Kitabı oku: «Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas», sayfa 3
2. La ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas: los problemas de la insostenibilidad y de la fragmentación administrativa
2.1. La insostenibilidad de la ciudad dispersa: impactos ambientales, económicos y sociales
Por sus características ya señaladas (capítulo 1.1.1), la ciudad dispersa es una forma de ocupación del territorio que refleja un patrón de crecimiento urbano insostenible por su externalidades negativas en forma de numerosos y profundos impactos ambientales, económicos y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007). La insostenibilidad de la ciudad dispersa queda patente para cualquier observador atento de la nueva realidad urbano-territorial y ha sido tema de muchos estudios. Pueden destacarse aquí los trabajos de Garbiñe, Magrinyà y Herce y Gibelli en el libro de Indovina (2007) sobre La ciudad de baja densidad. Lógicas, gestión y contención, así como los trabajos realizados por Rueda (1998, 1999). Asimismo, desde la investigación sobre economía urbana (Camagni 1999, 2003; Sorribes, 2012) también se han analizado las repercusiones negativas de la ciudad dispersa con los conceptos de los efectos externos negativos o costes sociales.
También se tiene una visión crítica acerca de la insostenibilidad de la ciudad dispersa desde las organizaciones internacionales. En este contexto, puede destacarse la UE con el informe de la Comisión Europea (1996) sobre Ciudades europeas sostenibles y el informe Urban sprawl - the ignored challenge, publicado en 2006 por la Agencia Europea de Medio Ambiente de la UE (European Environment Agency –EEA–, 2006), y la OECD (2012) con el ya citado Informe sobre las políticas de la ciudad compacta.
2.1.1. Impactos ambientales de la ciudad dispersa
Uno de los impactos más graves es el consumo masivo de suelo en el medio rural y natural, con pérdida de suelo fértil derivada del crecimiento urbano e infraestructural extensivo. La difusión de la ciudad sobre el territorio origina un consumo de suelo excesivo. Por ejemplo, en la región metropolitana de Barcelona, se llegó a ocupar, entre 1975 y 1992, tanto suelo como en todas las épocas históricas anteriores (Serratosa, 1994: 43). El suelo es un recurso escaso y de importancia estratégica, y su consumo excesivo en la ciudad dispersa es un proceso irreversible ya que, como recuerda Esteban (2006: 269), «la reversión de las transformaciones motivadas por la dispersión urbana es muy improbable por su elevado coste».
Asimismo, la ciudad dispersa tiene un elevado coste desde la perspectiva ecológica (Rueda, 1998) y afecta a los ecosistemas naturales con la consiguiente pérdida de biodiversidad. Se producen la insularización y la fragmentación de los ecosistemas y hábitats naturales provocadas tanto por la disposición dispersa en el territorio de la población y actividades económicas, como por las fracturas y efectos barrera generados por las redes de transporte. Ambos factores incrementan las posibles interferencias sobre espacios naturales de valor ecológico y paisajístico. Otro de los problemas ambientales es el aumento de la impermeabilización del terreno por la urbanización, lo que reduce la capacidad de infiltración natural.
La dinámica del transporte en la ciudad dispersa es insostenible (Ihobe y Gobierno Vasco, 2005). La relación entre dispersión edificatoria y necesidad de transporte de personas, materiales y energía implica un uso masivo de medios de locomoción, sobre todo el coche particular. Se generan un proceso de saturación y, en consecuencia, un círculo de causación mutua del incremento de la red viaria que a su vez propician un incremento de la dispersión con un nuevo incremento de la movilidad y, al final, una nueva saturación que da lugar a que los ciudadanos demanden de nuevo inversiones para la ampliación de la red viaria. Este modelo, que origina flujos de transporte de movilidad obligada (por la separación entre el lugar de residencia y el lugar de trabajo) cada vez más intensos en sentido centrífugo, centrípeto y tangencial, supone una proliferación de los viarios que se traduce en el sellado de cada vez más suelo y en la fragmentación del territorio4.
A su vez, este modelo de transporte significa un despilfarro energético y un consumo de recursos: la demanda creciente de movilidad que se basa en el vehículo privado, derivada de la separación física de las diferentes funciones urbanas y de los servicios, hace que el transporte mecanizado sea la actividad que mayor energía consume en las ciudades actuales. Asimismo, la congestión del tráfico que provoca este modelo de transporte en las entradas de los flujos de los commuters al centro de las ciudades supone, además de pérdidas de tiempo de los ciudadanos (de forma habitual y especialmente en casos de grandes atascos), más emisiones a la atmósfera y, por tanto, una mayor contaminación del aire. Esta contaminación, además del impacto ambiental, también perjudica a la salud pública debido al aumento de enfermedades causadas por la contaminación.
Asimismo, las tipologías edificatorias de baja densidad significan una mayor superficie edificada por habitante y consumen más materiales, energía y agua (jardín, piscina, etc.). La extensión de las carreteras y de las redes de servicio (gas, agua, alcantarillado, teléfono, electricidad, fibra óptica, etc.) contribuye a un mayor consumo de suelo, energía y materiales (Ihobe y Gobierno Vasco, 2005).
Por otra parte, la dispersión urbana tiene impactos paisajísticos con alteraciones visuales considerables (Arias, 2003). Además, se registra una alteración y banalización del paisaje por la implantación de urbanizaciones e hileras de adosados en lugares de fragilidad visual y la utilización de tipologías arquitectónicas estandarizadas y repetitivas. Para esta tendencia creciente de uniformización y banalización del paisaje, Muñoz (2008) ha acuñado el término urbanalización. Este término se refiere a la producción de un tipo de paisaje urbano estandarizado, común y repetido en ciudades distintas, con características históricas, culturales y poblacionales diversas, de extensión nada comparables y ubicadas en diferentes continentes. Además de otras manifestaciones de ello en el interior de los centros urbanos u otros lugares, uno de los ejemplos más claros de este tipo de urbanización banal de las ciudades y el territorio (en el sentido de que se puede repetir y replicar en lugares diferentes con relativa independencia del locus concreto) es el que aportan las urbanizaciones residenciales de casas en hilera, que se multiplican de forma clónica en las periferias de los centros urbanos.
En definitiva, la ciudad dispersa, caracterizada por la urbanización de baja densidad, genera unos costes ambientales elevados por su propia existencia, «principalmente por la ocupación de territorio que representan y por el consumo energético que representa el modelo de movilidad asociado al vehículo privado» (Magrinyà y Herce, 2007: 262).
2.1.2. Impactos económicos de la ciudad dispersa
Uno de los impactos económicos consiste en la pérdida de tiempo de los ciudadanos por la congestión del tráfico, lo cual se traduce en costes para las empresas por horas de trabajo perdidas.
La ciudad dispersa imposibilita, en gran parte, la opción del transporte público, ya que no se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de ejes ferroviarios de transporte público.
Las tipologías edificatorias de baja densidad tienen mayores costes de mantenimiento y, en cuanto a las repercusiones de la dispersión sobre los núcleos urbanos existentes, el abandono de centros origina el declive de muchas actividades del sector de servicios (por ejemplo, el pequeño comercio).
En la ciudad dispersa, caracterizada por la dominancia de las viviendas unifamiliares aisladas o adosadas, los costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento son mayores que en un entorno urbano compacto (ECOPLAN, 2000; Muñiz, Calatayud y García, 2007). Concretamente, los costes de agua y saneamiento, alumbrado público, urbanización pública, limpieza pública y transporte público podrían llegar a ser hasta siete veces mayores en la ciudad dispersa, y los costes privados de mantenimiento (calefacción, consumo de agua, electricidad, seguridad, limpieza), del orden de dos veces mayores (Garbiñe, 2007: 212).
2.1.3. Impactos sociales de la ciudad dispersa
En la ciudad dispersa los ciudadanos sufren una pérdida de calidad de vida por la dependencia del vehículo privado. La ausencia de alternativas obliga a una dependencia absoluta del vehículo privado que, con frecuencia, se traduce en una pérdida de tiempo por la creciente congestión.
Pero, sobre todo, la urbanización dispersa provoca una creciente segregación socio-espacial en las periferias y dentro de la ciudad central. Tanto en la ciudad densa como en las coronas metropolitanas, aparecen bolsas de pobreza, exclusión social e inseguridad ciudadana (delincuencia) que se contraponen a islas de riqueza que funcionan de forma autista y perfectamente protegidas y separadas del resto de las zonas, y que alcanzan su máxima expresión en la gated community (‘comunidad fortificada’), un producto inmobiliario norteamericano que está avanzando en los últimos años en los países europeos.
Asimismo, la urbanización difusa se ha traducido en un mosaico de lugares carentes de identidad, desfigurados por una arquitectura residencial de calidad modesta y mayoritariamente unifamiliar y la presencia de no lugares (grandes centros comerciales, factory outlets, multisalas, discotecas, parques temáticos, etc.). En estos nuevos entornos sin urbanidad, se registran crecientes déficits de visibilidad y sociabilidad, con vínculos débiles y relaciones de vecindad poco amigables (Gibelli, 2007: 279).
Otro de los impactos sociales importantes de la ciudad dispersa consiste en que el modo de vida en ella debilita también el sentido de comunidad y la interacción social entre los habitantes, porque los desplazamientos diarios consumen un tiempo cada vez mayor. En cuanto a este problema, el politólogo Robert Putman (2000), uno de los expertos más reconocidos a nivel internacional en materia de capital social, en un artículo publicado en El País en noviembre del 2000 titulado «¿Por qué no son felices los estadounidenses?», destaca: «La expansión urbana ha llevado a la gente a que pase más tiempo en coche (sola, por lo general) y ha reducido la participación en la vida cívica y política», y por ello, entre las medidas que cabe adoptar para reconstituir las reservas de capital social ha de incluirse «detener las políticas de ocupación de suelos y de transporte que han contribuido a la proliferación de ciudades tentaculares en los Estados Unidos».
Por último, la ciudad dispersa también ha llevado consigo repercusiones negativas para la calidad de vida de los ciudadanos, que están relacionadas con las formas de ocupación y la degradación del espacio público. Entre las diversas funciones del espacio público figura su función social, es decir, su papel como un lugar de contacto y encuentro entre personas y entre diferentes grupos de edad, étnicos o económicos. A este respecto, la ciudad dispersa ha originado empobrecimiento, especialización y privatización del espacio público. Monclús (1998: 172) resalta, en relación con esta cuestión, la existencia de tres procesos divergentes y a la vez estrechamente interrelacionados:
– «La redundancia de extensas secciones del espacio público tradicional, vaciado progresivamente de densidad, actividad, frecuentación peatonal, comercio a pie de calle, lo cual genera con facilidad deterioro e inseguridad».
– La extrema especialización de partes significativas del espacio público (calles colectoras, carreteras, autovías urbanas o suburbanas) en una función única y prácticamente excluyente: «el tráfico rodado».
– «La privatización del espacio público realmente frecuentado: el de los grandes centros comerciales y de ocio, suburbanos o urbanos». Con ello, «se está debilitando notablemente el antiguo lazo que relacionaba la vida cívica y participativa, la sociabilidad difusa y la actividad comercial, que no es otro sino la calle como espacio efectivamente público y completamente accesible».
En suma, para la acción pública se plantea el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia la sostenibilidad, es decir, lograr un desarrollo urbano-territorial respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos del desarrollo económico y la competitividad económica y de la cohesión social. Para ello, resulta imprescindible, entre otras políticas públicas, una política de ordenación del territorio a través de planes territoriales metropolitanos.
Como modelo alternativo a la ciudad dispersa, se plantea –mayoritariamente pero no libre de controversias– la ciudad razonablemente compacta y policéntrica, a la que se le atribuyen mayores niveles de sostenibilidad y, por tanto, mejores posibilidades para lograr un buen gobierno del territorio metropolitano. Este modelo, como consideran la mayoría de los expertos y las organizaciones internacionales (especialmente la OECD en su informe Compact City Policies: A Comparative Assessment, publicado en 2012), ha de ser el paradigma de referencia en el que deban inspirarse estos planes y otros instrumentos (por ejemplo, planes de transporte metropolitanos). En el capítulo 1.4.3., se expondrán los rasgos esenciales de este modelo y se resaltará el papel central de la planificación territorial para su implementación efectiva.
2.2. La fragmentación administrativa del espacio metropolitano
Como ya se ha señalado (capítulo 1.1.1), la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa político-administrativo existente se traduce en una fragmentación administrativa del espacio metropolitano, que supone una enorme complejidad y dificultad para la acción pública.
Los problemas y retos que hay que afrontar y las tareas que hay que cumplir tienen una clara naturaleza supramunicipal, como lo ponen de manifiesto la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la necesidad de coordinar y compatibilizar el planeamiento urbanístico. Por tanto, se requiere una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de manera unitaria e integrada. Se precisan nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano para asegurar una acción pública coherente y eficaz.
Asimismo, en la economía globalizada los agentes económicos suelen pensar en clave metropolitano. Fijan su atención no en una ciudad, sino en la oferta y el atractivo existentes en áreas metropolitanas y grandes regiones urbanas a la hora de su toma de decisión sobre la localización de inversiones productivas. En este sentido, también desde la perspectiva del desarrollo económico del territorio y de la competitividad de las áreas metropolitanas en la economía global, la acción pública tiene que guiarse por un enfoque metropolitano.
El problema que se plantea es que la escala metropolitana, por regla general, no suele ser el referente de la toma de decisión político-administrativa. Son las divisiones político-administrativas tradicionales a escala local y regional (para el caso de España: municipios, provincias, comunidades autónomas) con los que se sienten comprometidos y responsables los políticos. Conforman los espacios electorales y los territorios a los que están atribuidas las competencias legislativas y/o administrativas en las materias objeto de políticas públicas. Asimismo, son estas delimitaciones tradicionales, especialmente los municipios, las que constituyen el referente habitual de la identificación o del sentido de pertenencia de los ciudadanos con su territorio. En suma, «la fragmentación institucional y la existencia de varias instituciones representativas dificultan la apropiación ciudadana del espacio metropolitano y la prestación eficiente de los servicios» (Tomàs, 2010: 143).
El resultado es que las cuestiones metropolitanas, que precisan la capacidad de pensar y actuar en clave metropolitana, quedan, con frecuencia, en un segundo plano o desatendidas o solo se abordan de forma insuficiente e incompleta. El desencuentro entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio político-administrativo significa costes para la acción pública en términos de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad. Un ejemplo claro de esto lo aportan la descoordinación e incompatibilidades que con frecuencia caracterizan el desarrollo urbanístico de los municipios en espacios metropolitanos. Si desde la perspectiva de su crecimiento urbanístico y ordenación territorial se quiere lograr un desarrollo integrado y coherente del respectivo espacio metropolitano en su conjunto, resulta claramente insuficiente el planeamiento urbanístico, que se realiza individualmente por cada uno de los municipios que forman parte de un determinado espacio metropolitano. La mera suma de varios PGOU no aporta la coherencia del desarrollo territorial. Sin perjuicio de algunas excepciones, la práctica imperante es que estos planes se guían por una lógica de los intereses propios de cada municipio, abordando de forma autista el correspondiente término municipal, desvinculado de las interrelaciones de su territorio con el de los municipios de su entorno y con una atención insuficiente a los intereses generales que hay que considerar.
Por todo ello, para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano y resolver lo que constituye su problema estructural más grave, la incongruencia entre el ámbito funcional metropolitano y las divisiones territoriales de la decisión político-administrativa, se plantea la necesidad de dar una respuesta adecuada a nivel institucional. Concretamente, se requiere el establecimiento de fórmulas específicas para instrumentar la gobernanza a escala metropolitana.
Estas fórmulas han de ser capaces de impulsar y organizar la cooperación entre todos los actores relevantes para el desarrollo del espacio metropolitano. En este sentido, la gobernanza metropolitana es, en la acepción más básica de este concepto, el arte de pensar y actuar juntos en clave metropolitana.
Se trata de construir, por medio de la coordinación y cooperación entre los actores públicos involucrados y entre éstos y los agentes privados, la sociedad civil y la ciudadanía, una visión colectiva y democrática que enfoque, de manera unitaria e integrada, los problemas, oportunidades y retos del área metropolitana. Sobre la base de esta visión de conjunto compartida a escala metropolitana, se ha de consensuar entre todos un proyecto para el futuro del área metropolitana que se encuentre en consonancia con los requerimientos del desarrollo sostenible. Este proyecto se realizará a través de un esfuerzo colectivo de formulación y puesta en práctica de políticas, estrategias y proyectos coherentes entre sí y al servicio del bien común del área metropolitana en todas las cuestiones que son relevantes para su desarrollo: la ordenación del territorio, el desarrollo económico, el transporte, la prestación de servicios, la vivienda, etc.
En suma, el reto consiste en lograr la buena gobernanza metropolitana. Este reto, que constituye quizá el mayor desafío dentro de la cuestión metropolitana, se tratará con más detalle a continuación. Partiendo de una definición del concepto de la gobernanza, se enunciarán las características de una buena gobernanza metropolitana y, sobre todo, se expondrán las posibles soluciones que existen para lograr, mediante la gobernanza metropolitana, la coherencia entre el espacio funcional metropolitano y el espacio de la decisión política.
3. El reto de la buena gobernanza metropolitana: establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa
3.1. La gobernanza: definición de un concepto complejo
El concepto de gobernanza es un término que desde la década de los noventa del siglo pasado ha tenido una amplia difusión5. Se emplea cada vez más en los discursos políticos, medios de comunicación y estudios científicos promovidos por diferentes disciplinas. Igualmente, la gobernanza es un concepto omnipresente en los documentos de las organizaciones internacionales. No hay unanimidad sobre el uso del término de gobernanza, que constituye un concepto polisémico de alta complejidad, y es frecuente su confusión con otros conceptos afines pero distintos (gobierno, gobernabilidad).
Gobernanza es la traducción al castellano del término anglosajón governance. La Real Academia Española de la Lengua define gobernanza como el «arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía». Así, en consonancia con esta definición, uno de los ingredientes definitorios de la gobernanza es el estilo (el arte o manera) de gobernar.
Gobernar va mucho más allá de lo que es la acción desde los gobiernos y las administraciones públicas y a la que corresponde, en la terminología anglosajona, el concepto de government (Selle, 2005: 115). El concepto gobernanza (governance) no se restringe a la esfera de la acción pública, percibiendo al Gobierno y a la Administración como protagonistas del proceso de decisión política y a los demás actores (privados y públicos), principalmente, como destinatarios de las políticas públicas (Braun y Giraud, 2003). Es un concepto más amplio que comprende el complejo proceso de decisión sobre los asuntos de interés para la sociedad, en el que intervienen múltiples actores, tanto públicos como privados, y en el que el Gobierno y la Administración no siempre son los protagonistas en la generación del producto final de la decisión política. El concepto gobernanza se refiere al proceso continuo de la toma de decisiones por parte de los actores públicos y privados sobre asuntos comunes, con el que se procura llegar a un consenso sobre cuestiones en las que existen intereses divergentes, e iniciar una acción conjunta mediante la cooperación. La gobernabilidad es el resultado del funcionamiento del Gobierno y de la gobernanza, es decir, la gobernabilidad de un país entero o de una región metropolitana depende en gran medida de la calidad y del rendimiento del Gobierno y de la gobernanza.
La gobernanza puede definirse como un sistema de reglas formales e informales (normas, procedimientos, costumbres, etc.) que configura un marco institucional para la interacción entre diferentes actores, tanto públicos como privados (el amplio espectro de agentes económicos y sociales), en el proceso de toma de decisión. Así, la gobernanza, en claro contraste con posiciones que sostienen que las decisiones sobre los asuntos públicos pueden adoptarse de forma unilateral y jerárquica, significa sobre todo otro estilo de gobierno que se centra en la acción colectiva y en el que la participación y la cooperación (incluida la público-privada) desempeñan un papel importante.
La Unión Europea, en su Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea presentado por la Comisión Europea en 20016, formuló para su aplicación, en todos los niveles de gobierno, los siguientes principios rectores de la gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. En cuanto a la necesidad de la coherencia de las políticas públicas que se destaca en el Libro Blanco, es especialmente la ordenación del territorio la política pública que vela por la coherencia territorial de la acción pública, y son, como con acierto señala Esteban (2003: 79), los planes territoriales los instrumentos proveedores de la coherencia territorial. El significado concreto de la coherencia territorial –concepto estrechamente relacionado con el uso inteligente del territorio– en el contexto de la planificación territorial se tratará en el capítulo 1.4.1.
Dentro de la gobernanza como nuevo paradigma de las políticas públicas, ha emergido la expresión gobernanza territorial. Tanto las administraciones públicas como los expertos universitarios o profesionales libres vinculados a la planificación territorial la consideran como una herramienta imprescindible para una implementación más efectiva de la política de ordenación del territorio y de las políticas sectoriales de incidencia territorial, y en definitiva para lograr un desarrollo urbano-territorial en consonancia con el objetivo del desarrollo sostenible (Farinós, 2005, 2006 y 2008; Farinós y Romero, 2008; Davoudi, Evans y otros, 2008). A su vez, la gobernanza territorial es un enfoque por el que apuesta la Unión Europea para fortalecer la dimensión territorial en las políticas comunitarias y en las políticas públicas de sus estados miembro. Entiende que la gobernanza es un instrumento necesario para promover el desarrollo territorial y la consecución de los objetivos de cohesión territorial y de cooperación territorial7. Claros ejemplos de ello son el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea presentado por la Comisión Europea en julio de 20018 y las estrategias de la Unión Europea para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto, la Estrategia Territorial Europea (ETE) de 1999, la Agenda Territorial de la Unión Europea (ATE) de 2007 y la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 (ATE, 2020 de 2011, aprobadas todas en el marco de la cooperación intergubernamental a nivel europeo por los consejos informales de los ministros responsables en materia de ordenación del territorio9.
Al conectar la gobernanza con el principio de desarrollo sostenible, se han identificado (Institut Internacional de la Governabilitat de Catalunya –IIG–, 2002) ocho requisitos institucionales de la gobernanza para el desarrollo sostenible:
– La coordinación, cooperación y concertación intergubernamental, tanto en sentido vertical como horizontal.
– La fortaleza del capital social: relaciones de confianza mutua y de reciprocidad, sentimiento de pertenencia a una comunidad o territorio determinado.
– La cultura política participativa: estímulo de la participación mediante la capacitación, partenariados y cooperación pública-privada.
– Coordinación entre políticas sectoriales (integración horizontal).
– La aplicación de instrumentos políticos innovadores: sustitución de la regulación directa del tipo de arriba-abajo y de cariz controlador por la aplicación de instrumentos motivadores de información, de educación, económicos, etc.).
– La disponibilidad de información de calidad y de conocimientos adecuados.
– El cambio en la cultura administrativa y en la calidad burocrática de la acción política.
– La cultura de sostenibilidad: implantación y consolidación de los valores del desarrollo sostenible como reglas permanentes de estilo de vida (actitudes y comportamientos) y decisiones para el conjunto de actores de la sociedad.
Entre estos ocho requisitos institucionales de una gobernanza para el desarrollo sostenible del territorio, tienen un papel central la coordinación, cooperación y concertación intergubernamental y la fortaleza del capital social.
La coordinación, cooperación y concertación intergubernamental son de máxima relevancia. En primer lugar, conectan directamente con la ordenación del territorio, que tiene el carácter de una política horizontal-plurisectorial y en la que se incardina la planificación territorial metropolitana objeto del presente libro. Por tanto, esta política requiere, más que las políticas públicas sectoriales, un especial esfuerzo de coordinación, cooperación y concertación (diálogo para generar consensos y pactos).
En segundo lugar, estos tres requisitos son una conditio sine qua non para garantizar la eficacia de las políticas públicas en el contexto de Estados que, como Alemania y España, se caracterizan por un alto grado de descentralización política y, a su vez, están integrados en la Unión Europea. La existencia de un contexto de gobierno multinivel (multilevel governance), compuesto por cuatro diferentes niveles de decisión política (Unión Europea, Estado, CC. AA. Länder/regiones/Kantone y corporaciones locales), requiere para la formulación e implementación de las políticas públicas eficientes mecanismos de coordinación y cooperación vertical (intergubernamental) y horizontal (interdepartamental). El reparto competencial establecido por el marco jurídico supone que en la mayoría de las materias ni el Estado ni las instituciones regionales ni los entes locales pueden abordar con sus políticas propias, de una manera completa o exclusiva, los problemas que se plantean en cada materia. Además, las problemáticas para tratar las políticas públicas tienen un carácter cada vez más transversal, es decir, no encajan bien en las divisiones clásicas sectoriales de la organización administrativa de un determinado nivel de gobierno, y también cortan los esquemas del reparto de las competencias entre diferentes niveles de gobierno. Por tanto, más y más se hacen necesarios planteamientos integrados y de coordinación y cooperación anclados en la gobernanza como nuevo paradigma de las políticas públicas.
Por otra parte, el capital social constituye, según el politólogo americano Putnam (1993a y 1993b), uno de los expertos más reconocidos en esta materia, un bien intangible que engloba las redes de interacción o cooperación entre actores públicos y privados sobre la base de una relación de confianza mutua. El papel del capital social es fundamental para que estas redes nazcan, funcionen y permanezcan. Además, los expertos en desarrollo regional y también instituciones como la Comisión Europea y el Banco Mundial señalan que el capital social es, junto con la calidad del capital territorial (capítulo 1.4.1) y el capital humano, uno de los factores decisivos para la competitividad y la iniciación y consolidación de procesos exitosos de desarrollo económico y social a nivel nacional, regional o local.
