Kitabı oku: «La educación secundaria», sayfa 6

Contextos materiales

El contexto material se refiere a los aspectos “físicos” de una escuela: edificios y presupuestos, pero también a niveles de dotación de personal, tecnologías disponibles e infraestructura circundante. Los edificios, su diseño y distribución, calidad y amplitud pueden tener un impacto considerable en la puesta en práctica de las políticas en el terreno. Las escuelas que operan en dos emplazamientos, por ejemplo, bien podrían tener diferentes capacidades para aplicar las políticas en cada sitio. La escuela Campion imparte clases a sus alumnos de los dos últimos años en una ubicación anexa, a la vuelta de la esquina de su edificio principal; esa distancia física significa que muchos programas que provienen de las políticas pueden descuidarse en el edificio anexo:

No tenemos una presencia muy fuerte del SLT aquí [en el emplazamiento de los dos últimos años]. En realidad, casi no tenemos ningún equipo, porque todo se está focalizando en el edificio principal, usted sabe, entonces, hay un miembro del SLT que está haciendo un seguimiento de quiénes están haciendo sus deberes, hay otro que hace un seguimiento, ya sabe, enseñanza y aprendizaje, Evaluación para el Aprendizaje. No tenemos esas presiones aquí. Y, por supuesto, ya sabe, lo que esto significa es que creo que la gente se siente presionada por hacer las cosas bien allá y acá es algo así como: “Bueno, no tengo que elevar mis objetivos de aprendizaje porque estoy acá en los últimos años y nadie va a venir a ver que no están a la altura”, o “No tengo que preocuparme por asignar esa tarea”, ya sabe (Gareth, Campion, profesor sustituto de los últimos dos años del colegio secundario).

Cuando se trata de los edificios, nuestras cuatro escuelas estudiadas funcionan en contextos muy diferentes. George Eliot es una escuela de Building Schools for the Future (BSF/Construyendo Escuelas para el Futuro) de PFI (Private Finance Iniciative/Iniciativa de Financiamiento Privado) con todas las ventajas y desventajas que vienen con un nuevo diseño y construcción. Toda la escuela tiene muy buen acceso a internet y a las computadoras y está distribuida en edificios separados sobre un área extensa. Mientras que esto permite, por ejemplo, que el bloque de arte ponga su sello distintivo en “su” edificio, también significa que hay menos interacción con colegas de otros departamentos. Los espacios comunes, tales como una sala de profesores, se usan con menos frecuencia. Las otras tres escuelas operan con una mayor mezcla de edificios viejos y nuevos. Los edificios de Campion que datan de los años setenta presentan serios problemas de deterioro por uso y sus costos de reparación y energéticos asociados. Algunos edificios más viejos en las escuelas Atwood y Wesley plantean problemas de capacidad y superpoblación. Wesley, por ejemplo, tiene un bloque de ciencia que es obsoleto y está en mal estado, pero también tiene un nuevo teatro de vanguardia, por lo tanto, diferentes áreas de la escuela ofrecen ambientes de aprendizaje de calidades muy diferentes. En Atwood, las escaleras y los corredores angostos presentan problemas para el ingreso y el desplazamiento de los alumnos por la escuela, lo que, a su vez, puede producir efectos colaterales en el manejo de la disciplina de los estudiantes.

Los presupuestos escolares son quizás lo más “material” de los factores contextuales. Aunque la financiación escolar está principalmente determinada por el número de alumnos, las diferencias en el tamaño de la escuela, los subsidios de las autoridades locales y la ubicación (por ejemplo, fórmulas de financiación para zonas marginales versus condados) pueden significar diferencias considerables en el total de los presupuestos. Como uno de los miembros de SLT de Wesley señaló: “Si la escuela estuviese alejada una o dos millas en esa dirección, estaríamos en una escala totalmente diferente de financiación porque, ya sabe, los distritos interiores de Londres reciben mucho más que nosotros” (Hazel, Wesley, vicedirector). En todas nuestras escuelas estudiadas, el ingreso anual total varía mucho. George Eliot, por ejemplo, recibe aproximadamente casi el doble de recursos financieros que recibe la escuela Campion (£10 millones versus £5 millones). George Elliot atiende alrededor de quinientos alumnos más, una economía de escala, como así también emplea más personal no docente en funciones que en otras escuelas llevan a cabo personal docente. Lo que significa que George Eliot emplea una proporción significativamente menor de su ingreso en costos de personal en comparación con Campion (78% versus 83%) –lo que se traduce en un ahorro de alrededor de £500.000 anual. Las reservas (remanentes) también difirieron considerablemente (y correspondientemente), con George Eliot teniendo por lejos los mayores ahorros de entre las cuatro escuelas. La capacidad de ahorro, como así también a mayores importes del presupuesto que no están destinados a personal, tiene consecuencias en las políticas institucionales. George Eliot, por ejemplo, ha sido capaz de apoyar financieramente un programa de intervención institucional denominado “habilidades para pensar” y la escuela regularmente contrata facilitadores externos para los días de INSET (in-service training) (capacitación en servicio).

Por supuesto que la dotación de personal no es solo un costo, pero el personal es en primera –y última– instancia la principal adquisición de la escuela, como uno de los vicedirectores de George Eliot señala:

Y cincuenta –quiero decir, sigo insistiendo– cincuenta intervenciones de SLT, el equipo líder, cuenta con tener un director de departamento decente…Y hemos encontrado que tan pronto como designamos una buena persona en un área, en cierto modo, ya sabe, funcionará por sí mismo (Justin, George Eliot, vicedirector).

Atraer y conservar “buenos” profesores y otro personal fue una preocupación central para todas las escuelas y un desafío particular en algunas materias. La jefa del departamento de matemáticas en Wesley, por ejemplo, describió cómo a pesar de recibir un poco más de cincuenta solicitudes para un puesto y habiendo entrevistado seis candidatos inicialmente prometedores, quedó el puesto vacante. La ubicación geográfica, el costo de alojamiento para los profesores y la infraestructura de transporte, también pueden impactar en la contratación de personal y en la idoneidad de los candidatos. Una de nuestras escuelas estudiadas de los suburbios, por ejemplo, tiene un servicio público de transporte muy deficiente y además es un área afectada por el tráfico de la hora pico de Londres, haciendo difícil el acceso a la escuela.

Contextos externos

La última dimensión contextual que queremos discutir brevemente en este trabajo se refiere a los contextos externos. Aquí estamos pensando en aspectos tales como las presiones y las expectativas de políticas locales y nacionales más amplias tales como las clasificaciones de Ofsted, las posiciones en esas tablas de clasificación y los requerimientos y responsabilidades legales; como así también el grado y calidad del apoyo de las autoridades locales y las relaciones con las otras escuelas.

A lo largo del trabajo de campo los entrevistados mencionaron las presiones de Ofsted y de los resultados de los exámenes. Esta preocupación refleja la centralidad de tales mecanismos performativos y fiscalizadores en iniciar y dar forma a una serie particular de políticas. A continuación, un miembro de SLT de Wesley relata como un ya “viejo” informe de Ofsted cambió profundamente las prácticas de la escuela y su auto percepción.

Y como escuela, históricamente, nosotros… quiero decir, cuando me incorporé a la escuela ésta era claramente una escuela de bajo rendimiento y era muy difícil cambiar las cosas. Teníamos mucho personal de plantilla que opinaba que éramos una buena escuela... Después tuvimos un Ofsted en [2002]…que generó una conmoción en gran parte del personal… No podían creer que no éramos una buena escuela, que éramos…una escuela de bajo rendimiento. Y eso fue una, ya sabe, fue realmente una buena cosa que tuviéramos ese informe de Ofsted porque sin duda desafió esas percepciones y realmente nos permitió avanzar (Hazel, Wesley, vicedirectora).

Las posiciones en las tablas de clasificaciones, tanto locales como nacionales, son utilizadas como fundamentos de la aplicación de las políticas dentro de las escuelas. Wesley, por ejemplo, está ubicada en una autoridad local (LEA - Local Education Authority) de alto rendimiento y se compara constantemente con las escuelas circundantes: “Las tablas de clasificación, aunque nuestros resultados están por encima del promedio nacional, están por debajo del promedio para [la autoridad local]” (James, Wesley, vicedirector). El contexto y el apoyo de la autoridad local puede ser otro factor que no se tiene en cuenta en la puesta en acto de las políticas institucionales desarrolladas. Por ejemplo, los directores de Campion y Wesley expresaron su frustración por la falta de apoyo financiero de sus autoridades para mejorar sus edificios y por no poder pronunciarse sobre lo que sentían que eran cuestiones urgentes con respecto a la infraestructura de las escuelas. Al mismo tiempo, los profesores tanto en Atwood como en Wesley destacaron en forma positiva la información y el apoyo que recibían de las autoridades locales y de los asesores pedagógicos y de convivencia escolar. Campion tenía una relación más ambigua con su autoridad local: cooperaban estrechamente en algunos desarrollos de políticas como PLTS (Pupil Learning and Thinking Skills, Habilidades de los Alumnos para Aprender y Pensar; véase Braun et al., 2010) aunque también, frecuentemente, la escuela sintió el papel auditor y punitivo de la autoridad local, cuando intentaba conseguir los objetivos deseados en los exámenes.

Resumiendo. Los contextos de escuelas “reales”

El contexto es, por supuesto, algo específico. También es dinámico y cambiante, tanto dentro como fuera de las escuelas. Una escuela podría sufrir cambios en su cuerpo docente y/o capacidad, en la actitud y composición de su personal. La matrícula escolar podría también cambiar aunque esto es más probable en zonas urbanas donde hay mayor movilidad estudiantil y la composición social del área de captación puede modificarse. En el curso del trabajo de campo, nos hemos puesto en alerta sobre la importancia del contexto sobre muchas de las decisiones y actividades políticas de las escuelas estudiadas, pero también nos hemos sorprendido por la ausencia de algunos aspectos contextuales que esperábamos. La especialización escolar, por ejemplo, desempeñó un papel insignificante en los análisis de los entrevistados sobre las escuelas.

La motivación para este trabajo ha sido tomar el contexto con seriedad y mientras hemos tratado de capturar un espectro completo de factores contextuales, tal lista nunca puede ser exhaustiva. No hemos proporcionado un análisis completo o “terminado”, ni una “cobertura” completa de las cuatro escuelas, aún si esto fuera posible, sino ofrecido un dispositivo heurístico cuya intención es estimular el interés y realizar preguntas acerca de las circunstancias de la puesta en práctica de las políticas en escuelas “reales”. La “materialidad” de las políticas puede ser desatendida. Las escuelas aplican las políticas en circunstancias que no son siempre de su elección; las políticas literalmente se mueven por diferentes espacios, tales como las escaleras angostas de la escuela Atwood. Los análisis de las políticas de las escuelas raramente, si es que alguna vez, incluyen detalles de presupuestos, edificios o dotación de personal en sus alcances, y los contextos están mágicamente desmaterializados en la forma en que las escuelas son representadas y las “interpretaciones” explicadas. La formulación de políticas y los hacedores de políticas tienden a asumir los “mejores” ambientes posibles para la “implementación”: edificios, alumnos y profesores y aun recursos ideales. En este trabajo hemos intentado romper con ese idealismo introduciendo la “realidad” de las escuelas estudiadas, con sus contextos situados y materiales, sus recursos profesionales y desafíos específicos, y sus diferentes presiones y apoyos externos.

Referencias bibliográficas

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CAPÍTULO 3
Dirección de escuelas y regulación de políticas: en busca del unicornio18

João Barroso

Introducción

La “búsqueda del unicornio” es evocada en este texto como una alegoría para significar el énfasis que las autoridades públicas colocan en la figura “redentora” del director como instrumento de cambio para la escuela y también como garante de la calidad de la misma. El paralelismo entre el “director deseado” y la figura mítica del unicornio se fundamenta en las siguientes razones. En primer lugar, el unicornio, en cuanto animal mitológico que concilia la pureza y la fuerza, simboliza algo que se pretende perseguir pero que difícilmente se alcanza. En segundo lugar, la única manera de atrapar el unicornio es recurriendo al “deleite que las doncellas le provocan”, dado que su fuerza se reduce con la seducción. En tercer lugar, como es propio de los mitos, la vida se torna una quimera poblada de figuras maravillosas y alegóricas que poco tienen que ver con la realidad. Como es fácil de reconocer, el discurso dominante sobre la dirección escolar está hoy repleto de estas visiones míticas, donde abundan demonios y héroes, y donde todo se reduce muchas veces a una liturgia gerencialista, presentada como suprema condición de cambio y garantía de calidad.

Es en este contexto que se justifica hablar de la dirección escolar como proceso de regulación política y del papel asignado al director escolar en este proceso. En la primera parte voy a identificar la “hibridez” como una de las principales características de los actuales modos de regulación de las políticas educativas. En la segunda parte mostraré las consecuencias que esta hibridez tiene en el trabajo del director escolar y en la emergencia de una concepción “unicorniana” de su perfil. En la tercera parte pondré en evidencia el papel desempeñado por las “buenas prácticas” en los actuales procesos de regulación. Finalmente, propongo algunas notas conclusivas donde mostraré cómo el director escolar está siendo “condenado” a vivir entre el pragmatismo y la utopía.

La hibridez de las formas de regulación

Durante gran parte del siglo XX la configuración y el funcionamiento de la escuela pública fue objeto de una regulación de tipo burocrático-profesional, basada en la combinación de la regulación burocrática del Estado y de su administración, ejercida por las normas, por las reglamentaciones y por la acción de sus agentes. En articulación con la regulación burocrática, la regulación profesional es ejercida por los profesores, quienes son detentores del saber pedagógico necesario para la educación de los niños y jóvenes.19 En este tipo de regulación el director ejercía sus funciones, simultáneamente, como representante del Estado y como representante del cuerpo docente (primus inter pares). Al primero (Estado) iba a buscar su autoridad, con los segundos (docentes) iba a buscar su legitimidad. La acción del director combinaba, por lo tanto, una doble racionalidad:

- Una racionalidad estatal de tipo burocrático y administrativa, en la cual la escuela es vista como “un servicio del Estado”, sujeta a una red compleja de normativas que refuerzan la intervención de la administración central directa (a través de su cuerpo de funcionarios e inspectores), mediatizada a través del director escolar, cuya función esencial es fiscalizar el cumplimiento de las normas y reglamentaciones.

- Una racionalidad corporativa de tipo profesional y pedagógica, en la cual la escuela es vista como “una organización profesional”, con una gestión de tipo colegial, gozando de una relativa autonomía pedagógica y financiera, donde el director ejerce sus funciones más como un líder pedagógico que como un administrador-delegado del poder central.

A esta regulación burocrático-profesional se ha superpuesto en la última década otro tipo de regulación: la posburocrática.20 Este nuevo modo de regulación se caracteriza sobre todo por el hecho de no basarse, como en el modelo burocrático, en la legitimidad de la racionalidad y de la ley, consideradas simultáneamente como formas de coordinación y fuente de valores. Como afirma Maroy (2006):

la valorización de los resultados, la búsqueda de la eficacia son privilegiadas en comparación con las reglas del derecho. La racionalidad continúa siendo valorizada, pero es reducida, sobre todo, a la racionalidad instrumental. Entramos en un régimen de performatividad (Ball) donde lo que importa son los resultados tangibles, medibles, justificables. (…) Por otro lado, los modos de coordinación y de control creados para orientar las conductas de los diversos actores, ya no se basan exclusivamente en el control de la conformidad de los actos a las reglas y procedimientos, ni en la estandarización de las normas y ni en la autonomía profesional de los profesores, como acontecía con el sistema burocrático-profesional (p. 54).

El control a priori, por las normas, es sustituido por el control a posteriori, por los resultados. Así, asistimos al desarrollo de la “regulación por los instrumentos” (buenas prácticas, contratos, evaluación, etc.).

La regulación posburocrática es una narrativa (Mahon, 2008) que incorpora elementos normalmente asociados al “New Public Management” (Nueva Gestión Pública) como, por ejemplo: “el trabajo por proyectos”, “la contractualización”, “la creación de agencias independientes (o quasi independientes)”; “benchmarking”; “descentralización de competencias y de responsabilidades” para el nivel local de la administración (incluyendo consejos locales y escuelas); “utilización de nuevos instrumentos de gestión”; “gestión por los números” (indicadores cuantitativos).

Por estas razones, la regulación posburocrática aparece asociada, muchas veces, al “neoliberalismo” dado que los defensores de este movimiento político-ideológico recurren a muchas de las prácticas de la Nueva Gestión Pública para promover la reforma de la administración del Estado, a través de estrategias de empresarialización, comercialización y privatización de los servicios públicos educativos (en este caso). En Portugal, como en muchos otros países, se verifica que estos dos modos de regulación coexisten en la definición y aplicación de las políticas públicas de educación. Es por eso que la analogía con el dios romano Janus (que era el portero celestial, siendo representado con dos cabezas, significando las entradas y salidas, el pasado y el futuro) es apropiada para retratar esta situación.

De un lado, el modelo de un gobierno burocrático y controlador, que ejerce su acción con “manos de hierro”, procurando asegurar, a través del centralismo y de la jerarquización de los procesos de decisión y de ejecución, la obediencia a las normas universales. Del otro lado, el modelo de gobernanza que propone la negociación y la participación de los diferentes actores, en el marco de una regulación policentrada en la cual el control ya no se ejerce a través de la obediencia a las normas y reglamentos, sino por medio de la obtención de determinados resultados. Como afirma al respecto Jessop (2003: 7), “la participación del Estado se torna menos jerarquizada, menos centralizada y con un carácter menos directivo. El intercambio de información y la persuasión moral se tornan una fuente de legitimación y la influencia del Estado depende más de su papel como fuente primera y mediadora de la inteligencia colectiva, que de su control sobre los recursos económicos y de su coacción legítima”.

Esta hibridación se traduce en la imagen de “manos de hierro en guantes de terciopelo” (para recuperar las metáforas de Jessop, 2003), parece como si la acción del Estado disminuyera (a través de la redistribución de poderes y la utilización de formas más blandas de control), sin embargo, en la práctica, este accionar está siendo reforzado, no sólo por medio de la sobrevivencia de anteriores jerarquías y formas burocráticas de administración, sino también a través del refuerzo legitimador de las nuevas formas de control, como por ejemplo, la evaluación.

La “hibridez” parece estar afirmándose como la estrategia ganadora para la sobrevivencia del Estado. Como explican Lascoumes y Le Galès (2004: 369), “dos características del Estado resultan de nuestros trabajos sobre los instrumentos [de acción pública]: el Estado como movilizador de la ‘gobernanza’ negociada y el Estado como regulador, vigilante y controlador. El Estado aún no dice la última palabra (…)”.