Kitabı oku: «Leitfaden für das Kommunale Krisenmanagement»
Andreas H. Karsten
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1. Auflage 2021
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© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Umschlagsbild: Adobe Stock, 96296088, Gina Sanders
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
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ISBN 978-3-17-039083-6
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pdf: ISBN 978-3-17-039085-0
epub: ISBN 978-3-17-039086-7
mobi: ISBN 978-3-17-039087-4
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[5]Vorwort
Krisen sind lokal, egal wie groß sie sind. Den Betroffenen zu helfen, fällt schon gesetzlich in die Zuständigkeit der Kommunen, ob im Frieden nach den Katastrophenschutzgesetzen der Länder oder im Verteidigungsfall entsprechend den Regelungen des Bundes. Aber darüber hinaus erwarten die Betroffenen, dass sich ihr Bürgermeister, ihre Oberbürgermeisterin, ihre Landrätin, ihr Landrat die Ärmel hochkrempelt und sich an der Spitze der Gefahrenabwehrorganisationen – staatlichen wie privaten – stellt und die Krisensituation meistert. Diesen Personen, die an einer wichtigen Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung agieren, denen eine – wenn nicht sogar die – entscheidende Rolle bei der Bewältigung von Krisen zufällt, ist dieses Buch gewidmet. Sie stehen mit einem Bein in der Politik mit dem anderen im operativen Geschäft. Sie überbrücken operatives und strategisches Krisenmanagement und nehmen eine schwierige Position bei der Krisenbewältigung ein. Ihnen soll dieses Buch ein Ratgeber zur Vorbereitung auf Krisen sein.
Gewidmet ist dieses Buch insbesondere drei herausragenden Lehrern, die mich wesentlich in meinem beruflichen Leben geprägt haben:
Wolf-Dieter Prendke,
Stefan Berglund und
Eric Rasmussen.
Hamburg, August 2020
 | Aufgrund des begrenzten Umfangs, wird davon Abstand genommen, immer korrekt die weibliche und die männliche Form anzugeben. Auch die Zwischenform »*innen« erscheint nicht leserfreundlich. Aus diesem Grund hat der Verfasser versucht die weibliche und männliche Form abwechselnd und möglichst gleich oft zu benutzen. Das bedeutet: Ist von Bürgermeisterin die Rede, sind Bürgermeister und Bürgermeisterinnen gemeint – beide gleichberechtigt, gleichwertig und vom Bestreben her gleich oft. |
[7]Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort
2 1 Vorbemerkungen 1.1 Über das Buch 1.2 Krisenarten
3 2 Strategische Aufgaben der politisch verantwortlichen Führungskraft 2.1 Wirksamkeit von Führung in der Krise 2.2 Führen Sie in der Krise! 2.3 Die Führungskraft als Leuchtturm in der Krise 2.4 Krisenstrategie: Grundlage des Delegierens
4 3 Führen und Leiten bzw. Koordinieren und Kultivieren 3.1 Mythos Führung 3.2 Natürliches Wachsen der Krisenabwehrorganisation 3.3 Zentralisiertes oder dezentralisiertes Krisenmanagement 3.4 Führen mit Auftrag 3.5 Vertrauen versus Kontrolle 3.6 Netzwerk statt Hierarchie
5 4 Krisenkoordination 4.1 Zur Zusammenarbeit mit Externen verdammt 4.2 Grundlagen der Koordination unterschiedlicher Akteure 4.3 Unterschiede zwischen den zu koordinierenden Entitäten 4.4 Koordination von Akteuren im eigenen Zuständigkeitsbereich 4.5 Koordination von Akteuren aus anderen Zuständigkeitsbereichen
6 5 Aus dem Chaos in das geordnete Krisenmanagement 5.1 Chaossituation 5.2 Komplexe Situation 5.3 Komplizierte Situation 5.4 Einfache Situation
7 6 Informations- und Wissensmanagement 6.1 Aus Daten Wissen generieren 6.2 Reduzierung der Informationsflut 6.2.1 Lagemeldung und Unterrichtungen 6.2.2 Übersicht 6.2.3 Komplexitätsreduzierung 6.2.4 Lagebesprechungen 6.3 Frühzeitiges Erkennen und Verstehen einer Krise
8 7 Einsatzplanung 7.1 Grundlagen der Einsatzplanung 7.2 Kreative Einsatzplanung 7.3 Agile Einsatzplanung 7.4 Nutzen der Szenario-Technik zur Einsatzplanung
9 8 Entscheidungsfindung 8.1 Fundamentale Prinzipien der Entscheidungsfindung 8.2 Rationale Entscheidungsfindung 8.3 Intuitive Entscheidungsfindung 8.4 Entscheiden ohne zu Planen – Improvisieren
10 9 Stabslehre 9.1 Ihr Führungsunterstützungsgremium – der Stab 9.2 Homogene versus heterogene Stäbe 9.3 Gesamtverantwortlicher versus Leiterin des Stabes 9.4 Leiten eines Krisenstabes 9.5 Gruppendynamische Prozesse in Stäben 9.6 Entscheidungen im Stab
11 10 Krisenkommunikation 10.1 Deutungshoheit gewinnen und behalten 10.2 Interne Krisenkommunikation 10.3 Externe Krisenkommunikation
12 11 Nach der akuten Krise 11.1 Die Zeit unmittelbar nach der akuten Krise bewältigen 11.2 Aus Krisen lernen und Veränderungen umsetzen
13 12 Die Führungskraft als Person 12.1 Die Führungskraft – auch nur ein Mensch 12.2 Vorbereitung auf die Krise
14 13 Der Krisenmanager
15 Fazit
16 Literaturverzeichnis
[11]1 Vorbemerkungen
1.1 Über das Buch
Das Buch richtet sich an politisch verantwortliche Führungskräfte – an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kommunalen Verwaltungsspitzen:
an die Hauptverwaltungsbeamten – den Landrätinnen, den Oberbürgermeistern und den Bürgermeisterinnen,
an deren Vertreterinnen, den Dezernenten und Fachbereichsleiterinnen
sowie an die Amtsleiter.
Je nach Position müssen Sie mehr oder weniger als Mitarbeiterinnen der Verwaltung oder auch gewählte Vertreterinnen der Bürger agieren. Dies gilt besonders im gesamten Bereich des Risiko- und Krisenmanagements (siehe Bild 1). So müssen Sie vor einer Krise Ihre Verwaltung darauf vorbereiten, dass Sie auch in einer Krise handlungsfähig bleiben, d.h. Sie müssen ein Business Continuity Management für Ihre Verwaltung besonders für die Gefahrenabwehrorganisationen implementieren. Gleichzeitig müssen Sie die Zivilgesellschaft davon überzeugen, resilienter zu werden.
Bild 1: Risiko- und Krisenmanagement [zurück]
Dazu stehen rechtliche Mittel besonders im Bereich des Risikomanagements (z.B. das Baurecht) zur Verfügung. Im Bereich der Vorbereitung, beispielsweise bei der persönlichen Vorratshaltung von Überlebenswichtigen Ressourcen (Lebensmittel, Trinkwasser, Kerzen usw.), bedarf es dagegen eher Überzeugungskraft.
Heutige und zukünftige Krisen werden Sie als politisch verantwortliche Führungskraft nur meistern, wenn Sie eine ganzheitliche, allumfassende Herangehensweise anwenden. Vor einer Krise müssen Sie die Risiken erkennen und deren Eintrittswahrscheinlichkeit und Auswirkungen, falls die Gefahr wirksam wird, minimieren. Dies erfolgt im Risikomanagement. Um nach einer Krise auf die nächste besser vorbereitet zu sein, muss das Risikomanagement unmittelbar mit der Wiederherstellungsphase nach der akuten Krisenbewältigung beginnen. Somit ist das Risikomanagement mit dem Krisenmanagement untrennbar verwoben. Denn auch das Krisenmanagement muss schon vor dem Erkennen einer Krise – sprich heute – beginnen.
Nur wenn Sie als politisch verantwortliche Führungskraft bei den unterschiedlichsten Akteuren (von den betroffenen Menschen bis zur Weltöffentlichkeit) über Vertrauen und eine entsprechende Reputation verfügen, werden Sie in der Lage sein, das operative und administrative sowie vor allem das politische Krisenmanagement erfolgreich zu beherrschen. Es reicht heute nicht mehr aus, das Richtige zu tun – [12]esmuss auch von der Mehrheit als richtig angesehen werden. Dies ist Aufgabe der Krisenkommunikation.
Ist die akute Krisenbewältigung erfolgreich abgeschlossen, müssen Sie zum einen die Lebenssituation in Ihrer Kommune wieder auf das Vorkrisenniveau oder ein höheres bringen und zum anderen die politischen Folgen meistern. Scheitern Sie in einem von beidem, wird Ihre Karriere ein jähes Ende finden. Ihre politischen Gegner warten aber nicht erst das Ende der akuten Krisenbewältigung ab. Nach einer gewissen Schonfrist bestehend aus Schock und Anteilnahme beginnen die unterschiedlichsten Akteure nach Schuldigen zu suchen und die Krise für eigene Interessen zu nutzen. Sie als kommunaler Krisenmanager werden unweigerlich in deren Schussfeld gelangen.
In diesem Buch versuche ich, die wesentlichen Aspekte eines Krisenmanagements anzusprechen sowie die heutigen und die zukünftigen Herausforderungen zu [13]berücksichtigen. Es ist kein wissenschaftliches Werk, Theorien werden nicht analysiert, sie werden dahingegen betrachtet, welchen Wert sie für die praktische Krisenbewältigung haben. Das Leitbild dieses Vorgehens lieferten
Goethe: »Theorien sind gewöhnlich Übereilungen eines ungeduldigen Verstandes, der die Phänomene gern los sein möchte und an ihrer Stelle deswegen Bilder, Begriffe, ja oft nur Worte einschiebt.« und
Thoreau: »Darum vereinfachen, vereinfachen!«
Denjenigen unter Ihnen, die sehr schnell erste Tipps benötigen, empfehle ich das Lesen der Merk-, Tipp- und Infokästen und das Kapitel 13. Leitlinien bei der Erstellung dieses Buches sind, neben meinen eigenen Erfahrungen, Erkenntnisse, die ich in Diskussionen mit Praktikern und Theoretikern sowie aus deren Veröffentlichungen gewinnen durfte. All diesen Personen gilt mein Dank!
1.2 Krisenarten
Eine Krise ist eine ungewünschte und unerwartete Situation. Sie entsteht häufig aus einer Anzahl von unerwarteten Ereignissen, die eine Abwärtsspirale in Gang setzt. Wird sie nicht adäquat bekämpft, hat sie erhebliche langfristige negative Folgen. Krisen sind so alt wie die Menschheit und Krisen, die die herrschenden Strukturen zerstören, kommen immer wieder vor. Im Gegensatz zu früher zeichnen sich die heutigen Krisen dadurch aus, dass sie weder einen festdefinierten Anfang noch ein entsprechendes Ende besitzen. Eine Krise ist eine außergewöhnliche Herausforderung für jede Verwaltung. Sie ist ihr »Realer Stress-Test«. Kennzeichnend für eine Krise sind drei Eigenschaften: Bedrohung, Dringlichkeit und Unsicherheit.
Die Bedrohung betrifft die Grundfeste einer Person, Gruppe, Organisation, Kultur, Gesellschaft oder der gesamten Menschheit. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Bedrohung real existiert oder eine hinreichende Anzahl von Mitglieder einer sozialen Gruppe glauben, sie würde existieren. Dadurch entsteht eine dreier Beziehung aus dem eigentlichen Ereignis, dem Handeln der Verantwortlichen und der Wahrnehmung in der Öffentlichkeit, in der sich alle drei Dimensionen gegenseitig beeinflussen und somit ein dynamisches, nichtlineares, gekoppeltes System erzeugen. Die Bedrohung wird größer empfunden, wenn sie fundamentale Werte oder überlebenswichtige Strukturen betrifft. Viele Bedrohungen, ihre Art und Eintrittswahrscheinlichkeit sowie die Auswirkungen sind lange vor ihrem möglichen Eintritt bekannt (»Knowns«), andere sind zwar bekannt, aber die konkrete Art, Eintrittswahrscheinlichkeit und Auswirkungen sind aufgrund von fehlenden Infor[14]mationen unbekannt (»Known Unknowns«) und von manchen wissen wir noch nicht einmal, dass sie existieren (»Unknown Unknowns« oder »Black Swans«).
Ausgangspunkt von Krisen sind häufig Ereignisse,
die man vorhergesehen hat, aber deren Einfluss unterschätzt wurde (z.B. die Krise nach Hurricane Katrina, die durch mangelnde Initiative hervorgerufen wurde),
die nicht vorhergesehen werden konnten (so war die Ankunft der Europäer für die Ureinwohner Nordamerikas vermutlich nicht vorhersehbar),
die vorhersehbar waren, aber nicht vorhergesehen wurden (bspw. die Covid-19-Krise, deren Auswirkungen nicht vorhergesehen wurden).
Aber es gibt keine festen Regeln, wie Krisen entstehen und verlaufen. Allerdings sind die Auswirkungen von Krisen immer lokal und öffentlich. Man kann Krisen danach unterscheiden, ob sie an einem oder an mehreren Orten Auswirkungen generieren. Aber die Lösung von Krisen muss immer lokal erfolgen und sie sollten so einfach wie möglich gehalten sein.
Um die Bedrohung abzuwenden, gilt es umgehend eventuell weitreichende Gegenmaßnahmen umzusetzen. Die Dringlichkeit ergibt sich aus zwei Faktoren: einmal dem Zeitpunkt, an dem das System aufgrund der Bedrohung nicht mehr zu tolerierende Schäden hinnehmen muss und der Dauer bis zum Wirksamwerden der Gegenmaßnahmen. So werden erst in einigen Jahren die ersten Inseln aufgrund des Klimawandels untergehen. Die Auswirkungen einer Reduzierung der Emission von Treibhausgasen werden aber ebenfalls erst in einigen Jahren den Klimawandel merklich verlangsamen und umkehren. Die Dringlichkeit kann oft nicht objektiv quantifiziert werden. Auch sie wird häufig von Mitgliedern einer Gesellschaft sehr unterschiedlich wahrgenommen. Die Unsicherheit bezieht sich i.d.R. sowohl auf die Auswirkung der Bedrohung – besonders bei kaskadierenden Effekten in vernetzten, nicht linearen Systemen, zum Beispiel der kritischen Infrastrukturen – wie auch auf die Wirksamkeit der Gegenmaßnahmen. Sie betrifft sowohl die Natur als auch die möglichen Konsequenzen der Bedrohung.
Krisen sind kritische Verzweigungen im Leben jeder Organisation und somit auch von Verwaltungen. Welcher Weg verfolgt wird, entscheidet über die weitere Karriere der politisch verantwortlichen Führungskräfte. Für letztere sind sie Grenzsituationen, die in der Regel nicht alltäglich, aber häufig auch persönlich existenzbedrohend sind. Sie sind eine Ansammlung von Problemen, die zu einem bestimmten Grad in einer bestimmten Zeit und Effektivität mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen innerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereiches gelöst werden müssen. Die Ressour[15]cen, die vor der Krise existieren, spielen dabei besonders zu Beginn der Krise eine entscheidende Rolle.
Immer häufiger müssen Krisenmanager mit anderen Akteuren um die Deutungshoheit konkurrieren:
Was ist die Natur der Krise?
Worauf wird sich die Bedrohung auswirken?
Welche Kaskadeneffekte werden auftreten?
usw.
Krisen durchlaufen eine Evolution. Snowden und Boone unterscheiden in ihrem Cynefin Framework vier Krisensituationen (vgl. Kapitel 5):
einfach:Die Strukturen wiederholen sich, die Ereignisse sind widerspruchsfrei.Es liegt eine klare Ursache-Wirkung-Beziehung vor.Es existieren für jeden einsichtig (eindeutige) richtige Lösungen.
kompliziert:Eine Expertenanalyse ist erforderlich.Die Ursache-Wirkung-Beziehung ist ermittelbar, aber nicht für jeden sofort einsichtig.Es existieren mehre Lösungen, die richtig sein könnten.
komplex:Es liegt eine dynamische, nicht vorhersagbare Situation vor.Es existieren keine eindeutig richtigen Lösungen mehr, sondern viele miteinander konkurrierende.Kreative und innovative Herangehensweisen sind notwendig.
chaotisch:Es herrschen große Schwierigkeiten (in einem oder in mehreren Bereichen).Es kann keine klare Ursache-Wirkung-Beziehung hergeleitet werden.Es existiert kein Ansatzpunkt zum Finden der richtigen Lösung.Viele Entscheidungen sind unter Zeitnot zu treffen.Es herrscht ein hoher psychischer Druck.
Dabei gleicht keine Krise einer anderen – jede ist einmalig. Deshalb existieren auch keine Standardeinsatzregeln für Krisen. Allerdings lassen sich einige wenige »Gesetzmäßigkeiten« finden. Krisen können grob in mehrere Phasen eingeteilt werden: [16]Eintritt, Chaosphase, Sicherstellung der Notversorgung, Stabilisierung der Lage und Wiederaufbau. Zudem haben Sie es in Krisen immer mit irgendwelchen Massenphänomenen zu tun: verstopfte Straßen, Zusammenbruch der Informations- und Kommunikationskanäle oder wie bei der Covid-19-Pandemie mit dem Ausverkauf von Toilettenpapier. Dies sollten Sie bei all Ihren Maßnahmen und Äußerungen beachten.
 | Verlauf einer Krise: Eintritt Chaosphase Sicherstellung der Notversorgung Stabilisierung der Lage auf niedrigem Niveau Wiederaufbau des »Normalzustandes« |
In der Krise ist alles anders als im Normalzustand. Menschen reagieren anders: Sie verwandeln sich von klar denkenden Individuen zu Herdentieren. Es gelten vor allem in der Chaosphase besondere Regeln. Die üblichen Ablaufroutinen führen nicht zum Erfolg. Die regulären Gesetzmäßigkeiten und Verfahren sind in Krisenzeiten außer Kraft gesetzt. Deshalb müssen neue Herangehensweisen während der Krise entwickelt werden. Die Personen, die diese neuen Herangehensweisen generieren, bedürfen einem Koordinatensystem – einer Krisenstrategie –, an dem sie sich orientieren können (vgl. Kapitel 2.4). Jede dieser Situationen fordert von den Krisenmanagern unterschiedliche Vorgehensweisen. Manche Krisen treten plötzlich und mit einer großen Wucht ein, andere dagegen beginnen erst schleichend über einen längeren Zeitraum oder sie entwickeln sich wellenförmig. Einige Krisen eskalieren oder kaskadieren über die Zeit, andere sind zeitlich konstant oder deeskalieren. Sie können durch externe oder interne Ereignisse ausgelöst werden. Unterschiedliche Krisen können auch miteinander verwoben sein.
In den heutigen modernen Gesellschaften treten Krisen aufgrund ausgefeilter Vorsorgemaßnahmen seltener auf als früher. Allerdings sind die Folgen dieser Krisen deutlich gestiegen. Aufgrund der Komplexität der gesamten Gesellschaft (Politik, Wirtschaft, Kultur usw.) und da ihre verschiedenen Teilsysteme miteinander oft nicht linear und vorab unerkannt gekoppelt sind, können Entwicklungen, die für sich alleine undramatisch wären, katastrophale Auswirkungen zeigen. Diese Multi-Ursachen-Beziehung macht es schwierig, selbst schleichende Krisen so rechtzeitig zu erkennen, dass die Auswirkungen nicht eskalieren. Selbst die besten Experten sind nicht in der Lage, diese Systeme und die Interaktionen untereinander vollständig zu [17]verstehen. Durch die Kopplung der Systeme mit Sozialsystemen – besonders mit den Social Media – wird eine Prognose über deren zukünftiges Verhalten selbst bei der Nutzung der besten Computer unmöglich.
Das Ende einer Krise tritt in der Regel nicht mit dem Ende der »Einsatzmaßnahmen« ein. Schon während der Durchführung der Akutmaßnahmen, aber besonders nach deren Beendigung, werden Fragen nach den Ursachen, der Wirksamkeit und Angemessenheit der Maßnahmen usw. an die politisch verantwortlichen Führungskräfte gestellt. So ist der Kölner Oberbürgermeister Fritz Schramma auch eher an der Krise in den Wochen nach dem Abschluss der Bergungs- und Sicherungsarbeiten infolge des Stadtarchiveinsturzes als an der Kritik an den Einsatzmaßnahmen gescheitert.
Beispiel: Einsturz des Kölner Stadtarchivs am 03.03.2009
Aufgrund eines Wassereinbruchs in einer benachbarten Baugrube stürzte das Kölner Stadtarchiv ein. Bei dem Unglück kamen zwei Personen ums Leben. Unmittelbar nach den Bergungsmaßnahmen (der akuten Krisenbewältigung) setzen die Diskussionen über die Ursachen und Verantwortlichkeiten zum Unglück ein. Der amtierende Oberbürgermeister Schramma erklärte am 12.03. in einem Interview im Deutschlandfunk: »[Ich]kann (…) mir nicht und werde mir auch nicht hier in der Form irgendeine Schuld persönlich politisch zuschreiben lassen.« Die Kritik an seinem Krisenmanagement führte Ende März 2009 dazu, dass er seine Kandidatur zur Wiederwahl im Spätsommer des gleichen Jahres zurückzog. Als Grund gab er an, dass der Einsturz zunehmend in den Wahlkampf gezogen werde, es werde »spekuliert, verdächtigt, verunglimpft, vorverurteilt«. Auch wurde gegen Herrn Schramma strafrechtlich ermittelt, da er interne, vertrauliche Sitzungen illegal mitgeschnitten haben soll. Die gesamte öffentliche Diskussion führte dazu, dass sich in einer repräsentativen Umfrage des Kölner Stadt-Anzeigers und des Express nur 38 % der Befragten für eine Wiederwahl Schramma und 50 % für die Wahl seines Herausforderers aussprachen. Endgültig beendet war die Krise erst mit den Urteilen im Strafverfahren im Jahr 2019.
