Kitabı oku: «Grundzüge des Rechts», sayfa 16

4 Rechtsverwirklichung (Trenczek)

4.1 Rechtsverwirklichung durch Verwaltungshandeln

4.1.1 Formen des Verwaltungshandelns

4.1.1.1 Hoheitliches und fiskalisches Verwaltungshandeln

4.1.1.2 Tatsächliches und regelndes Verwaltungshandeln

4.1.1.3 Einseitiges und konsensuales Verwaltungshandeln

4.1.2 Träger der Sozialen Arbeit

4.1.2.1 Öffentliche Träger der Sozialverwaltung

4.1.2.2 Privatrechtlich organisierte Träger

4.2 Rechtsberatung

sozialer Rechtsstaat

Definitionen Sozialer Arbeit gehen in der Regel von dem Begriff der Hilfe aus. Hilfe wurde und wird vielfach von einzelnen Menschen und karitativen oder religiösen Vereinigungen aus Gründen der Nächstenliebe geleistet. Im öffentlichen Bereich geht es aber nicht um die freundschaftliche, von Privatpersonen, Kirchengemeinden und Vereinigungen geleistete Unterstützung oder Fürsorge. Vielmehr ist Soziale Arbeit heute vielfach gesellschaftlich und staatlich organisierte Hilfe. Ein Wesensmerkmal der öffentlichen Hilfeleistung ist der wechselseitige Anspruch, zum einen des Einzelnen auf sozialstaatlich verbriefte Leistungen und zum anderen des Gemeinwesens auf soziale Integration. Deshalb bedarf es eines rechtsstaatlich organisierten Hilfesystems, um die asymmetrische Beziehung zwischen Hilfeleistendem und Hilfeempfänger auszugleichen. Diese beiden Pole spiegeln sich in der begrifflichen Verknüpfung „sozialer Rechtsstaat“ wider. Wesentlich ist nicht nur die generelle Zusicherung sozialstaatlicher Errungenschaften, sondern die Rechtsverwirklichung im konkreten Einzelfall. Diese erfolgt durch die öffentliche Sozialverwaltung (in Kooperation mit freien Trägern), insb.

■ durch die Gewährung und Erbringung von Sozialleistungen (s. III-1.1) und den Schutz derjenigen, die sich selbst nicht ausreichend schützen können, sowie

■ durch Information und Beratung, insb. Rechtsberatung.

In beiden Bereichen ist die öffentlich getragene Soziale Arbeit sehr stark durch ein normorientiertes Vorgehen gekennzeichnet (für freie Träger gelten die Regelungen des SGB nicht unmittelbar, s. Kap. III-1). Letztlich geht es insoweit immer auch um Rechtsverwirklichung, d. h. die konkrete Umsetzung der von der Verfassung und der Gesetzesordnung anerkannten Rechte. Nicht immer stehen aber rechtliche Fragen, sondern oft ökonomische, soziale und persönliche Bedürfnisse der Betroffenen im Vordergrund. Deshalb ist es wichtig, die hinter den Rechtspositionen stehenden Interessen der Parteien nicht aus dem Blick zu verlieren, sondern sich bewusst und damit bearbeitbar zu machen. In Konflikten bedarf es deshalb auch der Klärungshilfe und Konfliktvermittlung (Mediation; hierzu I-6.3).

4.1 Rechtsverwirklichung durch Verwaltungshandeln

Sozialverwaltung

Soziale Arbeit betrifft nicht nur den Bereich der sog. offenen Hilfen und unmittelbaren Unterstützungsleistungen, sondern ist als gesellschaftlich organisierte Hilfe in ihren Voraussetzungen und ihrer Reichweite rechtlich geregelt (vgl. § 31 SGB I) und in einen entscheidungsbezogenen Prozess eingebunden. Die öffentliche Hilfegewährung äußert sich in einer Vielzahl der Fälle zunächst als Verwaltungsentscheidung. Öffentliche Hilfe tritt dem Bürger häufig in Form der Sozialverwaltung (z. B. im Jugend- oder Sozialamt) gegenüber. Unter Sozialverwaltung lassen sich im weiten Sinne alle Tätigkeiten (insb. Bereitstellung, Förderung und Unterhaltung) innerhalb organisatorischer Einheiten (Einrichtungen, Dienste, Veranstaltungen) fassen, durch die Information und Beratung angeboten sowie Sozialleistungen und Schutz gewährt werden und die damit der Verwirklichung sozialer Zusagen der Verfassung dienen.

Das Wort „walten“ stammt aus dem Germanischen und bedeutet so viel wie wirken, gebieten, herrschen. Die damit verbundenen Konnotationen (Kraft, Macht, Zwang) sind für ein modernes Verwaltungsverständnis hinderlich. Ein stärker an Dienstleistungen orientierter Sinngehalt liegt dem Wort Administration bei, welches vor allem im romanischen Sprachraum üblich ist. Mit „verwalten“ ist dann schon begrifflich weniger Zwang und Machtausübung verbunden, es bedeutet eher „für“ etwas oder jemanden walten (lat.: administrare, d. h. lenken, besorgen, ausführen). In inhaltlich-sachlicher Hinsicht wird mit Blick auf das Gewaltenteilungsprinzip (s. I-2.1) die Verwaltung als Teil der Exekutive (neben der Regierung) von der Legislative (Gesetzgebung) und der Judikative (Rechtsprechung) abgegrenzt, ohne dass damit aber alle Aspekte der heutigen Verwaltung bestimmt wären. Auch wenn es sich bei der Verwaltungstätigkeit im Wesentlichen um Gesetzesvollzug handelt, ist zu beachten, dass die Verwaltung auch Aufgaben wahrnimmt, die streng inhaltlich zur Gesetzgebung (Erlass von Verordnungen und Satzungen) oder Rechtsprechung (Bußgeldbescheide) gehören, und andererseits auch die Gesetzgebung (z. B. Erlass des Haushaltsplanes) und die Rechtsprechung (z. B. Register, Grundbuch) verwaltend tätig werden.

Art. 20 Abs. 3 GG

Für die Verwaltung als Gesetzesvollzug gilt das Prinzip der Gesetzmäßigkeit, der Bindung und Begrenzung der „hoheitlichen“ Gewalt an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG; vgl. I-2.1.2.1) in besonderer Weise. Auch Soziale Arbeit ist als Sozialverwaltung stets rechtsgebundenes Verwaltungshandeln und auch im Übrigen in ihren Voraussetzungen, fachlichen Standards und Grenzen weitgehend rechtlich geregelt und nicht vom guten Willen, dem „Ermessen“ oder der Willkür der einzelnen Sozialarbeiter abhängig.

Eingriffsverwaltung

Unterscheidet man Zweck und Wirkungen der Aufgabenbereiche, dann tritt die öffentliche Verwaltung dem Bürger einerseits mit Anordnungen, Ge- und Verboten sowie Zwang gegenüber, andererseits werden Leistungen gewährt. Unter Eingriffs- und Ordnungsverwaltung versteht man diejenige Verwaltungstätigkeit, die in die Freiheits- und / oder Vermögenssphäre des Bürgers einseitig und rechtsverbindlich eingreift. Dies kommt typischerweise vor bei (Fach-)Polizei- und Finanzbehörden, allerdings auch im Bereich der Sozialverwaltung, z. B. im Rahmen der Schutzgewährung durch Inobhutnahme (§ 42 SGB VIII), Erteilung oder Entzugeiner Betriebserlaubnis (z. B. § 45 SGB VIII, § 13 NHeimG, § 19 HeimG) oder bei Kostenentscheidungen.

Leistungsverwaltung

Im Rahmen der Leistungsverwaltung werden Angebote gemacht, Leistungen gewährt und erbracht, um das Dasein des Einzelnen in der Gemeinschaft zu sichern und zu verbessern (z. B. Sozialhilfe; Erziehungshilfen der Jugendhilfe). In beiden Bereichen gilt nach § 31 SGB I der sog. Gesetzesvorbehalt (2.1.2.1), ebenso wie die anderen verfassungsrechtlichen Grundsätze (z. B. Willkürverbot und Verhältnismäßigkeitsgebot).

4.1.1 Formen des Verwaltungshandelns

Soweit der Gesetzesvollzug im Vordergrund steht, handelt es sich bei der Verwaltungstätigkeit ganz überwiegend um Einzelfallentscheidungen zur Ausführung der Rechtsnormen. Allerdings kann die Sozialverwaltung in ganz verschiedenen Formen handeln (s. Übersicht 15). Wichtig ist das Erkennen dieser Unterschiede vor allem im Hinblick auf die unterschiedlichen Handlungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten im Konflikt.

4.1.1.1 Hoheitliches und fiskalisches Verwaltungshandeln

fiskalisches Verwaltungshandeln

Nicht immer handelt die Verwaltung öffentlich-rechtlich („hoheitlich“), sei es mit Verbot, Anordnung und Zwang bzw. der Gewährung und Durchführung von Leistungen oder der Bereitstellung von Einrichtungen, wie z. B. Schulgebäuden und Krankenhäusern. Nehmen die öffentlichen Träger wie eine Privatperson am Rechtsverkehr teil, entweder im Rahmen ihrer Beschaffungsgeschäfte (sie bestellen z. B. Möbel und Büromaterial, mieten Büroräume an) oder im Rahmen erwerbswirtschaftlicher Geschäfte (Kauf und Verkauf von Grundstücken; Vermietung kommunaler Einrichtungen), nennt man dies fiskalisches Handeln der Verwaltung. Hierbei kommen dann – wie bei jedermann – die Regelungen des Privatrechts zur Anwendung. Die Sozialverwaltung handelt dagegen „hoheitlich“, wenn sie die Interessen der Allgemeinheit und des Gemeinwohls vertritt. Rechtsgrund für „hoheitliches“ Handeln sind dann ausschließlich die Regelungen des öffentlichen Rechts. Abgrenzungskriterium zwischen hoheitlichem und fiskalischem Verwaltungshandeln ist also die zugrunde liegende Rechtsnorm (hierzu 1.1.4); z. B. kann zur Abwendung der Wohnungslosigkeit die Überlassung einer städtischen Wohnung auf der Grundlage eines Mietvertrages erfolgen (wobei dann z. B. Kündigungsfristen des § 565 BGB zu beachten wären) oder aufgrund eines sozialhilferechtlichen Nutzungsverhältnisses (ohne zivilrechtliche Kündigungsfristen, ggf. sofortige Räumung möglich; Grenze: Verhältnismäßigkeit), vgl. OVG Berlin NVwZ 1989, 989. Erfüllt die Exekutive (gesetzlich geregelte) öffentliche Aufgaben (insb. Versorgungsleistungen) in den Formen des Privatrechts, z. B. in Form einer Aktiengesellschaft oder GmbH, so ist sie an die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebunden (sog. Verwaltungsprivatrecht, s. 1.1.4).

4.1.1.2 Tatsächliches und regelndes Verwaltungshandeln

schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln

Im Rechtsverkehr unterscheidet man üblicherweise das regelnde (Entscheidung treffende) Verhalten vom tatsächlichen Tun. Soweit Letzteres durch einen Mitarbeiter der Sozialverwaltung für den Verwaltungsträger vorgenommen wird, spricht man vom „schlicht-hoheitlichen“ und vorbereitenden Verwaltungshandeln (sog. Realakte). Das umfasst so alltägliche Handlungen wie die Aktenführung oder Dienstfahrt, aber auch die für den Sozialbereich kennzeichnende Beratung, die Erarbeitung von Gutachten und Stellungnahmen oder die Erstellung eines Hilfeplans. Deren Wesensmerkmal ist in allen Fällen, dass keine auf eine gesetzliche Rechtsfolge zielende Entscheidung, also keine Regelung getroffen wird.

Übersicht 15: Rechtsformen des Verwaltungshandelns

Im Hinblick auf das regelnde Verwaltungshandeln wird danach unterschieden, ob die Entscheidungen gegenüber den Bürgern, also mit Außenwirkung, oder aber nur zur Regelung innerbetrieblicher Angelegenheiten getroffen werden. Darüber hinaus lässt sich danach differenzieren, ob die Entscheidung generellen Charakter (seien es Rechtsnormen, wie z. B. kommunale Satzungen – hierzu 1.1.3) oder rein verwaltungsinterne Vorschriften und Richtlinien; hierzu 1.1.3.6) hat oder eine einzelne Person oder einen konkreten Fall betrifft (Einzelfallentscheidung durch VA).

4.1.1.3 Einseitiges und konsensuales Verwaltungshandeln

Verwaltungsakt

Während im Privatrechtsverkehr Entscheidungen zwischen Bürgern durch Vertrag, der durch übereinstimmende Willenserklärungen der Beteiligten zustande kommt (s. II-1.2.4), geregelt werden, ist das häufigste und wichtigste Regelungsinstrument der öffentlichen Verwaltung der Verwaltungsakt (VA), mit dem die Behörden durch einseitiges Handeln eine verbindliche Entscheidung treffen (hierzu III-1.3.1). Im Regelungsinstrument VA wird die besondere Stellung der öffentlichen Verwaltung als „Hoheitsträger“ deutlich, denn der VA ist formal eine einseitige Regelung, deren Wirksamkeit nicht von der Zustimmung des Adressaten abhängt (zu den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des VA im Einzelnen III-1.3.1.2).

Vertragliche Regelung

Im modernen, sozialen Rechtsstaat muss sich Verwaltung allerdings vornehmlich auch als Dienstleistung begreifen. Der Konsens ist deshalb vielfach schon im Vorfeld, z. B. durch Antrag, Anhörung, Beteiligung und Mitbestimmung, herzustellen. Zudem erfordern viele Leistungsverhältnisse flexible Regelungen, die nur dann Erfolg haben, wenn sie von den Leistungsempfängern akzeptiert werden. Schon deshalb empfiehlt sich eine kooperative Entscheidungsfindung. Aushandlungsprozesse und der öffentlich-rechtliche Vertrag (§ 53 SGB X) kommen nicht nur zwischen Verwaltungsträgern (z. B. zwei Kommunen, die den gemeinsamen Betrieb kommunaler Einrichtungen vereinbaren), sondern auch zwischen Behörden und den Bürgern (z. B. Einzelpersonen oder freien Trägern) zunehmend häufiger vor (hierzu III-1.3.2).Auch bei der Übertragung von Aufgaben der Jugendhilfe auf freie Träger nach § 76 SGB VIII handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Umstritten ist der Vertragscharakter bei der Leistungsabsprache nach § 12 SGB XII (nach Bieritz-Harder et al. 2012, § 12 Rn. 4 handelt es nur um eine informelle Absprache und nicht um einen Vertrag). Auch die Eingliederungsvereinbarung nach § 15 SGB II ist kein gutes Beispiel für einen vom Konsens getragenen Vertrag, da insoweit der staatliche Druck eines ersatzweisen VA dahinter steht (§ 15 Abs. 3 S. 3 SGB II). Dagegen kann die Gewährung von Darlehen, z. B. nach §§ 37 f. SGB XII, wie jede andere Regelung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen, wenn die Erbringung der Leistung im Ermessen (s. 3.4.1) des Sozialleistungsträgers steht (§ 53 Abs. 2 SGB X). Für den Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge gelten zum Teil vom zivilrechtlichen Vertragsrecht abweichende Regelungen (vgl. §§ 53 ff. SGB X; hierzu II-1.3.2).

4.1.2 Träger der Sozialen Arbeit

4.1.2.1 Öffentliche Träger der Sozialverwaltung

Verwaltungen finden sich in vielen Systemen, in Betrieben, Vereinen usw. Soziale Arbeit wird von staatlichen und anderen öffentlichen Trägern sowie von Bürgern, Vereinigungen und anderen sog. freien Trägern geleistet. Als Träger der Sozialverwaltung bezeichnet man die Rechtssubjekte, die für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe verantwortlich sind und deshalb zunächst auch hierfür die Kosten zu tragen haben (diese Verantwortung wird i. d. R. als Zuständigkeit bezeichnet, hierzu III-1.2.1). Dies ist grds. eine juristische Person des Öffentlichen Rechts. Juristische Personen sind ein Zusammenschluss von natürlichen Personen oder Sachmitteln, der als solcher Träger von Rechten und Pflichten sein kann (vgl. II-1.1). Im Hinblick auf die nach dem Öffentlichen Recht gebildeten juristischen Personen unterscheidet man drei Formen (grundlegend zur deutschen Verwaltungsorganisation Wolff / Bachof 2010, Kap. 79 ff.):

Körperschaften

■ Körperschaften des Öffentlichen Rechts sind in der Regel Verwaltungseinheiten mit einer auf Mitgliedschaft beruhenden, aber vom Wechsel der Mitglieder unabhängigen Organisation zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben. Bund, Länder und Gemeinden sind sog. Gebietskörperschaften (räumliche Zuordnung der Mitglieder); die Hochschulen, die Handwerkskammern und Kammern der freien Berufe sowie die IHKs und die Sozialversicherungsträger (s. u.) sind sog. Personalkörperschaften (personale Zuordnung) auf Bundes- oder Landesebene. Körperschaften des Öffentlichen Rechts besitzen sowohl ein gewähltes Entscheidungsgremium, in dem die Mitglieder vertreten sind (z. B. Rat der Gemeinde; Vertreterversammlung bzw. Verwaltungsrat des Sozialversicherungsträgers, § 31 SGB IV; Senat der Hochschulen) als auch ein Exekutivorgan (z. B. Bürgermeister, Vorstand der Krankenkasse bzw. Deutschen Rentenversicherung, Rektor der Hochschule).

Anstalten

■ Anstalten des Öffentlichen Rechts sind rechtlich oder organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen mit Aufgaben der öffentlichen Verwaltung von Dauer, zu deren Erledigung sie mit personellen und sächlichen Ressourcen ausgestattet und auf Benutzer ausgerichtet sind; z. B. Deutsche Bundesbank und Landesbanken, Deutsche Welle und Rundfunkanstalten der Länder, Studentenwerke, Sparkassen der Kommunen. Nicht dazu gehören nicht rechtsfähige Einheiten, z. B. Schulen oder kommunale Krankenhäuser, deren Rechtsträger die Kommune als Gebietskörperschaft ist. Entsprechendes gilt auch für die Landeskrankenhäuser in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft der Bundesländer. Mittlerweile können diese aber in einigen Bundesländern (z. B. in Rheinland-Pfalz) (begrifflich verwirrend) auch als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts betrieben werden, häufiger geschieht dies allerdings in privatrechtlichen Rechtsformen (z. B. GmbH).

Stiftungen

■ Stiftungen des Öffentlichen Rechts sind mit Rechtsfähigkeit ausgestattete Organisationen mit dem Zweck der Verwaltung eines Bestandes an Vermögenswerten, bei denen es sich um Kapital- und Sachgüter handeln kann (z. B. im Bund: Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Stiftung Mutter und Kind, Länderstiftung: Berliner Philharmoniker). Das Begabtenförderungswerk „Studienstiftung des deutschen Volkes“ ist entgegen seines Namens privatrechtlich als eingetragener Verein (hierzu II-1.1.1) organisiert. Der Staat kann Stiftungen auch nach privatrechtlichen Regelungen errichten (z. B. Volkswagenstiftung in Niedersachsen), für die aber mitunter andere Regelungen gelten („Verwaltungsprivatrecht“, 1.1.4) als für andere privatrechtliche Familien- oder Unternehmensstiftungen (z. B. Carl-Zeiss-Stiftung).

Sozialverwaltung

Alle organisatorischen Einheiten (Einrichtungen, Dienste, Veranstaltungen), die die im SGB geregelten Aufgaben erledigen (zum Sozialrecht vgl. III), bilden die Sozialverwaltung. Hierbei folgt die Gliederung der Sozialverwaltung in Deutschland zwei Prinzipien: Das eine betrifft die Kompetenzaufteilung zwischen dem Bund und den Bundesländern (Föderalismus), das andere regelt die Gliederung und Organisation der staatlichen Verwaltung.

Föderalismus

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG), also föderalistisch (bundesstaatlich) aufgebaut. Die 16 Bundesländer behalten ihre Staatlichkeit als Gebietskörperschaft und sind gleichzeitig zu einem gemeinsamen Staat auf Bundesebene (nicht Zentralstaat wie z. B. in den Niederlanden oder Frankreich mit nicht staatlichen Provinzen bzw. Départements) verbunden. Alle Staatsgewalten (Gesetzgebung, Exekutive und Rechtsprechung) und damit auch die Verwaltungsaufgaben sind zwischen Bund und Ländern aufgeteilt (vgl.Art. 30, Art. 70 ff., Art. 83 ff. GG), wobei Art. 30 GG eigentlich den Ländern den Vorrang einräumt. Durch die sog. Föderalismusreform (2006) wurde das Grundgesetz geändert und die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern neu verteilt, wobei die Länder über den Bundesrat weiterhin an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken (s. I-1, Übersicht 3). Im Hinblick auf die Träger der öffentlichen Verwaltung unterscheidet man zunächst die Bundes- und Landesverwaltung (s. Übersicht 16).

Der (teilweise populistisch vorgetragenen) Kritik am föderalen System (u. a. unterschiedliche Regelungen in den Ländern, z. B. im Bereich Schulausbildung; Dauerwahlkampf der Politik) stehen Vorteile gegenüber, insb. die (vertikale) Gewaltenteilung und Machtbalance, die Bewahrung regionaler Vielfalt, Orts- und Bürgernähe sowie der (politische) Wettbewerb zwischen den Ländern. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 GG; vgl. 1.1.3.7) besteht allerdings nur noch in immer weniger Bereichen und es lässt sich gerade eine Tendenz zur zunehmenden Zentralisierung feststellen, insb. im Zusammenhang mit den aktuellen Planungen zur Neuregelung (ggf. Abschaffung) des Länderfinanzausgleichs (kritisiert als Aufkündigung der Solidarität „reicher“ Bundesländer) und der damit verbundenen Kompetenzverlagerungen (Aufhebung des sog. Kooperationsverbots, vgl. Art. 91b GG) auf den Bund. Zwar geht es zum einen um die (positive) Angleichung der Lebensverhältnisse und die (erhoffte) finanzielle Entlastung der Kommunen insb. im Bereich Schule und sonstiger Infrastruktur (z. B. Breitbandausbau). Die hierzu notwendige Verfassungsänderung wird andererseits ihren Preis haben: die Reform wird dem Bund mehr Einfluss und Kontrolle u. a. bei Bildungsangeboten, beim Ausbau der Infrastruktur und der Kontrolle von Finanzmitteln geben; befürchtet wird auch die schleichende Privatisierung von öffentlichen Mitteln (z. B. sog. Infrastrukturgesellschaft für die Bundesautobahnen).

Übersicht 16: Aufbau der öffentlichen Verwaltung

Ministerialverwaltung

Nimmt der Staat (Bund oder die Länder) selbst Verwaltungsaufgaben durch eigene nachgeordnete Behörden wahr, spricht man von der sog.unmittelbaren Bundes- oder Landesverwaltung bzw. Ministerialverwaltung. Kennzeichen der unmittelbaren Staatsverwaltung ist deren hierarchisch gegliederter, zwei- bzw. dreistufiger Verwaltungsaufbau (Unter-[, Mittel-] und Ober- bzw. oberste Behörden; s. Übersicht 17).

mittelbare Staatsverwaltung

Nicht immer ist es zweckmäßig, wenn der Staat selbst alle Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Deshalb wurden – jeweils aufgrund von Gesetzen – juristische Personen des Öffentlichen Rechts geschaffen, die öffentliche Verwaltungsaufgaben selbstständig wahrnehmen und nur vom Staat beaufsichtigt werden. Soweit Verwaltungsaufgaben nicht unmittelbar vom Staat selbst, sondern dezentral durch juristische Personen des Öffentlichen Rechts übernommen werden, spricht man von der mittelbaren Staatsverwaltung (vgl. rechte Spalten der Übersicht 16) – entweder auf Grundlage eines Bundesgesetzes (vgl. Art. 83 Abs. 3 GG) oder eines Landesgesetzes (sog. mittelbare Landesverwaltung). Der Staat „verzichtet“ in diesen Fällen auf einen hierarchischen Verwaltungsaufbau und damit ein „Durchregieren“, sondern behält sich lediglich die Rechtsaufsicht vor (Kontrolle, ob das Recht richtig angewendet wird, hierzu 5.2.1). Auch wenn Art. 87 Abs. 2 GG von einer „bundesunmittelbaren Körperschaft“ spricht, ist damit gleichwohl ein Verwaltungsträger der mittelbaren Bundesverwaltung bezeichnet, z. B. die Bundesagentur für Arbeit (s. nachfolgend).

Im Hinblick auf das Ausmaß der Einfluss- und Aufsichtsrechte des Staates (s. 5.2) spricht man also einerseits von unmittelbarer Staatsverwaltung (mit Rechts- und Fachaufsicht) und andererseits von der mittelbaren Staatsverwaltung (nur Rechtsaufsicht), wobei sich bei letzterer noch differenzieren lässt zwischen den gesetzlichen (Pflicht-)Aufgaben und den sog. freien, originären Selbstverwaltungsaufgaben (vgl. z. B. das Aufgabenspektrum der Kommunen in Übersicht 18). Von besonderer Bedeutung für die Soziale Arbeit sind hierbei die Kommunalverwaltung sowie die Sozialversicherungsträger.

Sozialversicherungsträger

Unter Sozialversicherungsträgern versteht man die mit Selbstverwaltung ausgestatteten Personalkörperschaften des Öffentlichen Rechts in der gesetzlichen Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung sowie der sozialen Pflegeversicherung (§ 4 SGB I, § 1 SGB IV). Die Krankenkassen (z. B. AOKs, Betriebs- oder Ersatzkassen) sind Träger der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 4 SGB V). Jede Krankenkasse hat zugleich eine Pflegekasse zu errichten, die selbstständiger Träger der sozialen Pflegeversicherung ist, deren Aufgaben in Personalunion von den Mitarbeitern der Krankenkassen übernommen werden (§ 46 SGB XI). Träger der gesetzlichen Unfallversicherung sind z. B. die gewerblichen Berufsgenossenschaften oder die Bundes-, Landes- oder Unfallkassen für den kommunalen Bereich (§ 114 SGB VII). Die frühere Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA), die 22 Landesversicherungsanstalten (LVA), die Seekasse, die Bundesknappschaft und die Bahnversicherungsanstalt (BVA) sind seit 2005 gemeinsam unter dem Namen Deutsche Rentenversicherung als Körperschaft des Öffentlichen Rechts organisiert (§§ 125 ff. SGB VI). Die Sozialversicherungsträger sind der demokratischen Willensbildung durch ihre Mitglieder verpflichtet, sie besitzen Satzungsautonomie (§ 34 SGB IV, s. I-1.1.3.4) und können hoheitlich (z. B. durch Verwaltungsakt, s. I-4.1.1.3) handeln. Auch die Bundesagentur für Arbeit (BA) mit ihren Untergliederungen gilt zwar als Versicherungsträger (vgl. § 1 Abs. 1 S. 3 SGB IV), ihre Selbstverwaltung ist allerdings begrenzt, denn ihr wesentliches Organ (Verwaltungsrat) wird nicht von den Mitgliedern gewählt, sondern vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales berufen (§ 377 SGB III; bzw. die Verwaltungsausschüsse durch den Verwaltungsrat). Zudem unterliegt die BA nicht nur der Rechts-, sondern in Teilen auch der Fachaufsicht des Bundeswirtschaftsministeriums für Wirtschaft und Energie (z. B. §§ 283 Abs. 2, 371 Abs. 4 SGB III, s. III-2.5.1).

Übersicht 17: Aufbau der unmittelbaren Staatsverwaltung

* Den in den Flächenländern früher vorherrschenden dreistufigen Verwaltungsaufbau findet man nur noch in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen. Bundesländer mit zweistufigem Verwaltungsaufbau sind Schleswig-Holstein, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Thüringen, Rheinland-Pfalz, das Saarland und Sachsen-Anhalt.

** Früher waren die Oberfinanzdirektionen auch als Mittelbehörden der Bundesfinanzverwaltung für die Hauptzollämter zuständig (sog. Mischverwaltung nach Art. 108 Abs. 4 GG). Zum 01.01.2008 wurden die Bundesabteilungen aufgelöst und fünf Bundesfinanzdirektionen eingerichtet.

*** Teilweise haben die in den Bundesländern verwendeten Begriffe unterschiedliche Bedeutung (vgl. insb. die Bezeichnung der Polizeibehörden).

kommunale Selbstverwaltung

Art. 28 Abs. 2 GG

Die Gemeinden (Kommunen), im Bundesgebiet über 11000 Dörfer, Städte und Landkreise, haben eine Doppelfunktion und eine verfassungsrechtliche Sonderstellung. Einerseits sind sie die untersten Gebietseinheiten der Bundesrepublik. Als eigene Gebietskörperschaften sind sie aber nicht bloße Verwaltungseinheiten des Staates, sondern üben im Gemeindegebiet eigene Hoheitsgewalt aus. Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Allzuständigkeit; wobei die sog. Organisations- und Personalhoheit weiter reicht als die inhaltliche Autonomie; vgl. BVerfGE 23, 353, 365 f.). Allerdings kann der Umfang der Selbstverwaltungsaufgaben durch Gesetz geregelt werden, wobei der Kernbestand der eigenverantwortlichen Kommunalaufgaben nicht angetastet werden darf (zum landesrechtlich geregelten Kommunalrecht ausführlich Geis 2016; Wolff / Bachof et al. 2010, § 96).Typische Bereiche der originären Selbstverwaltung sind die sog. kommunale Daseinsvorsorge, insb. Einrichtungen (Bibliothek, Schwimmbad, Kulturhaus), das kommunale Wegenetz, der Nahverkehr, die Wasserversorgung und Abfallbeseitigung.

Darüber hinaus umfasst die kommunale Selbstverwaltung Aufgaben, die der Gesetzgeber den Kommunen, vor allem den ca. 294 Landkreisen und 107 kreisfreien Städten (Stand Anfang 2017), zur eigenverantwortlichen Erledigung zugewiesen hat. Zu diesen sog. weisungsfreien Pflichtaufgaben der Kommunen im eigenen Wirkungskreis (auch „pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben“) gehören insb. die Sozial- und Jugendhilfe (vgl. z. B. § 69 SGB VIII i. V. m. § 1 Abs. 1 NdsAGKJHG, § 1 S. 2 ThürAGKJH; § 3 Abs. 2 SGB XII i. V. m. § 1 Abs. 1 Hes-sAG / SGB XII).

Zum Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehören die sog. Hoheitsrechte, z. B.

■ Gebietshoheit (Ausübung der Hoheitsgewalt, Ordnungsrecht),

■ Organisationshoheit (Aufbau und Struktur der Kommunalverwaltung; die interne Verwaltungsorganisation der kommunalen Träger ist hierarchisch aufgebaut, z. B. von Bürgermeister, Dezernent, Amtsleiter, Abteilungs- und ggf. Sachgebietsleiter zu den übrigen Mitarbeitern der Kommunalverwaltung),

■ Personalhoheit (Auswahl und Einsatz der Mitarbeiter; Begründung von Arbeits- und Beamtenverhältnissen),

■ Satzungsautonomie (Rechtssetzungsbefugnis für den örtlichen Bereich),

■ Planungs- und Finanzhoheit (Aufgaben- und Etatplanung, selbstständige Haushaltsführung und Vermögensverwaltung; Gebühren-, Abgaben- und Steuerrecht).

Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis

Darüber hinaus nehmen die Kommunen auch Staatsaufgaben wahr, und zwar im Auftrag und ggf. nach Weisung des Landes bzw. Bundes. Man spricht hier von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (Auftragsangelegenheiten oder Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung), z. B. im Bereich des Polizei- und Ordnungsrechts, im Bereich des Feuerschutzes, der Wohnungsbauförderung, der Ausbildungsförderung (vgl. § 39 Abs. 1 BAföG i. V. m. z. B. § 2 Abs. 1 SächsAG BAföG), im Asylbewerberleistungsrecht und Flüchtlingsaufnahmegesetz; Auftragsangelegenheiten sind auch die Wehrerfassung nach § 15 Wehrpflichtgesetz, die Lebensmittelüberwachung und Gaststättenkontrolle oder das Handeln der Straßenverkehrsämter (Kfz-Zulassungsstelle und Fahrerlaubnisbehörde) sowie der Standesämter nach dem Personalstandsgesetz (aufgrund der Föderalismusreform darf der Bund seit 2006 den Gemeinden keine neuen Aufgaben mehr übertragen, Art. 84 Abs. 1 GG). Insoweit handelt es sich um eine Staatsverwaltung durch die Kommunen.