Minister-)Rat (immer noch) stärker als das EP, während in Deutschland dem Bundestag (gegenüber dem Bundesrat) die stärkere Rolle zukommt. Zugleich muss man aber auch hier den weiten Weg anerkennen, den die heutige Organstruktur zurückgelegt hat: Früher war der (Minister-)Rat das einzige Gesetzgebungsorgan und muss diese Funktion nun weitgehend mit dem EP teilen.

128

Dem (Minister-)Rat gehört pro Mitgliedstaat ein nationaler Regierungsvertreter auf Ministerebene an, der für sein jeweiliges Land verbindlich entscheidet und damit auch die Verantwortung dafür gegenüber dem Parlament und der Bevölkerung seines Staates übernimmt (Art. 16 II EUV). Je nach Thema und politischem Sachgebiet variiert die konkrete Besetzung des (Minister-)Rates (Art. 16 VI UA 1 EUV). Denn welcher Minister sein Land im (Minister-)Rat repräsentiert, hängt von der jeweiligen Ressortzuständigkeit ab. Geht es um Finanzfragen, besteht der (Minister-)Rat aus den Finanzministern der EU-Staaten, sind dagegen Umweltthemen betroffen, treffen sich im (Minister-)Rat die nationalen Umweltminister. Insofern tritt der (Minister-)Rat in (derzeit zehn) verschiedenen „Ratsformationen“ als jeweilige Fachministerkonferenz auf. Eine gewisse Koordinierung der verschiedenen Ratsbesetzungen erfolgt durch die Ratsformation „Rat Allgemeine Angelegenheiten“, in den die meisten Staaten ihren Außen- oder Europaminister entsenden (Art. 16 VI UA 2 EUV).

129

Bei Fragen, für die in Deutschland ausschließlich die Länder zuständig sind, wird Deutschland im (Minister-)Rat durch einen fachlich zuständigen Landesminister (den der Bundesrat bestimmt) repräsentiert (Art. 23 VI GG). So wirkt zum Beispiel bei Fragen der schulischen Bildung ein Landeskultusminister (und nicht etwa die Bundesbildungsministerin) im (Minister-)Rat mit.

b) Arbeitsweise

aa) Vorsitz

130

Der Vorsitz des (Minister-)Rates wird im Regelfall von einem Mitgliedstaat – in allen Ratsformationen – für die Dauer von sechs Monaten wahrgenommen (sog. „Ratspräsidentschaft“).[22] Eine besondere Ausnahme gilt für den Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, bei dem der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz dauerhaft führt (Art. 18 III EUV). Dem Vorsitzenden obliegt insbesondere die Koordinierung, Organisation und Moderation der Ratstätigkeiten und die interinstitutionelle Außenvertretung gegenüber Kommission und EP.

bb) Mehrheitserfordernisse

131

Für die Beschlüsse des (Minister-)Rates gibt es (im Wesentlichen[23]) drei verschiedene Mehrheitsbegriffe:

Abbildung 15: Mehrheitsbegriffe bei Ratsbeschlüssen (EU)

Mehrheitsbegriff	Anforderungen	Anwendungsbereich
einfach	Absolute Mehrheit der Mitglieder, also 14 bei 27 stimmberechtigten Mitgliedern; Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen.	Eher technische Fragen wie Geschäftsordnung (Art. 240 III AEUV), aber auch bei Amtsenthebungsanträgen gegenüber Kommissionsmitgliedern (Art. 245 II AEUV).[24]
qualifiziert	Mitglieder- und Bevölkerungsquorum (vgl. nachfolgenden Absatz)	Regelfall gem. Art. 16 III EUV
einstimmig	Keine Gegenstimme (Enthaltungen sind unschädlich, Art. 238 IV AEUV)	Besonders wichtige Fragen wie z.B. Mitgliederaufnahme (Art. 49 EUV)

132

Die sog. „qualifizierte Mehrheit“ gem. Art. 16 IV EUV setzt eine doppelte Mehrheit voraus:[25]

–	Zum einen müssen 55 % der Mitglieder (also der Staaten) dafür sein, also bei derzeit 27 Mitgliedern mindestens 15 (Staatenquorum).
–	Zum anderen müssen diese Staaten mindestens 65 % der Gesamtbevölkerung der EU repräsentieren (Bevölkerungsquorum), oder eine Mehrheit von mindestens 24 Staaten bilden.[26]

Erfolgt der Beschluss nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen und Sicherheitspolitik, erhöht sich das Staatenquorum auf 72 % der Ratsmitglieder, also auf 20 der 27 Mitglieder (Art. 238 II AEUV).

c) Hauptaufgaben

aa) Koordinierung

133

Die Stellung des (Minister-)Rates als „Herzstück“ des EU-Institutionengefüges wird vor allem dadurch erkennbar, dass bei ihm – unbeschadet der übergeordneten Führungsrolle des Europäischen Rates – im „politischen Alltag“ sozusagen die Fäden zusammenlaufen. Denn der (Minister-)Rat ist für die Festlegung und Koordinierung der EU-Politik zuständig (Art. 16 I EUV). Dies gilt nicht nur für die EU-Organe, sondern betrifft auch die Koordination der Wirtschaftspolitik der einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 5 I UA 1 AEUV). Hier liegt eine starke exekutive Tätigkeit des (Minister-)Rates.

bb) Rechtssetzung

134

Die Stellung des (Minister-)Rates bei der Rechtssetzung korrespondiert mit der bereits dargelegten Rolle des EP (s.o., Rn. 109 ff.). So kommt ein Rechtsakt im Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 I AEUV nur durch eine „gemeinsame Annahme“ von (Minister-)Rat und EP zustande, weshalb hier beide Organe gleichgewichtig beteiligt sind (näher zum Verfahren s.u., Rn. 217 ff.).

135

Beim Besonderen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 II AEUV ist dies jedoch anders. Hier liegt der Erlass des Rechtsaktes entweder beim EP oder beim (Minister-)Rat mit jeweiliger Mitwirkung des anderen Organs. Allerdings bedürfen Gesetzgebungsakte des Parlaments, die ohnehin nur einen sehr engen Anwendungsbereich im Bereich des Parlamentsrechts haben, stets der Zustimmung des (Minister-)Rates (s.o., Rn. 115). Demgegenüber hat das EP bei Gesetzgebungsakten des (Minister-)Rates, die die Verträge an zahlreichen Stellen und in politisch wichtigen Fragen vorsehen,[27] meistens nur ein Anhörungsrecht.[28] Hieraus ergibt sich die noch bestehende Schieflage zwischen den beiden Gesetzgebungsorganen zugunsten des (Minister-)Rates als stärkeres Legislativorgan.

cc) Budget

136

Wie beim EP dargestellt (s.o., Rn. 116 ff.), wird der Unionshaushalt weitgehend gleichberechtigt von EP und (Minister-)Rat verabschiedet. Allerdings hat das EP die Möglichkeit, einen Widerspruch des (Minister-)Rates gegen eine Einigung des Vermittlungsausschusses (an dem der Ministerrat jedoch paritätisch beteiligt ist) mit 3/5-Mehrheit zu überstimmen. Folglich hat hier das EP einen leichten „Geländevorteil“.

dd) Organisation und Personal

137

Zunächst bedarf eine Reihe grundlegender Organisations- und Verfahrensvorschriften der Zustimmung des (Minister-)Rates oder wird von ihm sogar festgelegt. Dies gilt für die Statuten des EP (Art. 223 II AEUV) und des Bürgerbeauftragten (Art. 228 IV AEUV), für die Festlegung der Ausübung des Untersuchungsrechts durch Untersuchungsausschüsse des EP (Art. 226 UA 3 AEUV) und für die Verfahrensordnungen des EuGH und des EuG (Art. 253 f. AEUV).

138

Außerdem obliegt dem (Minister-)Rat die Bildung einiger anderer Unionsorgane.

–	So entscheidet er über die Annahme der (von den nationalen Regierungen erstellten) Vorschlagsliste zur Auswahl der Mitglieder des Rechnungshofes (Art. 286 II UA 2 AEUV).
–	Außerdem ernennt der (Minister-)Rat die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. In beiden Fällen erfolgt die Ernennung wiederum auf der Grundlage einer Vorschlagsliste, die die Mitgliedstaaten erstellt haben (Art. 302, 305 UA 3 AEUV).

139

Daneben ist der (Minister-)Rat für die Einsetzung und Organisation der in den Verträgen vorgesehenen Ausschüsse zu den verschiedenen Politikfeldern zuständig (Art. 242 AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Verkehrsausschuss (Art. 99 AEUV), der Wirtschafts- und Finanzausschuss (Art. 134 II AEUV) oder der Ausschuss des Europäischen Sozialfonds (Art. 163 II AEUV).[29]

140

Von praktisch besonderer Bedeutung für die Machtposition des (Minister-)Rates ist schließlich seine Kompetenz, die Gehälter und Ruhestandsbezüge der wichtigsten Funktionsträger der EU festzulegen. Dies gilt für den Präsidenten des Europäischen Rates, den Kommissionspräsidenten, den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommissionsmitglieder, die Mitglieder und den Kanzler des EuGH und den Generalsekretär des (Minister-)Rates (Art. 243 AEUV).

ee) Kontrolle

141

Der (Minister-)Rat nimmt verschiedene Kontrollzuständigkeiten wahr, die gegenüber anderen Unionsorganen und den Mitgliedstaaten bestehen. Dies gilt für die Kontrolle der Kommission im Bereich der Außenhandelspolitik (Art. 207 III AEUV) und für das Recht des (Minister-)Rates, Amtsenthebungsverfahren gegen Kommissionsmitglieder anzustrengen (Art. 245 II, 247 AEUV). Außerdem ist der (Minister-)Rat für die Feststellung und Sanktionierung von übermäßigen Defiziten bei mitgliedstaatlichen Haushalten und damit die Sicherstellung einer unionsweiten Haushaltsdisziplin zuständig (Art. 126 VI ff. AEUV).[30] In ähnlicher Weise überwacht der (Minister-)Rat die Konvergenz der Wirtschaftsleistungen sowie die Unionskonformität der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, was ebenfalls mit Sanktionen verbunden werden kann (Art. 121 III, IV AEUV).

ff) Außenvertretung

142

Schließlich liegt beim (Minister-)Rat auch die Koordinierung der außenpolitischen Kompetenz der Union. Als „Rat Auswärtige Angelegenheiten“ (dem die Außenminister der Mitgliedstaaten angehören) wirkt er auf ein politisch geschlossenes und einheitliches Auftreten der EU und ihrer Mitgliedstaaten nach außen hin. Zugleich ist der (Minister-)Rat – auf der Basis von Vorarbeiten der Kommission – für den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen zuständig (Art. 218 AEUV).

5. Kommission

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 102-121.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

143

Ist der (Minister-)Rat das politische Herzstück der EU-Organisation, bildet die Kommission das administrative Zentrum der EU (siehe im Einzelnen unten, Rn. 148). Deshalb beschäftigt sie auch den weit überwiegenden Teil aller EU-Bediensteten: Während bei der Kommission rund 32 000 Menschen arbeiten, sind es im Parlament über 7500 und beim Generalsekretariat des (Minister-)Rates ca. 3500 Personen.[31]

144

Die Kommission soll als unabhängige und objektive Behörde das europäische Gemeinwohl sicherstellen und allein dem Unionsinteresse verpflichtet sein (vgl. Art. 17 III UA 3 EUV).[32] Dadurch unterscheidet sich die Kommission vom (Minister-)Rat, der natürlich primär den Interessen der entsendenden Mitgliedstaaten verpflichtet ist, aber auch zum EP, in dem parteipolitische Interessen dominieren. Allerdings steht dieses Konzept einer sachbezogen agierenden Fachbehörde in einem gewissen Spannungsverhältnis zu den Bemühungen einer (Partei-)Politisierung der Kommission im Zuge der Aufstellung von Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten und zur Entsendungszuständigkeit der Mitgliedstaaten.[33]

145

Die Kommission besteht aus der Kommissionspräsidentin, dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und (derzeit) 25 Kommissaren. Dabei korrespondiert die Gesamtzahl der 27 Kommissionsmitglieder mit der Zahl der 27 Mitgliedstaaten, wobei jeder Staat ein Mitglied entsendet (Art. 17 IV EUV). Zwar gilt seit 2014 der Grundsatz, dass die Zahl der Kommissionsmitglieder nur noch zwei Drittel der Mitgliedstaaten (also 18) betragen und dadurch schlagkräftiger werden soll; allerdings kann der Europäische Rat einstimmig davon abweichen. So wurde 2009 beschlossen, dass auch weiterhin jeder Mitgliedstaat ein Kommissionsmitglied stellen soll. Aufgrund politischer Festlegungen v.a. kleinerer Mitgliedstaaten hat der 2/3-Grundsatz derzeit keine Umsetzungsperspektive.[34]

146

Die Präsidentin der Kommission nimmt innerhalb des Gremiums eine klare Führungs- und Leitungsrolle ein:

–	Dies beginnt mit ihrer herausgehobenen Einzelwahl und -ernennung durch den Europäischen Rat und das EP (Art. 17 VII UA 1 EUV).
–	Des Weiteren hat die Präsidentin eine starke Stellung bei der personellen Zusammenstellung „ihrer“ Kommission: So bedarf die Auswahl der übrigen Kommissionsmitglieder ihrer Zustimmung und sie kann jedes Kommissionsmitglied zum Rücktritt verpflichten (Art. 17 VI UA 2, VII UA 2 EUV).
–	Außerdem kommt der Präsidentin die interne Organisationshoheit der Kommission zu: Sie entscheidet über die Ressortverteilung unter den einzelnen Kommissionsmitgliedern (Art. 248 AEUV) und über ihre Stellvertretung mit Ausnahme des als Vizepräsidenten gesetzten Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 17 VI UA 1 lit. c, 18 IV EUV).
–	Schließlich legt die Präsidentin die Leitlinien für die Arbeit der Kommission fest und verfügt so über eine (auf die Kommission) beschränkte Richtlinienkompetenz (Art. 17 VI UA 1 lit. a AEUV).

147

Die Kommissionsmitglieder müssen „aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung und ihres Einsatzes für Europa […] die volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten“ (Art. 17 III UA 2 EUV). Sie dürfen auch keine Weisungen entgegennehmen oder einholen, insbesondere nicht von Ihrem entsendenden Heimatstaat (Art. 17 III UA 3 EUV). Diese wohlklingenden Sätze kontrastieren etwas mit der politischen Wirklichkeit, wonach es nach wie vor die nationalen Regierungen sind, die im Wesentlichen über die Person „ihres“ jeweiligen Kommissars entscheiden. Denn die Kommission wird (mit Ausnahme ihrer Präsidentin, die einzeln auf Vorschlag des Europäischen Rates vom EP gewählt wird) vom (Minister-)Rat auf der Basis von Vorschlägen der einzelnen Mitgliedstaaten zusammengestellt und – nach einer Kollektivbilligung durch das EP – für die Dauer von fünf Jahren ernannt (Art. 17 III UA 1, VII EUV).

b) Hauptaufgaben

aa) Exekutivfunktionen

148

Zu den zahlreichen Exekutivaufgaben der Kommission gehören gem. Art. 17 I EUV

–	die Durchsetzung der Umsetzung und Anwendung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten (dazu nachfolgende Rn.),
–	die Aufstellung und der Vollzug des EU-Haushaltsplans (Art. 314, 317 ff. AEUV),
–	die Verwaltung der vielfältigen Förder- oder Aktionsprogramme der Union (etwa in den Bereichen Forschung oder Umwelt) oder
–	Aufgaben der direkten Gemeinschaftsverwaltung etwa bei den Gemeinschaftsfonds im Agrar- und Strukturbereich oder in der Verkehrs-, Wettbewerbs- und Agrarpolitik.[35]

bb) „Hüterin der Verträge“ (Kontrolle)

149

Das EU-Recht wird in aller Regel nicht durch die EU selbst, sondern durch die einzelnen Mitgliedstaaten umgesetzt und angewendet (Art. 291 AEUV). Der Kommission kommt dabei die Aufgabe zu, diese Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts seitens der Mitgliedstaaten zu überwachen (Art. 17 I 3 EUV). Verstößt ein Staat gegen das Unionsrecht, leitet die Kommission ein sog. Vertragsverletzungsverfahren gegen den betreffenden Staat ein, das sie bis zum EuGH betreiben kann (Art. 258 AEUV). Dabei handelt es sich keineswegs um eine seltene Ausnahme – so waren Ende 2018 insgesamt 1571 solche Vertragsverletzungsverfahren anhängig.[36]

150

Dies kann je nach Schwere und Dauer der Vertragsverletzung für die betroffenen Staaten teuer werden. Denn nach Art. 260 II, III AEUV kann der EuGH auf Antrag der Kommission Zwangsgelder und Pauschalbeträge verhängen. Das Zwangsgeld beträgt täglich 3.116 €, multipliziert mit einem Faktor von 1 bis 20 je nach Schwere des Verstoßes, nochmals multipliziert mit einem Faktor von 1 bis 3 je nach Dauer des Verstoßes und ein drittes Mal multipliziert mit einem Länderfaktor, der vom Bruttoinlandsprodukt und der Zahl der EP-Abgeordneten des jeweiligen Landes abhängig ist und zwischen 0,07 (Malta) und 4,62 (Deutschland) liegt.[37] Damit liegt der Tagessatz eines solchen Zwangsgeldes für Deutschland zwischen 14.395,92 € und 863.755,20 €.

151

Einen besonderen Schwerpunkt der Kontrolltätigkeit der Kommission bildet dabei die Sicherstellung fairer Handels- und Wirtschaftsbedingungen innerhalb des gemeinsamen Marktes. Dieser Auftrag richtet sich zum einen wiederum gegen die Mitgliedstaaten, deren Subventionsvergaben von der Kommission überprüft und an den Maßstäben der Art. 107 ff. AEUV gemessen werden (Art. 108 I AEUV). Danach sind solche Subventionen (im EU-deutsch: „Beihilfen“) unzulässig, die den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen (Art. 107 I AEUV) und nicht durch eine der Ausnahmen (z.B. Förderung strukturschwacher Gebiete, Art. 107 III lit. a AEUV) gedeckt sind (s.u., Rn. 1117 f.). Verstößt eine mitgliedstaatlich gewährte Subvention dagegen, verlangt die Kommission von dem betroffenen Staat die Rückforderung der Subvention (Art. 108 II AEUV).

152

Zum anderen bezieht sich die Wirtschaftskontrolltätigkeit der Kommission auch auf die einzelnen Unternehmen, die im gemeinsamen Markt tätig sind. Treffen Unternehmen entgegen Art. 101 f. AEUV wettbewerbsbehindernde Absprachen oder missbrauchen sie eine marktbeherrschende Stellung, hat die Kommission entsprechende Ermittlungs- und Sanktionsbefugnisse mit Zwangsgeldern und Geldbußen (Art. 103, 105 AEUV). So hat die Kommission beispielsweise im Jahr 2013 eine Geldbuße von 561 Mio. € gegen Microsoft festgesetzt, weil der Konzern seinen Kunden keine freie Browser-Wahl ermöglicht hat.[38] Am höchsten waren bisher die Strafen für Google; 2017 musste das Unternehmen wegen eines wettbewerbswidrigen Preisvergleichsdienstes 2,42 Mrd. € bezahlen und 2018 sogar 4,34 Mrd. € wegen rechtswidriger Einschränkungen beim Smartphone-System Android.[39]

cc) Rechtssetzung

153

Trotz ihrer Fokussierung auf exekutive Aufgaben hat die Kommission ein weitgehendes Alleinstellungsmerkmal im EU-Gesetzgebungsverfahren, nämlich das Initiativmonopol (Art. 17 II EUV). Danach ist – von wenigen Ausnahmen in den Verträgen abgesehen – allein die Kommission dazu berechtigt, den beiden Legislativorganen (EP und Rat) Gesetzgebungsvorschläge zu unterbreiten. Für den Haushaltsplan ist dieses Initiativmonopol in Art. 314 II AEUV verankert. Nicht einmal die beiden Organe selbst haben ein unmittelbares Initiativrecht, sondern können nur die Kommission zur Unterbreitung des Vorschlags auffordern, was diese aber mit Begründungspflicht ablehnen kann (Art. 225, 241 AEUV).

154

Daneben hat die Kommission auch eigene Rechtssetzungskompetenzen. So können EP und (Minister-)Rat in Gesetzgebungsakten die Kommission zur delegierten Rechtssetzung ermächtigen; dabei müssen Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer dieser Delegation im Einzelnen festgelegt sein (Art. 290 AEUV; s.u. Rn. 205 ff.). Daneben gibt es einige (wenige) vertragliche Direktermächtigungen wie in Art. 106 III AEUV.

dd) Außenvertretung

155

Des Weiteren liegt bei der Kommission der Schwerpunkt der operativen Außenpolitik der Union, was vor allem durch das im Lissabon-Vertrag geschaffene Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zum Ausdruck kommt (Art. 17 I S. 6, 18 IV 3 EUV). So führt in der Regel die Kommission die Verhandlungen über Verträge mit Drittstaaten und internationalen Organisationen. Davon unberührt bleibt die Abschlusskompetenz des (Minister-)Rates für solche Verträge und dessen stärker strategisch ausgerichtete Koordinierungsfunktion der EU-Außenpolitik (s.o., Rn. 142).

c) Regierungsähnlicher Charakter

156

Der dargestellte Organisations- und Aufgabenzuschnitt der Kommission weist zahlreiche Parallelen mit einer Regierung auf Staatenebene auf:

–	Die starke Stellung der Kommissionspräsidentin in personeller wie inhaltlicher Hinsicht entspricht der eines Regierungschefs (s.o., Rn. 146).
–	Durch die Auskunftspflichten und die Gesamtverantwortlichkeit gegenüber dem EP besteht zwischen Kommission und EP eine Verantwortungs- und Kontrollbeziehung, wie sie im klassischen Dualismus zwischen Regierung und Parlament üblich ist. Dies wird auch durch die Parallelisierung der Legislaturperioden des EP und der Amtszeiten der Kommission unterstrichen.
–	Schließlich ist die Kommission – wie eine Regierung – im Schwerpunkt für Exekutivaufgaben sowie die Aufstellung und den Vollzug des Haushalts zuständig. Auch die delegierte Rechtssetzung gehört zum klassischen Spektrum von Regierungsaufgaben (vgl. etwa Art. 80 GG).

157

Dennoch wäre es zu weitgehend, die Kommission als „EU-Regierung“ zu bezeichnen. Zum einen würde dies sprachlich-funktionell eine Staatlichkeit der EU suggerieren, die ja gerade wegen der dominanten Rolle der Mitgliedstaaten und des Prinzips der Einzelermächtigungen gem. Art. 5 EUV nicht besteht (s.o., Rn. 52). Zum anderen aber fehlt der Kommission ein zentrales Regierungselement: Eine Regierung ist ein Organ der politischen Staatsleitung,[40] während die Kommission relativ stark auf administrative Fragen fokussiert ist und die politische Führung sehr viel stärker beim Europäischen Rat und beim (Minister-)Rat liegt.

6. Gerichtshof der Europäischen Union

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 140-152; 246-327.

a) Aufgabe und Struktur

158

Abbildung 16:

Struktur, Instanzen und Zuständigkeitsverteilung beim Gerichtshof der EU

[Bild vergrößern]

aa) Begriff

159

Um eine letztendlich EU-weit einheitliche Auslegung des europäischen Rechts sicherzustellen, gibt es auch eine EU-Gerichtsbarkeit. Diese tritt unter der Bezeichnung „Gerichtshof der Europäischen Union“ auf, besteht aber aus zwei verschiedenen Gerichtsebenen. Oben steht der „Gerichtshof“ (EuGH) und darunter das „Gericht“ (EuG); von der in Art. 257 AEUV eröffneten Möglichkeit zur Einrichtung von darunter stehenden Fachgerichten hat die EU nur zeitweilig mit dem „Gericht für den öffentlichen Dienst der EU“ (EuGöD) Gebrauch gemacht.[41] Gemeinsam bilden diese Gerichte den „Gerichtshof der Europäischen Union“ i.S.v. Art. 19 EUV.

bb) Instanzenzug

160

Die instanzielle Hierarchie zwischen diesen Gerichten ergibt sich aus Art. 256 AEUV. Soweit das EuG erstinstanzlich tätig wird, unterliegen seine Entscheidungen grundsätzlich einer Überprüfung durch den EuGH. Dieses Rechtsmittel kann jedoch keine strittigen Sachfragen mehr thematisieren, sondern nur noch die Rechtsauslegung bzw. -anwendung betreffen (Art. 256 I AEUV).

cc) Zuständigkeiten

161

Die Verteilung der (erstinstanzlichen) Aufgaben unter den beiden verschiedenen Gerichtsebenen ist in Art. 256 AEUV und in Art. 51 der Satzung des Gerichtshofs der EU geregelt. Daraus ergibt sich (bei einigen Ausnahmen) im wesentlichen folgende Zuständigkeitsverteilung (zu den einzelnen Verfahrensarten s.u., Rn. 168 f.):

162

–

Der Gerichtshof (EuGH) ist erstinstanzlich hauptsächlich für Streitigkeiten zwischen EU-Organen oder zwischen der EU und einzelnen Mitgliedstaaten zuständig. Darüber hinaus obliegt ihm die Gewährleistung der einheitlichen Rechtsanwendung, in dem er als zweite Instanz – wie dargestellt – unter bestimmten Voraussetzungen Entscheidungen des Gerichts rechtlich überprüfen kann. Außerdem ist er exklusiv für Vorlagen nationaler Gerichte zuständig, wie eine bestimmte Norm des EU-Rechts (vor dem Hintergrund eines konkreten Rechtsstreits) auszulegen ist (sog. Vorabentscheidungsverfahren, s.u. Rn. 169).

163

–

Das Gericht (EuG) ist demgegenüber als erste Instanz für die Klagen juristischer oder natürlicher Personen – also insbesondere von Bürgern oder Betrieben – wegen Maßnahmen von EU-Organen bzw. deren Substrukturen zuständig (Art. 256 AEUV). Ein Beispiel dafür wäre, wenn sich ein Unternehmen dagegen wehren möchte, dass die Kommission ihm wegen Wettbewerbsverstößen eine Geldbuße auferlegt. Hinzu kommen Schadenersatzklagen, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen (soweit nicht der EuGH zuständig ist) sowie Entscheidungen aufgrund von Schiedsklauseln (Art. 268, 272 AEUV).

164

Ebenso ist es (seit der Auflösung des EuGöD) auch für dienst- und arbeitsrechtliche Streitigkeiten von EU-Beamten und sonstigen Bediensteten der EU mit der Union als Arbeitgeberin zuständig (Art. 270 AEUV).

dd) Besetzung

165

Alle Richter werden auf sechs Jahre ernannt und können wiedergewählt werden (Art. 253 UA 4 AEUV). Alle drei Jahre wird jeweils die Hälfte der Richter sowohl beim EuGH als auch beim EuG neu ernannt (Art. 253 UA 2 AEUV). Jeder Mitgliedstaat hat im EuGH eine und im EuG zwei Richterstellen zu besetzen. Die Ernennung erfolgt im Einvernehmen der Regierungen aller Mitgliedstaaten, wobei der jeweiligen nationalen Regierung ein Vorschlagsrecht zusteht (Art. 253 UA 1 AEUV). In Deutschland muss – schon aus verfassungsrechtlichen Gründen – diesem Vorschlag der nationale Richterwahlausschuss zustimmen (§ 1 III RiWG).[42]

166

Für jeden Mitgliedstaat gilt außerdem, dass der Ernennung eine Anhörung durch den Richterprüfungsausschuss gem. Art. 255 AEUV vorausgeht. Dieser Ausschuss besteht aus sieben Persönlichkeiten, die entweder ehemalige Europarichter sind, den höchsten nationalen Gerichten angehören oder sonst anerkannt hervorragend befähigte Juristen sind. Die Einbindung des Ausschusses soll zum einen eine europäische Sichtweise in das nationale Auswahlverfahren einbringen, und zum anderen die erforderliche fachliche Qualität der Richter sicherstellen.

b) Verfahrensarten

167

Die meisten EU-Verfahrensarten sind sog. „Direktklagen“, weil sie – oft nach erfolgloser Durchführung eines internen Vorverfahrens[43] – direkt bei einem europäischen Gericht eingeleitet werden können. Diese Verfahren dienen zum einen zur Entscheidung von Streitfällen innerhalb des EU-Systems, also von EU-Organen untereinander oder mit EU-Mitgliedstaaten. Zum anderen haben sie die Funktion, Meinungsverschiedenheiten zwischen EU-Bürgern (v.a. Unternehmen) und der Union bzw. Unionsorganen zu lösen (ohne Zwischenschaltung nationaler Instanzen).[44] Zu diesen Direktklagen gehören Vertragsverletzungsverfahren, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen, Amtshaftungsklagen und dienst- und arbeitsrechtliche Klagen von EU-Bediensteten.

168

Abbildung 17: Direktklage-Verfahren beim Gerichtshof der EU

Verfahrensart	Streitparteien	Gegenstand des Verfahrens	Konsequenzen bei Erfolg
Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV)	Antragsberechtigt ist die Kommission (Regelfall), aber auch jeder Mitgliedstaat.[45] Antragsgegner sind einzelne Mitgliedstaaten.	Handeln des beklagten Mitgliedstaates, das nach Auffassung des Antragstellers gegen primäres oder sekundäres EU-Recht verstößt.	Verpflichtung des beklagten Staates, den festgestellten Verstoß schnellstmöglich abzustellen bzw. zu korrigieren (z.B. eine zu Unrecht gewährte Subvention zurückzufordern). Ansonsten drohen finanzielle Sanktionen.
Nichtigkeitsklage (Art. 263, 264 AEUV)	Klageberechtigt sind die Mitgliedstaaten, die EU-Organe und der AdR sowie – bei persönlicher Betroffenheit – nat. und jur. Personen. Klagegegner ist ein EU-Organ oder eine sonstige EU-Einrichtung.	Rechtlich verbindlicher Akt des beklagten EU-Organs (bis hin zu Gesetzgebungsakten), der nach Auffassung des Klägers gegen das EU-Recht verstößt.	Rückwirkende Nichtigkeitserklärung des angegriffenen Rechtsaktes (z.B. einer Richtlinie, für die keine Zuständigkeit der EU besteht).
Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV)	Klageberechtigt sind die Mitgliedstaaten, die EU-Organe sowie – bei persönlicher Betroffenheit – nat. und jur. Personen. Klagegegner ist ein EU-Organ.	Unterlassen des Erlasses eines rechtlich verbindlichen Aktes, zu dem das beklagte EU-Organ nach Auffassung des Klägers verpflichtet ist (ohne Ermessen).	Verpflichtung des beklagten EU-Organs, den unterlassenen Akt schnellstmöglich zu erlassen (z.B. über eine an das EP gerichtete Petition zu befinden). Ansonsten drohen finanzielle Sanktionen.
Amtshaftungsklage (Art. 268 AEUV i.V.m. Art. 340 II, III AEUV)	Klageberechtigt sind alle nat. und jur. Personen. Klagegegner ist die Union als Rechtsträgerin des betroffenen Organs.	Geltendmachung eines Schadens, der dem Kläger durch eine rechtswidrige oder fehlerhafte Amtshandlung eines EU-Organs bzw. -Bediensteten entstanden ist.	Ausgleich des Schadens durch Geldzahlung seitens der EU (z.B. Bezahlung des Zinsschadens, den ein Unternehmen wegen einer zu Unrecht von der Kom. verhängten Geldbuße erlitten hat).
Dienstklage (Art. 270 AEUV)	Klageberechtigt sind alle EU-Beamten und -Bediensteten. Klagegegner ist die jeweilige EU-Behörde, bei der der Kläger angestellt ist.	Jedes Tun oder Unterlassen der Anstellungsbehörde, durch die die Rechtsposition des Klägers aus dem Beamtenstatut beeinträchtigt wird.	Aufhebung der beanstandeten Maßnahme (z.B. einer disziplinarischen Rüge) oder Bewilligung einer vermögensrechtlichen Leistung (z.B. zu Unrecht einbehaltenes Gehalt).

169

Neben diesen Direktklagen gibt es noch das praktisch sehr bedeutsame Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV). Dem Vorabentscheidungsverfahren liegt stets ein Rechtsstreit vor einem nationalen Gericht zugrunde, bei dem es auf die Auslegung primärrechtlicher EU-Normen oder die Vereinbarkeit sonstiger EU-Normen mit dem Primärrecht ankommt. Da hierüber allein der EuGH (und nicht einmal ein nationales Verfassungsgericht!) letztverbindlich entscheiden kann, muss das nationale Gericht spätestens in letzter Instanz einen solchen Fall dem EuGH vorlegen, damit dieser seine Rechtsauffassung darlegen kann. Nur durch dieses Auslegungs- und Verwerfungsmonopol des EuGH kann eine EU-weit einheitliche Anwendung und Auslegung des EU-Rechts sichergestellt werden. Die EuGH-Entscheidung ist dann sowohl für das konkret vorlegende Gericht als auch – soweit eine Aussage über die Auslegung oder Gültigkeit einer EU-Norm getroffen wird – generell für alle EU-Organe und Mitgliedstaaten verbindlich (z.B. Feststellung der Rechtswidrigkeit der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung[46]).

7. Europäische Zentralbank

Vertiefungshinweis:

Art. 282-284, 127-133 AEUV

170

Die Europäische Zentralbank (EZB) genießt neben ihrer Stellung als EU-Organ auch eine eigene Rechtsfähigkeit (Art. 282 III AEUV). Sie wird vom EZB-Rat geführt, dem das Direktorium und die (derzeit 18) Präsidenten der nationalen Notenbanken aller Euro-Staaten[47] angehören. Die sechs Mitglieder des Direktoriums (einschließlich Präsidentin und Vizepräsident) werden vom Europäischen Rat auf Empfehlung des (Minister-)Rates nach Anhörung des EP und des EZB-Rates für die Dauer von acht Jahren (ohne Wiederernennungsmöglichkeit) ernannt (Art. 283 II AEUV).

171

Die EZB ist für die Leitung des Europäischen Zentralbanksystems, dem neben der EZB alle nationalen Notenbanken des Euro-Raumes angehören, zuständig. Sie legt zur Sicherung der Preisniveaustabilität die Währungspolitik des Euro fest, nimmt nach Bedarf Deviseninterventionen vor und verwaltet die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (Art. 127 II AEUV). Außerdem ist die EZB exklusiv berechtigt, über die Ausgabe von Euro-Banknoten und -Münzen zu entscheiden (Art. 128 AEUV). Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben ist die EZB ausdrücklich unabhängig, was alle übrigen EU-Organe und die Mitgliedstaaten zu respektieren haben (Art. 282 III AEUV).

172

Besondere Aufregung hat deshalb ein Urteil des BVerfG vom Mai 2020 verursacht, in dem infrage gestellt wurde, ob das PSPP[48]-Anleihenprogramm noch vom währungspolitischen Mandat der EZB gedeckt oder bereits im Schwerpunkt als wirtschaftspolitische Maßnahme – für die die Mitgliedstaaten zuständig wären – anzusehen ist.[49] Denn natürlich kann die Unabhängigkeit der EZB nur innerhalb ihrer Aufgabenfelder gelten, wozu das PSPP allerdings laut einer vorherigen Entscheidung des EuGH zählt.[50]

8. Rechnungshof

Vertiefungshinweis:

Art. 285-287 AEUV

173

Dem Rechnungshof gehört pro Mitgliedstaat ein Mitglied an (Art. 286 I AEUV). Die Mitglieder müssen – idealerweise durch eine Tätigkeit an einem nationalen Rechnungshof – eine besondere Eignung aufweisen und werden vom (Minister-)Rat auf der Grundlage von Vorschlägen der jeweiligen nationalen Regierungen und nach Anhörung des EP für die Dauer von sechs Jahren (mit Wiederwahlmöglichkeit) ausgewählt (Art. 286 II AEUV).

174

Die zentrale Aufgabe des Rechnungshofs ist die Rechnungsprüfung bei grundsätzlich allen Organen und Einrichtungen der EU, worüber der Rechnungshof einen jährlichen Tätigkeitsbericht – vor allem über entdeckte Mängel – vorlegt (Art. 287 I, IV AEUV). Die Prüftätigkeit des Rechnungshofs umfasst die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit aller Einnahmen und Ausgaben sowie die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Art. 287 II AEUV). Die Rechnungshofmitglieder sind allein auf das Wohl der EU verpflichtet und genießen volle Unabhängigkeit (Art. 285 UA 1 AEUV).

9. Problem Demokratiedefizit

175

Angesichts der weitreichenden Aufgabenfelder der EU (s. Rn. 208 ff.), die teilweise weit und in hoheitlicher Weise in die Rechtssphäre des einzelnen Bürgers hineinwirken können, stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimation der Gesamtorganisation der EU. Denn trotz eines prominenten Bekenntnisses der EU zum Demokratieprinzip (Art. 2 EUV) weist die EU-Organisation sowohl im Institutionengefüge als auch in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen verschiedene Mängel unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten auf. Man spricht daher von einem Demokratiedefizit der EU. Dies hat auch zu dem polemischen Bonmot geführt, dass die EU selbst nicht die Demokratieanforderungen erfüllt, die sie an ihre Beitrittskandidaten stellt.[51]

176

Zu diesen Mängeln zählen insbesondere folgende Punkte:[52]

–	Die fehlende Wahlrechtsgleichheit bei der Wahl des EP wegen unterschiedlicher Stimmengewichte der Wähler je Mitgliedstaat und national verschiedener Wahlrechtsausgestaltungen (s.o., Rn. 105 f.),
–	die teilweise zu schwache Stellung des EP als einziges direktdemokratisch legitimiertes Organ sowohl bei der Gesetzgebung als auch bei der Bildung der Kommission (s.o., Rn. 110 ff., 120, 122),
–	die zu starke Exekutivprägung der EU-Organisation wegen der immer noch teilweise dominanten Rolle des (Minister-)Rates (und des Europäischen Rates), in dem die nationalen Regierungen vertreten sind (s.o., Rn. 127 ff.), und
–	die bis heute faktisch kaum bestehende europäische Öffentlichkeit.

177

Aufgrund dieser Mängel vertritt das BVerfG schon in seiner Maastricht-Entscheidung und noch deutlicher in der Lissabon-Entscheidung den Standpunkt, dass die demokratische Rückbindung der EU bis auf Weiteres nur über die nationalen Parlamente erfolgen kann. Um dies leisten zu können, müssen zum einen diese Parlamente wie z.B. der Deutsche Bundestag substantielle Zuständigkeiten behalten. Und zum anderen muss sich die EU auch künftig legitimatorisch auf ihre Mitgliedstaaten stützen, die als „Herren der Verträge“ nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung souverän darüber entscheiden können müssen, wofür die EU zuständig sein soll und für was nicht.[53]

178

Diesem Demokratiedefizit stellt die EU ein Legitimationsmodell gegenüber, das auf verschiedenen Säulen ruht (vgl. nachfolgende Grafik):[54]

–

So gibt es erstens – hauptsächlich – eine repräsentativ-demokratische Legitimation, die auf zwei Säulen ruht. Denn die Unionsbürger werden einerseits als Angehörige ihrer Heimatländer durch die von ihnen (mittelbar) gewählten Regierungen im (Minister-)Rat indirekt und andererseits als EU-Angehörige in dem von ihnen gewählten Europäischen Parlament direkt repräsentiert (Art. 10 EUV).

179

–

Ergänzend tritt zweitens eine partizipativ-demokratische Legitimation hinzu, indem den EU-Bürgern eine direkte Beteiligung am politischen Leben der EU ermöglicht wird. So fördern die EU-Organe die Kommunikation von Bürgern und Verbänden mit dem Ziel einer Stärkung der europäischen Öffentlichkeit. Außerdem treten die EU-Organe in einen kontinuierlichen Dialog mit Verbänden und Zivilgesellschaft ein und führen Anhörungen Betroffener durch. Und schließlich haben die EU-Bürger die Möglichkeit, über eine EU-Bürgerinitiative ein aus ihrer Sicht wichtiges Thema auf die Agenda der EU zu bringen (Art. 11 EUV).

180

Abbildung 18:

Demokratische Legitimation der EU

[Bild vergrößern]

181

Verständnisfragen:

1.	Vergleichen Sie die Stellung des EP bei der Rechtssetzung und bei der Haushaltsverabschiedung. (Rn. 109–119)
2.	Welche Mehrheitsbegriffe gibt es beim (Minister-)Rat? (Rn. 131 f.)
3.	Warum nennt man die Kommission die „Hüterin der Verträge“? (Rn. 149–152)
4.	Kann man die Kommission als „Europa-Regierung“ bezeichnen? (Rn. 142 f.)
5.	Welches EU-Organ hat die relativ stärkste Stellung? (Rn. 127)
6.	Welches EU-Organ legt die Richtlinien der EU-Politik fest? (Rn. 123 f.)
7.	Welche Instanzen kennt das europäische Gerichtssystem? (Rn. 159–164)
8.	In welchen Konstellationen können auch Privatpersonen oder -unternehmen vor einem europäischen Gericht klagen? (Rn. 168)
9.	Wie ist die EU demokratisch legitimiert und was versteht man unter dem „Demokratie-Defizit“ der EU? (Rn. 175–180)

Anmerkungen

[1]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, AEUV Art. 341 Rn. 2.

[2]

Bergmann, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 535 Sp. 2/535 Sp. 1.

[3]

Der Europäische Rat zählt als ein über der operativen Ebene stehendes Leitungsorgan nicht dazu, vgl. Rn. 123.

[4]

BVerfGE 129, 300 (353); das BVerfG bezeichnet das EP auch als „eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten“, BVerfGE 123, 267 (373) – Lissabon.

[5]

Eigentlich sind es 751 Mitglieder (Art. 14 II UA 1 S. 2 EUV); da der Brexit aber erst nach der Wahl von 2019 wirksam wurde, hat man die weggefallenen 73 britischen Parlamentssitze zum Teil auf andere Länder „umverteilt“ und zum Teil eingespart, um im Fall künftiger Erweiterungen das Parlament nicht über die Zahl von 751 Mitglieder anwachsen lassen zu müssen, vgl. https://www.europarl.europa.eu/news/de/faq/12/wie-viele-mitglieder-hat-das-europaische-parlament (4.11.2020).

[6]

Seit dem Brexit nach der EP-Wahl 2019 gehören den beiden großen Fraktionen zusammen 331 Mitglieder an; 29 Abgeordnete sind fraktionslos.

[7]

Weshalb das BVerfG meint, dass die Fraktionen auch noch Vertreter von Kleinst- und Splitterparteien integrieren könnten und die 5 %- bzw. 3 %-Hürde im deutschen Europawahlrecht unnötig sei, vgl. BVerfGE 129, 300 (327 ff.); kritisch dazu Haug, Muss wirklich jeder ins Europaparlament? Kritische Anmerkungen zur Sperrklausel-Rechtsprechung aus Karlsruhe, ZParl 2014, S. 467 (475 f.).

[8]

Vgl. <http://www.handelsblatt.com/politik/international/europaeischer-wanderzirkus-steuerzah lerbund-lobt-vorstoss-von-eu-parlament/9101130.html> (4.11.2020); der Bund der Steuerzahler beziffert danach die Mehrkosten dafür mit 200 Mio. € pro Jahr.

[9]

BVerfGE 123, 267 (374 f.) – Lissabon; dafür hat sich Deutschland allerdings im Rat (durch das Bevölkerungsquorum) ein starkes Gewicht gesichert (s.u. Rn. 131).

[10]

Art. 7, 8 des Protokolls (Nr. 7) über Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union.

[11]

Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 14 EUV Rn. 4.

[12]

Alle Fallzahlen in dieser Rn. sind auf den gescheiterten Verfassungsvertrag bezogen, dessen diesbezüglichen Inhalte jedoch weitgehend in Lissabon primärrechtlich übernommen wurden, vgl. Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 351 Sp. 2 m.w.N.

[13]

Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 351 Sp. 2.

[14]

Gellermann, in Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV Rn. 6.

[15]

Deshalb sind die großen Parteienfamilien 2014 und 2019 mit europaweiten Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten in den EP-Wahlkampf gezogen (2014: Jean-Claude Juncker und Martin Schulz; 2019: Manfred Weber und Frans Timmermans).

[16]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 135.

[17]

Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 14 EUV Rn. 5, bezeichnet das EP in diesem Zusammenhang als den „große[n] Gewinner sämtlicher Vertragsrevisionen“.

[18]

BVerfGE 123, 267 (372 ff.); 129, 300; 135, 259; kritisch dazu Haug, Muss wirklich jeder ins Europaparlament? Kritische Anmerkungen zur Sperrklausel-Rechtsprechung aus Karlsruhe, ZParl 2014, S. 467 (476 f.).

[19]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 75.

[20]

Erster Amtsinhaber war der Belgier Herman Van Rompuy, anschließend der vormalige polnische Ministerpräsident Donald Tusk. Seit 2019 ist der frühere belgische Premierminister, Charles Michel, Präsident des Europäischen Rates.

[21]

Calliess, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 15 Rn. 5.

[22]

Ausnahmen vom Halbjährigkeitsprinzip können sich durch das Prinzip der Teampräsidentschaft ergeben, wonach immer eine Gruppe von drei Mitgliedstaaten für die Dauer von 18 Monaten den Vorsitz wahrnimmt; ausführlich zur Vorsitzthematik Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 16 EUV, Rn. 83 ff.

[23]

Im Detail ist die Mehrheitsbegriffsstruktur noch etwas komplexer; so gibt es zu den einzelnen Begriffen noch verschiedene Unterfälle sowie die vierte Gruppe „besonderer Mehrheiten“. Näher hierzu Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 238 AEUV, Rn. 10.

[24]

Weitere Beispiele sind die Einrichtung und Organisation der vertraglich vorgesehenen Ausschüsse (Art. 242 AEUV) oder die Festlegung des Rahmens für die Ausübung der Auskunfts- und Nachprüfungsbefugnisse der Kommission (Art. 337 AEUV), vgl. Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 238 AEUV, Rn. 12.

[25]

Dieses „Lissabon-Regime“ gilt erst seit dem 1.11.2014; bis dahin galt das „Nizza-Regime“, das auf einer unterschiedlichen Stimmengewichtung der Mitgliedstaaten (zwischen 3 und 29) basierte und in einem Übergangszeitraum bis zum 1.4.2017 auf Antrag eines Mitgliedsstaates noch Anwendung fand, vgl. Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 16 EUV, Rn. 43 ff.

[26]

Hintergrund des „oder-Zusatzes“ ist, dass nicht drei große Staaten mit zusammen mehr als 35 % der EU-Bevölkerung (z.B. D, F, I haben zusammen rund 41 %) die qualifizierte Mehrheit allein verhindern können sollen; Art. 16 IV UA 2 EUV verlangt deshalb für die Sperrminorität mindestens vier Staaten.

[27]

Siehe die umfassende Auflistung bei Gellermann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV Rn. 7, die u.a. die Bekämpfung von Diskriminierungen (Art. 19 I AEUV), die operative Zusammenarbeit der Polizeibehörden (Art. 87 III AEUV), die Steuerharmonisierung (Art. 113 AEUV) sowie die Sozial-, Umwelt- und Energiepolitik (Art. 153 II UA 3, 192 II, 194 III AEUV) umfasst.

[28]

Gellermann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV, Rn. 9.

[29]

Vgl. die vollständige Aufzählung bei Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 242 AEUV, Rn. 5 f.

[30]

Vgl. Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 800 Sp. 2/801 Sp. 1.

[31]

<http://europa.eu/about-eu/facts-figures/administration/index_de.htm> (4.11.2020).

[32]

Kugelmann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 12-14.

[33]

Vgl. Bubrowski, Im Spiel der Kräfte, FAZ v. 21.5.2014, S. 8.

[34]

Vgl. Kugelmann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 86 f.; <http://www.handelsblatt.com/politik/international/regierungen-beschliessen-eu-kommission-wird-nicht-kleiner/8241488.html> (4.11.2020).

[35]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 119 f.

[36]

Vgl. <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_19_3030> (4.11.2020).

[37]

Vgl. Mitteilung der Kommission 2019/C 70/01; Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 260 AEUV Rn. 10.

[38]

<http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/eu-verdonnert-microsoft-zu-561-millionen-strafe-a-887199.html> (4.11.2020); das war nicht die erste Strafaktion gegen das Unternehmen Microsoft, das von der EU bereits Geldbußen in Höhe von zusammen über 1,6 Mrd. € auferlegt bekommen hat. Zur Geldbuße von 2004 vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 163.

[39]

Vgl. <https://www.heise.de/newsticker/meldung/EU-Kartellwaechter-lassen-Google-mit-2-4-Milliarden-Euro-buessen-3756693.html> und <https://ec.europa.eu/germany/news/20180718-kommission-google-android-strafe-von-434-milliarden-euro_de> (4.11.2020).

[40]

Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 756 f.

[41]

Das EuGöD bestand von 2005 bis 2016 und wurde dann in das EuG wieder eingegliedert, vgl. Erwägungsgrd. 9 der VO (EU, Euratom) 2015/2422 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union.

[42]

Vgl. Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 253 AEUV Rn. 2 f. Der Richterwahlausschuss besteht je hälftig aus den zuständigen Landesministern und vom Bundestag nach Fraktionsproporz gewählten Mitgliedern, §§ 2-5 RiWG.

[43]

Vgl. Art. 258 UA 1 (Vertragsverletzungsverfahren), 265 UA 2 (Untätigkeitsklage) AEUV.

[44]

Ähnlich Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 148.

[45]

So beruht beispielsweise das EuGH-Urteil, mit dem die deutsche „Infrastrukturabgabe“ (vulgo: Pkw-Maut) für unionsrechtswidrig erklärt wurde, nicht auf einer Klage der Kommission, sondern von Österreich mit Unterstützung der Niederlande (vgl. EuGH, Urt. v. 18.6.2019 – Az. C 519/17).

[46]

EuGH, Urt. v. 8.4.2014 – Az. C-293/12 und C-594/12.

[47]

Der Eurozone gehören (Stand seit 1.1.2015) folgende EU-Mitgliedstaaten an: Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, die Niederlande, Österreich, Portugal, Slowakei, Slowenien, Spanien und Zypern.

[48]

Public Sector Purchase Programme.

[49]

BVerfG, Urt. v. 5.5.2020 – Az. 2 BvR 859/15.

[50]

EuGH, Urt. v. 11.12.2018 – Az. C-493/17; näher zu diesem Konflikt zwischen BVerfG und EuGH s.u., Rn. 231 f.

[51]

Vgl. Bergmann, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 219.

[52]

Vgl. Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 II Rn. 303 f.; Streinz, Europarecht, Rn. 384 f.

[53]

Vgl. BVerfGE 89, 155 (185 ff.) – Maastricht; BVerfGE 123, 267 (347 ff.) – Lissabon.

[54]

Daher ist im Einzelnen hoch streitig, für wie „gravierend“ man die demokratietheoretischen Schwächen der EU halten muss; Bergmann, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 219 ff., weist relativierend darauf hin, dass die EU aufgrund ihrer besonderen Verbundstruktur die eher staatlich geprägten Demokratievorstellungen gar nicht 1:1 erfüllen kann und außerdem die EU den vier Elementen demokratischer Verfassungen – Legitimation, Kontrolle und Transparenz hoheitlicher Macht, Partizipation der Bürger – in ausreichendem Maße Rechnung trägt.

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IV. Unionsrecht

1. Kategorien des Unionsrechts

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 153-208.

182

Sowohl im europäischen als auch im nationalen Recht lassen sich drei Rechtsebenen unterscheiden. Die erste Ebene legt die grundlegenden „Spielregeln“ für die Union bzw. die Nation fest, während die zweite Ebene dann die konkreten Sachregelungen ausgestaltet. Die erste Ebene nennt man im Unionsrecht „Primärrecht“ und im nationalen Recht „Verfassung“, während die zweite Ebene als „Sekundärrecht“ bzw. „(einfaches) Gesetzesrecht“ bezeichnet wird. Die (weniger bedeutsame) dritte Ebene umfasst das aus der zweiten Ebene abgeleitete Recht, das als „Tertiärrecht“ (EU) bzw. Rechtsverordnungen (in Deutschland) bezeichnet wird.

183

Abbildung 19:

Normenkategorien und -hierarchie

[Bild vergrößern]

184

Aus dieser Ebenenhierarchie folgt eine Normenhierarchie mit Geltungsvorrang jeder Ebene vor den untergeordneten Ebenen. Verstößt also beispielsweise eine Norm des Tertiärrechts gegen das Sekundär- oder gar das Primärrecht, ist sie unionsrechtswidrig. Ebenso muss sich jede Norm des Sekundärrechts am Primärrecht messen lassen. Auf nationaler Ebene ist dies genauso: Eine Rechtsverordnung, die gegen ein Gesetz oder gar die Verfassung verstößt, ist rechts- bzw. verfassungswidrig. In allen Fällen führt ein Verstoß gegen höherrangiges Recht zur Unwirksamkeit der betreffenden Norm. Etwas anderes gilt für das Verhältnis zwischen Unions- und nationalem Recht, doch dazu später (s.u. Rn. 224 ff.).

a) Primärrecht

aa) Inhalt

185

Das europäische Primärrecht besteht im Wesentlichen aus „den Verträgen“, also aus dem EUV, dem AEUV und der Grundrechtecharta (GRC). Hinzu kommen als ungeschriebenes Primärrecht die allgemeinen Rechtsgrundsätze (vgl. Art. 340 UA 2 AEUV) sowie das Gewohnheitsrecht der Union. In diesen Normen sind die grundlegenden Werte und Ziele, die Organisation und die Willensbildungsprozesse und die Tätigkeitsfelder der Union geregelt. Hierzu gehören insbesondere die Existenz und Aufgaben von EP, (Minister-)Rat und Kommission, die durch das Primärrecht geschaffen wurden, aber auch die Rechtssetzungsverfahren. Außerdem ist das Primärrecht zugleich der Maßstab für alle Rechtsvorschriften auf den unteren Ebenen.

186

Zu dieser Verfassungsfunktion des Primärrechts in der EU korrespondiert auf deutscher Ebene das Grundgesetz. Auch hier werden – jetzt auf den deutschen Nationalstaat bezogen – die grundlegenden Werte und Ziele (v.a. Grundrechte, s.u. Rn. 558 ff.), die Organisation und die Willensbildungsprozesse geregelt. Hierzu gehören beispielsweise die Existenz und Aufgaben des Bundestags und Bundesrats, der Bundesregierung oder des Bundespräsidenten, aber auch das (Bundes-) Gesetzgebungsverfahren und die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.

bb) Verfahren

187

Der Charakter als obere Ebene des Primär- bzw. Verfassungsrechts kommt neben der inhaltlichen Fokussierung auf die grundlegenden „basics“ auch dadurch zum Ausdruck, dass es in einem besonderen Verfahren zustande kommt. Die primärrechtlichen Normen der EU haben den Charakter multilateraler völkerrechtlicher Verträge,[1] die von den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat oder im (Minister-)Rat verhandelt und anschließend in jedem Mitgliedstaat ratifiziert (also parlamentarisch oder plebiszitär gebilligt) werden müssen. Das Primärrecht kann folglich nicht von EU-Organen selbst geschaffen werden, sondern nur von den Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“.

188

Dieses Verfahren bedingt in jedem einzelnen Mitgliedstaat die Billigung durch das jeweilige nationale Parlament, in manchen Mitgliedstaaten sogar unmittelbar durch das Volk (woran ja der Verfassungsvertrag seinerzeit gescheitert ist, s.o. Rn. 42). Kein Staat, kein nationales Parlament und kein Volk kann dabei zur Zustimmung gezwungen werden. Vielmehr muss jeder Mitgliedstaat nach seinem innerstaatlichen Verfahren aus freien Stücken zustimmen, damit eine primärrechtliche Norm in Kraft treten kann. Dieses Konsens- oder Einstimmigkeitsprinzip führt logischerweise dazu, dass viele Normen des Primärrechts durch einen Kompromisscharakter geprägt sind oder oft zeitlich sehr viel später erlassen werden, als man erwarten würde.

189

Auch auf nationaler Ebene sind Änderungen der Verfassung meist an deutlich strengere Anforderungen gebunden. So bedarf eine Änderung des Grundgesetzes einer Zustimmung von 2/3 aller Mitglieder sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat (Art. 79 II GG).

cc) Wirkung

190

Hauptadressat des Primärrechts sind die Mitgliedstaaten, die dieses Recht ja untereinander vertraglich vereinbaren und deshalb völkerrechtlich daran gebunden sind. Normalerweise können sich die einzelnen Bürger nicht gegenüber ihrem Heimat- oder Aufenthaltsstaat auf solche völkerrechtlichen Vereinbarungen berufen. Dennoch geht der EuGH von einer unmittelbaren Geltung primärrechtlicher Normen für jeden Unionsbürger aus, wenn die Norm ohne weitere Voraussetzungen, Vollzugsakte oder Maßnahmen umgesetzt werden kann. Wenn dann diese Norm darüber hinaus inhaltlich mit einer rechtlichen Stärkung der einzelnen EU-Bürger verbunden ist, können EU-Bürger daraus auch Rechte für sich ableiten und gegenüber den Mitgliedstaaten geltend machen. Dies gilt insbesondere für die Grundfreiheiten im AEUV (s.u., Rn. 237 ff.) und für die meisten Grundrechte in der GRC (s.u., Rn. 280 ff.).[2]

b) Sekundärrecht

aa) Inhalt

191

Das Sekundärrecht umfasst alle Normen, die von den EU-Organen in Wahrnehmung ihrer primärrechtlich eingeräumten Zuständigkeiten und im Rahmen des primärrechtlich dafür vorgesehenen Verfahrens erlassen werden. Auf nationaler Ebene entspricht dies den parlamentarisch verabschiedeten Gesetzen, die von Bundestag und Bundesrat ebenfalls in Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlich verbrieften Zuständigkeiten und im Rahmen des im GG vorgesehenen Gesetzgebungsverfahrens verabschiedet werden.

bb) Handlungsformen

192

Bezüglich der Handlungsformen des Sekundärrechts ergibt sich – anders als im nationalen Recht – eine gewisse Vielfalt. Während es nämlich in Deutschland auf dieser Rangstufe nur das einfache Gesetz gibt, kann das Sekundärrecht in Gestalt einer Verordnung (die trotz ihrer begrifflichen Teil-Übereinstimmung keineswegs mit der nationalen Rechtsverordnung auf der dritten Ebene verwechselt werden darf!), einer Richtlinie oder eines Beschlusses auftreten (Art. 288 AEUV). Mit der Empfehlung/Stellungnahme gibt es sogar noch eine vierte Erscheinungsform, die ungeachtet ihrer politisch oft hohen Bedeutung aber ausdrücklich rechtlich unverbindlich ist. Sie kann deshalb nicht wirklich als (sekundär-)rechtliche Norm angesehen werden.

193

Abbildung 20:

Instrumente des Sekundärrechts

[Bild vergrößern]

(a) Verordnung

194

Die stärkste sekundärrechtliche Kategorie, die der EU zur Verfügung steht, ist die Verordnung (noch einmal: Bitte niemals mit dem ähnlichen Begriff der Rechtsverordnung im nationalen Rechtssystem verwechseln!). Zum einen gilt diese unmittelbar für alle natürlichen und juristischen Personen, die sich im Unionsgebiet aufhalten. Zum anderen haben Verordnungen eine sogenannte generell-abstrakte Wirkung, regeln also unbestimmt viele Fälle für unbestimmt viele Personen. Man kann das auch unter dem Begriff einer „allgemeinen Geltung“[3] zusammenfassen. Mit diesem Gestaltungsinstrument kann die Union daher ein Politikfeld besonders wirkungsvoll in ihrem Sinne gestalten. Wie man sich aber leicht vorstellen kann, ist das Instrument der Verordnung gerade deshalb bei den einzelnen Mitgliedstaaten (und damit im einflussreichen Rat der EU), die natürlich gerne mitgestalten möchten, weniger populär. Ein bekanntes Beispiel für diesen Regelungstyp ist die berühmt-berüchtigte Datenschutzgrundverordnung.

(b) Richtlinie

195

Deshalb ist die Richtlinie das praktisch bedeutsamere Instrument des Sekundärrechts – von den EU-Richtlinien haben Sie vermutlich auch schon gehört. Eine Richtlinie gilt (zunächst) nicht für den einzelnen EU-Einwohner, sondern nur für die Mitgliedstaaten. Sie verpflichtet diese (unter klarer Fristsetzung), den Inhalt der Richtlinie in das jeweilige nationale Recht umzusetzen. Die nähere rechtliche Ausgestaltung dieser Umsetzung obliegt dabei dem pflichtgemäßen Ermessen der Mitgliedstaaten, muss aber in rechtlich verbindlicher Weise erfolgen. Daher reicht eine im Sinne der Richtlinie bestehende Verwaltungspraxis ebenso wenig aus wie Verwaltungsvorschriften, die nur verwaltungsintern gelten (vgl. unten, Rn. 893–896).[4]

196

Ausnahmsweise wird auch eine Direktwirkung von Richtlinien für die EU-Bewohner anerkannt, wenn die Richtlinie

–	nicht fristgerecht oder inhaltlich fehlerhaft umgesetzt worden ist,
–	inhaltlich unbedingt – also ohne weitere Maßnahmen anwendbar – ist und
–	rechtlich so konkret gefasst ist, dass sie keiner weiteren rechtlichen Konkretisierung bedarf.[5]

Diese Direktwirkung besteht allerdings nur im Bürger-/Staat-Verhältnis (also zwischen einem EU-Bürger und seinem Aufenthaltsstaat), weshalb auch der EuGH eine solche Direktwirkung bei Verpflichtungen von EU-Bewohnern untereinander regelmäßig ablehnt.[6]

197

Dieser Umsetzungsmechanismus verfolgt einen doppelten Zweck: Zum einen verbleibt den Mitgliedstaaten – je nach Detaillierungsgrad der Richtlinie – noch ein eigener politischer Gestaltungsspielraum, und zum anderen können die EU-Vorgaben durch die Überführung in die jeweilige (und durchaus unterschiedliche) Rechtskultur und thematisch schon vorhandenen Normen in ihrer Wirkung und Anwendung passgenauer auf das jeweilige europäische Anliegen verwirklicht werden. Der sehr hohe Verbreitungsgrad an Richtlinien hat mittlerweile auch dazu geführt, dass weite Teile des deutschen Rechts unionsrechtlich determiniert sind. Viele Normen, die uns als deutsches Recht erscheinen (etwa im „ur-deutschen“ BGB), beruhen inzwischen auf Vorgaben aus europäischen Richtlinien.

198

Dabei wird zwischen Rechtsvereinheitlichung („Vollharmonisierung“) und Rechtsangleichung („Mindestharmonisierung“) unterschieden: Im erstgenannten Fall müssen die Standards einer Richtlinie in allen Mitgliedstaaten einheitlich, also 1:1 umgesetzt werden. Im zweiten Fall dagegen stellen die Standards der Richtlinie nur einen Mindestlevel dar, über den die Mitgliedstaaten bei ihrer Umsetzung (in Richtung des Schutzzwecks des Gesetzes) hinausgehen – also strengere Vorschriften erlassen – dürfen.[7]

199

Erfolgt die Umsetzung der Richtlinie nicht bzw. nicht fristgerecht, liegt ein Verstoß des betreffenden Mitgliedstaates gegen seine primärrechtlich festgelegte Umsetzungspflicht vor. Daher leitet die Kommission in diesen Fällen regelmäßig ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Dass dies gar nicht selten ist, zeigt die hohe Verfahrenszahl, die Ende 2018 bei 1571 lag (s.o., Rn. 149 f.) und in vielen Fällen ausstehende Richtlinienumsetzungen betrafen. Außerdem bejaht der EuGH den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch, wenn ein EU-Einwohner wegen einer fehlenden oder verspäteten Umsetzung einer Richtlinie einen Schaden erleidet. Berühmt dafür ist das Francovich-Urteil:

200

Beispiel:

Die RL 80/987/EWG verfolgte das Ziel, dass Arbeitnehmer bei Insolvenz ihres Arbeitgebers einen garantierten Anspruch auf zumindest einen Teil ihres Lohnes bekommen. Hierfür sollten die Mitgliedstaaten ein entsprechendes Garantiesystem schaffen. Weil Italien diese Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt hat, konnte der italienische Arbeitnehmer Francovich – dessen Unternehmen Konkurs anmelden musste – diese Garantieleistung nicht in Anspruch nehmen. Der EuGH verurteilte den italienischen Staat, für diese entgangene Garantieleistung zu haften und Francovich den Betrag zu ersetzen.[8]

201

Die zentralen Unterschiede bzw. verschiedenen Vorteile von Verordnungen und Richtlinien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Abbildung 21: Unterschiede und Vorteile von Verordnung und Richtlinie

	Verordnung	Richtlinie
Wesensmerkmale	Unmittelbare Geltung für jedermann in der EU	Geltung für die Mitgliedstaaten, die RL in ihr nationales Recht umzusetzen
Vorteile	– Höherer und schnellerer Durchsetzungsgrad – Europaweite Einheitlichkeit der Rechtslage	– Berücksichtigung tatsächlicher und rechtlicher Unterschiede in den Mitgliedstaaten – Bessere Kompatibilität zum nationalen rechtlichen Kontext – Höhere Akzeptanz

(c) Beschluss

202

Im Gegensatz zur Verordnung oder Richtlinie zielt der Beschluss nicht auf eine allgemeine („generell-abstrakte“) Regelung, sondern auf einen ganz bestimmten Fall und meist auch auf einen ganz bestimmten Regelungsadressaten. Er ist damit dem deutschen Verwaltungsakt (ggf. in Form einer Allgemeinverfügung) vergleichbar (s.u., Rn. 897–909).[9] Als Adressat kommen sowohl einzelne Mitgliedstaaten als auch einzelne juristische oder natürliche Personen in Betracht. Je nach Konkretisierungsgrad können sich auch Einzelpersonen auf Beschlüsse berufen, die an Mitgliedstaaten gerichtet wurden.

203

Als die EU ein europaweites Umsatzsteuersystem für Güterbeförderungen einführte, erging zugleich ein Beschluss, der den Mitgliedstaaten die Erhebung ähnlicher Abgaben verbot. Die Bundesrepublik Deutschland führte dennoch mit der Straßengüterverkehrssteuer eine solche ähnliche Abgabe ein. Als ein Gütertransportunternehmer zur Bezahlung dieser Steuer herangezogen wurde, setzte er sich mit Hinweis auf den genannten Verbotsbeschluss zur Wehr. Der EuGH hat diesen EU-Beschluss als einen innerstaatlich gültigen Rechtsakt angesehen, weil er ohne weitere Vollzugshandlungen umsetzbar ist. Deshalb durfte sich der Unternehmer auch darauf berufen.[10]

cc) Verfahren

204

Anders als das Recht der ersten Ebene (Primär- oder Verfassungsrecht) wird das Recht von den dafür primär- bzw. verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesetzgebungsorganen im „normalen“ Gesetzgebungsverfahren gesetzt. Auf EU-Ebene handeln hier die Hauptgesetzgebungsorgane EP und (Minister-)Rat, und auf nationaler Ebene Bundestag und Bundesrat (mit einfachen statt qualifizierten Mehrheiten). Die Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 AEUV werden untenstehend näher erläutert (Rn. 216 ff.).

c) Tertiärrecht

205

Das Recht der dritten Ebene wird sowohl in europäischem als auch in nationalem Rahmen von Exekutivorganen erlassen, nämlich von der Kommission (EU) bzw. von der Regierung oder Ministerien (GG). Damit ist eine Durchbrechung der klassischen Gewaltenteilung verbunden, weil die vollziehende Gewalt sich die Vollzugsvorgaben selbst macht. Deshalb kann sowohl in der EU als auch in Deutschland die Exekutive nicht aus eigenem Recht (autonom) Normen erlassen, sondern nur auf besondere Ermächtigung durch höherrangiges Recht (also abgeleitet).

206

Zugleich ist diese Rechtssetzungsform inhaltlich an enge Vorgaben der legislativen Gewalt gebunden. Denn eine solche sekundärrechtliche Ermächtigung für eine tertiäre Rechtssetzung muss im Unionsrecht „Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich“ festlegen (Art. 290 I UA 2 AEUV). Ähnlich ist dies im GG geregelt, wonach (parlaments-)gesetzliche Ermächtigungen für den exekutiven Erlass von Rechtsverordnungen „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung“ bestimmen müssen (Art. 80 I GG).

207

Damit wird die Arbeitsteilung klar: Während die eigentlichen Gesetzgebungsorgane (Rat und EP bzw. Bundestag und –rat) die wichtigen Entscheidungen treffen (müssen), können sie den Erlass von Detailbestimmungen – für die sie den Rahmen vorzugeben haben – den Vollzugsorganen überlassen. Durch diese abgeleitete Rechtssetzungsmöglichkeit soll dem Gesetzgeber ermöglicht werden, sich auf die wesentlichen Fragen konzentrieren zu können und sich nicht mit Einzelheiten unnötig lange aufhalten zu müssen. Die wesentliche Funktion liegt folglich in der Entlastung der Gesetzgebungsorgane.

2. Rechtssetzung

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 212-235.

a) Kompetenzordnung

208

Ein Staat, der kraft seiner Souveränität allzuständig ist, kann sich im Rahmen der Rechtssetzung jedes beliebigen Themas annehmen. Dies ist allenfalls (wie in Deutschland) eingeschränkt durch eine staatsinterne Zuständigkeitsaufteilung zwischen Zentral- und Gliedstaaten. Die EU dagegen als Staatenverbund hat eine solche Allzuständigkeit gerade nicht. Vielmehr gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach sich die Union nur solcher Themen und Politikfelder annehmen darf, für die ihr das ausdrücklich primärrechtlich – durch die Mitgliedstaaten – gestattet ist (Art. 5 I, II EUV).

209

Eine nähere Ausgestaltung erfahren die EU-Rechtssetzungskompetenzen durch die Art. 2-6 AEUV. Danach wird zwischen verschiedenen Kompetenzarten unterschieden:

–	Die ausschließlichen Kompetenzen stehen der EU allein zu und können von den Mitgliedstaaten nicht mehr beansprucht oder eigenständig wahrgenommen werden. Dies gilt selbst dann, wenn die EU keine Regelung trifft (Art. 2 I AEUV). Eine solche Kompetenzart kennt – mit gleichem Namen – auch die deutsche Kompetenzordnung von Bund und Ländern (s.u., Rn. 480, 484).
–	Die geteilten Kompetenzen können sowohl von der EU als auch von den Mitgliedstaaten genutzt werden und haben die praktisch größte Bedeutung. Wollen beide Seiten Regelungen erlassen, hat die EU-Kompetenz – wenn der Subsidiaritätsgrundsatz (s.u., Rn. 211) nicht dazwischen kommt – Vorrang vor der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit (Art. 2 II AEUV). Insofern ist diese Kompetenzart mit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach dem GG vergleichbar (s.u., Rn. 480, 486).
–	Die Förderkompetenzen der EU können zur Unterstützung, Koordination und Ergänzung von Maßnahmen der Mitgliedstaaten eingesetzt werden (Art. 2 V AEUV). Diese Kompetenzart ist deutlich schwächer, weil die Union an ein ausdrückliches Harmonisierungsverbot (Art. 2 V UA 2 AEUV) gebunden ist.

210

Diesen verschiedenen Kompetenzarten sind in den Art. 3, 4 und 6 AEUV konkrete Politikfelder zur weiteren Ausgestaltung zugeordnet:

Abbildung 22:

System der EU-Rechtssetzungskompetenzen

[Bild vergrößern]

211

Von besonderer Bedeutung ist sowohl bei den geteilten Kompetenzen als auch bei den Förderkompetenzen der Subsidiaritätsgrundsatz gem. Art. 5 III EUV. Dieses für die EU zentrale Prinzip bedeutet, dass jede Aufgabe nur dann auf einer höheren Ebene erfüllt werden darf, wenn und soweit sie nicht auf einer unteren Ebene mindestens ebenso sinnvoll erfüllt werden kann. Für die EU bedeutet das, dass sie ihre Kompetenzen (soweit sie nicht ausschließlich sind) nur dann wirklich wahrnehmen darf, wenn die Aufgabe bzw. die Erreichung des jeweiligen Vertragsziels nicht bereits auf Ebene der Mitgliedstaaten oder gar auf kommunaler Ebene erfüllt werden kann.

212

Darüber kann es naturgemäß Streit zwischen den verschiedenen Ebenen geben. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn ein Mitgliedstaat meint, eine Aufgabe sehr gut selbst und ohne EU lösen zu können, die EU aber eine unionsrechtliche Lösung für erforderlich hält. Daher ist den Parlamenten der Mitgliedstaaten das Recht eingeräumt, von ihnen „gefühlte“ Verletzungen des Subsidiaritätsprinzips vor den EuGH zu bringen (sog. „Subsidiaritätsrüge“ gem. Art. 12 lit. b) EUV und Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 AEUV). Denn gesetzliche Regelungen der EU, die gegen den Subsidiaritätsgrundsatz verstoßen, reduzieren ja die Gesetzgebungs- und damit die politischen Handlungsspielräume der nationalen Parlamente, die dafür in ihren Staaten zuständig sind.

213

Aus dem Prinzip der Einzelermächtigung folgt logischerweise auch, dass die Union keine sog. „Kompetenz-Kompetenz“ hat.[11] Sie kann also nicht aus eigener Kraft weitere Aufgaben als die ihr bereits Zugewiesenen an sich ziehen. Dieses Recht liegt bei den Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“, die mit der Übertragung von Kompetenzgebieten auf die EU stets auch ihre eigene Souveränität weiter einschränken.

214

Allerdings räumt Art. 352 AEUV eine sog. „Vertragsabrundungskompetenz“ ein. Diese ermöglicht – jedoch nur innerhalb der „in den Verträgen festgelegten Politikbereiche“ – eine Lückenschließung im System der EU-Rechtssetzungskompetenzen. Voraussetzung dafür ist, dass zur Erreichung der Vertragsziele ein Tätigwerden der Union „erforderlich erscheint“, ohne dass die Verträge der EU die dafür nötigen Detailkompetenzen einräumen. Dann können der (Minister-)Rat (jedoch nur einstimmig),[12] die Kommission und das EP durch einvernehmliches Zusammenwirken diese Kompetenzlücke durch Vornahme der erforderlichen Maßnahme schließen. Ausdrücklich ausgeschlossen sind hierbei allerdings Regelungen, die zur Vereinheitlichung (Harmonisierung) nationaler Vorschriften führen sollen oder die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen (Art. 352 III, IV AEUV).

215

Von dieser Kompetenz wurde in der Vergangenheit weidlich Gebrauch gemacht, etwa bei der Einbeziehung von Drittstaaten in EU-Förderprogramme, beim Erlass wichtiger Vorschriften wie z.B. des Statuts der Europäischen (Aktien-)Gesellschaft oder bei der Schaffung von wichtigen Einrichtungen wie des Solidaritätsfonds der EU.[13] Um aber dem eigentlichen Vertragsänderungsverfahren gem. Art. 48 EUV seinen Anwendungsbereich zu erhalten, hat der EuGH die Abrundungskompetenz bei politisch besonders bedeutsamen Fragen nicht akzeptiert, so z.B. beim ersten Versuch der Kommission einer Etablierung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger.[14]

b) Verfahren

216

Das Primärrecht kennt für die Schaffung des Sekundärrechts zwei verschiedene Verfahrensarten: Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 I AEUV und das besondere Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 II AEUV. Welches Verfahren beim Erlass einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses anzuwenden ist, ergibt sich jeweils aus der inhaltlichen Kompetenznorm. Meist gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (z.B. in der Agrarpolitik beim Arbeitnehmerfreizügigkeitsrecht: Art. 43 II, 46 AEUV), während das besondere Gesetzgebungsverfahren nur in relativ seltenen Ausnahmefällen gilt (z.B. für das bisher nicht verwirklichte EP-Wahlrecht gem. Art. 22 II AEUV).

217

aa) Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 294 AEUV relativ detailliert ausgestaltet.

Abbildung 23:

Ordentliches Gesetzgebungsverfahren der EU

[Bild vergrößern]

218

–

Das Verfahren beginnt mit einem Regelungsvorschlag, den im Normalfall nur die Kommission vorlegen darf (sog. Initiativmonopol, Art. 294 II AEUV). In der sog. „Ersten Lesung“ legt daraufhin das Parlament seinen Standpunkt – also Zustimmung, Ablehnung oder (meistens) Änderungswünsche – fest. Dann geht das Paket an den (Minister-)Rat, der den Regelungsvorschlag in Form des EP-Standpunktes billigen und damit das Verfahren positiv abschließen kann; die Regelung kann dann in Kraft treten, was in der Praxis auch in der überwiegenden Zahl der Fälle erfolgt. Grund dafür sind die das gesamte Verfahren vorbereitenden und begleitenden informellen „Trilog“-Sitzungen, an denen Vertreter beider Gesetzgebungsorgane sowie der Kommission teilnehmen und in denen die verschiedenen Interessen und Standpunkte in Deckung gebracht werden.[15] Gelingt dies in der ersten Lesung ausnahmsweise nicht und will der (Minister-)Rat den EP-Standpunkt nicht (vollständig) übernehmen, legt er seinerseits in erster Lesung seinen Standpunkt fest und gibt das Paket an das EP zurück (Art. 294 III–VI AEUV).

219

–

Dann folgt die „Zweite Lesung“, in der die Regelung in Form des Rats-Standpunktes zustande kommt, wenn das Parlament in den drei Monaten nach der Übermittlung zustimmt oder keine Entscheidung trifft. Lehnt es aber die Regelung mit der Mehrheit seiner Mitglieder (also nicht nur der Anwesenden)[16] ab, ist das Gesetzgebungsverfahren gescheitert. Das EP kann also nicht unbedingt eine Regelung in seinem Sinne gegen den (Minister-)Rat durchsetzen, aber eine andere Regelung verbindlich verhindern. Es gibt auch den Mittelweg, dass das EP – wiederum mit der Mehrheit seiner Mitglieder – die Regelung zwar nicht ablehnt, aber nun seinerseits Änderungen am Rats-Standpunkt vornimmt, woraufhin dann wieder der (Minister-)Rat am Zug ist. Dieser kann nun entweder zustimmen, wodurch die Regelung mit den EP-Änderungen zustande gekommen ist. Dafür ist nun jedoch die qualifizierte Mehrheit (s.o., Rn. 132) oder sogar – wenn die Kommission die EP-Änderungswünsche abgelehnt hat – Einstimmigkeit im (Minister-)Rat vonnöten. Will der (Minister-)Rat aber nicht alle Änderungen des EP akzeptieren, kommt es zum Vermittlungsverfahren (Art. 294 VII–IX AEUV).

220

–

Im Vermittlungsverfahren bemüht sich der Vermittlungsausschuss um eine Einigung zwischen den unterschiedlichen Standpunkten von EP und (Minister-)Rat. Dieser Ausschuss ist nach dem Zweibänke-Prinzip aufgebaut und wird für jedes Vermittlungsverfahren (in Abhängigkeit der fachlichen Zuständigkeiten) individuell gebildet. Ihm gehören einerseits – für den Rat – je ein Vertreter der 27 nationalen Regierungen und andererseits – für das Parlament – 27 Abgeordnete an. Vor der eigentlichen Sitzung des Vermittlungsausschusses finden (diesmal formelle) „Trilog“-Sitzungen statt, um einen Verfahrenserfolg zu ermöglichen. Im Vermittlungsausschuss müssen dann, um eine Einigung zu erzielen, sowohl die Ratsseite (mit qualifizierter Mehrheit) als auch die EP-Seite (mit Mitgliedermehrheit) zustimmen. Gelingt es dem Vermittlungsausschuss nicht, binnen sechs Wochen eine Einigung zustande zu bringen, ist das Gesetzgebungsverfahren gescheitert (Art. 294 X–XII AEUV).[17]

221

–

Kommt es aber zu einer Einigung im Vermittlungsausschuss, folgt dem Vermittlungsverfahren die „Dritte Lesung“. In diesem Verfahrensstadium haben EP und (Minister-)Rat sechs Wochen Zeit, die Regelung in Form des Vermittlungsergebnisses (mit Mehrheit der Mitglieder bzw. mit qualifizierter Mehrheit) zu billigen. Nur wenn beide Organe diese Zustimmung fristgerecht erteilen, kommt die Regelung zustande; anderenfalls ist das Gesetzgebungsverfahren gescheitert (Art. 294 XIII, XIV).[18]

222

–

In allen Verfahrensstadien wirkt die Kommission mit, sei es durch Abgabe einer eigenen Stellungnahme am Ende der Ersten Lesung oder zu den Änderungswünschen des EP in der Zweiten Lesung, sei es durch die Teilnahme an der Arbeit des Vermittlungsausschusses. Formal hat sie nur die Rolle des Unterstützers und Ermöglichers, politisch-faktisch aber eines (Mit-)Entscheiders. Dies liegt insbesondere daran, dass die Kommission in jedem Stadium des Verfahrens ihre Initiative wieder zurücknehmen und damit den Verfahrensabbruch in der Hand hat.

223

bb) Das besondere Gesetzgebungsverfahren ist demgegenüber nicht so stark standardisiert. Hier hat entweder der Rat oder das EP „den Hut auf“, während das jeweils andere Organ nur eine Mitwirkungsrolle hat (näher dazu s.o., Rn. 135). Diese Mitwirkung kann entweder in einer bloßen Anhörung bestehen (Anhörungsverfahren), oder in einem Zustimmungsvorbehalt (Zustimmungsverfahren).

3. Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 328-367.

a) Vorrangstellung des Unionsrechts

224

Eine zentrale Besonderheit des Unionsrechts liegt in seiner Supranationalität. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass das Unionsrecht eine dem nationalen Recht der EU-Mitgliedstaaten übergeordnete und unmittelbare Rechtsgeltung – sei es gegenüber den Mitgliedstaaten, sei es gegenüber den Unionsbürgern und Unternehmen – beansprucht. Daraus folgt, dass das Unionsrecht nicht nur von den Unionsorganen und -behörden zu beachten ist, sondern auch von allen Behörden und Gerichten der Mitgliedstaaten. Besonders relevant wird dies, wenn nationale und europäische Normen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. In solchen Fällen sind alle mitgliedstaatlichen Stellen verpflichtet, unionsrechtskonform zu entscheiden und die nationale Vorschrift zu missachten (sog. Anwendungsvorrang, s. nachf. Rn.). Der EuGH leitet aus dem Gesamtsystem der EU zudem ab, dass in einer solchen Konfliktsituation das Unionsrecht besonders wirkungsvoll durchgesetzt und ihm nützlich gehandelt werden muss (Grundsatz des „effet utile“).[19] Die Letztentscheidung über die Richtigkeit der Anwendung oder Beachtung des Unionsrechts liegt beim EuGH, der die europaweit einheitliche Rechtsanwendung gewährleistet.[20]

225

Der Vorrang des europäischen Rechts wird als Anwendungsvorrang bezeichnet, was von einem (z.B. bundesstaatlichen) Geltungsvorrang zu unterscheiden ist.

–

Letzteres bedeutet, dass das höherrangige Recht das niederrangige Recht unwirksam werden lässt (vgl. Art. 31 GG – „Bundesrecht bricht Landesrecht“). Dies gilt dann nicht nur im Konfliktfall zwischen über- und untergeordneten Recht, sondern generell.[21] So ist auch europäisches Sekundärrecht generell unwirksam, wenn es (wie z.B. die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung)[22] gegen europäisches Primärrecht verstößt (s.o., Rn. 183).

–

Der für das Unionsrecht maßgebliche Anwendungsvorrang lässt dagegen die rechtliche Gültigkeit des nationalen Rechts unberührt und verlangt nur dessen Nichtberücksichtigung im konkreten Einzelfall, wenn das vorrangige Unionsrecht entgegensteht. In allen anderen Fällen (z.B. ohne grenzüberschreitenden Charakter bei einer Grundfreiheit) entfaltet das nationale Recht seine volle Wirksamkeit.[23]

226

So unstrittig der Vorrang europäischen Rechts gegenüber dem einfachen nationalen Recht ist, so problematisch war zunächst das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht. Dieser Konflikt hat sich anhand des Grundrechtsschutzes entzündet und ist in der berühmten Solange-Rechtsprechung des BVerfG aufgearbeitet worden. So hat das BVerfG in der Solange I-Entscheidung von 1974 einen europäischen Rechtsakt den deutschen Grundrechten unterworfen, weil es damals noch keinen ausgebauten „eigenen“ Grundrechtsschutz im Unionsrecht gab. Dies war verbunden mit der Ankündigung stets so zu verfahren, solange es noch keinen dem GG entsprechenden Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene gibt.[24]

227

Die Solange I-Entscheidung hat zu merklichen Aktivitäten zur Stärkung und Verbesserung des Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene geführt, weshalb das BVerfG in der Solange II-Entscheidung 1986 „Entwarnung“ geben und seinen Vorbehalt der Überprüfung europäischer Rechtsakte am Maßstab der deutschen Grundrechte wieder aufheben konnte. Dort erklärte es, dem EuGH im Rahmen eines „Kooperationsverhältnisses“[25] die Überprüfung der Grundrechtskonformität europäischer Rechtsakte zu überlassen, solange in der EG (heute EU) ein wirksamer und dem GG adäquater Grundrechtsschutz gewährleistet ist.[26] Seither sieht sich das BVerfG nur noch in einer Reservefunktion zur Gewährleistung der Grundrechte. Allerdings hat es sich 2019 in einem kühnen Akt der Selbstermächtigung auch für Verletzungen von Unionsgrundrechten für zuständig erklärt, soweit diese bei deutschem Hoheitshandeln maßgeblich sind (näher dazu unten, Rn. 295).[27]

b) Begründung des Unionsrechtsvorrangs

228

Diese weitreichende Einwirkungsmöglichkeit des Unionsrechts in die nationalen Rechtsordnungen setzt voraus, dass die Mitgliedstaaten diesen Souveränitätsverlusten zugestimmt haben. Da die rechtliche Quelle dieser Supranationalität in den (primärrechtlichen) europäischen Verträgen liegt, müssen diese einschließlich ihrer Änderungen und Weiterentwicklungen stets von allen EU-Mitgliedstaaten mitgetragen werden. Und genau aus diesem Grund verlangt das BVerfG, dass die (souveränen) Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ bleiben müssen.[28] Die verfassungsrechtliche Grundlage im deutschen Recht für diese Souveränitätsübertragungen bildet Art. 23 GG, wonach Deutschland „bei der Entwicklung der Europäischen Union mit[wirkt], die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet“ und dafür „durch Gesetz […] Hoheitsrechte übertragen“ kann.

229

Der Vorrang des Unionsrechts vor den 27 nationalen Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten ist im Ergebnis unstreitig. Dies gilt allerdings nicht für die rechtsdogmatische Begründung dieses Vorrangs: Während der EuGH auf den Charakter der Union als Rechtsgemeinschaft – wozu auch eine einheitliche Rechtsanwendung zählt – abstellt, sieht das BVerfG hauptsächlich die Akzeptanz, Rechtsübertragung und Umsetzung durch die Mitgliedstaaten als Grund dafür an.[29]

Abbildung 24:

Begründung des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts

[Bild vergrößern]

c) Problem der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

230

Damit diese europäischen Rechtsakte rechtliche Geltung (und damit auch den Vorrang) beanspruchen können, müssen sie sich innerhalb der der EU übertragenen Kompetenzen bewegen. Da das BVerfG das Unionsrecht aus der mitgliedstaatlichen Perspektive betrachtet, behält es sich als nationales Gericht die Entscheidung darüber vor, ob ein solcher Rechtsakt aus den Grenzen der Hoheitsübertragung ausbricht (sog. „ultra-vires-Akt“).[30] Darauf aufbauend hat das BVerfG die Anforderungen an eine solche Ultra-vires-Kontrolle 2010 weiter konkretisiert. Danach kommt dies nur in Frage, wenn der Kompetenzverstoß eines EU-Organs besonders offensichtlich und gravierend ist; außerdem muss zuvor der EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 AEUV Gelegenheit zur Korrektur der Kompetenzüberschreitung gehabt haben.[31]

231

Zum Schwur gekommen sind diese Grundsätze im Zusammenhang mit geldpolitischen Entscheidungen der EZB. So war bereits der OMT-Beschluss[32] von 2012 nach Auffassung des BVerfG nicht mehr vom Mandat der EZB gedeckt.[33] Nachdem der EuGH diese Meinung im Vorabentscheidungsverfahren jedoch nicht teilte,[34] hat das BVerfG dies akzeptiert und (mit einschränkenden Auslegungsvorgaben für die Mitwirkung der Bundesbank beim OMT-Programm) von einer Ultra-vires-Feststellung abgesehen.[35] Zum offenen Konflikt kam es dann im Zusammenhang mit dem PSPP-Anleihenprogramm[36] der EZB. Wieder sah das BVerfG darin eine Überschreitung des EZB-Mandats und legte dies dem EuGH vor, der dem nicht folgte.[37] Diesmal jedoch hat das BVerfG die Entscheidung des EuGH nicht akzeptiert, sondern als „nicht mehr nachvollziehbar und objektiv willkürlich“ bezeichnet. Ein solches EuGH-Urteil sei nicht mehr von seinem Rechtsprechungsauftrag gedeckt und daher – jedenfalls für Deutschland – nicht mehr hinreichend demokratisch legitimiert. Der Kernkonflikt zwischen dem BVerfG und EuGH besteht darin, ob die Grenzen der Unionszuständigkeiten „von unten“ aus Sicht des kompetenzübertragenden Mitgliedstaats und damit der obersten nationalen Gerichte zu beurteilen sind, oder ob sie „von oben“ als Frage der – dem EuGH vorbehaltenen – Auslegung der dem Unionsrecht zugehörigen Primärrechtsverträge anzusehen sind.

232

Da der EuGH in seiner Rechtsprechungsgeschichte viele Jahre nicht als neutraler Mittler zwischen unionalen und mitgliedstaatlichen Kompetenzen aufgetreten ist, sondern sich als Integrationsmotor verstanden und folglich meist stark EU-freundlich entschieden hat,[38] steht die europäische Rechtsgemeinschaft insoweit vor einem Dilemma. Dieses ist unauflöslich mit der Frage des Rechtscharakters der EU (s.o., Rn. 52 f.) verbunden, nämlich ob man die EU als Zusammenschluss der Mitgliedstaaten („von unten“) definiert, oder als supranationale Organisation („von oben“), die aus Mitgliedstaaten besteht. Aus diesem Dilemma führt auch der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht heraus, da dieser Vorrang denklogisch nur für kompetenzgerecht erlassenes Unionsrecht gelten kann, was wieder nur zu der Frage zurückführt, wie und wo diese Frage zu klären ist.

233

Verständnisfragen:

1.	Erläutern Sie die Stufen der Normenhierarchie im europäischen Recht. (Rn. 182–185, 191, 205)
2.	Nennen Sie die drei wichtigsten sekundärrechtlichen Rechtsakt-Formen und erklären Sie, inwiefern sich diese Formen voneinander unterscheiden. (Rn. 192–203)
3.	Erläutern Sie die verschiedenen Arten von Rechtssetzungskompetenzen der EU. (Rn. 209 f.)
4.	Erläutern Sie die Rolle des EP und der Kommission im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der EU. (Rn. 217–222)
5.	Was bedeutet „Supranationalität“ in Bezug auf das Unionsrecht? (Rn. 224)
6.	Zeigen Sie anhand des Europarechts, was man unter Anwendungsvorrang und Geltungsvorrang versteht. (Rn. 225)

Anmerkungen

[1]

Das sind Verträge, die von mehr als nur zwei Staaten abgeschlossen worden sind. Beispiele dafür sind der NATO-Vertrag oder das Pariser Klimaschutz-Abkommen.

[2]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 161 ff.

[3]

Vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 94.

[4]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 176 f.

[5]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 190 ff.

[6]

Eichholz, Europarecht, Rn. 103; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 196 ff.

[7]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 642 ff.

[8]

Eichholz, Europarecht, Rn. 101; EuGH Slg. 1991, I-5357.

[9]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 205.

[10]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 206; Eichholz, Europarecht, Rn. 109; EuGH, Slg. 1970, 825; die damals noch anderen Begrifflichkeiten EG (EU) und Entscheidung (Beschluss) wurden entsprechend der heutigen Rechtslage angepasst.

[11]

Eichholz, Europarecht, Rn. 187.

[12]

Da das BVerfG im Lissabon-Urteil das Verfahren gem. Art. 352 AEUV einem Vertragsänderungsverfahren gleichgestellt hat, darf der deutsche Vertreter im Rat nur bei Vorliegen einer gesetzlichen Ermächtigung zustimmen, vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 551.

[13]

Streinz, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 59-67.

[14]

Streinz, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 352 AEUV Rn. 13.

[15]

Rat der EU: Leitfaden für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (https://www.consilium.europa.eu/media/29854/qc0415816den.pdf), S. 22.

[16]

Zu den Mitgliederbegriffen im Zusammenhang mit dem Bundestag s.u., Rn. 389 ff.

[17]

Das ohnehin seltene Vermittlungsverfahren ist seit 1999 nur in zwei Fällen gescheitert.

[18]

In diesem Stadium ist ein Gesetzgebungsverfahren nur in sehr seltenen Fällen – und dann stets an einer Ablehnung des Parlaments – gescheitert.

[19]

Streinz, Europarecht, Rn. 465.

[20]

Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze u.a. (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 267 AEUV Rn. 2 f.

[21]

Eichholz, Europarecht, Rn. 80.

[22]

EuGH, Urteil vom 8.4.2014 – Az. C-293/12 und C-594/12.

[23]

Eichholz, Europarecht, Rn. 74 f.

[24]

BVerfGE 37, 271 (Ls.) – Solange I.

[25]

BVerfGE 89, 155 (Ls. 7) – Maastricht.

[26]

BVerfGE 73, 339 (Ls. 2) – Solange II.

[27]

BVerfGE 152, 216 – Recht auf Vergessen II.

[28]

BVerfGE 123, 267 (348 f.) – Lissabon.

[29]

Näher dazu Hatje, in Schwarze u.a. (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 4 EUV Rn. 47, wonach auch der französische Verfassungsrat und weitere nationale Verfassungsgerichte den Anwendungsvorrang im jeweiligen nationalen Recht begründet sehen; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 343 f.; Eichholz, Europarecht, Rn. 76-78.

[30]

BVerfGE 123, 267 (353) – Lissabon.

[31]

BVerfGE 126, 286 – Honeywell.

[32]

OMT steht für „Outright Monetary Transactions“; der OMT-Beschluss der EZB ermöglicht das unbegrenzte Aufkaufen von Staatsanleihen ausgewählter EU-Mitgliedstaaten, solange diese zugleich an einem näher definierten Reformprogramm teilnehmen, um eine einheitliche Geldpolitik sicherzustellen.

[33]

BVerfGE 134, 366 (Rn. 69 ff.) – OMT-Beschluss I.

[34]

EuGH, Urt. v. 16.6.2015 – Az. C-62/14.

[35]

BVerfGE 142, 123 (204 ff.) – OMT-Beschluss II.

[36]

PSPP steht für „Public Sector Purchase Programme“.

[37]

BVerfGE 146, 216 (264 ff.); EuGH, Urt. v. 11.12.2018 – Az. C-493/17.

[38]

Vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 628, mit Hinweis auf eine Entwicklung zu einer neutraleren Haltung der EuGH in der jüngeren Vergangenheit; ebenso Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze u.a. (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 19 EUV Rn. 37.

Erstes Kapitel Europarecht › V. Grundfreiheiten

V. Grundfreiheiten

1. Allgemeine Grundsätze

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 414-468.

a) Funktion

234

Die vier Grundfreiheiten tragen wie kein anderes Instrument zur Verwirklichung des Binnenmarktziels (s.o., Rn. 78 ff.) bei. Dies bringt Art. 26 II AEUV klar zum Ausdruck:

„Der Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist.“

Damit werden zum einen Sinn und Zweck der Grundfreiheiten betont: Kraft dieser Freiheiten sollen die zwischenstaatlichen Hemmnisse, die der Verwirklichung des freien Binnenmarkts entgegen stehen, beseitigt werden. Und zum anderen sind die vier Bezugspunkte der Grundfreiheiten benannt, nämlich der Warenverkehr, der Personenverkehr, der Dienstleistungsverkehr und der Kapitalverkehr.

235

Alle Grundfreiheiten sind grundrechtsähnlich angelegt und haben daher eine subjektive Rechtsqualität. Sie stellen also nicht nur hehre Ziele dar, die die Unionsorgane und Mitgliedstaaten anzustreben haben, sondern stehen auch betroffenen Einzelpersonen als subjektives Recht zu.

236

Aus dieser subjektiven Rechtsqualität folgt auch das Recht zur gerichtlichen Geltendmachung. So kann (mindestens) jeder EU-Bürger alle rechtlichen Maßnahmen, die seitens eines Mitgliedstaates ihm gegenüber ergehen, vor jedem zuständigen nationalen Gericht direkt oder indirekt am Maßstab der Grundfreiheiten messen lassen. Wenn eine mitgliedstaatliche Maßnahme, die gegen eine Grundfreiheit verstößt, durch eine Regelung des EU-Sekundärrechts gedeckt ist, muss der Bürger einen Verstoß des Sekundärrechts gegen die Grundfreiheit geltend machen. Gibt es eine solche sekundärrechtliche Regelung nicht, kann der Bürger einen direkten Verstoß der mitgliedstaatlichen Maßnahme gegen die Grundfreiheit rügen.

b) Anwendungsvoraussetzungen

aa) Markt- bzw. Wettbewerbsbezug

237

Aufgrund der genannten Hauptfunktion, den Binnenmarkt zu verwirklichen und abzusichern, gelten die Grundfreiheiten (allerdings lediglich in ihrem Kern) für wirtschafts- und wettbewerbsbezogene Sachverhalte. Die Anforderungen daran – und damit auch die Bedeutung dieser Anwendbarkeitsvoraussetzung – sind jedoch kontinuierlich gesunken. Mittlerweile reicht es aus, wenn der Sachverhalt einen auch nur geringfügigen Bezug zum Wirtschaftsleben hat. So sind auch sportliche oder kulturelle Tätigkeiten von den Grundfreiheiten erfasst, sofern dabei Geldzahlungen erfolgen, die keinen völlig untergeordneten Umfang haben (z.B. Gastkonzert eines fremden Orchesters).[1]

Beispiel:

Dies hat der EuGH im Bosman-Fall klargestellt: Hier ging es um einen belgischen Profi-Fußballer, der von seinem belgischen zu einem französischen Verein wechseln wollte. Dies scheiterte aber an den – durch den abgebenden Verein nicht erfüllten – Transferregeln des belgischen Fußballverbandes (v.a. bezüglich der Ablösesumme). Obwohl der Sport – auch der Profisport – zumindest bei kleineren Vereinen (wie hier) traditionell nicht als Gegenstand wirtschaftlicher Tätigkeit angesehen wurde, hat der EuGH hier die Anwendbarkeit des Unionsrechts wegen der Auswirkungen dieser Transferregeln das Zustandekommen eines solchen Profi-Arbeitsvertrags bejaht.[2]

bb) Grenzüberschreitender Charakter

238

Außerdem kann eine unionsrechtliche Grundfreiheit grundsätzlich nur bei grenzüberschreitenden Fragestellungen geltend gemacht werden. Wenngleich auch dieses Merkmal mittlerweile – nicht zuletzt durch die Einführung der Unionsbürgerschaft im Jahr 1993 (s.o., Rn. 55 ff.) – in einem sehr weiten Sinne verstanden wird, kann darauf noch nicht – wie teilweise aber schon vertreten wird – völlig verzichtet werden, solange in den Verträgen dies vorausgesetzt wird (vgl. z.B. Art. 34 I AEUV: „zwischen den Mitgliedstaaten“; Art. 49 I AEUV: „eines anderen Mitgliedstaates“; Art. 56 I AEUV: „in einem anderen Mitgliedstaat“).[3] Allerdings soll laut EuGH (zumindest bei der Warenverkehrsfreiheit) eine hypothetisch-potenzielle Auswirkung grenzüberschreitender Art für die Anwendbarkeit ausreichen.[4] Dieser Gedanke ließe sich auch auf die anderen Grundfreiheiten übertragen.

c) Schutzbereich

aa) Personeller Schutzbereich

239

Um sich auf eine Grundfreiheit berufen zu können, muss zunächst ihr personeller Schutzbereich eröffnet sein. Dieser erfasst alle Unionsbürger und in der Union ansässigen Unternehmen (vgl. Art. 54, 62 AEUV), teilweise sogar darüber hinaus auch sonstige Personen (bei der Waren- und Kapitalverkehrsfreiheit oder im Rahmen von Assoziierungsabkommen mit Drittstaaten).[5]

bb) Sachlicher Schutzbereich

240

Ebenso muss eine der vier Grundfreiheiten inhaltlich betroffen sein:

–	Freier Warenverkehr, Art. 28-44 AEUV (s.u., Rn. 252–256),
–	freier Personenverkehr, Art. 45-55 AEUV (s.u., Rn. 257–263),
–	freier Dienstleistungsverkehr, Art. 56-62 AEUV (s.u., Rn. 264–272) und
–	freier Kapitalverkehr, Art. 63-66 AEUV (s.u., Rn. 273–278).

cc) Keine Bereichsausnahme

241

Die Grundfreiheiten gelten nicht für hoheitliche Tätigkeiten (Art. 45 IV, 51 I, 62, 65 AEUV). Diese Ausnahmen werden sehr eng verstanden und umfassen lediglich Aufgaben, bei denen das staatliche Gewaltmonopol in besonderer Weise in Anspruch genommen wird. Hierzu zählen die innere und äußere Sicherheit (Polizei, Verteidigung), die Tätigkeit der Justiz (bis hin zu Urteilen mit Haftstrafen) und die Steuerverwaltung. Neben dem hoheitlichen Eingriffscharakter dieser Funktionen spricht die erforderliche engere Verbindung zwischen Funktionsträger und Staat (kraft Staatsangehörigkeit) für diese Sonderbehandlung. Soweit der Staat aber quasi als Dienstleister auftritt (z.B. bei Forschung und Lehre an den Hochschulen), gelten diese Bereichsausnahmen nicht. Demnach könnte sich ein italienischer Polizist bei seiner Bewerbung in Deutschland nicht auf die Personenverkehrsfreiheit berufen, ein Lehrer dagegen schon.[6]

d) Eingriff

aa) Maßnahme eines Verpflichteten

242

Der bereits erwähnte grundrechtsähnliche Charakter führt dazu, dass die Grundfreiheiten primär im Verhältnis zwischen Bürgern und hoheitlich agierender Obrigkeit wirken. Deshalb kann ein Eingriff nur durch die EU selbst oder einen Mitgliedstaat der Union erfolgen. Zu Letzteren zählen auch deren hoheitliche Substrukturen wie Kommunen und andere Selbstverwaltungsträger (z.B. Handwerks- oder Industrie- und Handelskammern), ja sogar Unternehmen, die unter einem beherrschenden Einfluss des Staates stehen. Eine unmittelbare Drittwirkung gegenüber anderen Bürgern bzw. Unternehmen kommt den Grundfreiheiten dagegen grundsätzlich nicht zu, wobei der EuGH verschiedene Ausnahmen zugelassen hat. So können beispielsweise Regularien eines nationalen Fußballverbands für Spielerwechsel, die einem grenzüberschreitenden Transfer entgegen stehen, gegen die Personenverkehrsfreiheit verstoßen, obwohl der Verband eine privatrechtliche Einrichtung ist.[7]

bb) Diskriminierung

243

Der Eingriff in eine Grundfreiheit kann zum einen in einer staatsangehörigkeits- oder herkunftsbedingten Diskriminierung bestehen. Insofern stellen die Grundfreiheiten auch eine Konkretisierung des allgemeinen Diskriminierungsverbots gem. Art. 18 AEUV dar, wonach „unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge […] in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten [ist].“ Das bedeutet, dass z.B. Holländer in Deutschland in keiner Hinsicht – d.h. weder offen noch verschleiert – schlechter behandelt werden dürfen, als eben Deutsche behandelt werden.[8] Umgekehrt bedeutet dies ein Inländergleichbehandlungsgebot, wonach alle nichtdeutschen EU-Bürger in Deutschland wie die deutschen Staatsbürger behandelt werden müssen – oder sogar besser, weil das Unionsrecht der sogenannten Inländerdiskriminierung nicht entgegen steht (die allerdings mit dem Gleichbehandlungs-Grundrecht gem. Art. 3 I GG kollidieren kann).

cc) Beschränkungsverbot

244

Aber die Grundfreiheiten gehen noch darüber hinaus: Ein Eingriff liegt auch bei nichtdiskriminierenden Regelungen und Maßnahmen der Mitgliedstaaten vor, mit denen die Beschränkung einer Grundfreiheit – unterschiedslos für eigene und fremde Staatsangehörige – verbunden ist (sog. Beschränkungsverbot). Das ist zum Beispiel der Fall, wenn in Griechenland gesetzlich festgelegt ist, dass ein diplomierter Optiker nicht mehr als ein Geschäft betreiben darf. Diese Regelung gilt unterschiedslos für In- und Ausländer. Zugleich ist sie aber geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für ausländische Optiker in Griechenland „zu behindern oder weniger attraktiv zu machen“. Diese freiheitsbeschränkende Wirkung hat der EuGH als Verstoß gegen Art. 49 AEUV angesehen. Freilich gilt dieses Beschränkungsverbot für nichtdiskriminierende Regeln nur beim „ob“ das Marktzugangs, nicht aber beim „wie“ der Berufsausübung.[9]

dd) Schutzpflichten

245

Der EuGH leitet aus den Grundfreiheiten in Verbindung mit dem Handlungsgebot in Art. 4 III UA 2 EUV schließlich auch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten ab, in ihrem Gebiet die Wahrnehmung der Grundfreiheiten auch aktiv zu unterstützen und – namentlich gegenüber Konkurrenten – zu schützen. So muss beispielsweise ein EU-Staat gegen „eigene“ Bauern vorgehen, die eine Lieferung von Obst und Gemüse aus anderen Mitgliedstaaten durch eine Straßenblockade behindern.[10] Daher kann auch die Nichterfüllung einer solchen Schutzpflicht einen Eingriff begründen.

e) Rechtfertigung (Schranken)

246

Wie jedes Recht sind auch die Grundfreiheiten nicht schrankenlos. Deshalb gibt es (wie bei den Grundrechten, s.u. Rn. 617–625) Schranken, die einen Eingriff in eine Grundfreiheit rechtfertigen können. Teilweise sind diese in verschiedenen AEUV-Bestimmungen ausdrücklich geregelt. So erlauben die Art. 45 III, 52 I AEUV Einschränkungen der Personenverkehrsfreiheiten „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit“ (sog. ordre public-Vorbehalt); für die Warenverkehrsfreiheit kommen als geschriebene Schranken noch der Schutz der öffentlichen Sittlichkeit, der Tier-, Pflanzen- und Kulturgüterschutz und der Schutz des gewerblichen und kommerziellen Eigentums hinzu (Art. 36 AEUV).

247

Außerdem gibt es immanente Schranken, die der EuGH aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls abgeleitet hat, wenn die geschriebenen Rechtfertigungsgründe lückenhaft sind. Diese Schranken sind dadurch gekennzeichnet, dass sie zwingende Erfordernisse mit nicht-wirtschaftlichem und diskriminierungsfreiem Charakter darstellen müssen. Dies ist bislang für den Umwelt-, Verbraucher- und Arbeitnehmerschutz sowie für die Lauterkeit des Handelsverkehrs, die Wahrung der Kohärenz des Steuersystems, das finanzielle Gleichgewicht der Sozialsysteme, Grundrechte Dritter und für zwingende Gründe des Allgemeinwohls anerkannt.[11]

248

Alle Schranken müssen – um der Effektivität der Grundfreiheiten willen – eng ausgelegt werden und müssen in ihrer Anwendung stets dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen (Schranken-Schranken).[12] Ein besonders schönes Beispiel ist dafür das Reinheitsgebot des deutschen Bieres:

249

Beispiel:

Nach dem deutschen Reinheitsgebot darf Bier nur bestimmte Zutaten enthalten (Gerstenmalz, Hopfen, Hefe und Wasser). Alle anderen Brauereiprodukte durften zwar in Deutschland auch verkauft werden, aber eben nicht unter der Bezeichnung „Bier“. Darin sah der EuGH eine Handelsbeschränkung für ausländische Bierprodukte, die eine andere Zusammensetzung haben. Als Rechtfertigung für diesen Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit berief sich Deutschland auf den Verbraucherschutz. Denn der deutsche Bierkonsument erwarte unter der Bezeichnung „Bier“ nur Brauereiprodukte nach dem Reinheitsgebot. Würde man auch andere „Biere“ unter dieser Bezeichnung zulassen, führe dies zu einer Täuschung des Verbrauchers. Der EuGH hat diese Schrankenargumentation zwar akzeptiert, aber nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf das unabdingbar Nötige reduziert: Damit der deutsche Verbraucher nicht getäuscht wird, reicht bei Bierprodukten mit anderer Zusammensetzung eine Zutatenangabe auf dem Flaschenetikett aus; das weitergehende Verbot der Bezeichnung als „Bier“ ist dagegen nicht erforderlich.[13] Es gilt also zum einen der Grundsatz „Etikettierung vor Verbot“, weil der EuGH vom „mündigen Verbraucher“ ausgeht, sowie zum anderen das sog. Ursprungslandprinzip. Danach darf jedes Produkt, das in einem Mitgliedstaat nach den dortigen Gesetzen rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, grundsätzlich frei in der gesamten EU vertrieben werden.

f) Untersuchungsaufbau

250

Aus Vorstehendem ergibt sich demnach folgender Untersuchungsaufbau, mit dem die Verletzung einer Grundfreiheit festgestellt werden kann:

Abbildung 25:

Verletzung einer Grundfreiheit (Prüfungsschema)

[Bild vergrößern]

g) Folgen bei einem Verstoß gegen eine Grundfreiheit

251

Gelangt die vorstehende Prüfung zu dem Ergebnis, dass eine Grundfreiheit verletzt ist, dürfen die zu diesem Verstoß führenden nationalen Vorschriften im grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr innerhalb der EU nicht angewendet werden. Weil insoweit aber nur ein Anwendungsvorrang besteht (s.o., Rn. 225), bleiben dieselben nationalen Normen insbesondere bei rein inländischen Wirtschaftsvorgängen – jedenfalls aus unionsrechtlicher Sicht – anwendbar.

Beispiel:

So kann der französische Käsehersteller F einen Käse mit 30 % Fettanteil nach Italien exportieren, obwohl für den dortigen Vertrieb ein Fettanteil von mindestens 45 % vorgeschrieben ist. Der italienische Kollege von F hingegen bleibt – mangels grenzüberschreitenden Charakters – an die inneritalienischen Vorschriften gebunden.[14]

2. Warenverkehrsfreiheit

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 469-501.

252

Abbildung 26:

Warenverkehrsfreiheit

[Bild vergrößern]

253

Die Warenverkehrsfreiheit der Art. 28–37 AEUV geht von einem weit gefassten Begriff „Ware“ aus. Dazu zählen alle Erzeugnisse mit Geldwert. Dabei kann es sich – je nach Lage der Dinge – sogar um Abfälle handeln, wenn sie Handelsgegenstand sind. Auch unkörperliche Handelsgüter wie Strom oder Gas gelten als Ware.[15] Um unter die Warenverkehrsfreiheit zu fallen, muss die Ware außerdem entweder aus einem Mitgliedstaat stammen (Unionsware) oder aus einem Drittland ordnungsgemäß verzollt in die EU eingeführt worden sein (Drittlandsware). Um als Unionsware anerkannt zu sein, muss das Produkt zumindest eine wesentliche Be- oder Verarbeitung in der EU erfahren haben. Das wäre beispielsweise bei einem in Portugal (mit fachlichem Spezialwissen)[16] zusammengebauten Videorecorder der Fall, auch wenn seine Einzelteile aus Japan stammen. Diese Geräte können dann als portugiesische Waren in der EU frei vertrieben werden, auch wenn zollrechtliche Obergrenzen japanischer Waren schon erreicht sind.[17]

254

Konkret hat die Warenverkehrsfreiheit zur Folge, dass mengenmäßige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen[18] sowie sog. „Maßnahmen gleicher Wirkung“ zwischen den Mitgliedstaaten verboten sind (Art. 34 f. AEUV). Nach der „Dassonville“-Formel des EuGH ist „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, […] als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen“.[19] Da es dabei nicht mehr auf die Frage einer Ausländerdiskriminierung ankommt, fallen letztlich alle in irgendeiner Weise beschränkenden Handelsvorschriften darunter.

255

Um diesen zu weiten Anwendungsbereich der Warenverkehrsfreiheit einzuhegen, hat der EuGH im Keck-Urteil die Dassonville-Formel etwas eingeschränkt. Danach sollen nichtdiskriminierende Verkaufsmodalitäten wie das britische Sonntagsverkaufsverbot oder das deutsche Ladenschlussrecht keine „Maßnahmen gleicher Wirkung“ sein, weil sie nur das „wie“ und nicht das „ob“ des Marktzugangs regeln und diskriminierungsfrei für alle gelten.[20] Anders sieht es aus, wenn die Verkaufsmodalitäten faktisch oder rechtlich diskriminierend wirken. So hat der EuGH das deutsche Verbot, Arzneimittel im Internetversandhandel zu vertreiben, als diskriminierende Verkaufsmodalität angesehen (DocMorris-Entscheidung). Denn damit werden die deutschen Apotheken gegenüber ausländischer Konkurrenz faktisch geschützt.[21]

256

Das Gegenstück zur Warenverkehrsfreiheit „nach innen“, also innerhalb des gemeinsamen Binnenmarktes, bildet die Zollunion. Danach bemessen sich die Zölle der Mitgliedstaaten „nach außen“, also gegenüber Drittstaaten, nach einem Gemeinsamen Zolltarif. Dieser kann zwischen verschiedenen Drittstaaten variieren, muss aber EU-weit je Drittstaat identisch sein. Deshalb werden die Außenzölle vom (Minister-)Rat auf Vorschlag der Kommission für alle Mitgliedstaaten verbindlich festgelegt (Art. 31 AEUV). Dadurch unterscheidet sich die EU von einer bloßen Freihandelszone, die nur nach innen wirkt, aber keine gemeinsamen Außentarife hat.[22]

3. Personenverkehrsfreiheiten

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 502-554.

257

Abbildung 27:

Personenverkehrsfreiheiten

[Bild vergrößern]

258

Die Personenverkehrsfreiheiten umfassen die Arbeitnehmerfreizügigkeit und die Niederlassungsfreiheit. Ihr Zweck besteht darin, dass ein Angehöriger eines EU-Mitgliedstaates in einem anderen (fremden) EU-Staat arbeiten kann und – wenn er dort auf Dauer arbeitet – in das Rechts-, Sozial-, Steuer- und Wirtschaftssystem dieses anderen EU-Staates mit allen Rechten und Pflichten integriert und insoweit den dortigen Staatsangehörigen gleichgestellt werden soll (Art. 45 III lit. c, 49 II AEUV). Bereichsausnahmen gelten allerdings für die Ausübung hoheitlicher Tätigkeiten (Art. 45 IV, 51 I AEUV). Ebenso fallen generell strafbare Tätigkeiten (z.B. die Übernahme der abhängig beschäftigten Position eines Mafia-Bandenmitglieds oder die selbstständig-freiberufliche Tätigkeit als Berufskiller) nicht mehr in den sachlichen Schutzbereich der Personenverkehrsfreiheiten.

a) Arbeitnehmerfreizügigkeit

259

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit der Art. 45–48 AEUV sichert das Recht der lohnabhängig beschäftigten Arbeitskräfte, sich auf Stellen in der ganzen EU zu bewerben und diese auch wahrzunehmen. Damit ist automatisch die Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis verbunden.[23]

260

Der hierfür maßgebliche Arbeitnehmerbegriff ist (wie schon der Warenbegriff) weit auszulegen und erfasst jeden, der

–	eine wirtschaftliche Leistung für einen anderen erbringt (was beispielsweise bei Studierenden nicht der Fall ist),
–	Weisungen eines anderen – z.B. bezüglich Zeit, Ort, Inhalt sowie Art und Weise der Tätigkeit – unterliegt und
–	für seine Tätigkeit eine nicht völlig unwesentliche Bezahlung bekommt, die aber andererseits nicht zur Finanzierung des Lebensunterhalts ausreichen muss (weshalb auch Auszubildende schon darunter fallen können).[24]

Nicht relevant für den Arbeitnehmerbegriff sind nationale Regelungen oder Vorstellung von Moral und guten Sitten. Denn sonst wäre die Effektivität der Grundfreiheit nicht sichergestellt. Deshalb können z.B. auch Prostituierte Arbeitnehmerinnen i.S.v. Art. 45 AEUV sein.

b) Niederlassungsfreiheit

261

Das Gegenstück dazu bildet die Niederlassungsfreiheit für die Selbstständigen (Art. 49-55 AEUV), insbesondere für die (meist gesellschaftsrechtlich organisierten) Unternehmen. Auch hier gilt ein weites Begriffsverständnis, weshalb sowohl gewerbliche und handwerkliche Tätigkeiten als auch die freien Berufe und die sog. Urproduktion (Land- und Forstwirtschaft, Fischerei) darunter fallen (anders als beim deutschen Gewerbebegriff, s.u. Rn. 1041–1044). Allerdings verlangt der Niederlassungsbegriff – in Abgrenzung von der Dienstleistung, bei der eben keine Integration in den Aufnahmestaat erfolgt (s.u., Rn. 267 f.) – den Aufbau einer festen Einrichtung als eigene Infrastruktur (Kanzlei, Betrieb, Ladenlokal, Fabrik o.Ä.) im Aufnahmestaat, die den Ausgangspunkt für die selbstständige Tätigkeit darstellt. Die Anforderungen an diese Infrastruktur sind nicht besonders streng; es reicht aus, wenn der Betreffende von dort aus in stabiler und kontinuierlicher Weise am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaates teilnehmen kann.[25]

262

Innerhalb der Niederlassungsfreiheit wird zwischen zwei Ausübungsformen unterschieden: Die primäre Niederlassungsfreiheit ist dann einschlägig, wenn die betreffende Person oder Firma im Aufnahmestaat ein völlig eigenständiges Unternehmen gründet oder leitet. In diesem Fall erfolgt die Gründung und (gesellschafts-) rechtliche Ausgestaltung des Unternehmens nach den rechtlichen Vorgaben des Aufnahmestaates. Demgegenüber liegt die sekundäre Niederlassungsfreiheit vor, wenn lediglich eine Zweigniederlassung oder ein Tochterunternehmen im Aufnahmestaat eingerichtet (oder übernommen) wird, während der Hauptsitz im Heimatstaat verbleibt. In letzterem Fall kann das Unternehmen vom Aufnahmestaat verlangen, die nach den Regeln des Heimatstaates rechtlich verfasste Gesellschaftsform anzuerkennen.[26]

263

Von besonderer praktischer Bedeutung für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit ist die Anerkennung von Berufsqualifikationen, also ob z.B. ein in Rumänien ausgebildeter und dort zugelassener Arzt oder Rechtsanwalt ohne Weiteres auch in Deutschland oder Großbritannien praktizieren darf. Deshalb sieht Art. 53 AEUV die Möglichkeit sekundärrechtlicher Instrumente zur Anerkennung von Berufsausbildungen vor. Besonders wichtig sind insofern die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen oder die Richtlinien über die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs (RL 98/5/EG; RL 77/249/EWG).[27] Soweit dabei einschränkende Anforderungen für die Anerkennung gestellt werden, müssen diese durch entsprechende (ausdrückliche oder immanente) Schranken gerechtfertigt sein.

4. Dienstleistungsfreiheit

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 555-574.

264

Die Dienstleistungsfreiheit der Art. 56-62 ist subsidiär, also nachrangig, gegenüber den anderen Grundfreiheiten. Erst wenn der (sachliche) Schutzbereich der Waren-, Personen- und Kapitalverkehrsfreiheit nicht einschlägig ist, kommt zur Vermeidung von Schutzlücken des Binnenmarkts die Dienstleistungsfreiheit als Auffangtatbestand in Betracht (Art. 57 UA 1 AEUV). Dennoch ist diese Grundfreiheit am praktisch bedeutsamsten, weil unionsweit rund 65 % des Bruttoinlandprodukts auf den Dienstleistungssektor entfallen.[28]

265

Der zugrunde liegende Dienstleistungsbegriff umfasst

–	die selbstständige Ausführung (insofern wie die Niederlassungsfreiheit)
–	einer nicht-körperlichen Leistung (in Abgrenzung zur Warenverkehrsfreiheit)
–	gegen eine Bezahlung (im Normalfall).

Wie bei allen Grundfreiheiten ist auch hier ein grenzüberschreitender Charakter erforderlich, weshalb der Dienstleister einerseits und der Besteller bzw. die Erbringung der Dienstleistung andererseits verschiedenen EU-Staaten zuzuordnen sein müssen.[29]

266

Von besonderer Bedeutung ist hier die Abgrenzung von Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Denn einerseits gibt es gewisse Parallelen, aber andererseits bewirken sie eine Fülle unterschiedlicher Rechtsfolgen, weil davon die Integration in das eine oder das andere staatliche Wirtschafts- und Rechtssystem abhängt.

267

Abbildung 28:

Abgrenzung Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit

[Bild vergrößern]

268

Diese Abgrenzung erfolgt hauptsächlich nach dem Ort der Infrastruktur, von dem aus die Tätigkeit erbracht wird:

Beispiele:

Ein portugiesischer Handwerker arbeitet über Jahre hinweg in Deutschland, ohne dort aber eine dauerhafte Betriebsstätte einzurichten. Laut EuGH fällt er trotz der langen Tätigkeit immer noch unter die Dienstleistungsfreiheit. Ein in Deutschland zugelassener, aber in Italien lebender und praktizierender Rechtsanwalt fällt dagegen unter die Niederlassungsfreiheit, weil er mit seiner dortigen Kanzlei eine hinreichende Infrastruktur hat. Daher wird er in die italienische Rechts- und Wirtschaftsordnung integriert, weshalb er dort auch die italienische Anwaltsbezeichnung „Avvocato“ führen darf.[30]

269

Die Dienstleistungsfreiheit deckt vier verschiedene Formen der Dienstleistungserbringung ab:[31]

–	Aktive Dienstleistungsfreiheit: Der Dienstleister erbringt die Leistung im Ausland für dort lebende Menschen. Das ist z.B. der Fall, wenn ein deutscher Arzt in seinem Urlaub auf den kanarischen Inseln einen dortigen Bewohner behandelt.
–	Passive Dienstleistungsfreiheit: Der Dienstleister erbringt die Leistung in seinem Heimatland gegenüber einem (EU-)Ausländer – etwa wenn ein Heidelberger Hotelier einen englischen Gast beherbergt oder wenn unser deutscher Arzt seine kanarische Urlaubsbekanntschaft bei deren Gegenbesuch in seiner heimischen Praxis untersucht.
–	Korrespondenzdienstleistungsfreiheit: Die Leistung wird im (EU-)Ausland erbracht, während der Dienstleister aber im Inland verbleibt. Hierzu gehören die Kommunikationsdienstleistungen wie z.B. ein deutsches Fernsehprogramm, das in Frankreich (Elsass) empfangen wird.
–	Auslandsdienstleistungsfreiheit: Die Dienstleistung wird vom Dienstleister im Ausland gegenüber Personen erbracht, für die dieser Staat ebenfalls Ausland ist. Dabei können die Dienstleistungsempfänger aus demselben Land kommen wie der Dienstleister, aber auch aus einem Drittstaat. Ein Beispiel dafür wäre die Tätigkeit eines Reiseführers, der mit seiner Reisegruppe in ein anderes Land fährt.

270

Beispiel:

So gab es einmal den Fall, dass einem Österreicher bei dessen gewerblicher Vermietung von Bootsliegeplätzen auf einem Ufergrundstück am Bodensee behördlich vorgeschrieben wurde, dass er maximal 60 der 200 Plätze für Schiffseigentümer mit ausländischem Wohnsitz vergeben darf. Der EuGH hat dazu festgestellt, dass die Vermietung von Bootsliegeplätzen eine Dienstleistung darstellt. Das Verbot, 140 Plätze an Bootseigner aus dem Ausland zu vergeben, stellt daher einen Eingriff in die passive Dienstleistungsfreiheit dar. Dieser Eingriff ist zudem auch faktisch diskriminierend, weil ein ausländischer Wohnsitz in den meisten Fällen auch eine ausländische Staatsangehörigkeit bedeutet.[32]

271

Die Dienstleistungsfreiheit wird durch verschiedene Richtlinien sekundärrechtlich konkretisiert und ausgestaltet. Hierzu zählt die bereits (im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit) genannte Richtlinie zur Anerkennung von Berufsqualifikationen. Von besonderer Bedeutung ist aber die Dienstleistungsrichtlinie (RL 2006/123/EG), die bei einer Reihe von Ausnahmen u.a. das Herkunftslandprinzip vorsieht.[33] So muss der Dienstleister nur die für seine Tätigkeit geltenden Anforderungen seines Sitzlandes erfüllen, nicht aber auch die des Staates, in dem die Dienstleistung erbracht wird.

272

Beispiel:

Dies hatte schon zuvor der EuGH so vorgezeichnet. Dieser erlaubte einem niederländischen Handwerker die Erbringung von Handwerkerdienstleistungen auf einer deutschen Baustelle, obwohl er keinen Meisterbrief hatte und nicht in die Handwerksrolle eingetragen war. Damit erfüllte der Handwerker nicht die in Deutschland für die Ausübung seines Handwerks damals vorgeschriebenen Voraussetzungen. Weil er aber die in den Niederlanden geltenden Bedingungen für die Ausübung seines Handwerks erfüllte, durfte dem Handwerker nach den Ausführungen des EuGH die Erbringung der Dienstleistung in Deutschland nicht verboten werden. Diese EuGH-Rechtsprechung hat maßgeblich zum weitgehenden Bedeutungsverlust des deutschen Meisterbriefs beigetragen, wie er mit der Handwerksnovelle 2004 umgesetzt wurde (s.u., Rn. 1070).[34]

5. Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 575-591.

a) Kapitalverkehrsfreiheit

273

Der sachliche Schutzbereich der Kapitalverkehrsfreiheit des Art. 63 AEUV umfasst

–	einseitige Wertübertragungen (in Abgrenzung zur Bezahlung von Waren und Dienstleistungen in einem Austauschverhältnis),
–	die primär zu Anlagezwecken erfolgen,

soweit (wie bei allen Grundfreiheiten) der grenzüberschreitende Charakter gewahrt ist. So soll z.B. ein englischer Geldanleger hürdenlos zwischen einer Beteiligung an einer englischen, französischen, deutschen oder spanischen Gesellschaft wählen können. Dies gilt gleichermaßen für Sach- und Geldkapital, für Immobilien, Unternehmensanteile, Wertpapiere oder auch Darlehen. Außerdem handelt es dabei um die einzige Grundfreiheit, die auch gegenüber Drittstaaten wirkt.

274

In Einzelfällen kann die Abgrenzung zu anderen Grundfreiheiten Probleme bereiten.

–	So können Direktinvestitionen einer Firma in ausländische Unternehmen so weit gehen, dass damit nicht nur eine Kapitalanlage erfolgt, sondern auch eine substanzielle Unternehmensbeteiligung verbunden ist. Dann wäre sowohl die Kapitalverkehrsfreiheit als auch die sekundäre Niederlassungsfreiheit betroffen.
–	Bei Finanzdienstleistungen – z.B. bei der gewerbsmäßigen Vergabe von Darlehen – können die Kapitalverkehrsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit konkurrieren. Wenn aber die grenzüberschreitenden Geldströme nur die Umsetzung vereinbarter Dienstleistungen darstellen, ist laut EuGH die Dienstleistungsfreiheit vorrangig.[35]

275

Ein praktisch wichtiges Beispiel für eine Behinderung der Kapitalverkehrsfreiheit sind die sog. „Goldenen Aktien“. Darunter werden Anteile mit Sonderrechten verstanden, die sich der Staat bei der Umwandlung öffentlicher Betriebe in privatrechtliche Gesellschaften gesetzlich einräumt. Durch diese staatlichen Sonderrechte wird ein ausländischer Geldanleger bei solchen Unternehmen relativ schlechter gestellt, als er bei „normalen“ privatrechtlichen Gesellschaftsbeteiligungen in diesem Staat stünde. Genau diese Attraktivitätsminderung steht jedoch der Kapitalverkehrsfreiheit entgegen, weshalb der EuGH hier einen sehr kritischen Maßstab anlegt. So sind „goldene Aktien“ nur bei starker Daseinsvorsorgerelevanz (etwa bei Energieversorgung oder Verkehrsinfrastruktur) zulässig.[36]

276

Beispiel:

Diese besondere Daseinsvorsorgerelevanz fehlt beispielsweise bei einem Unternehmen, das Fahrzeuge herstellt. So hatte Deutschland sich und dem Land Niedersachsen Sonderrechte an der Volkswagen AG mithilfe des VW-Gesetzes vorbehalten. Danach lag abweichend vom allgemeinen Aktiengesellschaftsrecht sowohl das Höchststimmrecht (pro einzelnem Gesellschafter) als auch die Sperrminorität bei 20 %, was dem Anteil der beiden staatlichen Eigner – nicht aber dem allgemeinen Aktienrecht – entsprach. Zudem sicherte das VW-Gesetz dem Bund und dem Land das exklusive Recht zur Entsendung von jeweils zwei Vertretern in den Aufsichtsrat, was erheblich über die Bedeutung ihrer Anteile hinausging. Da damit andere (auch ausländische) Anleger zwangsläufig schlechter gestellt waren, als sie nach dem normalen Aktiengesellschaftsrecht stehen müssten, hat der EuGH hier eine Verletzung der Kapitalverkehrsfreiheit bejaht. Die von Deutschland zur Rechtfertigung vorgetragenen sozial-, regional- und industriepolitischen Gründe haben den EuGH nicht überzeugt. Deutschland hat infolge dieses Urteils das Entsenderecht und das Höchststimmrecht aufgehoben. Weil aber die Sperrminorität unverändert blieb, hat die Kommission ein erneutes Verfahren gegen Deutschland angestrengt, das beim EuGH jedoch scheiterte.[37]

277

Aber auch andere Fallkonstellationen sind denkbar:

Beispiel:

Angenommen, in einem Staat wäre das Vertrauen der Bevölkerung in die Werthaltigkeit der Währung derart geschwunden, dass viele Bürger ihre Bankeinlagen abheben würden (um sie in andere Anlageformen umzuwandeln: Auslandsgrundstücke, Aktien ausländischer Unternehmen, Gold o.ä.). Dieses Verhalten würde die erhebliche Gefahr eines Zusammenbruchs des Bankensystems in diesem Land verursachen, weshalb dessen Regierung dem durch ein Verbot von Währungs- und Kapitalabfluss ins Ausland entgegensteuern könnte. Eine solche Maßnahme wäre aber ein massiver Eingriff in die Zahlungsverkehrsfreiheit, die gerade die Transferierung von Geldmitteln über die nationalen Grenzen hinweg schützt. Im Fall eines Zusammenbruchs des Bankensystems ist allerdings mit Versorgungsschwierigkeiten der Bevölkerung und erheblichen Unruhen zu rechnen. Daher würde ein solches Vorgehen der Regierung der Aufrechthaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen und wäre deshalb nach Art. 65 I lit. b) AEUV gerechtfertigt.

b) Zahlungsverkehrsfreiheit

278

Die Zahlungsverkehrsfreiheit schützt

–	die Übertragung von baren und unbaren Geldmitteln unabhängig von ihrer Währung,
–	die zur Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen aus einem Grundgeschäft – z.B. einem Kauf-, Werk- oder Mietvertrag – erfolgt.[38]

279

Verständnisfragen:

1.	Was bedeutet der subjektive Rechtscharakter der Grundfreiheiten? (Rn. 235 f.)
2.	Welche generellen Voraussetzungen gelten für die Anwendbarkeit der Grundfreiheiten neben der Betroffenheit des Schutzbereichs? (Rn. 237 f.)
3.	Welchen Schranken unterliegen die Grundfreiheiten? (Rn. 246 f.)
4.	Erläutern Sie die Reichwerte des Verbots von „Maßnahmen gleicher Wirkung“ bei der Warenverkehrsfreiheit. (Rn. 254 f.)
5.	Erläutern Sie den Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit. (Rn. 260)
6.	Grenzen Sie die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit voneinander ab. (Rn. 266–268)
7.	Erläutern Sie das Problem der „Goldenen Aktien“ im Zusammenhang mit der Kapitalverkehrsfreiheit. (Rn. 275 f.)

Anmerkungen

[1]

Ähnlich Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 432-434; EuGH, EuZW 2000, 375 (Lehtonen).

[2]

EuGH, Rs. C-415/93, Rn. 68 ff.

[3]

Streinz, Europarecht, Rn. 852; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 436.

[4]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 437; EuGH, EuZW 2001, 158 (Guimont).

[5]

Eichholz, Europarecht, Rn. 292, 294 ff.

[6]

Vgl. Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 438 f. m.w.N.

[7]

Eichholz, Europarecht, Rn. 303; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 466 m.w.N.

[8]

Daher ist es nicht möglich, nichtdeutsche Autofahrer zu einer Mautzahlung auf deutschen Autobahnen zu verpflichten, ohne dass die deutschen Autofahrer das auch müssen. Dies gilt auch für den Fall, eine Pkw-Maut auf deutschen Autobahnen für alle einzuführen, wenn die Deutschen gleichzeitig durch eine Aufhebung der Kfz-Steuer in ähnlicher Höhe entlastet werden, vgl. EuGH, Urt. v. 18.6.2019 – Az. C-591/17.

[9]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 537 f. – EuGH, Slg. 2005-I, 3177 Rn. 27 f.

[10]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 449 m.w.N.

[11]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 455, 458, 461 ff.; Eichholz, Europarecht, Rn. 319 f.

[12]

Eichholz, Europarecht, Rn. 316.

[13]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 495 – EuGH, Slg. 1987, 1227.

[14]

Vgl. EuGH, Slg. 1990-I, 3647 und 3697, und Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 447 f.

[15]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 470.

[16]

Wäre das Produkt innerhalb der EU nur noch mit geringem Einsatz fertigzustellen, läge keine hinreichende „wesentliche“ Be-/Verarbeitung und damit auch keine Unionsware vor. Nähere Regelungen dazu enthält die Verordnung (EU) Nr. 952/2013 v. 9.10.2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (insb. Art. 5 Nr. 23).

[17]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 473; ähnlich EuGH, Slg. 1989-I, 4253.

[18]

Mengenmäßige Beschränkungen sind nach der weitgehenden Verwirklichung des Binnenmarkts heute praktisch bedeutungslos, vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 329.

[19]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 482 – EuGH, Slg. 1974, 837 (Entsch.-Grd. 5).

[20]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 483 – EuGH, Slg. 1993, I-6097.

[21]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 484 – EuGH, EuZW 2004, 21 (Entsch.-Grd. 74-76).

[22]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 478 f.

[23]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 512 ff.; allerdings kann bei neu aufgenommenen Mitgliedstaaten die Anwendung der Personenverkehrsfreiheiten noch für eine Übergangsfrist ausgesetzt sein.

[24]

Vgl. Franzen, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 45 AEUV Rn. 15 ff.; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 506-509.

[25]

Vgl. Müller-Graff, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 49 AEUV Rn. 18.

[26]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 542 f. – EuGH, EuZW 2002, 754; Eichholz, Europarecht, Rn. 363.

[27]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 552 f.; Eichholz, Europarecht, Rn. 364.

[28]

<https://de.statista.com/statistik/daten/studie/249078/umfrage/anteile-der-wirtschaftssektoren-am-bruttoinlandsprodukt-bip-der-eu/> (7.11.2020).

[29]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 558.

[30]

EuGH EuZW 2004, 94 (95); EuGH C-55/94; vgl. Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 532 f.

[31]

Scherb-Da Col, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 225 Sp. 2/226 Sp. 1.

[32]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 562 – EuGH, EuZW 1999, 405 (insbes. Entsch.-Grd. 14).

[33]

Zur Dienstleistungs-RL näher Eichholz, Europarecht, Rn. 376 f.

[34]

Ruthig/Storr, Wirtschaftsrecht, Rn. 45, 78, 457 f. – EuGH, Slg. 2003, I-14847 (Rn. 26 ff.).

[35]

Ruthig/Storr, Wirtschaftsrecht, Rn. 87.

[36]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 587 f.; Eichholz, Europarecht, Rn. 386 („Golden Share“).

[37]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 590; EuGH, Slg. 2007, I-8995; EuGH C-95/12.

[38]

Sedlaczek/Züger, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 63 AEUV Rn. 22-25.