Kitabı oku: «Введение в Избирательное право и Право референдума», sayfa 6

3. К компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в части издания нормативно-правовых актов относится принятие Инструкций. Указанные правомочия закреплены во всех четырех федеральных законах: пункт 8 часть 2 Статья 28 ФКЗ «О Референдуме», пункт 3 Статьи 19 ФКЗ «О выборах Президента», пункт 3 Статьи 27 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» и часть 13 Статьи 21 67-ФЗ. Хотя большинство нормативно-правовых актов ЦИК России носят временный характер и относятся к конкретной избирательной кампании либо референдуму, Инструкции регулируют общественные отношения, связанные с выборами и референдумами, содержат общеобязательные правила (нормы права) и рассчитаны на множество типичных ситуаций, например: Постановление ЦИК России от 20 января 2016 года № 321/1832–6 «Об утверждении Примерной инструкции по делопроизводству в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации», Постановление ЦИК России от 08 февраля 2018 года № 139/1148–7 (ред. от 14.07.2021) «Об Инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2017 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации», Постановление ЦИК России от 02 июня 2021 года № 8/60–8 (ред. от 23.06.2021) «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий, кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление ЦИК России от 18 мая 2016 года № 7/59–7 (ред. от 28.04.2021) «Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума», Постановление ЦИК России от 27 июля 2022 года № 91/748–8 «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и др.

4. Особым нормативным правовым актом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации является «Соглашение». Учитывая периодичность и обязательность проведения выборов, установленные принципами права и законодательно, избирательная комиссия посредством Соглашений реализует свои правомочия по регулярному и обязательному взаимодействию ЦИК РФ с другими государственными органами в процессе организации и проведения выборов и референдумов. Их правовая природа обусловлена правомочиями комиссии, закреплёнными в части 13 Статьи 20 67-ФЗ, которая гласит о том, что решения и иные акты комиссии, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти. Этой же частью установлено, что решения и иные акты комиссии не подлежат государственной регистрации. При этом, Соглашения всё же подлежат государственной регистрации со стороны органов государственной власти, заключивших такое Соглашение в силу Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Пунктом 3 части 9 раздела 3 Приказа установлено, что «Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт». Частью 10 дополнительно определено: «В случае возникновения сомнений относительно необходимости государственной регистрации конкретного акта, такой акт также подлежит направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации акта принимает Министерство юстиции Российской Федерации после проведения правовой и антикоррупционной экспертиз». Примерами Соглашений могут быть «Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Заключено 01.09.2016 № 08/14295–2016, 02.09.2016 № 1/8913), Соглашение ЦИК России № 08/1846–2016, ФНС России N ММВ-23–11/2@ от 24.02.2016 «О взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Федеральной налоговой службы», «Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Федеральной службы по финансовому мониторингу» (утв. ЦИК России, Росфинмониторингом 19.04.2016).

5. К нормативно-техническим актам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации можно отнести различные «Порядки». А именно – Постановление ЦИК России от 28 февраля 2020 года № 240/1781–7 (ред. от 02.06.2020) «О порядке использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», Постановление ЦИК России от 10 июня 2009 года № 163/1157–5 (ред. от 24.12.2014) «О Порядке организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий», Постановление ЦИК России от 05 октября 2011 года № 41/353–6 «О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума». Подпунктом 1 пункта 2 Статьи 6 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» избирательная комиссия также устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума в части, не урегулированной федеральными законами.

Законодателем закреплены полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по:

1) установлению порядка использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума в части, не урегулированной федеральными законами;

2) принятию мер по организации единого порядка использования и эксплуатации ГАС «Выборы» избирательными комиссиями, комиссиями референдума, утверждению регламента перевода ГАС «Выборы» в режим подготовки и проведения выборов и референдума;

3) установлению порядка использования ГАС «Выборы» для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в соответствии с федеральными законами;

4) установлению порядка обеспечения безопасности информации в ГАС «Выборы»;

5) организации и осуществлению контроля за соблюдением единого порядка использования и эксплуатации ГАС «Выборы», а также за соблюдением требований безопасности информации в ГАС «Выборы».

Дополнительно в исследуемую группу нормативно-технических актов необходимо добавить нетипичные (атипичные или смешанные) нормативные предписания технического характера – нормативы технологического оборудования, образов печатей, формы списков избирателей, технологий защиты избирательных документов и пр.

Исходя из вышеизложенного, отсутствие исчерпывающего перечня издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации актов в избирательном законодательстве Российской Федерации, а также их источников и правовой природы, позволяющих правоприменителю иметь чёткое понимание о юридической силе издаваемых актов, их иерархии и устанавливаемом правовом режиме, создаёт определенные проблемы правоприменительного и теоретического характера, а именно с качеством правового регулирования и предсказуемостью избирательного законодательства.

Кроме того, учитывая особенный статус ЦИК России в механизме государства, обозначенная проблема актуализирует вопрос принятия поправок в Конституцию РФ с целью конституционного закрепления статуса ЦИК РФ, после чего принятия Федерального конституционного закона «О Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» с целью ограничения её правомочий и установления конституционного надзора над её деятельностью.

Выводы

В первой главе мы рассмотрели историко-правовые основания особого статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, её место и роль в структуре государственных органов избирательной системы. Был глубоко исследован феномен появления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и доказано, что избирательная комиссия изначально задумывалась и создавалась как временный, созданный по случаю, федеральный государственный орган, стоящий выше органов государственной власти, имеющий право, в случае необходимости, ставить себя выше Конституции и считать источником права исключительно базовые демократические принципы. Дополнительно было изучено и подтверждено фактологически, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, получив свою первоначальную легитимность от парламентов субъектов федерации, несмотря на принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов, продолжает получать легитимность из двух источников – права естественного и права конституционного, что и определяет её место и роль системе государственных органов России. Между тем, исторически, при самопроизвольном образовании форм права, как это произошло с формированием ЦИК России, в первую очередь образуется иск и процесс. Содержание права разделяется с процессом позднее. Автором было наглядно показано, что этот процесс, проявляющийся во всех примитивных правах, сегодня ярко выражен в российском избирательном праве и праве референдума, которые также являются примитивным правом, в котором еще не произошло разделение объективного процессуального права и субъективного элемента материальных норм.

Вторая глава позволила выявить проблемы первоначальной зависимости избирательной комиссии от международных институтов и порядка её формирования. Ещё раз доказана авторская гипотеза о том, что в России, начиная с 1993 года, сложилась и существует независимая четвертая (формирующая) ветвь власти, существующая в виде квазисудебного государственного органа – электоральной юстиции. Был сделан обоснованный вывод о том, что полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации простираются далеко за пределы организации выборов и референдумов, а сама Комиссия представляет собой классический пример электоральной юстиции, обладающей полной независимостью от иных ветвей власти, собственной легитимизацией для самостоятельного назначения выборов и референдумов, в случае если иные органы власти нелегитимны либо бездействуют, всей полнотой верховной власти; являющейся юрисдикционным органом, имеющим внутри себя институт привлечения к административной ответственности и проведения административного расследования, а также обладающей гипотетической возможностью влиять на ход уголовного процесса через процедуру обеспечения уголовного судопроизводства через назначение присяжных.

В третьей главе были указаны нетипичные положения федерального конституционного законодательства в части расширенных правомочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которые могут приводить к злоупотреблению властью, а также произведен интеллектуальный эксперимент, доказавший гипотетическую возможность таких злоупотреблений, на основании чего были сделаны предложения об усовершенствовании законодательства путём конституционного ограничения правомочий избирательной комиссии и функций аппарата ЦИК России путем их закрепления в специальном федеральном конституционном законе.

В свою очередь был исследован Регламент Центральной избирательной комиссии, представляющий собой не только локальный нормативный акт избирательной комиссии, но и нормативно-правовой акт, непосредственно регулирующий общественные правоотношения, вытекающие из конституционного права граждан на управление государством, и сделано заключение о его несоответствии требованиям времени и необходимости его глубокой переработки либо разработки нового нормативно-правового акта.

Было отдельно подчеркнуто отсутствие исчерпывающего перечня актов, издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в избирательном законодательстве Российской Федерации, а также их источников и правовой природы, позволяющих правоприменителю иметь чёткое понимание о юридической силе издаваемых актов, их иерархии и устанавливаемом правовом режиме, и указано на вызванные этим проблемы правоприменительного и теоретического характера, а именно с качеством правового регулирования и предсказуемостью избирательного законодательства. Вместе с тем была дополнительно актуализирована проблема особенного статуса Избирательной комиссии в механизме государства, и предложено ограничение правомочий Комиссии путем установление конституционного надзора за её деятельностью.

В ходе работы над настоящей книгой некоторые положения были апробированы в судебных процессах по защите избирательных прав граждан. Итогом апробации стало получение судебного толкования, которое также легло в основу настоящего исследования.

В заключении стоит отметить, что Конституция четырёх властей не является чем-либо необычным. Юристам известны подобные конституционные конструкции, такие как Конституция пяти властей, разработанная Сунь Ятсеном в Китайской Народной Республике, конституции четырех властей, используемые в странах Латинской Америки. Фактически в Российской Федерации уже сегодня реализуется указанный принцип, но, по мнению автора, реализация в полную силу требует существенной юридической и законодательной доработки. Вдумчивый анализ вышесказанного приводит к логическому выводу о том, что никто не может быть судьей в собственном деле – это основополагающий принцип права. Наделение судов общей юрисдикции правомочиями рассматривать избирательные споры и вопросы соответствия избирательного законодательства (законодательства о референдумах) Конституции РФ противоречит этому принципу. Очевидно, что, если результаты голосования могут затрагивать саму основу существования политической системы, принципов конституционного строя, системы права и, как следствие, судебной системы, то такая государственная судебная система превращается в одну из сторон, что недопустимо. Автор не акцентирует внимание, а лишь желает упомянуть вскользь, что даже беглый сравнительный анализ конституционно-правового статуса избирательной комиссии и такого специфического явления советской политико-административной системы революционной эпохи как «институт троек» находит очень много точек соприкосновения, что ставит под сомнение легитимность существования ЦИК России как таковой, исходя из смысла статьи 118 Конституции Российской Федерации.

Такая постановка вопроса требует иного способа мирного, ненасильственного, разрешения возникающих противоречий между народом и государством. На настоящем этапе развития общественных отношений назрел вопрос о создании в полной мере независимого от государства третейского органа, получающего свои правомочия напрямую от народа и находящегося вне контроля от превалирующей политической силы и установленных ею правил социальных игр. Таким третейским судебным органом могла бы стать законодательно закрепленная, в том числе в Конституции РФ, электоральная юстиция в виде системы электоральных судов и судей во главе с высшим электоральным трибуналом, в который будет трансформирована Центральная избирательная комиссия РФ, а члены избирательной комиссии будут наделены статусом судей. По мнению автора, электоральная юстиция (в широком смысле этого понятия) должна стать единственным организатором выборов на всех уровнях, то есть реальной четвертой формирующей ветвью власти, тем более, как это было исследовано в настоящей работе, все историко-правовые предпосылки для этого возникли. К компетенции электоральной юстиции должны быть отнесены не только вопросы организации выборов и референдумов, но и вопросы утверждения тем референдума, разработки процедур регистрации кандидатов и партий на выборах, их выдвижения, а также вопросы дознания, следствия, административного расследования и судебного производства по проблемам нарушения избирательных прав, вопросы регистрации граждан по месту пребывания и проживания (регистрации избирателей) и проч. Решения высшего электорального трибунала по своей правовой природе должны быть приравнены к международным договорам РФ, призваны формировать новое правовое пространство и устанавливать новый правовой режим высшей юридической силы и приоритета над любыми другими правовыми актами, включая Конституцию, а также иметь преюдициальный характер для всей системы судов, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации.

Заключение

Если рассматривать электоральную юстицию (в широком понимании) извне, а не изнутри, то она предстанет нам в качестве объективной индивидуальности, аналогичной ЦИК России. Но её объективное обоснование, объективная организация, объективное устройство позволяют рассмотреть её как конструкцию идей, воли и силы, её внутреннего суверенитета. Рассмотрение её с позиций внутреннего суверенитета позволяет увидеть в ней «гомункулуса» правового порядка, копируя который, произрастает конституционный строй государства. В результате проведенной исследовательской работы, именно с позиций внутреннего суверенитета, нами были сделаны следующие теоретические заключения.

Корпус избирателей – это толпа (социальная среда), которая, благодаря появлению цели¹⁰⁸, с необходимостью превращается в социальную организацию, приводящую к персонификации в виде юридической личности (института). Возникновение статута, формализующего превосходство интеллекта над интуицией, является феноменом реализма идей. Превалирующая идея материализуется через толпу путем наделения её правосубъектностью в виде превращения в народ через социальную солидарность в определенное время и в определенном месте. Юридическая личность (институт), основной идеей которой является обеспечение правосубъектности толпы, представляет собой орган, то есть человеческий агент или совокупность дифференцированных человеческих агентов (исполнительный орган народа как совокупность исполнительных должностей, поскольку последние замещены агентами). Руководитель такого органа de facto является главой российского народа (не путать с главой государства), который в случае отмены Конституции и отсутствия главы государства приобретает соответствующие властные полномочия. В Российской Федерации такой юридической личностью является Федеральное государственное казенное учреждение «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»¹⁰⁹, а объективную индивидуальность российского народа представляет никем неизбранный и никому неизвестный руководитель, обеспечивающий его правосубъектность благодаря примитивной юридической технике. Отсюда очевидно, что глава исполнительного органа народа это не техническая, а политическая исполнительная должность «собирателя людей» на плебисцит, и человеческий агент, её замещающий, должен получать свою легитимность исключительно через выборы. Также автор отмечал в своих работах ранее¹¹⁰, что, как теоретически, так и с практической точки зрения, в России необходимо передать полномочия по регистрации граждан по месту временного пребывания и постоянного проживания указанному выше органу во избежание дублирования полномочий и систематических конфликтов, выражающихся в несовпадении списков внесенных в ГАС «Выборы» избирателей и зарегистрированных по месту постоянного проживания граждан по данным МВД.

Организаторы выборов – это «технические исполнители», осуществляющие материально-техническое обеспечение процесса назначения на исполнительные должности (отзыва с исполнительных должностей) человеческих агентов либо принятия решения. Здесь основной идеей (статутом) юридической личности (исполнительного органа), персонифицирующейся в его человеческом агенте, является препятствование войне либо революции посредством регулярных испытаний («ордалий») политических сил, претендующих на главенство. Иными словами – обеспечение реализации естественного и неотчуждаемого права людей и социальных групп на самосохранение, иначе говоря – обеспечение своевременной и регулярной проверки профессиональной пригодности (компетентности) политических субъектов и идей. Такой исполнительный орган выступает с предохранительной функцией установленного правового порядка, по своей сути вытекающего из философской теории спиритуализма в части преобладания интеллекта над волей, а в теории концептуализма – интеллекта над интуицией, материализуя идеи (цели). Иначе говоря, посредством данного органа Разум обеспечивает недопущение гуманитарных конфликтов, канализируя их в политические. При столь подробном исследовании также становится очевидно, что глава исполнительного органа организации выборов это не техническая, а политическая исполнительная должность, и замещающий её человеческий агент должен получать свою легитимность исключительно через выборы.

Электоральный суд (электоральная юстиция в узком понимании этого определения) – это социальная организация, персонифицированная в юридическую личность с целью осуществления судебного надзора и судебного контроля регулярных испытаний («ордалий») политических субъектов, претендующих на главенство, т. е. с целью нахождения баланса между суверенитетом народа (персонифицированного в виде избирательного корпуса) и суверенитетом исполнительной власти (персонифицированной в виде «технических организаторов»). В суверенитете существуют власти двух порядков, а именно, политические и юридические: политическими властями являются власть законодательная и власть исполнительная, а суд является одной из юридических властей. Нет ничего менее политического, чем судебная власть – считал Шарль де Монтескье¹¹¹, признавая её равной нулю с политической точки зрения. Морис Ориу¹¹² также относил судей к «царству Плутона», полагая, что суд не является участником политической жизни, а только руководствуется мертвыми актами. Перефразируя сказанное, электоральный суд – это специальный орган охраны избирательного права (закона) и права референдума, т. е. независимый суд, состоящий из судей выборов и референдумов.

Сформулированы три основных принципа электоральной юстиции, в широком понимании этого термина, как четвертой формирующей ветви власти:

1. Разделение содержания права и процесса;

2. Разделение порядков властей;

3. Разделение политических субъектов и самой электоральной юстиции.

Даны следующие рекомендации:

1. Кандидаты на государственные и муниципальные должности должны быть выведены за рамки электоральной юстиции. Они образуют иную социальную организацию, которая здесь не рассматривается. Избирательный кодекс, о необходимости которого уже несколько лет говорят правоведы и политические субъекты, возможен исключительно как кодекс содержания права, то есть норм материального права с перечислением всех государственных и муниципальных должностей, с указанием на способ их замещения человеческими агентами – избрания на выборах или комиссией. Какие-либо должности замещаются путём избрания человеческих агентов одним иным человеческим агентом, иные должности замещаются путём избрания человеческих агентов коллегиальным человеческим агентом (комиссией), а какие-то должности замещаются путём избрания человеческих агентов посредством регулярных испытаний («ордалий»), иначе – выборов.

2. Избирательное право и право референдума являются в чистом виде процессуальным правом, в котором не проявляется никакой материальной нормы, а, следовательно, только процесс регулярных испытаний («ордалий») – выборов и референдумов – может быть кодифицирован, но исключительно как Избирательный процессуальный кодекс. Без разделения содержания права и процесса, порядков властей и их суверенитетов российское избирательное право и право референдума обречено оставаться на сегодняшнем уровне примитивного права.