Kitabı oku: «La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia», sayfa 7

Conclusiones

La implementación es un proceso político de gran complejidad, que pone a prueba la capacidad institucional y política para generar consensos y mantenerlos frente a los procesos de transformación social.

Los procesos de implementación de políticas públicas han tenido una transformación importante en lo referente a la complejización del escenario institucional, en el cual la administración pública perdió el monopolio y dio paso a las redes institucionales de organismos multilaterales, sociales, civiles, comunitarias y de carácter privado, que entraron a desempeñar un papel importante. Esto implica que los procesos de implementación exigen repensar nuevas estrategias y mecanismos de coordinación y articulación institucional, que superen la visión vertical y de estructuras normativas que soportan la acción pública y reconozcan la lógica heterárquica de los procesos sociales como procesos de la vida.

El papel del régimen y del sistema político como marcos institucionales de la implementación ponen de presente su influencia, tanto en el orden organizacional como en las lógicas de gestión que lo determinan. De esta manera, las transformaciones políticas necesarias para la construcción de la paz en Colombia implican transformaciones en el régimen, que pasan necesariamente por una vuelta a la reflexión sobre los procesos de descentralización.

La implementación del Acuerdo de Paz implica superar los problemas de la acción pública vista desde el territorio. Estos tienen relación con una inconsistencia fundamental entre el marco institucional de la descentralización y la definición del municipio como eslabón central en la implementación de las acciones públicas, así como la brecha existente entre las pretensiones sociales y la acción del Estado –signada por su cierre a la participación– y las debilidades de la acción pública desarticulada, segmentada y reproductora de relaciones de dependencia.

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* Administradora pública. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. Doctora en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. Profesora Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Nacional de Colombia. jelopez@unal.edu.co

1 En un breve listado, encontramos: consejos municipales de planeación, consejos municipales de desarrollo rural, consejos municipales de juventud, consejos municipales de adulto mayor, consejos municipales de discapacidad, consejos municipales de política social, mesas municipales de desplazados, comités de ordenamiento territorial, consejos municipales de seguridad, comités interinstitucionales de erradicación del trabajo infantil, consejos municipales de cultura, entre otros.

2 Una economía de enclave se caracteriza, al menos, por tres elementos: los agentes económicos locales no tienen el control de los procesos de producción local, está desarticulada de los procesos económicos locales, pero tiene una alta articulación a los mercados internacionales, y sus ingresos tienen una importancia significativa para el nivel nacional pero no hay una reinversión proporcional en el territorio. Estos elementos generan fuertes conflictos, en la medida en que promueven procesos de exclusión social, económica y política de las comunidades asentadas en estos territorios.

Desarrollos teóricos recientes sobre la coordinación interinstitucional para la implementación de políticas públicas

Sergio Iván Martínez Porras*

Introducción

El propósito de este documento es hacer una revisión de la literatura en torno al concepto de coordinación interinstitucional. Este repaso busca identificar factores y hacer recomendaciones para posteriores trabajos en el contexto de la implementación de políticas públicas, a propósito de los acuerdos de paz entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

El documento parte de reconocer que este concepto ha sido trabajado principalmente por la familia de teorías neoinstitucionalistas.

Por ello, la primera parte presenta la discusión alrededor de la definición de la coordinación, sus posibles conceptualizaciones operativas para su análisis y medición, y algunas de las tipologías que se han desarrollado. En una segunda parte, es presentado el conjunto de hipótesis y factores causales que la literatura propone para consolidar la coordinación interinstitucional; tal apartado hace una división tentativa de los factores identificados por el neoinstitucionalismo entre factores institucionales políticos, marco institucional general, institucionalidad organizacional, institucionalidad evaluativa e institucionalidad participativa. Por último, tras haber establecido la importancia de la participación de la ciudadanía, es expuesto el posible modelo de deliberación a implementar en estos escenarios, junto con su justificación.

El concepto de coordinación

En términos generales, el concepto de coordinación se deriva etimológicamente del latín cum (con, conjuntamente) y ordinare (regular, poner en una línea, ordenar). Su significado, entonces, remite a una acción reguladora dirigida a que distintas actividades sigan un mismo ordenamiento y orientación hacia los mismos objetivos, sin que exista conflicto entre ellas. En síntesis, podría significar la idea de concertar medios y esfuerzos para una acción común (Jove, 2012, p. 218). Como deber implícito de colaboración en el modelo de Estado, implica la necesidad de que un grupo de personas u organizaciones trabajen juntas para lograr un objetivo o para alinear metas, prioridades y recursos (Wise y Nader, 2008, p. 110). Este concepto ha sido abordado de manera principal por parte de la familia neoinstitucionalista de teorías para el análisis de la gestión pública. Por ello, para distintos autores, el término remite a asuntos de organización e institucionalidad de la sociedad (Martínez, 2012, p. 67).

Es muy común encontrarse con la falta de precisión conceptual con la cual muchos autores trabajan el tema de la coordinación interinstitucional; esta vaguedad se hace evidente por el uso de sinónimos como ordenar, armonizar, ajustar, orquestar, integrar y equilibrar, entre otros (Jove, 2012, p. 218). Aun en términos muy abstractos, la coordinación en teoría de la organización “consiste en la idea de integración y enlace de distintos departamentos con el fin de realizar un conjunto de tareas compartidas” (p. 219), mientras que en sociología puede ser estudiada como “una de las consecuencias de la cooperación, entre grupos sociales o personas” (p. 219). Estas ideas generales siguen sin decirnos en profundidad –y, por lo tanto, en términos operacionales– mucho al respecto. Sin embargo, nos permiten enmarcar en cierto sentido una conceptualización. Esto es así porque las teorías y enfoques neoinstitucionalistas que han trabajado este concepto comparten los mismos fundamentos epistemológicos pospositivistas (realismo crítico en términos de Guba, 1990).

Hacia una definición analítica-operativa

En términos más específicos, y tras denotar las dimensiones del concepto de coordinación, Martínez Nogueira la define como

el proceso de creación o utilización de reglas de decisión con el que dos o más actores se ocupan de un entorno de trabajo compartido […]. Comprende reglas, diseños y procedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad o la agregabilidad intencionadas de contribuciones y comportamientos de participantes en arreglos sociales multiactorales. (Martínez, 2007, pp. 20-21)

Su necesidad surge de “la diferenciación de actores por su inserción en esquemas de división del trabajo, ya sea al interior de organizaciones, entre conjuntos organizaciones o entre actores diversos en el plano social” (Martínez, 2007, p. 20).

La anterior conceptualización está en consonancia con la elaborada por parte de Repetto y Fernández, quienes la establecen como

el proceso mediante el cual se genera sinergia (entendida como aquello que resulta de la acción conjunta de dos o más actores, y cuyo valor supera su simple suma) entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestión pública, al mismo tiempo que se construye (o redefine, en caso de su preexistencia) un sistema de reglas de juego, formales e informales, a través de las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos para cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, por lo general, en conflicto. (Repetto y Fernández, 2012, p. 39)

Justifican su utilización como “un mecanismo para integrar los aportes especializados, porque las respuestas sectoriales a una realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus aspectos y causas interrelacionadas” (Repetto y Fernández, 2012, p. 43).

En este sentido, y siguiendo a Peters (1998), estos autores sintetizan los objetivos de la coordinación interinstitucional de la siguiente manera:

• Evitar o minimizar la duplicación y superposición de políticas.

• Reducir sus inconsistencias.

• Asegurar las prioridades y apuntar a su cohesión y coherencia.

• Atenuar el conflicto político y burocrático.

• Promover una perspectiva holística, que supere la mirada sectorial y estrecha de las políticas. (Repetto y Fernández, 2012, p. 44)

Complementando el concepto, los autores establecen que la coordinación debe ser entendida al subdividir la naturaleza de sus dimensiones, puesto que esta debe ser interpretada como proceso técnico y político:

En tanto proceso político, implica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, además de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamentales como con los no gubernamentales. En tanto proceso técnico, puede ser entendido como un proceso de articulación operativo. Bajo esta óptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta, eficiente y eficaz) las políticas, programas o proyectos que se traducen en servicios a los ciudadanos. (Repetto y Fernández, 2012, p. 46)

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por su parte, ubica la coordinación como una de las dimensiones operativas para el análisis de las políticas públicas, establece su dirección hacia la coherencia de estas y dispone dos componentes para su medición:

El primero se refiere al grado en que las nuevas políticas son congruentes con las existentes. El segundo plantea si los diferentes encargados de formular políticas que operan en la misma área de política (o en ámbitos relacionados) coordinan sus acciones en forma efectiva. (BID, 2006, p. 145)

Esta definición, a pesar de ser paradigmáticamente coherente con las otras conceptualizaciones, tiene como problemas su simplicidad (clara omisión de dimensiones relevantes) y su incongruencia. Si se observa con detenimiento, su segundo componente/dimensión hace referencia, en el mismo grado de abstracción, a prácticamente la misma entidad que pretende definir; pero no a una entidad que, al ubicarse de modo operativo y analítico como componente/ dimensión de la coordinación, tenga una naturaleza (y, por ende, un ámbito de aplicación empírico) más específica que esta.

Tipologías sobre coordinación

Pueden establecerse, al menos, tres tipologías para analizar la coordinación interinstitucional. Una primera tipología es la ampliamente abarcada en la literatura, referente a la distinción entre coordinación horizontal-intersectorial y coordinación vertical-intergubernamental –entre estos están Repetto y Fernández (2012), Martínez Nogueira (2012), Olga Lucía Zapata (2013) y el Indesol de México (2012)–. La segunda tipología es la reconstruida por Repetto y Fernández, que establece tres niveles de coordinación. La tercera también es determinada por los mismos autores, pero basados en los planteamientos de Peters (1998), y se refiere a cuatro niveles de coordinación que genéricamente pueden existir entre los actores sociales; estos niveles manifiestan acciones y resultados distintos.

Tipología 1: coordinación horizontal-intersectorial y vertical-intergubernamental

La coordinación horizontal-intersectorial corresponde al proceso de acción conjunta que se da entre los sectores de un mismo nivel de gobierno. La intersectorialidad corresponde a la articulación de saberes y experiencias en el planeamiento, implementación y evaluación de políticas públicas, con el objetivo de alcanzar resultados integrados en situaciones que, debido a su alta complejidad, requieren una acción conjunta de varios sectores y un efecto sinérgico (Repetto y Fernández, 2012, p. 38).

A medida que avanza el conocimiento de los problemas sociales, se hace cada vez más evidente que estos requieren intervenciones de este tipo. Por su parte, estos autores definen la integralidad de este tipo de coordinación como la “aspiración de que prestaciones y servicios estén centrados en el conjunto de necesidades de las personas, familias y comunidades” (p. 38). Esta integralidad, a su vez, es abordada en la literatura reciente a partir de la idea de convergencia de acciones, resultados, impactos y propósitos últimos (Martínez, 2007; 2012).

No debería perderse de vista que aún no existe un consenso académico frente al concepto alrededor del cual giraría y se dirigiría la acción coordinada de los actores sociales. Es común observar la confusión entre si debería ser alrededor de los fines y objetivos de la política pública o, por otro lado, debe priorizar las necesidades de las comunidades. Cabría preguntarse qué tipo de idea permitiría una mayor integración social necesaria para la coordinación. Este documento fue escrito para, por lo menos, dar algunas guías preliminares a esta cuestión.

Es posible implementar la intersectorialidad en tres ámbitos distintos: primero, en las decisiones políticas, en las cuales constituiría la construcción de consensos y pactos que harían frente a la excesiva sectorialización de las estructuras gubernamentales; segundo, en el ámbito de las organizaciones, en el cual manifestaría intervenciones en las estructuras mismas, en los mecanismos de coordinación y en los procesos existentes; finalmente, en el ámbito operativo, en el cual la intervención se dirigiría a los procesos de trabajo (Repetto y Fernández, 2012, p. 59).

Estos autores también identifican distintos alcances que podría tener esta intersectorialidad:

La política es diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial […] La política es formulada en forma intersectorial, pero ejecutada de manera sectorial, según el nivel de coordinación […] La política establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera sectorial. (Repetto y Fernández, 2012, p. 59)

Por su parte, la coordinación vertical o intergubernamental hace referencia a la necesaria coordinación entre niveles de gobierno, la cual, por su naturaleza tanto política como técnica, debe ir más allá de la simple distribución legal de responsabilidades (p. 61). Con respecto a este tipo de coordinación, los autores manifiestan:

la complejidad en las relaciones intergubernamentales aumenta cuando están involucrados los tres niveles de gobierno: en esos casos, se pueden llegar a producir en simultáneo tres ejes de relación distintos (provincia-municipio, nación-provincia y nación-municipio); mientras que con dos niveles, existe uno solo. Si los países con tres niveles administrativos cuentan con autoridades políticas elegidas en forma legítima en cada uno de los niveles, se puede suponer que el nivel de complejidad de las relaciones intergubernamentales aumentará (Repetto y Fernández, 2012, p. 62)

Tipología 2: información, colaboración y estrategia conjunta

En esta tipología se entiende que la coordinación, según la profundidad y la complejidad de las actividades políticas y técnicas, puede ir desde solo el intercambio de información, pasar a una colaboración y llegar a un diseño de estrategias conjuntas; en este último caso, los resultados serían más elaborados y complejos que en las anteriores etapas y se llegaría a una situación de intersectorialidad (Repetto y Fernández, 2012, p. 49):

Tabla 1. Actividades de los distintos niveles de coordinación

Compartir información	Colaboración	Diseño y programación estratégica conjunta
Actividad básica que ayuda a identificar intereses comunes entre organizaciones. Pueden comunicarse objetivos, intereses, ventajas y limitaciones. También puntos de vista, roles, responsabilidades, recursos específicos, área geográfica de operación, necesidades prioritarias y aspectos relacionados con el contexto.	Implica un paso más: evaluar en forma conjunta la situación, compartir ideas sobre cómo abordar el problema e iniciar intervenciones prácticas en forma conjunta. Puede significar concertar normas de apoyo, movilizar recursos o implementar planes de capacitación conjunta.	Es un nivel más complejo de coordinación. Implica desarrollar enfoques comunes, diseñar los objetivos en conjunto y compatibilizar metas interorganizacionales. Fortalece las posibilidades de obtener resultados que tiendan a la integralidad.

Fuente: adaptada de Repetto y Fernández (2012, p. 49).

Tipología 3: delimitación de roles, negociación, concertación y alineación

Esta tipología es muy parecida a la anterior, con la diferencia de que esta subdivide mucho más el contínuum y separa claramente actividades de resultados:

Tabla 2. Niveles de coordinación

Nivel	Tipo de acción	Resultados
I Básico	Comunicación entre actores y entes. Consulta a actores y entes.	Delimitación y clarificación de roles y funciones.
II Intermedio básico	Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes.	Negociación.
III Intermedio avanzado	Construcción de consensos a nivel interorganizacional. Arbitraje del gobierno central para resolver diferencias interorganizacionales.	Concertación entre actores y sectores.
IV Avanzado	Establecimiento de parámetros organizacionales. Definición de prioridades gubernamentales. Estrategia general de gobierno.	Alineación estratégica.

Fuente: adaptada de Repetto y Fernández (2012, p. 51).